Constitutionality of San Lucas Island National Wildlife RefugeConstitucionalidad del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas

Constitutional Chamber Date of Resolution: August 18, 2004, at 16:37 Case File: 03-006587-0007-CO Type of matter: Action of unconstitutionality Constitutional control: Dismissal judgment Relevance Indicators Relevant judgment Related Judgments Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: ENVIRONMENT Subtopics:

NOT APPLICABLE.

8928-04. PROTECTED WILDLIFE ZONES. Executive Decree number 29277-MINAE of 01/11/2001. Declares the area comprising Isla San Lucas and the coastal marine area a National Wildlife Refuge.

Case File: 03-006587-0007-CO Res: 2004-08928 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San Jose, at sixteen hours and thirty-seven minutes on August eighteenth, two thousand four.- Action of unconstitutionality filed by OMAR OBANDO SUÁREZ, holder of identity card number 6-095-294, in his capacity as Mayor of the Municipality of Puntarenas, against Executive Decree number 29277-MINAE, of January eleventh, two thousand one. Also participating in the proceedings were Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, Minister of Environment and Energy, and Farid Beirute Brenes, Deputy Attorney General.

Action of unconstitutionality filed by OMAR OBANDO SUÁREZ, holder of identity card number 6-095-294, in his capacity as Mayor of the Municipality of Puntarenas, against Executive Decree number 29277-MINAE, of January eleventh, two thousand one. Also participating in the proceedings were Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, Minister of Environment and Energy, and Farid Beirute Brenes, Deputy Attorney General.

Whereas:

1. 1By brief received at the Secretariat of the Chamber on June eighteenth, two thousand three (folio 1), the plaintiff requests that Executive Decree number 29277-MINAE of January eleventh, two thousand one be declared unconstitutional. The Decree is challenged on the grounds that it violates the principle of municipal autonomy. He points out that through Law number 5469 of April twenty-fifth, nineteen seventy-four, ownership of Isla de San Lucas was transferred to the Municipality of Puntarenas. By Law number 4071 of December sixth, nineteen seventy-one, dominion over the channel or bed of the Estero de Puntarenas was transferred to the central canton of Puntarenas. Despite the foregoing, Article 4° of the challenged Executive Decree number 29277-MINAE establishes that the administration of the areas declared protected zones in Articles 1° and 3°, namely, Isla de San Lucas and the Estero de Puntarenas, shall be the responsibility of the Ministry of Environment and Energy and the institutions established by current regulations.He considers that the challenged Decree affects not only municipal interests but those of the community. He also believes that it violates the principle of hierarchy of norms, since through a Decree, an attempt is made to disregard the effects of the transfer carried out through a Law. Additionally, the content of the Decree was never consulted with the Municipality of Puntarenas, despite directly affecting its interests. He concludes that the challenged norms are contrary to Articles 169 and 170 of the Political Constitution. He requests that the challenged decree be declared unconstitutional and that the suspension of its application be ordered from the moment this action is admitted.
2. 2For the purpose of substantiating standing to file this action of unconstitutionality, the plaintiff invokes the provisions of the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, considering that he is acting in defense of municipal and collective interests.
3. 3By resolution of fifteen hours and forty-five minutes on August twenty-seventh, two thousand three (visible at folio 38 of the case file), the action was processed, granting an audience to the Attorney General's Office and the Minister of Environment and Energy.
4. 4The Attorney General's Office submitted its report, visible at folios 45 to 82. Regarding standing, it considers that the Municipal Mayor of Puntarenas is fully authorized to file the action in defense of corporate interests. In relation to the merits, it indicates that the delimiting criterion between constitutional and ordinary jurisdictions is the degree of the rules contained in the constitutional principle of legality and the hierarchical order of norms. It points out that the Constitutional Chamber has established as an indicative element of this that, in addition to violating Article 11 of the Constitution, the provisions of other constitutional norms must be violated. It considers that the violation alleged in this action in relation to the principle of legality and the hierarchical order of norms falls within the cases of non-conformity between a specific law and a regulation, which the ordinary jurisdiction must hear, as it is a conflict of legality.It is not enough that the non-conformity violates the principle of legality and the hierarchical order of norms; it is necessary that another constitutional provision be harmed, according to the doctrine of the Constitutional Chamber. Therefore, it is necessary to determine whether Articles 169 and 170 of the Political Constitution have indeed been violated. Article 169 is an institutional guarantee in relation to the sphere of matters that, due to their local nature, correspond to the municipalities to manage; this is a sphere of matters whose management the legislator cannot remove from the municipalities to assign to other public entities or bodies. Article 170 guarantees that the exercise of any competence granted by the legislator to the municipalities is carried out autonomously. It is a complement to the institutional guarantee of Article 169, as it prevents the exercise of those competences corresponding to municipalities by reason of the local nature of the matter attributed, from being subordinated to the exercise of competences of other entities and bodies when coordinating them.The central aspect to elucidate in this action is whether the administration of a wetland and an island that have been declared protected areas is a local matter, in accordance with the provisions of Article 169 of the Constitution, which by provision of Article 170 ibidem corresponds exclusively and exclusionary to the Municipality of Puntarenas. Following this line, it indicates that the competence to declare protected areas, in consideration of a national and not local interest, such as environmental guardianship and protection, corresponds to a national state entity such as the Ministry of Environment and Energy. The Constitutional Chamber has stated that the protection and guardianship of the environment is a duty of the State. Although the notion of State may include both central and decentralized entities of the Public Administration, both functionally and territorially, the protection and guardianship of the environment must be considered an interest of a preponderantly national nature, even if it has a local dimension.The Ministry's competence to declare protected wild areas is regulated in several laws, namely, the Organic Environmental Law (Articles 32 and 42), and the Wildlife Conservation Law (Articles 82 and 84) regulates Wildlife Refuges. Thus, the regulatory framework governing the establishment and administration of protected wild areas, within which wildlife refuges and wetlands are found, is of legal rank. What the Executive Branch does through the Decree is merely to delimit the portion of the national territory that becomes a protected area, under one of the management categories established by Law, without it mattering what property legal regime it is subject to (public property of a demanial nature or private property) or which entity or body administers it, whether a national entity of the central or decentralized administration, or a local one, like municipalities. With the declaration of a protected wild area, a national, not local, public interest is protected.This finds its basis in Articles 58, 60, and 61 of the Biodiversity Law. The legal framework regulating matters related to protected wild areas safeguards a public interest of a national order, guaranteed by the Political Constitution as a fundamental right. For this purpose, any area or zone of the national territory can be declared a protected wild area, thereby coming to be administered by the Ministry of Environment and Energy. In the case of areas or zones subject to a public domain regime, there is no change of owner, but of administrator, because by reason of their demanial character, they belong to the Nation. Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal) and its reforms establishes that land declared a wild area becomes part of the natural heritage of the State, whose administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy. That is why the declaration of a protected wild area made regarding a demanial property whose administration has been attributed to a municipal entity does not violate Article 169 of the Constitution, since said attribution is not made based on a local interest.Demanial properties belong to the Nation, and what the different public entities or bodies do is administer them. This also applies to those demanial properties whose administration the legislator assigns to a specific municipality. If a Municipality administers a demanial property, it is managing a national interest, not a local one, unless the public use or purpose to which the demanial property is dedicated is the provision of a service of a local nature. In that sense, the entity in charge of its administration can be modified by the legislator, without thereby violating the provisions of Article 169 of the Constitution. The foregoing applies to the cases of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas and associated mangroves, which are demanial properties. Article 78 of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone provides that Isla San Lucas shall be under the administration of the Municipality of Puntarenas.However, this did not change the demanial nature of the island, but merely determined which entity is to administer it. Both Law 4071 (Art. 7°) and Law number 5469 (Art. 1°) assign the administration of two demanial properties to the Municipality of Puntarenas. Subsequently, the challenged Decree, in its Articles 1° and 3°, declares those properties as protected wild areas, based on the provisions of Articles 32 and 42 of the Organic Environmental Law and 82 of the Wildlife Conservation Law, thus coming to be administered by the Ministry of Environment and Energy. If it is interpreted that the Ministry's competence comes from the cited Decree, the cited laws are either unconstitutional, or become inapplicable because it is through laws that autonomous or semi-autonomous institutions and municipalities are assigned the administration or ownership of demanial properties, which in any case, would have to be determined by the ordinary jurisdiction, not the constitutional one. It recommends that this action be dismissed.
5. 5Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, responds at folio 83 to the audience granted, stating that the legal basis for Executive Decree number 292777-MINAE is found in the Organic Environmental Law, Articles 32 and following, and in the Ministry's obligation to adopt adequate measures to prevent exploitation and occupation and to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics of the site. He claims that in recent years, the Estero de Puntarenas has become polluted, without the local authorities having done anything to solve the problem. He points out that an inspection carried out by the Ministry's biologists on August twenty-seventh and twenty-eighth, two thousand three, demonstrated that there are sufficient elements to protect the island as a wild area. With the disappearance of the Penal Center and no productive activities having been carried out, a natural regeneration process occurred, implying an increase in biodiversity that has turned the island into a secondary forest.The island is protected then, not only by the Wildlife Law, but also by the Forestry Law (Ley Forestal) itself. He argues that the jurisprudence of the Constitutional Chamber supports the actions of the Ministry of Environment and Energy, which have been in accordance with the international treaties signed on the matter and protective environmental legislation.
6. 6Through briefs received at the Secretariat of the Constitutional Chamber on October eighth and twenty-first, two thousand three (folios 102 and 116), the Municipal Mayor of Puntarenas expresses his opposition to the statements given by the Attorney General's Office and the Ministry of Environment and Energy in their reports. He argues that a Regulation cannot violate the Political Constitution (norms or principles), and if it does happen, it falls to the Constitutional Chamber to resolve the conflict. There are laws that grant the ownership and administration of Isla de San Lucas and the Estero to the Municipality of Puntarenas, namely, Article 1° of Law number 5469 and Articles 9 and 78 of Law number 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone. It is therefore indisputable that the ownership and the consequent capacity for administration and decision-making regarding Isla de San Lucas and the Estero de Puntarenas belong to the Municipality of Puntarenas.Municipal autonomy, enshrined in Articles 169 and 170 of the Political Constitution, gives municipal corporations the power to establish their own government and set their own objectives and goals. Therefore, the State cannot, through an Executive Decree, intervene in the political and governmental administration of a municipal entity. The State has the obligation to protect and safeguard the environment and natural resources; this notion of State includes municipal corporations. Likewise, and in the specific case, Isla de San Lucas is a demanial property that belongs to the Nation, like the other properties owned by the Municipality of Puntarenas. He adds that Article 84 of the Wildlife Conservation Law provides that the Ministry of Environment and Energy is empowered to establish wildlife refuges on state, mixed, or private property, whether in forest reserves or on lands of autonomous or semi-autonomous institutions and municipalities, with the prior authorization of the latter. However, in the specific case, the Municipality of Puntarenas never adopted any agreement authorizing such a declaration.
7. 7The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 177, 178, and 179 of the Judicial Bulletin, on September sixteenth, seventeenth, and eighteenth, two thousand three. (Folio 44)
8. 8This Chamber considered it unnecessary to hold the oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction, because the case file contains sufficient elements to resolve this action of unconstitutionality.
9. 9In the proceedings followed, the legal prescriptions have been observed.

Drafted by Magistrate Vargas Benavides; and,

Considering:

I.The rules of standing in actions of unconstitutionality. Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the conditions that determine the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a matter pending resolution in an administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when, due to the nature of the norm, there is no individual or direct harm; when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole; or when it is filed by the Attorney General, the Comptroller General, the Prosecutor General, or the Ombudsman (Defensor de los Habitantes), in these latter cases, within their respective spheres of competence. According to the first of the assumptions provided for in paragraph 2° of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the norm in question must not be susceptible to concrete application that would subsequently allow the challenge of the applicatory act and its consequent use as a base matter.

The text in question provides that it proceeds when "due to the nature of the matter, there is no individual or direct harm," that is, when, due to that same nature, the harm is collective (antonym of individual) and indirect. This would be the case of acts that harm the interests of certain groups or corporations as such, and not properly those of their members directly. Secondly, the possibility of acting in defense of "diffuse interests" is provided for; this concept, whose content has been gradually outlined by the Chamber, could be summarized in the terms used in the judgment of this court number 3750-93, of fifteen hours on July thirtieth, nineteen ninety-three)

"… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be in our law - as this Chamber has already stated - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that they result in identified or easily identifiable specific persons, or personalized groups, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from the corporate ones that concern a community as a whole. These are, therefore, individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, suffer actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them.

That is, diffuse interests partake of a dual nature, as they are at once collective - being common to a generality - and individual, for which reason they can be claimed in such capacity" In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united by a specific social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a specific personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could make pursuant to paragraph 2° of Article 75 must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has listed various rights that it has classified as "diffuse," such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the sound management of public spending, among others.

In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the aforementioned assets transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups within it; environmental damage does not just affect the residents of a region or the consumers of a product, but it harms or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; likewise, the defense of the sound management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just any single group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is no more than a simple description inherent to its obligation – as a jurisdictional body – to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible in any way to come to understand that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable overturn in the scope of the Rule of Law, and its correlative "State of rights," which – as in the case of the Costa Rican model – is based on the premise that what must be expressed are the limits on freedoms, since these underlie human nature itself and therefore do not require official recognition.

Finally, when paragraph 2° of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests "that concern the community as a whole," it refers to the legal assets explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests with the very holders of sovereignty, with each of the inhabitants of the Republic. It is not, therefore, a matter of any person being able to come to the Constitutional Chamber in guardianship of any interests whatsoever (popular action), but rather that every individual may act in defense of those assets that affect the entire national community, without it being valid in this field either to attempt any kind of exhaustive list.

II.The standing of the plaintiff in this case. Based on what was stated in the preceding paragraph, it is clear that Mr. Omar Obando Suárez has sufficient standing to bring action against Executive Decree number 29277-MINAE of January eleventh, two thousand one, without it being necessary for him to have a prior matter that serves as a basis for this action. Not because he comes in defense of the interests of a corporation, to which the Law of Constitutional Jurisdiction has not granted direct standing, but because he comes in defense of the interests of the inhabitants of the Municipality of Puntarenas, that is, in guardianship of diffuse interests, since in his judgment, this community has been deprived of an asset that belongs to it. Therefore, based on the provisions of Article 75, paragraph 2ª of the Law of Constitutional Jurisdiction, the appropriate course is to recognize the plaintiff's standing to initiate this proceeding.

III.Other admissibility aspects. It being clear that the plaintiff has sufficient standing to file this complaint in the terms stated, it only remains to indicate that the challenged acts are among those provided for in Article 73, subsection a) of the Law of Constitutional Jurisdiction, as it concerns a public act of a general nature (a Decree ordering the declaration of Isla San Lucas as a wildlife refuge and the Estero de Puntarenas as a wetland), a matter whose constitutionality may be reviewed through this avenue. Furthermore, the plaintiff filed his petition in compliance with the requirements stipulated in numerals 78 and 79 of the procedural law. In conclusion, this action is admissible, and therefore, we must immediately proceed to discuss its object and merits.

IV.Object of the challenge. This action of unconstitutionality is aimed at attacking the validity of Executive Decree number 29277-MINAE of January eleventh, two thousand one. The text of said norms is as follows:

“Considering:

1º—That as a direct consequence of population increase, intensive agriculture, urbanization, pollution, overexploitation of marine resources, and other forms of intervention in the ecological and hydrological system, wetland ecosystems, mainly in the Gulf of Nicoya, are being lost at an accelerated rate, which could bring serious consequences for biodiversity, fishing activities, and the country's economy in the medium and long term.

2º—That Isla San Lucas, located in the Gulf of Nicoya, contains important cultural features, as well as biological resources associated with both the island area and the coastal marine zone that are important to protect.

3º—That the Gulf of Nicoya constitutes a natural nursery for many marine species that are utilized by the surrounding communities.

4º—That wetlands constitute an important site for feeding, refuge, and reproduction for a great variety of wild species, for which reason their protection and conservation is of special importance.

5º—That the integrated rational management of marine resources contributes to satisfying regional needs for research, recreation, environmental education, scenic beauty, as well as the utilization of renewable natural resources, exploited rationally.

They decree:

Article 1º—The State-owned National Wildlife Refuge is declared for the area comprised of: a terrestrial portion made up of Isla San Lucas, located in the Gulf of Nicoya, IGN Cartographic Sheet named Golfo, Edition 3-IGNCR at Latitude North 9º 56’ and Longitude West 84º 54. 5’ with an extension of 4.62 square km and the coastal marine area, composed of the waters around the island with a depth of up to 6 m.

Article 2º—A Marine-Coastal Protection Zone is declared in accordance with the provisions of Article 42 of the Organic Environmental Law, the marine area described according to IGN Cartographic Sheet named Golfo, Edition 3-IGNCR delimited between: Point 1.- located at Punta Cirial of Isla San Lucas, with Lambert coordinates 213480 North (N) and 438650 East (1), to continue in a straight line to the point with coordinates 217850 N-445870 E (2), which on the ground coincides with vertex 5 of Cadastral Plan No. P-602653-85, continues along the western boundary of this property until reaching vertex 23 of Cadastral Plan P-665031-2000, to continue along the east and north boundaries of this lot until reaching vertex 8, to continue with a general south bearing approximately 38 meters and approximately 40 meters west until reaching the lot described in Cadastral Plan P-665032-2000 at vertex 1 and continuing along that north and west boundary until reaching No. 3, these plans describing the property that will house the facilities of the Puntarenas marine park, today Property of INCOFER.

This last point with approximate coordinates 217750 N- 445500 E (3), to continue in a straight line to Punta Cocos of Isla San Lucas at Coordinates 215000 N - 438400 E(4). It continues along the low tide line of Playa Coco until reaching the starting point of this description of the marine protection zone, located at Punta Cirial at coordinates 213480 North (N) and 438650 East (1). Excluded from this description is the area existing between Punta Cirial and Punta Cocos of Isla San Lucas, which encompasses waters up to 6 meters deep already included as part of the Isla San Lucas Wildlife Refuge described previously in Article 1 of this decree.

Article 3º—The Estero de Puntarenas is declared as the Humedal del Estero de Puntarenas y Manglares Asociados, which is described according to IGN Cartographic Sheets named Golfo, Edition 3-IGNCR and Chapernal Edition 2-IGNCR, starting from a point located at the west end of Barrio el Carmen of the City of Puntarenas at Lambert coordinates 217850 North, 442980 E (1) (edge of the Estero). It follows that edge of the Estero to the intersection with Estero Chacarita at the point with coordinates 218350 N-450400 E (2). From here, it takes a straight line to the other edge of the estero at coordinates 218500 N-450350 E (3), to follow that margin of Estero Chacarita with a north and east bearing until reaching point 219900 N - 452850 E (4), which coincides with the outer limit of the mangrove as described by the already cited Golfo and Chapernal sheets, along which it continues to the left bank of the Guacimal River, that is, passing through points such as those described below:

219800 N – 452600E (5) 220000 N – 452700 E (6) 220500 N – 452450 E (7) 221100 N – 452350 E (8) on Estero de los Negros 221500 N – 451450 E (9) 220300 N – 450100 E (10) 221500 N – 449500 E (11) 221250 N – 448500 E (12) 220600 N – 448200 E (13) 221350 N – 447450 E (14) 220700 N – 447300 E (15) 221100 N – 447100 E (16) 221000 N – 446500 E (17) 220550 N – 446100 E (18) 221200 N – 445700 E (19) 220850 N – 444700 E (20) 220450 N – 444550 E (21) 221750 N – 443350 E (22) 223300 N – 443000 E (23) 222700 N – 441800 E (24) 222900 N – 441500 E (25) 222500 N – 441000 E (26) 223200 N – 440600 E (27) 223500 N – 439100 E (28) 223250 N – 438800 E (29) Point (29) located on the left bank of the Guacimal River, along which it continues downstream to its mouth at point 222900 N -438100 E (30), to continue along the low tide line with a southeast bearing to the mouth of Estero Pelusa at coordinates 219900N - 443400 E (31).

From here it takes a straight line with a southwest bearing until reaching the starting point of this description of the Estero de Puntarenas Wetland and associated Mangroves at coordinates 217850 North, 442980 East (1) located at the edge of the Estero, in Barrio el Carmen of the City of Puntarenas.

Article 4.—The Administration of the protected areas declared herein shall be the responsibility of the Ministry of Environment and Energy and of the institutions established by current regulations. The management categories established in this decree shall be governed in accordance with the provisions established on this matter by current legislation. The extraction of marine species shall be permitted based on the regulations established by the Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA).

Article 5.—It shall enter into force upon its publication.” The plaintiff estimates that the challenged norms violate the constitutional principles of legality and municipal autonomy, as well as the norms contained in Articles 169 and 170 of the Political Constitution. The Chamber must refer in particular to each of the claims alleged by Mr. Obando Suárez.

On the merits:

V.Hierarchical arrangement of legal norms. The plaintiff estimates that the Executive Branch, by declaring Isla San Lucas a national wildlife refuge (refugio nacional de vida silvestre) and the Estero de Puntarenas a wetland (humedal) via Decree, contravened norms contained in three laws of the Republic, which grant the administration of such property to the Municipality of Puntarenas, while the Decree in question grants its administration to the Ministry of Environment and Energy. In this regard, the first thing that must be emphasized is that the legal system is an ordered system of rules, arranged according to criteria of hierarchy, competence, temporality, speciality, etc. Thus, the superior norm always prevails over the inferior one, annulling it if it is prior to the latter and derogating it if it is subsequent. The norm whose enactment falls to a public entity endowed with autonomy, be it the central State, a decentralized institution, or a particular body, cannot be supplanted by one issued by another body or entity; the one issued by the entity endowed with sufficient competence must always prevail.

Likewise, when faced with norms of the same rank issued by entities or bodies competent to do so, the special norm must be applied in lieu of the general one, if the situation subject to regulation is within the scope of factual foresight contained in the special rule. Thus, for the issuance of the challenged Decree to constitute a violation of the principle of legal regularity and hierarchy of the sources of Public Law, it would necessarily have to be a norm for which the Executive Branch is competent, because otherwise the problem would be reduced to a discussion about the competence for the enactment of said act. In that sense, Article 50 of the Political Constitution provides that: “...The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions...” It is clear then that the State is obliged to take the necessary provisions aimed at protecting the environment.

Said concept of State must be understood in a broad sense, inclusive of other public entities that, by having their own legal personality, are nonetheless equally intended to satisfy the general interest, and particularly to safeguard the environment. However, it is evident that the central State is the entity primarily entrusted with the defense of the environment, which is reaffirmed in the Organic Law of the Environment, number 7554 of October 4, 1996, which delegates to the Ministry of Environment and Energy a good portion of the competences in this matter, without discharging other public entities from their responsibilities in this field. Said Law recognizes the power of the Executive Branch (President of the Republic and Minister of Environment and Energy) to establish protected areas, as is evident from the relationship of Articles 32 subsections e) and f) and 42 of Law number 7554.

In the same way, the Wildlife Conservation Law, number 7317 of October 30, 1992, in its Article 84, authorizes the Executive Branch to establish national wildlife refuges within forest reserves and on the lands of decentralized institutions, including municipalities. Therefore, there is no invasion of municipal competences in the challenged Decree, as the Executive Branch is clearly empowered to declare protected wildlife areas, without prejudice to the undeniable duties that local governments hold regarding the environment. It remains to determine whether the challenged Decree is invalid for attempting the derogation of legal-rank norms, as the plaintiff alleges.

VI.Hierarchical arrangement of legal norms. (Second part) The legal-rank norms that the plaintiff believes were violated by the Decree subject to this proceeding are Articles 1 and 2 of the Law for the Transfer of Isla San Lucas to the Municipality of Puntarenas, number 5469 of April 25, 1974, which, in addition to transferring the Island to the aforementioned corporation, authorize it to use it for the development of a tourist center; numeral 78 of the Maritime Terrestrial Zone Law, number 6043 of March 2, 1977, insofar as it determines that Isla San Lucas shall conserve its current legal situation under the administration of the Municipality of Puntarenas; and Article 7 of the Law Declaring Urban Zone of the City of Puntarenas and Reforming Other Laws, number 4071 of January 22, 1968, which provides for the transfer to the Municipality of Puntarenas of the ownership of the channel, basin, or bed of the Estero de Puntarenas and the waters that flow through it, insofar as they are located in front of the city of Puntarenas.

This last norm was authentically interpreted by the Legislative Assembly through Law number 4155 of July 16, 1968, in the sense that: “what is transferred to the Municipality of the central canton of Puntarenas is the ownership over the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) comprising the salt flat or mangrove (salado o manglar), adjacent to the esteros that drain into the Puntarenas estuary, and the two hundred meters on firm land bordering said salt flat, which is declared an urban zone of the city of Puntarenas”. For its part – as stated – the Decree in question declares Isla San Lucas a national wildlife refuge and the Estero de Puntarenas a wetland, granting its administration to the Ministry of Environment and Energy. A superficial analysis of the matter could lead one to think that Decree 29277-MINAE attempts to derogate what is provided in the cited laws. Nonetheless, we must remember that the competence to establish conservation areas is granted to the Executive Branch by various legal-rank norms (cf. preceding paragraph), in direct development of the norm contained in Article 50 of the Political Constitution.

Thus, when the Executive Branch makes a declaration of this type, it does so by express legal authorization and in compliance with its constitutional duties regarding the environment, therefore it is not the Decree that creates the legal regime of protected areas, but rather it is merely the means that allows for a swift and effective protection of the environment, by leaving to the competent technical bodies the assessment of the environmental reasons that lead to the determination of a zone of this nature. This being the case, the challenged Decree is not unconstitutional for attempting to reform the cited legal norms, since it is norms of the same and higher rank that allow the Executive Branch to act as it did in defense of the integrity of the environment.

VII.On the alleged violation of municipal autonomy. In the plaintiff's judgment, the challenged Decree implies a violation of the autonomy that the Political Constitution recognizes for the Municipality of Puntarenas. Although this topic is closely related to those analyzed in the two preceding paragraphs, it is necessary to make some additional clarifications. Thus, in the first place, we must analyze the scope of the duty to protect the environment in relation to the various entities and bodies that make up the Public Administration. In that sense, this Constitutional Court has widely recognized the duty of protection owed to the right to enjoy a healthy and harmonious environment, enshrined in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution:

“III.– On the right. Article 50 of the Political Constitution establishes that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. The right to a healthy environment has broad content that equates to the aspiration to improve the human being's living environment, such that it goes beyond natural conservation criteria to place itself within every sphere in which the person develops, be it family, work, or the environment in which they live. Hence, it is affirmed that it is a transversal right, that is, one that moves throughout the entire legal system, modeling and reinterpreting its institutes. The environment is defined by the Royal Spanish Academy of Language as the 'set of physical circumstances that surround living beings,' which further emphasizes the general nature of the right. In contrast, the right to an ecologically balanced environment is a more restricted concept referring to an important part of that environment in which the human being develops, to the balance that must exist between the advancement of society and the conservation of natural resources.

Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which outlines the Social State of Law. The location of the right to a healthy and ecologically balanced environment within the constitutional regulations of the Social State of Law is the point from which it must be analyzed. The Social State of Law produces the phenomenon of incorporating into the fundamental text a series of political objectives of great social relevance and the introduction of an important number of social rights that ensure the common good and the satisfaction of the basic needs of individuals. In this perspective, the Political Constitution emphasizes that the protection of natural resources is an adequate means to safeguard and improve the quality of life for all, which necessitates the intervention of public authorities over factors that can alter the balance of natural resources and, more broadly, hinder a person's development and growth in a healthy environment.

(...) The Political Constitution establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee is to ensure and protect the right against some risk or necessity, to defend is to veto, prohibit, and impede any activity that threatens the right, and to preserve is an action aimed at sheltering the right in advance from possible dangers in order to make it endure for future generations. The State must assume a dual behavior of doing and not doing; on the one hand, it must refrain from itself threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must assume the task of dictating the measures that allow compliance with constitutional requirements.” (Ruling number 00644–99 of eleven hours twenty-four minutes of January 29, 1999; in the same sense, one can consult number 4947-2002 of nine hours and twenty-four minutes of May 24, 2002) Likewise, in a recent ruling, the following was added:

"Our Political Constitution, in its Article 50, expressly recognizes the right of all current and future inhabitants of this country to enjoy a healthy environment in perfect balance. Compliance with this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only of Costa Ricans, but also of all members of the world community. The violation of these fundamental precepts entails the possibility of harm or endangerment of interests in the short, medium, and long term. Pollution of the environment is one of the forms through which the integrity of the environment can be broken, with results that are most often imperishable and cumulative. The Costa Rican State is obligated to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the performance of acts that harm the environment, and in the correlative and equally unavoidable prohibition of fostering its degradation" (Ruling number 2002-04830 of sixteen hours of May 21, 2000, criterion reiterated in ruling 2002-8996 of ten hours and fourteen minutes of September 6, 2002) Within this framework of strict environmental protection, the Political Constitution also provides specific rules concerning the legal regime applicable to public domain property.

Thus, Article 121 subsection 14) regulates it generally, providing that property "belonging to the Nation" may only definitively leave its domain through authorization by the Legislative Assembly. These are properties that, due to their legal nature and ownership, insofar as they belong to the Nation and are intended to satisfy the general interest, enjoy special legal protection. Therefore, they are not susceptible to appropriation by private individuals, nor even by the Public Administration, for purposes other than those derived from their own essence and nature. Their protection and administration correspond to the State, in the name of the Nation (cf. volume III of the Acts of the National Constituent Assembly, Session number 168, page 468). In its jurisprudence, this Chamber has established the basic principles of the legal regime of domain assets (bienes dominiales); in particular, in ruling number 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes of November 6, 1991, it determined the following rules, which have continued to be applied consistently since that resolution:

"…The public domain is composed of properties that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. These are the so-called dominical assets, domain assets, public goods or things, or public ownership, which do not belong individually to private parties and are intended for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these properties belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected by the service they provide, which is invariably essential by virtue of express norm. Characteristic features of these properties are that they are inalienable, imprescriptible, non-seizable, cannot be mortgaged nor be subject to liens in the terms of Civil Law, and administrative action replaces interdicts to recover domain. As they are outside of commerce, these properties cannot be subject to possession, although one can acquire a right to the use, although not a right to property.

The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the useful domain of the property, with the State always reserving the direct domain over the thing…" A corollary of the foregoing is that only by Law can they be deprived of the special regime that regulates them, disaffecting them, separating them from the public purpose to which they are linked. An express and specific legislative act is required, such that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a specific and individualized property from the public domain. Article 14 of the Forestry Law (Ley Forestal), number 7575, of February 13, 1996, gives forest lands and forests the character of domain assets:

“Article 14.- Non-seizable and inalienable condition of the natural heritage The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be non-seizable and inalienable; their possession by private parties shall not cause any right in their favor, and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information and both the invasion and occupation of them shall be sanctioned pursuant to the provisions of this law.” According to the classification given by environmental regulations, the forest or natural heritage of the State is composed of forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of the Organic Law of the Environment, number 7554, of September 18, 1995).

This being the case, it is clear that the Costa Rican legal system confers special and qualified protection to properties affected for public use or enjoyment, and further reinforces said protection when regulating public environmental assets. These are properties belonging to the Nation, because they are affected to a purpose of undeniable general utility, and for this purpose their administration has been entrusted, in cases where the Law expressly so determines, to the central State, so that environmental policies follow congruent parameters in accordance with the need for integral and continuous environmental protection. Even though for registration effects, domain assets can be registered in the name of the public entity responsible for their stewardship, the truth is that these properties do not belong to any particular public entity, but to the Nation. Hence, it can be affirmed that in the present case, when Laws 5469 and 4071 determined the transfer of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas to the Municipality of that canton, what they did was determine which public entity would be responsible for administering said properties, because being domain assets, their owner has been and is the Nation.

From this perspective, the Chamber must conclude that what was done by the Executive Branch in the present case falls within the framework of its competences, as it allows it to fulfill the duty imposed by Article 50 of the Political Constitution, as well as the abundant regulation produced by International Law regarding the unavoidable obligation of the State to protect the environment, adopting all suitable measures to achieve a comprehensive and effective guarantee. Thus, although municipalities have undeniable duties in this field, it is evident that environmental protection transcends merely local interest, to become a matter of national interest, therefore the actions of the central State as a delegate of the sovereign Nation for the fulfillment of its associative goals, insofar as they foster an effective defense of its natural resources, are not only valid but even indispensable.

A decree such as the one challenged, by determining—based on technical criteria not open to discussion in this venue—that Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas are areas of environmental interest that require a special legal regime, could never harm municipal autonomy, recognized in Articles 169 and 170 of the Political Constitution. The legislator itself intended to reserve these competences for the Executive Branch, insofar as these are interests of the national community. Thus, Law number 7152 of June 5, 1990 created the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, constituted it as the rector of the environmental sector, and entrusted it, due to its technical specialty, with the task of "Issuing, by executive decree, norms and regulations, of a mandatory nature, related to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines" (Article 2 subsection ch). The power of the Ministry of Environment and Energy (successor to the competences of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines) to administer national refuges and wetlands derives further from Articles 82 and 84 of the Wildlife Conservation Law, 32 of the Organic Law of the Environment, 13 of the Forestry Law, and 58 of the Biodiversity Law.

In conclusion, this Chamber does not find in the challenged acts any violation of the autonomy of the Municipality of Puntarenas, since the aspects they regulate are of interest to the entire community, and not only to the inhabitants of the central canton of Puntarenas.

VIII.On the procedure provided for in Article 84 of Law 7317. Finally, it behooves this Chamber to rule on the alleged violation by the Executive Branch of the rules provided for in Article 84 of the Wildlife Conservation Law, number 7317 of October 30, 1992. The norm in question provides the following:

"ARTICLE 84.- The Executive Branch is authorized to establish national wildlife refuges within forest reserves and on the lands of autonomous or semi-autonomous institutions and municipalities, subject to the favorable agreement of the latter. They may also establish them on private lands, subject to the authorization of the owner. In the event of opposition from the latter, the corresponding expropriation must be decreed." (The underlining is not from the original) In the present case, it is not evident that the Executive Branch obtained the favorable opinion of the Municipality of Puntarenas before proceeding to declare Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas as a national wildlife refuge and wetland, respectively. Nonetheless, it is clear that obtaining the acquiescence of a municipality or other public entity before a declaration such as the one under review is a duty that originates from a legal provision, and not from a constitutional norm or principle.

The competence conferred upon the Constitutional Chamber in Articles 10 of the Political Constitution and 73 and following of Law 7135 is to carry out the function of constitutional review, that is, to verify the conformity of norms and other acts with respect to constitutional norms and principles, as well as the rules of International Law in force in the Republic. For the verification of the legality of public acts, Article 49 of the Fundamental Law expressly provided for the creation of the contentious-administrative jurisdiction, without the Chamber being able to invade the sphere of competences of that venue. In effect, in the instant case we are faced with the apparent transgression of a legal-rank norm, and since this is a matter of mere legality, it does not fall to this Chamber to rule on the merits of this claim.

IX.Conclusion. Based on the arguments contained in the preceding paragraphs, this Chamber has reached the conclusion that Executive Decree number 29277-MINAE, of January 11, 2001, is not unconstitutional for the reasons invoked by the plaintiff, therefore, in accordance with the provisions of Article 87 of the Constitutional Jurisdiction Law, the appropriate course is to dismiss the present action of unconstitutionality in all its claims.-

Therefore:

The action is dismissed.- Luis Fernando Solano C.

President Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

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Control constitucional: Sentencia desestimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

8928-04. ZONAS PROTEGIDAS DE VIDA SILVESTRE. Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE de 11/01/2001. Declara Refugio Nacional de Vida Silvestre el área comprendida por la Isla San Lucas y el área marino costero Res: 2004-08928 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San Jose, a las dieciséis horas con treinta y siete minutos del dieciocho de agosto de dos mil cuatro.- Acción de inconstitucionalidad promovida por OMAR OBANDO SUÁREZ, portador de la cédula de identidad número 6-095-294, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Puntarenas contra el Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE, de once de enero de dos mil uno. Intervinieron también en el proceso Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, Ministro del Ambiente y Energía y Farid Beirute Brenes, Procuraduría General Adjunto. Acción de inconstitucionalidad promovida por OMAR OBANDO SUÁREZ, portador de la cédula de identidad número 6-095-294, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Puntarenas contra el Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE, de once de enero de dos mil uno.

Intervinieron también en el proceso Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, Ministro del Ambiente y Energía y Farid Beirute Brenes, Procuraduría General Adjunto. Resultando: 1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el dieciocho de junio de dos mil tres (folio 1), el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE de once de enero de dos mil uno. El Decreto se impugna en cuanto viola el principio de autonomía municipal. Señala que mediante Ley número 5469 de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, se traspasó la propiedad de la Isla de San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas. Por Ley número 4071 del seis de diciembre de mil novecientos setenta y uno se traspasó al cantón central de Puntarenas el dominio sobre el cause o álveo del Estero de Puntarenas. A pesar de lo anterior, el artículo 4° del Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE impugnado establece que la administración de las áreas declaradas zonas protegidas en los artículos 1° y 3°, a saber, la Isla de San Lucas y el Estero de Puntarenas, será competencia del Ministerio de Ambiente y Energía y de las instituciones establecidas por la normativa vigente.

Considera que el Decreto impugnado no solo afecta los intereses municipales, sino los de la colectivad. Estima además que viola el principio de jerarquía de las normas, pues vía Decreto, se pretende desconocer los efectos del traspaso realizado a través de una Ley. Adicionalmente, el contenido del Decreto nunca fue consultado a la Municipalidad de Puntarenas, no obstante afectar en forma directa sus intereses. Concluye que las normas impugnadas son contrarias a los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Solicita que se declare la inconstitucionalidad del decreto impugnado y se ordena la suspensión de su aplicación a partir del momento en que esta acción sea admitida. 2.- A efecto de fundamentar la legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, el actor invoca lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por considerar que acude en defensa de intereses municipales y colectivos. 3.- Por resolución de las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintisiete de agosto de dos mil tres (visible a folio 38 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministro de Ambiente y Energía. 4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 45 a 82.

En cuanto a la legitimación, considera que el Alcalde Municipal de Puntarenas está plenamente legitimado para interponer la acción en defensa de intereses corporativos. En relación con el fondo, indica que el criterio delimitador entre las jurisdicciones constitucionales y ordinarias es el grado de las reglas contenidas en el principio constitucional de legalidad y el orden jerárquico de las normas. Señala que la Sala Constitucional ha establecido como elemento indicativo de ello el que, además de quebrantar el artículo 11 constitucional, se quebrante lo dispuesto en otras normas constitucionales. Considera que el quebranto alegado en esta acción en relación con el principio de legalidad y el orden jerárquico de las normas, cae dentro de los casos de disconformidad entre una determinada ley y un reglamento, lo que corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria, por tratarse de una conflicto de legalidad.

No basta que la disconformidad quebrante el principio de legalidad y el orden jerárquico de las normas; es preciso que se lesione otra disposición constitucional, según la doctrina de la Sala Constitucional. Por ello, es preciso determinar si efectivamente se han violado los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. El artículo 169 es una garantía institucional en relación con la esfera de materias que, por su carácter local, corresponde a las municipalidades gestionar; se trata de un ámbito de materias cuya gestión el legislador no puede sustraer a las municipalidades para atribuírselas a otros entes u órganos públicos. El artículo 170 garantiza que el ejercicio de toda competencia otorgada por el legislador a las municipalidades, se dé en forma autónoma. Se trata de un complemento a la garantía institucional del artículo 169 pues evita que, a la hora de coordinar competencias de los distintos entes y órganos públicos, se supedite el ejercicio de las que corresponden a las municipalidades en razón del carácter local de la materia atribuida, al ejercicio de competencias de otros entes y órganos.

El aspecto central a dilucidar en la acción es si la administración de un humedal y de una isla que han sido declarados como áreas protegidas es un asunto local, de conformidad con lo que establece el artículo 169 constitucional, que por disposición del artículo 170 ibídem corresponde en forma exclusiva y excluyente a la Municipalidad de Puntarenas. Siguiendo esta línea, indica que la competencia para declarar áreas protegidas, en atención a un interés nacional y no local, como es la tutela y protección del ambiente, le corresponde a un ente estatal nacional como lo es el Ministerio de Ambiente y Energía. La Sala Constitucional ha dicho que es obligación del Estado la protección y tutela del ambiente. Aún cuando la noción de Estado puede incluir tanto entes centrales como descentralizados de la Administración Pública, tanto funcional como territorialmente, la protección y tutela del ambiente debe ser tenido como un interés de naturaleza preponderantemente nacional, aunque tenga una dimensión local.

La competencia del Ministerio para declarar áreas silvestres protegidas, está regulada en varias leyes, a saber, la Ley Orgánica del Ambiente (artículos 32 y 42), la Ley de Conservación de Vida Silvestre (artículos 82 y 84) regula los Refugios de Vida Silvestre. Así, el marco normativo que regula el establecimiento y administración de las áreas silvestres protegidas, dentro de las que se encuentran los refugios de vida silvestre y los humedales, es de rango legal. El Poder Ejecutivo lo único que hace a través del Decreto es delimitar la porción del territorio nacional que se convierte en área protegida, bajo alguna de las categorías de manejo que la Ley establece, sin que tenga importancia a qué régimen jurídico de propiedad está sometido (propiedad pública de carácter demanial o propiedad privada) ni que ente u órgano lo administra, sea ente nacional de la administración central o descentralizada, o local, como las municipalidades.

Con la declaratoria de un área silvestre protegida se tutela un interés público nacional, no local. Ello encuentra fundamento en los artículos 58, 60 y 61 de la Ley de Biodiversidad. El marco legal que regula lo relacionado con las áreas silvestres protegidas tutela un interés público de orden nacional, garantizado por la Constitución Política como derecho fundamental. Para ello, cualquier área o zona del territorio nacional puede ser declarada área silvestre protegida, con lo cual pasa a ser administrada por el Ministerio de Ambiente y Energía. En el caso de las áreas o zona sometidas a un régimen de dominio público, no se produce un cambio de titular, sino de administrador, pues en razón de su carácter demanial, pertenecen a la Nación. El artículo 13 de la Ley Forestal y sus reformas establece que el terreno declarado área silvestre pasa a formar parte del patrimonio natural del Estado, cuya administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía.

Es por ello que la declaratoria de área silvestre protegida hecha respecto de un bien demanial cuya administración le ha sido atribuida a un ente municipal, no transgrede el artículo 169 constitucional, pues dicha atribución no se hace en función de un interés local. Los bienes demaniales son de la Nación y los distintos entes u órganos públicos lo que hacen es administrarlos. Ello aplica asimismo para aquellos bienes demaniales cuya administración el legislador atribuye a una municipalidad determinada. Si una Municipalidad administra un bien demanial, lo que hace es gestionar un interés nacional, no local, a menos que el uso o fin público a este afecto el bien demanial sea la prestación de un servicio de naturaleza local. En ese sentido, el ente encargado de su administración puede ser modificado por el legislador, sin que con ello quebrante lo dispuesto por el 169 constitucional. Lo expuesto es de aplicación a los casos de la Isla San Lucas y el estero de Puntarenas y manglares asociados, que son bienes demaniales.

El artículo 78 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre dispone que la Isla San Lucas estará bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas. Sin embargo, ello no modificó la naturaleza demanial de la isla, sino que solamente determinó a cuál ente corresponde su administración. Tanto la Ley 4071 (art. 7°) como la número 5469 (art. 1°) atribuyen la administración de dos bienes demaniales a la Municipalidad de Puntarenas. Posteriormente, el Decreto impugnado, en sus artículos 1° y 3°, declara esos bienes como áreas silvestres protegidas, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 32 y 42 de la Ley Orgánica del Ambiente y 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, con lo que pasan a ser administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía. Si se interpreta que la competencia del Ministerio proviene del Decreto citado, las leyes citadas o son inconstitucionales, o devienen inaplicables pues es por medio de leyes que a las instituciones autónomas o semiautónomas y a las municipalidades se les atribuye la administración o propiedad de los bienes demaniales, lo que en todo caso, correspondería dilucidar a la jurisdicción ordinaria, no a la constitucional.

Recomienda que se declare sin lugar la presente acción. 5.- Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en condición de Ministro de Ambiente y Energía contesta a folio 83 la audiencia conferida, manifestando que el fundamento jurídico del Decreto Ejecutivo número 292777-MINAE está en la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 32 y siguientes, y en la obligación que tiene el Ministerio de adoptar las medidas adecuadas para prevenir el aprovechamiento y la ocupación y hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas del lugar. Alega que durante los últimos años, el estero de Puntarenas se ha contaminado, sin que las autoridades locales hayan hecho algo para resolver el problema. Señala que una inspección realizada por biólogos del Ministerio durante los días veintisiete y veintiocho de agosto de dos mil tres, demostró que existen elementos suficientes para proteger la isla como área silvestre.

Al desaparecer el Centro Penal y no haberse realizado actividades productivas, se produjo un proceso de regeneración natural, lo que supone un aumento en la biodiversidad que ha convertido la isla en un bosque secundario. La isla está protegida entonces, no solo por la Ley de Vida Silvestre, sino también por la propia Ley Forestal. Alega que la jurisprudencia de la Sala Constitucional respalda la actuación del Ministerio de Ambiente y Energía, la cual se ha ajustado a los tratados internacionales suscritos sobre la materia y la legislación tutelar del ambiente. 6.- Por escritos recibidos en la Secretaria de la Sala Constitucional los días ocho y veintiuno de octubre de dos mil tres (folios 102 y 116), el Alcalde Municipal de Puntarenas manifiesta su oposición a las manifestaciones dadas por la Procuraduría General de la República y el Ministerio de Ambiente y Energía en sus informes. Alega que un Reglamento no puede violar la Constitución Política (normas o principios) y si ello ocurre, corresponde a la Sala Constitucional dilucidar el conflicto.

Existen leyes que otorgan la propiedad y administración de la Isla de San Lucas y el Estero, a la Municipalidad de Puntarenas, a saber, artículos 1° de la Ley número 5469 y artículos 9 y 78 de la Ley número 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. Resulta entonces indiscutible que la propiedad y la consecuente capacidad de administración y decisión con relación a la Isla de San Lucas y al Estero de Puntarenas, corresponde a la Municipalidad de Puntarenas. La autonomía municipal, consagrada en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política da a las corporaciones municipales la potestad de darse su propio gobierno, fijar sus propios objetivos y metas. Por ello, no puede el Estado, a través de un Decreto Ejecutivo, intervenir en la administración política y de gobierno de un ente municipal. El Estado tiene la obligación de proteger y tutelar el ambiente y los recursos naturales; esa noción de Estado incluye a las corporaciones municipales.

Asimismo, y en el caso concreto, la Isla de San Lucas es un bien demanial que pertenece a la Nación, como los otros bienes propiedad de la Municipalidad de Puntarenas. Agrega que el artículo 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, dispone que el Ministerio de Ambiente y Energía está facultado para establecer refugios de vida silvestre en propiedad estatal, mixta o privada, sea en reservar forestales o en terrenos de instituciones autónomas o semiautónomas y municipales, con la previa autorización de éstas. Sin embargo, en el caso concreto la Municipalidad de Puntarenas nunca tomó ningún acuerdo autorizando tal declaratoria.

1. 7Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 177, 178 y 179 del Boletín Judicial, de los días dieciséis, diecisiete y dieciocho de setiembre de dos mil tres. (Folio 44)
2. 8Esta Sala consideró innecesario efectuar la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto en el expediente se cuenta con elementos suficientes para resolver la presente acción de inconstitucionalidad.
3. 9En los procedimientos seguidos han sido observadas las prescripciones legales. Redacta el Magistrado Vargas Benavides; y. Considerando: I.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos "; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "…Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido ( difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto ", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa. II.- La legitimación del accionante en este caso . A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que el señor Omar Obando Suárez ostenta legitimación suficiente para accionar en contra del Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE de once de enero de dos mil uno, sin que para ello resulte necesario que cuente con un asunto previo que le sirva de base a esta acción.Lo anterior no porque acuda en defensa de los intereses de una corporación, a las cuales la Ley de la Jurisdicción Constitucional no les ha reconocido legitimación directa, sino porque acude en defensa de los intereses de los habitantes de la Municipalidad de Puntarenas, es decir, en tutela de intereses difusos, pues a su juicio se ha privado a dicha colectividad de una bien que le pertenece. Por lo anterior, con base en lo que dispone el artículo 75 párafo 2ª de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es reconocer la legitimación del demandante para iniciar este proceso. III.- Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que el actor cuenta con legitimación suficiente para promover esta demanda en los términos dichos, resta indicar que las actuaciones impugnadas están entre las previstas en el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse un acto público de carácter general (un Decreto que dispone la declaratoria de la isla San Lucas como refugio de vida silvestre y del Estero de Puntarenas como humedal), materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía.Además, el actor presentó su escrito de interposición en atención a los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo de la misma. IV.- Objeto de la impugnación. La presente acción de inconstitucionalidad está dirigida a atacar la validez del Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE de de once de enero de dos mil uno. El texto de dichas normas es el siguiente: “Considerando: 1º—Que como consecuencia directa del aumento de la población, la agricultura intensiva, la urbanización, la contaminación, la sobreexplotación de los recursos marinos y otras formas de intervención en el sistema ecológico e hidrológico, los ecosistemas de humedales, principalmente en el Golfo de Nicoya, se están perdiendo en forma acelerada, lo que podría traer serias consecuencias para la biodiversidad, las actividades de pesca y la economía del país a mediano y largo plazo. 2º—Que la Isla San Lucas, ubicada en el Golfo de Nicoya, contiene rasgos culturales importantes, así como recursos biológicos asociados tanto al área insular como la zona marino costera importantes para proteger. 3º—Que el Golfo de Nicoya constituye un criadero natural de muchas especies marinas que son aprovechadas por las comunidades aledañas. 4º—Que los humedales constituyen un importante sitio de alimentación, refugio y reproducción para una gran variedad de especies silvestres, por lo que reviste especial importancia su protección y conservación. 5º—Que el manejo racional integrado de los recursos marinos contribuye a satisfacer las necesidades regionales para la investigación, recreación, educación ambiental, belleza escénica, así como el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, explotados racionalmente.Decretan: Artículo 1º—Declárase el Refugio Nacional de Vida Silvestre de propiedad estatal el área comprendida por: una porción terrestre conformada por la Isla San Lucas, ubicada en el Golfo de Nicoya, Hoja cartográfica del IGN denominada Golfo, Edición 3-IGNCR en la Latitud Norte 9º 56’ y Longitud Oeste 84º 54. 5’ con una extensión de 4,62 km cuadrados y el área marino costero, compuesta por las aguas alrededor de la isla con una profundidad de hasta 6 m. Artículo 2º—Declárase Zona de Protección Marino-Costera de acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Ambiente, el área marina que se describe según Hoja cartográfica del IGN denominada Golfo, Edición 3-IGNCR delimitada entre: Punto 1.- ubicado en punta Cirial de la Isla San Lucas, de coordenadas Lambert 213480 Norte (N) y 438650 Este (1), para seguir en línea recta hasta el punto de coordenadas 217850 N-445870 E (2), que en el terreno coincide con el vértice 5 del plano Catastrado Nº P-602653-85, sigue por la lindero oeste de esta propiedad hasta llegar al vértice 23 del plano Catastrado P-665031-2000, para seguir por el lidero este y norte de este lote hasta llegar al vértice 8, para seguir con rumbo general sur 38 metros aproximadamente y 40 metros al oeste aproximadamente hasta alcanzar el lote que describe el Plano Catastrado P-665032-2000 en el vértice 1 y siguiendo por ese lindero norte y oeste hasta llegar al Nº 3, planos estos que describen el inmueble que albergará las instalaciones del parque marino de Puntarenas, hoy Propiedad del INCOFER.Este último punto de coordenadas aproximadas 217750 N- 445500 E (3), para seguir en línea recta hasta la punta Cocos de la Isla San Lucas de Coordenadas 215000 N - 438400 E(4). Prosigue por la línea de marea baja de la Playa Coco hasta llegar al punto inicial de la presente descripción de la Zona de protección marino, ubicada en Punta Cirial de coordenadas 213480 Norte (N) y 438650 Este (1). Se excluyen de la esta descripción el área existente entre Punta Cirial y Punta Cocos de la Isla San Lucas, que abarca las aguas con hasta 6 metros de profundidad ya incluidas como parte del Refugio de fauna silvestre Isla San Lucas descrito anteriormente en el artículo 1 del presente decreto. Artículo 3º—Declárase el Estero de Puntarenas como Humedal del Estero de Puntarenas y Manglares Asociados, que se describe según Hojas cartográficas del IGN denominada Golfo, Edición 3-IGNCR y Chapernal Edición 2-IGNCR, se parte de un punto ubicado en el extremo oeste del Barrio el Carmen de la Cuidad de Puntarenas de coordenadas Lambert 217850 Norte, 442980 E (1) (borde del Estero).Sigue por ese borde del Estero hasta la intersección con el estero Chacarita en el punto de coordenadas 218350 N-450400 E (2). De aquí toma una línea recta hasta el otro borde del estero de coordenadas 218500 N-450350 E (3), para seguir por esa margen del estero Chacarita con rumbo norte y este hasta llegar al punto 219900 N - 452850 E (4), que coincide con el límite externo del manglar tal y como lo describen las hojas Golfo y Chapernal ya citadas, por el que continúa hasta la orilla izquierda del río Guacimal, es decir pasando por puntos como los que a continuación se describen: 219800 N – 452600E (5) 220000 N – 452700 E (6) 220500 N – 452450 E (7) 221100 N – 452350 E (8) sobre estero de los Negros 221500 N – 451450 E (9) 220300 N – 450100 E (10) 221500 N – 449500 E (11) 221250 N – 448500 E (12) 220600 N – 448200 E (13) 221350 N – 447450 E (14) 220700 N – 447300 E (15) 221100 N – 447100 E (16) 221000 N – 446500 E (17) 220550 N – 446100 E (18) 221200 N – 445700 E (19) 220850 N – 444700 E (20) 220450 N – 444550 E (21) 221750 N – 443350 E (22) 223300 N – 443000 E (23) 222700 N – 441800 E (24) 222900 N – 441500 E (25) 222500 N – 441000 E (26) 223200 N – 440600 E (27) 223500 N – 439100 E (28) 223250 N – 438800 E (29) Punto (29) ubicado en la margen izquierda del Río Guacimal por la que continúa aguas abajo hasta su desembocadura en el punto 222900 N -438100 E (30), para seguir por la línea de marea baja con rumbo sureste hasta la desembocadura del estero Pelusa de coordenadas 219900N - 443400 E (31).De aquí toma una línea recta con rumbo suroeste hasta alcanzar el punto inicial de la presente descripción del Humedal del estero de Puntarenas y Manglares asociados de coordenadas 217850 Norte, 442980 E (1) ubicado al borde del Estero, en el Barrio el Carmen de la Cuidad de Puntarenas. Artículo 4º—La Administración de las áreas protegidas aquí declaradas será competencia del Ministerio de Ambiente y Energía y de las instituciones establecidas por la normativa vigente. Las categorías de manejo establecidas en el presente decreto se regirán de acuerdo con las disposiciones establecidas al respecto por la legislación vigente en la materia. Las actividades de extracción de especies marinas se permitirán con base en las regulaciones que establezca el Instituto de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA). Artículo 5º—Rige a partir de su publicación.” Estima el actor que las normas impugnadas son violatorias de los principios constitucionales de legalidad y autonomía municipal, así como de las normas contenidas en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.Debe la Sala referirse en particular a cada uno de los extremos alegados por el señor Obando Suárez. Sobre el fondo: V.- Disposición jerárquica de las normas jurídicas. Estima el actor que el Poder Ejecutivo, al declarar la Isla San Lucas como refugio nacional de vida silvestre y al Estero de Puntarenas como humedal mediante Decreto, contravino normas contenidas en tres leyes de la República, las cuales dan la administración de tales bienes a la Municipalidad de Puntarenas, mientras que el Decreto cuestionado confiere su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Al respecto, lo primero que cabe recalcar es que el ordenamiento jurídico es un sistema ordenado de reglas, dispuestas de acuerdo con criterios de jerarquía, competencia, temporalidad, especialidad, etc. Así, la norma superior siempre se impone a la inferior, anulándola si es anterior a ésta y derogándola si es posterior.La norma cuyo dictado competa a un ente público dotado de autonomía, sea el Estado central, una una institución descentralizada o a un órgano en particular, no puede ser suplida por una emitida por otro órgano o ente; debe siempre primar la emitida por el ente dotado de la competencia suficiente. Asimismo, ante normas del mismo rango y emitidas por entes u órganos competentes para ello, se debe aplicar la norma especial en lugar de la general, si la situación objeto de regulación está dentro del ámbito de previsión fáctica contenido en la regla especial. De esta forma, para que la emisión del Decreto impugnado constituya una violación del principio de regularidad jurídica y jerarquía de las fuentes del Derecho Público, debería necesariamente tratarse de una norma para la cual sea competente el Poder Ejecutivo, pues de lo contrario el problema se resumiría en una discusión acerca de la competencia para el dictado de dicho acto.En ese sentido, el artículo 50 de la Constitución Política dispone que: “...El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes...” Es claro entonces que el Estado está obligado a tomar las provisiones necesarias tendientes a la protección del medio ambiente. Dicho concepto de Estado debe ser entendido en un sentido lato, inclusivo de otros entes públicos que por tener personalidad jurídica propia no dejan de estar igualmente destinados a satisfacer el interés general, y particularmente a tutelar el ambiente. No obstante, resulta evidente que el Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo.Dicha Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y Energía) para establecer áreas protegidas, según se desprende de la relación de los artículos 32 incisos e) y f) y 42 de la Ley número 7554. Del mismo modo, la Ley de conservación de la vida silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 84, autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas, incluidas las municipalidades. Por lo anterior, no hay en el Decreto impugnado invasión de competencias municipales, pues claramente está el Poder Ejecutivo facultado para declarar áreas silvestres protegidas, sin perjuicio de los innegables deberes que para con el medio ambiente ostentan los gobiernos locales. Resta por determinar si el Decreto impugnado es inválido por pretender la derogación de normas de rango legal, como alega el actor.VI.- Disposición jerárquica de las normas jurídicas. (Segunda parte) Las normas de rango legal que el accionante estima vulneradas con el Decreto objeto de este proceso son los artículos 1º y 2º de la Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, número 5469 de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, que además de traspasar la Isla a la referida corporación, autorizan que ésta la utilice para desarrollo de un centro turístico; el numeral 78 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, en tanto determina que la Isla San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas; y el artículo 7º de la Ley que Declara Zona Urbana de Ciudad de Puntarenas y Reforma Otras Leyes, número 4071 de veintidós de enero de mil novecientos sesenta y ocho, que dispone el traspaso a la Municipalidad de Puntarenas, del dominio el cauce, vaso o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que discurren por él, en cuanto se encuentran situados frente a la ciudad de Puntarenas.Esta última norma fue interpretada auténticamente por la Asamblea Legislativa mediante Ley número 4155 de dieciséis de julio de mil novecientos sesenta y ocho, en el sentido de que: “lo que se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, es el dominio sobre la zona marítimo terrestre que comprende el salado o manglar, aledaño a los esteros que desaguan en la ría de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas". Por su parte –como se dijo- el Decreto cuestionado declara a la Isla San Lucas refugio nacional de vida silvestre y humedal al Estero de Puntarenas, dando su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Un análisis superficial de la cuestión podría conducir a pensar que el Decreto 29277-MINAE intenta derogar lo dispuesto en las leyes citadas. No obstante, debemos recordar que la competencia para establecer áreas de conservación es dada al Poder Ejecutivo por diversas normas de rango legal (cfr. párrafo anterior), en directo desarrollo de la norma contenida en el artículo 50 de la Constitución Política.Así, cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo, lo hace por expresa autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente, por lo que no es el Decreto el que crea el régimen jurídico de las áreas protegidas, sino que únicamente es la vía que permite una célere y efectiva protección del ambiente, al dejar a los órganos técnicos competentes, la valoración de las razones de orden ambiental que llevan a la determinación de una zona de esta naturaleza. Así las cosas, el Decreto cuestionado no es inconstitucional por pretender reformar las normas legales citadas, ya que son normas del mismo y superior rango las que permiten al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente. VII.- Sobre la alegada violación a la autonomía municipal. A juicio del actor, el Decreto cuestionado implica una vulneración de la autonomía que la Constitución Política reconoce a la Municipalidad de Puntarenas.Si bien este tema guarda estrecha relación con los analizados en los dos párrafos anteriores, resulta necesario hacer algunas precisiones adicionales. Así, en primer término debemos analizar los alcances del deber de protección del medio ambiente en relación con los diversos entes y órganos que conforman la Administración Pública. En ese sentido, ha sido ampliamente reconocido por este Tribunal Constitucional el deber de protección que merece el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y armonioso, consagrado en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política: “III.– Sobre el derecho . El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita.De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretando sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia Española de la Lengua como el ‘conjunto de circunstancias físicas que rodean a los seres vivos’, lo que recalca aún más el carácter general del derecho. En cambio el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se desarrolla el ser humano, al equilibrio que debe existir entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales. Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho. La ubicación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de las regulaciones constitucionales del Estado Social de Derecho es el punto a partir del cual debe éste ser analizado.El Estado Social de Derecho produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran relevancia social y de la introducción de un importante número de derechos sociales que aseguran el bien común y la satisfacción de las necesidades elementales de las personas. En esta perspectiva, la Constitución Política enfatiza que la protección de los recursos naturales es un medio adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar el equilibrio de los recursos naturales y, más ampliamente, obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. (...) La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones.El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (Sentencia número 00644–99 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve; en el mismo sentido se puede consultar la número 4947-2002 de las nueve horas con veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo de dos mil dos) Asimismo, en una sentencia de fecha reciente se agregó lo siguiente: "Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial.La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación" (Sentencia número sentencia número 2002-04830 de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil, criterio reiterado en la sentencia 2002-8996 de las diez horas con catorce minutos del seis de setiembre de dos mil dos) En este marco de estricta protección del medio ambiente, la Constitución Política también dispone reglas concretas relativas al régimen jurídico aplicable a los bienes de dominio público.Así, el artículo 121 inciso 14) lo regula en forma genérica, al disponer que los bienes “propios de la Nación”, solo podrán salir definitivamente de su dominio por medio de autorización de la Asamblea Legislativa. Se trata de bienes que por su naturaleza jurídica y titularidad, en tanto pertenecen a la Nación y están destinados a satisfacer el interés general, gozan de una especial protección jurídica. Por ello, no son susceptibles de ser apropiados por particulares, y ni siquiera por la Administración Pública, para fines distintos de los que se derivan de su propia esencia y naturaleza. Su tutela y administración corresponden al Estado, en nombre de la Nación (cfr. tomo III. de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Sesión número 168, pag. 468). En su jurisprudencia, esta Sala ha sentado los principios básicos del régimen jurídico de los bienes dominiales; en particular, en la sentencia número 2306-91 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, determinó las siguientes reglas, que han seguido siendo aplicadas en forma consistente a partir de dicha resolución: "…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…" Corolario de lo anterior es que solamente por Ley se les pueda privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin público al que están vinculados.Se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado. El artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, da a los terrenos forestales y bosques el carácter de bienes dominiales: “Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes domiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación.De allí que se puede afirmar que en el presente caso, cuando las leyes 5469 y 4071 determinaron el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas a la Municipalidad de ese cantón, lo que hicieron fue determinar a cuál ente público le correspondería administrar dichos bienes, pues al ser bienes dominiales, su titular ha sido y es la Nación. Desde esta perpectiva, debe la Sala concluir que lo actuado por el Poder Ejecutivo en el presente caso está dentro del marco de sus competencias, en tanto permite cumplir con el deber que le impone el artículo 50 de la Constitución Política, así como la copiosa regulación producida por el Derecho Internacional en relación la obligación insoslayable del Estado de proteger el medio ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para lograr una garantía integral y efectiva. Así, aunque las municipalidades tienen innegables deberes en este campo, es evidente que la protección del ambientre trasciende el interés meramente local, para constituirse un asunto de interés nacional, por lo que las acciones del Estado central como delegado de la Nación soberana para el cumplimiento de sus fines asociativos, en tanto propicien una efectiva defensa de sus bienes naturales, resulta no sólo válida, sino incluso indispensable.Un decreto como el impugnado, al determinar –basado en criterios técnicos no susceptibles de discusión en esta vía- que la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas son áreas de interés ambiental que requieren de un régimen jurídico especial, no podría nunca lesionar la autonomía municipal, reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. El mismo legislador quiso reservar al Poder Ejecutivo dichas competencias, por tratarse de intereses de la colectividad nacional. Así, la Ley número 7152 de cinco de junio de mil novecientos noventa creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que constituyó rector del sector ambiental y encomendó por su especialidad técnica, la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch).La potestad del Ministerio de Ambiente y Energía (sucesor de las competencias del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) de administrar los refugios nacionales y los humedales, se deriva además de los artículos 82 y 84 de la Ley de la Conservación Silvestre, 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, 13 de la Ley Forestal, y 58 de la Ley de Biodiversidad. En conclusión, esta Sala no encuentra en los actos impunados violación alguna a la autonomía de la Municipalidad de Puntarenas, ya que los aspectos que regulan son de interés de toda la colectividad, y no solamente de los habitantes del cantón central de Puntarenas. VIII.- Sobre el procedimiento previsto en el artículo 84 de la Ley 7317. Finalmente, cabe a esta Sala pronunciarse sobre la alegada violación, por parte del Poder Ejecutivo, de las reglas previstas en el artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos.La norma en cuestión dispone lo siguiente: “ ARTICULO 84.- Autorízase al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones autónomas o semiautónomas y municipales, previo acuerdo favorable de estas. También podrán establecerlos en terrenos particulares, previa autorización de su propietario. En caso de oposición de este, deberá decretarse la correspondiente expropiación.” (El subrayado no es del original) En el presente caso, no consta que el Poder Ejecutivo haya obtenido el criterio favorable de la Municipalidad de Puntarenas antes de proceder a declarar la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas como refugio nacional de vida silvestre y humedal, respectivamente. No obstante, es claro que lograr la aquiescencia de una municipalidad u otro ente púbico antes de una declaratoria como la que se analiza, es un deber que se origina de una disposición legal, y no de una norma o principio constitucional.La competencia conferida a la Sala Constitucional en los artículos 10 de la Constitución Política, y 73 y siguientes de la Ley 7135, lo es para realizar la función de control de constitucionalidad, es decir, para verificar la adecuación de las normas y otros actos respecto de las normas y principios constitucionales, así como de las reglas de Derecho Internacional vigentes en la República. Para la constatación de la legalidad de los actos públicos, el artículo 49 de la Ley Fundamental expresamente dispuso la creación de la jurisdicción contencioso administrativa, sin que pueda la Sala invadir la esfera de competencias de dicha sede. En efecto, en la especie estamos ante la aparente transgresión de una norma de rango legal, por lo que al tratarse de una asunto de mera legalidad, no corresponde a esta Sala pronuniarse sobre el fondo de este extremo. IX.- Conclusión. A partir de los argumentos contenidos en los párrafos que anteceden, esta Sala ha llegado a la conclusión que el Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE, de once de enero de dos mil uno no es inconstitucional por las razones invocadas por el actor, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.- Por tanto: Se declara sin lugar la acción.-

Luis Fernando Solano C.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

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