Protected-Area Designation and Municipal AutonomyDeclaratoria de áreas protegidas y autonomía municipal

Res: 2004-08928 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San Jose, at sixteen hours and thirty-seven minutes on dieciocho de agosto de dos mil cuatro.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre01, holder of identity card number CED01, in his capacity as Mayor of the Municipalidad de Puntarenas, against Executive Decree number 29277-MINAE, dated once de enero de dos mil uno. Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, Ministro del Ambiente y Energía, and Farid Beirute Brenes, Deputy Procurador General, also participated in the proceedings.

Constitutional challenge filed by Nombre01, holder of identity card number CED01, in his capacity as Mayor of the Municipalidad de Puntarenas, against Executive Decree number 29277-MINAE, dated once de enero de dos mil uno. Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, Ministro del Ambiente y Energía, and Farid Beirute Brenes, Deputy Procurador General, also participated in the proceedings.

Findings:

1. 1In a written submission received by the Clerk’s Office of the Chamber on dieciocho de junio de dos mil tres (folio 1), the petitioner requests that Executive Decree number 29277-MINAE of once de enero de dos mil uno be declared unconstitutional. The Decree is challenged on the grounds that it violates the principle of municipal autonomy. He states that, through Law number 5469 of veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, ownership of Isla de San Lucas was transferred to the Municipalidad de Puntarenas. Through Law number 4071 of seis de diciembre de mil novecientos setenta y uno, ownership of the channel or bed (cauce o álveo) of Estero de Puntarenas was transferred to the central canton of Puntarenas. Notwithstanding the foregoing, Article 4 of the challenged Executive Decree number 29277-MINAE provides that the administration of the areas declared protected zones (zonas protegidas) in Articles 1 and 3, namely Isla de San Lucas and Estero de Puntarenas, shall fall within the jurisdiction of the Ministerio de Ambiente y Energía and the institutions established under the regulations in force.He considers that the challenged Decree affects not only municipal interests but also those of the community. He further believes that it violates the hierarchy of laws (jerarquía de las normas), because it seeks, by means of a Decree, to disregard the effects of a transfer carried out through a Law. Moreover, the contents of the Decree were never submitted to the Municipalidad de Puntarenas for consultation, even though they directly affect its interests. He concludes that the challenged provisions are contrary to Articles 169 and 170 of the Constitución Política. He requests that the challenged Decree be declared unconstitutional and that suspension of its application be ordered from the time this action is admitted.
2. 2To establish standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, the petitioner invokes the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, on the grounds that he is acting in defense of municipal and collective interests.
3. 3By decision issued at fifteen hours and forty-five minutes on veintisiete de agosto de dos mil tres (appearing at folio 38 of the case file), the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República and the Ministro de Ambiente y Energía were granted a hearing.
4. 4The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 45 to 82. Regarding standing, it considers that the Mayor of Puntarenas has full standing to bring the action in defense of corporate interests. As to the merits, it states that the criterion distinguishing constitutional jurisdiction from ordinary jurisdiction is the rank of the rules embodied in the constitutional principle of legality and the hierarchical order of laws (orden jerárquico de las normas). It notes that the Sala Constitucional has established as an indicative element that, in addition to Article 11 of the Constitution being violated, other constitutional provisions must also be violated. It considers that the alleged violation in this action relating to the principle of legality and the hierarchical order of laws falls among cases involving inconsistency between a particular law and a regulation, which must be heard by the ordinary courts because it constitutes a dispute concerning legality.It is not enough for the inconsistency to violate the principle of legality and the hierarchical order of laws; another constitutional provision must also be infringed, according to the doctrine of the Sala Constitucional. It is therefore necessary to determine whether Articles 169 and 170 of the Constitución Política have in fact been violated. Article 169 is an institutional guarantee (garantía institucional) concerning the sphere of matters that, because of their local nature, are to be managed by municipalities; it concerns a sphere of matters whose management the legislature may not remove from the municipalities in order to assign it to other public entities or bodies. Article 170 guarantees that every power conferred by the legislature upon municipalities will be exercised autonomously. It supplements the institutional guarantee under Article 169 because it prevents the exercise of powers vested in municipalities due to the local nature of the assigned matter from being made subordinate to the exercise of powers by other entities and bodies when coordinating the powers of the various public entities and bodies.The central issue to be resolved in this action is whether the administration of a wetland (humedal) and an island that have been declared protected areas (áreas protegidas) is a local matter, in accordance with Article 169 of the Constitution, which, under Article 170 thereof, falls within the exclusive jurisdiction of the Municipalidad de Puntarenas. Along these lines, it states that the authority to declare protected areas, in furtherance of a national rather than local interest—namely, safeguarding and protecting the environment—belongs to a national government entity such as the Ministerio de Ambiente y Energía. The Sala Constitucional has held that the State has a duty to protect and safeguard the environment. Although the notion of the State may encompass both centralized and decentralized entities of the Public Administration, whether functionally or territorially decentralized, the protection and safeguarding of the environment must be regarded as a predominantly national interest, even though it has a local dimension.The Ministry’s authority to declare protected wild areas (áreas silvestres protegidas) is governed by several laws, namely the Ley Orgánica del Ambiente (Articles 32 and 42); the Ley de Conservación de Vida Silvestre (Articles 82 and 84) governs Wildlife Refuges (Refugios de Vida Silvestre). Thus, the regulatory framework governing the establishment and administration of protected wild areas, including wildlife refuges and wetlands, has the force of law. Through the Decree, the Executive Branch merely delineates the portion of the national territory that becomes a protected area under one of the management categories (categorías de manejo) established by law, regardless of the legal property regime to which it is subject—public property within the public domain (propiedad pública de carácter demanial) or private property—or which entity or body administers it, whether a national entity of the centralized or decentralized administration, or a local entity such as a municipality.The declaration of a protected wild area safeguards a national, rather than local, public interest. This is grounded in Articles 58, 60, and 61 of the Ley de Biodiversidad. The legal framework governing protected wild areas safeguards a national public interest guaranteed by the Constitución Política as a fundamental right. To that end, any area or zone of the national territory may be declared a protected wild area, whereupon it becomes administered by the Ministerio de Ambiente y Energía. In the case of areas or zones subject to a public-domain regime (régimen de dominio público), there is no change of titleholder, but rather a change of administrator, because, by virtue of their public-domain status, they belong to the Nation. Article 13 of the Ley Forestal, as amended, establishes that land declared a wild area becomes part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), the administration of which falls to the Ministerio de Ambiente y Energía.Accordingly, the declaration of a protected wild area with respect to public-domain property whose administration has been assigned to a municipal entity does not violate Article 169 of the Constitution, because such assignment is not made on the basis of a local interest. Public-domain assets (bienes demaniales) belong to the Nation, and the various public entities or bodies merely administer them. This likewise applies to public-domain assets whose administration the legislature assigns to a particular municipality. If a Municipality administers a public-domain asset, it is managing a national, rather than local, interest, unless the public use or purpose to which the public-domain asset is dedicated is the provision of a local service. Accordingly, the entity responsible for its administration may be changed by the legislature without violating Article 169 of the Constitution. The foregoing applies to Isla San Lucas and Estero de Puntarenas and its associated mangroves, which are public-domain assets.Article 78 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre provides that Isla San Lucas shall be administered by the Municipalidad de Puntarenas. However, this did not alter the island’s public-domain nature; it merely determined which entity was responsible for its administration. Both Ley 4071 (Art. 7) and Law number 5469 (Art. 1) assign the administration of two public-domain assets to the Municipalidad de Puntarenas. Subsequently, the challenged Decree, in Articles 1 and 3, declares those assets protected wild areas pursuant to Articles 32 and 42 of the Ley Orgánica del Ambiente and Article 82 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, whereupon they become administered by the Ministerio de Ambiente y Energía. If the Ministry’s authority is interpreted as deriving from the cited Decree, then the cited laws are either unconstitutional or become inapplicable, since autonomous or semi-autonomous institutions and municipalities are assigned the administration or ownership of public-domain assets by means of laws; in any event, this would be a matter for the ordinary courts, not the constitutional jurisdiction, to resolve. It recommends that this action be dismissed.
5. 5Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, responds at folio 83 to the hearing granted, stating that the legal basis for Decreto Ejecutivo número 292777-MINAE is found in the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), Articles 32 et seq., and in the Ministry’s obligation to adopt appropriate measures to prevent exploitation and occupation and to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics of the site. He alleges that, in recent years, the Puntarenas estuary has become polluted, without the local authorities having done anything to resolve the problem. He states that an inspection conducted by Ministry biologists on August twenty-seven and twenty-eight, two thousand three, demonstrated that sufficient grounds exist to protect the island as a protected wilderness area (área silvestre). Following the closure of the Penitentiary Center and in the absence of productive activities, a process of natural regeneration occurred, resulting in increased biodiversity that has transformed the island into a secondary forest (bosque secundario).The island is therefore protected not only by the Wildlife Law (Ley de Vida Silvestre), but also by the Ley Forestal itself. He alleges that the case law of the Constitutional Chamber supports the actions of the Ministry of Environment and Energy, which have complied with the international treaties entered into on the subject and with environmental protection legislation (legislación tutelar del ambiente).
6. 6In submissions received by the Secretariat of the Constitutional Chamber on October eight and twenty-one, two thousand three (folios 102 and 116), the Mayor of the Municipality of Puntarenas states his opposition to the assertions made by the Office of the Attorney General of the Republic and the Ministry of Environment and Energy in their reports. He alleges that a regulation (Reglamento) cannot violate the Political Constitution (rules or principles), and that if it does, the Constitutional Chamber must resolve the conflict. There are laws that grant ownership and administration of Isla de San Lucas and the Estero to the Municipalidad de Puntarenas, namely Article 1 of Law number 5469 and Articles 9 and 78 of Law number 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. It is therefore indisputable that ownership and the resulting authority to administer and make decisions concerning Isla de San Lucas and the Estero de Puntarenas belong to the Municipalidad de Puntarenas.Municipal autonomy (autonomía municipal), enshrined in Articles 169 and 170 of the Political Constitution, grants municipal corporations the power to establish their own government and set their own objectives and goals. Accordingly, the State may not, through an Executive Decree, intervene in the political and governmental administration of a municipal entity. The State has an obligation to protect and safeguard the environment and natural resources; that concept of the State includes municipal corporations. Likewise, in this particular case, Isla de San Lucas is a public-domain asset (bien demanial) belonging to the Nation, as are the other assets owned by the Municipalidad de Puntarenas. He adds that Article 84 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) provides that the Ministry of Environment and Energy is empowered to establish wildlife refuges (refugios de vida silvestre) on state-owned, mixed-ownership, or private property, whether in forest reserves (reservas forestales) or on land belonging to autonomous, semi-autonomous, or municipal institutions, with their prior authorization. In this particular case, however, the Municipalidad de Puntarenas never adopted any resolution authorizing such a designation.
7. 7The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in numbers 177, 178, and 179 of the Boletín Judicial on September sixteen, seventeen, and eighteen, two thousand three. (Folio 44)
8. 8This Chamber deemed it unnecessary to hold the oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law on Constitutional Jurisdiction because the case file contains sufficient evidence to decide this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad).
9. 9The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Vargas Benavides is the drafting judge; and,

Whereas:

I.The rules governing standing (legitimación) in actions of unconstitutionality. Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction governs the prerequisites determining the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a pending matter awaiting resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality has been invoked. This requirement does not apply in the cases provided for in the second and third paragraphs of that Article, namely, when the nature of the provision is such that there is no individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Chief Public Prosecutor of the Republic, or the Ombudsman, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Under the first circumstance provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction, the challenged provision must not be capable of specific application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and used as the underlying matter. The text in question provides that an action may be brought when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury,” that is, when, by reason of that same nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would include acts that harm the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly harming their individual members. Second, it provides for the possibility of seeking relief in defense of “diffuse interests”; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at three o’clock in the afternoon on July thirty, nineteen ninety-three:

“... Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; they cannot be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so specific that particular persons or organized groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would arise not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore correctly said that they are common interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, the interests of each member of those groups.

In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are simultaneously collective—as they are shared by a broad class—and individual, and they may therefore be asserted in that capacity.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, their consumption of a particular product, and so forth. In such cases, the interest is dispersed or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity. This Chamber has identified various rights as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditures, among others.

Two clarifications must be made in this regard. First, those protected interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it. Environmental harm does not merely affect the residents of a region or the consumers of a product; it damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity. Likewise, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any particular group among them. Second, the enumeration made by the Constitutional Chamber amounts only to a description arising from its obligation—as a judicial body—to confine itself to adjudicating the cases submitted to it. It can in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such.

Such an interpretation would entail an undesirable reversal of the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its correlative “State of rights” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction refers to interests “concerning the community as a whole,” it refers to the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, namely, those held by the very bearers of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic. This does not mean that any person may petition the Constitutional Chamber to protect any interest whatsoever through a popular action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those protected interests affecting the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either.

II.The applicant’s standing in this case. Based on the foregoing, it is clear that Mr. Nombre01 has sufficient standing to bring an action against Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE of January eleven, two thousand one, without needing a prior proceeding to serve as the basis for this action. This is not because he is acting in defense of the interests of a corporation, to which the Law on Constitutional Jurisdiction has not granted direct standing, but because he is acting in defense of the interests of the inhabitants of the Municipalidad de Puntarenas—that is, to protect diffuse interests—since, in his view, that community has been deprived of an asset belonging to it. Accordingly, pursuant to Article 75, paragraph 2, of the Law on Constitutional Jurisdiction, the claimant must be recognized as having standing to initiate these proceedings.

III.Other aspects of admissibility. It being clear that the plaintiff has sufficient standing (legitimación) to bring this action under the terms stated, it remains to note that the challenged actions are among those provided for in Article 73(a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since they concern a public act of general application (a Decree declaring Isla San Lucas a wildlife refuge and the Estero de Puntarenas a wetland), the constitutionality of which may properly be reviewed through these proceedings. Moreover, the plaintiff filed his initiating pleading in accordance with the requirements stipulated in Articles 78 and 79 of the procedural law. In conclusion, this action is admissible, and its subject matter and merits must therefore be addressed immediately.

IV.Subject matter of the challenge. This action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is directed at challenging the validity of Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE of once de enero de dos mil uno. The text of those provisions is as follows:

“Whereas:

1º—That, as a direct consequence of population growth, intensive agriculture, urbanization, pollution, overexploitation of marine resources, and other forms of intervention in the ecological and hydrological system, wetland ecosystems, primarily in the Golfo de Nicoya, are being lost at an accelerated rate, which could have serious consequences for biodiversity, fishing activities, and the country’s economy in the medium and long term.

2º—That Isla San Lucas, located in the Golfo de Nicoya, contains important cultural features, as well as biological resources associated with both the island area and the marine-coastal zone that are important to protect.

3º—That the Golfo de Nicoya constitutes a natural breeding ground for many marine species used by neighboring communities.

4º—That wetlands constitute an important feeding, shelter, and breeding site for a wide variety of wildlife species, and their protection and conservation are therefore of particular importance.

5º—That the integrated rational management of marine resources contributes to meeting regional needs for research, recreation, environmental education, and scenic beauty, as well as the use of renewable natural resources exploited rationally.

They decree:

Article 1º—The area comprising the following is hereby declared the state-owned Refugio Nacional de Vida Silvestre: a terrestrial portion consisting of Isla San Lucas, located in the Golfo de Nicoya, on the IGN map sheet entitled Golfo, Edición 3-IGNCR, at North Latitude 9º 56’ and West Longitude 84º 54. 5’, with an area of 4,62 km cuadrados; and the marine-coastal area, consisting of the waters surrounding the island to a depth of up to 6 m.

Article 2º—In accordance with Article 42 of the Ley Orgánica del Ambiente, the marine area described on the IGN map sheet entitled Golfo, Edición 3-IGNCR, and bounded as follows, is hereby declared a Marine-Coastal Protection Zone: Point 1.- located at punta Cirial on Isla San Lucas, at Lambert coordinates 213480 Norte (N) and 438650 Este (1), continuing in a straight line to the point at coordinates 217850 N-445870 E (2), which on the ground coincides with vertex 5 of cadastral survey plan (plano Catastrado) Nº P-602653-85; it then follows the western boundary of this property until reaching vertex 23 of plano Catastrado P-665031-2000, then follows the eastern and northern boundaries of this lot until reaching vertex 8, and then continues in a generally southerly direction for approximately 38 metros and approximately 40 metros to the west until reaching the lot described by Plano Catastrado P-665032-2000 at vertex 1, following that northern and western boundary until reaching Nº 3.

These plans describe the property that will house the facilities of the parque marino de Puntarenas, currently owned by INCOFER. From this last point, at approximate coordinates 217750 N- 445500 E (3), it continues in a straight line to punta Cocos on Isla San Lucas, at coordinates 215000 N - 438400 E(4). It continues along the low-tide line of Playa Coco until reaching the starting point of this description of the Marine Protection Zone, located at Punta Cirial, at coordinates 213480 Norte (N) and 438650 Este (1). Excluded from this description is the area between Punta Cirial and Punta Cocos on Isla San Lucas, comprising waters up to 6 metros deep that were already included as part of the Refugio de fauna silvestre Isla San Lucas described above in Article 1 of this Decree.

Article 3º—The Estero de Puntarenas is hereby declared the Humedal del Estero de Puntarenas y Manglares Asociados, described on the IGN map sheets entitled Golfo, Edición 3-IGNCR, and Chapernal Edición 2-IGNCR, beginning at a point located at the western end of Barrio el Carmen in the Cuidad de Puntarenas, at Lambert coordinates 217850 Norte, 442980 E (1) (edge of the Estero). It follows that edge of the Estero to its intersection with estero Chacarita at the point with coordinates 218350 N-450400 E (2). From there, it follows a straight line to the opposite edge of the estuary, at coordinates 218500 N-450350 E (3), and then follows that bank of estero Chacarita in a northerly and easterly direction until reaching the point 219900 N - 452850 E (4), which coincides with the outer boundary of the mangrove forest (manglar) as described in the aforementioned Golfo and Chapernal sheets; it continues along that boundary to the left bank of río Guacimal, passing through points such as those described below:

219800 N – 452600E (5) 220000 N – 452700 E (6) 220500 N – 452450 E (7) 221100 N – 452350 E (8) at estero de los Negros 221500 N – 451450 E (9) 220300 N – 450100 E (10) 221500 N – 449500 E (11) 221250 N – 448500 E (12) 220600 N – 448200 E (13) 221350 N – 447450 E (14) 220700 N – 447300 E (15) 221100 N – 447100 E (16) 221000 N – 446500 E (17) 220550 N – 446100 E (18) 221200 N – 445700 E (19) 220850 N – 444700 E (20) 220450 N – 444550 E (21) 221750 N – 443350 E (22) 223300 N – 443000 E (23) 222700 N – 441800 E (24) 222900 N – 441500 E (25) 222500 N – 441000 E (26) 223200 N – 440600 E (27) 223500 N – 439100 E (28) 223250 N – 438800 E (29) Point (29), located on the left bank of Río Guacimal, along which it continues downstream to its mouth at point 222900 N -438100 E (30), then follows the low-tide line in a southeasterly direction to the mouth of estero Pelusa, at coordinates 219900N - 443400 E (31). From there, it follows a straight line in a southwesterly direction until reaching the starting point of this description of the Humedal del estero de Puntarenas y Manglares asociados, at coordinates 217850 Norte, 442980 E (1), located at the edge of the Estero in Barrio el Carmen in the Cuidad de Puntarenas.

Article 4º—Administration of the protected areas (áreas protegidas) declared herein shall fall within the jurisdiction of the Ministerio de Ambiente y Energía and the institutions established under the regulations currently in force. The management categories (categorías de manejo) established in this Decree shall be governed by the relevant provisions of the legislation currently in force. The harvesting of marine species shall be permitted pursuant to the regulations established by the Instituto de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA).

Article 5º—This Decree shall take effect upon publication.” The plaintiff contends that the challenged provisions violate the constitutional principles of legality and municipal autonomy, as well as the provisions contained in Articles 169 and 170 of the Political Constitution. The Chamber must address each of the claims asserted by Mr. Nombre01 individually.

On the merits:

V.Hierarchical ordering of legal rules. The plaintiff contends that, by declaring Isla San Lucas a national wildlife refuge (refugio nacional de vida silvestre) and the Estero de Puntarenas a wetland by Decree, the Executive Branch contravened provisions contained in three laws of the Republic that assign the administration of those properties to the Municipalidad de Puntarenas, whereas the challenged Decree assigns their administration to the Ministerio de Ambiente y Energía. In this regard, the first point to emphasize is that the legal system is an ordered system of rules arranged according to criteria of hierarchy, jurisdiction, temporal priority, specificity, and so forth. Thus, a higher-ranking rule always prevails over a lower-ranking one, invalidating it if the lower-ranking rule predates it and repealing it if the lower-ranking rule postdates it. A rule whose enactment falls within the jurisdiction of an autonomous public entity, whether the central State, a decentralized institution, or a particular body, may not be replaced by one issued by another body or entity; the rule issued by the entity vested with sufficient jurisdiction must always prevail.

Likewise, where rules are of equal rank and were issued by entities or bodies with jurisdiction to do so, the specific rule must be applied instead of the general rule if the situation being regulated falls within the factual scope contemplated by the specific rule. Accordingly, for the issuance of the challenged Decree to constitute a violation of the principle of legal regularity and the hierarchy of sources of Public Law, it would necessarily have to concern a rule that the Executive Branch has jurisdiction to issue; otherwise, the issue would be reduced to a dispute over jurisdiction to issue that act. In this regard, Article 50 of the Political Constitution provides that: “...The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding liabilities and penalties...” It is therefore clear that the State is required to take the necessary measures aimed at protecting the environment.

This concept of the State must be understood broadly, as including other public entities which, despite having their own legal personality, are likewise intended to serve the general interest and, in particular, to protect the environment. Nevertheless, it is evident that the central State is the entity primarily entrusted with protecting the environment, as reaffirmed by the Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, which delegates a significant portion of the powers in this field to the Ministerio de Ambiente y Energía without relieving other public entities of their responsibilities in this area. That Law recognizes the authority of the Executive Branch (President of the Republic and Ministro de Ambiente y Energía) to establish protected areas, as follows from Articles 32(e) and (f) and 42 of Ley número 7554, read together. Similarly, the Ley de conservación de la vida silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, in Article 84, authorizes the Executive Branch to establish national wildlife refuges within forest reserves (reservas forestales) and on land belonging to decentralized institutions, including municipalities.

Accordingly, the challenged Decree does not encroach upon municipal powers, because the Executive Branch is clearly empowered to declare protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), without prejudice to the undeniable environmental duties incumbent upon local governments. It remains to be determined whether the challenged Decree is invalid because it purports to repeal statutory provisions, as the plaintiff alleges.

VI.Hierarchical Arrangement of Legal Rules. (Second Part) The statutory provisions that the petitioner believes were violated by the Decree challenged in these proceedings are Articles 1 and 2 of the Law Transferring Isla San Lucas to the Municipalidad de Puntarenas, number 5469 of veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, which, in addition to transferring the Island to that municipal corporation, authorize it to use the Island for the development of a tourist center; Section 78 of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), number 6043 of dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, insofar as it provides that Isla San Lucas shall retain its current legal status under the administration of the Municipalidad de Puntarenas; and Article 7 of the Law Declaring the Urban Zone of Ciudad de Puntarenas and Amending Other Laws, number 4071 of veintidós de enero de mil novecientos sesenta y ocho, which provides for the transfer to the Municipalidad de Puntarenas of ownership of the channel, basin, or bed of the Estero de Puntarenas and the waters flowing through it, insofar as they are located in front of the city of Puntarenas.

The latter provision was given an authentic interpretation (interpretación auténtica) by the Asamblea Legislativa through Law number 4155 of dieciséis de julio de mil novecientos sesenta y ocho, to the effect that: “what is transferred to the Municipalidad del cantón central de Puntarenas is ownership of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), comprising the salt marsh or mangrove adjacent to the estuaries that flow into the Puntarenas tidal inlet, and the two hundred meters of dry land bordering that salt marsh, which is hereby declared an urban zone of the city of Puntarenas.” For its part—as stated—the challenged Decree declares Isla San Lucas a national wildlife refuge (refugio nacional de vida silvestre) and the Estero de Puntarenas a wetland (humedal), placing them under the administration of the Ministerio de Ambiente y Energía. A superficial analysis of the issue might lead one to believe that Decreto 29277-MINAE seeks to repeal the provisions of the cited laws.

Nevertheless, we must recall that the authority to establish conservation areas (áreas de conservación) is granted to the Executive Branch by various statutory provisions (cf. preceding paragraph), in direct implementation of the rule contained in Article 50 of the Political Constitution. Thus, when the Executive Branch issues a declaration of this kind, it does so pursuant to express statutory authorization and in compliance with its constitutional duties toward the environment; therefore, it is not the Decree that creates the legal framework governing protected areas (áreas protegidas), but rather it merely provides the means for the swift and effective protection of the environment by leaving to the competent technical bodies the assessment of the environmental grounds that lead to an area being so designated. Accordingly, the challenged Decree is not unconstitutional on the ground that it seeks to amend the cited statutory provisions, because provisions of equal and superior rank authorize the Executive Branch to act as it did in defense of environmental integrity.

VII.Regarding the Alleged Violation of Municipal Autonomy. In the petitioner’s view, the challenged Decree violates the autonomy that the Political Constitution recognizes for the Municipalidad de Puntarenas. Although this issue is closely related to those examined in the preceding two paragraphs, some additional clarifications are necessary. First, we must therefore analyze the scope of the duty to protect the environment in relation to the various entities and bodies comprising the Public Administration. In this regard, this Constitutional Court has widely recognized the protection owed to the right to enjoy a healthy and harmonious environment, enshrined in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution:

“III.– Regarding the Right. Article 50 of the Political Constitution establishes that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. The right to a healthy environment has broad content equivalent to the aspiration to improve the setting in which human beings live, such that it extends beyond standards of nature conservation to encompass every sphere in which a person develops, whether the family, workplace, or surroundings in which that person lives. Hence, it is described as a cross-cutting right, that is, one that extends throughout the entire legal system, shaping and reinterpreting its institutions. The environment is defined by the Real Academia Española de la Lengua as the ‘set of physical circumstances surrounding living beings,’ which further underscores the general nature of the right. By contrast, the right to an ecologically balanced environment is a narrower concept referring to an important part of the surroundings in which human beings develop: the balance that must exist between society’s advancement and the conservation of natural resources.

Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which defines the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho). The placement of the right to a healthy and ecologically balanced environment within the constitutional provisions governing the Social State under the Rule of Law is the point from which that right must be analyzed. The Social State under the Rule of Law gives rise to the incorporation into the fundamental text of a series of political objectives of great social importance and the introduction of a significant number of social rights that ensure the common good and the satisfaction of people’s basic needs. From this perspective, the Political Constitution emphasizes that protecting natural resources is an appropriate means of safeguarding and improving everyone’s quality of life, making it necessary for public authorities to intervene with respect to factors that may disrupt the balance of natural resources and, more broadly, hinder a person’s development and ability to live in a healthy environment.

(...) The Political Constitution establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that infringes the right; and to preserve means taking action aimed at protecting the right in advance from possible dangers so that it may endure for future generations. The State must adopt the dual course of acting and refraining from acting: on the one hand, it must refrain from itself infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment; on the other, it must undertake the task of adopting measures that enable compliance with constitutional requirements.” (Judgment number 00644–99 of las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve; to the same effect, see number 4947-2002 of las nueve horas con veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo de dos mil dos) Likewise, a recent judgment added the following:

“Our Political Constitution, in Article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Compliance with this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only for Costa Ricans but also for all members of the global community. The violation of these fundamental precepts entails the possibility that interests may be harmed or endangered in the short, medium, and long term. Environmental pollution is one of the ways in which the integrity of the environment may be disrupted, with results that are most often permanent and cumulative. The Costa Rican State is under an obligation to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the performance of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against promoting its degradation” (Judgment number judgment number 2002-04830 of las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil, a holding reiterated in Judgment 2002-8996 of las diez horas con catorce minutos del seis de setiembre de dos mil dos) Within this framework of strict environmental protection, the Political Constitution also lays down specific rules concerning the legal framework applicable to public-domain property (bienes de dominio público).

Thus, Article 121, subsection 14), regulates such property in general terms by providing that property “belonging to the Nation” may be permanently removed from its ownership only with authorization from the Asamblea Legislativa. By virtue of their legal nature and ownership, insofar as they belong to the Nation and are intended to serve the public interest, such assets enjoy special legal protection. They therefore cannot be appropriated by private parties, or even by the Public Administration, for purposes other than those arising from their inherent essence and nature. Their protection and administration are the responsibility of the State, on behalf of the Nation (cf. volume III of the Minutes of the Asamblea Nacional Constituyente, Session number 168, p. 468). In its case law, this Chamber has established the basic principles governing the legal framework for public-domain property; in particular, in Judgment number 2306-91 of las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, it established the following rules, which have continued to be applied consistently since that decision:

“…The public domain consists of assets which, by the legislature’s express will, are specially intended to serve the community and the public interest.—These are known as State-domain assets (bienes dominicales), public-domain assets (bienes dominiales), public property or things (bienes o cosas públicas), which do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special legal framework, outside the stream of commerce.—That is, they are dedicated by their inherent nature and purpose.—Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the term, are dedicated to the service they provide, and that service is invariably essential by virtue of an express provision.—The distinguishing features of these assets are that they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, may not be mortgaged or encumbered under the terms of Civil Law, and administrative action takes the place of possessory proceedings for recovering ownership.—Because they are outside the stream of commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership.—A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the beneficial ownership of the asset, while the State always retains legal ownership of the property…” It follows from the foregoing that only by statute may such assets be removed from the special legal framework governing them, through withdrawal from public use (desafectación), thereby separating them from the public purpose to which they are dedicated.

An express and specific legislative act is required, so that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove a specified and individually identified asset from the public domain. Article 14 of Ley Forestal, number 7575, of trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, grants forest lands and forests the status of public-domain property:

“Article 14.- Nonattachable and inalienable status of the natural heritage Forest lands (terrenos forestales) and forests (bosques) constituting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), as detailed in the preceding article, shall be immune from attachment and inalienable; possession thereof by private parties shall create no rights in their favor, and the State’s action to recover such lands is not subject to any statute of limitations. Consequently, they may not be recorded in the Public Registry through possessory title proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupation shall be punished in accordance with the provisions of this law.” According to the classification established by environmental regulations, the State’s forest or natural heritage consists of forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of eighteen September one thousand nine hundred ninety-five).

Accordingly, it is clear that the Costa Rican legal system affords special and heightened protection to property dedicated to public use or enjoyment and provides even greater safeguards when regulating public environmental property (bienes públicos ambientales). Such property belongs to the Nation because it is dedicated to a purpose of undeniable general benefit, and its administration has therefore been entrusted, where expressly provided by law, to the central State, so that environmental policies follow parameters that are consistent with the need for comprehensive and continuous environmental protection. Although, for registration purposes, public-domain property (bienes domiales) may be recorded in the name of the public entity responsible for safeguarding it, the fact remains that such property belongs not to any particular public entity, but to the Nation. It may therefore be affirmed that, in the present case, when Laws 5469 and 4071 provided for the transfer of Isla San Lucas and Estero de Puntarenas to the Municipality of that canton, they merely determined which public entity would be responsible for administering such property, since, as public-domain property, its owner has always been and remains the Nation.

From this perspective, the Chamber must conclude that the actions taken by the Executive Branch in the present case fall within the scope of its authority, insofar as they make it possible to fulfill the duty imposed upon it by Article 50 of the Political Constitution, as well as by the extensive body of rules developed under International Law concerning the State’s unavoidable obligation to protect the environment by adopting all appropriate measures to ensure comprehensive and effective protection. Thus, although municipalities have undeniable duties in this field, it is evident that environmental protection transcends merely local interests and constitutes a matter of national interest. Accordingly, actions by the central State, as the representative of the sovereign Nation in fulfilling its collective purposes, are not only valid but indeed indispensable insofar as they promote the effective protection of its natural assets.

A decree such as the challenged decree, in determining—on the basis of technical criteria not open to dispute in these proceedings—that Isla San Lucas and Estero de Puntarenas are areas of environmental interest requiring a special legal regime, could never infringe municipal autonomy, as recognized in Articles 169 and 170 of the Political Constitution. The legislature itself intended to reserve such powers to the Executive Branch because they concern the interests of the national community. Thus, Law number 7152 of five June one thousand nine hundred ninety created the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, designated it as the governing authority for the environmental sector, and, in light of its technical expertise, entrusted it with the task of “Issuing, by executive decree, mandatory rules and regulations concerning the rational use and protection of natural resources, energy, and mines” (Article 2, subsection ch).

The authority of the Ministerio de Ambiente y Energía (successor to the powers of the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) to administer national refuges and wetlands also derives from Articles 82 and 84 of the Ley de la Conservación Silvestre, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 13 of the Ley Forestal, and Article 58 of the Ley de Biodiversidad. In conclusion, this Chamber finds that the challenged acts do not violate the autonomy of the Municipalidad de Puntarenas, since the matters they regulate are of interest to the entire community, not only to the inhabitants of the central canton of Puntarenas.

VIII.Regarding the procedure provided for in Article 84 of Ley 7317. Finally, this Chamber must address the alleged violation by the Executive Branch of the rules set forth in Article 84 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, number 7317 of thirty October one thousand nine hundred ninety-two. The provision in question states as follows:

“ARTICLE 84.- The Executive Branch is hereby authorized to establish national wildlife refuges within forest reserves and on lands belonging to autonomous or semi-autonomous institutions and municipalities, subject to their prior approval. Such refuges may also be established on privately owned lands, subject to prior authorization from the owner. If the owner objects, the corresponding expropriation shall be ordered.” (Emphasis added) In the present case, there is no evidence that the Executive Branch obtained the favorable opinion of the Municipalidad de Puntarenas before declaring Isla San Lucas and Estero de Puntarenas a national wildlife refuge and wetland, respectively. Nevertheless, it is clear that obtaining the consent of a municipality or other public entity before making a declaration such as the one under review is a duty arising from a statutory provision, not from a constitutional rule or principle.

The jurisdiction conferred upon the Constitutional Chamber by Article 10 of the Political Constitution and Articles 73 et seq. of Ley 7135 is to exercise constitutional review (control de constitucionalidad), that is, to verify that rules and other acts conform to constitutional rules and principles, as well as to the rules of International Law in force in the Republic. To review the legality of public acts, Article 49 of the Fundamental Law expressly provided for the creation of the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), and the Chamber may not intrude upon the sphere of authority assigned to that jurisdiction. Indeed, the matter before us concerns the apparent violation of a statutory provision; because it is therefore a matter of mere legality (mera legalidad), this Chamber may not rule on the merits of this issue.

IX.Conclusion. Based on the arguments set forth in the preceding paragraphs, this Chamber has concluded that Executive Decree number 29277-MINAE, of eleven January two thousand one, is not unconstitutional on the grounds asserted by the plaintiff. Therefore, pursuant to Article 87 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be dismissed in its entirety.-

Therefore:

The action is dismissed.- Luis Fernando Solano C.

President Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Res: 2004-08928 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San Jose, a las dieciséis horas con treinta y siete minutos del dieciocho de agosto de dos mil cuatro.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, portador de la cédula de identidad número CED01, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Puntarenas contra el Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE, de once de enero de dos mil uno. Intervinieron también en el proceso Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, Ministro del Ambiente y Energía y Farid Beirute Brenes, Procuraduría General Adjunto.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, portador de la cédula de identidad número CED01, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Puntarenas contra el Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE, de once de enero de dos mil uno. Intervinieron también en el proceso Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, Ministro del Ambiente y Energía y Farid Beirute Brenes, Procuraduría General Adjunto.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el dieciocho de junio de dos mil tres (folio 1), el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE de once de enero de dos mil uno. El Decreto se impugna en cuanto viola el principio de autonomía municipal. Señala que mediante Ley número 5469 de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, se traspasó la propiedad de la Isla de San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas. Por Ley número 4071 del seis de diciembre de mil novecientos setenta y uno se traspasó al cantón central de Puntarenas el dominio sobre el cause o álveo del Estero de Puntarenas. A pesar de lo anterior, el artículo 4° del Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE impugnado establece que la administración de las áreas declaradas zonas protegidas en los artículos 1° y 3°, a saber, la Isla de San Lucas y el Estero de Puntarenas, será competencia del Ministerio de Ambiente y Energía y de las instituciones establecidas por la normativa vigente.Considera que el Decreto impugnado no solo afecta los intereses municipales, sino los de la colectivad. Estima además que viola el principio de jerarquía de las normas, pues vía Decreto, se pretende desconocer los efectos del traspaso realizado a través de una Ley. Adicionalmente, el contenido del Decreto nunca fue consultado a la Municipalidad de Puntarenas, no obstante afectar en forma directa sus intereses. Concluye que las normas impugnadas son contrarias a los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Solicita que se declare la inconstitucionalidad del decreto impugnado y se ordena la suspensión de su aplicación a partir del momento en que esta acción sea admitida.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, el actor invoca lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por considerar que acude en defensa de intereses municipales y colectivos.
3. 3Por resolución de las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintisiete de agosto de dos mil tres (visible a folio 38 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministro de Ambiente y Energía.
4. 4La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 45 a 82. En cuanto a la legitimación, considera que el Alcalde Municipal de Puntarenas está plenamente legitimado para interponer la acción en defensa de intereses corporativos. En relación con el fondo, indica que el criterio delimitador entre las jurisdicciones constitucionales y ordinarias es el grado de las reglas contenidas en el principio constitucional de legalidad y el orden jerárquico de las normas. Señala que la Sala Constitucional ha establecido como elemento indicativo de ello el que, además de quebrantar el artículo 11 constitucional, se quebrante lo dispuesto en otras normas constitucionales. Considera que el quebranto alegado en esta acción en relación con el principio de legalidad y el orden jerárquico de las normas, cae dentro de los casos de disconformidad entre una determinada ley y un reglamento, lo que corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria, por tratarse de una conflicto de legalidad.No basta que la disconformidad quebrante el principio de legalidad y el orden jerárquico de las normas; es preciso que se lesione otra disposición constitucional, según la doctrina de la Sala Constitucional. Por ello, es preciso determinar si efectivamente se han violado los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. El artículo 169 es una garantía institucional en relación con la esfera de materias que, por su carácter local, corresponde a las municipalidades gestionar; se trata de un ámbito de materias cuya gestión el legislador no puede sustraer a las municipalidades para atribuírselas a otros entes u órganos públicos. El artículo 170 garantiza que el ejercicio de toda competencia otorgada por el legislador a las municipalidades, se dé en forma autónoma. Se trata de un complemento a la garantía institucional del artículo 169 pues evita que, a la hora de coordinar competencias de los distintos entes y órganos públicos, se supedite el ejercicio de las que corresponden a las municipalidades en razón del carácter local de la materia atribuida, al ejercicio de competencias de otros entes y órganos.El aspecto central a dilucidar en la acción es si la administración de un humedal y de una isla que han sido declarados como áreas protegidas es un asunto local, de conformidad con lo que establece el artículo 169 constitucional, que por disposición del artículo 170 ibídem corresponde en forma exclusiva y excluyente a la Municipalidad de Puntarenas. Siguiendo esta línea, indica que la competencia para declarar áreas protegidas, en atención a un interés nacional y no local, como es la tutela y protección del ambiente, le corresponde a un ente estatal nacional como lo es el Ministerio de Ambiente y Energía. La Sala Constitucional ha dicho que es obligación del Estado la protección y tutela del ambiente. Aún cuando la noción de Estado puede incluir tanto entes centrales como descentralizados de la Administración Pública, tanto funcional como territorialmente, la protección y tutela del ambiente debe ser tenido como un interés de naturaleza preponderantemente nacional, aunque tenga una dimensión local.La competencia del Ministerio para declarar áreas silvestres protegidas, está regulada en varias leyes, a saber, la Ley Orgánica del Ambiente (artículos 32 y 42), la Ley de Conservación de Vida Silvestre (artículos 82 y 84) regula los Refugios de Vida Silvestre. Así, el marco normativo que regula el establecimiento y administración de las áreas silvestres protegidas, dentro de las que se encuentran los refugios de vida silvestre y los humedales, es de rango legal. El Poder Ejecutivo lo único que hace a través del Decreto es delimitar la porción del territorio nacional que se convierte en área protegida, bajo alguna de las categorías de manejo que la Ley establece, sin que tenga importancia a qué régimen jurídico de propiedad está sometido (propiedad pública de carácter demanial o propiedad privada) ni que ente u órgano lo administra, sea ente nacional de la administración central o descentralizada, o local, como las municipalidades.Con la declaratoria de un área silvestre protegida se tutela un interés público nacional, no local. Ello encuentra fundamento en los artículos 58, 60 y 61 de la Ley de Biodiversidad. El marco legal que regula lo relacionado con las áreas silvestres protegidas tutela un interés público de orden nacional, garantizado por la Constitución Política como derecho fundamental. Para ello, cualquier área o zona del territorio nacional puede ser declarada área silvestre protegida, con lo cual pasa a ser administrada por el Ministerio de Ambiente y Energía. En el caso de las áreas o zona sometidas a un régimen de dominio público, no se produce un cambio de titular, sino de administrador, pues en razón de su carácter demanial, pertenecen a la Nación. El artículo 13 de la Ley Forestal y sus reformas establece que el terreno declarado área silvestre pasa a formar parte del patrimonio natural del Estado, cuya administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía.Es por ello que la declaratoria de área silvestre protegida hecha respecto de un bien demanial cuya administración le ha sido atribuida a un ente municipal, no transgrede el artículo 169 constitucional, pues dicha atribución no se hace en función de un interés local. Los bienes demaniales son de la Nación y los distintos entes u órganos públicos lo que hacen es administrarlos. Ello aplica asimismo para aquellos bienes demaniales cuya administración el legislador atribuye a una municipalidad determinada. Si una Municipalidad administra un bien demanial, lo que hace es gestionar un interés nacional, no local, a menos que el uso o fin público a este afecto el bien demanial sea la prestación de un servicio de naturaleza local. En ese sentido, el ente encargado de su administración puede ser modificado por el legislador, sin que con ello quebrante lo dispuesto por el 169 constitucional. Lo expuesto es de aplicación a los casos de la Isla San Lucas y el estero de Puntarenas y manglares asociados, que son bienes demaniales.El artículo 78 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre dispone que la Isla San Lucas estará bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas. Sin embargo, ello no modificó la naturaleza demanial de la isla, sino que solamente determinó a cuál ente corresponde su administración. Tanto la Ley 4071 (art. 7°) como la número 5469 (art. 1°) atribuyen la administración de dos bienes demaniales a la Municipalidad de Puntarenas. Posteriormente, el Decreto impugnado, en sus artículos 1° y 3°, declara esos bienes como áreas silvestres protegidas, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 32 y 42 de la Ley Orgánica del Ambiente y 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, con lo que pasan a ser administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía. Si se interpreta que la competencia del Ministerio proviene del Decreto citado, las leyes citadas o son inconstitucionales, o devienen inaplicables pues es por medio de leyes que a las instituciones autónomas o semiautónomas y a las municipalidades se les atribuye la administración o propiedad de los bienes demaniales, lo que en todo caso, correspondería dilucidar a la jurisdicción ordinaria, no a la constitucional. Recomienda que se declare sin lugar la presente acción.
5. 5Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en condición de Ministro de Ambiente y Energía contesta a folio 83 la audiencia conferida, manifestando que el fundamento jurídico del Decreto Ejecutivo número 292777-MINAE está en la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 32 y siguientes, y en la obligación que tiene el Ministerio de adoptar las medidas adecuadas para prevenir el aprovechamiento y la ocupación y hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas del lugar. Alega que durante los últimos años, el estero de Puntarenas se ha contaminado, sin que las autoridades locales hayan hecho algo para resolver el problema. Señala que una inspección realizada por biólogos del Ministerio durante los días veintisiete y veintiocho de agosto de dos mil tres, demostró que existen elementos suficientes para proteger la isla como área silvestre. Al desaparecer el Centro Penal y no haberse realizado actividades productivas, se produjo un proceso de regeneración natural, lo que supone un aumento en la biodiversidad que ha convertido la isla en un bosque secundario.La isla está protegida entonces, no solo por la Ley de Vida Silvestre, sino también por la propia Ley Forestal. Alega que la jurisprudencia de la Sala Constitucional respalda la actuación del Ministerio de Ambiente y Energía, la cual se ha ajustado a los tratados internacionales suscritos sobre la materia y la legislación tutelar del ambiente.
6. 6Por escritos recibidos en la Secretaria de la Sala Constitucional los días ocho y veintiuno de octubre de dos mil tres (folios 102 y 116), el Alcalde Municipal de Puntarenas manifiesta su oposición a las manifestaciones dadas por la Procuraduría General de la República y el Ministerio de Ambiente y Energía en sus informes. Alega que un Reglamento no puede violar la Constitución Política (normas o principios) y si ello ocurre, corresponde a la Sala Constitucional dilucidar el conflicto. Existen leyes que otorgan la propiedad y administración de la Isla de San Lucas y el Estero, a la Municipalidad de Puntarenas, a saber, artículos 1° de la Ley número 5469 y artículos 9 y 78 de la Ley número 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. Resulta entonces indiscutible que la propiedad y la consecuente capacidad de administración y decisión con relación a la Isla de San Lucas y al Estero de Puntarenas, corresponde a la Municipalidad de Puntarenas.La autonomía municipal, consagrada en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política da a las corporaciones municipales la potestad de darse su propio gobierno, fijar sus propios objetivos y metas. Por ello, no puede el Estado, a través de un Decreto Ejecutivo, intervenir en la administración política y de gobierno de un ente municipal. El Estado tiene la obligación de proteger y tutelar el ambiente y los recursos naturales; esa noción de Estado incluye a las corporaciones municipales. Asimismo, y en el caso concreto, la Isla de San Lucas es un bien demanial que pertenece a la Nación, como los otros bienes propiedad de la Municipalidad de Puntarenas. Agrega que el artículo 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, dispone que el Ministerio de Ambiente y Energía está facultado para establecer refugios de vida silvestre en propiedad estatal, mixta o privada, sea en reservar forestales o en terrenos de instituciones autónomas o semiautónomas y municipales, con la previa autorización de éstas. Sin embargo, en el caso concreto la Municipalidad de Puntarenas nunca tomó ningún acuerdo autorizando tal declaratoria.
7. 7Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 177, 178 y 179 del Boletín Judicial, de los días dieciséis, diecisiete y dieciocho de setiembre de dos mil tres. (Folio 44)
8. 8Esta Sala consideró innecesario efectuar la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto en el expediente se cuenta con elementos suficientes para resolver la presente acción de inconstitucionalidad.
9. 9En los procedimientos seguidos han sido observadas las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Vargas Benavides; y.

Considerando:

I.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base.

Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos "; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido ( difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto ", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

II.La legitimación del accionante en este caso . A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que el señor Nombre01 ostenta legitimación suficiente para accionar en contra del Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE de once de enero de dos mil uno, sin que para ello resulte necesario que cuente con un asunto previo que le sirva de base a esta acción. Lo anterior no porque acuda en defensa de los intereses de una corporación, a las cuales la Ley de la Jurisdicción Constitucional no les ha reconocido legitimación directa, sino porque acude en defensa de los intereses de los habitantes de la Municipalidad de Puntarenas, es decir, en tutela de intereses difusos, pues a su juicio se ha privado a dicha colectividad de una bien que le pertenece. Por lo anterior, con base en lo que dispone el artículo 75 párafo 2ª de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es reconocer la legitimación del demandante para iniciar este proceso.

III.Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que el actor cuenta con legitimación suficiente para promover esta demanda en los términos dichos, resta indicar que las actuaciones impugnadas están entre las previstas en el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse un acto público de carácter general (un Decreto que dispone la declaratoria de la isla San Lucas como refugio de vida silvestre y del Estero de Puntarenas como humedal), materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, el actor presentó su escrito de interposición en atención a los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo de la misma.

IV.Objeto de la impugnación. La presente acción de inconstitucionalidad está dirigida a atacar la validez del Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE de de once de enero de dos mil uno. El texto de dichas normas es el siguiente:

“Considerando:

1º—Que como consecuencia directa del aumento de la población, la agricultura intensiva, la urbanización, la contaminación, la sobreexplotación de los recursos marinos y otras formas de intervención en el sistema ecológico e hidrológico, los ecosistemas de humedales, principalmente en el Golfo de Nicoya, se están perdiendo en forma acelerada, lo que podría traer serias consecuencias para la biodiversidad, las actividades de pesca y la economía del país a mediano y largo plazo.

2º—Que la Isla San Lucas, ubicada en el Golfo de Nicoya, contiene rasgos culturales importantes, así como recursos biológicos asociados tanto al área insular como la zona marino costera importantes para proteger.

3º—Que el Golfo de Nicoya constituye un criadero natural de muchas especies marinas que son aprovechadas por las comunidades aledañas.

4º—Que los humedales constituyen un importante sitio de alimentación, refugio y reproducción para una gran variedad de especies silvestres, por lo que reviste especial importancia su protección y conservación.

5º—Que el manejo racional integrado de los recursos marinos contribuye a satisfacer las necesidades regionales para la investigación, recreación, educación ambiental, belleza escénica, así como el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, explotados racionalmente.

Decretan:

Artículo 1º—Declárase el Refugio Nacional de Vida Silvestre de propiedad estatal el área comprendida por: una porción terrestre conformada por la Isla San Lucas, ubicada en el Golfo de Nicoya, Hoja cartográfica del IGN denominada Golfo, Edición 3-IGNCR en la Latitud Norte 9º 56’ y Longitud Oeste 84º 54. 5’ con una extensión de 4,62 km cuadrados y el área marino costero, compuesta por las aguas alrededor de la isla con una profundidad de hasta 6 m.

Artículo 2º—Declárase Zona de Protección Marino-Costera de acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Ambiente, el área marina que se describe según Hoja cartográfica del IGN denominada Golfo, Edición 3-IGNCR delimitada entre: Punto 1.- ubicado en punta Cirial de la Isla San Lucas, de coordenadas Lambert 213480 Norte (N) y 438650 Este (1), para seguir en línea recta hasta el punto de coordenadas 217850 N-445870 E (2), que en el terreno coincide con el vértice 5 del plano Catastrado Nº P-602653-85, sigue por la lindero oeste de esta propiedad hasta llegar al vértice 23 del plano Catastrado P-665031-2000, para seguir por el lidero este y norte de este lote hasta llegar al vértice 8, para seguir con rumbo general sur 38 metros aproximadamente y 40 metros al oeste aproximadamente hasta alcanzar el lote que describe el Plano Catastrado P-665032-2000 en el vértice 1 y siguiendo por ese lindero norte y oeste hasta llegar al Nº 3, planos estos que describen el inmueble que albergará las instalaciones del parque marino de Puntarenas, hoy Propiedad del INCOFER.

Este último punto de coordenadas aproximadas 217750 N- 445500 E (3), para seguir en línea recta hasta la punta Cocos de la Isla San Lucas de Coordenadas 215000 N - 438400 E(4). Prosigue por la línea de marea baja de la Playa Coco hasta llegar al punto inicial de la presente descripción de la Zona de protección marino, ubicada en Punta Cirial de coordenadas 213480 Norte (N) y 438650 Este (1). Se excluyen de la esta descripción el área existente entre Punta Cirial y Punta Cocos de la Isla San Lucas, que abarca las aguas con hasta 6 metros de profundidad ya incluidas como parte del Refugio de fauna silvestre Isla San Lucas descrito anteriormente en el artículo 1 del presente decreto.

Artículo 3º—Declárase el Estero de Puntarenas como Humedal del Estero de Puntarenas y Manglares Asociados, que se describe según Hojas cartográficas del IGN denominada Golfo, Edición 3-IGNCR y Chapernal Edición 2-IGNCR, se parte de un punto ubicado en el extremo oeste del Barrio el Carmen de la Cuidad de Puntarenas de coordenadas Lambert 217850 Norte, 442980 E (1) (borde del Estero). Sigue por ese borde del Estero hasta la intersección con el estero Chacarita en el punto de coordenadas 218350 N-450400 E (2). De aquí toma una línea recta hasta el otro borde del estero de coordenadas 218500 N-450350 E (3), para seguir por esa margen del estero Chacarita con rumbo norte y este hasta llegar al punto 219900 N - 452850 E (4), que coincide con el límite externo del manglar tal y como lo describen las hojas Golfo y Chapernal ya citadas, por el que continúa hasta la orilla izquierda del río Guacimal, es decir pasando por puntos como los que a continuación se describen:

219800 N – 452600E (5) 220000 N – 452700 E (6) 220500 N – 452450 E (7) 221100 N – 452350 E (8) sobre estero de los Negros 221500 N – 451450 E (9) 220300 N – 450100 E (10) 221500 N – 449500 E (11) 221250 N – 448500 E (12) 220600 N – 448200 E (13) 221350 N – 447450 E (14) 220700 N – 447300 E (15) 221100 N – 447100 E (16) 221000 N – 446500 E (17) 220550 N – 446100 E (18) 221200 N – 445700 E (19) 220850 N – 444700 E (20) 220450 N – 444550 E (21) 221750 N – 443350 E (22) 223300 N – 443000 E (23) 222700 N – 441800 E (24) 222900 N – 441500 E (25) 222500 N – 441000 E (26) 223200 N – 440600 E (27) 223500 N – 439100 E (28) 223250 N – 438800 E (29) Punto (29) ubicado en la margen izquierda del Río Guacimal por la que continúa aguas abajo hasta su desembocadura en el punto 222900 N -438100 E (30), para seguir por la línea de marea baja con rumbo sureste hasta la desembocadura del estero Pelusa de coordenadas 219900N - 443400 E (31). De aquí toma una línea recta con rumbo suroeste hasta alcanzar el punto inicial de la presente descripción del Humedal del estero de Puntarenas y Manglares asociados de coordenadas 217850 Norte, 442980 E (1) ubicado al borde del Estero, en el Barrio el Carmen de la Cuidad de Puntarenas.

Artículo 4º—La Administración de las áreas protegidas aquí declaradas será competencia del Ministerio de Ambiente y Energía y de las instituciones establecidas por la normativa vigente. Las categorías de manejo establecidas en el presente decreto se regirán de acuerdo con las disposiciones establecidas al respecto por la legislación vigente en la materia. Las actividades de extracción de especies marinas se permitirán con base en las regulaciones que establezca el Instituto de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA).

Artículo 5º—Rige a partir de su publicación.” Estima el actor que las normas impugnadas son violatorias de los principios constitucionales de legalidad y autonomía municipal, así como de las normas contenidas en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Debe la Sala referirse en particular a cada uno de los extremos alegados por el señor Nombre01.

Sobre el fondo:

V.Disposición jerárquica de las normas jurídicas. Estima el actor que el Poder Ejecutivo, al declarar la Isla San Lucas como refugio nacional de vida silvestre y al Estero de Puntarenas como humedal mediante Decreto, contravino normas contenidas en tres leyes de la República, las cuales dan la administración de tales bienes a la Municipalidad de Puntarenas, mientras que el Decreto cuestionado confiere su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Al respecto, lo primero que cabe recalcar es que el ordenamiento jurídico es un sistema ordenado de reglas, dispuestas de acuerdo con criterios de jerarquía, competencia, temporalidad, especialidad, etc. Así, la norma superior siempre se impone a la inferior, anulándola si es anterior a ésta y derogándola si es posterior. La norma cuyo dictado competa a un ente público dotado de autonomía, sea el Estado central, una una institución descentralizada o a un órgano en particular, no puede ser suplida por una emitida por otro órgano o ente; debe siempre primar la emitida por el ente dotado de la competencia suficiente.

Asimismo, ante normas del mismo rango y emitidas por entes u órganos competentes para ello, se debe aplicar la norma especial en lugar de la general, si la situación objeto de regulación está dentro del ámbito de previsión fáctica contenido en la regla especial. De esta forma, para que la emisión del Decreto impugnado constituya una violación del principio de regularidad jurídica y jerarquía de las fuentes del Derecho Público, debería necesariamente tratarse de una norma para la cual sea competente el Poder Ejecutivo, pues de lo contrario el problema se resumiría en una discusión acerca de la competencia para el dictado de dicho acto. En ese sentido, el artículo 50 de la Constitución Política dispone que: “...El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes...” Es claro entonces que el Estado está obligado a tomar las provisiones necesarias tendientes a la protección del medio ambiente.

Dicho concepto de Estado debe ser entendido en un sentido lato, inclusivo de otros entes públicos que por tener personalidad jurídica propia no dejan de estar igualmente destinados a satisfacer el interés general, y particularmente a tutelar el ambiente. No obstante, resulta evidente que el Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. Dicha Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y Energía) para establecer áreas protegidas, según se desprende de la relación de los artículos 32 incisos e) y f) y 42 de la Ley número 7554.

Del mismo modo, la Ley de conservación de la vida silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 84, autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas, incluidas las municipalidades. Por lo anterior, no hay en el Decreto impugnado invasión de competencias municipales, pues claramente está el Poder Ejecutivo facultado para declarar áreas silvestres protegidas, sin perjuicio de los innegables deberes que para con el medio ambiente ostentan los gobiernos locales. Resta por determinar si el Decreto impugnado es inválido por pretender la derogación de normas de rango legal, como alega el actor.

VI.Disposición jerárquica de las normas jurídicas. (Segunda parte) Las normas de rango legal que el accionante estima vulneradas con el Decreto objeto de este proceso son los artículos 1º y 2º de la Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, número 5469 de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, que además de traspasar la Isla a la referida corporación, autorizan que ésta la utilice para desarrollo de un centro turístico; el numeral 78 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, en tanto determina que la Isla San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas; y el artículo 7º de la Ley que Declara Zona Urbana de Ciudad de Puntarenas y Reforma Otras Leyes, número 4071 de veintidós de enero de mil novecientos sesenta y ocho, que dispone el traspaso a la Municipalidad de Puntarenas, del dominio el cauce, vaso o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que discurren por él, en cuanto se encuentran situados frente a la ciudad de Puntarenas.

Esta última norma fue interpretada auténticamente por la Asamblea Legislativa mediante Ley número 4155 de dieciséis de julio de mil novecientos sesenta y ocho, en el sentido de que: “lo que se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, es el dominio sobre la zona marítimo terrestre que comprende el salado o manglar, aledaño a los esteros que desaguan en la ría de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas". Por su parte –como se dijo- el Decreto cuestionado declara a la Isla San Lucas refugio nacional de vida silvestre y humedal al Estero de Puntarenas, dando su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Un análisis superficial de la cuestión podría conducir a pensar que el Decreto 29277-MINAE intenta derogar lo dispuesto en las leyes citadas. No obstante, debemos recordar que la competencia para establecer áreas de conservación es dada al Poder Ejecutivo por diversas normas de rango legal (cfr. párrafo anterior), en directo desarrollo de la norma contenida en el artículo 50 de la Constitución Política.

Así, cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo, lo hace por expresa autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente, por lo que no es el Decreto el que crea el régimen jurídico de las áreas protegidas, sino que únicamente es la vía que permite una célere y efectiva protección del ambiente, al dejar a los órganos técnicos competentes, la valoración de las razones de orden ambiental que llevan a la determinación de una zona de esta naturaleza. Así las cosas, el Decreto cuestionado no es inconstitucional por pretender reformar las normas legales citadas, ya que son normas del mismo y superior rango las que permiten al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente.

VII.Sobre la alegada violación a la autonomía municipal. A juicio del actor, el Decreto cuestionado implica una vulneración de la autonomía que la Constitución Política reconoce a la Municipalidad de Puntarenas. Si bien este tema guarda estrecha relación con los analizados en los dos párrafos anteriores, resulta necesario hacer algunas precisiones adicionales. Así, en primer término debemos analizar los alcances del deber de protección del medio ambiente en relación con los diversos entes y órganos que conforman la Administración Pública. En ese sentido, ha sido ampliamente reconocido por este Tribunal Constitucional el deber de protección que merece el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y armonioso, consagrado en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política:

“III.– Sobre el derecho . El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretando sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia Española de la Lengua como el ‘conjunto de circunstancias físicas que rodean a los seres vivos’, lo que recalca aún más el carácter general del derecho. En cambio el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se desarrolla el ser humano, al equilibrio que debe existir entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales.

Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho. La ubicación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de las regulaciones constitucionales del Estado Social de Derecho es el punto a partir del cual debe éste ser analizado. El Estado Social de Derecho produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran relevancia social y de la introducción de un importante número de derechos sociales que aseguran el bien común y la satisfacción de las necesidades elementales de las personas. En esta perspectiva, la Constitución Política enfatiza que la protección de los recursos naturales es un medio adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar el equilibrio de los recursos naturales y, más ampliamente, obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano.

(...) La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (Sentencia número 00644–99 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve; en el mismo sentido se puede consultar la número 4947-2002 de las nueve horas con veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo de dos mil dos) Asimismo, en una sentencia de fecha reciente se agregó lo siguiente:

"Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación" (Sentencia número sentencia número 2002-04830 de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil, criterio reiterado en la sentencia 2002-8996 de las diez horas con catorce minutos del seis de setiembre de dos mil dos) En este marco de estricta protección del medio ambiente, la Constitución Política también dispone reglas concretas relativas al régimen jurídico aplicable a los bienes de dominio público.

Así, el artículo 121 inciso 14) lo regula en forma genérica, al disponer que los bienes “propios de la Nación”, solo podrán salir definitivamente de su dominio por medio de autorización de la Asamblea Legislativa. Se trata de bienes que por su naturaleza jurídica y titularidad, en tanto pertenecen a la Nación y están destinados a satisfacer el interés general, gozan de una especial protección jurídica. Por ello, no son susceptibles de ser apropiados por particulares, y ni siquiera por la Administración Pública, para fines distintos de los que se derivan de su propia esencia y naturaleza. Su tutela y administración corresponden al Estado, en nombre de la Nación (cfr. tomo III. de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Sesión número 168, pag. 468). En su jurisprudencia, esta Sala ha sentado los principios básicos del régimen jurídico de los bienes dominiales; en particular, en la sentencia número 2306-91 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, determinó las siguientes reglas, que han seguido siendo aplicadas en forma consistente a partir de dicha resolución:

"…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…" Corolario de lo anterior es que solamente por Ley se les pueda privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin público al que están vinculados.

Se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado. El artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, da a los terrenos forestales y bosques el carácter de bienes dominiales:

“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).

Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes domiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación.

De allí que se puede afirmar que en el presente caso, cuando las leyes 5469 y 4071 determinaron el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas a la Municipalidad de ese cantón, lo que hicieron fue determinar a cuál ente público le correspondería administrar dichos bienes, pues al ser bienes dominiales, su titular ha sido y es la Nación. Desde esta perpectiva, debe la Sala concluir que lo actuado por el Poder Ejecutivo en el presente caso está dentro del marco de sus competencias, en tanto permite cumplir con el deber que le impone el artículo 50 de la Constitución Política, así como la copiosa regulación producida por el Derecho Internacional en relación la obligación insoslayable del Estado de proteger el medio ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para lograr una garantía integral y efectiva. Así, aunque las municipalidades tienen innegables deberes en este campo, es evidente que la protección del ambientre trasciende el interés meramente local, para constituirse un asunto de interés nacional, por lo que las acciones del Estado central como delegado de la Nación soberana para el cumplimiento de sus fines asociativos, en tanto propicien una efectiva defensa de sus bienes naturales, resulta no sólo válida, sino incluso indispensable.

Un decreto como el impugnado, al determinar –basado en criterios técnicos no susceptibles de discusión en esta vía- que la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas son áreas de interés ambiental que requieren de un régimen jurídico especial, no podría nunca lesionar la autonomía municipal, reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. El mismo legislador quiso reservar al Poder Ejecutivo dichas competencias, por tratarse de intereses de la colectividad nacional. Así, la Ley número 7152 de cinco de junio de mil novecientos noventa creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que constituyó rector del sector ambiental y encomendó por su especialidad técnica, la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch).

La potestad del Ministerio de Ambiente y Energía (sucesor de las competencias del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) de administrar los refugios nacionales y los humedales, se deriva además de los artículos 82 y 84 de la Ley de la Conservación Silvestre, 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, 13 de la Ley Forestal, y 58 de la Ley de Biodiversidad. En conclusión, esta Sala no encuentra en los actos impunados violación alguna a la autonomía de la Municipalidad de Puntarenas, ya que los aspectos que regulan son de interés de toda la colectividad, y no solamente de los habitantes del cantón central de Puntarenas.

VIII.Sobre el procedimiento previsto en el artículo 84 de la Ley 7317. Finalmente, cabe a esta Sala pronunciarse sobre la alegada violación, por parte del Poder Ejecutivo, de las reglas previstas en el artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos. La norma en cuestión dispone lo siguiente:

“ ARTICULO 84.- Autorízase al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones autónomas o semiautónomas y municipales, previo acuerdo favorable de estas. También podrán establecerlos en terrenos particulares, previa autorización de su propietario. En caso de oposición de este, deberá decretarse la correspondiente expropiación.” (El subrayado no es del original) En el presente caso, no consta que el Poder Ejecutivo haya obtenido el criterio favorable de la Municipalidad de Puntarenas antes de proceder a declarar la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas como refugio nacional de vida silvestre y humedal, respectivamente. No obstante, es claro que lograr la aquiescencia de una municipalidad u otro ente púbico antes de una declaratoria como la que se analiza, es un deber que se origina de una disposición legal, y no de una norma o principio constitucional.

La competencia conferida a la Sala Constitucional en los artículos 10 de la Constitución Política, y 73 y siguientes de la Ley 7135, lo es para realizar la función de control de constitucionalidad, es decir, para verificar la adecuación de las normas y otros actos respecto de las normas y principios constitucionales, así como de las reglas de Derecho Internacional vigentes en la República. Para la constatación de la legalidad de los actos públicos, el artículo 49 de la Ley Fundamental expresamente dispuso la creación de la jurisdicción contencioso administrativa, sin que pueda la Sala invadir la esfera de competencias de dicha sede. En efecto, en la especie estamos ante la aparente transgresión de una norma de rango legal, por lo que al tratarse de una asunto de mera legalidad, no corresponde a esta Sala pronuniarse sobre el fondo de este extremo.

IX.Conclusión. A partir de los argumentos contenidos en los párrafos que anteceden, esta Sala ha llegado a la conclusión que el Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE, de once de enero de dos mil uno no es inconstitucional por las razones invocadas por el actor, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.-

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción.- Luis Fernando Solano C.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.