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Res. 00979-2006 Sala Primera de la Corte · Sala Primera de la Corte · 19/12/2006
OutcomeResultado
The plaintiffs' appeal is partially granted: the condemnation of the Municipality for damages from deficient septic tank inspection is confirmed, along with subjective moral damages for environmental deterioration and costs; the defendant's appeal is rejected.Se acoge parcialmente el recurso de los actores: se confirma la condena a la Municipalidad por daños derivados de la fiscalización deficiente de los tanques sépticos, manteniendo el daño moral subjetivo por deterioro ambiental y las costas; se rechaza el recurso de la demandada.
SummaryResumen
The First Chamber of the Supreme Court resolved a cassation appeal filed by owners of the Cedri Residential Complex and the Municipality of Heredia. Plaintiffs claimed damages for pollution, slumming, and lack of infrastructure. In the first instance, the Municipality was ordered to pay damages for the lack of a sewage system; on appeal, that order was revoked and subjective moral damages were granted for environmental deterioration. The Chamber partially granted the plaintiffs' appeal and rejected the Municipality's. It ruled that the local entity failed in its duty of qualitative—not merely formal—inspection during the review of construction plans and issuance of permits. Although the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments allowed septic tanks for developments with fewer than 500 units, the Municipality should have analyzed whether the proposed solution (a septic tank in a small front yard with insufficient area) was technically viable and functional. By not doing so, it operated abnormally and incurred strict liability. Consequently, it upheld the first-instance condemnation to compensate owners who prove damages, to be determined in enforcement proceedings, while also maintaining the award for subjective moral damages and costs.La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia resolvió un recurso de casación interpuesto por propietarios del Residencial Cedri y la Municipalidad de Heredia. Los demandantes reclamaban daños por contaminación, tugurización y falta de infraestructura. En primera instancia se condenó a la Municipalidad al pago de daños por la falta de sistema de aguas negras, y en apelación se revocó esa condena y se otorgó daño moral subjetivo por deterioro ambiental. La Sala acogió parcialmente el recurso de los actores y rechazó el de la Municipalidad. Determinó que la entidad local faltó a su deber de fiscalización cualitativa y no meramente formal durante la revisión de los planos de construcción y la autorización de los permisos. Aunque el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones permitía la instalación de tanques sépticos para urbanizaciones con menos de 500 viviendas, la Municipalidad debió analizar si la solución propuesta (tanque séptico en antejardín con área insuficiente) era técnicamente viable y funcional. Al no hacerlo, funcionó de manera anormal y generó responsabilidad objetiva. Por ello, confirmó la condena de primera instancia para indemnizar a los propietarios que acrediten daños, a liquidar en ejecución de sentencia, manteniendo además la condena por daño moral subjetivo y las costas.
Key excerptExtracto clave
This collegiate body considers that in the case under examination, although the Municipality issued a formal act granting the construction permit—which would presuppose compliance with its control duties—such conduct does not fully conform to the Legal System, since it failed to consider whether the wastewater system proposed by the developer was adequate, limiting itself to a formal examination of that requirement, which indicates abnormal functioning of the defendant public corporation. It is reiterated that the exercise of the supervisory powers inherent in its authority to grant building or construction permits, and which is expressly set forth in canons 1 and 87 of the Construction Law, is not exhausted in a simple formal act of authorization. Properly understood, it includes due, continuous, and efficient supervision of works under construction and those already completed, in order to establish their harmony with the rules governing that matter. Therefore, its neglect gives rise to liability for damages caused to the legal sphere of third parties. Thus, it is clear that as an immediate effect of that conduct in the inspections prior to granting the construction permit, the defendant allowed the installation of tanks that, far from representing an adequate response to the issue of wastewater treatment, led to a problem not only for the plaintiff owners but also for public health in general.Considera este órgano colegiado que en el subexamine, si bien la Municipalidad dictó un acto formal en el que otorgó el permiso de construcción, el que hacía presuponer que cumplió con sus deberes de control, según se ha indicado, esa conducta no se ajusta plenamente al Ordenamiento Jurídico, en tanto dejó de ponderar si el sistema de aguas negras propuesto por el urbanizador, era adecuado o no, limitándose a un examen formal de ese requisito, lo que dice de un funcionamiento anormal de la corporación pública demandada. Se reitera, el ejercicio de las competencias de vigilancia inherente a sus potestades para otorgar las licencias de edificación o construcción, y que se encuentra dispuesta de manera expresa en los cánones 1 y 87 de la Ley de Construcciones, no se agota en un simple acto formal de autorización. Dentro de su correcta comprensión incluye una fiscalización debida, continua y eficiente sobre las obras en ejecución y las ya ejecutadas, a fin de establecer su armonía con las normas que regulan esa materia. Por ende, su desatención le genera la responsabilidad por los daños que haya causado en la esfera jurídica de terceros. Siendo así, es claro que como efecto inmediato de esa conducta en las inspecciones previas al otorgamiento del permiso de construcción, la demandada permitió instalar tanques que lejos de significar una respuesta debida al tema del tratamiento de aguas negras, conllevó a un problema no solamente para los propietarios actores, sino para la salud pública en general.
Pull quotesCitas destacadas
"El ejercicio de las competencias de vigilancia [...] no se agota en un simple acto formal de autorización. Dentro de su correcta comprensión incluye una fiscalización debida, continua y eficiente sobre las obras en ejecución y las ya ejecutadas."
"The exercise of supervisory powers [...] is not exhausted in a simple formal act of authorization. Properly understood, it includes due, continuous, and efficient supervision of works under construction and those already completed."
Considerando XII
"El ejercicio de las competencias de vigilancia [...] no se agota en un simple acto formal de autorización. Dentro de su correcta comprensión incluye una fiscalización debida, continua y eficiente sobre las obras en ejecución y las ya ejecutadas."
Considerando XII
"La anormalidad se manifiesta por un mal funcionamiento, por un ejercicio fiscalizador insuficiente, por tal, inadecuado."
"Abnormality manifests as a malfunction, as insufficient supervisory exercise, therefore, inadequate."
Considerando IX
"La anormalidad se manifiesta por un mal funcionamiento, por un ejercicio fiscalizador insuficiente, por tal, inadecuado."
Considerando IX
Full documentDocumento completo
*980003850163CA* RES: 000979-F-2006 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at seven fifty-five a.m. on December nineteenth, two thousand six.
Ordinary proceeding (proceso ordinario) instituted before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court (Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) by NIDIA MARÍA ALFARO ESPINOZA, MANUEL VILLALOBOS VILLALOBOS, MARÍA MAYELA SÁNCHEZ MADRIGAL, Nombre38277, Nombre38278, RAFAEL ÁNGEL GUTIÉRREZ MORALES, Nombre99656, HEIDY OCAMPO VARGAS, Nombre209606, Nombre80407, Nombre209607, Nombre80409, Nombre38282, Nombre80410, Nombre209608, Nombre38283, Nombre209609, Nombre209610, Nombre39321, Nombre80411, Nombre39322, Nombre38284, Nombre80412, Nombre80413, Nombre209611, Nombre209612, Nombre80414, Nombre209613 and Nombre58688, none of whose marital status, profession, or occupation is indicated; against MUNICIPALIDAD DE HEREDIA, represented by Mayor Nombre20681, married, holder of a Master’s Degree in Development Project Management. Attorney Rodolfo Arroyo Porras, married, lawyer, also appears as special litigation counsel (apoderado especial judicial) for the joint plaintiffs (coactores). The natural persons are of legal age and residents of Heredia.
FINDINGS OF FACT
CONSIDERING I.- According to the facts set forth in the complaint (demanda), the co-plaintiffs (co-actores), Nidia María Alfaro Espinoza, Manuel Villalobos Villalobos, María Mayela Sánchez Madrigal, Nombre38277 , Nombre38278 , Rafael Ángel Gutiérrez Morales, Nombre99656 , Heidy Ocampo Vargas, Nombre209606 , Nombre209614 Nombre80407 , Nombre209607 , Nombre80409 , Marjorie Alfaro Jiménez, Nombre80410 , Allisson Arias Víquez, Nombre38283 , Nombre209609 , Nombre209610 , Nombre39321 , Nombre80411 , Nombre39322 , Nombre38284 , Nombre80412 , Nombre80413 , Nombre209611 , Nombre209612 , Nombre80414 , Nombre209613 and Nombre58688 , state that each of them owns a house or lot in Residencial Cedri, located in Mercedes Sur de Heredia. They indicate that the construction of that complex, consisting of three phases, was undertaken by the construction company Desarrollos Urbanos del Oeste S.A. They state that, in April 1993, the Municipalidad de Heredia approved the corresponding building permit for that company, as a result of which work immediately began on the properties registered in Heredia under real-property folio numbers Placa39668 and Placa39669.
They state that, at ordinary session 68-04 of 25 de octubre de 1993, the local entity agreed to authorize the replacement of the mortgage security (garantía hipotecaria) offered by Desarrollos Urbanos del Oeste S.A. for the outstanding work at Urbanización Cedri with a performance bond (garantía de cumplimiento) issued by an entity of the Sistema Bancario Nacional for the same amount and furnished by its President, Mr. Nombre209615 . They assert that, in diciembre de 1994, that company delivered the first and second phases to the Municipalidad in an incomplete condition, because the playgrounds, common areas, paving of access roads, and sewerage systems were still lacking. They allege that, due to the construction company’s breach, Mutual de Heredia put the residential properties up for auction, and they were acquired by Vivienda Coop R.L. They state that the portion corresponding to the third phase was offered for sale without any urban development plan.
They add that the local government granted building permits to purchasers of lots in the second and third phases without considering the differences from the homes in the first phase; in some cases, those in the third phase have a standard very similar to that of informal settlements or social-interest housing. They allege that the residential development has two sources of environmental contamination: río Quebrada Seca to the north and an open drainage ditch to the south. They state that the river contains a large amount of garbage and all kinds of foul-smelling waste that produce unbearable odors and a high level of pollution. The drainage ditch, for its part, is also full of garbage and putrid water. They assert that, despite a recommendation from the Directora del Área de Calidad de Vida, the Municipalidad refused to place the drainage ditch crossing the residential development in a conduit.
Consequently, they filed the complaint giving rise to these proceedings against the entity of the cantón Central de Heredia. Their principal claims seek a judgment declaring that the defendant: 1.- acted negligently by failing to require the construction company to complete the playgrounds, common areas, paving of access roads, and sewerage systems at Residencial Cedri, where their homes are located; 2.- acted negligently by failing to place the open drainage ditch in the residential development in a conduit, which must be done immediately; 3.- was negligent in failing to resolve the problem of the garbage dump in río Quebrada Seca; 4.- promoted the “slumification” of the third phase of the residential development by granting building permits without any urban planning; 5.- is responsible for the contamination, slumification, and deterioration of their homes; 6.- must immediately suspend the granting of permits for the construction of slum dwellings; 7.- bears non-contractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual), through both action and omission, for the damages and losses caused by the reported events and, in connection therewith, must pay the plaintiffs the amounts itemized in the complaint under those heads; and 8.- must be ordered to pay all litigation costs.
The defendant local government did not answer within the prescribed time and, as a result, at the plaintiffs’ request, was declared in default (rebelde). The Juzgado granted the complaint in part. It ordered the Municipalidad to compensate those co-plaintiffs who had established that they owned homes or lots in Residencial Cedri for the damages and losses arising from the failure to install sewerage systems at their residences, with the amount to be determined during the enforcement phase (fase de ejecución). It imposed all costs on the territorial entity. Dissatisfied with the decision, both parties appealed. Upon hearing those appeals, the Tribunal reversed the trial judgment insofar as it ordered payment of damages and losses arising from the failure to install sewerage systems at their residences and denied that claim instead. It likewise reversed the judgment insofar as it denied compensation for subjective emotional distress (daño moral subjetivo) arising from the harm caused by the environmental deterioration suffered by the plaintiffs, awarding each of them ¢500.000,00 under that head, plus the corresponding interest accruing from the date the judgment becomes final. It affirmed the denial of the remaining claims and the award of costs. Both parties filed cassation appeals (casación), alleging procedural and substantive errors.
II.Before examining in detail the objections raised by the cassation appellants (casacionistas), and in view of the manner in which they have been presented, it must be noted that this Chamber has repeatedly held that the characterization given by appellants to their claims does not preclude their review. This is because their legal classification falls exclusively to this collegiate body, which considers the substance and true nature of the argument rather than its label. Accordingly, it has treated as procedural in nature arguments presented as substantive, as well as arguments properly concerning direct violations that were presented as errors committed in the assessment of evidence, and vice versa. Nevertheless, it is clear that the analysis in question is appropriate only if, under the applicable classification, the arguments satisfy the requirements imposed by civil procedural law for their examination. Viewed in this manner, the grounds raised will be grouped according to their proper nature in order to conduct an appropriate and objective analysis of the issues submitted for review through this appeal.
PLAINTIFFS’ APPEAL Substantive errors
III.Indirect violation (violación indirecta). The plaintiffs’ special judicial representative (apoderado especial judicial) alleges an error of law. He indicates that CONSIDERING XII of the judgment deems proven the serious pollution suffered by his clients as a result of the sources of contamination in río Quebrada Seca to the north and an open sewer to the south. He adds that the same considering paragraph establishes that the Municipalidad is responsible for the environmental deterioration because it failed to adopt appropriate policies to remedy the problem and that this omission caused emotional distress. He indicates that the error lies in failing to assign the evidence its true probative scope in determining the magnitude of the environmental damage and, consequently, the value of the subjective emotional distress. In this regard, he states that the expert report (informe pericial) prepared by engineer Nombre38778 identifies conditions that seriously harm the plaintiffs’ health and moral well-being.
He refers to the photographs accompanying that expert evidence. He adds that La Nación, a newspaper with nationwide circulation, reported that río Quebrada Seca crosses the northern part of Urbanización Cedri and has become a natural sewer. It is therefore publicly and notoriously known that this residential development is dirty, unhealthy, unhygienic, and dangerous because of the possibility of epidemics. He further states that, in official communication DHR-9801-1783-98, Defensoría de los Habitantes had declared the aforementioned sources of contamination to be serious and that the local authorities had known about them since 1997. He notes that the testimony offered shows that this problem has existed since 1993. He reiterates that the error lies in the Tribunal’s incorrect and insufficient assessment of that evidence, attributing to it a weight that does not correspond to the serious implications it demonstrates.
He considers the amount awarded under this head (emotional distress) to be meager and derisory. He cites case law from this Chamber. He contends that the failure to assess the evidence as a whole violated Article 330 of the Código Procesal Civil. He likewise notes that provisions 190 through 192, 196, and 197 of the Ley General de la Administración Pública were infringed, as were section 4 subsection 4) of the Código Municipal, Ley no. 4574, which was in force when the cited environmental and health violations and emotional distress began to occur, and section 4 subsection c) of the Código Municipal currently in force. Similarly, he asserts that, by failing to award equitable compensation for the harm suffered, provisions 1045 of the Código Civil and 41 of the Constitución Política were flagrantly violated.
IV.Error of law (error de derecho). Procedurally defective appeal (recurso informal). With respect to the claim raised, it should be noted that this Chamber has repeatedly held that an error of law entails disregarding the legal weight of a means of evidence (medio probatorio), or assigning it a weight different from that prescribed by law. This category also includes a challenge based on violation of the rules of sound judicial assessment (reglas de la sana crítica), whose purpose is to establish the failure to observe the principles of logic, psychology, or experience when evaluating the evidence. When such a violation is alleged, the rules concerning the weight of the evidentiary elements that were erroneously assessed and that are deemed to have been violated must be stated clearly and precisely. It is also essential to cite the substantive rules that were violated, stating clearly and precisely how the error occurred and the impact it had on the provisions that were not applied or, alternatively, were improperly applied (Article 596 of the Código Procesal Civil).
This requires technically identifying the indirect violation of the legal system caused, through the erroneous assessment, to the substantive-law provisions, and not merely citing or transcribing the articles. The claim does not comply with the required technical standards. The appeal merely alleges a purported error in weighing the evidence. However, although it cites certain substantive-law provisions that it considers infringed, it neither addresses nor explains in any way how those provisions were violated as a consequence of the alleged error. It invokes in its favor provisions of the Ley General de la Administración Pública and of the Código Municipal in force when the environmental pollution began; nevertheless, it provides no further reasoning and does not explain how the judicial decision failed to comply with those rules, which, in light of the foregoing, is essential before the claim may be examined.
Thus, because it fails to satisfy that requirement, the claim is procedurally defective and must be rejected. V.- Direct violation (violación directa). First. The plaintiffs’ special judicial representative claims that the challenged judgment contains rulings contrary to the law and the expert reports. He asserts that Considerando VII states that the Municipality must not relinquish the powers derived from its autonomy. He indicates that, based on an evident misinterpretation of municipal autonomy, the court omitted from the judgment that the Municipality likewise cannot evade the duties imposed on it by law, which prevail over any regulation. He criticizes the finding, made without any evidence, that there was no sewage-treatment system at the site in question and that the residential development had fewer than five hundred houses. For that reason, he states, the court ruled that the local authority was not responsible for overseeing the connection of the sewage and wastewater pipes to the designated lines, which he considers a violation of Article 87 of the Ley de Construcciones, which he transcribes.
He maintains that the alleged liability was unavoidable, to the extent that the municipal authority should not only have overseen the installation of the stormwater and sewage pipes, but should not even have approved the construction plans or allowed the work to proceed. He asserts that, by failing to fulfill this obligation, Article 4 of the Código Municipal and Article 11 of the Constitución Política were violated. In support thereof, he cites precedents of the Sala Constitucional. He states that this devastating process of environmental degradation and deterioration of the houses they purchased occurred openly and with the Municipality’s acquiescence, even though it should have intervened to protect the interests of the residents and the environment. He again reproduces decisions of the Tribunal Constitucional concerning the matter. He copies part of the expert report submitted by the professional Nombre38778, which states that plans existed showing the stormwater and sewage pipes for the entire project, but that the local authority disregarded them.
On that basis, he states, it is evident that the defendant failed to act in accordance with its duties. He argues that the Tribunal contradicts itself by rejecting the municipal entity’s liability solely through the application of Decreto Ejecutivo no.18.888, “Reglamento de la Oficina Nacional Revisora de Proyectos de Construcción,” whose date of issuance it does not state. The contradiction, he argues, lies in the fact that the decree strips away statutory powers, overriding even Article 87 of the Ley de Construcciones; he considers that violation to infringe not only municipal autonomy but also the hierarchy of laws, thereby violating the aforementioned provision, as well as Article 2 of the Código Municipal and Article 170 of the Carta Magna. In support, he cites national legal scholarship. He asserts that this action exempts the defendant from liability, causing serious loss and damage to those he represents and further violating Article 1045 of the Código Civil and Articles 190 to 198 of the Ley General de la Administración Pública.
Second. He states that the facts are correctly selected and set forth in the judgment, but that the Ad quem misinterprets the applicable substantive law. He states that, with respect to Considerando VII, the Tribunal found it proven that the stormwater and sewage pipes had not been connected to the corresponding designated lines and that the Municipality must not relinquish the powers derived from the autonomy granted to it by the Constitution. He contends that, through an evident misinterpretation of Article 4 of the Código Municipal, Article 87 of the Ley de Construcciones, and Article 170 of the Constitución Política, the judgment fails to state that the local authority cannot evade the duties imposed on it by that autonomy. He considers that the violation of substantive law consists in the Tribunal’s interpretation that Decreto Ejecutivo no. 3391 del 13 de diciembre de 1982, Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, exempts the defendant from overseeing the connection of the aforementioned pipes, whereas section III.3.2.12 of that legal instrument establishes otherwise.
In his view, distinctions are being made where the law makes none, and the fact that the aforementioned provisions establish that the Municipality cannot exempt itself from those duties is being disregarded.
VI.On municipal autonomy (autonomía municipal). Principle of legality (principio de legalidad). With regard to the objections raised, the following should be noted. Municipalities are local entities that enjoy relative autonomy in the exercise of their functions. The municipal system (régimen municipal) is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), as may be inferred from Article 168 of the Constitution. This degree of independence is granted by Article 169 of the Constitución Política within the framework of their territorial jurisdiction (jurisdicción territorial), comprising the physical area designated for the canton they represent, insofar as it provides that each municipal government is responsible for the: “administration of local interests and services …”. In other words, the constituent authority conferred a series of functions or powers upon those governments by reason of what is “local,” that is, to administer the services and interests of the area to which they are confined, namely, the canton.
This jurisdiction (competencia) does not exclude that granted by the legal system (Ordenamiento) to other State entities or bodies. It is therefore clear that there are interests whose protection falls to the Municipalities and, alongside them, other interests coexist whose constitutional or statutory protection is assigned to other public entities. This is because some interests transcend the local sphere, as they affect other areas beyond the canton. Nevertheless, it must be clear that the administration of interests within the municipality’s territorial sphere is an original jurisdiction (competencia originaria) of municipal governments and may be transferred from them only by means of a nationalization law (ley de nacionalización), provided that such legislative action neither impairs the aforementioned autonomy nor strips the municipal system of its constitutional substance. Article 4 of the Código Municipal, Ley no. 7794 del 30 de abril de 1998, sets out the types of autonomy that the ordinary legislature deemed these corporations to possess, indicating that they enjoy political, administrative, and financial autonomy.
Regarding the scope of this autonomy, see, among others, the judgments of the Sala Constitucional, votos 5445-99, 1220-2002, 5204-2004 y 8928-2004. Nonetheless, as part of an integrated system and within the process of meeting the interests of municipal residents, it is clear that some interests will be entirely local while others may be regarded as national. Under the principle of sound administration (principio de sana administración), this requires coordination with the administrative bodies of the Central Government that perform, at the macro level, functions related to those carried out locally by the municipal corporation. One relevant example in this case concerns urban-planning matters (aspectos urbanos), in which, although under Article 15 of the Ley de Planificación Urbana each Municipality must approve its respective Regulatory Plan (Plan Regulador), coordination with INVU and the Dirección de Urbanismo is required for such purposes, with a view to implementing a national development policy that integrates all the technical, economic, and social variables converging in this activity.
Similar coordination requirements apply in environmental matters, where the management of natural resources and the measures established by each administrative unit for environmental defense and protection, within an approach that should be precautionary and preventive (precautoria y preventiva), directly affect not merely the municipality’s territorial sphere but the entirety of the national territory. Just as ecosystems maintain links and symbiotic relationships with one another—as in the case of biological corridors for species conservation—the impacts occurring in a particular area of the country have consequences for the national environment as a whole. Thus, this matter involves an interest that is both national and local. In resolution no. 5445-99, the Sala Constitucional established the foundations for the necessary coordination that must govern these inter-administrative relationships (relaciones inter-administrativas), which arise without prejudice to the autonomy that the constituent authority itself granted to local entities.
In this regard, the cited judgment stated: “X.- (...) Once the municipality’s subject-matter jurisdiction (competencia material) within a particular territorial district has been defined, it is clear that some functions will, by their nature, be exclusively municipal, alongside others that may be regarded as national or State functions; it is therefore essential to define the inevitably shared exercise of powers, since the public authority of municipalities is local, while that of the State and other entities is national; consequently, municipal territory is simultaneously State and institutional territory, insofar as circumstances so require. In other words, municipalities may share their powers with the Public Administration in general, a relationship that must operate under the terms defined by law (Article 5 of the former Código Municipal, Article 7 of the new Código), which establishes an obligation of ‘coordination’ between municipalities and the public institutions participating in the exercise of their respective powers, in order to avoid duplication of effort and contradictions, particularly because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, as an expression thereof.
In other words, the municipality is called upon to enter into cooperative relationships with other public entities, and vice versa, given that, in many cases, their interests concerning a specific matter are concurrent or coincident. In legal scholarship, coordination is defined on the basis of the existence of several independent centers of action, each with its own functions and decision-making powers, which may at times differ; despite this, there must be commonality of purpose according to the subject matter, as well as concurrence insofar as the object receiving the final results of each entity’s activities and actions is common to them all. Thus, coordination is the ordering of the relationships among these various independent activities, taking account of their concurrence upon the same object or entity so as to make it useful to an overall public plan, without eliminating the reciprocal independence of the acting parties.
Because there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, nor between the State itself and the municipalities, specific conduct cannot be imposed upon the latter, thereby giving rise to the indispensable interinstitutional ‘concerted action,’ in the strict sense, whereby the autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, within which each performs a role with a view to a mission entrusted to the others. Accordingly, relationships between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in agreed forms of coordination and excluding any compulsory arrangement detrimental to their autonomy that would subject corporate entities to a coordination framework without or against their consent; this does, however, permit the necessary subordination of these entities to the State and in the State’s interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), and specifically through the function of reviewing legality entrusted to it, with powers of general supervision over the entire sector).” Nevertheless, even with this autonomy, it is clear that pursuant to Article 11 of the Constitution, municipalities and their officials are equally subject to the principle of legality, in both its positive and negative dimensions, such that, in exercising their powers, they must proceed in accordance with the legal rules that define and specify their operations.
This subjection applies generally to the entire Legal System and constitutes a guarantee to municipal residents and civil society as a whole that public acts issued by those local entities are consistent with it. As a matter of principle, this entails proper application of the rules, not only in terms of their content but also with respect to their hierarchical rank, from which it follows that the application of subordinate regulatory measures (medidas infralegales) that conflict with or contravene the law is impermissible. This is because the executive regulatory power (potestad reglamentaria ejecutiva) and, generally, the issuance of administrative acts of a general or regulatory nature (actos administrativos de carácter general o normativo), as applicable (Article 121 Ley General de la Administración Pública), encounter an insurmountable limit in the law and in the Constitución Política itself; consequently, they may not contain provisions that conflict with the terms of those higher-ranking rules or encroach upon areas that, given the content of the law, are closed to them under the principle prohibiting arbitrariness in the exercise of regulatory power (principio de interdicción de la arbitrariedad de la potestad reglamentaria).
Accordingly, when these limits are circumvented, the subordinate rule is inapplicable because it is contrary to law. The purpose, in this regard, is to ensure the proper, general, and abstract application of the rules while preventing arbitrary and capricious conduct.
VII.Local autonomy in matters of urban planning and construction. As indicated, municipal autonomy, mandated by the Constitution, confers upon local governments special authority to administer the interests of their territorial jurisdiction (articles 169 and 170). These interests and services include urban planning (urbanismo), an area in which the municipal government holds essential authority that, as a matter of principle, prevails over that of other institutions within the local context. As relevant to this case, section 15 of the Ley de Planificación Urbana, no. 4240 of 15 de noviembre de 1968, grants local entities primary authority to regulate and oversee all matters concerning urban planning and development within the boundaries of their territorial jurisdiction. In this regard, the provision states: “Pursuant to the mandate of article 169 of the Political Constitution, the authority and jurisdiction of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory are hereby recognized.
Accordingly, each shall adopt the measures necessary to implement a regulatory plan (plan regulador) and the related urban development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant the establishment of a particular oversight regime.” It should be noted that the authority granted is not limited merely to planning but also includes powers to control urban development, which entails a significant degree of oversight both of works under construction and of those already completed, an issue that will be addressed in greater detail below. Along these lines, the first section of the Ley de Construcciones, Decreto Ley no. 833 of 4 de noviembre de 1949, establishes these powers with evident clarity when it states: “The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, sanitation, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law to other administrative bodies in these matters.” Moreover, pursuant to article 13 subsection o) of the Código Municipal, the Municipal Council is responsible for issuing rules and measures pertaining to urban land-use planning (ordenamiento urbano).
In this regard, as provided by the Ley de Construcciones, the performance of any construction work or erection of any building requires a municipal permit (licencia municipal), while the local entity is also responsible for overseeing such works (provisions 74 and 87 of that statute). The prevailing role held by the Municipality in these matters is therefore evident, as it is responsible for adopting specific measures concerning urban development and planning, issuing construction “permits” (licencias), and monitoring those activities in accordance with the rules governing that field. The Constitutional Chamber itself has so held, among many other decisions, in judgments no. 2153-93 of 9 horas 21 minutos del 21 de mayo de 1993 and no. 4205-96 of 14 horas 33 minutos del 20 de agosto de 1996. That said, the scope and effects of urban development and planning sometimes give rise to coordination with various public bodies that have concurrent jurisdiction (competencia concurrente) in certain areas of administrative activity, as explained above.
This is because, although the aforementioned powers arise in relation to a local context, they must be aligned with national planning policies. These are principles of sound administration intended to establish coordination mechanisms that facilitate a more appropriate and efficient response to public needs and interests, so that a potential jurisdictional conflict does not prevent the State (in the broad sense) from fulfilling its duties and thereby, for reasons of mere organization or design, contravene its purposive mandate. This framework encompasses the issuance of regulatory plans, which, pursuant to section 15 of the Ley de Planificación Urbana, are prepared by local entities and subsequently approved by the Dirección de Urbanismo. It bears repeating that article 169 of the Constitution, together with the Ley de Planificación Urbana, recognizes the authority and jurisdiction of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their territory through the issuance of such plans, which ultimately have a regulatory nature insofar as they prescribe land use (uso del suelo) within the respective cantonal jurisdiction.
Consequently, a public hearing (audiencia pública) allowing residents of the municipality to comment on the proposal is an indispensable requirement in the processing of such plans, given their evident interest in the administrative decision determining the use to which properties located in the Canton must be put. Nevertheless, because of the need for consistency and harmony with national planning, and because the content of a plan of this nature indirectly affects the overall context of the national territory, such plans must be approved by the Dirección de Urbanismo (section 18 ibidem) to ensure that they conform to national planning criteria. It must be emphasized, however, that in this area the municipal government holds original jurisdiction (competencia originaria), notwithstanding the coordination arrangements that allow it to plan, regulate, and oversee urban development within the respective canton.
VIII.Regulation of Urban Planning Matters. Oversight Powers. That said, it should be noted that the development of urban-planning projects is generally subject to a body of rules governing the various aspects that converge in this field, including structural matters, construction, health, and water treatment, among others. Nevertheless, broadly speaking (since the provisions specifically governing this field are exceedingly extensive), its basic regulation lies in the Ley de Construcciones and the Ley de Planificación Urbana, bodies of law supplemented by other rules addressing specific matters, such as the Ley General de Salud. These laws establish, in general terms, the basic requirements governing the construction of buildings, whether for public or private use, and whether temporary or permanent. Even so, a series of factors that, by their nature, are not appropriately incorporated into a statute have been developed in greater detail through regulations or subordinate legislation (normas infralegales).
Along the same lines, the Ley de Planificación Urbana leaves the development of procedural and other matters to those latter sources of law. In matters of an urban-planning nature, particularly the construction of subdivisions (urbanizaciones) or residential developments (residenciales), the Ley de Construcciones and the Ley de Planificación Urbana, consistently with the foregoing, provide in Articles 15 and 32, respectively, that the specific matters to be addressed by developers (urbanizadores) shall be set forth in a regulation, which in this case is the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 del 13 de diciembre de 1982. With respect to construction matters, there is also the so-called Reglamento de Construcciones, published on 22 de marzo de 1983. Pursuant to the provisions of sections 15 and 74 of the Ley de Construcciones, every subdivision (fraccionamiento) and residential development, as well as every construction-related project, must have an authorization (acto autorizatorio) issued by the corresponding Municipality.
Under section 19, read in conjunction with section 20(h), both of the Ley de Planificación Urbana, local entities must issue the pertinent regulations to comply with the conditions of the Regulatory Plan (Plan Regulador) and safeguard the interests of health, safety, comfort, and well-being. Along these lines, section 56 ibidem provides that the Reglamento de Construcciones shall establish rules on safety, sanitation, and appearance. However, these matters are addressed in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, which would be the applicable regulation. It is a predominantly technical legal instrument that, with respect to residential developments, contains various regulations concerning such matters as access, roads, lot subdivision (lotificación), green and public areas, drainage, aqueducts, sewers, infrastructure, and finishes, among others. Regarding the exercise of oversight (ejercicio fiscalizador), as stated above, section 1 of the Ley de Construcciones establishes that local governments are responsible for ensuring that cities, their buildings, structures, and public roads meet the necessary conditions of safety, sanitation, comfort, and beauty, without prejudice to the powers conferred by law on other administrative bodies in these matters.
Once again, this is a legislative expression intended to strengthen municipal authority in support of municipal autonomy within the sphere of the local interests under their purview. As is proper, these grants of authority constitute genuine powers and duties (poderes-deberes); that is, they permit municipalities to adopt executive and enforceable measures, while simultaneously imposing duties and requirements upon them, insofar as they must undertake the appropriate actions to fulfill their responsibilities. Accordingly, they must subject their decisions to the body of legality (bloque de juridicidad), in harmony with individual rights (derechos subjetivos) and legitimate interests (intereses legítimos), which necessarily entails exercising proper oversight over areas of social concern, such as health and safety, where appropriate in coordination with Central Government authorities. For this reason, as a counterpart to the authority to grant construction permits (licencias de construcción) established by section 74 of the Ley de Construcciones, section 87 ibidem imposes upon municipalities the duty to inspect and oversee works erected within their territory, as well as the use being made of them.
These powers entail the authority to determine whether construction applications conform to the rules governing that field, to the extent that, should noncompliance be found, municipalities are empowered to refuse the “permit” or deny the required authorization. From this perspective, municipalities play two roles: preventive and supervisory. Within the preventive framework, the “permit” is granted if all requirements are satisfied, and that authority is exercised through such qualitative and quantitative review. In the supervisory role, the municipality verifies that the work actually carried out conforms to what was authorized. Naturally, due to the very dynamics of urban-planning matters, a broad range of variables converge which, because of their scope and relevance, require coordinated action by local entities together with specialized public agencies. This is the case with public health and the treatment of various types of water—potable water, wastewater (aguas servidas), and sewage (aguas negras)—areas in which coordination between the administrative activities of municipalities and the bodies or entities possessing specific functional authority is paramount.
This indeed follows from sections 338 and 338 bis of the Ley General de Salud, concerning the powers to oversee compliance with health regulations (normas sanitarias). Likewise, in water-related matters, sections 1, 2, 21, and 23 confer upon the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados the authority to approve water-supply and disposal systems. Ultimately, under the aforementioned Ley de Construcciones, and insofar as relevant to this case, local authorities are responsible for issuing authorization to commence construction of a particular project, including residential developments. In turn, together with other public authorities, they must carry out inspections of those works to verify their compliance with the regulatory framework. However, the oversight that falls directly within their purview does not depend on the actions of other bodies.
IX.Scope of the supervisory framework in the specific case. This Chamber considers that the very conception of the supervisory powers (potestades de fiscalización) in urban-planning matters entrusted to the Municipalities (as discussed above) constitutes a manifestation of public authority derived from powers conferred by the constitutional and statutory framework in this field, which justifies the empowerment of the Administration. They therefore enable it to exercise a series of powers inherent in and necessary for sound administration. These powers even authorize it to suspend a particular project when it fails to meet the requisite conditions or, as part of its preventive and precautionary role, to deny a building application when the legal and technical requirements imposed by the applicable provisions have not been satisfied. These are concrete manifestations of public authority that enable the protection of legal principles, including safety and health.
This therefore entails inspecting the construction-related aspects of structures erected within the municipality’s territory in order to determine whether they comply with the requirements established by that legislation, as well as with other regulations associated with the activity. In view of their purpose, these powers and authorities serve public or collective interests, which ultimately are what legitimize municipal involvement in controlling and supervising urban-planning activity. Because these powers are established by the legal system (Ordenamiento)—as a direct consequence of the constitutional powers entrusted to the local authority—and are associated with the protection of public interests, the actions of the local authority must encompass not merely a superficial (formal) review of construction permit (permiso de construcción) applications, but also a comprehensive and thorough assessment of compliance with the legal and technical requirements imposed by the legal system.
That is, it must verify not only formal but also qualitative compliance by the conduct subject to oversight. For these purposes, it must consider whether the application and the proposals set forth in the corresponding plan are consistent with the provisions or technical rules established in each case. As applied to this case, this means that the Municipality must analyze whether the sewage treatment systems (sistemas de tratamiento de aguas negras) proposed in the construction plan comply with the applicable technical standards, so that they are functional and have the capacity and volume required by the established rules. In other words, it must assess the technical feasibility (viabilidad técnica) of installing a septic tank (tanque séptico) with the proposed dimensions and under the proposed conditions, so that it does not entail potential risks of any kind, including risks to public health.
Moreover, public powers in this field are not exhausted by the act of granting authorization. Indeed, the issuance of the act permitting the building or construction of the project must, it bears repeating, be accompanied by oversight and verification by the granting authority, in order to ensure that both work in progress and completed work fall within the regulatory framework governing the matter. As stated, this function operates at two levels: preventively, when the building application is reviewed; and subsequently, through inspections of the work to determine whether it complies with what was authorized and, more generally, with the applicable rules. Accordingly, the oversight function must be continuous, efficient, and effective. Thus, when these powers have not been properly exercised and that conduct or dysfunction causes damage (either directly or concurrently), a causal nexus (nexo causal) arises that allows the injury to be attributed to the Municipality under the rules of strict liability (responsabilidad objetiva) established by the Constitution and developed by the General Law of Public Administration beginning with section 190.
This may occur for several reasons. At the first level, it may result from what is known as material inactivity (inactividad material), that is, when the oversight and verification framework is not exercised at all. At the second level, it may occur when that framework is not properly applied because, even though verification was performed, it was limited to a mere comparison of formal requirements rather than a proper qualitative examination of whether the requirements binding upon a person seeking to build had been met. In this scenario, the Municipality’s failure to properly monitor matters essential to the project allows those rules to be circumvented, potentially creating future risks or harm to third parties. In other words, these circumstances constitute abnormal operation (funcionamiento anormal) giving rise to liability. This is because such administrative conduct in itself departs from sound administration—as that concept is used by the General Law itself in Article 102, subsection d., which includes, among other things, effectiveness and efficiency—or from proper organization, technical rules, expertise, and prudent practice in the performance of its activities, resulting in injury to the person.
Thus, the abnormality is manifested through malfunctioning and through insufficient, and therefore inadequate, supervision. This is so because, if the harmful outcome arises in connection with events in which the Administration’s position as guarantor required it to prevent that consequence through the proper oversight it should have exercised, it must bear the consequences of that failure. In this context, liability for “administrative inaction” (inacción administrativa), even partial inaction, results from two forms of conduct. The first is the conduct of the public or private person whose action causes harm within the legal sphere of the injured party or parties. The other, which occurs concurrently with the first, is the inaction of the public authority that fails to perform, as required, the conduct necessary to prevent the harm; such failure, it bears repeating, may be total or partial.
The latter occurs when the supervisory framework does not fully encompass all the variables that must be weighed in that exercise, so that relevant matters constituting sources of risk are overlooked through partial noncompliance. This therefore constitutes a qualified framework of administrative protection that was not exercised in its preventive form and that, as inaction, contributes to causing the injury and thus gives rise to the shared liability—almost always joint and several liability (responsabilidad solidaria)—of the two agents that caused the harm, understood as separate public or private centers of attribution. Accordingly, a failure to supervise third-party conduct is normally reflected in an irregularity that should have been identified in a timely manner; in harm that should have been anticipated in light of the existing state of affairs; or in an omission—which for these purposes is equivalent to inaction—that is legally blameworthy because the relevant warnings and corrective or preventive measures were not implemented in a timely and proper manner.
Such attribution of liability, of course, depends to a great extent on establishing a causal nexus between that inaction, even partial inaction, and the injury, since administrative financial liability (responsabilidad patrimonial administrativa) applies only when the inactivity contributed to causing the harm. That is, it applies when, had the supervisory function not been omitted, the injury probably would not have occurred. On the subject of liability for inaction, see this Chamber’s judgment no. 308 at 10 hours 30 minutes on 25 de mayo del 2006. In this scenario, it must be emphasized that the protection or supervision entrusted to municipalities in urban-planning matters—which includes development rights (edificabilidad)—is not limited to formal acts of authorization, but also includes substantive, periodic, and effective oversight of work in progress and completed work; consequently, failure to exercise that supervisory function renders the municipality liable for the resulting harm to third parties.
X.Management of sewage (aguas negras). Legal regulation. In this case, the appellant considers that Articles 87 of the Ley de Construcciones, 4 of the Código Municipal, and 170 of the Constitución Política have been violated, insofar as the Court concluded that oversight of the pipe connections was not an obligation of the respondent Municipality. The appellant states that this disregards the inspection duty inherent to local government entities. The appellant further alleges that, from the application of the aforementioned Decreto no. 3391, the court below (Ad quem) inferred the referenced exemption from verification, even though that provision does not permit such an interpretation. Of relevance to this specific case is the oversight that the Municipalidad de Heredia must exercise with respect to sewage and wastewater (aguas servidas) pipes and their connection to the systems that every dwelling within a housing development (urbanización) must have.
This is because the appellant contends that Article 87 of the Ley de Construcciones imposes on local government bodies the obligation to oversee construction work carried out in the respective Canton and that, by failing to do so with respect to the aforementioned pipes, the Municipality incurs strict liability (responsabilidad objetiva) for the harm suffered. In this area, as indicated, the Ley de Construcciones and the Ley de Planificación Urbana refer the matter to regulatory provisions (norma reglamentaria). Those provisions are set forth in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 of 13 de diciembre de 1982. In this regard, as the Ad quem correctly noted, the aforementioned Regulation establishes the applicable rules in Chapter III, entitled “Housing Developments.” In this respect, the provision establishes several options according to the characteristics of each residential development.
It provides: “III.3.12 Sewers (Cloacas): When areas that have an operating sewage main (colector de aguas negras) service are developed, the developer (urbanizador) must connect to that system./ When the main is planned for a later stage, the developer must construct a sewer system within the development for future connection to the planned system of mains./ If there is neither an operating nor a planned sewer, the following alternatives are available: /III.3.12.1 For developments comprising more than five hundred(500)/ housing units, construction of a dedicated sewage treatment plant (planta de tratamiento de aguas negras) is required, unless larger developments using septic tanks (tanque séptico) are negotiated with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A)./ III.3.12.2 In developments with fewer lots or dwellings, the minimum lot size must be adapted for septic-tank use as established by this Regulation.” Thus, depending on whether a main exists, the developer may choose one of the regulated options, which, in accordance with the foregoing, must be assessed by the municipality, the authority responsible for determining whether the proposed measure is appropriate after evaluating the specific case.
Naturally, the design of the water-supply system and the treatment and drainage system must conform to and be consistent with the technical standards established in each case by the authorities having concurrent jurisdiction (competencia concurrente), including the Ministerio de Salud and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). This must be reflected in the plan (plano) to be approved by the administrative authorities, as may be inferred from Chapter VI, provision 3.3 of the cited Regulation. In this regard, as a matter of principle, AyA is the authority competent to formulate policies and establish and enforce standards concerning the supply of drinking water and the disposal of sewage (Article 1 of its Ley Constitutiva, no. 2726 of 14 de abril de 1961, as amended). However, Article 23 of its Ley Constitutiva provides: “Plans for the partial or total construction or reconstruction of a house or building in provincial or Cantonal seats whose Municipalities have an Engineering Department shall be submitted to that Department for prior approval and, once approved by it, to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados for review….” The same rule applies to housing-development projects.
It follows from all the foregoing that verification of compliance with the regulations governing sewage ultimately rests with local government bodies, since they are responsible for granting construction permits (permiso de construcción), which, under ideal circumstances, may be granted only after the regulations governing this subject have been satisfied.
XI.Regarding the specific case. In this case, the challenged judgment proceeds from the established premise that, in reality, it has been determined that the residential development does not have an operating sewage treatment or collection system, but merely one planned for future installation, and furthermore, that the number of dwellings does not exceed five hundred. A simplistic examination of this matter would lead to the conclusion that, considering that factual context (which the appellant in cassation claims is unsupported by any evidence) and pursuant to the aforementioned Regulations, the theoretically viable solution was to adapt the lot for the use of a septic tank and leave the planned piping for a later stage. However, this Chamber considers that the particular circumstances underlying this dispute require a more thorough analysis of what occurred. Certainly, the provision in question permits the solution adopted by the developer for sewage disposal, namely, leaving the piping in place for future use (which the Municipality authorized).
Nevertheless, the reference to the possibility of installing septic tanks when there are fewer than five hundred dwellings must be harmonized with the technical feasibility and suitability of the proposal submitted by the builder, so that the system ultimately adopted is functional and optimal for fulfilling its purpose. Therefore, this does not mean that such a solution was suitable and proper for this specific case or that it complied with the rules governing urban construction. Indeed, in keeping with the oversight and inspection powers assigned to it by law, the local entity should have determined whether, irrespective of whether the requirements established by the provision for installing a septic tank were met, the tank shown in the construction plans was appropriate in terms of volume and capacity for the type of dwelling intended to be developed. In this regard, the required oversight called for assessing not only the theoretical admissibility of the requested measure but also, and more importantly, the proposal’s ability to fulfill its function, namely, to serve as an efficient mechanism for sewage disposal and storage, thereby preventing potential risks to human health and the occurrence of harm or injury.
Given that the Municipality had not installed a treatment system and that this type of waste, if improperly managed, could harm residents’ health and the environment, it was imperative to consider whether the proposal met the needs it was intended to address and satisfy. This analysis is far from a mere document-verification exercise; quite the contrary. In view of the legal interests at stake, the activity undertaken (urban development), which is unquestionably relevant to or in the public interest, and the powers assigned to the local government in this field (as a function inherent to its territory), the local entity was required to assess whether the developer’s proposed solution was proper and optimal, so that whatever was ultimately authorized would fully achieve the public purpose and provide the public service underlying the authorizations issued by the municipality. The supervisory function assigned to it by the legislature in the field of urban construction is intended to provide both preventive and subsequent oversight to ensure that buildings comply with the requirements and conditions established by the legal framework.
Accordingly, in the context of constructing residential developments, such verification seeks to ensure that the structure possesses adequate qualitative conditions, which presupposes, as a matter of principle, that its development proceeds through the proper channels. This means that the dwellings must have the basic services necessary to provide residents with a normal quality of life, something that is plainly disregarded when a sewage disposal system fails to meet their needs and thereby poses an imminent risk to their health, their lives, and the harmony of the urban environment. The aforementioned oversight cannot be deemed properly performed if the suitability of that previously identified aspect was not assessed, not merely in formal terms, but in terms of its capacity to adequately address a basic and foreseeable need of every dwelling. Therefore, the municipal examination should not have been superficial, but thorough with respect to matters such as the one identified.
From this perspective, this collegiate body finds that the defendant Municipality failed to exercise proper ex ante oversight regarding this aspect. This is because, during the processing and issuance of construction permits or licenses, it failed to analyze the suitability of the proposed tanks for the type of building for which a license was requested, even though this was essential to determine whether they had the appropriate volume or capacity. Indeed, irrespective of the fact that the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones permits that particular technical solution when the factual requirements prescribed for the case are met, this does not relieve the local entity of its duty, in exercising its oversight powers, to analyze whether that solution, as proposed, was feasible for each building so as to permit proper management of sewage and wastewater.
However, that study was not properly conducted, resulting in authorization to install a tank that lacked the volume required by each dwelling. In this regard, the expert opinion submitted by engineer Nombre38778 clearly states: “As an important technical fact, I clarify for the Court that there are construction plans showing the stormwater and sewage piping for the entire project, that is, all three stages; however, the construction company did not connect the wastewater from the dwellings to the planned piping customarily left in the green area or sidewalk. Instead, in the limited front-yard space, it constructed a small seepage pit, which does not have the capacity or volume required by each dwelling. In the approved plans, the municipality failed to give these highly important matters the technical consideration they require and approved the dwelling plans with a septic-tank and drainage-pipe solution located, according to those plans, in the front-yard area.
This should not have been approved because there is insufficient space for the drainage pipes (porous pipes) to function efficiently under this solution. (...)” (folio 366 of the main case file). It should be noted that, even in established fact no. 12, the Trial Court found this deficiency in administrative oversight to have been proven, a finding subsequently endorsed by the Tribunal. XII.- This collegiate body considers that, in the case under review (subexamine), although the Municipality issued a formal administrative act granting the construction permit, which would suggest that it had fulfilled its oversight duties, as stated above, that conduct did not fully comply with the Legal System because it failed to assess whether the sewage system proposed by the developer was suitable, limiting itself to a formal examination of that requirement, which demonstrates abnormal functioning by the defendant public entity.
To reiterate, the exercise of the supervisory powers inherent in its authority to grant building or construction licenses, expressly established in sections 1 and 87 of the Ley de Construcciones, is not exhausted by a simple formal act of authorization. Properly understood, it includes due, continuous, and efficient oversight of works under construction and works already completed, in order to determine whether they comply with the rules governing that field. Consequently, failure to perform that duty renders it liable for any damage caused within the legal sphere of third parties. Accordingly, it is clear that, as an immediate consequence of that conduct during the inspections preceding the granting of the construction permit, the defendant allowed the installation of tanks that, far from providing a proper response to the issue of sewage treatment, created a problem not only for the claimant owners, but also for public health generally.
Thereafter, because the bond furnished by the construction company could not be enforced, the owners of the residences affected by that circumstance were required to remedy the wastewater-disposal problems because, as stated, the pit lacked adequate capacity. The basis for attributing liability for those events to the Municipality does not lie in its failure to install a sewage treatment system (because it is clear that a nonexistent system cannot be put into operation), but rather in its failure to perform its inspection duties regarding the technical feasibility of installing a septic tank of the dimensions and under the conditions proposed for this case. Had that aspect been carefully analyzed, it could readily have been corrected in time, thereby preventing the construction of dwellings lacking an adequate sewerage system. In this regard, the Ley General de la Administración Pública establishes the Administration’s liability for its lawful and unlawful, normal or abnormal functioning, except where exonerating circumstances exist, such as force majeure, fault of the injured party, or the act of a third party.
In this respect, abnormality, understood as defective public functioning, includes the improper exercise of legally conferred powers or authority. In the case under review, the aforementioned construction was undertaken after being authorized by the Municipality despite the deficiencies identified, and the Municipality therefore failed to fulfill the oversight and supervisory duties assigned to it by sections 1 and 87 of the Ley de Construcciones, which, in this particular case, must be supplemented by the provisions of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones. The local entity is therefore liable and must compensate the damages and losses suffered by those claimants who, as of the date the action was filed, owned a house or lot within Residencia Cedri; the amounts shall be determined in judgment-enforcement proceedings. Accordingly, this collegiate body finds that, for the reasons stated, the ground of appeal under examination must be upheld.
Consequently, the Tribunal’s judgment must be vacated and, on this issue, the Trial Court’s judgment affirmed. APPEAL BY THE DEFENDANT Cassation based on procedural defects XIII.- As the sole ground of this nature, the Municipal Mayor of Heredia alleges a violation of sections 106 of the Código Procesal Civil and 1046 of the Código Civil, on the ground that this case involves necessary passive joinder (litis consorcio pasiva necesaria). In this regard, he states that joinder of parties (litisconsorcio) is one of the procedural forms of plurality of parties, characterized by placing a third party in a legal relationship shared with one of the parties, involving the same subject matter and the same cause of action (causa petendi). He contends that the claimant should therefore have brought the action against all institutions to which the law grants specific authority over the dispute. He states that this procedural device requires the presence, for purposes of resolving a matter, of all persons who may be affected by the decision, as well as all public institutions that, by operation of law, have authority over the alleged harm.
He asserts that, in this case, their presence is indispensable in order to complete the procedural relationship. He cites decision no. 653 issued by this Chamber at 11 hours 20 minutes on 8 de octubre del 2003. He argues that environmental contamination entails not only a local problem, but also a public-health problem.
Pursuant to Articles 50 of the Constitución Política and 2 of the Ley General de Salud, it states that defining a general health policy, establishing its regulations, planning it, and undertaking all actions necessary to protect that fundamental right fall within the authority of the Ministerio de Salud, the body that should have been sued instead of the Municipalidad; it therefore considers those provisions to have been violated. It adds that the alleged problems concern not only health but also the environment, which falls within the authority of the Ministerio de Ambiente y Energía, the governing body in that field pursuant to Article 1 et seq. of the Ley Orgánica del Ambiente. It transcribes excerpts from voto no. 1322-2001 of the Sala Constitucional. It further argues that the issue of open drains (desagües a cielo abierto) falls within the authority of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, which is responsible for ensuring the proper installation, operation, and maintenance of stormwater and sanitary sewer systems (sistemas de alcantarillados pluviales y sanitarios).
It reproduces Article 6 of the Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, no. 7789, a provision that it claims was violated. In this regard, it cites voto no. 1431-03 of the Sala Constitucional. On this basis, it alleges a violation through the improper application of Articles 289 of the Ley General de Salud and 4, subsection 4), of the repealed Código Municipal. It concludes that the local entity lacks standing as a defendant (falta de legitimación pasiva), pursuant to Article 104 of the Código Procesal Civil. It contends that the failure to bring an action against the aforementioned entities entails a violation through the failure to apply Article 1046 of the Código Civil, since that provision establishes joint and several liability (responsabilidad solidaria) for compensation for damages and losses caused by a harmful act (hecho dañoso). XIV.- Procedural Defect.
Compulsory Joinder of Defendants (litisconsorcio pasivo necesario). In this case, the challenge contests the failure to join certain public entities in the proceedings which, in the appellant’s view, had to be incorporated into the procedural relationship because, by law, they have authority over several of the matters under dispute. From this perspective, Article 598 of the Código Procesal Civil provides: “For an appeal on procedural grounds to be admissible, correction of the defect must have been requested before the appropriate court, and the available appeals against the resulting ruling must have been exhausted.” In this case, the alleged deficiency is raised only at the cassation stage; that is, its correction was not requested at any of the preceding instances. Consequently, pursuant to Articles 597 and 598 ibídem, the claim in question must be dismissed. Furthermore, even if the argument were deemed, in substance, to allege a direct violation of substantive law, the grievance still could not be entertained.
This is because Article 608 of the Código Procesal Civil provides: “Issues that were not timely raised and argued by the litigants may not be the subject of an appeal in cassation (recurso de casación).” As stated, the appellant did not raise this argument before either the Juzgado or the Tribunal. In this regard, it bears emphasizing that the Municipalidad was declared in default (rebelde) because it failed to answer the complaint in a timely manner. Under Article 298 ibidem, which applies supplementarily by mandate of Article 103 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, incomplete compulsory joinder (litisconsorcio necesario incompleto) is a preliminary defense (defensa previa) that should have been raised at the appropriate procedural stage; because it was not raised in that manner, the issue cannot be assessed on cassation and must therefore be rejected. Nevertheless, on other occasions, this Sala has reviewed the composition of the proceedings (conformación de la litis) on its own motion, because it affects standing (legitimación), which, together with the right and the interest, constitutes an elementary procedural prerequisite (presupuesto procesal).
However, in this case, regardless of whether it could be argued that the environmental pollution problem alleged in these proceedings might lead to the conclusion that liability extends to the Estado, because the underlying issue encompasses the particular powers of the Ministerio de Salud and the Ministry responsible for Ambiente y Energía, the fact remains that, first, the appellant has failed to establish that the environmental pollution was caused by acts or omissions of those public authorities. Accordingly, it has not established that they had to be included as defendants in the proceedings. Quite the contrary, it is beyond dispute that a source of pollution exists within that territorial jurisdiction. That problem has not been properly addressed by the Municipalidad, even though it occurs in the Cantón over which it exercises its powers and therefore, by virtue of the local interest, obliges it to undertake the requisite corrective actions.
Second, in any event, even under this scenario, strict liability (responsabilidad objetiva) would be joint and several or potentially subsidiary; therefore, the joinder of defendants would be permissive rather than compulsory, as alleged. Viewed in this light, there is no reason for this Sala to conclude that this is a case requiring compulsory joinder of defendants. The claim is therefore without merit. Cassation on Substantive Grounds XV.- Indirect Violation. It states that the award of subjective non-pecuniary damages (daño moral subjetivo) is improper because it is entirely unfounded and contains errors of fact and law in the assessment of the evidence. It alleges a violation of Articles 153 and 155 of the Código Procesal Civil, provisions requiring judgments to be duly reasoned, which, it maintains, did not occur in this case because the subjective non-pecuniary damages awarded lack a clear, precise, and consistent analysis of their basis.
It criticizes the Tribunal for merely referring to the evidence identified in the Juzgado’s judgment without explaining the reasons supporting the alleged environmental and health harm caused by the Municipalidad or its repercussions on the emotional well-being of the plaintiffs. It adds that although subjective non-pecuniary harm cannot be precisely structured and its amount cannot be precisely proven, its determination must be left to the sound discretion of the judge, taking into account the circumstances of the case, the general principles of law and equity, logic, and sound rational judgment (sana crítica racional). Likewise, it notes that there must be circumstantial evidence (indicios) demonstrating that the harm actually occurred. It states that the adjudicator must be guided by objective criteria to avoid inadequate, derisory, or excessive awards, such as the severity of the wrongdoing and the injured party’s personal circumstances, among others; those criteria were not applied in this case because no reasoning whatsoever was provided.
It supplies citations to precedents of the Tribunal Contencioso Administrativo. On this basis, it alleges a violation through the failure to apply Articles 1045 and 1046 of the Código Civil. It contends that it is untrue, and has not even been demonstrated by sufficient circumstantial evidence, that the Municipalidad caused harm to the plaintiffs through willful misconduct, fault, negligence, or recklessness. It states that the judgment at first instance, affirmed in this respect by the Tribunal, held that the local government’s liability was directly limited to the garbage and foul-smelling waste discharged into the Río Quebrada Seca, which, it reiterates, is not true. It asserts that although pollution exists, it is not attributable to willful, negligent, or omissive conduct by the defendant, since it has not even been established that the acts polluting the river occurred within the jurisdiction of the cantón.
It emphasizes that the river originates in the mountainous areas north of the provincia de Heredia and that, before entering the territory of the cantón Central, its waters flow through San Isidro, San Rafael and Barva. On that basis, it insists that the pollution observed at the Quebrada Seca location near Urbanización Cedri is not a direct result of actions undertaken at that location and that it has therefore not been established that the pollution was caused within its cantonal jurisdiction. In this regard, it alleges a violation of Article 704 of the Código Civil insofar as that provision states that an award of damages and losses includes only those that are the immediate and direct consequence of the harmful act. It considers that this results in an error of fact in the assessment of the evidence, since the Municipalidad is not found to be directly responsible for that pollution. Regarding the harm caused by the open drain, it reiterates that the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. is responsible for ensuring the proper installation, operation, and maintenance of sewer systems and therefore asserts that, in this respect as well, the pollution is not the result of negligent conduct by the local entity; it derives from this the absence of a causal relationship (relación causa-efecto) and, consequently, a violation of Article 6 of Ley no. 7789 and Article 704 of the Código Civil.
It adds that the expert evidence (prueba pericial) clearly indicates that the plaintiffs violated the rules and regulations of the Ministerio de Salud by discharging soapy wastewater from bathrooms, laundry sinks, and kitchen sinks into stormwater gutters. It contends that there is a clear error in the application of Article 4, subsection 4), of the Código Municipal because, based on that provision, it was held that the Municipalidad must be directly responsible for safeguarding health, even though that provision had already been repealed by the current Código Municipal. It asserts that, on the date when the alleged environmental harm was observed and the judicial inspection (reconocimiento judicial) was conducted (2 de febrero del 2001), the applicable legislation was Ley no. 7794, which does not establish the obligation erroneously identified by the Tribunal. It insists that the Ministerio de Salud and the Ministerio de Ambiente y Energía were the entities directly responsible for resolving the alleged problems, as provided by Articles 340, 341, 345, 346, 355, 356, 357, 370 et seq. of the Ley General de Salud and the Ley Orgánica del Ambiente. It concludes that the award of subjective non-pecuniary damages is unfounded.
XVI.Procedurally defective appeal on points of law (casación informal). It does not cite the provisions of the General Law of Public Administration. The appellant on points of law (casacionista) claims that the challenged judgment, insofar as it orders payment for subjective non-pecuniary harm (daño moral subjetivo), lacks reasoning. It criticizes the Tribunal’s assessment of the evidence, which led that court to order it to pay that item, even though its intentional misconduct or omission was not proven. The ground of appeal does not comply with the required procedural technique. Pursuant to the provisions of canon 595, subsection 3), of the Code of Civil Procedure, when an error of fact (error de hecho) is alleged, although it is not necessary to identify the legal provision infringed concerning evidentiary weight, it is mandatory to cite the substantive provisions that were violated as a consequence of the alleged errors of assessment.
Likewise, there is a duty to state clearly and precisely what the infringement consists of. In this case, the appellant merely cites provisions of the Civil Code relating to the system of liability governing that branch of law; nevertheless, it fails to allege the violation of the provisions regulating the liability of the Public Administration, namely, provisions 190 through 198 of that body of law. That reference is essential in this case, because what is at issue is the liability of a local government corporation which, although autonomous by constitutional mandate, forms part of the Public Administration (article 1 LGAP) and is therefore subject to the rules laid down in those provisions, as already stated in previous sections of this decision. In these circumstances, the ground of appeal is procedurally defective and must therefore be rejected.
XVII.Direct violation (violación directa). It challenges the award of legal costs (costas) entered against it. It alleges violation through failure to apply, or improper application of, canons 221 and 222 of the Code of Civil Procedure, as well as canon 98 of the Law Regulating Administrative Litigation Jurisdiction. It argues that, although provision 221 requires costs to be awarded against the unsuccessful party, article 222 of that same body of law and provision 98 of the aforementioned Regulatory Law establish grounds for exemption from payment of costs where a party litigated in good faith, where the complaint includes excessive claims, where the judgment partially grants the principal claims in the complaint, where it accepts significant defenses raised by the unsuccessful party, or where each party prevails in part (vencimiento recíproco). It maintains that this situation was not analyzed, because those provisions simply were not applied.
It cites precedents of the First Section of the Tribunal. It asserts that it acted in good faith during the proceedings and, moreover, that excessive claims were brought, while also noting, it says, that only some of the plaintiffs’ claims were granted. At the same time, significant defenses were accepted and each party prevailed in part. It adds that, in view of the excessive demands, it had sufficient grounds to litigate. XVIII.- Regarding costs. With respect to the objection to the award of costs, it should be noted that, as follows from provision 98 of the Regulatory Law, in relation to provisions 221 and 222 of the Code of Civil Procedure, which apply on a supplementary basis pursuant to provision 103 of the Law Regulating Administrative Litigation Jurisdiction, subject to the exceptions set forth in provision 69 ibidem, the ruling on both categories of costs must be issued sua sponte (de oficio).
By majority opinion, this Chamber has held that costs are imposed upon the unsuccessful party by the mere fact of being unsuccessful, that is, by losing the litigation, without thereby deeming that party a reckless or bad-faith litigant; exemption from payment of such items, in the circumstances defined by the legislature, is the exception. Indeed, within the scope of the cited law, except for a special provision governing cases of withdrawal, out-of-court satisfaction of the claim, and expiration of the proceedings, in which costs are regulated under a different standard, the rule set forth in article 98 follows the same approach as civil procedural law, namely, treating an award of costs as the general principle and exemption as the exception. On this subject, see judgment no. 765 of 16 horas on 26 de septiembre del 2001. In the present case, the majority of the members of this collegiate body considers that, because the Municipalidad was ordered to pay the compensation claimed for subjective non-pecuniary harm resulting from the damage caused to the environment, without the required administrative oversight having been exercised, it follows that it was unsuccessful in the litigation, from which the award of costs arises as the general rule applicable to the case.
Exceptionally, a party may be exempted from payment of one or both categories of costs in the cases referred to in provision 98 of the Law Regulating Administrative Litigation Jurisdiction. Of those cases, the one governed by subsection c) is relevant because it contains the circumstance alleged here. The provision in question states: “The unsuccessful party may be exempted from payment of costs:...c) When, because of the nature of the issues debated, there were, in the Tribunal’s judgment, sufficient grounds to litigate.” Likewise, canon 222 of the Code of Civil Procedure establishes the authority to grant exemption from these items where a party litigated in good faith, where the complaint includes excessive claims, where the judgment partially grants the principal claims in the complaint, where it accepts significant defenses raised by the unsuccessful party, or where each party prevails in part.
It may be inferred from those provisions that the adjudicator has the authority to grant an exemption from costs; that is, there is no obligation to do so even where the circumstance provided for therein exists, but rather it is within the judge’s discretion to order such an exemption. When that authority is not exercised, the provision cannot be infringed. Conversely, when it is exercised, it may be exercised erroneously or improperly, in which case, depending on the circumstances, an appeal on points of law may be appropriate. In this regard, see judgments of the First Chamber of the Supreme Court of Justice no. 3 of 14:40 horas on 6 de enero de 1995 and no. 8 of 14 horas 40 minutos on 29 de enero de 1997. The appeal seeks to exempt the Municipalidad, which was unsuccessful in the present litigation, from payment of costs, on the grounds that it litigated for sufficient cause and in evident good faith and that each party prevailed in part, alleging that the Tribunal did not exercise the authority granted by law concerning exemption from costs.
Nevertheless, in light of the foregoing, the appeal must be dismissed with respect to this issue, because the cited provisions were not violated, insofar as the infringement alleged by the appellant does not occur when the adjudicator applies the general rule awarding costs; review would indeed be possible if the exception established by the provision were applied.
XIX.For the reasons stated, the appeal filed by the plaintiffs must be granted solely with respect to the liability arising from the damage caused by the sewage and stormwater system. On this issue, the Tribunal’s judgment is vacated. In accordance with provision 610 of the Code of Civil Procedure, and ruling on the merits (resolviendo por el fondo) as to this matter, the judgment of the Trial Court is affirmed. In all other respects, the Tribunal’s ruling remains in effect. The appeal filed by the Municipalidad de Heredia is rejected, with costs to be borne by the party that filed it.
POR TANTO
The appeal filed by the defendant is dismissed, with costs to be borne by it. The plaintiffs’ appeal is granted solely with respect to the liability of the Municipalidad de Heredia for the damages and losses caused by the lack of proper oversight of the septic tanks; as to that issue, the Tribunal’s judgment is vacated and, ruling on the merits, the judgment of the Trial Court is affirmed.
Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Note by Justices González Camacho and Escoto Fernández
I.The undersigned members do not share the position adopted by the majority of this Chamber in recital XVIII (considerando XVIII) of the foregoing judgment, insofar as it denies review on appeal on points of law in cases where only the general rule requiring the unsuccessful party to pay both categories of costs is applied, that is, where no provision concerning exemption from such costs is invoked or applied. Indeed, the majority’s jurisprudential rationale is based on the premise that exemption from payment of costs is discretionary authority, and that no error or violation of a provision occurs when that authority is not exercised or applied; therefore, it is said, if there is no legal violation, a court hearing an appeal on points of law cannot assess or modify the ruling imposing costs on the unsuccessful party because, to reiterate, in the majority’s view, a legal infringement can occur only when the corresponding exemption provision is applied (among many others, see judgments of this Chamber no. 1001- F-2002, of 11 horas 50 minutos on 20 de diciembre del 2002; no. 249-F-2003, of 11 horas 45 minutos on 7 de mayo del 2003; and no. 306-F-2006, of 10 horas 20 minutos on 25 de mayo del 2006).
This chain of reasoning appears logical at first because, under this premise, if exemption constitutes discretionary authority, the adjudicator is not required to grant it; consequently, if the adjudicator does not order or grant such an exemption, the provisions governing the matter are not violated. Therefore, if no provisions are violated, there can be no review on appeal on points of law (see decisions of this Chamber n°. 765 of 16 horas on 26 de septiembre del 2001 and 561-F-2003, of 10 horas 30 minutos on 10 de septiembre del 2003). This line of reasoning allows them to conclude that, in that specific circumstance—the mere award of costs or the failure to apply the exemptions—the matter “cannot be examined at this level” (judgment n° 419-F-03, of 9 horas 20 minutos on 18 de julio del 2003, issued by this same adjudicative body), because it is a situation “not subject to appeal on points of law” (judgment n° 653-F-2003, of 11 horas 20 minutos on 8 de octubre del 2003).
Thus, in the opinion of our distinguished colleagues, an appeal on points of law is unavailable when the discretionary authority to grant an exemption is not exercised (see, a contrario sensu, recitals III and VIII, respectively, of decisions 541-F-2003, of 11 horas 10 minutos on día 3, and of 10 horas 50 minutos on día 10, both in septiembre del 2003). The majority has thus held that “…the award of costs against the unsuccessful party, as occurred here, is not reviewable by this Chamber, given that the Tribunal merely applied the provision in the manner prescribed therein” (emphasis not in the original; see recital X of Voto no. 68-F-2005, of 14 horas 30 minutos on 15 de diciembre del 2005). And in notarial matters, it has been stated even more emphatically that: “…the Tribunal ordered the complainant to pay the costs associated with the claim for compensation, a ruling which, to reiterate, is not subject to appeal on points of law.” (recital X of judgment n° 928-F-2006, of 9 horas 15 minutos on 24 de noviembre del 2006).
II.However, in the opinion of the undersigned, the improper failure to apply the provisions permitting exemption from legal costs (exoneración de costas) undoubtedly violates the legal system (Ordenamiento Jurídico) and, specifically, the rules authorizing such exemption, whether due to error or an improper assessment by the judges in the particular dispute. Accordingly, although this is a discretionary power, it is not immune from cassation review (control casacional), since a violation of law may occur both in its exercise and in its non-application; to that extent, an improper omission is not, and must not be, synonymous with arbitrariness committed, in such a case, by the adjudicating judge. This is especially true where the judge has been granted authority subject to specific conditions that limit the judge’s discretion in this matter. Consequently, with respect to this particular issue, we consider that merely applying the general rule set forth in Article 221 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil)—requiring the unsuccessful party to pay both categories of costs—does not preclude an appeal in cassation (recurso de casación).
On the contrary, the matter is admissible for examination on the merits (provided that the statutory requirements are met) where there may have been an omission in applying the statutory provisions authorizing exemption from such costs (Article 55 of the Agrarian Jurisdiction Law (Ley de Jurisdicción Agraria) and Article 98 of the Law Governing the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa)). Notwithstanding the foregoing, in the specific case under review, these members concur with the Tribunal’s ruling on the merits insofar as it required the unsuccessful party to pay those costs, a circumstance that leads us to reject the alleged error (agravio) and, with it, the appeal brought on this ground.
Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Nombre207768
*980003850163CA* RES: 000979-F-2006 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las siete horas cincuenta y cinco minutos del diecinueve de diciembre de dos mil seis.
Proceso ordinario establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por NIDIA MARÍA ALFARO ESPINOZA, MANUEL VILLALOBOS VILLALOBOS, MARÍA MAYELA SÁNCHEZ MADRIGAL, Nombre38277 , Nombre38278 , RAFAEL ÁNGEL GUTIÉRREZ MORALES, Nombre99656 , HEIDY OCAMPO VARGAS, Nombre209606 , Nombre80407 , Nombre209607 , Nombre80409 , Nombre38282 , Nombre80410 , Nombre209608 , Nombre38283 , Nombre209609 , Nombre209610 , Nombre39321 , Nombre80411 , Nombre39322 , Nombre38284 , Nombre80412 , Nombre80413 , Nombre209611 , Nombre209612 , Nombre80414 , Nombre209613 y Nombre58688 , todos de estado civil, profesión u oficio no indicado; contra la MUNICIPALIDAD DE HEREDIA, representada por el Alcalde Nombre20681 , casado, Master en Gerencia de Proyectos de Desarrollo. Figura además, como apoderado especial judicial de los coactores el licenciado Rodolfo Arroyo Porras, casado, abogado. Las personas físicas son mayores de edad y vecinos de Heredia.
RESULTANDO
CONSIDERANDO I.- De conformidad con los hechos narrados en la demanda, los co-actores Nidia María Alfaro Espinoza, Manuel Villalobos Villalobos, María Mayela Sánchez Madrigal, Nombre38277 , Nombre38278 , Rafael Ángel Gutiérrez Morales, Nombre99656 , Heidy Ocampo Vargas, Nombre209606 , Nombre209614 Nombre80407 , Nombre209607 , Nombre80409 , Marjorie Alfaro Jiménez, Nombre80410 , Allisson Arias Víquez, Nombre38283 , Nombre209609 , Nombre209610 , Nombre39321 , Nombre80411 , Nombre39322 , Nombre38284 , Nombre80412 , Nombre80413 , Nombre209611 , Nombre209612 , Nombre80414 , Nombre209613 y Nombre58688 , señalan que son propietarios cada uno, de una casa o lote en el Residencial Cedri, situado en Mercedes Sur de Heredia. Indican que la construcción de ese complejo, compuesto de tres etapas, estuvo a cargo de la constructora Desarrollos Urbanos del Oeste S.A. La Municipalidad de Heredia, dicen, aprobó a esa empresa el permiso de construcción correspondiente en abril de 1993, producto de lo cual, se iniciaron de inmediato las obras en las fincas del partido de Heredia, matrículas de folio real Placa39668 y Placa39669.
Manifiestan, en sesión ordinaria 68-04 del 25 de octubre de 1993, la entidad local acordó autorizar la sustitución de la garantía hipotecaria ofrecida por la firma Desarrollos Urbanos del Oeste S.A., para las obras faltantes de la Urbanización Cedri, por una garantía de cumplimiento extendida por una entidad del Sistema Bancario Nacional, por el mismo monto, rendida por su Presidente, el señor Nombre209615 . Aseguran, en diciembre de 1994, dicha empresa entregó a la Municipalidad la primera y segunda etapa de manera incompleta, pues faltaban los parques infantiles, áreas comunales, asfaltado de vías de acceso y sistemas de aguas negras. Alegan, que por incumplimiento de la firma constructora, la Mutual de Heredia sacó a remate las propiedades del residencial, las que fueron adquiridas por Vivienda Coop R.L. Manifiestan que la parte correspondiente a la tercera fase fue puesta a la venta sin ningún plan de desarrollo urbanístico.
Agregan que a los compradores de lotes de la segunda y tercera etapa, la corporación local les otorgó los permisos de construcción, sin tomar en cuenta la diferencia con las viviendas de la primera; en algunos casos, las de la tercera etapa tienen un nivel muy parecido a los de los precarios o casas de interés social. Acusan, el residencial tiene dos focos de contaminación ambiental: al norte el río Quebrada Seca y al sur, una acequia a cielo abierto. Expresan, en el río hay gran cantidad de basura y todo tipo de desechos malolientes que producen olores insoportables y un alto grado de contaminación. La acequia, por su parte, está también llena de basura y aguas putrefactas. Aseveran, la Municipalidad, aún existiendo una recomendación de la Directora del Área de Calidad de Vida, no quiso entubar la acequia que cruza el residencial. Como consecuencia de ello, formulan la demanda que da origen al presente proceso contra la entidad del cantón Central de Heredia.
En lo fundamental pretenden en sentencia se declare que la demandada: 1.- actuó negligentemente al no haber obligado a la empresa constructora a terminar los parques infantiles, áreas comunales, asfaltado de vías de acceso y sistemas de aguas negras del Residencial Cedri, donde están sus casas; 2.- ha actuado de manera negligente al no entubar la acequia a cielo abierto que existe en el residencial, lo que debe hacerse de inmediato; 3.- fue negligente al no poner solución al problema del basurero del río Quebrada Seca; 4.- ha promovido la "tugurización" de la tercera etapa del residencial, al otorgar permisos de construcción sin ninguna planificación urbanística; 5.- es culpable del proceso de contaminación, tugurización y deterioro de sus casas; 6.- debe suspender de inmediato la concesión de permisos para la construcción de tugurios; 7.- se declare la responsabilidad civil extracontractual, tanto por acción como por omisión, de los daños y perjuicios causados con los hechos denunciados, y en orden a ellos se le deberán cancelar a los actores las sumas que liquidan en la demanda, por esos conceptos; y 8.- se le condene al pago de ambas costas del proceso.
La corporación accionada no contestó en tiempo, producto de lo cual, a petición de los actores, fue declarada rebelde. El Juzgado declaró parcialmente con lugar la demanda. Condenó a la Municipalidad a cancelar a los co-actores que han acreditado ser propietarios de viviendas o lotes en Residencial Cedri, los daños y perjuicios, derivados de la falta de instalación del sistema de aguas negras en sus residencias, a definir en fase de ejecución. Impuso ambas costas al ente territorial. Inconformes con lo resuelto, apelaron las partes. Conociendo de dichos recursos el Tribunal revocó el fallo de primera instancia en cuanto a la condena al pago de los daños y perjuicios derivados de la falta de instalación en sus residencias del sistema de aguas negras, para en su lugar denegarlo. Así mismo, en cuanto denegó el pago de daño moral subjetivo, por los perjuicios recibidos por el deterioro ambiental padecido por los accionantes, concepto por el cual concedió a cada uno un monto de ¢500.000,00, más sus respectivos intereses que corren desde la firmeza de la sentencia. Confirmó la denegatoria de los demás extremos de la acción y la imposición en costas. Acuden en casación ambas partes, acusando vicios de procedimiento y de fondo.
II.De previo a entrar al detalle de los reproches formulados por los casacionistas, y ante la forma en que han sido planteados, es menester indicar que ya esta Sala en reiteradas ocasiones ha establecido que la calificación que los recurrentes otorguen a sus reclamos no es óbice para realizar su análisis. Ello en virtud de que su clasificación jurídica le corresponde con exclusividad a este órgano colegiado, para lo cual se acude al fondo y verdadera naturaleza del alegato, más que a su denominación. De ahí que haya resuelto como de naturaleza procesal alegatos formulados como de fondo, o aquellos propios de violación directa planteados como yerros cometidos en la valoración probatoria o viceversa. No obstante, es claro que este análisis en cuestión es procedente, siempre que dentro de la calificación que corresponda satisfagan los requisitos que impone la normativa procesal civil para ingresar a su examen. Visto así, los motivos interpuestos serán agrupados conforme a su correcta naturaleza, a efecto de realizar un análisis adecuado y objetivo de los puntos que mediante este recurso se solicita revisar.
RECURSO DE LOS ACTORES Vicios de fondo
III.Violación indirecta. El apoderado especial judicial de los demandantes acusa error de derecho. Indica que en el considerando XII del fallo se tiene por demostrado el hecho grave de la polución que sufren sus representados por causa de los focos de contaminación existentes en el río Quebrada Seca por el norte, y al sur, un desagüe a cielo abierto. Agrega, ese considerando establece que del deterioro ambiental es responsable la Municipalidad, al no haber adoptado las políticas apropiadas para remediar el problema, por lo que la conducta omisiva ha inflingido daños morales. Indica, el error consiste en no haber asignado a los elementos probatorios el verdadero alcance que tienen para determinar la magnitud del daño ambiental y con ello el valor del daño moral subjetivo. En este sentido, señala, el informe pericial del ingeniero Nombre38778 , establece aspectos que lesionan gravemente la salud y la moral de los actores.
Hace referencia a las fotografías que acompañan dicha experticia. Agrega, en un periódico de circulación nacional, a saber, La Nación, se publicó que por el norte de la Urbanización Cedri, cruza el río Quebrada Seca, constituido como en una cloaca natural. Por ende, es público y notorio que este residencial es un lugar sucio, insalubre, antihigiénico y peligroso, debido a la posibilidad de epidemias. Adiciona, la Defensoría de los Habitantes en oficio DHR-9801-1783-98, había declarado la gravedad de los focos de contaminación aludidos, que desde 1997 eran conocidos por las autoridades locales. Advierte, los testimonios ofrecidos reflejan que esta problemática se padece desde 1993. Reitera, el error radica en la apreciación errónea e insuficiente que hace el Tribunal de esas probanzas, concediendo un valor que no corresponde al grave alcance que representan. Considera, la suma otorgada por este concepto (daño moral) es exigua e irrisoria.
Aporta citas de jurisprudencia de esta Sala. Recrimina, con la no interpretación conjunta de las pruebas, se violentó el artículo 330 del Código Procesal Civil. De igual manera, acota, se han visto conculcados los preceptos 190 a 192, 196 y 197 de la Ley General de la Administración Pública, así como el canon 4 inciso 4) del Código Municipal, Ley no. 4574, vigente al momento de empezar a producirse las violaciones ambientales, de salud y daños morales citados y ordinal 4 inciso c) del Código Municipal que rige en la actualidad. De igual modo, al no haberse permitido, una indemnización con equidad por los daños padecidos, afirma, se han conculcado de manera flagrante los ordinales 1045 del Código Civil y 41 de la Constitución Política.
IV.Del error de derecho. Recurso informal. Con respecto al cargo formulado, cabe mencionar que esta Sala en reiteradas ocasiones ha indicado que el error de derecho, supone desconocer el valor legal de un medio probatorio, u otorgarle uno distinto al previsto por la ley. Dentro de éste también se reconoce la censura por la violación de las reglas de la sana crítica, que tiene por objeto establecer la inobservancia de los principios de la lógica, psicología o experiencia al valorar las probanzas. Cuando se alega, es menester indicar, con claridad y precisión, las normas consideradas como infringidas concernientes al valor de los elementos probatorios apreciados erróneamente. Es indispensable, además, citar las reglas vulneradas por el fondo, expresando, con claridad y precisión, la forma en que se produjo el yerro y la incidencia que ello tuvo sobre los cánones desaplicados, o bien, actuados con desatino (artículo 596 del Código Procesal Civil).
Esto implica señalar técnicamente la violación indirecta infringida al ordenamiento jurídico en las normas de fondo con la errónea apreciación, y no solo citar los artículos o transcribirlos. El cargo no se ajusta a la técnica debida. El recurso se limita a acusar un supuesto desatino en la ponderación de las pruebas. Sin embargo, si bien cita algunas normas de fondo que considera conculcadas, no aborda en lo absoluto ni detalla la forma en que tales disposiciones se vieron lesionadas como consecuencias del equívoco que aduce. Invoca en su favor normas de la Ley General de la Administración Pública, y del Código Municipal vigente al momento de iniciarse la polución ambiental, empero, no abunda en razones ni explica cómo el proceder jurisdiccional ha desatendido esas reglas, lo que en orden a lo expuesto resulta ser fundamental para ingresar al examen del reclamo. De este modo, al no satisfacer dicha exigencia, el cargo resulta ser informal, lo que supone su rechazo.
V.- Violación directa. Primero. El apoderado especial judicial de los actores reclama que el fallo impugnado contiene disposiciones contradictorias a la ley y a los informes periciales. Sostiene, en el considerando VII, se dice que la Municipalidad no debe renunciar a sus facultades derivadas de la autonomía. Indica que el despacho con evidente error de interpretación de la autonomía municipal, omite citar en la sentencia que tampoco puede sustraerse de los deberes que le impone la ley, los que están por encima de cualquier reglamento. Critica que sin prueba alguna se estima que no existe un sistema de tratamiento de aguas negras en el lugar de los hechos, y que el residencial tenía menos de quinientas casas. Por esa razón, dice, se resuelve que no era responsabilidad del ente local vigilar la conexión de las tuberías de aguas negras y servidas a las previstas, lo que considera violatorio del numeral 87 de la Ley de Construcciones, el que transcribe.
Sostiene, la responsabilidad reclamada era ineludible, al punto que no solamente el ente municipal debió haber vigilado la instalación de las tuberías de aguas pluviales y negras, sino que ni siquiera debió haber aprobado los planos de construcción, ni permitir que las obras siguieran adelante. Afirma, al faltar a esta obligación, resultaron quebrantados los preceptos 4 del Código Municipal y 11 de la Constitución Política. Sobre ellos, cita precedentes de la Sala Constitucional. Dice, este letal proceso de desmejoramiento del ambiente y de las casas que adquirieron, se ha llevado a cabo a vista y paciencia de la Municipalidad, quien debió intervenir en defensa de los intereses de los munícipes y del medio. Vuelve a reproducir resoluciones del Tribunal Constitucional relacionadas con el tema. Copia parte del informe pericial rendido por el profesional Nombre38778 , donde se expresa que existían planos en los que se indicaban las tuberías de aguas pluviales y aguas negras del proyecto total, a los que la corporación local no dio importancia.
A partir de ello, señala, se refleja que la demandada no actuó conforme a sus deberes. Expresa, el Tribunal se contradice cuando rechaza la responsabilidad de la entidad municipal con la sola aplicación del Decreto Ejecutivo no.18.888, "Reglamento de la Oficina Nacional Revisora de Proyectos de Construcción", del que no señala su fecha de emisión. Contradicción consistente en que con ese Decreto, sustrae competencias legales, pasando por encima, incluso del canon 87 de la Ley de Construcciones, violación que considera, atenta no solo contra la autonomía municipal, sino contra la jerarquía de las normas, lesionando el precepto aludido, así como los ordinales 2 del Código Municipal y 170 de la Carta Magna. Cita en su apoyo, doctrina nacional. Asevera, con esta actuación se exime a la demandada de una responsabilidad, lo que le causa serios daños y perjuicios a sus representados, quebrantando además el numeral 1045 del Código Civil y preceptos 190 a 198 de la Ley General de la Administración Pública.
Segundo. Exterioriza, los hechos están correctamente seleccionados y enunciados en el fallo, pero el Ad quem interpreta mal la ley sustantiva aplicada. Manifiesta, respecto del considerando VII, el Tribunal tuvo por demostrado la no conexión de las tuberías pluviales y de aguas negras a las previstas correspondientes y que la Municipalidad no debe renunciar a sus facultades derivadas de la autonomía que le concede la Constitución. Aduce, con evidente error de interpretación a lo dispuesto por los cánones 4 del Código Municipal, 87 de la Ley de Construcciones y 170 de la Constitución Política, en el fallo no se indica que el ente local no puede sustraerse de los deberes que esa autonomía le impone. Estima, la violación de ley sustantiva consiste en que el Tribunal interpreta que mediante el Decreto Ejecutivo no. 3391 del 13 de diciembre de 1982, Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, la demandada está eximida de vigilar la conexión de las tuberías referidas, cuando más bien el aparte III.3.2.12 de ese instrumento jurídico, establece otra cosa distinta. A su juicio, se hacen diferencias donde la ley no las hace y se deja de lado que los preceptos mencionados anteriormente, establecen que la Municipalidad no se puede abstraer de esos deberes.
VI.Sobre la autonomía municipal. Principio de legalidad. Referente a los reparos planteados cabe indicar lo siguiente. Las municipalidades son entidades locales que gozan de autonomía relativa en el ejercicio de sus funciones. El régimen municipal es una especie de descentralización territorial, según se colige del numeral 168 de la Carta Magna. Este nivel de independencia lo otorga el precepto 169 de la Constitución Política, en el marco de su jurisdicción territorial, integrada por el espacio físico dispuesto para el cantón al cual representa, en tanto señala que corresponde a cada ayuntamiento la: "administración de los intereses y servicios locales … ". Es decir, el constituyente ha conferido una serie de funciones o atribuciones en favor de esos gobiernos en razón de "lo local", esto es, para administrar los servicios e intereses del ámbito a la que está circunscrita, sea, el cantón. Esta competencia no es excluyente de la que ha sido otorgada por el Ordenamiento a otras entidades u órganos del Estado.
De este modo, es claro que existen intereses cuya salvaguardia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional o legal es atribuida a otros entes públicos. Lo anterior debido a que hay intereses que trascienden la esfera de lo local, debido a que inciden en otras latitudes fuera del cantón. Empero, debe quedar claro que la administración de esos intereses de la esfera territorial del municipio constituye una competencia originaria de los ayuntamientos y solo mediante ley de nacionalización puede serles desplazada, siempre que esa manifestación legislativa no suponga un quebranto a la autonomía referida o implique vaciar el contenido constitucional del régimen municipal. Por su parte, el artículo 4 del Código Municipal, Ley no. 7794 del 30 de abril de 1998, desarrolla los tipos de autonomía que el legislador ordinario estimó ostentaban estas corporaciones, indicando que poseen la política, administrativa y financiera.
Sobre los alcances de esta autonomía, ver entre otras, de la Sala Constitucional, votos 5445-99, 1220-2002, 5204-2004 y 8928-2004. Con todo, como parte de un sistema integrado, dentro de la dinámica de la satisfacción de los intereses de los munícipes, es claro que existirán intereses que son plenamente locales y otros que pueden ser considerados nacionales. Este aspecto obliga, dentro de un principio de sana administración, a la coordinación con las instancias administrativas del Poder Central, que realizan, a nivel macro, funciones relacionadas con las que localmente despliega la corporación. Es este el ejemplo, en lo que resulta relevante a este caso, de los aspectos urbanos, en los que, aún cuando al tenor del artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, es cada Municipalidad la que debe aprobar el respectivo Plan Regulador, se impone una coordinación con el INVU y la Dirección de Urbanismo para estos efectos, de cara a la implementación de una política nacional de desarrollo que integre todas las variables técnicas, económicas y sociales que convergen en esta actividad.
Iguales particularidades de coordinación son de rigor en la materia ambiental en la que ciertamente, el tratamiento de los recursos naturales y las acciones que establezca cada unidad administrativa para la defensa y tutela del ambiente, dentro de una percepción que debería ser precautoria y preventiva, incide de forma directa no en la esfera territorial del municipio, sino en la totalidad del territorio nacional. Al igual que los ecosistemas guardan una vinculación y relación simbiótica entre sí (sea el caso de los corredores biológicos de conservación de especies), las incidencias que se produzcan en un determinado sector del país, tienen sus consecuencias en la globalidad del medio nacional. De ahí que en esta materia se esté frente a un interés nacional y local a la vez. Ya la Sala Constitucional en la resolución no. 5445-99, sentó las bases sobre la necesaria coordinación que debe imperar en estas relaciones inter-administrativas, las que surgen sin menoscabo de la autonomía que ya de por sí el constituyente le asignó a las entidades locales.
En esta dirección, en el fallo citado se indicó: "X.- (...) Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión.
En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes.
Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector)." Ahora bien, aún con esta autonomía, es claro que al socaire del precepto 11 de la Carta Magna, las municipalidades y sus funcionarios están igualmente sujetos al principio de legalidad, en su doble dimensión, positiva y negativa, de modo que en el ejercicio de sus competencias, deben proceder conforme lo disponen las normas jurídicas que delimitan y precisan su funcionamiento.
Esta sujeción es genérica a la globalidad del Ordenamiento Jurídico, constituyendo una garantía para el munícipe y sociedad civil en general, de que los actos públicos que emanen de esas entidades locales, son contestes con aquél. Ello incluye por regla de principio, una aplicación debida de las normas, no solamente en su contenido, sino además en el respeto de su nivel jerárquico, de lo que se infiere que son inviables las aplicaciones de medidas infralegales que sean opuestas o contrarias a la ley. Lo anterior dado que la potestad reglamentaria ejecutiva y en general, la emisión de actos administrativos de carácter general o normativo, según sea el caso (artículo 121 Ley General de la Administración Pública) encuentran en la ley y en la propia Constitución Política, su límite infranqueable, de modo que no puede contener regulaciones que se contrapongan a los enunciados de esas normas de mayor jerarquía, o bien, incursionar en áreas que en orden al contenido de la ley, les están vedadas (principio de interdicción de la arbitrariedad de la potestad reglamentaria).
De ahí que cuando se burlen estos límites, la norma infralegal sea inaplicable, por contraria a Derecho. Se busca en este sentido, una aplicación adecuada, generalizada y abstracta de las normas, evitando procederes arbitrarios y antojadizos.
VII.Autonomía local en materia de urbanismo y edificaciones. Según se ha indicado, la autonomía municipal, impuesta por la Carta Magna, confiere a las corporaciones locales una competencia especial para la administración de los intereses de su jurisdicción territorial (artículos 169 y 170). Dentro de este conjunto de intereses y servicios se encuentra la materia urbanística en la cual, el ayuntamiento guarda una competencia esencial y en tesis de principio, prevalente sobre la de otras instituciones, en el contexto de la localidad. En lo que viene relevante al caso, el numeral 15 de la Ley de Planificación Urbana, no. 4240 del 15 de noviembre de 1968 confiere a los entes locales la competencia base para regular y vigilar todo lo concerniente a la planificación y desarrollo urbano dentro de los límites de su jurisdicción territorial. En este sentido la norma dispone: "Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional.
Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinando régimen contralor." Nótese que la competencia asignada no se limita a un aspecto de mera planificación, sino que además, incluye las potestades de control del desarrollo urbanístico, lo que supone un grado de vigilancia sustantiva tanto de las obras en ejecución, como de las ya ejecutadas, aspecto sobre el cual se ingresará con mas detalle adelante. En esta línea, el canon primero de la Ley de Construcciones, Decreto Ley no. 833 del 4 de noviembre de 1949, establece con claridad evidente estas potestades cuando señala: "Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos." Por su parte, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 inciso o) del Código Municipal, corresponde al Concejo dictar las normas y medidas atinentes al ordenamiento urbano.
En este orden, según lo estatuido por la Ley de Construcciones, la realización de toda obra o edificación requiere de una licencia municipal, a la vez que corresponde al ente local la vigilancia sobre aquellas (mandatos 74 y 87 de ese cuerpo legal). Por ende, resulta evidente el papel prevalente que en estos menesteres ostenta la Municipalidad, siendo que le incumbe disponer las medidas concretas sobre el desarrollo y planeamiento urbano, así como el otorgamiento de las "licencias" de construcción y el control de esas actividades acorde a las normas que regulan ese campo. Así lo ha definido la misma Sala Constitucional, entre muchos, en los fallos no. 2153-93 de las 9 horas 21 minutos del 21 de mayo de 1993 y no. 4205-96 de las 14 horas 33 minutos del 20 de agosto de 1996. Ahora bien, los alcances y efectos del desarrollo y planificación urbana implica, en ocasiones, el surgimiento de relaciones de coordinación con diversos órganos públicos con competencia concurrente en ciertas áreas de actividad administrativa, según se ha explicado.
Lo anterior debido a que si bien esas potestades aludidas surgen en relación con un concepto local, deben empatarse con políticas de planificación nacional. Se trata de principios de sana administración que pretenden establecer mecanismos de coordinación que permitan de manera más adecuada, una eficiente atención de las necesidades e intereses públicos, a fin de que un eventual conflicto competencial no sea óbice para que el Estado (en sentido amplio) no desatienda sus deberes y transgreda con ello, por aspectos de mera organización o diseño, su dimensión teleológica. Dentro de este marco se ubica la emisión de planes reguladores, los que al amparo del numeral 15 de la Ley de Planificación Urbana, son realizados por los entes locales y luego aprobados por la Dirección de Urbanismo. El artículo 169 constitucional, junto con la Ley de Planificación Urbana, se insiste, reconoce la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio, a través de la emisión de este tipo de planes, que en el fondo, ostentan una naturaleza normativa en tanto disponen la programación del uso del suelo en la respectiva jurisdicción cantonal.
Es por ello que dentro de su tramitación, se constituye en presupuesto infranqueable la audiencia pública que permita a los munícipes, pronunciarse sobre la propuesta, en razón del evidente interés que guardan respecto de la decisión administrativa que establezca el destino que deberá darse a las heredades localizadas en el Cantón. No obstante, por aspecto de vinculación y armonía con la planificación nacional, siendo que el contenido de un plan de esta naturaleza incide de manera refleja en el contexto integral del territorio patrio, deben ser aprobados por la Dirección de Urbanismo (ordinal 18 ibidem) a fin de ajustarlos a criterios de planificación nacional. Sin embargo, se recalca, en esta materia, el ayuntamiento tiene una competencia originaria, pese a las relaciones de coordinación, que le permiten planificar, regular y vigilar el desarrollo urbano dentro del cantón respectivo.
VIII.Regulación de la materia urbanística. Potestades de control. Dicho esto, cabe señalar que la materia de desarrollo de proyectos urbanísticos, en términos generales, se encuentra sujeta a un conjunto de normas que establecen los diversos aspectos que convergen en esta temática, como son el estructural, constructivo, salud, tratamiento de aguas, entre otros. No obstante, grosso modo (pues las disposiciones que precisan esta materia son extensas por demás), su regulación básica radica en la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana, conjuntos legales que se complementan por otras normas que desarrollan temas concretos, v.gr, la Ley General de Salud. En estas, de forma genérica, se establecen los presupuestos básicos que delimitan la realización de las edificaciones, sean de uso público o privado, temporales o permanentes. Aún así, el establecimiento de una serie de factores que por su naturaleza, no resulta conveniente incorporarlos dentro de una ley, han sido profundizados en reglamentos o normas infralegales.
En esta misma dirección, la Ley de Planificación Urbana deja a dichas últimas fuentes del derecho, el desarrollo de aspectos de corte procedimental y de otra índole. En cuestiones de naturaleza urbanística, en particular, la de construcción de urbanizaciones o residenciales, la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana, a tono con lo dicho, en sus artículos 15 y 32 respectivamente, remiten la concreción de los aspectos que deben ser cubiertos por los urbanizadores, a un reglamento, que en la especie, es el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 del 13 de diciembre de 1982. Por su parte, en menesteres de la materia constructiva, se encuentra el denominado Reglamento de Construcciones, publicado el 22 de marzo de 1983. De conformidad con lo estatuido por los cánones 15 y 74 de la Ley de Construcciones, todo fraccionamiento y urbanización, así como toda obra relacionada con la construcción deberá contar con un acto autorizatorio emitido por la Municipalidad correspondiente.
Al tenor del numeral 19 en relación al 20 inciso h), ambos de la Ley de Planificación Urbana, las entidades locales deberán emitir el reglamento pertinente para acatar las condiciones del Plan Regulador, así como para velar por la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar. En esta dirección, el ordinal 56 ibidem señala que el Reglamento de Construcciones fijará las reglas de seguridad, salubridad y ornato. Empero, estos aspectos se encuentran contemplados en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, norma que sería aplicable al efecto. Se trata de un instrumento jurídico de naturaleza preeminentemente técnica, que contiene en aspecto de urbanizaciones, regulaciones variadas en aspectos tales como accesos, vialidad, lotificación, áreas verdes y públicas, drenajes, acueductos, cloacas, infraestructura y acabados, entre otros.
En lo que se refiere al ejercicio fiscalizador, como se ha dicho, el canon 1 de la Ley de Construcciones establece que son los gobiernos locales los encargados de velar por que las ciudades, sus edificios, construcciones y vías públicas, reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos. Se trata una vez más de una manifestación legislativa que pretende potenciar las competencias municipales en pro de su autonomía en la esfera de los intereses locales que le incumben. Como es debido, esos apoderamientos, constituyen verdaderos poderes-deberes, es decir, le permiten adoptar actuaciones ejecutivas y ejecutorias, pero a la vez le impone deberes y exigencias, en tanto ha de asumir las acciones de mérito para cumplir con sus cometidos. Por tal, debe sujetar sus decisiones al bloque de juridicidad (en armonía con los derechos subjetivos e intereses legítimos), lo que implica desde luego, ejercer un debido control de áreas de interés social, como es el caso de la salud y la seguridad, cuando proceda, en coordinación con autoridades del Gobierno Central.
Es por ello que como contrapartida de la competencia para otorgar las licencias de construcción que establece el artículo 74 de la Ley de Construcciones, el 87 ibidem le impone el deber de fiscalizar y controlar las obras levantadas en su territorio, así como el uso que se les esté dando. Estas potestades suponen la competencia para establecer la armonía de las solicitudes de construcción con las normas que regulan esa materia, al punto que de inferir que se incumplen, están facultadas para negar la "licencia" o denegar el acto autorizatorio requerido. Desde este plano, el papel de los municipios se da en dos instancias, sea, preventiva y fiscalizadora. En el marco preventivo, la "licencia" se otorga si cumple con todas las exigencias y en ese cotejo (cualitativo y cuantitativo) se concreta tal ejercicio. En la fiscalización, verifica que lo que se realiza en la realidad, sea conteste con lo autorizado.
Claro está que por la dinámica misma de la materia urbanística, converge una amplia gama de variables que por su magnitud y relevancia, exigen acciones de coordinación de las entidades locales conjuntamente con unidades públicas especializadas. Es el caso de la salud pública y el tratamiento de las aguas de diversa naturaleza (potable, servidas, negras), supuestos en los que imperan los niveles de enlace entre el ejercicio administrativo de las municipalidades y los órganos o entes con competencia funcional específica en esas áreas. En efecto así se desprende de la Ley General de Salud en sus numerales 338 y 338 bis, a propósito de las potestades de fiscalización del cumplimiento de las normas sanitarias. De igual forma, en menesteres de aguas, los preceptos 1, 2, 21 y 23 otorgan la competencia al Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados para aprobar los sistemas de abastecimiento de agua y su disposición.
En definitiva, al amparo de la citada Ley de Construcciones, y en lo que viene relevante al caso, corresponde a las corporaciones locales emitir la autorización para emprender la construcción de una determinada obra (dentro de ellas, las urbanizaciones). A su vez, conjuntamente con otras autoridades públicas, desplegar acciones de fiscalización de esas obras, a fin de constatar su conformidad con el marco regulatorio. Empero, ese control que es de su incumbencia directa, no es dependiente de las acciones de otros órganos.
IX.Alcances del marco fiscalizador en el caso concreto. Estima esta Sala que la concepción misma de las potestades de fiscalización en materia urbanística que se han encomendado a las Municipalidades (ya comentadas), son manifestaciones de un poder público derivado de competencias otorgadas por el orden constitucional y legal en este campo, que justifica el apoderamiento de la Administración. Le permiten por tanto el despliegue de una serie de atribuciones inherentes y necesarias para el ejercicio de una sana administración. Estas le facultan incluso suspender una determinada obra cuando no cumpla con las condiciones debidas, o bien, dentro de su arista preventiva y previsora, rechazar el pedimento de edificación cuando no se hayan satisfecho los requerimientos jurídicos y técnicos que las disposiciones aplicables imponen. Se trata de manifestaciones concretas del poder público que permiten la tutela de principios jurídicos, entre otros, el de seguridad y de salud.
Constituye por ende una labor de inspección sobre los aspectos constructivos de las estructuras que se erijan en el espacio territorial del municipio, a efectos de determinar que cumplan con las exigencias que dispone esa legislación, así como demás regulaciones asociadas a la actividad. Estas facultades y potestades, dentro de su orientación teleológica, se ponen al servicio de los intereses públicos o colectivos, que a fin de cuentas, son el objeto que legitima su incursión en el control y fiscalización de la actividad urbanística. Al ser competencias fijadas por el Ordenamiento (como derivación directa de sus competencias constitucionales que le fueron confiadas) y que se asocian con la tutela de intereses públicos, la acción del ente local debe ponderar no solamente una labor de revisión superficial (formal) de las solicitudes de permiso de construcción, sino, una valoración integral y a fondo del acatamiento de las exigencias jurídicas y técnicas que impone el Ordenamiento.
Es decir, verificando el acatamiento no solo formal sino cualitativo de la conducta objeto de control. Para tales efectos, debe considerar la armonía de la solicitud y propuestas formuladas en el plano respectivo con las disposiciones o reglas técnicas dictadas en cada supuesto. Ello aplicado a este caso envuelve que la Municipalidad debe analizar que los sistemas de tratamiento de aguas negras ofrecidos en el plano de construcción, se ajusten a las normas técnicas aplicables, de manera tal que sean funcionales y cuenten con la capacidad y el volumen que las reglas establecidas dispongan. Es decir, la viabilidad técnica de la instalación de un tanque séptico, en las dimensiones y condiciones propuestas, de manera que no impliquen riesgos potenciales de cualquier naturaleza, incluida la salud pública. Pero además, las potestades públicas en este campo no se agotan en el despliegue de una conducta autorizatoria.
En efecto, la emisión del acto que permite la edificación o construcción de la obra, debe acompañarse, se insiste, de un ejercicio contralor y verificador por parte del ente otorgante, con el objeto de asegurarse que las obras en ejecución así como las ya ejecutadas, se encuentran dentro del marco normativo que regula la materia. Como se ha dicho, este ejercicio se presenta en un doble nivel: preventivo, al momento de analizar la solicitud para edificar; y posterior, en las inspecciones de esas obras para determinar que cumplen con lo autorizado y en general, con las reglas aplicables. De este modo, la función contralora debe ser continua, eficiente y eficaz. Es por ello que cuando esas competencias no han sido cumplidas de forma debida y a raíz de esa conducta o disfuncionalidad se genera un daño (de forma directa o por concurrencia), surge un nexo causal que permite imputar la lesión a la Municipalidad, conforme a las reglas de la responsabilidad objetiva fijada por la Constitución y desarrollada por la Ley General de la Administración Pública a partir del canon 190.
Lo anterior puede darse por varias causas. En un primer estadio, por la denominada inactividad material, esto es, cuando del todo no se ejerce el marco contralor y verificador. En un segundo, cuando no se hace de manera adecuada, por cuanto aún realizada la verificación, se agotó en un simple cotejo de requisitos formales, más no en un examen debido en términos cualitativos, del cumplimiento o no de las exigencias que debe acatar quien pretende construir. En este escenario, la pasividad del Municipio en la debida vigilancia de cuestiones elementales para efectos de la obra, permite la burla de esas reglas, lo que puede potenciar riesgos o daños futuros a terceros. Es decir, opera en estos supuestos un funcionamiento anormal que acarrea responsabilidad. Ello al constituir conductas administrativas, que en sí mismas, se apartan de la buena administración (conforme al concepto utilizado por la propia Ley General en el artículo 102 inciso d., que entre otras cosas incluye la eficacia y la eficiencia) o de la organización, de las reglas técnicas o de la pericia y el prudente quehacer en el despliegue de sus actuaciones, con efecto lesivo para la persona.
Así, la anormalidad se manifiesta por un mal funcionamiento, por un ejercicio fiscalizador insuficiente, por tal, inadecuado. Esto por cuanto si el resultado lesivo se produce en relación a hechos en los que la posición de garante que ejerce la Administración hacía exigible evitar esa consecuencia mediante el control adecuado que debió ejercer, debe afrontar las implicaciones de esa inobservancia. En este ámbito, la responsabilidad por la "inacción administrativa" (aun parcial) se produce por causa de un doble comportamiento. El primero de la persona pública o privada por cuya acción se produce el menoscabo en la esfera jurídica del o los lesionados. El otro, que concurre con aquél, por la inacción de la autoridad pública que no ejerce, como es debido, la conducta requerida para evitar el daño, lo que puede producirse, se reitera, de manera total o parcial. En este último, cuando el marco fiscalizador no abarca de manera plena la totalidad de variables que deben ser ponderadas en ese ejercicio, de modo que por inobservancia relativa se dejan de lado aspectos relevantes que conforman fuentes de riesgo.
Se trata por ende de un marco relativizado de tutela administrativa no actuada (en su corriente preventiva), que como inactividad concurre a producir la lesión y provoca por tanto, la responsabilidad compartida, casi siempre solidaria, de los dos agentes causantes del daño (entendidos como centros de imputación diversos, públicos o privados). De esta forma, la inacción fiscalizadora frente a conductas de terceros, se refleja normalmente, en aquella irregularidad que debió identificar de manera oportuna; o en aquel daño producido que debió prever de acuerdo con el estado de cosas existentes; o bien, por la omisión, que para estos efectos equivale a inactividad, reprochable desde el plano jurídico, que no ejerció en tiempo y forma, las prevenciones y medidas correctivas o previsoras del caso. Claro está que tal imputabilidad depende, en alto grado, de la determinación de la existencia de un nexo causal entre aquella inacción (incluso parcial) y la lesión, en tanto, solo cuando la inactividad haya coadyuvado en la generación del daño, la responsabilidad patrimonial administrativa sería aplicable.
Esto es, cuando de no haberse omitido el ejercicio fiscalizador, la lesión, con probabilidad, no hubiere llegado a causarse. Sobre el tema de la responsabilidad por inacción, véase, de esta Sala, el fallo no. 308 de las 10 horas 30 minutos del 25 de mayo del 2006. En este escenario, debe insistirse en que la tutela o fiscalización que le ha sido confiada a las municipalidades en materia urbanística (que incluye la edificabilidad), no se reduce a conductas formales de autorización, sino que incluyen un control sustantivo, periódico y eficaz sobre las obras en ejecución y ejecutadas, de tal modo que la omisión de este ejercicio fiscalizador, le hace responsable de los daños producidos a terceros por ello.
X.Manejo de las aguas negras. Regulación jurídica. En la especie, el recurrente estima que han sido violentados los numerales 87 de la Ley de Construcciones, 4 del Código Municipal y 170 de la Constitución Política, en tanto el Tribunal concluyó que la vigilancia de la conexión de las tuberías no era obligación de la Municipalidad demandada. Con ello, indica, se desconoce el deber de inspección inherente a las entidades locales. Así mismo, acusa, de la aplicación del Decreto no. 3391 mencionado el Ad quem desprende la dispensa de verificación aludida, cuando esa norma no permite tal interpretación. Interesa para el caso específico, el control que debe ejercer la Municipalidad de Heredia en el tema concreto de las tuberías de aguas negras y servidas a las previstas con que debe contar toda vivienda dentro de una urbanización. Lo anterior en razón de que el recurrente aduce que el artículo 87 de la Ley de Construcciones impone la obligación a las corporaciones locales de vigilar la edificación de las obras que se realicen en el respectivo Cantón, por lo que al no haberlo hecho respecto de las referidas tuberías, le acarrea su responsabilidad objetiva por los daños padecidos.
En esta materia, como se ha indicado, la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana remiten a norma reglamentaria. Tal desarrollo se encuentra regulado en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 del 13 de diciembre de 1982. Sobre el particular, como bien lo ha señalado el Ad quem, el Reglamento aludido, en el capítulo III, denominado "Urbanizaciones", fija las reglas que son de aplicación. En este sentido, la norma prevé varias posibilidades, según sean las características de cada complejo urbanístico residencial. Al respecto dispone: "III.3.12 Cloacas: Cuando se urbanicen áreas que tengan servicio de colector de aguas negras funcionando, el urbanizador deberá conectarse a dicho sistema./ Cuando el colector se tenga previsto para una etapa posterior, el urbanizador deberá dejar construido un sistema de cloacas dentro de la urbanización para empatarse en un futuro al sistema de colectores previsto./ De no existir cloaca en funcionamiento ni prevista, se contemplan las siguientes alternativas: /III.3.12.1 Para conjuntos mayores a quinientas(500)/ unidades de vivienda se requiere la construcción de una planta de tratamiento de aguas negras propia: salvo que con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A) se negocien conjuntos mayores con tanque séptico./ III.3.12.2 En conjuntos con un número menor de lotes o viviendas se deberá adecuar el tamaño mínimo de lote para el uso de tanque séptico según lo fija este Reglamento." De esta manera, dependiendo de si existe un colector o no, el urbanizador podrá optar por una de las posibilidades reguladas, la que, en orden a lo dicho, debe ser ponderada por el municipio, instancia a quien corresponde, una vez valorado el caso concreto, establecer la procedencia de la medida que se proponga.
Claro está que el diseño del abastecimiento de aguas y el sistema de tratamiento y desagüe, deberá guardar conformidad y correspondencia con las normas técnicas que en cada caso establezcan las autoridades con competencia concurrente, entre ellas, el Ministerio de Salud y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). Lo anterior debe plasmarse en el plano que deberán aprobar las instancias administrativas, según se colige del capítulo VI, canon 3.3 del citado Reglamento. En este sentido, en tesis de principio, el AyA es la instancia competente para fijar políticas, establecer y aplicar normas referidas al suministro de agua potable y evacuación de aguas negras (artículo 1 de su Ley Constitutiva, no. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas). Empero, conforme lo dispone el numeral 23 de su Ley Constitutiva: "Los planos para la construcción o reconstrucción parcial o total de una casa o edificio en las ciudades cabeceras de provincia o de Cantón cuyas Municipalidades tengan Departamento de Ingeniería, serán sometidas para su aprobación previa a dicho Departamento y una vez aprobados por éste, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para su revisión…".
Esa misma regla es de aplicación cuando se trate de proyectos de urbanización. De todo lo anterior se colige que en definitiva, la verificación del cumplimiento de la normativa inherente al tema de las aguas negras recae en las corporaciones locales, siendo que son las competentes para otorgar el permiso de construcción, lo que solo es posible, dentro de un marco ideal, cuando se hayan satisfecho las regulaciones inherentes a esta materia.
XI.Sobre el caso concreto. En la especie, el fallo impugnado parte del supuesto demostrado de que en la realidad, se ha constatado que el residencial no cuenta con un sistema de tratamiento o colector de aguas negras en funcionamiento, sino solamente previsto, y además, que el número de viviendas no supera las quinientas. Un examen simplista del presente asunto llevaría a concluir que en consideración de ese cuadro fáctico (el que dice el casacionista no se fundamenta en prueba alguna) y al tenor del citado Reglamento, la solución teóricamente viable era adecuar el lote para el uso de tanque séptico y dejar las tuberías previstas para una etapa posterior. Sin embargo, considera esta Sala que las particularidades inmersas en este debate, exigen un análisis más a fondo de lo sucedido. Ciertamente la norma aludida permite la solución que el urbanizador dio al aspecto de las aguas negras, sea, dejar previstas las tuberías (lo que autorizó la Municipalidad).
Empero, la referencia de la posibilidad de instalar tanques sépticos cuando exista un número de viviendas inferior a las quinientas, debe armonizarse con la viabilidad técnica e idoneidad de la propuesta planteada por el edificador, a fin de que el sistema que en definitiva sea adoptado, resulte funcional y óptimo para cumplir su finalidad. Ergo, ello no dice que esa solución fuese la adecuada y correcta para el caso específico y para cumplir con las normas propias de la materia de construcción urbanística. En efecto, a tono con las facultades de control e inspección que le asigna la ley, la entidad local debió estudiar, si al margen de que se dieran los presupuestos que establece la norma para instalar el tanque séptico, el que se ofrecía en los planos de construcción, se ajustaba en cuanto a volumen y capacidad, al tipo de vivienda que se pretendía desarrollar. En este sentido, el control debido exigía medir no solamente la procedencia de la medida solicitada en términos teóricos, sino además, y con mayor relevancia, la capacidad de la propuesta para cumplir con su función, sea, servir de mecanismo eficiente de evacuación y almacenamiento de aguas negras, con el objeto de evitar así riesgos potenciales en la salud de las personas y la generación de daños o lesiones.
Ello en virtud de que al no haber un sistema de tratamiento de aguas instalado por la Municipalidad, y por tratarse de un tipo de desecho cuyo manejo inadecuado puede lesionar la salud de los residentes y el ambiente, era imperiosa la necesidad de considerar si lo propuesto, atendía a las necesidades que debía cubrir y satisfacer. Este análisis dista de ser un ejercicio de verificación de documentos, todo lo contrario. En razón de los valores jurídicos en juego, de la actividad desplegada (urbanística) que sin duda tiene relevancia o interés público, y por las competencias que en este campo le han sido asignadas a la corporación local (como función ínsita en su territorio), era necesario que el ente local ponderara si la solución propuesta por el urbanizador era debida y óptima, de modo tal que lo que en definitiva se autorizara, cumpliera a cabalidad con el fin público y el servicio público inmerso en los títulos autorizatorios que expide el municipio.
La función fiscalizadora que le ha sido asignada por el legislador en la actividad de construcciones urbanas, pretende que se realicen controles tanto preventivos como posteriores, para asegurar que las edificaciones se ajustan a los requisitos y condiciones que han sido establecidos por el orden normativo. Dicha verificación propende entonces, en el marco de las construcciones de urbanizaciones, al aseguramiento de la existencia de las condiciones adecuadas de la estructura en términos cualitativos, lo que supone, por regla de principio, que su desarrollo, se genera dentro de los causes debidos. Esto implica, que las viviendas cuentan con los servicios básicos que permitan una normal calidad de vida del residente, lo que ciertamente se deja de lado cuando un sistema de desecho de aguas negras no se ajusta a sus necesidades, constituyéndose en un riesgo inminente para su salud, su vida y la armonía del entorno urbano.
La fiscalización aludida no puede considerarse realizada correctamente si no se valoró la aptitud de ese aspecto ya señalado, no en términos formales, sino en su capacidad de solventar con acierto una necesidad básica y previsible de toda vivienda. Ergo, el examen municipal no debía ser superficial, sino a fondo en aspectos como el que se indica. Desde esta perspectiva, es criterio de este órgano colegiado que la Municipalidad demandada no ejerció un debido control a priori respecto de este aspecto. Esto por cuanto en el trámite de emisión de permisos o licencias de construcción, omitió analizar la idoneidad de los tanques propuestos, para el tipo de edificación de la que se solicitaba licencia, lo que resultaba elemental para establecer si contaba con el volumen o capacidad pertinentes. En efecto, al margen de que el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, permita esa determinada solución técnica cuando concurran los presupuestos de hecho regulados para el caso, ello no releva a la entidad local de analizar, dentro del ejercicio de sus competencias de control, si esa solución, en los términos en que fue propuesta, era viable para cada edificación, de cara a permitir un buen manejo de las aguas negras y servidas.
Empero, ese estudio no se realizó de forma debida, dando paso a una autorización para instalar un tanque que no tenía el volumen que requiere cada vivienda. Desde este plano, la experticia rendida por el ingeniero Nombre38778 , indica con claridad: "Como dato técnico importante, aclaro al Juzgado que existen planos constructivos en donde se indican las tuberías de aguas pluviales y aguas negras del proyecto total, sean las tres etapas, sin embargo la empresa constructora no conectó las aguas servidas de las viviendas a las previstas que se acostumbra a dejar en la zona verde o acera; por el contrario en poco espacio de antejardín construyó un pequeño pozo de absorción, el cual no tiene la capacidad o volumen que requieren cada una de las viviendas. En los planos aprobados, la municipalidad no le dió la importancia técnica que se requieren en estos aspectos tan importantes y aprobó los planos de las viviendas con una solución de tanque séptico y tuberías de drenaje, ubicados en estos planos en el área de antejardín, lo cual no se puede aprobar así, porque no existe suficiente área, para que las tuberías (porosas) del drenaje funcionen eficientemente con esta solución.
(...)" (folio 366 del principal). Nótese que incluso, en el hecho probado no. 12, el Juzgado tuvo por demostrada esta deficiencia de control administrativo, lo que posteriormente fue prohijado por el Tribunal. XII.- Considera este órgano colegiado que en el subexamine, si bien la Municipalidad dictó un acto formal en el que otorgó el permiso de construcción, el que hacía presuponer que cumplió con sus deberes de control, según se ha indicado, esa conducta no se ajusta plenamente al Ordenamiento Jurídico, en tanto dejó de ponderar si el sistema de aguas negras propuesto por el urbanizador, era adecuado o no, limitándose a un examen formal de ese requisito, lo que dice de un funcionamiento anormal de la corporación pública demandada. Se reitera, el ejercicio de las competencias de vigilancia inherente a sus potestades para otorgar las licencias de edificación o construcción, y que se encuentra dispuesta de manera expresa en los cánones 1 y 87 de la Ley de Construcciones, no se agota en un simple acto formal de autorización.
Dentro de su correcta comprensión incluye una fiscalización debida, continua y eficiente sobre las obras en ejecución y las ya ejecutadas, a fin de establecer su armonía con las normas que regulan esa materia. Por ende, su desatención le genera la responsabilidad por los daños que haya causado en la esfera jurídica de terceros. Siendo así, es claro que como efecto inmediato de esa conducta en las inspecciones previas al otorgamiento del permiso de construcción, la demandada permitió instalar tanques que lejos de significar una respuesta debida al tema del tratamiento de aguas negras, conllevó a un problema no solamente para los propietarios actores, sino para la salud pública en general. Luego, ante la imposibilidad de ejecutar la garantía rendida por la firma constructora, los propietarios de las residencias en las que se presentó esa circunstancia, debieron solucionar los inconvenientes de evacuación de aguas, en razón de que según se ha dicho, el pozo no tenía la capacidad adecuada.
El motivo para atribuirle a la Municipalidad la responsabilidad por esos hechos, no radica en la falta de instalación de un sistema de tratamiento de aguas negras (pues es claro que al no existir no puede ponerse en funcionamiento), sino en la desatención de sus deberes de inspección en torno a la viabilidad técnica de la instalación de un tanque séptico, en las dimensiones y condiciones que se proponía para este caso. De haberse analizado con detenimiento ese aspecto, bien pudo haberse corregido a tiempo y de esa forma, evitar la construcción de viviendas que no cuentan con un sistema de cloacas adecuado. En este sentido, la Ley General de la Administración Pública establece la responsabilidad de la Administración por su funcionamiento legítimo e ilegítimo, normal o anormal, salvo las causas eximentes de fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de tercero. En este extremo, la anormalidad, como mal funcionamiento público, incluye el ejercicio indebido de potestades o facultades legalmente otorgadas.
En el sub-exámine, la construcción dicha se realizó una vez autorizada por la Municipalidad, aún las deficiencias señaladas, con lo cual, faltó a sus deberes de control y vigilancia que le asigna los numerales 1 y 87 de la Ley de Construcciones, los que en el particular, deben complementarse con las disposiciones del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Con ello, se impone la responsabilidad a cargo de la entidad local que le obliga a cubrir los daños y perjuicios padecidos por los actores que a la fecha de presentación de la demanda, fuesen propietarios de una casa o lote dentro del Residencia Cedri, partidas que deberán ser fijadas en proceso de ejecución de sentencia. De este modo, es criterio de este órgano colegiado que por los motivos expuestos, debe estimarse el agravio en examen. Por ende, debe anularse la sentencia del Tribunal, y sobre el punto, confirmar la del Juzgado.
RECURSO DE LA DEMANDADA Casación por vicios procesales XIII.- El Alcalde Municipal de Heredia reclama como motivo único de esta naturaleza, violación de los numerales 106 del Código Procesal Civil y 1046 del Código Civil, al estarse en presencia de una litis consorcio pasiva necesaria. En esta dirección expresa, el litisconsorcio es una de las figuras procesales de pluralidad subjetiva que se caracteriza por situar al tercero en una relación común con una de las partes, dándose el mismo objeto y la misma causa petendi. Dice, de este modo, el actor debió haber dirigido la acción contra todas las instituciones a las cuales la ley les otorga competencia específica sobre el litigio. Expresa, esta figura supone que para resolver un asunto deben estar presentes todos aquellos sujetos a quienes la resolución pueda afectar, así como todas las instituciones públicas que por disposición legal ostentan competencia sobre el daño alegado.
Afirma, en la especie, es indispensable que esa presencia se dé para que se complete la relación procesal. Cita la resolución no. 653 de las 11 horas 20 minutos del 8 de octubre del 2003 de esta Sala. Aduce, la contaminación ambiental conlleva no solo un problema local, sino de salud pública. Conforme a los ordinales 50 de la Constitución Política y 2 de la Ley General de Salud, indica, la definición de una política general de salud, su normativización, planificación y todas las acciones que sean necesarias para tutelar dicho derecho fundamental, corresponde al Ministerio de Salud, instancia a la que debió demandarse y no a la Municipalidad, por lo que tiene por violentadas esas normas. Adiciona, los problemas acusados no conciernen solamente a la salud, sino al ambiente, lo que es competencia del Ministerio de Ambiente y Energía, entidad rectora en dicha materia, conforme al artículo 1 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente.
Transcribe fragmentos del voto no. 1322-2001 de la Sala Constitucional. Por otro lado, alega, el tema de los desagües a cielo abierto, es competencia de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, la que es la encargada de velar por la correcta instauración, funcionamiento y mantenimiento de los sistemas de alcantarillados pluviales y sanitarios. Reproduce el canon 6 de la Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, no. 7789, precepto que aduce se ha violentado. En relación, cita el voto no. 1431-03 de la Sala Constitucional. Desde este plano, acusa violación por aplicación indebida de los numerales 289 de la Ley General de Salud, y 4 inciso 4) del derogado Código Municipal. Concluye, existe un problema de falta de legitimación pasiva a favor de la entidad local, conforme al precepto 104 del Código Procesal Civil. Recrimina que la falta de acción contra las entidades referidas, conlleva quebranto por falta de aplicación del ordinal 1046 del Código Civil, toda vez que éste estatuye una responsabilidad solidaria en la reparación de daños y perjuicios ocasionados por hecho dañoso.
XIV.- Informalidad. Litisconsorcio pasivo necesario. En la especie la censura impugna el hecho de no haber sido traídas al litigio determinadas entidades públicas, que a juicio del recurrente, era menester incorporar para efecto de la relación procesal, en razón de que por ley, son las competentes para conocer de varios de los extremos que se debaten. Desde este plano, de acuerdo con el artículo 598 del Código Procesal Civil "Para que sea admisible el recurso por la forma, es necesario que se haya pedido ante el tribunal correspondiente la rectificación del vicio, y que se hayan agotado los recursos que quepan contra lo resuelto". En la especie, la hipotética deficiencia que se señala, se expone hasta en casación, es decir, su corrección no fue solicitada en ninguna de las instancias precedentes. De consiguiente, a tenor de lo dispuesto por los ordinales 597 y 598 ibídem, se impone desestimar el cargo en cuestión.
Por otra parte, y aún de considerarse que en el fondo, se recrimina una violación directa de ley sustantiva, tampoco el agravio sería pasible de ser atendido. Ello por cuanto al socaire de lo dispuesto por el numeral 608 del Código Procesal Civil, "No podrán ser objeto del recurso de casación cuestiones que no hayan sido propuestas ni debatidas oportunamente por los litigantes." Según se ha dicho, este alegato no fue expuesto por el recurrente ni ante el Juzgado ni el Tribunal. Sobre el particular, es de resaltar que la Municipalidad fue declarada rebelde al no haber contestado en tiempo la demanda. Al tenor del artículo 298 ibidem, de aplicación supletoria por mandato del canon 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el litisconsorcio necesario incompleto es una defensa previa que debió haber sido alegada en el momento procesal oportuno, por lo que al no haberlo hecho de este modo, tal extremo no puede ser valorado en casación, procediendo su rechazo.
Con todo, en otras oportunidades, esta Sala ha ingresado de manera oficiosa a conocer sobre la conformación de la litis, siendo que afecta la legitimación, que junto con el derecho y el interés constituyen presupuestos procesales elementales. No obstante, en la especie, al margen de que en la especie pudiera debatirse que el problema de contaminación ambiental que se acusa en este proceso puede llevar a considerar que la responsabilidad se extiende al Estado, en razón de que el tema de fondo incorpora las competencias propias del Ministerio de Salud y de la cartera de Ambiente y Energía, lo cierto del caso es que por un lado, la recurrente no ha logrado acreditar que la causa de la polución ambiental se produjera a raíz de acciones u omisiones de esas autoridades públicas. Con ello, que fuese necesario tenerlas como partes pasivas del proceso. Todo lo contrario, se encuentra fuera de toda duda que en esa jurisdicción territorial existe un foco de polución.
Ese problema no ha sido tratado de forma debida por la Municipalidad, no obstante que se desarrolla en el Cantón sobre el cual ejerce sus competencias y que por tanto, en función del interés local, le obliga a emprender las acciones correctivas de rigor. Por otro, en todo caso, aun en este supuesto, la responsabilidad objetiva sería solidaria o eventualmente subsidiaria, ergo, la litis consorcio pasiva sería facultativa y no necesaria como se arguye. Así visto, no existe motivo que lleva a esta Sala a concluir que se está frente a un supuesto de litis pasiva necesaria. Por ende, el reclamo no es de recibo. Casación por el fondo XV.- Violación indirecta . Dice, la condena en daño moral subjetivo resulta improcedente por carecer de total fundamento, al contener errores de hecho y de derecho en la apreciación de las pruebas. Acusa violación de los cánones 153 y 155 del Código Procesal Civil, normas que imponen el deber de que las sentencias sean debidamente motivadas, lo que, considera, no sucede en el caso en cuestión, por cuanto, el daño moral subjetivo otorgado, carece de un análisis claro, preciso y congruente en cuanto a su fundamentación.
Critica, el Tribunal se limita a hacer una remisión a la prueba indicada en la sentencia del Juzgado, pero no motiva las razones en cuanto a la procedencia del supuesto daño ambiental y de salud causado por la Municipalidad, así como sus repercusiones en la moral de los actores. Agrega, si bien el daño moral subjetivo no puede estructurarse y demostrase su cuantía de modo preciso, su fijación ha de quedar al prudente arbitrio del juez, teniendo en consideración las circunstancias del caso, principios generales del derecho y la equidad, la lógica y la sana crítica racional. De igual manera, acota, deben existir indicios que permitan demostrar que efectivamente se produjo. Dice, el juzgador tiene que guiarse por pautas objetivas para evitar reparaciones exiguas, irrisorias o excesivas, tales como la intensidad de la falta, circunstancias personales del damnificado, entre otras, las que en el caso en cuestión no fueron aplicadas al no existir fundamentación alguna.
Aporta citas de precedentes del Tribunal Contencioso Administrativo. Desde este plano, atribuye violación por falta de aplicación de los numerales 1045 y 1046 del Código Civil. Recrimina, no es cierto, y ni siquiera se demuestra con indicios suficientes que la Municipalidad haya causado daño a los actores por dolo, falta, negligencia o imprudencia. Externa que la sentencia de primera instancia, confirmada en este aspecto por el Tribunal, estableció que la responsabilidad de la corporación local se circunscribía directamente a la basura y los desechos malolientes que se descargaban en el Río Quebrada Seca, lo que reitera, no es cierto. Manifiesta, si bien hay contaminación, no obedece a un proceder doloso, negligente u omisivo de la demandada, pues ni siquiera se ha comprobado que los actos contaminantes del río son producidos dentro de la jurisdicción del cantón. Destaca, el río tiene su origen en las zonas montañosas al norte de la provincia de Heredia, siendo que sus aguas antes de ingresar al territorio del cantón Central, discurren por San Isidro, San Rafael y Barva.
Con fundamento en ello, insiste, la contaminación que se aprecia en el punto de Quebrada Seca por la Urbanización Cedri, no es producto directo de las acciones que se emprenden en el sitio, por lo que no se ha acreditado que la polución se haya causado dentro de su jurisdicción cantonal. En relación, aduce violación del ordinal 704 del Código Civil, en cuanto indica que la condena en daños y perjuicios solo comprende los que sean consecuencia inmediata y directa del hecho dañoso. Considera, ello produce un error de hecho en la apreciación de la prueba, en tanto no se determina que la Municipalidad sea la responsable directa de esa contaminación. En cuanto al daño por concepto del desagüe a cielo abierto, reitera que es la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., la encargada de velar por la correcta instauración, funcionamiento y mantenimiento de los sistemas de alcantarillados, por lo que sobre este particular, señala, la contaminación tampoco es el resultado de un actuar negligente de la entidad local, de lo que deriva la inexistencia de una relación causa-efecto, y por ende, violación del artículo 6 de la Ley no. 7789 y canon 704 del Código Civil.
Agrega, la prueba pericial indica con claridad que los actores incurrieron en violaciones a las normas y reglamentos del Ministerio de Salud, al evacuar en las cunetas pluviales aguas jabonosas de los baños, pilas de lavar y fregaderos. Recrimina, existe un evidente error en la aplicación del numeral 4, inciso 4) del Código Municipal, pues con base en dicho precepto, se consideró que la Municipalidad debe encargarse directamente de velar por la salud, cuando esa norma ya se encuentra derogada por el actual Código Municipal. Asevera, a la fecha en que se apreciaron los supuestos daños ambientales y se realizó el reconocimiento judicial (2 de febrero del 2001), la normativa aplicable era la Ley no. 7794, en la que no se estatuye la obligación que erróneamente apunta el Tribunal. Insiste, eran el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente y Energía, las entidades a las que correspondía directamente solucionar los problemas imputados, según lo estatuyen los ordinales 340, 341, 345, 346, 355, 356, 357, 370 y siguientes de la Ley General de Salud y Ley Orgánica del Ambiente. Concluye, carece de fundamentación el daño moral subjetivo.
XVI.Casación informal. No cita las normas de la Ley General de la Administración Pública. El casacionista reclama que el fallo impugnado en cuanto a la condena en el pago del daño moral subjetivo, no se encuentra motivada. Recrimina el ejercicio valorativo de las pruebas realizado por el Tribunal, el cual llevó a ese despacho a condenarle al pago de ese extremo, aún cuando no se demostró su proceder doloso u omiso. El cargo no se ajusta a la técnica debida. Al tenor de lo preceptuado por el canon 595 inciso 3) del Código Procesal Civil, cuando se alega error de hecho, aún cuando no es necesario indicar el precepto legal infringido correspondiente al valor probatorio, sí es imperativo citar las normas que en cuanto al fondo se han visto lesionadas como consecuencia de los yerros de apreciación reclamados. Así mismo, se impone el deber de indicar de manera diáfana y precisa en que consiste la infracción.
En la especie, el casacionista se limita a citar disposiciones del Código Civil relacionadas con el sistema de responsabilidad que impera en esa rama de derecho; no obstante, omite alegar como violentadas las normas que regulan la responsabilidad de la Administración Pública, a saber, numerales del 190 al 198 de ese cuerpo legal. Esa mención resulta elemental en este caso, en tanto lo que se debate es la responsabilidad de una corporación local, que aún cuando autónoma por mandato constitucional, forma parte de la Administración Pública (artículo 1 LGAP), ergo, está sujeta a las reglas que esos preceptos disponen, según se ha mencionado ya en apartes previos de esta resolución. Ante este escenario, el cargo deviene informal, ante lo cual, procede su rechazo.
XVII.Violación directa. Censura la condenatoria en costas decretada en su contra. Reprocha la violación por falta de aplicación o aplicación indebida de los cánones 221 y 222 del Código Procesal Civil, así como 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Arguye, si bien el ordinal 221 establece la condena al vencido, el artículo 222 de ese mismo cuerpo legal y el 98 de la Ley Reguladora mencionada, establecen que es causal de exención del pago de las costas, el haber litigado de buena fe, cuando la demanda comprenda pretensiones exageradas, el fallo acoja parcialmente las pretensiones fundamentales de la demanda, cuando admita defensas de importancia invocadas por el vencido o cuando haya vencimiento recíproco. Considera, esta situación no se analizó, dado que sencillamente no se aplicó. Cita precedentes de la Sección Primera del Tribunal. Asevera, actúo de buena fe dentro del proceso, pero además se plantearon pretensiones exageradas, sin dejar de lado, dice, que se acogieron solo algunas de las pretensiones de los actores.
A la vez, se admitieron defensas importantes y hubo vencimiento recíproco. Adiciona, ante las exageradas peticiones, tuvo motivos suficientes para litigar. XVIII.- Sobre las costas. En lo que se refiere a la disconformidad por la condenatoria en costas, cabe advertir que según se desprende del numeral 98 de la Ley Reguladora, en relación a los numerales 221 y 222 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria según lo dispone el numeral 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con las excepciones previstas en el numeral 69 ibidem, el pronunciamiento sobre ambas costas, debe hacerse de oficio. Esta Sala, por criterio de mayoría ha establecido que la condenatoria se impone al vencido por el hecho de serlo, es decir, por perder el litigio, sin que por tal se le considere litigante temerario o de mala fe, siendo la excepción, la liberación del pago de tales extremos, en los supuestos definidos por el legislador.
En efecto, dentro del ámbito de la ley de cita, salvo por una norma especial referida a los casos de desistimiento, satisfacción extraprocesal de la pretensión y caducidad del proceso, donde el asunto de las costas se norma bajo un criterio diferente, la regla, desarrollada en el artículo 98, sigue la misma línea de la normativa procesal civil, esto es concebir la condenatoria como principio y la exoneración como salvedad. Sobre el tema, en la sentencia no. 765 de las 16 horas del 26 de septiembre del 2001. En el presente caso, estima la mayoría de la integración de este cuerpo colegiado, al condenarse a la Municipalidad al pago de la indemnización reclamada por concepto de daño moral subjetivo por el detrimento causado al ambiente, sin que haya mediado el control administrativo debido, se desprende que fue vencida en el litigio, de lo cual deriva la condenatoria en costas como regla general aplicable al caso.
Excepcionalmente puede eximirse al pago de una o ambas costas en los casos a que hace referencia el ordinal 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. De ellos interesa el regulado en el inciso c), por cuanto es el que contiene el supuesto alegado. La norma en comentario dispone que: "La parte vencida podrá ser exonerada del pago de las costas:...c) Cuando por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya habido, a juicio del Tribunal, motivo bastante para litigar". De igual modo el canon 222 del Código Procesal Civil estatuye la facultad de exención en estos extremos cuando se haya litigado de buena fe, cuando la demanda comprenda pretensiones exageradas, el fallo acoja parcialmente las pretensiones fundamentales de la demanda, cuando admita defensas de importancia invocadas por el vencido o cuando haya vencimiento recíproco. De dichos preceptos se infiere la facultad del juzgador de exonerar en costas, es decir, no es una obligación hacerlo aún dándose el supuesto previsto en ella, sino que es potestativo del juez disponer tal exoneración.
Cuando no se ejerce esa facultad no puede infringirse la norma. A la inversa, cuando se utiliza, es posible que se haga de forma errónea o indebida, y entonces según las circunstancias del caso, si puede resultar procedente un recurso de casación. En este sentido ver la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia no. 3 de las 14:40 horas del 6 de enero de 1995 y no. 8 de las 14 horas 40 minutos del 29 de enero de 1997. El recurso busca eximir del pago de las costas a la Municipalidad, quien ha resultado vencida en el presente litigio, bajo el alegato de que se ha litigado con el motivo suficiente y con evidente buena fe, y de que hubo vencimiento recíproco, acusando que el Tribunal no hizo uso de la facultad otorgada por ley sobre la exención en costas. No obstante, al tenor de lo expuesto, el recurso debe ser declarado sin lugar en cuanto a este extremo, pues no resultan violadas las normas aludidas, en tanto no se produce la infracción alegada por el recurrente cuando el juzgador hace uso de la regla general de la condenatoria en costas, revisión que si sería factible cuando se aplica la excepción dispuesta por la norma.
XIX.Por las razones expuestas, procede acoger el recurso incoado por los actores, únicamente en lo que se refiere a la responsabilidad derivada por los daños producidos por el sistema de aguas negras y pluviales. Sobre este extremo, se anula el fallo del Tribunal. De conformidad con el precepto 610 del Código Procesal Civil, sobre el particular, resolviendo por el fondo, se confirma el del Juzgado. En lo demás se mantiene lo dispuesto por el Tribunal. Se rechaza el recurso formulado por la Municipalidad de Heredia, con sus costas a cargo de quien lo interpuso.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso formulado por la demandada, con las costas a su cargo. Se acoge el de los actores, únicamente en lo referente a la responsabilidad de la Municipalidad de Heredia por los daños y perjuicios ocasionados por la falta de fiscalización debida de los tanques sépticos, extremo sobre el cual, se anula la sentencia del Tribunal y fallando por el fondo, se confirma la del Juzgado.
Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Nota de los Magistrados González Camacho y Escoto Fernández
I.Los suscritos integrantes no comparten el criterio plasmado por la mayoría de esta Sala en el considerando XVIII del fallo anterior, en cuanto deniega el control casacional para aquellos casos en los que tan sólo se hace uso de la regla general de la condena al vencido en el pago de ambas costas, es decir, cuando no se actúa o aplica ninguna norma atinente a la exoneración de ellas. En efecto, el fundamento jurisprudencial de mayoría, parte de que la exoneración en el pago de las costas es una facultad, en la que no se produce yerro ni infracción normativa cuando no se ejercita o aplica; por ello, se dice, si no hay violación legal, no es posible en casación entrar a valorar o modificar lo resuelto sobre la condena al vencido, pues se repite, para la mayoría de esta Sala, sólo puede haber infracción jurídica cuando se actúa la norma correspondiente a la exoneración (entre muchas pueden verse las sentencias de esta Sala no. 1001- F-2002, de las 11 horas 50 minutos del 20 de diciembre del 2002; la 249-F-2003, de las 11 horas 45 minutos del 7 de mayo del 2003 y la 306-F-2006, de las 10 horas 20 minutos del 25 de mayo del 2006).
La concatenación parece en principio lógica, pues con esta premisa, si la exoneración constituye una facultad, el juzgador no está obligado a exonerar; y por ende, si no ordena o realiza tal exoneración, no viola las normas que corresponden al tema. Ergo, si no se da violación de normas, no puede haber revisión casacional (consúltense las resoluciones de esta Sala n°. 765 de las 16 horas del 26 de septiembre del 2001 y 561-F-2003, de las 10 horas 30 minutos del 10 de septiembre del 2003). Esta relación de ideas, les permite concluir, que en ese supuesto específico (la simple condena o la inaplicación de las exoneraciones) " no puede ser objeto de examen en esta sede" (de este mismo órgano decidor, sentencia n° 419-F-03, de las 9 horas 20 minutos del 18 de julio del 2003), pues se trata de una hipótesis "no pasible de casación" (fallo n° 653-F-2003, de las 11 horas 20 minutos del 8 de octubre del 2003).
Así, en opinión de los distinguidos compañeros: no tiene cabida el recurso de casación cuando no se hace uso de la facultad exoneratoria (véanse a contrario sensu los considerandos III y VIII, por su orden de las resoluciones 541-F-2003, de las 11 horas 10 minutos del día 3 y de las 10 horas 50 minutos del día 10, ambas de septiembre del 2003). De esta forma se ha estimado por la mayoría que "… la condena en costas al vencido, como aquí sucedió no es revisable en esta Sede, habida cuenta de que el Tribunal se limitó a actuar la norma en los términos por ella dispuestos" (el destacado no es del original, véase el considerando X del voto no. 68-F-2005, de las 14 horas 30 minutos del 15 de diciembre del 2005). Y en materia notarial, con mayor contundencia, se ha señalado que: "…el Tribunal le impuso el pago de las costas de la pretensión resarcitoria a la denunciante, pronunciamiento que, se repite, no tiene casación". (considerando X de la sentencia n° 928-F-2006, de las 9 horas 15 minutos del 24 de noviembre del 2006).
II.Sin embargo, en parecer de los suscritos, la indebida inaplicación de los preceptos que permiten la exoneración de costas, infringe, sin duda, el Ordenamiento Jurídico y, en concreto, las normas que la autorizan, ya sea por error o inadecuada apreciación de los jueces en el conflicto específico. En ese tanto, aunque se trate de una facultad, es lo cierto que no se encuentra inmune al control casacional, pues tanto en su ejercicio como en su inaplicación, puede operar una violación de ley, y en esa medida, la indebida omisión no es ni debe ser, sinónimo de arbitrariedad, en tal caso, cometida por el propio Juzgador. Máxime si se trata de un apoderamiento al juez otorgado con supuestos específicos que limitan su poder discrecional en esta materia. En consecuencia, en este particular aspecto, estimamos que con la sola aplicación de la regla general del artículo 221 del Código Procesal Civil (condenatoria al vencido al pago de ambas costas), no se cierran las puertas al recurso de casación, pues al contrario, el asunto es admisible para su examen de fondo (siempre y cuando se cumplan los requisitos de ley) ante un eventual vicio omisivo en la aplicación de las disposiciones legales que autorizan la exoneración de dichas costas (cánones 55 de la Ley de Jurisdicción Agraria y 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).
No obstante lo anterior, en el caso concreto de examen, estos integrantes comparten lo dispuesto en el fondo por el Tribunal, en cuanto se impuso al vencido el pago de ellas, circunstancia que nos lleva a rechazar el agravio, y con él, el recurso que en este sentido se formula.
Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Nombre207768
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