Land use certificate and environmental viabilityCertificado de uso de suelo y viabilidad ambiental

Legal Opinion: 024 of 02/01/2021 February 1, 2021 C-024-2021 Mr. Gilbert Jiménez Siles Mayor Municipalidad de Desamparados Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter AM-0053-17 regarding the granting of land-use certificates (certificados de usos de suelo) and the regulations governing the procedures for obtaining environmental viability (viabilidad ambiental). The opinion of the external Legal Advisory was attached, which in turn was endorsed by the municipal Legal Advisory in official letter AM-001-16.

We should remember that the Attorney General's Office (Procuraduría) is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a task it fulfills through legal opinions on general queries raised by the Heads of administrative bodies (Ley 6815, articles 1, 2, and 4), it being improper to issue them for specific cases. Therefore, the questions are addressed without prejudging how the active Administration must resolve the specific matters submitted to its knowledge.

1.- Does the municipality have the power to request environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) as a prerequisite to granting land-use certificates?

It is the responsibility of the local government to plan and control urban development within the limits of its territory, in accordance with the law, regulations, and local regulatory plans that incorporate the guidelines, technical standards, and directives, in this case, those applicable to the Gran Área Metropolitana. The competences granted by the Urban Planning Law before their adoption by the municipalities also concern the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (article 169 of the Constitution; 15, 18, 28 of Ley 4240).

The adoption of the regulatory plan must comply with the procedure of article 17 of Ley 4240, and the requirements deriving from related regulations, such as the need to integrate the environmental variable provided for by article 67 of Decreto 31849 of May 24, 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (La Gaceta 125 of June 28, 2004) and the technical procedure of the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA-Part III). The same procedure must be observed when intending to "modify, suspend, or repeal, totally or partially, the referred plan or any of its regulations" (constitutional vote 9038-2000; Administrative Litigation Court, No. 37-2017-VI).

In accordance with numeral 16 of Ley 4240, the regulatory plan will comprise at least these regulations: 1) Zoning, for land uses; 2) Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization, on the division and urban habilitation of land; 3) Official Map, which must deal with the provision and conservation of spaces for public roads and community areas; 4) Urban Renewal, relating to the improvement or rehabilitation of areas in process or in a state of deterioration; 5) Constructions, among others.

Numerals 15, 16 subsection c), 21 subsection 1), and 24 of Ley 4240 establish the municipal responsibility to determine land use and plan urban development through regulatory plans or, failing that, through the regional regulation issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, so that it must always be based on technical criteria and the principle of objectivization of environmental protection (Transient Provision II ibid.; Ley 6227, article 16; constitutional votes 5097-1993, 4205-96 and 11397-2003, 10971-2006 and 6304-2008; Administrative Litigation Court, vote 244-2013-III).

"…if there is no local plan in force, the zoning is that established by the Regional Plan, its zoning regulation, and other regulatory provisions related to zoning within the GAM, for the municipalities that are part of it. But what is important is that, even in these cases and even if certification is made in relation to the Regional Plan, the act of certifying continues to be the competence of the respective municipalities, as it is even in the case of not being within the GAM…" (legal opinion C-177-2008).

By parity of reasoning, land-use certificates cannot be issued based on a regulatory plan without approval or that lacks environmental viability:

"…Consequently, if the Regulatory Plan project for the Tibás Canton and the integrated IFA maps accompanying it do not constitute a normative act of general scope, it could not be applied as a normative source of urban planning limitations, since the only mechanism by which local governments can limit the right to exploit real estate property based on its location is –in principle- by invoking limitations contained in the municipal regulatory plans (by provision of numeral 15 of the Urban Planning Law and the jurisprudence of the Constitutional Chamber), or, when they apply the special provisions that are developed in ordinary laws duly enacted by the Legislative Assembly…" Administrative Litigation Court, vote 186-2015-III.

Having determined the scope and effect of a valid regulatory plan, it is necessary to analyze the legal nature of land-use certificates.

In accordance with article 58 subsection 1) of Ley 4240, local governments must not permit construction works that do not conform to the use, location, setbacks, coverage, and other zoning conditions. For this purpose, numeral 28 ibid. establishes the municipal certificate as the act that verifies the conformity or not of the intended land use with the established zoning.

Initially, the land-use certificate was conceived as a declaration of knowledge, which did not grant rights or modify legal situations, being limited to an act of verification of facts or circumstances (constitutional votes 4336-1999, 293-2007, 9715-2012; Administrative Litigation Court, resolutions 263-2008-II, 125-2006-III, 149-2006-III and 105-2012-IV; legal opinions C-327-2001, C-051-2008, C-028-2013 and C-230-2013). Later, they were classified as favorable acts constitutive of subjective legal situations:

"…VII. On land-use certificates. Regarding this aspect, this Court has defined that land-use certificates are an administrative act that arises from the exercise of the normative power of the corporate entity, which directly affects the legal sphere of the administered party –favorably and unfavorably at the same time-; and that generates independent legal effects. This is because its content benefits the administered party and at the same time establishes limitations, that is, it grants the right to use the property in accordance with the land use established in the regulations once the respective permits are obtained and at the same time limits the exercise of the attributes of the property right, in application of the urban planning regulations and the current environmental regime…" Constitutional ruling 9565-2017. In an analogous sense, constitutional vote 15501-2016.

"…the land-use certificate has been evolving, from its conceptualization as a simple declarative act in urban planning matters that simply specifies the affectation of a property to a determined use, to being understood as a favorable act that affects the sphere of rights and interests of the administered party…" Administrative Litigation Court, vote 530-2014-III.

In view of this, in legal opinion C-5-2019 the Attorney General's Office indicated:

"…by virtue of the provisions of article 13 of the Law on Constitutional Jurisdiction, Land-Use Certificates must be conceptualized as favorable acts constitutive of subjective legal situations, which are covered by the principle of intangibility of one's own acts, so their annulment or review implies the observance of the formal and substantive requirements established for this purpose in ordinal 173 of the Ley General de la Administración Pública…" Therefore, if a land-use certificate was granted erroneously, certifying a land use different from that provided for in the Zoning Regulation, it could be annulled, either because the administered party exercises the corresponding administrative appeals or nullity actions; because the local government decides to annul it through the lesividad process provided for in articles 183.3 of Ley 6227 and 10 subsection 5), 34 and 39 subsection 1 point e) of Ley 8508; or, through the procedure of numeral 173 of the LGAP, when the nullity is absolute, evident, and manifest (legal opinions C-5-2019, C-022-2019 and C-291-2020).

However, "when there is a supervening event where it is technically demonstrated that there may be an impact on the water resource (recurso hídrico), in this case, priority must be given to the protection of this resource and, consequently, the land-use authorization must be adjusted to that fact, without the need for the Administration to resort to the provisions of numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública." Constitutional ruling 9565-2017. In an analogous sense, legal opinions C-5-2019, C-022-2019 and C-291-2020.

On the other hand, the land-use certificate cannot be varied by means of a subsequent certificate that certifies a different land use; to do so, the Zoning Regulation would have to be modified (legal opinions C-341-2007, C-005-2019 and C-291-2020). Consequently, the certificate issued by the municipal administration must clearly and precisely indicate that its validity is subject to that of the respective Urban Zoning Regulation. This is a guarantee for the administered party, of legal certainty, validity, effectiveness, and conditions of the certificate (legal opinion C-022-2019). In this regard, constitutional vote 4336-1999 stated:

"The validly issued land-use certificate is not subject to temporal validity, as long as the Master Plan is not modified; that is, land with a residential vocation maintains it for the entire period that the general urban development plan is in force; that which may be commercial, likewise, since zoning does not cease in its effects annually. If it were so, it would be affirming that every landowner in the Canton is obliged to obtain a land-use certificate each year, to be notified of what use is permitted during the following year and so on consecutively, the Municipality being able to vary that land use annually" Understood thus, the land-use certificate cannot require a prior environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) because it is one of the instruments used to conduct the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) for the categories of projects that require it (Decreto 31849, article 3 subsection 36), and requiring it prior to issuing the certificate would make its effectiveness dependent on that established for the environmental viability if granted by SETENA based on the Ley Orgánica del Ambiente:

"Article 17.- Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created in this law. Its prior approval, by this body, will be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations will indicate which activities, works, or projects will require the environmental impact assessment." Decreto 31849 sets the procedure and requirements to process environmental viability in its different categories. If the environmental impact assessment is favorable, SETENA issues the environmental viability that is presented to the local government to continue with the procedures for the construction permit (licencia constructiva):

"VI.- The environmental impact assessment as a protection instrument. Environmental standards must have a technical basis, since their application must stem from the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subject. This is so because, as environmental damage and contamination are assessable, the impact of these elements requires scientific evaluation and treatment. Hence, the need for an environmental impact assessment which, as determined by the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consists of a scientific-technical administrative procedure that allows identifying and predicting what effects an activity, work, or project will exert on the environment, quantifying and weighting them to lead to decision-making." Constitutional ruling 5544-2005.

"…these norms seek the incorporation of ex ante instruments, prior to the issuance of the construction permit, which seek to protect the environment. The ex ante environmental impact assessment, if favorable, concludes with the issuance of the environmental viability by SETENA, based on which one can continue with obtaining the construction permit…" Administrative Litigation Court, vote 368-2019-III.

These functions of SETENA must be developed in coordination with the attributions of the municipalities (Ley 7554, articles 19 and 28; Código Municipal, numerals 6 and 7; constitutional votes 5445-1999, 1220-2002 and 18471-2008), since SETENA's resolutions are an important part of a procedure whose compliance with requirements will allow an activity to be developed if the permits and authorizations are obtained, some of them municipal, depending on the case (legal opinion C-136-2009).

SETENA analyzes the environmental impact assessments of the projects; its criteria are of mandatory compliance (Ley 7554, numerals 17 and 19). The works under study are brought to the attention of the municipalities so they can formulate observations (articles 22 and 87 ibid.; constitutional votes 9927-2004 and 18471-2008), under the mechanisms of public participation (Decreto 31849, numerals 47, 48, 49, 55, and 57).

For activities with very low potential environmental impact, according to resolutions 583-2008-SETENA and 2653-2008-SETENA, it is the responsibility of the local governments to resolve the requests of the administered parties, determining the procedure and the official or body in charge of the task according to the internal job manual (legal opinion C-308-2015). In these cases, it is also not appropriate to require an environmental impact assessment prior to issuing the land-use certificate.

Therefore, when article 2 of Decreto 31849 provides that the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) procedure must have been completed and approved prior to the start of project activities, work, or activity, construction permits, exploitation of natural resources, and procedures pertinent to land use, this last assumption must be understood in accordance with ordinals 36 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7779 of April 30, 1998, 52 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998, 62 and 67 of Decreto 31849, 1° and Anexo 1 of Decreto 32967, relating to plans, management programs, and any other land-use planning instrument, which, as also happens with regulatory plans, must integrate the environmental variable, for those being developed, those carried out in the future, and those approved without viability.

Therefore, once the land-use certificate is issued in accordance with the planning instrument, if it is favorable, the administered party may continue with the application for authorization, permit, or license, aimed at exercising the right to build in accordance with articles 74 and 79 of the Construction Law (Administrative Litigation Court, votes 151-2014-III, 100-2013-III, 3447-2010-III; legal opinions C-17-1995, C-357-2003, C-390-2007, C-034-2009, C-003-2014 and C-148-2014):

"…At the constructive level, not any bureaucratic process generates a vested right, thus, it has been specified by doctrine and jurisprudence that land uses, water availability certificates, environmental viabilities, and other requirements do not constitute – in themselves – final acts, nor acts with their own effect that generate in favor of the individual a subjective right that allows the consolidation of a determined legal situation. This is how such effect is circumscribed in building matters to the granting of a construction permit and that consolidates, in the event that the interested party has executed the object of the authorizing act, or failing that, has at least begun its execution…" Administrative Litigation Court, ruling No. 22-2020-I.

2.- Is it possible to integrate the concept of zones of very high environmental fragility in the content of article 25 of the Urban Planning Law within the concept of special zones in accordance with the procedure established in Decreto 32967 developed at a scale consistent with that used in the preparation of the regulatory plan?

With respect to special zones, article 25 of the Urban Planning Law establishes that in the Zoning Regulation, those will have this character that support some reservation regarding their use and development, such as the case of conservable natural resources and demarcated flood-prone, dangerous areas, or areas necessary for the purpose of containing peripheral urban growth. The provision is complemented by numerals 26 and 28 ibid., by requiring to delineate said zones on the maps that make up the Zoning Regulation, to standardize the standards and requirements for each class of use in the same zone, and to prohibit the use of land, buildings, and structures that are incompatible with the implemented zoning. Therefore, it is a power to create special zones in the zoning process established by ordinary law (legal opinion C-152-2012).

This definition includes those zones that present some characteristic related to considerable risk factors, zones of environmental importance, or those that carry out tasks of containing urban growth and must be included in the cantonal zoning after being analyzed through the environmental zoning process in the terms of articles 62 and 67 of Decreto 31849, 1° and Anexo 1 of Decreto 32967, by incorporating the environmental variable into the regulatory plans, into the plans and programs for land-use management.

This assessment will be carried out on different geographical spaces through the methodology of the Índices de Fragilidad Ambiental (IFA). As a result of applying this tool, a zoning map of environmental fragility categories is obtained, with tables of restrictions and technical potentialities. The zoning map of the Índices de Fragilidad Ambiental will be an input for the diagnostic component, which will guide local land-use planning through the regulatory plan, and consequently, the land use can be certified.

In the event of not yet having a regulatory plan with an effectively approved environmental variable, the municipal certification competence must be fulfilled in accordance with the current regional regulations. In the case of the consulting body, the restrictions provided for as a special protection zone of the GAM as provided in Decreto 25905, which reforms the Plan Regional Desarrollo Urbano, will deserve special attention.

In relation to regional planning regulations and their incidence on very sensitive environmental issues that do not allow the development of activities that endanger natural resources, especially water sources, legal opinion C-245-2013 cites constitutional ruling 6524-1998 which analyzed the constitutionality of Decreto 25902:

"Examined the content of Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE, which is challenged in this action, it is concluded that the urban control area or Special Protection Zone, delimited in article 1, is subject to regulations and restrictions of an urban planning nature, defined in articles 3 and 4. These limitations are included and become part of the Regulatory Plan of the Gran Área Metropolitana, and are instituted in order to fulfill one of the essential purposes of the Urban Planning Law. Based on previously and duly prepared technical studies, the administration determined that the aquifer recharge zones –which supply water to a large part of the populations of the Gran Área Metropolitana- are endangered by indiscriminate urban development. Consequently, they have defined that it is indispensable to establish Special Protection Zones (Zonas Especiales de Protección), with general limitations, in order to guarantee reasonable use of natural resources and at the same time satisfy the urban planning needs of the country, which is done through these broad guidelines or general national-level plan, to which municipal regulatory plans must be subject, either by specifically approving these regulations, or by issuing their own urban development plans, as the abundant jurisprudence of this Chamber has stated. Thus, articles 3 and 4 of Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE- stipulate that the affected properties must be destined for predominantly agricultural use, and only urbanizations and easements (servidumbres) of an urban type will be permitted in the expansion areas of the quadrants of district head towns. In short, it is a matter of limitations of social interest, imposed to achieve optimal and harmonious enjoyment of the property right of all inhabitants..." We should remember that it is a function of the State, the municipalities, and other public entities, to define and execute national land-use planning policies, aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, as well as physical-spatial development, to achieve harmony between the greater well-being of the population, the use of natural resources, and the conservation of the environment in the areas of urban, local, regional, and coastal planning (articles 28 of Ley 7554; 2, 4, and 7 of Ley 4240; 38 of Ley 6043).

In this context, the municipalities as entities administering local services and interests must subject urban planning to the right to a healthy and ecologically balanced environment, to the regulations that develop it, and the jurisprudence that informs it (articles 50, 168, 169 and 170 paragraph 1 of the Constitution; 1, 15, 74, 87-89 and 96 of the Construction Law; 15, 19 and 22 of Ley 4240; 3, 4 and 13 subsection p) of the Código Municipal; constitutional votes 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93, 5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96, 1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04 and 14404-04, 1915-04, 9439-04, 4002-05 and 7516-05; Administrative Litigation Court, votes 116-08-II, 791-2002-III and 175-2009-III, 416-2010-III, 126-2011-III and 239-11-III).

Municipal control encompasses activities that impact environmental assets within its territorial jurisdiction, and may extend to other localities:

"Municipal corporations have a leading role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), more than 35 years ago, based on ordinal 169 of the Political Constitution -insofar as it is their responsibility 'The administration of local interests and services in each Canton'- imposed on them the duty to promulgate a regulatory plan to plan and control urban development and the related urban development regulations (articles 15 and following). Within that regulatory plan and the zoning regulation, the Municipalities must identify, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban planning, agricultural, etc.), the areas or zones reserved because an aquifer or its recharge or discharge area is located within them. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution), to human life and health (article 21 ibid.) and for the sake of sustainable development, the cantons that due to their geomorphological characteristics have lands in their jurisdiction that harbor aquifers, their recharge and discharge areas, springs and springs (nacientes) are especially called upon and obliged to regulate and govern, responsibly, efficiently, and effectively, such extremes, since, on occasions, groundwater not only supplies the consumption and use of the canton's populations but also various cantons, which demonstrates a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of land and water derived from the determination and establishment of such protected areas, since it is for the benefit of them, of the inhabitants of the other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer and that outcrop or discharge in other cantons and, of course, of future generations." Constitutional vote 1923-04.

The adoption and approval of regulatory plans by the municipalities and the Urban Planning Directorate is subject to the legal framework, of which it forms part, for example, among others, the requirement to hold a public hearing called at least fifteen business days in advance, through notice in La Gaceta, with precise indication of place and time. This is an essential requirement to guarantee the right to information and public participation on the Regulatory Plan proposal in a way that is accessible, allowing the effective exercise of that right (Ley 4240, article 17; constitutional votes 459-91, 3550-91, 10466-2000, 2074-2001, 4702-2001, 12242-2004, 2589-2005, 7063-2005, 18358-2009 and 964-2012).

3.- Legal-environmental consequences of granting land use and the construction permit.

Regarding the normative scope of the land-use certificate and construction permits, we refer to what was commented on when answering the first question.

4.- Is it possible to use the environmental zoning tool in granting land-use certificates and in the development of local regulations by the municipality?

Regarding land-use certificates, we reiterate what was noted in the first point. Regarding the development of local regulations by the municipalities, we reiterate what was indicated in the first and second points.

5.- Within the framework of the integration of the proposed urban and environmental regulations, when there is no regulatory plan with an integrated environmental variable or there is simply no approved regulatory plan, but there is a duly approved environmental zoning, on enacting Municipal Ordinances on land use and other issues of natural resource protection, based on said zoning and on the technical studies that support it.

In this item, it is not clear which application of normative precepts the municipality requires to be clarified. However, the topic of its interest was analyzed in the preceding answers.

Conclusions:

1- Currently, land-use certificates are favorable acts constitutive of subjective legal situations. Their annulment by the municipality requires the lesividad process (articles 183.3 of Ley 6227 and 10 subsection 5), 34 and 39 subsection 1 point e) of Ley 8508), or the procedure of numeral 173 of Ley 6227, when the nullity is absolute, evident, and manifest. However, if it is demonstrated that there is an impact on the water resource, the land-use authorization must be adjusted without needing to observe article 173 ibid.

2- The land-use certificate is issued by the municipality based on the valid and effective regulatory plan, failing that, in accordance with the current regional regulation, in the terms of Transient Provision II of Ley 4240 and the constitutional precedents that inform it. In the case of the consulting body, the restrictions provided for as a special protection zone of the GAM, as provided in Decreto 25905, which reforms the Plan Regional Desarrollo Urbano, will deserve special attention. For the issuance of this certificate, it is not appropriate to require an environmental impact assessment. The certificate must clearly and precisely indicate that its validity is subject to that of the Urban Zoning Regulation.

3- In accordance with articles 25, 26, and 28 of Ley 4240, the special zones that present some characteristic related to considerable risk factors, zones of environmental importance, or those that carry out tasks of containing urban growth, must be determined and delineated in the Urban Zoning Regulation and its map. That Regulation must incorporate the environmental variable. The zoning map of the Índices de Fragilidad Ambiental will be an input for the diagnostic component, which will guide local land-use planning through the regulatory plan.

Sincerely,

Mauricio Castro Lizano Attorney General Daniela De La O Arias Attorney General's Office Lawyer

Dictamen : 024 del 01/02/2021 01 de febrero de 2021 C-024-2021 Sr. Gilbert Jiménez Siles Alcalde Municipalidad de Desamparados Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos al oficio AM-0053-17 relativo el otorgamiento de certificados de usos de suelo y la normativa que regula los procedimientos para la obtención de la viabilidad ambiental. Se adjuntó el criterio de la Asesoría Legal externa, que a su vez avaló la Asesoría Legal municipal en oficio AM-001-16.

Recordemos que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes sobre consultas generales planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley 6815, artículos 1, 2 y 4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos. Por ende, se evacuan las interrogantes sin prejuzgar como la Administración activa ha de resolver los asuntos específicos sometidos a su conocimiento.

1.- ¿Tiene el municipio la potestad de solicitar estudios de impacto ambiental como requisito previo a otorgar certificados de usos del suelo?

Corresponde al gobierno local la potestad de planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, conforme con la ley, los reglamentos y planes reguladores locales que incorporen los lineamientos, normas técnicas y directrices, en este caso, los aplicables al Gran Área Metropolitana. Conciernen además a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, las competencias que le otorga la Ley de Planificación Urbana antes de su adopción por los municipios (artículo 169 Constitucional; 15, 18, 28 de la Ley 4240).

La adopción del plan regulador ha de cumplir el procedimiento del artículo 17 de la Ley 4240, y los requerimientos que deriven de la normativa conexa, como la necesidad de integrar la variable ambiental prevista por el artículo 67 del Decreto 31849 de 24 mayo del 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (La Gaceta 125 de 28 de junio de 2004) y el procedimiento técnico del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA-Parte III).

Igual proceder ha de observarse cuando se pretenda “modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos” (voto constitucional 9038-2000; Tribunal Contencioso Administrativo, No. 37-2017-VI).

De acuerdo con el numeral 16 de la Ley 4240, el plan regulador comprenderá al menos estos reglamentos: 1) Zonificación, para usos de la tierra; 2) Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; 3) Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; 4) Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; 5) Construcciones, entre otros.

Los numerales 15, 16 inciso c), 21 inciso 1) y 24 de la Ley 4240, establecen la responsabilidad municipal de determinar el uso de suelo y planificar el desarrollo urbano a través de los planes reguladores o, en su defecto, por medio de la regulación regional dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de forma que siempre ha de fundamentarse en criterios técnicos y el principio de objetivación de la tutela del ambiente (Transitorio II ibídem; Ley 6227, artículo 16; votos constitucionales 5097-1993, 4205-96 y 11397-2003, 10971-2006 y 6304-2008; Tribunal Contencioso Administrativo, voto 244-2013-III).

“…si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM…” (dictamen C-177-2008).

Por paridad de razón, no cabe emitir los certificados de uso de suelo con base en un plan regulador sin aprobación o que carezca de viabilidad ambiental:

“…En consecuencia, si el proyecto de Plan Regulador del Cantón de Tibás y los mapas IFA integrado que lo acompañan, no constituyen un acto normativo de alcance general, no podría aplicarse como fuente normativa de limitaciones urbanísticas, ya que el único mecanismo mediante el cual los gobiernos locales pueden limitar el derecho de explotación de la propiedad inmobiliaria en razón de su ubicación, es –en principio- con la invocación de limitaciones contenidas en los planes reguladores municipales (por disposición del numeral 15 de la Ley de Planificación Urbana y la jurisprudencia de la Sala Constitucional), o bien, cuando aplican las disposiciones especiales que se encuentran desarrolladas en leyes ordinarias debidamente dictadas por la Asamblea Legislativa…” Tribunal Contencioso Administrativo, voto 186-2015-III.

Determinado el alcance y efecto de un plan regulador válido, corresponde analizar la naturaleza jurídica de los certificados de uso de suelo.

Conforme con el artículo 58 inciso 1) de la Ley 4240, los gobiernos locales no deben permitir obras constructivas que no guarden conformidad con el uso, ubicación, retiros, cobertura y demás condiciones de la zonificación. Para ese propósito el numeral 28 ibídem establece el certificado municipal como el acto que verifica la conformidad o no del uso de suelo pretendido respecto con la zonificación establecida.

En un principio, el certificado de uso del suelo fue concebido como declaración de conocimiento, que no otorgaba derecho ni modificaba situaciones jurídicas, limitándose a ser un acto de constatación de hechos o circunstancias (votos constitucionales 4336-1999, 293-2007, 9715-2012; Tribunal Contencioso Administrativo, resoluciones 263-2008-II, 125-2006-III, 149-2006-III y 105-2012-IV; dictámenes C-327-2001, C-051-2008, C-028-2013 y C-230-2013). Luego, fueron catalogados como actos favorables constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas:

“…VII. Sobre los certificados de uso de suelo. En cuanto a este aspecto, este Tribunal ha definido que los certificados de uso de suelo son un acto administrativo que nace del ejercicio de la potestad normativa del ente corporativo, que afecta directamente la esfera jurídica del administrado –favorable y desfavorablemente a la vez-; y que genera efectos jurídicos independientes. Ello por cuanto su contenido beneficia al administrado y a la vez le establece limitaciones, es decir, le otorga el derecho a destinar el bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente…” Sentencia constitucional 9565-2017. En análogo sentido, voto constitucional 15501-2016.

“…el certificado de uso de suelo ha ido evolucionando, desde su conceptualización como un simple acto declarativo en materia urbanística que simplemente precisa la afectación de un inmueble a un uso determinado, pasando a entenderse como un acto favorable que afecta la esfera de derechos e intereses del administrado…” Tribunal Contencioso Administrativo, voto 530-2014-III.

Ante ello, en el dictamen C-5-2019 la Procuraduría señaló:

“…en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los Certificados de Uso de Suelo deben ser conceptualizados, como actos favorables constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas, que se encuentran cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su anulación o revisión implica la observación de los requisitos formales y sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública…” Entonces, si un certificado de uso de suelo se otorgó erróneamente, haciendo constar un uso de suelo distinto al previsto en el Reglamento de Zonificación, éste podría ser anulado, sea porque el administrado ejerza los recursos administrativos o acciones de nulidad correspondientes; porque el gobierno local decida anularlo a través del proceso de lesividad previsto en los artículos 183.3 de la Ley 6227 y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) de la Ley 8508; o, mediante el procedimiento del numeral 173 de la LGAP, cuando la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta (dictámenes C-5-2019, C-022-2019 y C-291-2020).

No obstante, “cuando hay un hecho sobreviniente donde técnicamente se demuestre que pueda existir una afectación al recurso hídrico, en este supuesto deberá dársele primacía a la protección a éste recurso y, por consiguiente, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse a ese hecho, sin necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.” Sentencia constitucional 9565-2017. En análogo sentido, dictámenes C-5-2019, C-022-2019 y C-291-2020.

Por otra parte, el certificado de uso de suelo no puede variarse mediante un certificado posterior que acredite un uso de suelo distinto, para hacerlo habría que modificar el Reglamento de Zonificación (dictámenes C-341-2007, C-005-2019 y C-291-2020). En consecuencia, el certificado que emita la administración municipal debe indicar de forma clara y precisa que su vigencia está supeditada a la del Reglamento de Zonificación Urbana respectivo. Ello es una garantía para el administrado, de seguridad jurídica, validez, eficacia y condiciones del certificado (dictamen C-022-2019). Al respecto, el voto constitucional 4336-1999 señaló:

“El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente” Entendido así el certificado de uso de suelo, no cabría exigir un estudio de impacto ambiental previo porque es uno de los instrumentos utilizados para realizar la evaluación de impacto ambiental a las categorías de proyectos que lo requieren (Decreto 31849, artículo 3 inciso 36), y de exigirlo previamente a la emisión del certificado haría depender su eficacia a la que establezca para la viabilidad ambiental si la otorgara la SETENA con base en la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 17.- Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” El Decreto 31849 fija el procedimiento y los requisitos para tramitar la viabilidad ambiental en sus diferentes categorías, de resultar favorable la evaluación de impacto ambiental, la SETENA emite la viabilidad ambiental que se presenta al gobierno local para continuar con los trámites de la licencia constructiva:

“VI.- El estudio de impacto ambiental como instrumento de protección. Las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una evaluación de impacto ambiental que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones”. Sentencia constitucional 5544-2005.

“…estas normas procuran la incorporación de instrumentos ex ante, previos a la emisión de la licencia constructiva, que procuran resguardar el ambiente. La evaluación de impacto ambiental ex ante, de resultar favorable, concluye con la emisión de la viabilidad ambiental por parte de SETENA, con base en la cual se puede continuar con la obtención de la licencia constructiva…” Tribunal Contencioso Administrativo, voto 368-2019-III.

Esas funciones de la SETENA han de desarrollarse en coordinación con las atribuciones de los municipios (Ley 7554, artículos 19 y 28; Código Municipal, numerales 6 y 7; votos constitucionales 5445-1999, 1220-2002 y 18471-2008), pues las resoluciones de la SETENA son una parte importante de un procedimiento cuyo cumplimiento de requisitos permitirá desarrollar una actividad si se obtienen los permisos y autorizaciones, algunos municipales, según el caso (dictamen C-136-2009).

La SETENA analiza las evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos, sus criterios son de acatamiento obligatorio (Ley 7554, numerales 17 y 19). Las obras en estudio se ponen en conocimiento de los municipios para que formulen observaciones (artículos 22 y 87 ibídem; votos constitucionales 9927-2004 y 18471-2008), bajo los mecanismos de participación pública (Decreto 31849, numerales 47, 48, 49, 55 y 57).

Para las actividades de impacto ambiental potencial muy bajo, según las resoluciones 583-2008-SETENA y 2653-2008-SETENA, corresponde a los gobiernos locales resolver las solicitudes de los administrados, determinando el procedimiento y funcionario u órgano encargado para la tarea de acuerdo con el manual interno de puestos (dictamen C-308-2015). En estos casos tampoco procede exigir un estudio de impacto ambiental previo a emitir el certificado de uso de suelo.

Entonces, cuando el artículo 2 del Decreto 31849 dispone que el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) debe haberse completado y aprobado de previo al inicio de actividades del proyecto, obra o actividad, permisos constructivos, aprovechamientos de recursos naturales y trámites pertinentes al uso del suelo, este último supuesto ha de entenderse en concordancia con los ordinales 36 la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998, 52 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, 62 y 67 del Decreto 31849, 1° y Anexo 1 del Decreto 32967, relativos a los planes, programas de ordenamiento y cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo, que como también sucede con los planes reguladores, deben integrar la variable ambiental, a los que se están elaborando, los que se realicen en el futuro y los aprobados sin viabilidad.

Por ende, emitido el certificado de uso de suelo con apego al instrumento de planificación, de ser favorable, el administrado podrá continuar con la solicitud de autorización, permiso o licencia, tendiente al ejercicio del derecho de edificación de acuerdo con los artículos 74 y 79 de la Ley de Construcciones (Tribunal Contencioso Administrativo, votos 151-2014-III, 100-2013-III, 3447-2010-III; dictámenes C-17-1995, C-357-2003, C-390-2007, C-034-2009, C-003-2014 y C-148-2014):

“…A nivel constructivo, no cualquier gestión tramitológica genera un derecho adquirido, así, se ha precisado por la doctrina y la jurisprudencia que los usos de suelo, certificados de disponibilidad de agua, viabilidades ambientales, y otros requisitos no constituyen – en sí mismos – ni actos finales, ni actos con efecto propio que generen en favor del particular, un derecho subjetivo que le permita la consolidación de determinada situación jurídica. Es así como tal efecto se circunscribe en materia edilicia al otorgamiento de una licencia constructiva y que consolida, en caso de que el interesado haya ejecutado el objeto del acto autorizante, o en su defecto, que al menos haya iniciado la ejecución de éste…” Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia No. 22-2020-I.

2.- ¿Es posible integrar el concepto de zonas de muy alta fragilidad ambiental en el contenido del artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana dentro del concepto de zonas especiales de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 32967 elaborado a una escala concordante con la utilizada en la elaboración del plan regulador?

Con respecto a las zonas especiales, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana establece que en el Reglamento de Zonificación tendrán ese carácter las zonas que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como el caso de recursos naturales conservables y las áreas demarcadas inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico. La previsión la complementan los numerales 26 y 28 ibídem, al exigir delinear dichas zonas en los mapas que componen el Reglamento de Zonificación, uniformar las normas y requisitos para cada clase de uso en una misma zona, y prohibir el aprovechamiento de terrenos, edificios y estructuras que sean incompatibles con la zonificación implantada. Por ende, es una potestad de crear zonas especiales en el proceso de zonificación que fija la ley ordinaria (dictamen C-152-2012).

Esta definición incluye aquellas zonas que presentan alguna característica relacionada con factores de riesgo considerables, zonas de importancia ambiental o que realizan labores de contención del crecimiento urbano y han de incluirse en la zonificación cantonal luego de ser analizadas a través del proceso de zonificación ambiental en los términos de los artículos 62 y 67 del Decreto 31849, 1° y Anexo 1 del Decreto 32967, al incorporarse la variable ambiental a los planes reguladores, a los planes y programas de ordenamiento del uso del suelo.

Esa valoración se realizará a diferentes espacios geográficos a través de la metodología de los Índices de Fragilidad Ambiental (IFA). Como resultado de aplicar esa herramienta, se obtiene un mapa de zonificación de categorías de fragilidad ambiental, con tablas de restricciones y potencialidades técnicas. El mapa de zonificación de los Índices de Fragilidad Ambiental será un insumo del componente de diagnóstico, el cual permitirá orientar la planificación local del uso del suelo por medio del plan regulador, y consecuentemente, se podrá certificar el uso del suelo.

En el evento de no disponer aún con un plan regulador con variable ambiental eficazmente aprobada, la competencia de certificación municipal ha de cumplirse conforme con la normativa regional vigente. En el caso del órgano consultante, merecerán especial atención las restricciones previstas como zona especial de protección del GAM según lo previsto en el Decreto 25905, que reforma el Plan Regional Desarrollo Urbano.

En relación a la normativa de planificación regional y su incidencia en temas ambientales muy sensibles que no permiten el desarrollo de actividades que pongan en peligro los recursos naturales, en especial las fuentes de agua, el dictamen C-245-2013 cita la sentencia constitucional 6524-1998 que analizó la constitucionalidad del Decreto 25902:

“Examinado el contenido del decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE, que es lo impugnado en esta acción, se concluye que el área de control urbanístico o Zona Especial de Protección, delimitada en el artículo 1, queda sujeta a regulaciones y restricciones de carácter urbanístico, definidas en los artículos 3 y 4. Estas limitaciones, se incluyen y pasan a formar parte del Plan Regulador del Área Metropolitana, y se instituyen a fin de dar cumplimiento a uno de los fines esenciales de la Ley de Planificación Urbana. Con fundamento en estudios técnicos previa y debidamente elaborados, la administración determinó que las zonas de recarga acuífera –que abastecen de agua a gran parte de las poblaciones del Área Metropolitana-peligran con el desarrollo urbano indiscriminado. En consecuencia, han definido que resulta indispensable establecer Zonas Especiales de Protección, con limitaciones de carácter general, a fin de garantizar una razonable utilización de los recursos naturales y a la vez satisfacer las necesidades urbanísticas del país, lo que se hace por medio de estos grandes lineamientos o plan general de carácter nacional, al que deben sujetarse los planes reguladores municipales, sea aprobando específicamente esta normativa, o sea emitiendo sus propios planes de desarrollo urbano, como lo ha dicho la abundante jurisprudencia de esta Sala. Así, los artículos 3 y 4 del decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE- estipulan que las propiedades afectadas deberán destinarse a un uso predominante agrícola, y sólo se permitirán urbanizaciones y servidumbres de tipo urbano en las áreas de expansión de los cuadrantes de las cabeceras de distritos. En definitiva se trata, entonces, de limitaciones de interés social, impuestas para lograr un disfrute óptimo y armónico del derecho de propiedad de todos los habitantes...” Recordemos que es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, para lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente en los ámbitos de planificación urbana, local, regional y costero (artículos 28 de la Ley 7554; 2, 4, y 7 de la Ley 4240; 38 de la Ley 6043).

En ese contexto, los municipios como entes administradores de los servicios e intereses locales han de sujetar la planificación urbana al derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a la normativa que lo desarrolla y la jurisprudencia que lo informa (artículos 50, 168, 169 y 170 párrafo 1° constitucionales; 1, 15, 74, 87-89 y 96 de la Ley de Construcciones; 15, 19 y 22 de la Ley 4240; 3, 4 y 13 inciso p) del Código Municipal; votos constitucionales 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93, 5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96, 1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04 y 14404-04, 1915-04, 9439-04, 4002-05 y 7516-05; Tribunal Contencioso Administrativo, votos 116-08-II, 791-2002-III y 175-2009-III, 416-2010-III, 126-2011-III y 239-11-III).

El control municipal abarca las actividades que impacten los bienes ambientales en su circunscripción territorial, y pueden trascender a otras localidades:

“Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.” Voto constitucional 1923-04.

La adopción y aprobación de los planes reguladores por los municipios y la Dirección de Urbanismo está sujeta al bloque de legalidad, del cual forma parte, por ejemplo, entre otros, el requisito de realizar la audiencia pública convocada con al menos quince días hábiles de anticipación, mediante aviso en La Gaceta, con indicación precisa de lugar y tiempo. Se trata de un requisito esencial para garantizar el derecho a la información y participación pública sobre la propuesta de Plan Regulador de manera que resulte accesible, permitiendo el efectivo ejercicio de ese derecho (Ley 4240, artículo 17; votos constitucionales 459-91, 3550-91, 10466-2000, 2074-2001, 4702-2001, 12242-2004, 2589-2005, 7063-2005, 18358-2009 y 964-2012).

3.-Consecuencias jurídico-ambientales del otorgamiento del uso del suelo y el permiso constructivo.

Sobre el alcance normativo del certificado de uso de suelo y las licencias constructivas remitimos a lo comentado al responder la primera interrogante.

4.- ¿Es posible utilizar la herramienta de zonificación ambiental en el otorgamiento de certificados de usos de suelo y en la elaboración de la normativa local por parte de la municipalidad?

Con respecto a los certificados de usos de suelo reiteramos lo anotado en el punto primero. Para lo atinente a la elaboración de la normativa local por parte de los municipios, reiteramos lo indicado en los puntos primero y segundo.

5.- En el marco de la integración de la normativa urbana y ambiental propuesta, cuando no se cuenta con un plan regulador con variable ambiental integrada o simplemente no se cuenta con plan regulador aprobado, pero hay una zonificación ambiental debidamente aprobada, de dictar Ordenanzas Municipales sobre el uso del suelo y otros temas de protección de los recursos naturales, con fundamento en dicha zonificación y en los estudios técnicos que la sustentan.

En este ítem no se aprecia cuál aplicación de preceptos normativos requiere el municipio se le aclare. No obstante, la temática de su interés fue analizada en las respuestas que anteceden.

Conclusiones:

1- Actualmente los certificados de uso de suelo son actos favorables constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas. Su anulación por parte del municipio requiere del proceso de lesividad (artículos 183.3 de la Ley 6227 y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) de la Ley 8508), o del procedimiento del numeral 173 de la Ley 6227, cuando la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta. No obstante, si se demuestra que hubiere afectación al recurso hídrico, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse sin necesidad de observar el artículo 173 ibídem.

2- El certificado de uso de suelo lo emite la municipalidad con base en el plan regulador válido y eficaz, en su defecto, de acuerdo con la regulación regional vigente, en los términos del Transitorio II de la Ley 4240 y los precedentes constitucionales que lo informan. En el caso del órgano consultante, merecerán especial atención las restricciones previstas como zona especial de protección del GAM, según lo previsto en el Decreto 25905, que reforma el Plan Regional Desarrollo Urbano. Para la emisión de ese certificado no procede exigir un estudio de impacto ambiental. El certificado debe indicar de forma clara y precisa que su vigencia está supeditada a la del Reglamento de Zonificación Urbana.

3- De acuerdo con los artículos 25, 26 y 28 de la Ley 4240, las zonas especiales que presentan alguna característica relacionada con factores de riesgo considerables, zonas de importancia ambiental o que realizan labores de contención del crecimiento urbano, deben determinarse y delinearse en el Reglamento de Zonificación Urbana y su mapa. Ese Reglamento debe incorporar la variable ambiental. El mapa de zonificación de los Índices de Fragilidad Ambiental será un insumo del componente de diagnóstico, el cual permitirá orientar la planificación local del uso del suelo por medio del plan regulador.

Atentamente,

Mauricio Castro Lizano Daniela De La O Arias Procurador Abogada de Procuraduría