SFE authority over organic agriculture certification after Law 8591Competencias del SFE en certificación de agricultura orgánica tras la Ley 8591

Opinion : 313 of 20/11/2015 November 20, 2015 C-313-2015 Lic. Henry Valerín Sandino Servicio Fitosanitario del Estado Internal Auditor Dear Sir, With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to official letter AI SFE 219-2015 of September 23, 2015.

By official letter AI SFE-219-2015, we are consulted on various aspects related to Article 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria, which regulates matters concerning the institution of Organic Agriculture Certification.

Firstly, the consultant requests a determination on whether the reform to Article 74 of the Ley Orgánica del Ambiente, approved through Article 37 of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, has implied a tacit abrogation of Article 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria. That is, the consultant requests that it be determined whether the Servicio Fitosanitario del Estado still has the competence to accredit private persons so that they may issue Organic Agriculture certificates or if that competence has now been returned to the central administration of the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Likewise, always in relation to this first point of the inquiry, it is requested to indicate whether the Servicio Fitosanitario can issue the certificates itself, or if it can only accredit certifying agencies.

Secondly, the consultant requests clarification on various legal aspects of the process of accreditation of certifying agents. In this regard, he has requested to indicate whether the Servicio Fitosanitario del Estado can accredit certifying agents using the ISO -65 and NCR-EN 45011 standards to evaluate their quality – as established by Decretos Ejecutivos Nos. 26921 and 29782 – or if the Servicio Fitosanitario can establish its own standards. Likewise, he asks if, on the contrary, with the legal reform of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, certifying agents must be accredited by a conformity assessment body in accordance with the provisions of Articles 19 and 21 of the Ley de Sistema Nacional para la Calidad.

Subsequently, always in relation to the second point of the inquiry, it is required to determine if Article 54 of Decreto Ejecutivo No. 26921 is still in force, since, according to the consultant, the ISO standards established by said provision have already lost validity.

It is also consulted whether there is a difference between the definition of organic inspector contained in Decreto Ejecutivo No. 29782 in relation to the one contemplated in Decreto No. 35242. Related to this point, it is consulted whether only state organic inspectors are authorized to carry out the inspection work that is necessary to issue the organic agriculture certification.

Thirdly, the consultant wishes to know if it is legally viable for certification agencies to continue operating during the period between the expiration of their accreditation and its renewal. It is also asked what the efficacy would be of the certification acts that the agency issues during that period.

Likewise, a consultation is made regarding the scope of Articles 11 and 14 of Decreto Ejecutivo No. 29782 to determine if international certification agencies must maintain an office domiciled in Costa Rica in order to be part of the Registro de Agencias Certificadoras. It is asked whether these international certification agencies must keep the documentation related to the certificates they issue in Costa Rica in an office within the national territory.

Finally, it is consulted whether it is legally viable that, by means of a Directriz, specifically No. 13-2014 of 10:00 on November 24, 2014, a catalogue of measures be imposed on certifying agencies to evaluate the producers or processors who request Organic Agriculture Certification.

As required by numeral 4 of the Ley Orgánica of the Procuraduría General de la República, various criteria from the Unidad de Asuntos Jurídicos are attached, AJ-107-2014 of May 19, 2014, AJ-182-2014 of July 10, 2014, and AJ-190-2014 of July 22, 2014.

The inquiry is made directly under the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica of the Procuraduría General in relation to the power of auditors to consult.

To address the inquiry, the following points will be examined: a.- Regarding the competences of the Servicio Fitosanitario del Estado in matters of Organic Agriculture Certificate agencies, and b.- Various aspects of the qualification process for Organic Agriculture Certificate Agencies A. REGARDING THE COMPETENCES OF THE SERVICIO FITOSANITARIO DEL ESTADO IN MATTERS OF ORGANIC AGRICULTURE CERTIFICATE AGENCIES The promulgation of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, No. 8591 of June 28, 2007, has not modified the competences of the Servicio Fitosanitario del Estado in matters of organic agriculture certificates.

Indeed, Law No. 7664 of April 8, 1997, Ley de Protección Fitosanitaria, has a section IV in chapter II, which grants competences to the Servicio Fitosanitario del Estado in matters of Organic Agriculture Certificates.

Thus, numeral 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria grants the Service competences in matters of registration and phytosanitary surveillance of producers and processors of organic vegetables and inputs.

ARTICLE 11.- Organic Agriculture Certificates The Servicio Fitosanitario del Estado shall maintain the registry of producers and processors of organic vegetables and inputs and shall supervise compliance with established procedures. Likewise, it may issue organic agriculture certificates or accredit, for their issuance, individuals or legal entities that demonstrate suitability, in accordance with the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, of October 4, 1995, its regulations and procedures manual.

This same Article 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria grants the Service the competence to issue the so-called Organic Agriculture Certificates and to qualify individuals or legal entities so that they may also issue said Organic Agriculture Certificates.

Now, it is evident that Article 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria must be applied in an articulated manner with what is provided, in the matter, by the Ley Orgánica del Ambiente.

In this sense, it should be noted that Article 74 of the Ley Orgánica del Ambiente, in its original version – before the reforms approved in the years 2006 and 2007 – provided that to qualify a product as organic, it had to have a certification. Thus, it was established that this certification was necessary for both organic production and organic processing.

Subsequently, it should be pointed out that the current version of Article 74 of the Ley Orgánica del Ambiente is the result of the reform promulgated by Law No. 8591 of June 28, 2007 - Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica – which reformed it through its numeral 37.

In this sense, Article 74 has been modified to establish that Organic Agriculture Certificates are only necessary if the purpose of the organic product is so-called Participatory Certification, which is verified by the relationship of trust between producers and consumers.

Article 74.- Certifications of organic products. To qualify a product as organic, if the purpose is exportation, it must have a third-party certification, granted by the MAG or by a national or international agency accredited before the Costa Rican State.

If the organic product is solely for local consumption, a participatory certification shall suffice, which is verified by the relationship of trust between producers and consumers.

The State, through the MAG, will offer free inspection service, as support for the prerequisites for certification. This support may be requested by any person or group of micro, small, and medium-sized organic producers who, as determined by the competent body, comply with the provisions of the Law for the development, promotion, and fostering of organic agricultural activity, regardless of whether their objective is to produce for the national market or to export their production.

To guarantee the organic condition of agricultural production on farms or the elaboration of goods and products in industrial plants, the backing of a certification system, duly recognized in accordance with the provisions of the Law indicated in the preceding paragraph, shall be required. In the processing or elaboration of organic goods, both the raw materials and the additives and secondary components must be equally certified.

Note, then, that the reform to Article 74 of the Ley Orgánica del Ambiente does not remove the competences of the Servicio Fitosanitario del Estado to issue said Organic Agriculture Certificates or to authorize third parties to issue them. It must be insisted that numeral 74 under discussion is limited to modifying the assumption under which the Organic Agriculture Certificate is required to qualify a product as organic.

Now, it must be recognized that Article 74 indicates, in its literal wording, that organic export products require “a Certificate issued by the MAG” – Ministerio de Agricultura y Ganadería – but this should not confuse us or lead to the conclusion that, by virtue of that rule, the certifying competence has been returned from the deconcentrated body – Servicio Fitosanitario del Estado – to the central administration.

In this regard, the following considerations are pertinent.

In the first place, it is evident that the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica of 2007 does not contain any provision that reforms the competences of the Servicio Fitosanitario del Estado as established in its Ley de Creación, specifically the attributions of its Article 11.

Likewise, it must be indicated that Article 11 – which, it is insisted, has not been reformed – is the norm that grants the Servicio Fitosanitario del Estado the competence to issue the Organic Agriculture Certificates and to qualify third parties to also issue them. This rule has not been modified or reformed by the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica of 2007.

Then, secondly, it must be pointed out that numeral 74, as it has been reformed by the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica of 2007, does not modify the competences to issue Organic Agriculture Certificates, but rather limits itself to establishing the assumption under which this type of certificate is necessary.

That is to say, Article 74 has not had the purpose of returning that competence from the Service to the central administration of the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Thirdly, it is important to note that, according to numeral 4 of the Ley de Protección Fitosanitaria, the Ministerio de Agricultura y Ganadería exercises the functions of phytosanitary protection through the Servicio Fitosanitario del Estado, which is a body of minimum deconcentration with instrumental legal personality. (On the degree of minimum deconcentration of the Service, see opinion C-208-2014 of June 26, 2014) Fourthly, it is clear that, as required by the canon of interpretation provided for in numeral 10.2 of the Ley General de la Administración Pública, Article 74 of the Ley Orgánica del Ambiente should not be interpreted in isolation but in connection with numerals 4 and 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria.

That is to say, when Article 74 indicates that organic export products require a “Certificate issued by the MAG,” it does not modify the internal ordering of the competences of that ministry, but rather implicitly refers to the Organic Agriculture Certificates that the Servicio Fitosanitario del Estado issues as part of the organic structure of that executive dependency.

In any case, it must be noted that the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica of 2007, far from stripping competences from the Servicio Fitosanitario in matters of organic agriculture, rather strengthens them, since its Article 22 adds attributions to that dependency in matters of protecting organic production against the risk of contamination with genetically modified organisms.

Thus, it must be concluded that, based on Article 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria, the Servicio Fitosanitario del Estado has retained the necessary competences to issue Organic Agriculture Certificates and to qualify other individuals or legal entities that demonstrate the required suitability to issue them.

B. VARIOUS ASPECTS OF THE QUALIFICATION PROCESS FOR ORGANIC AGRICULTURE CERTIFICATE AGENCIES According to numeral 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria, the Service has competences not only to issue, by itself, Organic Agriculture Certificates, but additionally has attributions to qualify private persons to issue them.

That is to say, Article 11 under discussion provides that private subjects, upon prior qualification, may collaborate with the phytosanitary administration in the exercise of the certifying function in matters of organic agriculture.

Subsequently, it is notable that the same Article 11 provides that the function of issuing Organic Agriculture Certificates may be exercised through the institution called Munera Pubblica.

Under the institution of Munera Pubblica, the Law allows, in certain and particular cases, private subjects to exercise, permanently or temporarily, public powers, provided they have been previously qualified legally or contractually by the public authority, becoming vicars of the respective public administration. On this institute, it is pertinent to cite opinion C-114-2006 of March 16, 2006:

The following doctrinal transcription will adequately serve to understand the distinction between the legal institute of “munera pubblica” and the concept of public servant into which the volunteer firefighter corps undeniably fits.

“Munera pubblica are those private individuals who exercise, permanently or temporarily, public powers when they have been previously qualified legally or contractually, becoming vicars of the respective public administration. The munera pubblica exercises, privately, public functions in their own name and on their own account, unlike the public official who acts in the name and on behalf of the public administration (article 111, paragraph 1, LGAP). They act for and by themselves, and their acts are their own and not those of the respective administration.” (JINESTA LOBO Ernesto. “Tratado de Derecho Administrativo”, Volume I Responsabilidad Administrativa, 1st Edition, Biblioteca Jurídica DIKE, San José, 2005, p. 122).

Now, it must be indicated that the same numeral 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria establishes that the Service, prior to granting the organic agriculture certification qualification, must require and verify that the subject aspiring to be a Certifying Agent demonstrates suitability.

In this sense, it is advisable to observe that, according to Article 74, final paragraph, of the Ley Orgánica del Ambiente, Organic Agriculture Certificates are intended to guarantee the organic condition of agricultural production on farms or of the elaboration and processing process in industrial plants.

That is to say, it is clear that in order to qualify a private subject to issue Organic Agriculture Certificates, the Servicio Fitosanitario del Estado must verify that they have the technical capacities to fulfill the purpose of said certificates. These capacities imply having the pertinent professional technical training and the level of organization required to fulfill the function adequately.

It is important to point out that it is a recognized principle that in order to qualify private persons to collaborate in the exercise of public functions, the competent administration, in this case the Servicio Fitosanitario del Estado, must verify the technical capacities of those individuals:

The requirement for technical capacity of the collaborating entity has a twofold manifestation.

First, with respect to its personnel 25: it is a requirement that its expert workers have an adequate level of technical training. It is not uncommon for the administration itself to collaborate with its collaborating entities to facilitate compliance with this requirement. For example, by offering regular training, specialization, or refresher courses.

Second, the requirements for technical capacity also manifest in relation to the internal organization of the entity 26: it is a requirement that it have the adequate technical means for the correct exercise of its function. (GALAN GALAN, ALFREDO et al. EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS POR ENTIDADES PRIVADAS COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN. In: Anuario de Derecho Municipal 2008 Madrid, 2009. ISSN: No. 2. P. 74) In this regard, it is advisable to warn that the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica of 2007 has prescribed that, as an essential part of that process of verifying technical capacities, the respective private individual – who requests to be qualified as a Certifying Agent for Organic Agriculture Certifications – must have prior accreditation under the parameters of ISO standards or any other equivalent ones. The following is a transcript of Article 5.e of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica:

ARTICLE 5.- Definitions For the purposes of this Law, the following terms shall be understood according to these definitions:

• e)Third-party certification: organic product certification system in which, necessarily, there must be a verification process involving the participation of an agency of certification considered an independent third party; the latter must be accredited under the parameters of ISO standards or any other equivalent ones, endorsed by an international certification system, to attest that the production is carried out under the officially recognized organic production regulations of a country or a region.

Thus, the so-called Certifying Agents – in order to be qualified to issue the Organic Agriculture Certification – must have the respective accreditation under the parameters of the current ISO standards or equivalents. Accreditation that must be issued by a conformity assessment body – also known as a control body. The foregoing in accordance with the provisions of numerals 19 and 21 of the Ley del Sistema Nacional para la Calidad. (On the concept of conformity assessment body, see opinions C-242-2008 of July 14, 2008, and C-180-2012 of July 20, 2012) That is to say, since the promulgation and entry into force of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica on August 14, 2007, it has been specified that the Servicio Fitosanitario del Estado has the competence to qualify the Organic Agriculture Certification Agents, but these must have been previously accredited by a conformity assessment body, according to the provisions of the Ley del Sistema Nacional para la Calidad.

It must be insisted that with the entry into force of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuario Orgánica, it has been specified that Certification Agents must have been previously accredited according to ISO quality standards or equivalents. A function that, according to numerals 19 and 21 of the Ley del Sistema Nacional de la Calidad, can only be performed by a quality control body.

The foregoing has important implications in relation to the Decretos Ejecutivos that were issued prior to the promulgation of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica.

In this sense, it is advisable to indicate that according to 54 of Decreto Ejecutivo No. 26921 of March 20, 1998, Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, the responsibility for carrying out the accreditation of Certifying Agents fell to the Servicio Fitosanitario. An accreditation that had to be carried out according to the standards NCR/EN/45011: 1993 and NCR/EN/45013: 1993. The rule of interest is transcribed below:

Article 54.—Of the standards for accrediting. To accredit Certifying Agencies, as well as to organic agriculture inspectors, the Dirección shall follow the standards NCR/EN/45011: 1993 "General Criteria concerning certification bodies carrying out product certification"; NCR/EN/45012: 1993 "General criteria concerning certification bodies carrying out certification of quality systems": NCR/EN/45013: 1993 "General criteria concerning certification bodies carrying out personnel certification"; as well as current national legislation.

The Dirección shall make available to users, form # A.0.5 and No A.0.6 which must be completed to apply for accreditation.

Along the same lines, Decreto Ejecutivo No. 29782 of August 21, 2001, Reglamento de Agricultura Orgánica, established, in its Article 68, that the responsibility for accrediting certifying agencies fell to the Servicio Fitosanitario del Estado, but it established that this accreditation had to be carried out through the ISO 65 standard and the NCR EN 45011 Standard.

Article 68.-The Dirección shall be the supervisory control body for inspection and certification import and export, in accordance with the provisions contained in this regulation, and in the area of organic agriculture it shall have the following functions:

1. Accredit and supervise certifying agencies according to the guidelines established by this regulation, the ISO 65 standard, and the NCR EN 45011 Standard.

Then, it must be indicated that, considering the hierarchical value that the Law has in the system of sources of Public Law – in relation to the decrees of the Poder Ejecutivo – it is clear that the promulgation of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica in the year 2007 has had the necessary effect of abrogation, due to incompatibility, of both numeral 54 of Decreto Ejecutivo No. 26921 of March 20, 1998, and Article 68.1 of Decreto Ejecutivo No. 29782 of August 21, 2001.

It must be insisted that, under the scheme created by the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuario Orgánica, the Organic Agriculture Certification Agents are qualified by the Servicio Fitosanitario del Estado but must have been previously accredited according to ISO quality standards or equivalents through a conformity assessment body.

Now, it should be noted that despite the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica having entered into force on August 14, 2007, the Poder Ejecutivo has subsequently issued two more Decrees that persist in attributing to the Servicio Fitosanitario del Estado competences to accredit the conformity of the Organic Agriculture certifying agents.

Indeed, it is important to point out that the Reglamento to the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica itself, Decreto Ejecutivo No. 35242 of November 18, 2008, has not adjusted to the changes – in matters of accreditation of Certifying Agents – approved through the legal norm it develops. This is insofar as said Decreto, specifically in Article 4 – subsections b and n – (Related to the definitions of the Reglamento), continues to contemplate a competence of the Servicio Fitosanitario del Estado as an accreditor and quality control body for Organic Agriculture certifying agents.

Likewise, it must be indicated that Decreto Ejecutivo No. 36801 of September 20, 2011, Reglamento de Estructura Organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado, attributes to the Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica a competence to carry out the process of accreditation of Organic Agriculture certifiers. To this effect, Article 29.a of Decreto Ejecutivo No. 36801 is transcribed:

Article 29.-Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica, functions:

• a)Execute the actions referred to the accreditation and registration process in Organic Agriculture established in the current legislation.

Thus, it is clear that both subsections b and n of Article 4 of Decreto Ejecutivo No. 35242 and numeral 29.a of Decreto Ejecutivo No. 36801 constitute an excess of the regulatory power of the State. This is insofar as there is a clear incompatibility of content between these norms and the provisions of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica.

By reason of the foregoing, and in respect of the principle of hierarchy of norms – provided for in Article 6 of the Ley General de la Administración Pública – it is appropriate to dis-apply those regulatory provisions that contradict the contents of the legal norm in matters of accreditation of the Organic Agriculture Certification Agents. (In relation to the institute of excess of regulatory power, see: C-111-2000 of May 17, 2000, and C-297-2014 of September 16, 2014) In any case, it is also opportune to reiterate that, according to what is currently provided in Article 5 of the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, the accreditation of certifying agents must now be carried out under the parameters of ISO standards or any other equivalent ones, which are in force according to the state of technical standards.

In another vein, it is important to warn that with the reform to Article 74 of the Ley Orgánica del Ambiente, it has been expressly provided that the agency that certifies Organic Agriculture may be of an international nature, as long as it has been qualified by the Costa Rican State.

Now, since the function of issuing Organic Agriculture Certificates constitutes a public power – which admits its exercise by private individuals through the institution of the Munera Pubblica –, it is clear that the administration may regulate, as part of its power of self-organization, the requirements that are necessary, even from a technical standpoint, to guarantee adequate supervision of the proper exercise of the certifying power by the qualified Agent and the fulfillment of its purpose.

In this sense, it is necessary to specify that, according to Article 77.14 of the Reglamento de Agricultura Orgánica, the international Organic Agriculture Certification agents must have a representative in Costa Rica who also maintains all the documentation required to carry out technical audits. This requirement is clearly indispensable so that the Servicio Fitosanitario del Estado can supervise the adequate fulfillment of that certifying function.

It is opportune to emphasize, then, that by virtue of the power of self-organization, the administration can order the manner in which Certifying Agents must exercise the public function for which they have been qualified.

Thus, it is appropriate that through Directriz No. 13-2014 of 10:00 on November 24, 2014, a catalogue of measures be imposed on the certifying agencies to evaluate the producers or processors who request Organic Agriculture Certification.

Now, it is appropriate to note that once the authorization has been granted to the respective organic agricultural certification (Certificación Agrícola Orgánica) agent, that agent is authorized to perform the organic inspection (inspección orgánica) function necessary to issue such certifications.

Indeed, it is timely to point out that, pursuant to Article 74 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), third paragraph, the function of Organic Agriculture certification requires that an inspection task be previously carried out.

The Organic Agriculture Regulation (Reglamento de Agricultura Orgánica) contains a definition of Organic Inspection. To that end, subsection 15 of Article 7 of that regulation is transcribed:

15. Inspection: The task of evaluating, visiting, supervising, or verifying the organic nature of the production, the processes, or the appropriate facilities for them, carried out by an inspector at the request of a certifying agency, the Directorate, or the producer.

This definition is not incompatible with the one provided in subsection K of Article 4 of the Regulation to the Law for the Development, Promotion, and Fostering of Organic Agricultural Activity (Reglamento a la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agrícola Orgánica), which has been limited to introducing a definition of state organic inspector.

k. State organic agriculture inspector: An agricultural sector government official, trained and registered before the Control Body, as an inspector in organic agriculture and therefore, duly authorized to carry out inspections aimed at granting organic certification, on the farm, process, and marketing.

In any case, it is appropriate to insist that, pursuant to Article 11 of the Phytosanitary Protection Law (Ley de Protección Fitosanitaria), the Service can issue certifications itself, for which it is clear that it must also carry out an inspection task through state officials.

Finally, it must be specified that pursuant to Article 85 of the Organic Agriculture Regulation, the authorization and registration of the certifying agents is valid for 1 year.

It follows from the above that once that term has expired, without having been previously renewed, no person can validly issue Organic Agriculture certificates, as they would not have a current authorization.

C. CONCLUSION Based on the foregoing, it is concluded that:

1. The State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado) has retained the necessary powers to issue Organic Agriculture Certificates and to authorize other natural or legal persons, who demonstrate the required suitability, to issue them.

2. Article 11 of the Phytosanitary Protection Law provides that Private Law subjects, upon prior authorization from the State Phytosanitary Service, may collaborate with the phytosanitary administration in the exercise of the certification function in the field of organic agriculture.

3. In order to authorize a Private Law subject to issue Organic Agriculture Certificates, the State Phytosanitary Service must verify that the subject possesses the technical capacities to fulfill the purpose of said certificates. These capacities imply having the pertinent professional technical training and the level of organization required to adequately fulfill the function.

4. The so-called Certifying Agents – in order to be authorized to issue the Organic Agriculture Certification – must have the respective prior accreditation under the parameters of the current ISO standards or equivalents.

5. Since the promulgation and entry into force of the Law for the Development, Promotion, and Fostering of Organic Agricultural Activity on August 14, 2007, it has been specified that the State Phytosanitary Service has the power to authorize organic agriculture Certification Agents, but these must have been previously accredited by a conformity assessment body, as provided in the Law of the National System for Quality (Ley del Sistema Nacional para la Calidad).

6. In light of the hierarchical value that Law holds in the system of Public Law sources – in relation to Executive Branch decrees – it is clear that the promulgation of the Law for the Development, Promotion, and Fostering of Organic Agricultural Activity in 2007 has had the necessary effect of abrogating, due to incompatibility, both section 54 of Executive Decree No. 26921 of March 20, 1998, and Article 68.1 of Executive Decree No. 29782 of August 21, 2001.

7. Both subsections b and n of Article 4 of Executive Decree No. 35242 and section 29.a of Executive Decree No. 36801 constitute an excess of the State's regulatory power. In respect for the principle of hierarchy of norms – provided in Article 6 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) – the appropriate course is to set aside those regulatory provisions that contradict the contents of the Law for Development, Promotion, and Fostering regarding the accreditation of Organic Agriculture Certification Agents.

8. With the reform to Article 74 of the Organic Environmental Law, it has been expressly provided that the agency certifying Organic Agriculture may be of an international nature, provided it has been authorized by the Costa Rican State.

9. Pursuant to Article 77.14 of the Organic Agriculture Regulation, international Organic Agriculture Certification agents must have a representative in Costa Rica who also maintains all the documentation required to conduct technical audits. This requirement is clearly indispensable for the State Phytosanitary Service to supervise the adequate fulfillment of that certification function.

10. It is appropriate that, through Directive No. 13-2014 of 10:00 a.m. on November 24, 2014, a catalog of measures useful for evaluating producers or processors requesting Organic Agriculture Certification be imposed upon the certifying agencies.

11. The definition of Organic Inspector in Article 7.15 of the Organic Agriculture Regulation is not incompatible with the definition of State Organic Agriculture Inspector provided in subsection K of Article 4 of the Regulation to the Law for the Development, Promotion, and Fostering of Organic Agricultural Activity.

12. Pursuant to Article 85 of the Organic Agriculture Regulation, the authorization and registration of the certifying agents is valid for 1 year. It follows from the above that once that term has expired, without having been previously renewed, no person can validly issue Organic Agriculture certificates, as they would not have a current authorization.

Sincerely,

Jorge Andrés Oviedo Alvarez Deputy Attorney General JOA

Dictamen : 313 del 20/11/2015 20 de noviembre, 2015 C-313-2015 Lic. Henry Valerín Sandino Servicio Fitosanitario del Estado Auditor Interno Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio AI SFE 219-2015 de 23 de setiembre de 2015.

Mediante oficio AI SFE-219-2015, se nos consulta sobre diversos aspectos relacionados con el artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria que regula lo relativo al instituto de la Certificación de Agricultura Orgánica.

En primer lugar, el consultante requiere que se determine si la reforma al artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, aprobada mediante el artículo 37 de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica ha implicado una abrogación tácita del artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria. Es decir que el consultante requiere que se determine si el Servicio Fitosanitario del Estado todavía tiene todavía competencias para acreditar a personas de Derecho Privado para que emitan los certificados de Agricultura Orgánica o si esa competencia ahora se le ha devuelto a la administración central del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Asimismo, siempre en relación con este primer punto de la consulta, se pide que se indique si el Servicio Fitosanitario puede emitir los certificados por sí mismo, o si únicamente puede acreditar agencias certificadoras.

En segundo lugar, el consultante solicita que se le precisen distintos aspectos jurídicos sobre el proceso de acreditación de agentes certificadores. Al respecto, ha pedido que se indique si el Servicio Fitosanitario del Estado puede acreditar agentes certificadores utilizando para evaluar su calidad las normas ISO -65 y NCR-EN 45011 – conforme lo establecen los Decretos Ejecutivos Nos. 26921 y 29782 – o si el Servicio Fitosanitario puede establecer sus propios estándares. Igualmente pregunta si, por el contrario, con la reforma legal de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, lo agentes certificadores deben ser acreditados por un organismo evaluador de la conformidad de acuerdo con lo previsto en los artículos 19 y 21 de la Ley de Sistema Nacional para la Calidad.

Luego, siempre en relación con el punto segundo de la consulta, se requiere que se determine si el artículo 54 del Decreto Ejecutivo N.° 26921 se encuentra todavía vigente pues, según indica el consultante, las normas ISO que establece dicha disposición ya han perdido vigencia.

Además se consulta si existe diferencia entre la definición de inspector orgánico que contiene el Decreto Ejecutivo N.° 29782 en relación con la contemplada en el Decreto N.° 35242. Relacionado con este punto se consulta si sólo los inspectores orgánicos estatales son los autorizados para realizar la labor de inspección que es necesaria para extender la certificación de agricultura orgánica.

En tercer lugar, el consultante desea saber si es jurídicamente viable que las agencias de certificación continúen desempeñándose aún durante el período comprendido entre el vencimiento de su acreditación y su renovación. Se pregunta también cuál sería la eficacia de los actos de certificación que la agencia emita durante ese período.

Asimismo, se consulta sobre el alcance de los artículos 11 y 14 del Decreto Ejecutivo N.° 29782 para que se determine si las agencias certificadoras de carácter internacional deben mantener una oficina domiciliada en Costa Rica para poder formar parte del Registro de Agencias Certificadoras. Se pregunta si esas agencias certificadoras de carácter internacional deben tener la documentación relacionada con los certificados que expidan en Costa Rica en alguna oficina en territorio nacional.

Finalmente, se consulta sobre si es jurídicamente viable que por la vía de una Directriz, específicamente la N.° 13-2014 de las 10:00 del 24 de noviembre de 2014, se imponga a las agencias certificadoras un catálogo de medidas que sirvan para evaluar a los productores o procesadores que pidan la Certificación de Agricultura Orgánica.

Conforme lo exige el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjuntan distintos criterios de la Unidad de Asuntos Jurídicos, AJ-107-2014 de 19 de mayo de 2014, AJ-182-2014 de 10 de julio de 2014 y AJ-190-2014 de 22 de julio de 2014.

La consulta se hace en forma directa al amparo lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General en relación con la facultad de los auditores de consultar.

Para atender la consulta, se examinarán los siguientes extremos: a.- En relación con las competencias del Servicio Fitosanitario del Estado en materia de agencias de Certificados de Agricultura Orgánica, y b.- Distintos aspectos del proceso de habilitación de las Agencias de Certificados de Agricultura Orgánica A. EN RELACIÓN CON LAS COMPETENCIAS DEL SERVICIO FITOSANITARIO DEL ESTADO EN MATERIA DE AGENCIAS DE CERTIFICADOS DE AGRICULTURA ORGÁNICA La promulgación de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, N.° 8591 de 28 de junio de 2007, no ha modificado las competencias del Servicio Fitosanitario del Estado en materia de certificados de agricultura orgánica.

En efecto, la Ley N.° 7664 de 8 de abril de 1997, Ley de Protección Fitosanitaria, tiene una sección IV en el capítulo II, que le otorga competencias al Servicio Fitosanitario del Estado en materia de Certificados de Agricultura Orgánica.

Así el numeral 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria le otorga al Servicio competencias en materia de registro y vigilancia fitosanitaria de los productores y procesadores de vegetales e insumos orgánicos.

ARTICULO 11.- Certificados de agricultura orgánica El Servicio Fitosanitario del Estado llevará el registro de los productores y procesadores de vegetales e insumos orgánicos y supervisará el cumplimiento de los procedimientos establecidos. Asimismo, podrá emitir los certificados de agricultura orgánica o acreditar, para que los extiendan, a personas físicas o jurídicas que demuestren idoneidad, conforme a la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, su reglamento y manual de procedimientos.

Este mismo artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria le otorga al Servicio la competencia para emitir los denominados Certificados de Agricultura Orgánica y para habilitar a personas físicas o jurídicas en orden a que también puedan expedir dichos Certificados de Agricultura Orgánica.

Ahora bien, es evidente, que el artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria debe aplicarse de forma articulada con lo que dispone, en la materia, la Ley Orgánica del Ambiente.

En este sentido, cabe señalar que el artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, en su versión original – antes de las reformas aprobadas en los años 2006 y 2007 – disponía que para calificar un producto como orgánico, éste debía contar con una certificación. Así se establecía que esa certificación era necesaria tanto para la producción orgánica como para el procesamiento orgánico.

Luego, debe señalarse que la versión vigente del artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente es el resultado de la reforma promulgada por la Ley N.° 8591 de 28 de junio de 2007 - Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica – que lo reformó a través de su numeral 37.

En este sentido, el artículo 74 ha sido modificado para establecer que los Certificados de Agricultura Orgánica son solamente necesarios si la finalidad del producto orgánico es la denominada Certificación Participativa que se comprueba por la relación de confianza entre las personas productoras y las consumidoras.

Artículo 74.- Certificaciones de productos orgánicos. Para calificar un producto como orgánico, si la finalidad es la exportación, deberá tener una certificación de tercera parte, otorgada por el MAG o por una agencia nacional o internacional acreditada ante el Estado costarricense.

En caso de que el producto orgánico sea solo para el consumo local, bastará una certificación participativa, que se comprueba por la relación de confianza entre las personas productoras y las consumidoras.

El Estado, por medio del MAG, ofrecerá gratuitamente el servicio de inspección, como apoyo a los requisitos previos de certificación. Podrá solicitar este apoyo cualquier persona o grupo de personas micro, pequeñas y medianas productoras orgánicas que, según lo determine el órgano competente, se ajusten para ello a lo dispuesto en la Ley para el desarrollo, promoción y fomento de la actividad agropecuaria orgánica, sin importar si su objetivo es producir para el mercado nacional o para exportar su producción.

Para garantizar la condición orgánica de la producción agropecuaria en fincas o la elaboración de bienes y productos en plantas industriales, se requerirá el respaldo de un sistema de certificación, debidamente reconocido de acuerdo con lo establecido en la Ley indicada en el párrafo anterior. En el procesamiento o la elaboración de bienes orgánicos, tanto las materias primas como los aditivos y componentes secundarios, deberán estar igualmente certificados.

Nótese, entonces, que la reforma al artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente no quita las competencias del Servicio Fitosanitario del Estado para expedir dichos Certificados de Agricultura Orgánica o para autorizar a terceras personas a expedirlos. Debe insistirse en que el numeral 74 en comentario se circunscribe a modificar el supuesto bajo el cual se requiere el Certificado de Agricultura Orgánica para calificar un producto como orgánico.

Ahora bien, debe reconocerse que el artículo 74 indica, en su tenor literal, que los productos orgánicos de exportación requieren “un Certificado expedido por el MAG” – Ministerio de Agricultura y Ganadería – pero esto no nos debe confundir ni llevar a la conclusión de que, por virtud de esa norma, la competencia certificadora se haya devuelto desde el órgano desconcentrado – Servicio Fitosanitario del Estado – hacia la administración central.

Al respecto, conviene hacer las siguientes consideraciones.

En primer lugar, es evidente que la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica de 2007 no contiene ninguna disposición que reforme las competencias del Servicio Fitosanitario del Estado tal y como están establecidas en su Ley de Creación, específicamente las atribuciones de su artículo 11.

Asimismo, debe indicarse que el artículo 11 – el cual se insiste en que no ha sido reformado - es la norma que le otorga al Servicio Fitosanitario del Estado la competencia para Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica de 2007.

De seguido, en segundo lugar, debe señalarse que el numeral 74, tal y como ha sido reformado por Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica de 2007, no modifica las competencias para expedir los Certificados de Agricultura Orgánica, sino que se limita a establecer el supuesto bajo el cual, este tipo de certificado es necesario.

Es decir que el artículo 74 no ha tenido por finalidad devolver esa competencia desde el Servicio hacia la administración central del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

En tercer lugar, es importante acotar que, conforme el numeral 4 de la Ley de Protección Fitosanitaria, el Ministerio de Agricultura y Ganadería ejerce las funciones de protección fitosanitaria a través del Servicio Fitosanitario del Estado que es órgano de desconcentración mínima con personalidad jurídica instrumental. (Sobre el grado de desconcentración mínima del Servicio ver el dictamen C-208-2014 de 26 de junio de 2014) En cuarto lugar, es claro que, tal y como lo exige el canon de interpretación previsto en el numeral 10.2 de la Ley General de la Administración Pública, el artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente no debe ser interpretado de forma aislada sino en conexión con los numerales 4 y 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria.

Es decir que cuando el artículo 74 señala que los productos orgánicos de exportación requieren un “Certificado expedido por el MAG”, no modifica el ordenamiento interno de las competencias de ese ministerio, sino que implícitamente se refiere a los Certificados de Agricultura Orgánica que el Servicio Fitosanitario del Estado expide como parte de la estructura orgánica de esa dependencia ejecutiva.

En todo caso, debe constatarse que la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica de 2007 lejos de despojar de competencias al Servicio Fitosanitario en materia de agricultura orgánica, más bien las fortalece toda vez que su artículo 22 le adiciona atribuciones a esa dependencia en materia de protección de la producción orgánica ante el riesgo de contaminación con organismos genéticamente modificados.

Así las cosas, debe concluirse que, con fundamento en el artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria, el Servicio Fitosanitario del Estado ha retenido las competencias necesarias para expedir los Certificados de Agricultura Orgánica y para habilitar a otras personas físicas o jurídicas, que demuestren la idoneidad requerida, para extenderlos.

B. DISTINTOS ASPECTOS DEL PROCESO DE HABILITACIÓN DE LAS AGENCIAS DE CERTIFICADOS DE AGRICULTURA ORGÁNICA Conforme el numeral 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria, el Servicio tiene competencias no sólo para extender, por si mismo, Certificados de Agricultura Orgánica, sino que adicionalmente tiene atribuciones para habilitar a personas de Derecho Privado a que los extiendan.

Es decir que el artículo 11 en comentario prevé que sujetos de Derecho Privado, previa habilitación, puedan colaborar con la administración fitosanitaria en el ejercicio de la función certificadora en materia de agricultura orgánica.

Luego, es notorio que el mismo artículo 11 prevé que la función de expedir Certificados de Agricultura Orgánica pueda ejercerse a través del instituto denominado Munera Pubblica.

Bajo el instituto de la Munera Pubblica, la Ley permite, en determinados y particulares supuestos, que sujetos de Derecho Privado ejerzan, de forma permanente o transitoria, potestades públicas siempre y cuando hayan sido previamente habilitados legal o contractualmente por parte de la autoridad pública, convirtiéndose en vicarios de la respectiva administración pública. Sobre este instituto, cabe citar el dictamen C-114-2006 de 16 de marzo de 2006:

La siguiente trascripción doctrinal servirá adecuadamente para comprender la distinción entre el instituto jurídico de la “munera pubblica” y la acepción de servidor público en la que innegablemente cabe el voluntariado del cuerpo de bomberos.

“Los munera pubblica son aquellos particulares que ejercen, de forma permanente o transitoria, potestades públicas cuando han sido previamente habilitados legal o contractualmente, convirtiéndose en vicarios de la respectiva administración pública. El munera pubblica ejerce, privadamente funciones públicas a nombre propio y por cuenta propia, a diferencia del funcionario público que actúa a nombre y por cuenta de la administración pública (artículo 111, párrafo 1º, LGAP). Actúa por sí y para sí mismo y sus actos son suyos y no de la administración respectiva.” (JINESTA LOBO Ernesto. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I Responsabilidad Administrativa, 1 Edición, Biblioteca Jurídica DIKE, San José, 2005, pág. 122).

Ahora bien, debe indicarse que el mismo numeral 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria, establece que el Servicio, de previo a otorgar la habilitación certificadora de agricultura orgánica, debe exigir y verificar que el sujeto que aspira a ser Agente Certificador demuestre idoneidad.

En este sentido, conviene observar que, conforme el artículo 74, párrafo in fine, de la Ley Orgánica del Ambiente, los Certificados de Agricultura Orgánica tienen por objeto garantizar la condición orgánica de la producción agropecuaria en fincas o del proceso de elaboración y procesamiento en plantas industriales.

Es decir que es claro que en orden a habilitar a un sujeto de Derecho Privado para extender Certificados de Agricultura Orgánica, el Servicio Fitosanitario del Estado debe verificar que éste tenga las capacidades técnicas para cumplir la finalidad de dichos certificados. Estas capacidades implican contar con la formación técnica profesional pertinente y el nivel de organización que se requiere para cumplir la función adecuadamente.

Importa señalar que es un principio reconocido que en orden a habilitar a personas de Derecho Privado para colaborar en el ejercicio de funciones públicas, la administración competente, en este caso el Servicio Fitosanitario del Estado, debe verificar las capacidades técnicas de aquellos:

La exigencia de capacidad técnica de la entidad colaboradora tiene una doble manifestación.

En primer término, respecto a su personal 25: es requisito que sus trabajadores expertos tengan un nivel adecuado de formación técnica. No es infrecuente que la propia administración colabore con sus entidades colaboradoras para facilitar el cumplimiento de este requisito. Por ejemplo, ofreciendo cursos periódicos de formación, de especialización o de actualización.

En segundo lugar, los requerimientos de capacidad técnica se manifiestan también en relación con la organización interna de la entidad 26: es requisito que cuente con los medios técnicos adecuados para el correcto ejercicio de su función. (GALAN GALAN, ALFREDO et alt. EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS POR ENTIDADES PRIVADAS COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN. En: Anuario de Derecho Municipal 2008 Madrid, 2009. ISSN: N.º 2. P. 74) Al respecto, conviene advertir que la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica de 2007, ha prescrito que, como parte esencial de ese proceso de verificación de las capacidades técnicas, se debe exigir al respectivo particular – que pida ser habilitado para ser Agente Certificador de Certificaciones de Agricultura Orgánica - que cuente con una acreditación previa bajo los parámetros de normas ISO o de cualesquiera otras equivalentes. Se transcribe el artículo 5.e de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica:

ARTÍCULO 5.- Definiciones Para los efectos de esta Ley, los siguientes términos se entenderán de acuerdo con estas definiciones:

• e)Certificación de tercera parte: sistema de certificación de productos orgánicos, en el cual, necesariamente, debe haber un proceso de verificación que involucre la participación de un organismo de certificación considerado tercera parte independiente; este último deberá estar acreditado bajo los parámetros de normas ISO o de cualesquiera otras equivalentes, avaladas por un sistema internacional de certificaciones, para dar fe de que la producción se realiza bajo las regulaciones de producción orgánica oficialmente reconocidas por un país o una región.

Así las cosas, los denominados Agentes Certificadores – para ser habilitados en orden a extender la Certificación de Agricultura Orgánica – deben contar con la respectiva acreditación bajo los parámetros de las normas ISO vigentes o equivalentes. Acreditación que debe ser extendida por un organismo de evaluación de la conformidad – conocido también como organismo de control - . Lo anterior de acuerdo con lo previsto en los numerales 19 y 21 de la Ley del Sistema Nacional para la Calidad. (Sobre el concepto de organismo de evaluación de la conformidad, ver los dictámenes C-242-2008 de 14 de julio de 2008 y C-180-2012 de 20 de julio de 2012) Es decir que a partir de la promulgación y puesta en vigencia de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica el 14 de agosto de 2007, se ha precisado que el Servicio Fitosanitario del Estado tiene la competencia para habilitar a los Agentes de Certificación de agricultura orgánica, pero éstos deben haber sido previamente acreditados por un organismo de evaluación de la conformidad, conforme lo previsto en la Ley del Sistema Nacional para la Calidad.

Debe insistirse con la puesta en vigencia de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuario Orgánica, se ha precisado que los Agentes de Certificación deben haber sido previamente acreditados conforme las normas de calidad ISO o equivalentes. Función que al tenor de los numerales 19 y 21 la Ley del Sistema Nacional de la Calidad, solamente puede cumplir un organismo de control de la calidad.

Lo anterior tiene implicaciones importantes en relación con los Decretos Ejecutivos que se han emitido con anterioridad a la promulgación de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica.

En este sentido, conviene indicar que conforme el 54 del Decreto Ejecutivo N.° 26921 de 20 de marzo de 1998, Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, le correspondía al Servicio Fitosanitario realizar la acreditación de los Agentes Certificadores. Acreditación que debía realizarse conforme las normas NCR/EN/45011: 1993 y NCR/EN/45013: 1993. Se transcribe la norma de interés:

Artículo 54.—De las normas para acreditar. Para acreditar a las Agencias Certificadoras, así como a los inspectores de agricultura orgánica, la Dirección seguirá las normas NCR/EN/45011: 1993 "Criterios Generales relativos a los organismos de certificación que realizan la certificación de productos"; NCR/EN/45012: 1993 "Criterios generales relativos a los organismos de certificación que realizan la certificación de los sistemas de calidad": NCR/EN/45013: 1993 "Criterios generales relativos a los organismos de certificación que realizan la certificación de personal"; así como la legislación nacional vigente.

La Dirección pondrá a disposición de los usuarios, el formulario # A.0.5 y No A.0.6 que deben ser completados para optar por la acreditación.

En la misma línea, el Decreto Ejecutivo N.° 29782 de 21 de agosto de 2001, Reglamento de Agricultura Orgánica, establecía, en su artículo 68, que le correspondía al Servicio Fitosanitario del Estado acreditar a las agencias certificadoras pero establecía que esta acreditación debía realizarse a través de la normativa ISO 65 y la Norma NCR EN 45011.

Artículo 68.-La Dirección será el órgano de control fiscalizador de la inspección y certificación importación y exportación, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el presente reglamento, y en el área de la agricultura orgánica tendrá las siguientes funciones:

1. Acreditar y fiscalizar a las agencias certificadoras de acuerdo a los lineamientos que establezca el presente reglamento , la normativa ISO 65 y la Norma NCR EN 45011.

Luego, debe indicarse que atendiendo al valor jerárquico que tiene la Ley en el sistema de fuentes del Derecho Público – en relación con los decretos del Poder Ejecutivo – es claro que la promulgación de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica en el año 2007 ha tenido por efecto necesario la abrogación, por incompatibilidad, tanto del numeral 54 del Decreto Ejecutivo N.° 26921 de 20 de marzo de 1998 como del artículo 68.1 del Decreto Ejecutivo N.° 29782 de 21 de agosto de 2001.

Debe insistirse, bajo el esquema creado por la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuario Orgánica, los Agentes de Certificación de agricultura orgánica son habilitados por el Servicio Fitosanitario del Estado pero deben haber sido previamente acreditados conforme las normas de calidad ISO o equivalentes a través de un organismo de evaluación de la conformidad.

Ahora bien, conviene notar que a pesar de que la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica entró en vigencia el 14 de agosto de 2007, el Poder Ejecutivo ha emitido posteriormente todavía dos Decretos que persisten en atribuirle al Servicio Fitosanitario del Estado competencias para acreditar la conformidad de los agentes certificadores de Agricultura Orgánica.

En efecto, es importante señalar que el mismo Reglamento a la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, Decreto Ejecutivo N.° 35242 de 18 de noviembre de 2008, no se ha ajustado a los cambios – en materia de acreditación de Agentes Certificadores - aprobados a través de la norma legal que desarrolla. Esto en el tanto dicho Decreto, específicamente en el artículo 4 – incisos b y n – (Relativo a las definiciones del Reglamento), sigue contemplando una competencia del Servicio Fitosanitario del Estado como acreditador y organismo de control de la calidad de los agentes certificadores de Agricultura Orgánica.

Asimismo, debe indicarse que el Decreto Ejecutivo N.° 36801 de 20 de setiembre de 2011, Reglamento de Estructura Organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado, le atribuye a la Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica, una competencia para realizar el proceso de acreditación de los certificadores de Agricultura Orgánica. Se transcribe, al efecto, el artículo 29.a del Decreto Ejecutivo N.° 36801:

Artículo 29.-Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica, funciones:

• a)Ejecutar las acciones referidas al proceso de acreditación y registro en la Agricultura Orgánica que se establecen en la legislación vigente.

Así las cosas, es claro que tanto los incisos b y n del artículo 4 del Decreto Ejecutivo N.° 35242 como el numeral 29.a del Decreto Ejecutivo N.° 36801 constituyen un exceso de la potestad reglamentaria del Estado. Esto en el tanto existe una clara incompatibilidad de contenidos entre estas normas y lo dispuesto en la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica.

En razón de lo anterior, y en respeto del principio de jerarquía de las normas – prevista en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública – lo procedente es que se desaplique esas disposiciones reglamentarias que contradicen los contenidos de la norma de rango legal en materia de acreditación de los Agentes de Certificación de Agricultura Orgánica. (En relación con el instituto de exceso de la potestad reglamentaria, ver: C-111-2000 del 17 de mayo de 2000 y C-297-2014 de 16 de setiembre de 2014) En todo caso, es oportuno también reiterarse que conforme lo previsto actualmente en el artículo 5 de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, la acreditación de los agentes certificadores debe realizarse ahora bajo los parámetros de normas ISO o de cualesquiera otras equivalentes, que se encuentren vigentes según el estado de las normas técnicas.

En otro orden de cosas, importa advertir que con la reforma al artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente se ha dispuesto, de forma expresa, que la agencia que certifique la Agricultura Orgánica puede ser de carácter internacional, siempre y cuando haya sido habilitada por el Estado costarricense.

Ahora bien, puesto que la función de extender los Certificados de Agricultura Orgánica constituye una potestad pública – que admite su ejercicio por parte de particulares a través del instituto de la Munera Pubblica –, es claro que la administración puede reglamentar, como parte de su potestad de auto – organización, los requisitos que sean necesarios, incluso desde el punto de vista de la técnica, para garantizar una adecuada fiscalización del buen ejercicio de la potestad certificadora por parte del Agente habilitado y del cumplimiento de su finalidad.

En este sentido, es menester puntualizar que, conforme el artículo 77.14 del Reglamento de Agricultura Orgánica, los agentes de Certificación de Agricultura Orgánica de carácter internacional, deben tener un representante en Costa Rica que además mantenga toda la documentación requerida para realizar las auditorias técnicas. Este requisito es claramente indispensable para que el Servicio Fitosanitario del Estado pueda fiscalizar el adecuado cumplimiento de esa función certificadora.

Es oportuno remarcar, entonces, que en virtud de la potestad de auto organización, la administración puede ordenar la forma en que los Agentes Certificadores deben ejercer la función pública para la cual han sido habilitados.

Así las cosas, es procedente que mediante la Directriz N.° 13-2014 de las 10:00 del 24 de noviembre de 2014, se imponga a las agencias certificadoras un catálogo de medidas que sirvan para evaluar a los productores o procesadores que pidan la Certificación de Agricultura Orgánica.

Ahora bien, conviene señalarse que una vez otorgada la habilitación al respectivo agente de Certificación Agrícola Orgánica, éste queda autorizado para realizar la función de inspección orgánica que es necesaria para otorgar dichas certificaciones.

En efecto, es oportuno señalar que, conforme el artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, párrafo tercero, la función de certificación de Agricultura Orgánica exige que previamente se realice una labor de inspección.

El Reglamento de Agricultura Orgánica contiene una definición de Inspección Orgánica. Al efecto se transcribe el inciso 15 del artículo 7 de esa norma reglamentaria:

15. Inspección: Labor de evaluar, visitar, fiscalizar o verificar la naturaleza orgánica de la producción, los procesos o las instalaciones apropiadas para los mismos, que realiza un inspector a requerimiento de una agencia certificadora, de la Dirección o el productor.

Esta definición no es incompatible con la prevista en el inciso K del artículo 4 del Reglamento a la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agrícola Orgánica, el cual se ha circunscrito a introducir una definición de inspector orgánico estatal.

k. Inspector estatal en agricultura orgánica: Funcionario de gobierno del sector agropecuario, capacitado y registrado ante el Órgano de Control, como inspector en agricultura orgánica y por lo tanto, debidamente autorizado para realizar inspecciones tendientes a otorgar certificación orgánica, en finca, proceso y comercialización.

En todo caso, es apropiado insistir en que, conforme el artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria, el Servicio puede expedir certificaciones por si mismo, para lo cual es claro que igual debe realizar una labor de inspección a través de los funcionarios estatales.

Finalmente, debe precisarse que conforme el artículo 85 del Reglamento de Agricultura Orgánica, la habilitación y registro de los agentes certificadores tiene una vigencia de 1 año.

De lo anterior se sigue que una vez vencido ese plazo, sin que se haya renovado previamente, ninguna persona puede válidamente extender certificados de Agricultura Orgánica, pues no contaría con una habilitación vigente.

C. CONCLUSION Con fundamento en lo expuesto, se concluye que:

1. El Servicio Fitosanitario del Estado ha retenido las competencias necesarias para expedir los Certificados de Agricultura Orgánica y para habilitar a otras personas físicas o jurídicas, que demuestren la idoneidad requerida, para extenderlos.

2. El artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria prevé que sujetos de Derecho Privado, previa habilitación por parte del Servicio Fitosanitario del Estado, puedan colaborar con la administración fitosanitaria en el ejercicio de la función certificadora en materia de agricultura orgánica.

3. En orden a habilitar a un sujeto de Derecho Privado para extender Certificados de Agricultura Orgánica, el Servicio Fitosanitario del Estado debe verificar que éste tenga las capacidades técnicas para cumplir la finalidad de dichos certificados. Estas capacidades implican contar con la formación técnica profesional pertinente y el nivel de organización que se requiere para cumplir la función adecuadamente.

4. Los denominados Agentes Certificadores – para ser habilitados en orden a extender la Certificación de Agricultura Orgánica – deben contar con la respectiva acreditación previa bajo los parámetros de las normas ISO vigentes o equivalentes.

5. A partir de la promulgación y puesta en vigencia de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica el 14 de agosto de 2007, se ha precisado que el Servicio Fitosanitario del Estado tiene la competencia para habilitar a los Agentes de Certificación de agricultura orgánica, pero éstos deben haber sido previamente acreditados por un organismo de evaluación de la conformidad, conforme lo previsto en la Ley del Sistema Nacional para la Calidad.

6. Atendiendo al valor jerárquico que tiene la Ley en el sistema de fuentes del Derecho Público – en relación con los decretos del Poder Ejecutivo – es claro que la promulgación de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica en el año 2007 ha tenido por efecto necesario la abrogación, por incompatibilidad, tanto del numeral 54 del Decreto Ejecutivo N.° 26921 de 20 de marzo de 1998 como del artículo 68.1 del Decreto Ejecutivo N.° 29782 de 21 de agosto de 2001.

7. Tanto los incisos b y n del artículo 4 del Decreto Ejecutivo N.° 35242 como el numeral 29.a del Decreto Ejecutivo N.° 36801 constituyen un exceso de la potestad reglamentaria del Estado. En respeto del principio de jerarquía de las normas – prevista en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública – lo procedente es que se desaplique esas disposiciones reglamentarias que contradicen los contenidos de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento en materia de acreditación de los Agentes de Certificación de Agricultura Orgánica.

8. Con la reforma al artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente se ha dispuesto, de forma siempre y cuando haya sido habilitada por el Estado costarricense.

9. Conforme el artículo 77.14 del Reglamento de Agricultura Orgánica, los agentes de Certificación de Agricultura Orgánica de carácter internacional, deben tener un representante en Costa Rica que además mantenga toda la documentación requerida para realizar las auditorias técnicas. Este requisito es claramente indispensable para que el Servicio Fitosanitario del Estado pueda fiscalizar el adecuado cumplimiento de esa función certificadora.

10. Es procedente que mediante la Directriz N.° 13-2014 de las 10:00 del 24 de noviembre de 2014, se imponga a las agencias certificadoras un catálogo de medidas que sirvan para evaluar a los productores o procesadores que pidan la Certificación de Agricultura Orgánica.

11. La definición de Inspector Orgánico del artículo 7.15 del Reglamento de Agricultura Orgánica no es incompatible con la definición Inspector Estatal de Agricultura Orgánica prevista en el inciso K del artículo 4 del Reglamento a la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agrícola Orgánica.

12. Conforme el artículo 85 del Reglamento de Agricultura Orgánica, la habilitación y registro de los agentes certificadores tiene una vigencia de 1 año. De lo anterior se sigue que una vez vencido ese plazo, sin que se haya renovado previamente, ninguna persona puede válidamente extender certificados de Agricultura Orgánica, pues no contaría con una habilitación vigente.

Atentamente,

Jorge Andrés Oviedo Alvarez Procurador Adjunto JOA