Mangrove Construction and Coastal Zoning in Santa CruzConstrucciones en manglar y Plan Regulador Costero en Santa Cruz

Opinion : 093 of 27/03/2007 C-093-2007 March 27, 2007 Gentlemen Municipal Council of Santa Cruz S. D.

Dear Sirs:

With the approval of the Madam Attorney General of the Republic, I refer to the agreement adopted in your extraordinary session No. 08-2006, article 2, subsection 02, of April 6, 2006, as transcribed in official letter No. SM-453-Ext.-08-2006 signed by Mrs. Doris Viales Viales, the original of which entered our offices on October 18 of the previous year.

In the session, it is agreed to approve the report presented by a special commission, which, after conducting an inspection, rules, as transcribed:

-Regarding the road leading to the beach passing in front of boundary marker 11: that vehicle entry not be authorized.

-In relation to a fill or raising with ballast, cement or concrete posts, and construction of a building in mangrove and wetland areas without boundary markers: “send to the Procurator General of the Republic [sic] so that as the State's attorney may conduct an exhaustive investigation and establish the respective responsibilities INVU, I.C.T. and MINAE; for having approved a Regulatory Plan [of the coastal sector of Playa Blanca and Arbolito] that does not contemplate the existence of mangrove and wetland on that beach. As well as to warn, not to authorize more construction permits until the Procurator General of the Republic has issued a ruling, the opinion of the Legal Advisor is attached” (what is indicated in brackets does not belong to the original).

-About a possible building (warehouse with construction materials, accumulation of white stone and sand, and holes to erect a fence and close the area) in a sector where there is no Regulatory Plan: not to authorize any type of construction permit, and to urge the Mayor and the Department of constructions “to be alert for any type of irregularities.” Although the legal opinion was not attached, nor documents or inputs as indicated therein, some observations are made in exercise of the powers of defense and legal control over the maritime terrestrial zone, assigned by articles 3, subsection i), of the Organic Law of the Procurator's Office, No. 6815 of September 27, 1982, and 4 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977:

• The public zone, as its name indicates, is dedicated to public use (free and gratuitous), to the service of all persons, to collective enjoyment, recreation, sports practice, leisure, and free pedestrian transit (C-228-1998, C-002-1999, C-026-2001, O.J.-210-2003 and O.J.-253-2003, among others).

Regarding access to the public zone, this Procurator's Office has stated:

“Despite the fact that Law 6043, on the Maritime Terrestrial Zone, and its Regulation (Decree 7841) allude to access in several articles, circumscribed to the public zone, the spirit that animates it is to ensure the community a zone of free transit that facilitates public use and enjoyment of the beaches, littoral sea, cliffs, estuaries and safeguards the safety of persons (Law 6043; arts. 20 and 21). The Regulation precisely gathers its main functions: 'In the exercise of the right to public use, the general interest must always be kept in mind, guaranteeing at all times access to the zone and free transit in it for any person, the practice of sports and activities for healthy physical and cultural leisure.

In the public zone it is prohibited to transit in motor vehicles, except when the corresponding municipal permit is held' (art. 9). A permit that will be exceptional, for isolated situations that warrant it and for the purpose of traveling on stretches other than public roads. The movement of vehicles on 'the country's beaches,' which the Traffic Law subjects to its regulations, must be understood as referring to these. (art. 1, 127 and 130, subsection m[1]).

For their part, the State and the Municipalities have the duty to 'build roads to guarantee access to the public zone,' and for expropriation purposes, any access road existing or originating from the development planning of the public zone is declared of public interest. (…) The fact that the concessionaire prevents or hinders the general use of the public zone is cause for canceling the concession, without administrative responsibility (Art. 53 subsection d) and 55, a contrario sensu, and 58 of Law 6043).” (Opinion C-228-1998, the highlighting is ours).

• The obstruction of public roads (preventing, obstructing, or hindering, in any way, vehicular traffic or the movement of passersby) is typified as a crime in article 256 bis of the Penal Code; and in accordance with article 32 of the General Law of Public Roads, whoever closes partially or totally roads or streets delivered by law or de facto to public service, could be the author of the crime typified in numeral 227, subsection 1) of the Penal Code, or of the contravention provided in subsections 2 and 3 of article 393 of the same Code.

• The granting of construction, reconstruction, or remodeling permits in the maritime terrestrial zone under municipal administration is conditional upon the inscription of the concession contract in the National Registry (articles 15 and 46 of the Regulation to the Law on the maritime terrestrial zone, numerals 3 and 7, subsection a), of the Regulation for the procedure of plan approval for the construction of buildings in the maritime terrestrial zone, Decree No. 29307 of January 26, 2001).

• Among other requirements, for the granting of concessions, the following are essential: the adoption, approval, and publication in La Gaceta of the Regulatory Plan for the zone; and the demarcation of the public zone with boundary markers.

For purposes of concession in the maritime terrestrial zone, the plan must be inscribed in the National Cadastre (article 44 of the Regulation to the National Cadastre Law, Decree No. 13607-J of April 24, 1982, rulings O.J.-115-2000, O.J.-017-2001 and O.J.-061-2001), with the approval of the National Geographic Institute regarding the delimitation of the public zone (article 44 of the Regulation to the National Cadastre Law and numeral 63, second paragraph, of the Regulation to the Law on the maritime terrestrial zone).

• The area occupied by mangroves, whatever their extension (which can be hundreds of meters inland), is included in the concept of public zone (articles 11 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone and 4 of its Regulation), as a means of protecting the natural resource, to free it from pressures due to its tenure and reduce the risks of deterioration or destruction (C-102-1996), but its nature does not allow public use or free transit (O.J.-253-2003 and C-264-2004).

It is not under municipal administration, due to its condition as a protected wildlife area, initially under the category of forest reserve (Decree No. 7210-A of July 19, 1977) and today as a wetland, taking into account that this category could not be altered by human works such as elimination of the mangrove, fills or drainages, done to alter their original conditions (according to Decrees numbers 16852-MAG of January 23, 1986 and 23247-MIRENEM of April 20, 1994). It forms part of the Natural Heritage of the State, is governed by its specific legislation and is under the administration of the Ministry of Environment and Energy through the regional conservation area system (article 73 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, numerals 13 of the Forestry Law and 32 of the Organic Law of the Environment, O.J.-122-2000, C-210-2002, O.J.-253-2003, O.J.-014-2004, O.J.-093-2004, C-297-2004, C-339-2004 and O.J.-022-2006).

By affirming the existence of a restricted zone adjacent to the mangroves (article 4 of the Regulation to the Law on the maritime terrestrial zone), the possibility of granting concessions in their vicinity is admitted, but for this it is essential to demarcate them starting from their contour, as would be done with the normally understood public zone (O.J.-042-1998 and C-264-2004). If the public zone is not duly delimited, concessions cannot be granted (article 62 of the Regulation to the Law on the maritime terrestrial zone and opinion C-123-1996).

In this case, the demarcation has the purpose of delimiting those areas of public domain and guaranteeing their use in accordance with the Forestry Law (for training, research, and ecotourism under the terms of article 18) and is carried out by the National Geographic Institute in coordination with the Ministry of Environment and Energy (articles 62 and 63 of Decree No. 7841, Regulation to Law No. 6043, recital 13 and numerals 7 and 8 of Decree No. 31045-MOPT of March 6, 2003, Specifications on the regulation for the delimitation of the maritime terrestrial zone).

Partial demarcation of a zone without considering the mangroves would not be valid, since the maritime terrestrial zone must be understood as a single, integrated whole, and not as independent sectors, and the regulatory plan must take into account for its evaluation all the characteristics present, therefore including the mangroves. Furthermore, the absence of demarcation could lead to confusion by making future applicants believe that they could obtain through concession the use of mangrove areas, which, as already stated, is not possible in any way under the terms of the concessions of Law No. 6043 (O.J.-042-1998):

“ The Procurator General of the Republic indicated at the time (Opinion No. C-123-96 of July 29, 1996) that the procedures of ocular inspection and publication of edicts in the files for concession applications can only be carried out if there already exists, among other requirements (declaration of a tourist or non-tourist zone and a regulatory plan), the boundary marking of the public zone, which must be understood as total and not only partial for the corresponding sector.” (O.J.-042-1998).

• The Coastal Regulatory Plan is the proper planning instrument for the maritime terrestrial zone administered by the Municipalities (Law 6043, art. 38; 17, 18 and 19 of its Regulation, C-297-2004):

“the power to locally plan the territory in the maritime-terrestrial zone derives from the power to administer it (...)” (O.J.-096-2005).

Therefore, mangrove areas could not be incorporated into the respective coastal regulatory plan for the granting of concessions, since municipalities are excluded from their administration and usufruct established in article 3 of the Law on the maritime terrestrial zone (C-026-2001, C-210-2002, O.J.-014-2004, C-297-2004 and C-351-2006).

Although it is true that a regulatory plan has a normative nature (C-100-1995, O.J.-011-1996 and O.J.-042-2005), by reason of its hierarchy —an administrative act of a general nature (Constitutional Chamber, judgments numbers 6653-2000 and 4252-2002 and legal opinion number O.J.-011-1996)— it cannot violate higher-ranking provisions such as laws and international treaties that provide protection to mangroves and wetlands (Ramsar Convention, Law No. 7224 of April 9, 1991[2]), nor modify the purpose that they have provided for those public goods (O.J.-042-2005):

“A Regulatory Plan supposes, in principle, that the technical studies have been carried out to determine the suitability of each area (…) the Municipalities have the power to regulate the territorial planning of their canton, however, they must attend to the corresponding legal provisions so that fundamental rights, such as health and the environment, are not put at risk (…).” (Constitutional Chamber, Vote No. 6346-2006).

“autonomy in matters of local planning cannot be exercised in a manner that contravenes legal and constitutional norms (…).” (C-078-2003).

“In accordance with the Forestry Law, articles 13 and 14, the forests and forest lands of the maritime terrestrial zone make up the Natural Heritage of the State, and are administered by the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Protected Areas and their respective regional Conservation Areas. (Opinions C-321-2003, C-339-2004 and Legal Opinion O. J.-093-2004). A situation in which the subalpine forest and the mangroves would find themselves.

Consequently, excluding the MINAE from the administration of those forest resources and entrusting it to the Municipality of the place, for tourism development, conflicts with article 50 of the Constitution, which guarantees the right to an adequate environment.” (O.J.-022-2006).

“the municipalities must direct their efforts to safeguarding the public interest [through] the adoption of regulatory plans (...) that must be issued in accordance with the Law, therefore, without affecting other public domain goods subject to different administration, as occurs with the Natural Heritage of the State, under the administration of the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Organic Law of the Environment, article 32, second paragraph; Forestry Law, articles 6, subsection a), 13, second paragraph; Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, articles 22 and 28; Law 6043, article 73; rulings C-287-02, C-210-02, C-321-03, C-297-04, O.J.-056-05 and C-351-06).” (C-074-2007, what is indicated in brackets does not belong to the original).

In addition to the fact that this planning instrument must incorporate the environmental variable, considering the environmental fragility of the territory (General Regulation on the Procedures for Environmental Impact Assessment, Decree No. 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, articles 62 to 67).

• The adoption of the Regulatory Plan corresponds to the respective Municipality (articles 10, subsection a), 15 and 17 of the Urban Planning Law), in “exercise of municipal autonomy in urban development control” (O.J.-123-2000):

“Regarding planning, Regulatory Plans for tourism developments in the coastal zones within the orbit of Law 6043 should not be confused with the Management Plans, to be implemented by the MINAE in protected wildlife areas. The land uses, priority objectives to be achieved, management, planning bodies, etc., differ in both.

(…) It escapes the ordinary competence of the MINAE to approve Regulatory Plans in the maritime terrestrial zone.

On the other hand, concerning the interference of the Ministry of the Environment, the CONSTITUTIONAL CHAMBER has affirmed, with reiteration, the autonomy of the Municipality in urban planning matters:

'The power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory integrates the constitutional concept of ‘local interests and services’ to which article 169 of the Constitution refers,' a competence recognized by the Urban Planning Law in articles 15 and 19. (Judgments numbers 2153-93, 5305-93, 6706-93, 4205-96, 2000-431, 2000-06653, 2001-07485, 2002-01220, 2002-05996, 2002-07751, 2003-11397, 2004-1915 and 2004-14404, 2004-01915, 2004-09439, 2005-04002 and 2005-07516, among many).

It falls to the Municipalities to assume local urban planning through the elaboration and implementation of regulatory plans, 'as a function inherent to the municipalities to the exclusion of any other public entity, except as stated regarding the powers of general direction attributed to the Ministry of Planning and the Directorate of Urbanism.' (Idem. The underlining is added).

In principle, the municipalities are competent to plan and control the urban development of their canton. The territorial circumscription sets the constitutional parameter of their competence. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2153-93, 6706-93 and 4657-96. See also from the same Chamber votes 5305-93, 3494-94 and 4205-96, among others, and from the CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, THIRD SECTION, 791-2002, which follows that jurisprudence).

However, the protected wildlife areas of the Natural Heritage of the State (…) despite being in municipal territories, are administered and planned by the Ministry of the Environment, in accordance with management plans that ensure adequate protection, conservation, and rational use of natural resources. In that orbit, the national interest prevails over the local. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 5445-95, cons. VI and 2004-01923. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SECOND SECTION, resolution No. 474-2005)” (O.J.-022-2006, the bold text does not belong to the original).

“In principle, it must be said that the power to locally plan the territory in the maritime-terrestrial zone derives from the power to administer it as a public domain good. That is to say, the administration of said zone as a public domain good supposes the power to determine land use through territorial planning plans. Likewise, that the competence to elaborate coastal regulatory plans in the maritime-terrestrial zone is a manifestation or concretization of the power to plan the territory, referring to a specific geographic space at the local level. (…)

In principle, the municipalities are competent to elaborate the regulatory plans and approve them, understanding by such approval their adoption as a norm with legal effects.” (O.J.-096-2005).

• The approval by the Costa Rican Institute of Tourism and the National Institute of Housing and Urbanism “is equivalent to an endorsement in the process of elaborating the plan through which these institutes control and supervise that the plan is in accordance with the more general planning that they carry out.” (O.J.-096-2005; articles 10, subsection 1) and 17, subsection 2) and 18 of the Urban Planning Law; article 38 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone and numerals 17 to 19 of its Regulation) • The regulatory plan, the environmental impact assessment (article 17 of the Organic Law of the Environment) and the concession do not, by themselves, authorize construction, but rather the respective authorization must also be obtained (C-230-1997 and O.J.-123-2000). Activities that cause the deterioration and elimination of wetlands (including mangroves among them), or interrupt their natural cycles, such as drainage, desiccation, fills, or the construction of dikes are prohibited (article 45 of the Organic Law of the Environment).

• It falls to the municipality to take the pertinent measures to counteract undue actions on the coastal strip, as well as to preserve natural resources in their original conditions (article 17 of the Law on the maritime terrestrial zone).

• If it is verified, after information gathered for this purpose, that occupation has occurred or that construction has been undertaken without administrative authorization, the local government must evict the violators and destroy the buildings (articles 12 and 13 of the Law on the maritime terrestrial zone, opinion C-230-1997). The Constitutional Chamber has endorsed the reasonableness of this measure:

“… we speak of lands whose regime of construction, use, enjoyment, and exploitation is completely regulated by law. In the case of administrative or jurisdictional proceedings in which the violation of legal provisions related to the maritime terrestrial zone is alleged, it is undeniable that everything constructed or built without authorization from the respective entities, both in the public zone and in the restricted zone, must be demolished. The verification that must be carried out is precisely, in the case of the public zone, that it is not one of the exception cases that the law itself indicates and, in the case of the restricted zone, whether there was a concession in the first instance, under what conditions it was granted and whether there existed authorization to carry out the works, constructions, or improvements that have been made and that are the object of discussion in the proceeding. Once the absence of authorization from the competent entities is verified, as the case may be, what is appropriate is the demolition of what has been built and the eviction of the occupants, without prejudice to the corresponding criminal responsibilities…” (Vote No. 5756 of 14 hours 42 minutes of October 30, 1996).

“… this Chamber has declared in reiterated resolutions that in the case of the occupation of public domain goods and, as in this case, of the maritime terrestrial zone, the administrations may proceed to the protection of those goods, in accordance with their legal powers, and even remove or demolish illegal constructions;” (Vote No. 6460 of 10 hours 19 minutes of May 12, 2006, see also votes numbers 5543-2004 and 4580-2006).

The omission to act in accordance with what is indicated may cause its officials to incur disciplinary and criminal responsibilities (Law 6043, article 63; Penal Code, article 332; Municipal Code, Law No. 7794 of April 30, 1998, articles 4, subsection c); 13, subsection ñ); 18, subsection d) and Organic Law of the Comptroller General of the Republic, No. 7428 of September 7, 1994, article 73).

If there are administrative acts declaratory of rights (granting of concession, construction permits), prior to proceeding based on article 13 of the Law on the maritime terrestrial zone regarding illegal constructions, the municipal corporation must declare the nullity, if it is evident and manifest, adhering to the provisions of article 173 of the General Law of Public Administration, or obtain the annulment of the act in the contentious administrative jurisdiction, for which purpose it must declare it harmful to its interests (C-230-1997 and C-128-1999), establishing the responsibilities of the officials involved.

Public domain goods, such as the maritime terrestrial zone, estuaries, wetlands, and associated mangroves (C-186-1990, C-102-1996 and O.J.-007-2005), constitute a case of exception to the statute of limitations of four years provided in subsection 5) of article 173 cited (see opinion C-230-2003).

The administrative actions carried out by the municipality do not exclude the filing of criminal complaints that may derive from the facts.

• There are reasons for the cancellation of concessions or denial of their extension, by virtue of articles 51 and 53 of Law No. 6043, the violation of legal provisions, such as those protective of the environment in general and of wet ecosystems in particular,[3] or the breach of legal or regulatory obligations, such as the prohibition of closing partially or totally public roads (article 32 of the General Law of Public Roads), preventing or hindering the general use of the public zone (article 20 of the Law on the maritime terrestrial zone).

The concession must be canceled if the concessionaire violates the provisions that regulate the matter, in exercise of the State's power of protection of public domain (C-169-1995 and O.J.-138-2001), in which case the value of the buildings and improvements should not be recognized (article 55 of the Law on the maritime terrestrial zone).

• It falls to the Ministry of Environment and Energy to take measures to counteract undue actions in the areas under its administration, as well as to preserve natural resources with their ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics, including among those the eviction of the occupants, the destruction of buildings in the cases provided by law, and the eventual filing of criminal complaints (Organic Law of the Environment, articles 34 and 99; Constitutional Chamber, judgments 9158-98, 1191-99, 6393-2001, 6394-2001, 6488-2001, 6505-2001, 1599-2002 and 4495-2003, among others; Procurator General of the Republic, opinions and rulings C-287-2002, C-133-2004, C-351-2006 and O.J.-022-2006). The omission to act in accordance with what is indicated, may cause its officials to incur disciplinary and criminal responsibilities (article 211 of the General Law of Public Administration and numeral 332 of the Penal Code).

• The undue registration in the Registry (in case it exists) “while it persists, inhibits the deployment of the powers of public domain administration and self-protection over the property that is its object, but it does not eliminate the duty of the State and the municipality to urge the corrective acts or challenge provided by law, as the case may be, in pursuit of the recognition —by the competent organs— of the legitimate condition of public domain and the prevalence of its legal publicity over the illegal registry inscription.” (C-128-1999).

“the principle of first registration of these natural public domain goods for whose consolidation their declaration and allocation to public use by law is sufficient (Constitutional Chamber, Vote No. 3145-96 at 9 hours 27 minutes of June 28, 1996; First Chamber of the Supreme Court of Justice, judgment No. 12 at 14 hours of January 20, 1995, Considering I, V and VI; Superior Contentious Administrative Tribunal, First Section, Vote 100-94 at 14 hours 45 minutes of April 15, 1994, Considering II and III, and Opinions of the Procurator General of the Republic C-103-98 of June 8, 1998, C-016-02 of January 15, 2002, C-287-2002 of October 22, 2002) and the circumstance that it is the responsibility of the administered party to demonstrate the acquisition of the title of property they claim within the protected area allocated to the public domain (opinion C-128-99 and ruling OJ-089-2002) do not exempt the Administration from carrying out the verifications that are necessary in order to protect the integrity of the natural heritage of the State.” (C-133-2004).

“although registry inscriptions should not include mangrove areas, as they are goods of public domain not susceptible to being inscribed in the name of private parties, those in which it had been illegitimately incorporated, for whatever reason, will not grant the owners of the registered properties any type of domain over them, as they continue maintaining their public domain regime, and any unauthorized occupation or use by private parties over them will generate the corresponding civil and criminal responsibilities.”(C-102-1996).

• Article 63 of Law No. 6043 provides criminal and disciplinary responsibility for public officials who prevent the execution of a suspension or demolition order, make impossible the application of penalties to violators, grant concessions, permits, or approve plans, in violation of the legal system.

• Authorizing or ordering the execution of absolutely null administrative acts generates “civil, administrative, and eventually criminal responsibility of the servant, if the execution were to take place” (article 170 of the General Law of Public Administration).

• Finally, regarding the responsibility eventually generated by the approval by the Department of Territorial Planning of the INVU (on January 10, 2002) and the Board of Directors of the ICT (in session No. 5191, article 5, subsection XV of July 30, 2002) of the land-use change of the Regulatory Plan of Playa Blanca and Arbolito, published in La Gaceta No. 82 of April 30, 2002, without contemplating the existence of wetland and mangrove areas, consider the considerations from the Manual of Administrative Procedure prepared by officials of this institution, some of which are transcribed:

“We have repeatedly indicated that, unlike the responsibility of the Administration, the responsibility of the official is not objective, but subjective, in accordance with the regulation contained in the LGAP. This is so, because the public official answers personally, before third parties or before the Administration itself, when they have acted with gross negligence or willful intent (The difference between both concepts lies, according to the doctrine, in the voluntariness or intentionality of the action or omission; for which reason there will be willful intent when there is a deliberate will to harm, and negligence when there is neglect or imprudence), as provided in articles 199 and 210 of the cited General Law (See on this matter, among others, opinions C-127-98 of June 30, 1998 and C-052-99 of March 6, 1999, C-276-2000 of November 13, 2000, C-055-2001 of February 27, 2001; as well as legal opinions O.J.-112-99 of September 20, 1999, O.J. -135-2000 of December 5, 2000 and O.J. -081 -2001 of June 25, 2001).

(...) On the other hand, if the servant produces damage that only affects the Administration, without transcending to third parties, or issues manifestly illegal acts or obeys them without objection (article 199, in relation to the provisions of articles 107, 108, 109 and 110 of the LGAP), or orders the execution of absolutely null acts, or executes them out of obedience and without objection (Articles 146.3.4, in relation to 170.1.2 Ibid), it could derive personal responsibilities in the civil, administrative-disciplinary, and eventually criminal spheres; provided they have acted with willful intent or gross negligence in the performance of their duties, and even if they have only used the means and opportunities that the position offers them. These three types of responsibility can be demanded jointly or separately, and could be derived from the same act or fact attributable to the official.” In the scenarios previously set forth, with the exception of the possible commission of a criminal offense, the Administration is required to follow an administrative procedure, as the case may be, in accordance with the provisions of Article 308 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública); a procedure that must conform —as we have explained— to the principles and guarantees of due process, derivable from the General Law and indicated by the case law of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice; and whose object, nature, and purpose shall be to determine the consequent responsibilities (Articles 200, 211.3, in relation to 308 and following and concordant articles of the aforementioned normative body) that the public servant may have incurred.

It is pertinent to note that with respect to the possible civil liability that may also be attributed to current or former officials, it shall proceed only insofar as the corresponding Administration determines, through the relevant administrative procedures, whether any effective damage has occurred against it that is susceptible to being evaluated and individualized and, above all, attributable to the person against whom the liability action in civil matters would be directed. For this, it must first be determined and assessed whether, in the particular case, prescription periods have not intervened or elapsed (also bear in mind the prescription periods that have been established by Law No. 7611 of July 12, 1996, which reformed Articles 198, 207, and 208 of the aforementioned LCAP); all of which must remain under the absolute responsibility of the active Administration to determine.

Once the administrative procedure is concluded and liability vis-à-vis the Administration has been determined, the corresponding sum may be collected, under the terms established in Articles 146 and following of the LGAP, with the certification issued by the head of the respective entity serving as an enforceable instrument (título ejecutivo).” [4] (the bold does not belong to the original).

Sincerely,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Deputy Attorney General cc: Board of Directors National Institute of Housing and Urbanism (INVU) Board of Directors Costa Rican Tourism Institute (ICT) Mr. Róger Gutiérrez Vindas Head of the Santa Cruz Regional Office Tempisque Conservation Area (ACOSA) Lic. Edgar Marín Solano Auditor, Complaints and Sworn Statements Area Operational and Evaluative Audit Division Office of the Comptroller General of the Republic Lic. Ronald Bejarano Izabá Manager, Complaints and Sworn Statements Area Operational and Evaluative Audit Division Office of the Comptroller General of the Republic [1] Law of Transit on Public Land Routes (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres), No. 7331 of April 13, 1993:

Article 1: “This Law regulates the circulation of vehicles, persons, and livestock (semovientes) on the nation’s land routes (vías terrestres) that are at the service and use of the general public. Likewise, the circulation of vehicles at gas stations; in any place intended for public or commercial parking, regulated by the State; on private roads; and on the country’s beaches. (…)” Article 127: “The circulation of motor vehicles on the country’s beaches is prohibited, with the following exceptions:

• a)When the General Directorate of Traffic Engineering (Dirección General de Ingeniería de Tránsito) authorizes it, due to a need for communication and because no alternate route in acceptable circulation conditions exists.
• b)To remove or launch vessels into the sea.
• c)In emergencies or when action is required to protect human lives.

ch) In the case of vehicles that enter the beach to load products from fishing or to carry out other work activities.” Article 130, subsection m): “A fine of ten thousand colones shall be imposed, without prejudice to the imposition of related sanctions: … On the driver who circulates a vehicle on a beach, in contravention of the provisions of Article 127 of this Law.” [2] Article 4: “Each contracting party shall promote the conservation of wetlands and aquatic birds by creating nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the ‘List,’ and shall adequately attend to their management and care. (…).” [3] Such as, for example, Articles 39 to 45 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), Articles 103 and 132 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), and Law No. 7224 of April 9, 1991, approving the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat.

[4] Attorney General’s Office of the Republic of Costa Rica (Procuraduría General de la República), Manual of Administrative Procedure, San José, 2006, drafted by Arguedas Chen Apuy, Ana Cecilia; Brenes Esquivel, Ana Lorena; Vincenti Rojas, Iván; and Bonilla Herrera, Luis Guillermo, pages 213-215, available on the institution’s website: www.pgr.go.cr.

Dictamen : 093 del 27/03/2007 C-093-2007 27 de marzo de 2007 Señores Concejo Municipal de Santa Cruz S. D.

Estimados señores:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al acuerdo adoptado en su sesión extraordinaria No. 08-2006, artículo 2, inciso 02, del 6 de abril del 2006, según transcripción hecha en el oficio No. SM-453-Ext.-08-2006 suscrito por la señora Doris Viales Viales, cuyo original ingresó a nuestras oficinas el 18 de octubre del año anterior.

En la sesión se acuerda aprobar el informe presentado por una comisión especial, la cual, después de efectuar una inspección, dictamina, según lo transcrito:

-Respecto del camino que conduce a la playa pasando frente al mojón 11: que no se autorice el ingreso de vehículos.

-Con relación a un relleno o levantamiento con lastre, postes de cemento o concreto y construcción de un edificio en áreas de manglar y humedal sin amojonar: “enviar a la Procuraduría General de la Republica [sic] para que como abogado del Estado realice una investigación exhaustiva y sentar las responsabilidades respectivas INVU, I.C.T. y MINAE; por haberse aprobado un Plan Regulador [del sector costero de Playa Blanca y Arbolito] que no contempla la existencia de manglar y humedal en esa playa. Así como advertir, no autorizar mas [sic] permisos de construcción hasta tanto se haya pronunciado la Procuraduría General de la Republica, [sic] se adjunta el criterio del Asesor Legal” (lo indicado entre corchetes no pertenece al original).

-Acerca de una posible edificación (bodega con materiales de construcción, acumulación de piedra blanca y arena y huecos para levantar una cerca y cerrar la zona) en un sector donde no hay Plan Regulador: no autorizar ningún tipo de permiso para construcción, e instar al Alcalde y al Departamento de construcciones “estar alerta para cualquier tipo de irregularidades”.

Aunque no se adjuntó el criterio legal, ni documentos o insumos como allí se indica, se hacen algunas observaciones en ejercicio de las competencias de defensa y control jurídico sobre la zona marítimo terrestre, asignadas por los artículos 3°, inciso i), de la Ley Orgánica de la Procuraduría, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, y 4° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977:

• La zona pública, como su nombre lo indica, está dedicada al uso público (libre y gratuito), al servicio de todas las personas, al disfrute colectivo, recreación, práctica de deportes, esparcimiento y libre tránsito peatonal (C-228-1998, C-002-1999, C-026-2001, O.J.-210-2003 y O.J.-253-2003, entre otros).

Respecto del acceso a la zona pública, ha dicho esta Procuraduría:

“Pese a que la Ley 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre, y su Reglamento (Decreto 7841) aluden al acceso en varios artículos, circunscritos a la zona pública, el espíritu que la anima es asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, mar litoral, riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas (Ley 6043; arts. 20 y 21). El Reglamento recoge con precisión sus principales funciones: "En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural.

En la zona pública es prohibido transitar en vehículos motores, salvo cuando para ello se cuente con el correspondiente permiso municipal" (art. 9). Permiso que será excepcional, para situaciones aisladas que lo ameriten y con el objeto de circular por tramos distintos a las vías públicas. A estas ha de entenderse referida la circulación de vehículos por "las playas del país", que la Ley de Tránsito sujeta a sus regulaciones (art. 1, 127 y 130, inciso m[1]).

Por su parte, el Estado y las Municipalidades tienen el deber de "construir vías para garantizar el acceso a la zona pública", y a los efectos expropiatorios se declara de interés público toda vía de acceso existente o que se origine en el planeamiento del desarrollo de la zona pública. (…) El hecho de que el concesionario impida o estorbe el uso general de la zona pública es causa para cancelar la concesión, sin responsabilidad administrativa (Art. 53 inciso d) y 55, a contrario sensu, y 58 de la Ley 6043).” (Dictamen C-228-1998, el destacado es nuestro).

• La obstrucción de vías públicas (impedir, obstruir o dificultar, en alguna forma, el tránsito vehicular o el movimiento de transeúntes) está tipificada como delito en el artículo 256 bis del Código Penal; y al tenor del artículo 32 de la Ley General de Caminos Públicos, quien cierre parcial o totalmente caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público, podría ser autor del delito tipificado en el numeral 227, inciso 1) del Código Penal, o de la contravención prevista en los incisos 2 y 3 del artículo 393 del mismo Código.

• El otorgamiento de permisos de construcción, reconstrucción o remodelación en la zona marítimo terrestre bajo administración municipal, está supeditado a la inscripción del contrato de concesión en el Registro Nacional (artículos 15 y 46 del Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre, numerales 3 y 7, inciso a), del Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre, Decreto No. 29307 del 26 de enero del 2001).

• Entre otros requisitos, para el otorgamiento de concesiones, son imprescindibles: la adopción, aprobación y publicación en La Gaceta del Plan Regulador de la zona; y la demarcación de la zona pública con mojones.

Para efectos de concesión en la zona marítimo terrestre el plano debe estar inscrito en el Catastro Nacional (artículo 44 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, Decreto No. 13607-J del 24 de abril de 1982, pronunciamientos O.J.-115-2000, O.J.-017-2001 y O.J.-061-2001), con el visado del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública (artículo 44 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional y numeral 63, párrafo segundo, del Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre).

• El área ocupada por los manglares, cualquiera que sea su extensión (que puede ser de cientos de metros tierra adentro) está incluida en el concepto de zona pública (artículos 11 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 4° de su Reglamento), como medio de protección del recurso natural, para liberarlo de presiones por su tenencia y reducir los riesgos de deterioro o destrucción (C-102-1996), pero su naturaleza no permite un uso público ni un libre tránsito (O.J.-253-2003 y C-264-2004).

No está bajo la administración municipal, por su condición de área silvestre protegida, inicialmente bajo la categoría de reserva forestal (Decreto No. 7210-A del 19 de julio de 1977) y hoy de humedal, teniendo en cuenta que esta categoría no podría variarse por obras humanas tales como eliminación del mangle, rellenos o desecamientos, hechos para alterar sus condiciones originales (según Decretos números 16852-MAG del 23 de enero de 1986 y 23247-MIRENEM del 20 de abril de 1994). Forma parte del Patrimonio Natural del Estado, se rige por su legislación específica y está en administración del Ministerio del Ambiente y Energía a través del sistema de áreas de conservación regionales (artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, numerales 13 de la Ley Forestal y 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, O.J.-122-2000, C-210-2002, O.J.-253-2003, O.J.-014-2004, O.J.-093-2004, C-297-2004, C-339-2004 y O.J.-022-2006).

Al afirmarse la existencia de una zona restringida contigua a los manglares (artículo 4 del Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre) se admite la posibilidad de otorgar concesiones en sus cercanías, pero para ello es indispensable demarcarlos a partir de su contorno, como se haría con la zona pública normalmente entendida (O.J.-042-1998 y C-264-2004). Si la zona pública no se encuentra debidamente delimitada no se podrán otorgar concesiones (artículo 62 del Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre y dictamen C-123-1996).

En este caso, la demarcatoria tiene la finalidad de delimitar esas áreas del dominio público y garantizar su uso conforme a la Ley Forestal (para capacitación, investigación y ecoturismo al tenor del artículo 18) y se efectúa por el Instituto Geográfico Nacional en coordinación con el Ministerio del Ambiente y Energía (artículos 62 y 63 del Decreto No. 7841, Reglamento a la Ley No. 6043, considerando 13 y numerales 7° y 8° del Decreto No. 31045-MOPT del 6 de marzo del 2003, Especificaciones sobre el reglamento para la delimitación de la zona marítimo terrestre).

No sería válida la demarcatoria parcial de una zona sin considerar los manglares, pues la zona marítimo terrestre debe entenderse como una sola e integrada, y no como sectores independientes, y el plan regulador deberá tomar en cuenta para su evaluación, todas las características presentes, incluyendo por tanto los manglares. Además, la ausencia de demarcatoria podría llevar a confusión al creer los futuros solicitantes que podrían obtener por vía de concesión el uso de áreas de manglar, lo que, como ya se ha dicho, no es posible de ningún modo bajo los términos de las concesiones de la Ley No. 6043 (O.J.-042-1998):

“ La Procuraduría General de la República indicó en su oportunidad (Dictamen No. C-123-96 de 29 de julio de 1996) que los trámites de inspección ocular y de publicación de edictos en los expedientes de solicitud de concesiones sólo se pueden realizar si ya existe, entre otros requisitos (declaratoria de zona turística o no turística y plan regulador), el amojonamiento de la zona pública, el que debe entenderse total y no sólo parcial del sector correspondiente.” (O.J.-042-1998).

• El Plan Regulador Costero, es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades (Ley 6043, art. 38; 17, 18 y 19 de su Reglamento, C-297-2004):

“la potestad para planificar localmente el territorio en la zona marítimo-terrestre se deriva de la potestad para administrarla (...)” (O.J.-096-2005).

Por lo cual no podrían incorporarse las áreas de manglar al respectivo plan regulador costero para el otorgamiento de concesiones, al estar excluidas las municipalidades de su administración y usufructo establecido en el artículo 3° de la Ley sobre la zona marítimo terrestre (C-026-2001, C-210-2002, O.J.-014-2004, C-297-2004 y C-351-2006).

Si bien es cierto, un plan regulador tiene naturaleza normativa (C-100-1995, O.J.-011-1996 y O.J.-042-2005), por razón de su jerarquía ―acto administrativo de carácter general (Sala Constitucional, sentencias números 6653-2000 y 4252-2002 y opinión jurídica número O.J.-011-1996)― no puede vulnerar disposiciones de rango superior como las leyes y tratados internacionales que brindan protección a manglares y humedales (Convención de Ramsar, Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991[2]), ni modificar el destino que ellas han previsto para esos bienes públicos (O.J.-042-2005):

“Un Plan Regulador supone, en principio, que se han realizado los estudios técnicos para determinar la aptitud de cada área (…) las Municipalidades tienen la potestad de regular el ordenamiento territorial de su cantón, sin embargo debe atender a las previsiones legales correspondientes con el fin de que no se pongan en riesgo derechos fundamentales, como la salud y el ambiente (…).” (Sala Constitucional, Voto No. 6346-2006).

“la autonomía en materia de planificación local, no puede ser ejercida de manera que contravenga las normas legales y constitucionales (…).” (C-078-2003).

“Con arreglo a la Ley Forestal, artículos 13 y 14, los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre integran el Patrimonio Natural del Estado, y los administra el Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y sus respectivas Áreas de Conservación regionales. (Dictámenes C-321-2003, C-339-2004 y Opinión Jurídica O. J.-093-2004). Situación en que se hallarían el bosque subalpino y los manglares.

Por consiguiente, excluir al MINAE de la administración de esos recursos forestales y confiarla a la Municipalidad del lugar, para desarrollo turístico, entra en pugna con el artículo 50 constitucional, que garantiza el derecho a un ambiente adecuado.” (O.J.-022-2006).

“las municipalidades han de encaminar sus esfuerzos a salvaguardar el interés público [mediante] la adopción de planes reguladores (...) que han de emitirse conforme a la Ley, por ende, sin afectación de otros bienes demaniales sujetos a administración diversa, como sucede con el Patrimonio Natural del Estado, bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, párrafo segundo; Ley Forestal, artículos 6, inciso a), 13, párrafo segundo; Ley de Biodiversidad, Nº 7788 del 30 de abril de 1998, artículos 22 y 28; Ley 6043, artículo 73; pronunciamientos C-287-02, C-210-02, C-321-03, C-297-04, O.J.-056-05 y C-351-06).” (C-074-2007, lo indicado entre corchetes no pertenece al original).

Además de que este instrumento de planificación debe incorporar la variable ambiental, considerando la fragilidad ambiental del territorio (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto No. 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 mayo del 2004, artículos 62 al 67).

• La adopción del Plan Regulador corresponde a la Municipalidad respectiva (artículos 10, inciso a), 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana), en “ejercicio de la autonomía municipal en el control urbanístico” (O.J.-123-2000):

“En lo tocante a la planificación, no deben confundirse los Planes Reguladores para desarrollos turísticos de las zonas litorales dentro la órbita de la Ley 6043, y los Planes de Manejo, a implementar por el MINAE en las áreas silvestres protegidas. Difieren en ambos los usos del suelo, objetivos prioritarios a alcanzar, gestión, organismos planificadores, etc.

(…) escapa de la competencia ordinaria del MINAE aprobar Planes Reguladores en la zona marítimo terrestre.

Por otra parte, en lo que atañe a la ingerencia del Ministerio del Ambiente, la SALA CONSTITUCIONAL ha afirmado, con reiteración, la autonomía del Municipio en materia urbanística:

“La potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio integra el concepto constitucional de ‘intereses y servicios locales’ a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución”, competencia reconocida por la Ley de Planificación Urbana en los artículos 15 y 19. (Sentencias números 2153-93, 5305-93, 6706-93, 4205-96, 2000-431, 2000-06653, 2001-07485, 2002-01220, 2002-05996, 2002-07751, 2003-11397, 2004-1915 y 2004-14404, 2004-01915, 2004-09439, 2005-04002 y 2005-07516, entre muchas).

A los Municipios corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la elaboración y puesta en marcha de planes reguladores, “como función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo”. (Idem. Se añade el subrayado).

En principio, las municipalidades son competentes para planificar y controlar el desarrollo urbano de su cantón. La circunscripción territorial fija el parámetro constitucional de su competencia. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2153-93, 6706-93 y 4657-96. Ver también de la misma Sala los votos 5305-93, 3494-94 y 4205-96, entre otros, y del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, el 791-2002, que sigue esa jurisprudencia).

Empero, las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado (…) pese a hallarse en territorios municipales, son administradas y planificadas por el Ministerio del Ambiente, con ajuste a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos naturales. En esa órbita prevalece el interés nacional sobre el local. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 5445-95, cons. VI y 2004-01923. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, resolución N° 474-2005)” (O.J.-022-2006, la negrita no pertenece al original).

“En principio, habría que decir que la potestad para planificar localmente el territorio en la zona marítimo-terrestre se deriva de la potestad para administrarla en tanto bien de dominio público. Es decir, la administración de dicha zona como bien demanial supone la potestad para determinar el uso del suelo por medio de planes de ordenamiento territorial. Así mismo, que la competencia para elaborar planes reguladores costeros en la zona marítimo-terrestre es una manifestación o concreción de la potestad para ordenar el territorio, referida a un espacio geográfico determinado a nivel local. (…)

En principio, las municipalidades son competentes para elaborar los planes reguladores y aprobarlos entendiendo por tal aprobación su adopción como norma con efectos jurídicos.” (O.J.-096-2005).

• La aprobación por parte del Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo “equivale a un visto bueno en el proceso de elaboración del plan mediante el cual estos institutos controlan y fiscalizan que el plan sea conforme con la planificación más general que llevan a cabo aquellos.” (O.J.-096-2005; artículos 10, inciso 1) y 17, inciso 2) y 18 de la Ley de Planificación Urbana; artículo 38 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y numerales 17 a 19 de su Reglamento) • El plan regulador, la evaluación de impacto ambiental (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) y la concesión, no autorizan, por sí, a construir, sino que debe obtenerse además, la respectiva autorización (C-230-1997 y O.J.-123-2000). Están prohibidas las actividades que provoquen el deterioro y la eliminación de los humedales (incluidos entre ellos los manglares), o interrumpan sus ciclos naturales, tales como drenajes, desecamientos, rellenos o la construcción de diques (artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente).

• Corresponde a la municipalidad tomar las medidas pertinentes para contrarrestar acciones indebidas sobre la franja costera, así como preservar los recursos naturales en sus condiciones originarias (artículo 17 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre).

• Si se constata, previa información levantada al efecto, que se ocupa o se ha construido sin autorización administrativa, el gobierno local debe desalojar a los infractores y destruir las edificaciones (artículos 12 y 13 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre, dictamen C-230-1997). La Sala Constitucional ha avalado la razonabilidad de esa medida:

“… hablamos de tierras cuyo régimen de construcción, uso, disfrute y explotación, está completamente regulado por la ley. En el caso de procedimientos administrativos o jurisdiccionales en que se impute la infracción a las disposiciones legales relacionadas con la zona marítimo terrestre, es indudable que todo lo construido o edificado sin autorización de los entes respectivos, tanto en la zona pública como en la zona restringida, debe ser demolido. La comprobación que ha de realizarse es precisamente, en el caso de la zona pública, que no se trate de uno de los casos de excepción que la misma ley señala y, en el caso de la zona restringida, si se contaba con concesión en primera instancia, en qué condiciones estaba otorgada y si existía autorización para realizar las obras, construcciones o mejoras que se hallan hecho y que sean objeto de discusión en el proceso. Constatada la ausencia de autorización por los entes competentes, según sea el caso, lo procedente es la demolición de lo construido y el desalojo de los ocupantes, sin perjuicio de las responsabilidades penales que correspondieren…” (Voto No. 5756 de 14 horas 42 minutos del 30 de octubre de 1996).

“… esta Sala ha declarado en reiteradas resoluciones que tratándose de la ocupación de bienes de dominio público y, como en este caso, de la zona marítimo terrestre, las administraciones pueden proceder a la tutela de esos bienes, de conformidad con sus potestades legales, e incluso remover o demoler las construcciones ilegales;” (Voto No. 6460 de 10 horas 19 minutos del 12 de mayo del 2006, véanse, también los votos números 5543-2004 y 4580-2006).

La omisión de actuar conforme a lo indicado, puede hacer incurrir a sus funcionarios en responsabilidades disciplinarias y penales (Ley 6043, artículo 63; Código Penal, artículo 332; Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998, artículos 4, inciso c); 13, inciso ñ); 18, inciso d) y Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428 de 7 de setiembre de 1994, artículo 73).

Si mediaren actos administrativos declaratorios de derechos (otorgamiento de concesión, permisos de construcción), de previo a proceder con base en el artículo 13 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre respecto de construcciones ilegales, la corporación municipal debe declarar la nulidad, si fuera evidente y manifiesta, con apego a lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, u obtenerse la anulación del acto en la jurisdicción contencioso administrativa, para lo cual deberá declararlo lesivo a sus intereses (C-230-1997 y C-128-1999), sentando las responsabilidades de los funcionarios implicados.

Los bienes de dominio público, como la zona marítimo terrestre, esteros, humedales y manglares asociados (C-186-1990, C-102-1996 y O.J.-007-2005), constituyen un supuesto de excepción al plazo de caducidad de cuatro años previsto en el inciso 5) del artículo 173 citado (véase dictamen C-230-2003).

Las acciones administrativas que desarrolle la municipalidad no excluyen la presentación de las denuncias penales que pudieran derivar de los hechos.

• Son motivos para la cancelación de las concesiones o denegación de su prórroga, en virtud de los artículos 51 y 53 de la Ley No. 6043, la violación de disposiciones legales, tales como las tutelares del ambiente en general y de los ecosistemas húmedos en particular,[3] o el incumplimiento de obligaciones legales o reglamentarias, como la prohibición de cerrar parcial o totalmente vías públicas (artículo 32 de la Ley general de caminos públicos), impedir o estorbar el uso general de la zona pública (artículo 20 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre).

La concesión debe cancelarse si el concesionario infringe las disposiciones que regulan la materia, en ejercicio de la potestad del Estado de protección del dominio público (C-169-1995 y O.J.-138-2001), en cuyo caso no debe reconocerse el valor de las edificaciones y mejoras (artículo 55 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre).

• Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía tomar medidas para contrarrestar acciones indebidas en las áreas bajo su administración, así como preservar los recursos naturales con sus características ecológicas, geomorfológicas y estéticas, incluyendo entre aquellas el desalojo de los ocupantes, la destrucción de las edificaciones en los supuestos previstos por la ley y la eventual interposición de las denuncias penales (Ley Orgánica del Ambiente, artículos 34 y 99; Sala Constitucional, sentencias 9158-98, 1191-99, 6393-2001, 6394-2001, 6488-2001, 6505-2001, 1599-2002 y 4495-2003, entre otras; Procuraduría General de la República, dictámenes y pronunciamientos C-287-2002, C-133-2004, C-351-2006 y O.J.-022-2006). La omisión de actuar conforme a lo indicado, puede hacer incurrir a sus funcionarios en responsabilidades disciplinarias y penales (artículo 211 de la Ley General de la Administración Pública y numeral 332 del Código Penal).

• La indebida inscripción en el Registro (en caso de haberla) “mientras subsista, inhibe el despliegue de las potestades de administración y autotutela demanial en el inmueble de que es objeto, pero no elimina el deber del Estado y la municipalidad de instar los actos correctivos o de impugnación que prevé la ley, según el caso, en procura del reconocimiento —por los órganos competentes— de la legítima condición de dominio público y prevalencia de su publicidad legal sobre la inscripción registral ilícita.” (C-128-1999).

“el principio de inmatriculación de estos bienes de dominio público natural para cuya consolidación basta su declaratoria y afectación al uso público mediante la ley (Sala Constitucional, Voto No. 3145-96 de las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996; Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia No. 12 de las 14 horas del 20 de enero de 1995, Considerandos I, V y VI; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, Voto 100-94 de las 14 horas 45 minutos del 15 de abril de 1994, Considerandos II y III, y Dictámenes de la Procuraduría General de la República C-103-98 del 8 de junio 1998, C-016-02 del 15 de enero del 2002, C-287-2002 del 22 de octubre del 2002) y la circunstancia de que compete al administrado demostrar la adquisición del título de propiedad que alegue dentro del área protegida afectada al demanio (dictamen C-128-99 y pronunciamiento OJ-089-2002) no eximen a la Administración de efectuar las comprobaciones que sean necesarias a fin de proteger la integridad del patrimonio natural del Estado.” (C-133-2004).

“aunque las inscripciones registrales no deben incluir áreas de manglar, por tratarse de bienes de dominio público no susceptibles de ser inscritos a nombre de particulares, aquellas en que se hubiera ilegítimamente incorporado, por la razón que fuese, no otorgarán a los dueños de las fincas registradas ningún tipo de dominio respecto de ellas, en tanto siguen manteniendo su régimen dominical, y cualquier ocupación o uso no autorizado por parte de particulares sobre las mismas generará las responsabilidades civiles y penales que correspondan.”(C-102-1996).

• El artículo 63 de la Ley No. 6043, prevé responsabilidad penal y disciplinaria para los funcionarios públicos que impidan ejecutar una orden de suspensión o demolición, imposibiliten la aplicación de penas a los infractores, otorguen concesiones, permisos o aprueben planos, en contra del ordenamiento jurídico.

• Autorizar u ordenar la ejecución de actos administrativos absolutamente nulos genera responsabilidad “civil, administrativa y eventualmente penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar” (artículo 170 de la Ley General de la Administración Pública).

• Finalmente, respecto de la responsabilidad eventualmente generada por la aprobación por el Departamento de Planificación Territorial del INVU (el 10 de enero del 2002) y la Junta Directiva del ICT (en sesión No. 5191, artículo 5, inciso XV del 30 de julio del 2002) de la modificación de uso del suelo del Plan Regulador de Playa Blanca y Arbolito, publicada en La Gaceta No. 82 del 30 de abril del 2002, sin contemplar la existencia de áreas de humedal y manglar, téngase en cuenta las consideraciones del Manual de Procedimiento Administrativo elaborado por funcionarios de esta institución, algunas de las cuales se transcriben:

“En reiteradas ocasiones hemos indicado que a diferencia de la responsabilidad de la Administración, la responsabilidad del funcionario no es objetiva, sino subjetiva, de conformidad con la regulación que contiene la LGAP. Esto es así, porque el funcionario público responde personalmente, frente a terceros o ante la propia Administración, cuando haya actuado con culpa grave o dolo (La diferencia entre ambos conceptos radica, según la doctrina, en la voluntariedad o intencionalidad de la acción u omisión; en razón de lo cual habrá dolo cuando exista deliberada voluntad de dañar, y culpa cuando medie negligencia o imprudencia), según lo disponen los artículos 199 y 210 de la citada Ley General (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-127-98 de 30 de junio de 1998 y C-052-99 de 6 de marzo de 1999, C-276-2000 de 13 de noviembre del 2000, C-055-2001 de 27 de febrero del 2001; así como las opiniones jurídicas O.J.-112-99 de 20 de setiembre de 1999, O.J. -135-2000 de 5 de diciembre del 2000 y O.J. -081 -2001 de 25 de junio del 2001).

(...) Por otro lado, si el servidor produce un daño que sólo afecta a la Administración, sin trascender a terceros, o bien emite actos manifiestamente ilegales o los obedece sin objeción (artículo 199, en relación con lo dispuesto en los artículos 107, 108, 109 y 110 de la LGAP), u ordena la ejecución de actos absolutamente nulos, o los ejecuta por obediencia y sin objeción (Artículos 146.3.4, en relación con el 170.1.2 Ibídem), podría derivar responsabilidades personales en el ámbito civil, administrativo-disciplinario y eventualmente penal; siempre y cuando haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes, y aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. Estos tres tipos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente, y se podrían derivar de un mismo acto o hecho atribuible al funcionario.

En los supuestos anteriormente enunciados, a excepción de la posible comisión de un ilícito penal, la Administración se encuentra obligada a seguir un procedimiento administrativo, según sea el caso, conforme a lo que se establece en el artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública; procedimiento que deberá ajustarse -según explicamos- a los principios y garantías del debido proceso, extraíbles de la Ley General y señalados por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; y cuyo objeto, carácter y fin, será el determinar las responsabilidades consiguientes (Artículos 200, 211.3, en relación con el 308, siguientes y concordantes del cuerpo normativo aludido) en las que pudo haber incurrido el servidor.

Interesa indicar que en cuanto a la posible responsabilidad civil que puede igualmente imputarse a los funcionarios o exfuncionarios, ella sólo procederá en el tanto la Administración .que corresponda logre determinar, mediante los respectivos procedimientos administrativos de rigor, si ha mediado contra ella algún tipo de daño efectivo que sea susceptible de ser evaluable e individualizable y, sobre todo imputable a la persona contra la que se enderezaría la acción de responsabilidad en materia civil. Para ello deberá determinarse y valorarse, previamente, si en el caso particular no han mediado o acaecido términos de prescripción (téngase también en cuenta los plazos de prescripción que han sido establecidos mediante la Ley N° 7611 del 12 de julio de 1996, la cual reformó los numerales 198, 207 y 208 de la supracitada LCAP); todo lo cual deberá quedar bajo la absoluta responsabilidad de la Administración activa el determinarlo.

Una vez finalizado el procedimiento administrativo y habiéndose determinado su responsabilidad frente a la Administración, se podrá proceder, en los términos que establecen los artículos 146 y siguientes de la LGAP, al cobro de la suma correspondiente, sirviendo como título ejecutivo la certificación expedida por el jerarca del ente respectivo.” [4] (la negrita no pertenece al original).

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora Adjunta ci: Junta Directiva Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Junta Directiva Instituto Costarricense de Turismo Señor Róger Gutiérrez Vindas Jefe Oficina Regional de Santa Cruz Área de Conservación Tempisque Lic. Edgar Marín Solano Fiscalizador Área de denuncias y declaraciones juradas División de fiscalización operativa y evaluativa Contraloría General de la República Lic. Ronald Bejarano Izabá Gerente de Área de denuncias y declaraciones juradas División de fiscalización operativa y evaluativa Contraloría General de la República [1] Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, No.7331 de 13 de abril de 1993:

Artículo 1: “La presente Ley regula la circulación de los vehículos, las personas y los semovientes, por las vías terrestres de la nación, que estén al servicio y al uso del público en general. Asimismo, la circulación de los vehículos en las gasolineras; en todo lugar destinado al estacionamiento público o comercial, regulado por el Estado; en las vías privadas y en las playas del país.(…)” Artículo 127: “Se prohíbe la circulación de los vehículos automotores en las playas del país, con las siguientes excepciones:

• a)Cuando la Dirección General de Ingeniería de Tránsito lo autorice, ante una necesidad de comunicación y por no existir otra vía alterna en condiciones de circulación aceptable.
• b)Para sacar o meter embarcaciones al mar.
• c)En casos de emergencias o en los que se requiera una acción para proteger vidas humanas.

ch) En el caso de los vehículos que ingresen a la playa para cargar productos provenientes de la pesca o para desarrollar otras actividades laborales.” Artículo 130, inciso m): “Se impondrá una multa de diez mil colones, sin perjuicio de la imposición de sanciones conexas: … Al conductor que circule un vehículo en una playa, en contravención de lo dispuesto en el artículo 127 de esta Ley.” [2] Artículo 4: “Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado.(…)”.

[3] Como por ejemplo, los artículos 39 a 45 de la Ley Orgánica del Ambiente, numerales 103 y 132 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación de la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas.

[4] Procuraduría General de la República de Costa Rica, Manual de Procedimiento Administrativo, San José, 2006, redactado por Arguedas Chen Apuy, Ana Cecilia; Brenes Esquivel, Ana Lorena; Vincenti Rojas, Iván; y Bonilla Herrera, Luis Guillermo, páginas 213-215, disponible en el “sitio web” de la institución: www.pgr.go.cr.