Development association lacks standing to consult on wildlife refugeImprocedencia de consulta de asociación de desarrollo sobre refugio de vida silvestre

Legal Opinion: 056 - J of 05/04/2005 OJ-056-2005 May 4, 2005 Mr. Dennos Clarke President Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo Talamanca Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your submission of the first of this month, by which you send us a copy of the document sent to the Municipal Council of Talamanca objecting to decisions of that Council regarding the administration of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, which you state was created by Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG of October 29, 1985, and declared a Ramsar site of international importance on December 2, 1995.

In this regard, we state the following:

I.- IMPROPRIETY OF CONSULTATIONS ON SPECIFIC CASES Even though the petition is not initially addressed to the Procuraduría, in any event, its Organic Law prohibits it from ruling on specific cases of administrative bodies that have special jurisdiction established by Law, since it is beyond our authority to substitute for the active Administration in matters of its competence, which would occur with the issuance of binding legal opinions.

II.- INADMISSIBILITY OF CONSULTATIONS BY DEVELOPMENT ASSOCIATIONS We also stated in Legal Opinion O.J.-172-2004 that: "Associations, on the other hand, constitute a conventional grouping of private individuals, whose unity transcends its members and seeks, with their cooperation, the achievement of various common objectives, of general utility, lawful, through an activity whose prevailing purpose is not profit. Despite being subject to state control regarding authorizing their creation, registration, supervising their operation, and dissolving them when they pursue illicit purposes, or harm public morality or order, they do not fall within the organizational structure of the public Administration. (Ley de Asociaciones, N° 218 of August 8, 1939, articles 1, 2, 4, 5, 8 in fine, 11, 17, 18, 19, 20, 26, 28, 29, and 34; its Regulation, Decreto N° 29496 of April 17, 2001, arts. 1, 13 et seq., 43 et seq.; Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N° 3859 of April 7, 1967, arts. 1, 3 subsection K, 16, 26 et seq., 34, 35; its Regulation, arts. 1, 17 et seq., 22 et seq., 81).

According to constitutional jurisprudence, the right of association constitutes a public freedom, founded on Article 25 of the Constitution, which unfolds into a positive aspect: the right to associate for any activity, and a negative one: the freedom to cease belonging to the association at any time. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings numbers 1123, 1124, and 6228, all three from 1995, 00714-2001, 01101-2002, and 015057-2003).

Regarding the legal nature of associations, they are entities or subjects of Private Law, even if they pursue objectives of general interest. In this sense, one may consult, among others, the rulings of the SALA CONSTITUCIONAL numbers 03393-1992, 6228-1996, 02222-1998, 00714-2001, this one referring to a development association, 12187-2001, and 01057-2003, among others.

According to the SALA CONSTITUCIONAL (resolution 09993-2000), associations are "guilds of a private nature, of a kind distinct from public organizations governed by Administrative Law," for specific and lawful purposes, provided they do not have "as their sole and exclusive object profit or gain (Article 1 of the Ley de Asociaciones N° 218 of August 8, 1939, and its amendments)." The administrative jurisprudence of the Procuraduría reiterates the same thesis. Specifically, for community development associations (asociaciones de desarrollo de la comunidad), collaborators of public institutions in the promotion and achievement of various social objectives, opinion C-029-91 noted that although they are created by virtue of a special law (Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad), they share the private character of other associations; the legal nature of one and the other does not differ.

An opinion to which the Contraloría General de la República adhered in Official Letter N° 02332 of March 3, 1999/ DGAJ, which classifies community development associations (asociaciones de desarrollo de la comunidad) as Private Law entities.

A principle that is expressly contained in the Regulation to Law 3858, the Regulation to the Ley sobre Desarrollo de la Comunidad (Decreto Ejecutivo N° 26935 of April 20, 1998):

"Article 11.- Community development associations (asociaciones de desarrollo de la comunidad) are first-degree community organizations, with a defined territorial circumscription. They are public interest entities, although governed by private law norms, and as such, are authorized to promote or carry out a set of plans necessary to develop socially, economically, and culturally the inhabitants of the area in which they live, collaborating for this purpose with the Government, municipalities, and any public and private bodies. In this same way, they are incorporated into regional development strategies and plans and into decentralization." (Underlining added).

(Article 14 of Law 3859 declares "of public interest the constitution and operation of Associations for Community Development," in order to "encourage populations to organize to fight alongside State bodies for the economic and social development of the country").

The Procuraduría has insisted on this aspect in other pronouncements: Community associations are subject to the Private Law regime, and not to the Public Law regime characteristic of the Public Administration. (Opinions C-104-93, C-117-97, C-014-99, and C-111-99). The association "responds to organizational schemes of Private Law, for which reason it can never be assimilated to or equated with an administrative body; therefore, it does not form part of the state structure, nor does it perform any administrative function" (Opinions C-098-89 and C-104-93).

Since associations are private entities, not part of the Public Administration, they lack standing to formulate consultations to the Procuraduría, which are therefore improper and, consequently, so is the one made by that Association." Nevertheless, due to the background of the matter in the environmental sphere and since we have already expressed an opinion on the point of interest, a brief synthesis of previously expressed ideas is provided as a Legal Opinion.

III.- NATIONAL WILDLIFE REFUGES ARE PART OF EQUIVALENT RESERVES AND ARE EXCLUDED FROM THE APPLICATION OF THE LAW ON THE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE In effect, among others, in opinion C-210-2002 we noted, with regard to Article 73 of Law 6043, on the Zona Marítimo Terrestre, which excludes national parks and equivalent reserves from its application:

"The term 'equivalent reserves' encompasses all state-protected wild areas, subject to management plans that ensure adequate protection, conservation, and rational use of natural resources for sustainable development. The equivalence lies in their special nature and in the extent of the effects that the norm grants. (...)

Thus, "included in the phrase 'equivalent' reserves would be national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), which are governed by their particular regulations and exclude Municipalities from administration and usufruct (Article 3 of the Ley de Zona Marítimo Terrestre). The competence of the MINAE bodies is immersed in the technical aspects related to the management and stewardship of the area.

The legislator, with good judgment, has sought to institute mutually exclusive regimes between the ordinary zona marítimo terrestre of Law 6043 and the categories that make up the National Natural Heritage, in view of the dissimilar goals to be achieved with the designation of state wild areas and the criteria required for their administration.

At present, protected wild areas of the National Natural Heritage, in addition to national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), are national parks, biological reserves, forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), natural monuments, and wetlands, which have specific legislation: Ley Forestal (arts. 1, 3 subsection i, 13 et seq., and 58), Ley Orgánica del Ambiente (art. 32 et seq., 39 to 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2, 7 subsection h, 82 et seq., 103, 132, and Transitional Provision III), Ley de Biodiversidad (arts. 58 et seq.); Law 7224 of April 9, 1991, approving the International Convention on Wetlands, etc." IV.- FINAL COMMENT By way of a final comment, it is worth noting that the President of the Municipal Council of Talamanca formulated a consultation on the administration of the Refugio Nacional Gandoca-Manzanillo.

However, in order to process it, he was asked to correct formal defects from which it suffers.

Thus, once these are corrected and the respective procedure is completed, we may pronounce on the particular problem of interest.

V.- CONCLUSIONS From the foregoing, it is concluded:

• 1)Although they pursue objectives of general interest and are under state control in certain aspects, associations respond to organizational schemes of Private Law, the regime to which they are subject. They do not form part of the Public Administration, nor, therefore, do they perform functions of that kind.

Consequently, they lack standing to formulate consultations to the Procuraduría.

• 2)The Organic Law also prohibits it from ruling on specific cases of administrative bodies that have competence established by Law, since it is beyond our authority to substitute for the active Administration in matters of its competence, which would occur with the issuance of binding legal opinions.
• 3)Nevertheless, due to the background of the matter in the environmental sphere and since we have already expressed an opinion on the point of interest, a brief synthesis of previously expressed ideas is provided as a Legal Opinion.
• 4)National Wildlife Refuges (Refugios Nacionales de Vida Silvestre) located on the state coastline, under the nomenclature of equivalent reserve, are excluded from the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, regulated by the respective legislation and under the administration of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), of MINAE, which in the new scheme of natural resource management and decentralized administration takes over the functions and competences of the Dirección General de Vida Silvestre.

Yours sincerely, Dr. José J. Barahona Vargas Director Attorney, Area of Agrarian and Environmental Law Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua Attorney, Procuraduría Ambiental JJBV/LRP/fmc c.i: Municipal Council Municipalidad de Talamanca Centro Operativo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo

Opinión Jurídica : 056 - J del 04/05/2005 OJ-056-2005 04 de mayo del 2005 Señor Dennos Clarke Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo Talamanca Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su escrito del primero de los corrientes, mediante el cual nos remite copia del enviado al Concejo Municipal de Talamanca objetando decisiones de ese Ayuntamiento en torno a la administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que afirma haberse creado por Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG de 29 de octubre de 1985, y declarado sitio Ramsar de importancia internacional el 2 de diciembre de 1995.

Al respecto, le manifestamos lo siguiente:

I.- IMPROCEDENCIA DE CONSULTAS SOBRE CASOS CONCRETOS Si bien la gestión no la dirige en un primer término a la Procuraduría, de todas suertes la Ley Orgánica de ésta le inhibe para pronunciarse sobre casos concretos de los órganos administrativos que tienen jurisdicción especial establecida por Ley, pues resulta ajeno a nuestras atribuciones sustituir a la Administración activa en asuntos de su competencia, lo que ocurriría con la emisión de dictámenes vinculantes.

II.- INADMISIBILIDAD DE CONSULTAS POR PARTE DE ASOCIACIONES DE DESARROLLO También expresamos en la Opinión Jurídica O. J.-172-2004 que “Las asociaciones, en cambio, configuran una agrupación convencional de particulares, cuya unidad trasciende a sus miembros y procura, con la cooperación de estos, el logro de diversos objetivos comunes, de utilidad general, lícitos, a través de una actividad que no tenga por objeto prevalente el lucro. Pese a que están sujetas al control estatal en punto a autorizar su creación, inscripción, fiscalizar su funcionamiento y disolverlas cuando persigan fines ilícitos, o lesionen la moral o el orden público, no se enmarcan dentro de la estructura organizativa de la Administración pública. (Ley de Asociaciones, N° 218 del 8 de agosto de 1939, artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 8 in fine, 11, 17, 18, 19, 20, 26, 28, 29 y 34; su Reglamento, Decreto N° 29496 de 17 de abril del 2001, arts. 1°, 13 ss., 43 sigts.; Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N° 3859 del 7 de abril de 1967, arts. 1°, 3 inc. K, 16, 26 ss, 34, 35; su Reglamento, arts. 1°, 17 ss., 22 ss., 81).

Conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho de asociación constituye una libertad pública, cimentada en el artículo 25 de la Constitución, que se desdobla en una vertiente positiva: derecho a asociarse para cualquier actividad, y otra negativa: la libertad de dejar de pertenecer a la asociación en cualquier momento. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 1123, 1124 y 6228, las tres de 1995, 00714-2001, 01101-2002 y 015057-2003).

En cuanto a la naturaleza jurídica de las asociaciones, son entidades o sujetos de Derecho Privado, aunque persigan objetivos de interés general. En este sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la SALA CONSTITUCIONAL números 03393-1992, 6228-1996, 02222-1998, 00714-2001, ésta referida a una asociación de desarrollo, 12187-2001 y 01057-2003, entre otras.

Al decir de la SALA CONSTITUCIONAL (resolución 09993-2000), las asociaciones son “gremios de naturaleza privada, de una índole distinta a las organizaciones públicas que se rigen por el Derecho Administrativo”, para fines específicos y lícitos, a condición de que no tengan “como único y exclusivo objeto el lucro o ganancia (artículo 1° de la Ley de Asociaciones N° 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas)”.

La jurisprudencia administrativa de la Procuraduría reitera la misma tesis. En concreto, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad, colaboradoras de las instituciones públicas en la promoción y consecución de diversos objetivos sociales, el dictamen C-029-91 acotó que si bien se crean en virtud de una ley especial (Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad), participan del carácter privado de las demás asociaciones; no difiere la naturaleza jurídica de unas y otras.

Dictamen a que se adhirió la Contraloría General de la República en el Oficio N° 02332 de 3 de marzo de 1999/DGAJ, el cual califica las asociaciones de desarrollo de la comunidad como entidades de Derecho Privado.

Principio que se halla contenido expresamente en el Reglamento a la Ley 3858, Reglamento a la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad (Decreto Ejecutivo N° 26935 de 20 de abril de 1998:

“Artículo 11.- Las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada. Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas de derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o realizar un conjunto de planes necesarios para desarrollar social, económica y culturalmente a los habitantes del área en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y cualesquiera organismos públicos y privados. De esta misma forma se incorporan a las estrategias y planes de desarrollo regional y a la descentralización.” (Se agrega el subrayado).

(El artículo 14 de la Ley 3859 declara “de interés público la constitución y funcionamiento de las Asociaciones para el Desarrollo de la Comunidad”, en aras de “estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado por el desarrollo económico y social del país”).

La Procuraduría ha insistido en este aspecto en otros pronunciamientos: Las asociaciones comunales están sometidas al régimen de Derecho Privado, y no al de Derecho Público, propio de la Administración Pública. (Dictámenes C-104-93, C-117-97, C-014-99 y C-111-99). La asociación “responde a esquemas organizativos del Derecho Privado, por lo que no puede nunca asimilarse o igualarse a un órgano administrativo, no forma parte entonces de la estructura estatal y tampoco realiza función administrativa alguna” (Dictámenes C-098-89 y C-104-93).

Al ser las asociaciones entes privados, no integrantes de la Administración Pública, carecen de legitimación para formular consultas a la Procuraduría, las que resultan improcedentes y, por tanto, la que hace esa Asociación”.

No obstante, por el trasfondo que tiene el asunto en la esfera ambiental y como sobre el punto de interés ya hemos vertido criterio, con carácter de Opinión Jurídica se hace una breve síntesis de ideas ya expresadas con anterioridad.

III.- REFUGIOS NACIONALES DE VIDA SILVESTRE FORMAN PARTE DE LAS RESERVAS EQUIVALENTES Y ESTÁN EXCLUIDOS DE LA APLICACIÓN DE LA LEY SOBRE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE En efecto, entre otros, en el dictamen C-210-2002 hicimos notar, a propósito del artículo 73 de la Ley 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre, que excluye de su aplicación los parques nacionales y reservas equivalentes:

“El vocablo "reservas equivalentes" engloba todas las áreas silvestres protegidas estatales, supeditadas a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos naturales para un desarrollo sostenible. La equivalencia estriba en su especial naturaleza y en la extensión de los efectos que la norma concede. (…)

Así, estarían “comprendidos en la frase de reservas "equivalentes" los refugios nacionales de vida silvestre, que regula su normativa particular y margina las Municipalidades de la administración y usufructo (artículo 3° de la Ley de Zona Marítimo Terrestre). La competencia de los órganos del MINAE está inmersa en los aspectos técnicos que apareja el manejo y tutela del área.

Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes entre la zona marítimo terrestre ordinaria de la Ley 6043, y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del Estado, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales y los criterios que requiere su administración.

En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado, además de los refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación específica: Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss. y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art. 32 y sigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss, 103, 132 y Transitorio III), Ley de Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio Internacional de Humedales, etc”.

IV.- COMENTARIO FINAL A manera de comentario final, cabe anotar que el Presidente del Concejo Municipal de Talamanca formuló consulta sobre la administración del Refugio Nacional Gandoca-Manzanillo.

Sin embargo, a fin de cursarla se le solicitó subsanar defectos formales de que adolece.

Con lo cual, una vez corregidos estos y llenado el trámite respectivo, podremos pronunciarnos acerca de la problemática particular de interés.

V.- CONCLUSIONES De lo expuesto se concluye:

• 1)Aunque persigan objetivos de interés general y estén bajo control estatal en ciertos aspectos, las asociaciones responden a esquemas organizativos de Derecho Privado, régimen a que están sometidas. No forman parte de la Administración Pública, ni, por ende, realizan funciones de esa índole.

En consecuencia, carecen de legitimación para formular consultas a la Procuraduría.

• 2)También la Ley Orgánica inhibe a ésta para pronunciarse sobre casos concretos de los órganos administrativos que tienen competencia establecida por Ley, pues resulta ajeno a nuestras atribuciones sustituir a la Administración activa en asuntos de su competencia, lo que ocurriría con la emisión de dictámenes vinculantes.
• 3)No obstante, por el trasfondo que tiene el asunto en la esfera ambiental y como sobre el punto de interés ya hemos vertido criterio, con carácter de Opinión Jurídica se hace una breve síntesis de ideas ya expresadas con anterioridad.
• 4)Los Refugios Nacionales de Vida Silvestre ubicados en el litoral estatal, con la nomenclatura de reserva equivalente, están excluidos de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, regulados por la legislación respectiva y bajo la administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), del MINAE, que en el nuevo esquema de manejo de los recursos naturales y de administración descentralizada releva las funciones y competencias de la Dirección General de Vida Silvestre.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua Procurador Director Abogada, Procuraduría Ambiental Área de Derecho Agrario y Ambiental JJBV/LRP/fmc c.i: Concejo Municipal Municipalidad de Talamanca Centro Operativo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo