Prohibition on political use of community development association premisesProhibiciones de uso político de locales propiedad de asociaciones de desarrollo comunal

Opinion : 104 of 04/08/1993 C-104-93 August 4, 1993 Mrs.

María Esther López Villiers National Director National Directorate of Community Development S. O.

Dear Director:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. DN # 693-93 dated April 26 last, through which you present to us "the complaint filed by Mr. Manuel Masís Valenciano, resident of the community of Cóbano de Puntarenas, indicating that one of the premises owned by the Comprehensive Development Association has been rented to the Partido Liberación Nacional, which has caused upset given that there is a regulation for the use of the goods owned by these organizations." You add in your letter that regarding this case you had requested a criterion from the Legal Division of DINADECO, a copy of which was sent to us by fax on May 4 last.

Regarding this matter, allow me to state, as a necessary preliminary, that in other consultations similar to the one at hand, this Office has indicated, that while it is true that within the attributions of the Attorney General's Office is that of providing reports, legal opinions (dictámenes), pronouncements, and advice on legal matters requested by the State, decentralized entities, other public bodies, and state enterprises, it is equally valid to hold that what you have presented concerns a specific and concrete situation regarding the use that the Communal Development Association of Cóbano de Puntarenas is giving to a premises of its property, which, as you note, is being rented to a Political Party.

In this regard, there is reiterated administrative jurisprudence that clearly states that "this Attorney General's Office cannot issue any opinion, given that the technical-advisory function carried out by this Office is of a general nature and cannot substitute the active administration, which is what, by a principle of competence, is responsible for resolving this type of matter." However, given the special circumstances of the situation you have raised and providing a response to your consultation in a general manner and not limited to the specific case, for the aforementioned reasons and without prejudice to what the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) might eventually decide on this same matter, in matters within its own competence, I am pleased to indicate the following:

It is clear that the present proceeding by the National Directorate of Community Development falls within the attributions that the Law on Community Development No. 3859 of April 7, 1967, and its amendments, confer upon it in Article 25, which provides:

"Article 25.- The National Directorate of Community Development is responsible for exercising the most strict supervision over these Associations, for the purpose of ensuring they function in accordance with the terms of this Law, its Regulation, and their respective bylaws." That being the case, it is essential to clarify the legal nature of this type of community development associations, for which it is worth keeping in mind the arguments presented by our legislators at the time when they considered the respective bill.

I.- LEGISLATIVE BACKGROUND OF LAW Nº 3859 THAT CLARIFIES THE LEGAL NATURE OF THIS TYPE OF ASSOCIATIONS The legislator conceived this type of association as a means of stimulating communities to fight, alongside State bodies, for the economic and social development of the country (Article 14 of Law Nº 3859).

The foregoing means that the idea that prevailed in the legal creation of such associations always maintained that said communal organizations would at all times retain their legal nature as private legal persons (personas jurídicas particulares), that is, subject to the private law regime, being therefore distinct and separate and thus not subject to the public law regime applicable to the Public Administration.

Such a conclusion emerges, in the first place, from the statement of grounds (exposición de motivos) made by the then deputy to the Legislative Assembly Armando Arauz Aguilar, upon presenting the respective bill Nº 2609 (published in La Gaceta Nº 118 of May 26, 1966), and which, in what is of interest, indicated:

"As part of a worldwide movement that tends to mobilize the human and material resources of communities, whether at the local, regional, or national level, to promote the economic and social development of peoples, intense community organization and development programs have been promoted in Latin America, an expression meaning 'Process by virtue of which the efforts of a population are added to those of its government to improve the social, economic, and cultural situation of the community, and to integrate the latter into the life of the country so that it contributes fully to national development...' Recent experience shows that the Associations Law of 1939 is not adequate to promote the economic and social development of communities, since it was enacted for other purposes. Therefore, it becomes necessary to enact a set of new norms, more in line with the modern concerns aimed at facilitating the organization of the people so that they participate actively in the task of creating their own well-being." Said statement of grounds was accepted by the Permanent Commission on Social Affairs of the Assembly, in its unanimous affirmative committee report (dictamen) of November 23, 1966, in which the terms were even further adjusted, going so far as to affirm that "as part of the effort programmed in recent years to promote the economic and social development of Latin America, in addition to mobilizing and channeling financial, physical, and technological resources, it is considered that the people have a decisive role in that effort. It is thus that, within the spirit of the Alliance for Progress, increasing importance is given to the population as a fundamental human resource in accelerating development..." (emphasis is ours).

This spirit was much more emphatic in the Recitals (Considerandos) of the Bill and the unanimous affirmative committee report cited above, which, due to their importance and clarity, I take the liberty of transcribing:

"1) That community development constitutes a social technique, essentially democratic, educational, of organization, integration, and coordination, that in a planned manner promotes, in the individual and collective spheres, the changes necessary to achieve the best use of the capacities and qualities of man.

• 2)That it is a process by virtue of which the efforts of a population are added to those of its government to improve the social, economic, and cultural situation of the individual and the community, and so that they integrate into the life of the country and fully contribute to national development.
• 3)That the democratic planning of development can only be achieved with the active participation of the population and the adequate orientation and direction of the Central Government. And that this process requires the conjunction of two currents: one that goes from the people upward to give it real support, and another that is projected from the Government downward to give it rationality and coordination.
• 4)That the bases upon which the existence of Costa Rica rests as a sovereign and democratic country, constituted by self-effort, social equality, respect for the freedom and dignity of the human person as well as for the republican institutions, can be weakened if systematic efforts are not made so that both the bodies of public power and the people, closely united, keep alive the sense of responsibility they have to work jointly and efficiently to promote the comprehensive development of the country.
• 5)That the essential goal of this development must be to create the necessary means so that man resolves the problems of his life in a comprehensive and systematic manner. And that the national plans for economic and social development can only succeed if each and every inhabitant has full awareness of them and therefore are willing to organize themselves to fight for them.
• 6)That it is also indispensable, to achieve that objective, to mobilize private initiative and the will of the nation in order to obtain, through solidarity-based action for the public good, the comprehensive improvement of the standard of living of Costa Ricans in the shortest possible time. And that, through modern techniques of community organization for economic and social development, this coordination of effort is possible.
• 7)That as a consequence of the foregoing, it is necessary that the State coordinate at all levels the action of the central government, autonomous institutions, and municipalities, just as the action of international, public, and private organizations that intervene in the implementation of community development programs.
• 8)That the conscious and organized participation of citizens in the fight for their own well-being and that of their fellow citizens is the maximum guarantee for the full functioning of democratic institutions" (emphasis is ours).

Note then, reiterating what was expressed above, that the fundamental idea that gave rise to these communal social organizations was that they be constituted as private subjects or legal persons (sujetos o personas jurídicas privadas), with a series of communal objectives and aims of general well-being, which, although they would come to assist, collaborate, and carry out efforts jointly with the State and other public bodies or entities for the pursuit of the expressed purposes, would not, for that reason, be subject to the provisions and public law regime applicable to the Public Administration.

Let us see just one more example of what was indicated above, particularly what was stated by Lic. Fernando Jones Vargas, Professor at the Faculty of Sciences and Letters, Education, and Social Service of the University of Costa Rica, before the Permanent Commission on Social Affairs of the Legislative Assembly, when, giving his opinion on said bill, he referred to the concept of community development contained therein:

"... The most recent proposal known was the one made by ECLAC in 1963, at a Congress held in Santiago, Chile, where the aim was to study the direct correlation that might exist between economic development and community development. Taking as a basis a definition given by the United Nations, they came to say the following: community development is nothing other than a national instrument used to put into practice the economic and social programs that have been proposed, but with the direct and spontaneous cooperation of the people themselves at all their levels, in which the administrative structure does not necessarily have to intervene. The cooperation of all of them is achieved for the attainment of those general purposes, carrying out this task with the understanding that a basic philosophy is maintained that implies respect for the personality and the stimulation of the spiritual values of family life and individual life. Thus, we would understand, in the most modern terms, the proposal of what community development is" (the underlining is ours).

II.- THE SCOPE OF THE POWER OF DISPOSAL OF GOODS OF THIS TYPE OF ASSOCIATION, IN RELATION TO ITS REGIME OF PROHIBITIONS Article 14 of Law Nº 3859 clearly states the following:

"Article 14.- The constitution and functioning of Associations for the Development of Communities are declared to be of public interest, as a means of stimulating populations to organize to fight alongside State bodies for the economic and social development of the country." To achieve the foregoing, these community development associations have been legally empowered to "acquire all kinds of goods, enter into contracts of any type, and carry out all kinds of lawful operations aimed at achieving their purposes" (Article 14 in relation to 23, both of the aforementioned Law No. 3859, and numerals 17, 60, 61, and 63 of the Regulation thereto, according to Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 18998-G of March 15, 1989, and its amendment). All in accordance with the provisions of Article 25 of the Political Constitution, which recognizes the right of association for lawful purposes.

Taking into consideration the legal nature of these associations, their legislative antecedents, and the legal and regulatory norms governing them, it can be affirmed, returning to what was established through administrative jurisprudence of this Attorney General's Office in relation to the figure of unions as another form of association, that this type of grouping or association responds "to organizational schemes of Private Law," therefore "it can never be assimilated or equated to an administrative body; it does not form part of the state structure and does not carry out any administrative function either" (see in this same sense pronouncement No. C-098-89 of June 9, 1989).

Law No. 3859 and its Regulation, Executive Decree No. 18998-G, mentioned above, are ultimately the primary framework for these private organizations, for which their lawful purposes are indicated and the general rules they must follow to regulate their constitution, organization, and activities are set out. All of this is, in turn and in a particularized manner, embodied in the so-called internal Bylaws (Estatutos), which are ultimately the expression of the will of the associates gathered in a General Assembly.

Now, this primary legal system (law and regulation) also establishes, expressly, for these associations a series of absolute prohibitions, which, for the matter that concerns us in this consultation, I detail below:

From Law No. 3859 we have:

"Article 24.- The existence and functioning of the Associations are subordinated to the exclusive fulfillment of their purposes. Therefore, it is absolutely prohibited: ...

• a)To use the Association for purposes other than those indicated in the bylaws (estatutos) and regulations, and in particular, to promote electoral political struggles, carry out religious proselytism, or foment racial discrimination..." For its part, the Regulation according to Executive Decree No. 18998 establishes:

"Article 64.- The Associations may have one or more premises for the fulfillment of their activities. It is understood that if these premises are used for illicit, immoral acts, or acts contrary to good customs, they will be closed down by order of the National Directorate. It is prohibited to hold in said premises meetings and any kind of political, religious, or manifestations inspired by sectarian motives." The prohibitions transcribed above allow us to reaffirm the circumstance that these groupings, as private associations governed by Private Law, are subject to the principle of "autonomy of will," by which "private parties are able to carry out all those acts that are not expressly prohibited by the legal system." This principle is even enshrined in our Political Constitution in its numeral 28 when it states that "no one may be disturbed nor persecuted... for any act that does not violate the law," adding subsequently that "private actions that do not harm public morality or order, or that do not harm a third party, are outside the scope of the law." The Constitutional Chamber (Sala Constitucional), by resolution Nº 1635-90 of 5:00 PM on November 14, 1990, reiterated and accepted what the Full Court (Corte Plena) resolved in its opportunity in extraordinary session Nº 51 of 1:30 PM on August 26, 1982, regarding the scope of Article 28 of the Political Constitution, in the sense that said numeral "preserves three fundamental values of the Costa Rican Rule of Law: a) the principle of liberty which, in its positive form, implies the right of private individuals to do everything that the law does not prohibit and, in the negative form, the prohibition of disturbing or persecuting them for expressing their opinions or for any act that does not violate the law; b) the principle of legal reserve, by virtue of which the regime of fundamental rights and freedoms can only be regulated by law in the formal and material sense, not by regulations or other normative acts of lower rank; and c) the system of freedom, according to which private actions that do not harm public morality or order or good customs and that do not harm a third party are outside the scope, even, of the law." And the Constitutional Chamber adds subsequently in resolution Nº 1635 cited here, that said "principle of legal reserve is, thus, not only a necessary consequence of the aforementioned principle of freedom, but also of its necessary counterpart: that of legality, enshrined by Article 11 of the Constitution, according to which public officials can only carry out those activities that are authorized by law." Hence, while it is true that the primary legal framework cited above (law and regulation) expressly prohibits Communal Development Associations from holding "meetings and any kind of political manifestations" in the premises they use for the fulfillment of their purposes, since it would mean using the Association for purposes other than those indicated in the bylaws and regulations (as it would in some way be promoting electoral political struggles), this must be understood to refer to those premises or offices used for the associations' own functioning, that is, to carry out their work sessions or physically house their Board of Directors members, associates, and other personnel working for the grouping.

Therefore, it would not be valid to maintain that such prohibition extends to those other premises that, although owned by the Association, are rented by it to third parties (an activity exercised within the legal power to "enter into contracts of any type and carry out all kinds of lawful operations aimed at achieving their purposes"), unless, of course, such a prohibition exists expressly at the level of their internal Bylaws, which, as indicated earlier, constitute the sovereign expression of their associates gathered in a General Assembly.

It is possible then, based on the premise described above, for the lessees of said premises to carry out a countless number of activities, including commercial, cultural, sporting, religious, or even political-electoral type, as occurs in the generic situation raised here, and without this necessarily implying that they must be identified or attributed as an action or activity carried out by the lessor association.

Let us recall that on one occasion this Attorney General's Office already warned on the matter when DINADECO consulted whether a state body could in any way dispose of the use of the real estate acquired by community development associations, with the response being given in the following terms:

"Regarding the second aspect, that is, *regarding the possibility of disposing of the use of the real estate acquired by the indicated Associations, the answer that seems mandatory -according to doctrine- must be negative*. Because 'The right of property is absolute, in the sense that the owner has full power to enjoy and dispose of what belongs to him, without other restrictions than those admitted by him, or those imposed by law in the common interest or in defense of the rights of others'... *On that basis, and as it has been determined by this Attorney General's Office that Community Development Associations are non-state legal persons, it is necessary to conclude that they cannot have forced interference regarding the full enjoyment of the real properties that belong to them*" (see in this sense Pronouncement No. 07-76 of February 23, 1976).

Admitting the contrary would mean being in contradiction with the philosophy that inspires Article 45 of the Constitution, in relation to the regime of private property, as well as with the legislative foundation that supports the very legal nature of this particular type of private associations.

Let us recall in this sense two fundamental aspects at the level of interpretation of legal norms: first, that we find ourselves before the interpretation of a legal norm containing a regime of prohibition on the exercise of a right, in this case, the right of property and its various forms of disposal; and second, that said prohibitions on the exercise and full enjoyment of that right are directed at a particular or private association, subject to private law, and that for these same circumstances, the interpretation must necessarily be carried out in a restrictive and not broad manner, in accordance with the constitutional precepts and principles applicable to the case.

On this same matter, the scholar Néstor Pedro Sagüés, in his work Derecho Procesal Constitucional (Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 2nd updated and expanded Edition, 1989, page 120), when referring to harmonizing interpretation, warns the following:

"In reality, this interpretive technique is not a mechanism for interpreting 'of' the Constitution, but rather an interpretive recipe 'from' the Constitution, for the exegesis of norms inferior to the Supreme Law. In such a case, the constitutional magistracy performs an 'interpretive sentence' of the sub-constitutional norm, understanding it (that is, conforming it, adapting it, cloistering it) under (and not against) the Constitution." And he adds immediately the fundamental points on which this interpretive technique rests:

"Specifically, the thesis of harmonizing interpretation is the following:

• a)That hierarchically subordinate norms must be understood 'in a way that they do not exceed the legal categories' of the superordinate norms.
• b)That the comprehension of inferior norms cannot validly be carried out disregarding the respective superior norms, particularly the constitutional ones.
• c)That the interpretation of any norm 'must be carried out in a way that agrees with the principles, rights, and guarantees enshrined by the National Constitution.' d) That whenever an interpretation of the law in accordance with the Constitution is loyally possible, it must be preferred, instead of that interpretation of the norm that opposes it to the Supreme Law.
• e)That such 'harmonization' or 'adaptation' must be carried out as long as it is possible without violating the letter or the spirit of the interpreted norm.

In summary, harmonizing interpretation means a task of adapting the inferior norm to the superior one, and specifically, of the infra-constitutional law to the Constitution, or super-law...".

Based on the preceding considerations, it is worth mentioning here that recently the Constitutional Chamber, through resolution No. 796-91 of 3:10 PM on April 26, 1991, reflected on the degree and scope of the limitations that could be imposed on the right of property, indicating "that the principle of social solidarity, which our Constitution is imbued with, permits the burden borne by all in favor of all, or even by a few in favor of many, but as has been described, *with the requirement that the natural use of the real property not be affected to the limit of its value as a means of production, or of its value in the market*. That is, *the attributes of property may be limited, as long as the owner reserves for himself the possibility of normally exploiting the good, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State*" ((*)the underlining is ours).

Furthermore, while respecting the differences of the case, considerable weight can also be given to what was recently stated by the same Constitutional Chamber, in its resolution Nº 998-93 of 3:54 PM on February 23, 1993, when referring to Cooperatives as a form of association it indicated:

"Recital (Considerando):

I.- Cooperatives *are associations of private subjects, with full legal personality, which serve as a means to promote the economic and social improvement of their members*. Their constitution and functioning are of public utility and social interest. *They are therefore private entities with service and not for-profit purposes* (Articles 1º and 2º of the Law on Cooperative Associations)...

II.-... Despite the quality of these entities, of being subjects whose functioning is of public utility and social interest, *this does not give them a public character nor can competencies be deposited in them that only correspond to State entities, governed by administrative law*" ((*)the emphasis is ours).

CONCLUSION

Based on the constitutional, legal, and regulatory citations referenced above, all in accordance with what has been established on this matter by this Attorney General's Office at the level of its administrative jurisprudence, it can be concluded that the prohibition for Community Development Associations contained in Article 24, subsection a) of Law No. 3859, in relation to numeral 64 of the Regulation thereto according to Executive Decree No. 18998-G, in the sense of not holding in the premises they own meetings and any type of political-electoral, religious, or manifestations inspired by sectarian motives, refers to the premises or offices that are used for the proper functioning of said Associations, whether to carry out their work sessions, or to physically house their Board of Directors members, associates, and other personnel working for the grouping, among others.

Consequently, said prohibition does not extend to those other premises owned by such associations, which are rented by them to third parties who carry out, among others, political-electoral activities in them, unless, of course, such prohibition exists expressly at the level of their internal Bylaws, which, as we indicated in the development of this consultation, constitute the sovereign expression of their associates gathered in a General Assembly.

The foregoing pronouncement is issued without prejudice to what the Supreme Electoral Tribunal might eventually decide on this same matter, in the exercise of its constitutional and legal powers to hear and resolve matters within its competence.

Without further particular, Geovanni Bonilla Goldoni ASSISTANT ATTORNEY GENERAL GBG/gbg.e cc: File.-

Dictamen : 104 del 04/08/1993 C-104-93 4 de agosto de 1993 Señora María Esther López Villiers Directora Nacional Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad S. O.

Estimada señora Directora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. DN # 693-93 de fecha 26 de abril último, por el que nos expone "la denuncia presentada por el Sr. Manuel Masís Valenciano, vecino de la comunidad de Cóbano de Puntarenas donde indica que uno de los locales propiedad de la Asociación de Desarrollo Integral ha sido alquilado al Partido Liberación Nacional, lo cual ha causado indisposición toda vez que existe una regulación para el uso de los bienes propios de estas organizaciones". Agrega en su oficio que sobre este caso había solicitado criterio a la División Jurídica de DINADECO, del que se nos remitió copia por fax el pasado 4 de mayo.

Sobre el particular me permito manifestarle, como preliminar necesario, que en otras consultas similares a la que nos ocupa, esta Dependencia ha señalado, que si bien es cierto que dentro de las atribuciones de la Procuraduría está la de dar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales, igual es válido sostener que lo expuesto por usted versa sobre una situación específica y concreta en relación con el uso que le está dando la Asociación de Desarrollo Comunal de Cóbano de Puntarenas, a un local de su propiedad, el cual, según usted advierte, está siendo alquilado a un Partido Político.

En este sentido existe jurisprudencia administrativa reiterada que expresa claramente que "no puede esta Procuraduría General emitir dictamen alguno, toda vez que la función técnico-consultiva que cumple este Despacho es de carácter general y no puede sustituir la administración activa, que es a lo que por un principio de competencia, corresponde resolver este tipo de asuntos".

Sin embargo, atendiendo las circunstancias especiales de la situación por usted planteada y dando respuesta a su consulta de manera general y no circunscrita al caso concreto, por las razones anteriormente señaladas y sin perjuicio de lo que eventualmente pudiera disponer el Tribunal Supremo de Elecciones sobre este mismo particular, en materia propia de su competencia, me es grato indicarle lo siguiente:

Resulta claro que la presente gestión por parte de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, se enmarca dentro de las atribuciones que la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad No. 3859 de 7 de abril de 1967 y sus reformas, le confiere en su artículo 25 que dispone:

"Artículo 25.- Corresponde a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, ejercer la más estricta vigilancia sobre estas Asociaciones, con el propósito de que funcionen conforme a los términos de esta Ley, su Reglamento y los respectivos estatutos." Así las cosas, es de rigor clarificar la naturaleza jurídica de este tipo de asociaciones de desarrollo de la comunidad, para lo cual conviene tener presente los planteamientos expuestos por nuestros legisladores de entonces al conocer el respectivo proyecto de ley.

I.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LA LEY Nº 3859 QUE CLARIFICAN LA NATURALEZA JURIDICA DE ESTE TIPO DE ASOCIACIONES El legislador concibió a este tipo de asociaciones como un medio de estimular a las comunidades para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país (artículo 14 de la Ley Nº 3859).

Lo anterior significa que en la idea que imperó en la gestación legal de tales asociaciones, se tuvo siempre presente que dichas organizaciones comunales guardarían en todo momento su naturaleza jurídica de personas jurídicas particulares, sea, sometidas al régimen de derecho privado, siendo por lo tanto distintas y separadas y por ende no sometidas al régimen de derecho público propio de la Administración Pública.

Tal conclusión se desprende, en un primer plano, de la exposición de motivos que realizara el entonces diputado a la Asamblea Legislativa Armando Arauz Aguilar, al presentar el respectivo proyecto de ley Nº 2609 (publicado en La Gaceta Nº 118 del 26 de mayo de 1966), y que en lo que interesa indicó:

"Como parte de un movimiento mundial que tiende a movilizar los recursos humanos y materiales de las comunidades, ya sea en ámbito local, regional o nacional, para promover el desarrollo económico y social de los pueblos, en América Latina se han venido promoviendo intensos programas de organización y desarrollo de la comunidad, expresión que significa "Proceso en virtud del cual los esfuerzos de una población se suman a los de su gobierno para mejorar la situación social, económica y cultural de la comunidad, y para integrar a ésta en la vida del país de manera que contribuya plenamente al desarrollo nacional...

La experiencia reciente demuestra que la Ley de Asociaciones de 1939 no es adecuada para promover el desarrollo económico y social de las comunidades, pues fue dictada con otros fines. Por lo tanto, se hace necesario dictar un conjunto de normas nuevas, más en concordancia con las preocupaciones modernas dirigidas a facilitar la organización del pueblo para que participe activamente en la tarea de crear su propio bienestar".

Dicha exposición de motivos fue acogida por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea, en su dictamen afirmativo unánime de 23 de noviembre de 1966, en el cual incluso se adecuaron, aún más, los términos del mismo al llegarse a afirmar que "como parte del esfuerzo programado en los últimos años para promover el desarrollo económico y social de América Latina, a más de movilizar y canalizar los recursos financieros, físicos y tecnológicos, se considera que al pueblo le corresponde un papel decisivo en ese esfuerzo. Es así que dentro del espíritu de la Alianza para el Progreso se da cada vez mayor importancia a la población como recurso humano fundamental en la aceleración del desarrollo..." (lo resaltado es nuestro).

Dicho espíritu fue mucho más enfático en los Considerandos del Proyecto de Ley y dictamen afirmativo unánime antes citados, los que por su importancia y claridad me permito transcribir:

"1) Que el desarrollo de la comunidad constituye una técnica social, esencialmente democrática, educativa, de organización, integración y coordinación, que en forma planificada promueve en las esferas individual y colectiva cambios necesarios para lograr la mejor utilización de las capacidades y cualidades del hombre.

• 2)Que es un proceso en virtud del cual los esfuerzos de una población se suman a los de su gobierno para mejorar la situación social, económica y cultural del individuo y de la comunidad y para que éstos se integren a la vida del país y contribuyan plenamente al desarrollo nacional.
• 3)Que el planeamiento democrático del desarrollo, sólo se puede realizar con la participación activa de la población y la adecuada orientación y dirección del Gobierno Central. Y que este proceso exige la conjunción de dos corrientes: una que va desde el pueblo hacia arriba para darle una real sustentación y otra que se proyecta desde el Gobierno hacia abajo para darle racionalidad y coordinación.
• 4)Que las bases sobre las que descansa la existencia de Costa Rica como un país soberano y democrático, constituidas por el esfuerzo propio, la igualdad social, el respeto a la libertad y a la dignidad de la persona humana lo mismo que a las instituciones republicanas, pueden debilitarse si no se hacen esfuerzos sistemáticos para que tanto los órganos del poder público como el pueblo, unidos estrechamente, mantengan vivo el sentido de responsabilidad que tienen de trabajar conjunta y eficazmente para promover el desarrollo integral del país.
• 5)Que la meta esencial de ese desarrollo debe ser crear los medios necesarios para que el hombre resuelva de modo integral y sistemático los problemas de su vida. Y que los planes nacionales de desarrollo económico y social solamente pueden tener éxito si todos y cada uno de los habitantes tienen conciencia plena de los mismos y por lo tanto se encuentran dispuestos a organizarse para luchar por ellos.
• 6)Que también es indispensable, para alcanzar ese objetivo, movilizar la iniciativa privada y la voluntad de la nación a fin de conseguir, a través de una acción solidaria del bien público, el mejoramiento integral del nivel de vida de los costarricenses en el menor tiempo posible. Y que, mediante las técnicas modernas de organización de la comunidad para el desarrollo económico y social, es posible esa coordinación de esfuerzo.
• 7)Que como consecuencia de lo anterior es preciso que el Estado coordine a todos los niveles la acción del gobierno central, de las instituciones autónomas y de los municipios, lo mismo que la acción de los organismos internacionales, públicos y privados que intervengan en la realización de programas de desarrollo de la comunidad.
• 8)Que la participación consciente y organizada de los ciudadanos en la lucha por su propio bienestar y el de sus semejantes es la máxima garantía para el funcionamiento pleno de las instituciones democráticas" (lo resaltado es nuestro).

Nótese entonces, reiterando lo expresado líneas atrás, que la idea fundamental que dio origen a estas organizaciones sociales comunales, fue la de que se constituyeran como sujetos o personas jurídicas privadas, con una serie de objetivos y fines comunales de bienestar general, que si bien vendrían a coadyuvar, colaborar y realizar esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes públicos, para la prosecución de los fines expresados, no les serían aplicables por ello las disposiciones y régimen de derecho público propio de la Administración Pública.

Veamos sólo un ejemplo más de lo indicado anteriormente, en particular lo externado por el Lic. Fernando Jones Vargas, Profesor de la Facultad de Ciencias y Letras, Educación y Servicio Social de la Universidad de Costa Rica, ante la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, cuando opinando sobre dicho proyecto de ley se refirió al concepto de desarrollo de la comunidad inmerso en el mismo:

"... El planteamiento más reciente que se conoce es el que hizo la CEPAL en 1963, en un Congreso que hubo en Santiago de Chile, en donde se trató de estudiar la correlación directa que pueda existir entre el Desarrollo económico y el desarrollo de la comunidad, ellos tomando como base una definición dada por las Naciones Unidas, llegaron a decir lo siguiente: el desarrollo de la comunidad no es otra cosa que un instrumento nacional que se utiliza para llevar a la práctica los programas económicos y sociales que se han planteado, pero con la cooperación directa y espontánea del pueblo mismo en todos sus niveles, en los cuales la estructura administrativa no tiene forzosamente porque entrar, se logra la cooperación de todos ellos para el logro de aquellos fines generales y llevando a cabo esta tarea en el entendido de que se mantiene una filosofía básica que supone el respeto a la personalidad y el estímulo a los valores espirituales de la vida familiar y de la vida individual, así entenderíamos en los términos más modernos, el planteamiento de lo que es del (sic) desarrollo de la comunidad" (lo subrayado es nuestro).

II.- LOS ALCANCES DE LA FACULTAD DE DISPOSICION DE BIENES DE ESTE TIPO DE ASOCIACIONES, EN RELACION CON SU REGIMEN DE PROHIBICIONES El artículo 14 de la Ley Nº 3859 expresa claramente lo siguiente:

"Artículo 14.- Declárase de interés público la constitución y funcionamiento de Asociaciones para el Desarrollo de las Comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado por el desarrollo económico y social del país".

Para lograr lo anterior, legalmente se les ha facultado a estas asociaciones de desarrollo de la comunidad, para que puedan "adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier tipo y realizar toda clase de operaciones lícitas dirigidas a la consecución de sus fines" (artículo 14 en relación con el 23, ambos de la Ley No. 3859 antes citada y numerales 17, 60, 61 y 63 del Reglamento de la misma, según D.E. No. 18998-G de 15 de marzo de 1989 y su reforma). Todo en concordancia con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución Política que reconoce el derecho de asociación para fines lícitos.

Tomando en consideración la naturaleza jurídica de estas asociaciones, sus antecedentes legislativos y la propia normativa legal y reglamentaria que les rige, se pueda llegar afirmar, retomando para ello lo establecido mediante jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría en relación con la figura de los sindicatos como forma más de asociación, que este tipo de agrupación o asociación responde "a esquemas organizativos del Derecho Privado", por lo que "no puede nunca asimilarse o igualarse a un órgano administrativo; no forma parte entonces de la estructura estatal y tampoco realiza función administrativa alguna" (ver en este mismo sentido pronunciamiento No. C-098-89 de 9 de junio de 1989).

La Ley No. 3859 y su Reglamento D.E. No. 18998-G antes referidos, son en definitiva el marco primario de estas organizaciones privadas, a las que se les señala sus fines lícitos y las reglas generales que deberán de seguir para regular su constitución, organización y actividades, todo lo cual se plasma a su vez y de manera particularizada, en los denominados Estatutos internos, que son en definitiva la expresión de la voluntad de los asociados reunidos en Asamblea General.

Ahora bien, dicho ordenamiento primario (legal y reglamentario), le establece a su vez y en forma expresa a estas asociaciones una serie de prohibiciones absolutas, que para el tema que nos ocupa en la presente consulta detallo a continuación:

De la Ley No. 3859 tenemos:

"Artículo 24.- La existencia y el funcionamiento de las Asociaciones se subordinan al exclusivo cumplimiento de sus fines. Por lo tanto, está absolutamente prohibido: ...

• a)Utilizar la Asociación para fines distintos a los indicados en los estatutos y reglamentos y en especial para promover luchas políticas electorales, realizar proselitismo religioso o fomentar la discriminación racial..." Por su parte, el Reglamento según D.E. No. 18998 establece:

"Artículo 64.- Las Asociaciones pueden tener uno o varios locales para el cumplimiento de sus actividades. Es entendido que si esos locales son empleados para actos ilícitos, inmorales o contrarios a las buenas costumbres, serán clausurados por orden de la Dirección. Queda prohibido efectuar en dichos locales reuniones y toda clase de manifestaciones políticas, religiosas o inspiradas en motivos de orden sectario".

Las prohibiciones antes transcritas nos permiten reafirmar la circunstancia de que a estas agrupaciones, como asociaciones particulares a las que les rige el Derecho Privado, se les aplica el principio de la "autonomía de la voluntad", por el que "es posible a los particulares realizar todos aquellos actos que no estén expresamente prohibidos por el ordenamiento jurídico".

Tal principio es consagrado incluso en nuestra Constitución Política en su numeral 28 cuando señala que "nadie puede ser inquietado ni perseguido... por acto alguno que no infrinja la ley", agregando de seguido que "las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley".

Ya la Sala Constitucional, mediante resolución Nº 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990, reiteró y acogió lo que en su oportunidad resolvió la Corte Plena en su sesión extraordinaria Nº 51 de las 13:30 hrs. del 26 de agosto de 1982, en cuanto a los alcances del artículo 28 de la Constitución Política, en el sentido de que dicho numeral "preserva tres valores fundamentales del Estado de Derecho Costarricense: a) el principio de libertad que, en su forma positiva implica el derecho de los particulares a hacer todo aquello que la ley no prohíba y, en la negativa, la prohibición de inquietarlos o perseguirlos por la manifestación de sus opiniones o por acto alguno que no infrinja la ley; b) el principio de reserva de ley, en virtud del cual el régimen de los derechos y libertades fundamentales sólo puede ser regulado por ley en el sentido formal y material, no por reglamentos u otros actos normativos de rango inferior; y c) el sistema de la libertad, conforme al cual las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a tercero están fuera de la acción, incluso, de la ley".

Y agrega posteriormente la Sala Constitucional en la resolución Nº 1635 aquí citada, que dicho "principio de reserva de ley es, así, no solamente una consecuencia necesaria del de libertad citado, sino también de su contrapartida necesaria: el de legalidad, consagrado por el artículo 11 de la Constitución, conforme al cual los funcionarios públicos no pueden realizar otras actividades que las que le estén autorizadas por ley".

De ahí que, si bien es cierto que el marco jurídico primario antes citado (legal y reglamentario), prohíbe expresamente a las Asociaciones de Desarrollo Comunal efectuar en los locales por ellas utilizados para el cumplimiento de sus fines, "reuniones y toda clase de manifestaciones políticas", por cuanto se estaría usando a la Asociación para fines distintos a los indicados en los estatutos y reglamentos (toda vez que en alguna forma sería promover luchas políticas electorales), ello debe entenderse que se trata de aquellos locales u oficinas utilizadas para el funcionamiento propio de las asociaciones, sea, para llevar a cabo sus sesiones de trabajo o ubicar físicamente a sus miembros de Junta Directiva, asociados y demás personal que labora para la agrupación.

Por lo tanto, no sería válido sostener que tal prohibición alcanza a aquellos otros locales que si bien son propiedad de la Asociación, son arrendados por ésta a terceros (actividad ejercida dentro de la facultad legal de "celebrar contratos de cualquier tipo y realizar toda clase de operaciones lícitas dirigidas a la consecución de sus fines"), salvo claro está, que exista expresamente tal prohibición a nivel de sus Estatutos internos, que como indicamos anteriormente, constituyen la Es posible entonces, partiendo de la premisa antes descrita, que los arrendatarios de dichos locales lleven a cabo un sinnúmero de actividades, entre ellas de tipo comercial, cultural, deportivo, religioso o hasta político-electoral, como ocurre en la situación genérica aquí planteada, y sin que ello implique necesariamente que deban identificarse o atribuírseles como una acción o actividad ejercida por la asociación arrendante.

Recordemos que ya en una oportunidad esta Procuraduría advirtió sobre el particular, cuando DINADECO le consultó si podía un órgano estatal en alguna forma disponer sobre el uso de los bienes raíces adquiridos por las asociaciones de desarrollo de la comunidad, dándose respuesta en los siguientes términos:

"En cuanto al segundo aspecto, sea *en lo que se refiere a la posibilidad de disponer sobre el uso de los bienes raíces adquiridos por las indicadas Asociaciones, la respuesta que parece obligada -de acuerdo con la doctrina- ha de ser negativa*. Porque "El derecho de propiedad es absoluto, en el sentido de que el propietario tiene facultad plena para gozar y disponer de lo que le pertenece, sin otras restricciones que las admitidas por él, o las impuestas por la ley en interés común o en defensa del derecho ajeno"... *Sobre esa base, y determinado como está por esta Procuraduría que las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad son personas jurídicas de carácter no estatal, es preciso concluir en que no pueden tener interferencias obligadas, en cuanto al disfrute pleno de los inmuebles que les pertenecen*" (ver en sentido el Pronunciamiento No. 07-76 de 23 de febrero de 1976).

Admitir lo contrario significaría estar en contradicción con la filosofía que inspira el artículo 45 constitucional, en relación con el régimen de la propiedad privada, así como con el fundamento legislativo que sustenta la naturaleza jurídica misma de este tipo particular de asociaciones privadas.

Recordemos en este sentido dos aspectos fundamentales a nivel de interpretación de normas jurídicas: el primero, que nos encontramos ante la interpretación de una norma legal que contiene un régimen de prohibición sobre el ejercicio de un derecho, en la especie, el derecho de propiedad y sus diferentes formas de disposición; y el segundo, que dichas prohibiciones al ejercicio y pleno disfrute de ese derecho, están dirigidas a una asociación particular o privada, sometida al derecho privado, y que por esas mismas circunstancias, debe necesariamente verificarse la interpretación de una manera restrictiva y no amplia, en concordancia con los preceptos y principios constitucionales aplicables al caso.

Sobre este mismo particular advierte el tratadista Néstor Pedro Sagüés, en su obra Derecho Procesal Constitucional (Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 2º Edición actualizada y ampliada, 1989, página 120), cuando se refiere a la interpretación armonizante, lo siguiente:

"En realidad, esta técnica interpretativa no es un mecanismo de interpretación "de" la Constitución, sino una receta interpretativa "desde" la Constitución, para la exégesis de las normas inferiores a la Ley Suprema. En tal caso, la magistratura constitucional realiza una "sentencia interpretativa" de la norma subconstitucional, entendiéndola (vale decir, conformándola, adaptándola, enclaustrándola) bajo (y no contra) la Constitución".

Y agrega de seguido los puntos fundamentales sobre los que descansa esta técnica interpretativa:

"En concreto, la tesis de la interpretación armonizante es la siguiente:

• a)Que las normas jerárquicamente subordinadas deben entenderse "de manera que no excedan los géneros legales" de las normas subordinantes.
• b)Que la comprensión de las normas inferiores no puede válidamente realizarse prescindiendo de las normas superiores respectivas, en particular de las constitucionales.
• c)Que la interpretación de cualquier norma "debe practicarse de modo que concuerde con los principios, derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional.
• d)Que siempre que lealmente sea posible una interpretación de la ley concordante con la Constitución, debe preferírsele, en lugar de aquella interpretación de la norma que la contraponga con la Ley Suprema.
• e)Que tal "armonización" o "adaptación" debe realizarse en tanto sea posible sin violentar la letra o el espíritu de la norma interpretada.

En resumen, la interpretación armonizante significa una tarea de adecuación de la norma inferior a la superior, y específicamente, de la ley infraconstitucional a la Constitución, o super ley...".

Partiendo de las anteriores consideraciones, es dable mencionar aquí que recientemente la Sala Constitucional, mediante resolución No. 796-91 de las 15:10 horas del 26 de abril de 1991, reflexionó sobre el grado y alcance de las limitaciones que podrían ser impuestas al derecho de propiedad, indicando "que el principio de solidaridad social, del que está inbuída nuestra Constitución, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, pero como se ha descrito, *con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al límite de su valor como medio de producción, o de su valor en el mercado*. Es decir *pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado*" ((*)el subrayado es nuestro).

Por otra parte y guardando las diferencias del caso, también puede llegarse a considerar en mucho lo expuesto recientemente por la misma Sala Constitucional, en su resolución Nº 998-93 de las 15:54 horas del día 23 de febrero de 1993, cuando refiriéndose a las Cooperativas como forma de asociación indicó:

"Considerando:

I.- Las Cooperativas *son asociaciones de sujetos privados, con plena personería jurídica, que sirven como medio para promover el mejoramiento económico y social de sus miembros*. Su constitución y funcionamiento son de utilidad pública e interés social. *Son por ello entes privados con fines de servicio y no de lucro* (artículos 1º y 2º de la Ley de Asociaciones Cooperativas)...

II.-... A pesar de la cualidad de estos entes, de ser sujetos cuyo funcionamiento es de utilidad pública e interés social, *ello no les da carácter público ni puede depositarse en las mismas competencias que solo corresponden a entes del Estado, regidos por el derecho administrativo*" ((*)lo resaltado es nuestro).

CONCLUSION

Con fundamento en las citas constitucionales, legales y reglamentarias antes referidas, todo en concordancia con lo que sobre el particular se ha establecido por parte de esta Procuraduría a nivel de su jurisprudencia administrativa, se puede concluir que la prohibición para las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad contenida en los artículos 24 inciso a) de la Ley No. 3859, en relación con el numeral 64 del Reglamento de la misma según D.E. No. 18998-G, en el sentido de no llevar a cabo en los locales de su propiedad reuniones y toda clase de manifestaciones políticas-electorales, religiosas o inspiradas en motivos de orden sectario, se refiere a los locales u oficinas que son utilizadas para el funcionamiento propio de las dichas Asociaciones, ya sea para llevar a cabo sus sesiones de trabajo, o bien, para ubicar físicamente a sus miembros de Junta Directiva, asociados y demás personal que labora para la agrupación, entre otras.

Consecuentemente, dicha prohibición no alcanza a aquellos otros locales propiedad de tales asociaciones, que sean arrendados por éstas a terceros que llevan a cabo en ellos, entre otras, actividades de carácter político-electoral, salvo claro está, que exista expresamente tal prohibición a nivel de sus Estatutos internos, que como indicamos en el desarrollo de la presente consulta, constituyen la expresión soberana de sus asociados reunidos en Asamblea General.

El anterior pronunciamiento se dicta sin perjuicio de lo que eventualmente pudiera disponer el Tribunal Supremo de Elecciones sobre este mismo particular, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales para conocer y resolver asuntos propios de su competencia.

Sin otro particular, Geovanni Bonilla Goldoni PROCURADOR ADJUNTO GBG/gbg.e cc: Archivo.- Archivado: CONS\104-ASO.DIN