Legal nature of Community Development AssociationsNaturaleza jurídica de las Asociaciones de Desarrollo Comunal

Legal Opinion: 111 of 06/02/1999 C-111-99 San José, June 2, 1999 Licenciada Lilliana Fallas Valverde National Director Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad Dear Director:

In relation to the request made by that Directorate, via official letter D.N. 417 of May 11, 1999, in which it requests clarification of Legal Opinion C-014-99 of January 15 of the current year, we proceed to answer each of the questions posed in your letter:

1. Are the Asociaciones de Desarrollo Comunal public-interest entities, private-interest entities, or do they possess both characteristics?

According to doctrine, a legal person can possess a public or private legal nature. Furthermore, public-interest entities include state and non-state entities, and private-interest entities include those of public interest.

To determine the public or private legal nature of an entity, a series of criteria have been developed, among which are: origin, purpose, function, the existence or non-existence of common-law-excluding clauses, the source of resources, the existence or non-existence of state controls, etc. For its part, to establish whether a public-interest entity is state or non-state, doctrine has also outlined a series of criteria, among them: the entity's ownership of assets, the position it occupies within the orbit of the State, the intensity of control, and whether the entity is corporative-based or foundation-based.

Now then, the issue of legal nature is a matter of great importance, as this will determine the legal regime (set of norms, institutions, and principles) that will apply to the entity. The legal regime of Public Law is totally different from the legal regime of Private Law and, in some cases, they are even opposed to each other. By way of example, private activity is governed by the principle of freedom (everything that is not prohibited is permitted, Article 28 of the Constitución Política), from which two capital principles of the private contracting regime are derived: the principle of autonomy of will and the principle of equality of the contracting parties. Meanwhile, the organization and functioning of public-interest entities, whether state or non-state, are governed by the principle of legality (everything that is not permitted is prohibited, Article 11 of the Constitución Política and Article 11 of the Ley General de la Administración Pública).

In the present case, the legal nature of the Asociaciones de Desarrollo Comunal has been granted by the legal system, which facilitates the task.

Regarding the legal nature of the Asociaciones de Desarrollo Comunal, we must state that, in accordance with the provisions of numerals 11 and 12 of the Reglamento a la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Decreto Ejecutivo No. 26935-G of March 26, 1998, it is clearly inferred that these Associations are private-law entities. That is, the foregoing means that said organizations are legal persons of a private nature, and therefore, subject to the private-law regime, as stated in Legal Opinion No. C-014-99:

"Note then, reiterating what was expressed above, that the fundamental idea that gave rise to these communal social organizations for general welfare, which while they would come to assist, collaborate, and carry out joint efforts with the State and other public bodies or entities for the pursuit of the expressed purposes, the provisions and public-law regime proper to the Public Administration would not be applicable to them for that reason." From the foregoing, it follows that the legal nature of the asociaciones de desarrollo comunal is that of private-law entities, governed by that body of law and under the principles that govern the activity of private individuals. They have been declared of public interest, granting them certain privileges and exemptions, with the sole purpose of incentivizing the function that they fulfill in their communities, to join efforts by the Government, the Municipalities, and the communities themselves in carrying out common projects that benefit the communities and the country, which in no way affects their status as private-law entities.

2. What is the principle that governs these community organizations regarding their operation?

As was expressed in the previous section, being private-law entities, they are governed by the principles of Private Law, that is, the principle of freedom, and its two essential components, the principle of autonomy of will and the principle of equality of the contracting parties.

Based on the principle of autonomy of will, they can do everything that is not prohibited by the legal system.

On the other hand, as noted in the legal opinion that is being requested to clarify, regarding the specific regulations governing these Associations, we must state:

"Now then, the Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad and its Reglamento, are limited to indicating the general purposes of such associations and establishing the rules under which they may be incorporated. However, it is the internal statute that, ultimately—as an expression of the will of the members gathered in the General Assembly—governs the actions of the respective association (Article 17 of Ley 3859)." It is the criterion of this Office that the fact that there is oversight by the Contraloría General de la República based on its Ley Orgánica, specifically, in Article 4, which empowers the oversight body to audit private subjects that are custodians or administrators by any title of public funds, or by virtue of receiving public funds to carry out specific projects, in no way distorts the private legal nature of these entities, since the oversight is a consequence of receiving those resources and not due to their possessing a public legal nature.

3. How should the public-interest character that Ley No. 3859 stipulates for these community entities be understood?

Public interest is an indeterminate legal concept. Its content will depend on who defines it, where, and when. However, the judge, when exercising legality or constitutional review control, as the case may be, must make an objective and real assessment in order to specify its content. In principle, we can define public interest as that which affects or interests the general public; it is configured as belonging to all and each one of the components of that general public; it is not the sum of private interest, as it is the interest that all members of a community possess equally by virtue of their belonging to that category.

Satisfying the public interest entails the development of activities whose management and guardianship correspond directly to the Public Administration; however, despite the above, they can be managed by non-state public-interest entities or private individuals, or through other types of organizations dedicated to activities that fall within the concept of public interest.

Thus, we can state that the public-interest character of the Asociaciones de Desarrollo is defined precisely within Ley 3859. The foregoing is denoted in Article 14 of that regulatory body, which conceptualizes the Asociaciones de Desarrollo Comunal as a means of stimulating populations to organize to fight, alongside State agencies, for the economic and social development of the country.

Consequently, the public interest of the Asociaciones de desarrollo comunal is immersed in the pursuit of the purposes stipulated in the law of creation itself and its regulations. The declaration of public interest for the Associations made in Article 14 is, therefore, a consequence of those purposes, aimed at communities organizing themselves to fight jointly with State agencies for the economic and social development of the country. Said declaration in no way affects their legal nature, meaning that the Asociaciones de Desarrollo continue to be private-law entities.

Now then, as we expressed at the beginning, the declaration of public interest made in favor of the Asociaciones de Desarrollo Comunal, given the purposes they pursue, has the consequence of granting them a series of fiscal benefits and privileges, which are stipulated in Law No. 3859.

4.- In conclusion:

a.- The Asociaciones de Desarrollo Comunal are private-law entities.

b.- The legal regime that applies to them is that of Private Law, and therefore, they are governed by the principle of freedom and its essential components, the principles of autonomy of will and equality of the contracting parties.

c.- Public interest must be understood as that which affects or interests the general public. The declaration of public interest made by law regarding the Asociaciones de Desarrollo Comunal in no way distorts their status as private-law entities.

Without further particular, we cordially subscribe, Fernando Castillo Víquez Mariamalia Murillo Kopper Constitutional Procurador Assistant Procurador

Dictamen : 111 del 02/06/1999 C-111-99 San José, 02 de junio, 1999 Licenciada Lilliana Fallas Valverde Directora Nacional Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad Estimada Directora:

En relación con la solicitud realizada por esa Dirección, mediante oficio D.N. 417 del 11 de mayo de 1999, en la que solicita aclaración del Dictamen C-014-99 del 15 de enero del año en curso, procedemos a responder cada una de las preguntas planteadas en su oficio:

1. Las Asociaciones de Desarrollo Comunal son entes de carácter público o de carácter privado o poseen ambas características.

De acuerdo con la doctrina, una persona jurídica puede poseer una naturaleza jurídica pública o privada. Además, dentro de los entes públicos se encuentran los estatales y no estatales, y dentro de los privados, los de interés público.

Para determinar la naturaleza jurídica pública o privada de un ente se han elaborado una serie de criterios, entre los cuales se encuentran: el origen, el fin, el de la función, el de la existencia o no de cláusulas exhobitantes de Derecho común, el de la fuente de los recursos, el de la existencia o no de controles estatales, etc. Por su parte, para establecer si un ente público es estatal o no estatal, también la doctrina, ha esbozado una serie de criterios, entre ellos: la propiedad patrimonio del ente, la posición que ocupa dentro de la órbita del Estado, la intensidad del control y si el ente es de base corporativa o de base fundacional.

Ahora bien, el tema de la naturaleza jurídica es un asunto de gran trascendencia, ya que ésta determinará el régimen jurídico (conjunto de normas, instituciones y principios) que se le aplicará al ente. El régimen jurídico de Derecho Público es totalmente diferente al régimen jurídico de Derecho Privado y, en algunos casos, inclusive se oponen entre sí. A manera de ejemplo, la actividad privada está regida por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido, artículo 28 de la Constitución Política), del cual se derivan dos principios capitales del régimen de contratación privada, como son: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de la igualdad de las partes contratantes. Mientras que la organización y el funcionamiento de los entes públicos, sean estatales o no estatales, están regidos por el principio de legalidad (todo lo que no está permitido está prohibido, artículo 11 de la Constitución Política y artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública).

En el presente caso, la naturaleza jurídica de las Asociaciones de Desarrollo Comunal la ha concedido el ordenamiento jurídico, lo que facilita la tarea.

Sobre la naturaleza jurídica de las Asociaciones de Desarrollo Comunal, debemos indicar que, conforme con lo dispuesto en los numerales 11 y 12 del Reglamento a la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Decreto Ejecutivo No. 26935-G del 26 de marzo de 1998, se desprende, claramente, que estas Asociaciones son entidades de derecho privado. Es decir, lo anterior significa que dichas organizaciones son personas jurídicas de naturaleza privada, y por ende, sometidas al régimen de derecho privado, tal como se indica en el Dictamen No C-014-99:

“Nótese entonces, reiterando lo expresado líneas atrás, que la idea fundamental que dio origen a estas organizaciones sociales comunales de bienestar general, que si bien vendrían a coadyuvar, colaborar y realizar esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes públicos, para la prosecución de los fines expresados, no les sería aplicables por ello las disposiciones y régimen de derecho público propio de la Administración Pública." De lo anterior se desprende, que la naturaleza jurídica de las asociaciones de desarrollo comunal son entidades de derecho privado, regidas por esa normativa y bajo los principios que regentan la actividad de los privados. Que han sido declaradas de interés público, otorgándoles ciertos privilegios y exoneraciones, con el único propósito de incentivar la función que estas cumplen en sus comunidades, para aunar esfuerzos de parte del Gobierno, de la Municipalidades y las mismas comunidades en la realización de proyectos comunes que beneficien a las comunidades y al país, lo cual en nada afecta su condición de entidades del derecho privado.

2. Cuál es el principio que rige a estas organizaciones comunales en cuanto su funcionamiento.

Tal y como fue expresado en el aparte anterior, al ser entidades de derecho privado se rige por los principios del Derecho privado, sea el principio de libertad, y sus dos componentes esenciales, el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de la igualdad de las partes contratantes.

Con base en el principio de la autonomía de la voluntad, pueden realizar todo aquello que no este prohibido por el ordenamiento jurídico.

Por otro lado, tal y como lo señala el dictamen que se solicita aclarar, respecto a la normativa específica que rige estas Asociaciones, debemos indicar:

“Ahora bien, la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento, se limitan a señalar los fines generales de tales asociaciones y fijas las reglas bajo las cuales pueden constituirse. No obstante es el estatuto interno el que, en definitiva - como expresión de la voluntad de los asociados reunidos en Asamblea General- rige el accionar de la asociación respectiva (artículo 17 de la Ley 3859)." Es criterio de esta Representación, que el hecho de que exista una fiscalización por parte de la Contraloría General de la República con base en su Ley Orgánica, concretamente, en el artículo 4, que le da potestad al órgano contralor de fiscalizar los sujetos privados que sean custodios o administradores por cualquier título de los fondos públicos, o por el hecho de recibir fondos públicos para realizar determinados proyectos, en nada desvirtúa la naturaleza jurídica privada de estos entes, ya que la fiscalización es a consecuencia de recibir esos recursos y no por el hecho de que posean una naturaleza jurídica pública.

3. Cómo debe entenderse el carácter de interés público que estipula la ley No.3859 para estos entes comunales.

El interés público es un concepto jurídico indeterminado, Su contenido dependerá de quién, de dónde y cuándo se defina. Sin embargo, el juez, a la hora de ejercer el control de legalidad o de constitucional, según sea el caso, deberá hacer una valoración objetiva y real, con el propósito de precisar su contenido. En principio, podemos definir interés público, como aquello que afecta o interesa a la generalidad, se configura como perteneciente a todos y cada uno de los componentes de esa generalidad; no es la suma del interés particular, pues es el interés que todos los miembros de una colectividad poseen por igual en virtud de su pertenencia a esa categoría.

La satisfacción del interés público conlleva el desarrollo de actividades cuya gestión y tutela, le corresponde directamente a la Administración Pública; sin embargo, a pesar de lo anterior, pueden ser gestionados por entes públicos no estatales o los particulares o mediante otro tipo de organizaciones dedicadas a actividades que se enmarcan dentro del concepto de interés público.

Así las cosas, podemos indicar que el carácter de interés público de las Asociaciones de Desarrollo, se encuentra definido precisamente dentro de la Ley 3859. Lo anterior, se denota en el artículo 14 de ese cuerpo normativo, que conceptualiza a las Asociaciones de Desarrollo Comunal como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país.

Por consiguiente, el interés público de las Asociaciones de desarrollo comunal, se encuentra inmerso en la consecución de los fines estipulados en la propia ley de creación y su reglamento. La declaratoria de interés público de las Asociaciones realizada en el artículo 14, es por consiguiente una consecuencia de esos fines, dirigidos a que las comunidades se organicen para luchar conjuntamente con los organismos del Estado, para el desarrollo económico y social del país. Dicha declaratoria en nada afecta su naturaleza jurídica, por lo que las Asociaciones de Desarrollo siguen siendo entidades de derecho privado.

Ahora bien, como lo expresamos al inicio, la declaratoria de interés público que se hace a favor de las Asociaciones de Desarrollo Comunal, dado los fines que persiguen, tiene la consecuencia de otorgarles una serie de beneficios de carácter fiscal y de privilegios, lo cuales se encuentran estipulados en la ley número 3859.

4.- En conclusión:

a.- Las Asociaciones de Desarrollo Comunal son entidades de derecho privado.

b.- El régimen jurídico que se les aplica, es el del Derecho Privado, y por ende, están regidos por el principio de libertad y sus componentes esenciales, los principios de la autonomía de la voluntad y el de igualdad de las partes contratantes.

c.- El interés público debe entenderse como aquello que afecta o interesa a la generalidad. La declaratoria de interés público que hace ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal en nada desvirtúa su condición de entes de derecho privado.

Sin otro particular, se suscriben cordialmente Fernando Castillo Víquez Mariamalia Murillo Kopper Procurador Constitucional Asistente de Procurador