Admissibility of Legislative Consultation and Analysis of Water Law Reform BillRequisitos de admisibilidad de consultas ante la Procuraduría y análisis del Proyecto de Modificación a la Ley General de Agua Potable

Legal Opinion 038 Legal Opinion: 038 - J of 02/28/2003 ADMISSIBILITY REQUIREMENTS FOR CONSULTATIONS SUBMITTED TO THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC - SPECIFIC CASE - O.J.-038-2003 February 28, 2003 Deputy Quírico Jiménez Madrigal President Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Assistant Attorney General, we respond to the consultation regarding the bill entitled: “Amendment to the General Law on Potable Water No. 1634”, Legislative File No. 14.427 (La Gaceta No. 164 of August 28, 2001).

As we have indicated on similar occasions, when the Legislative Assembly requests a pronouncement on the scope or content of a “bill”, the analysis does not constitute a binding legal opinion (dictamen), but rather a non-binding “legal opinion (opinión jurídica)”, issued to guide the task of enacting laws.

I. PRELIMINARY CONSIDERATIONS

Proper management of water resources is fundamental for the country’s economic and social development, especially to promote forest conservation and biodiversity and to maintain the quantity and quality of aquifers. Therefore, the legal system must provide effective rules and procedures that preserve the quality of the resource and that, in turn, prevent and sanction harmful conduct.

Thus, for example, the State can be held to strict liability (objetiva) (General Law of Public Administration, Article 190), and private parties (administrados) can be held to the liability established in the Civil Code: for fault (culpa) (Art. 1045) and for created risk or risk-benefit (Art. 1048). Provisions that, by extension, apply to environmental damage (Ley Orgánica del Ambiente, Articles 98 and 101).

On this matter, our constitutional jurisprudence has stated:

II.Prior to the analysis on the merits of this appeal, it should be noted that within the problem of environmental destruction, the issue of liability for environmental damage stands out as a point of special relevance, to which different treatment has been given, taking into consideration the specific characteristics of the matter in question. The State, to ensure in some way compensation for the damages caused to the environment, has created a series of rules regulating environmental liability, without losing sight, of course, of the necessary balance that must exist between environmental protection and the development of private activities. In environmental law, a different approach to liability has been taken, such that it has evolved from a system of fault-based liability to one of risk-based liability, which means greater coverage, because said liability would arise even when there is no fault on the part of the transgressor, if the activity performed by them is deemed risky and, nevertheless, they assume that risk, with a harmful consequence for the environment.

This is a new concept of liability, where the objective criterion prevails over the subjective, since for it to arise, it is irrelevant whether one acted with or without fault; it is sufficient that the damage was effectively caused for the consequent liability to arise immediately. Thus, in many instances, it is not possible to determine either the guilty party or the infringed legal norm, because in most cases the damage is the product of an omission, but it certainly harms third parties or States, which necessarily must be compensated... It is within this context that the content of Article 101 of the Ley Orgánica del Ambiente must be understood." Constitutional Chamber, No. 2000-14:51 hrs. of February 18, 2000.

The Ley Orgánica del Ambiente, Article 2 subsection e), stipulates that damage to the environment is an offense of a social, economic, cultural, and ethical nature, because it affects society's relationship with its natural surroundings; it also seriously endangers resources essential for the development of life and productive activities, and thereby harms the existence of present and future generations. Harmful conduct is sanctionable both by action and by omission (Articles 1 and 98 ibid.). Article 99, subsection g) ibid., in turn imposes compensatory or stabilizing obligations for the environment.

This Law is of great interest both for its application to water resources and regarding areas contiguous to potable water supply sources that possess the character of public domain in terms of Articles 7 subsection c) of the Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961, and 31 of the Water Law No. 276 of August 27, 1942 (See in this regard, our pronouncements numbers C-042-99 of February 19, 1999, C-016-2002 of January 15, 2002, and OJ-064-2002 of April 30, 2002).

From this perspective, and given that the same Commission is considering Bill 14.585, entitled “Ley de Recurso Hídrico”, we believe the ideal approach would be to incorporate the novel aspects of Initiative 14.427 into Bill 14.585, because it is advisable that legal regulations affecting natural resources not be partial and dispersed, but rather tend toward systematic regulation, for example, through the regulation of activity sectors, in order to achieve more efficient protection and greater administrative coordination (OJ.120-99 of October 14, 1999). However, we offer the following comments on the articles under consultation.

II. ON THE PROPOSED RULES

Article 1: Adds seven articles to the General Law on Potable Water. Their numbering runs starting from numeral 20.

Article 20.- Environmental Damage For this numeral, the following heading is recommended: “For the purposes of the application of this law, environmental damage shall be considered as”.

Subsections b) and e) are repetitive; both regulate the contamination of water supplied to a population.

Subsections m) and n), relating to illicit trafficking of wildlife, should be omitted, as they are unrelated to the subject matter of the bill. Furthermore, these goods are already protected under special regulations (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Articles 18 and 76).

It is advisable to consider Article 51 of the Ley Orgánica del Ambiente, which establishes criteria for the conservation and sustainable use of water, among which the aim is to protect, conserve, and recover, as far as possible, aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle; as well as the soil protection policies in hydrographic basins provided for in numeral 21 of the Law on Use, Management, and Conservation of Soils No. 7779 of April 30, 1998.

We agree with the provision in subsection k) regarding vegetation fires in aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera), which is consistent with Article 35 of the Ley Forestal.

Given the similarity of the provisions contained in subsections n) and p), they should be drafted into a single one that also includes the industrial and commercial buildings that are lacking.

Additionally, the affectation of the protection areas referred to in Article 33 of the Ley Forestal, which differ from protected wilderness areas (Ley Orgánica del Ambiente, Article 32; Ley Forestal, Articles 13, 14, and 15; and Legal Opinion (Dictamen) No. C-02-016 of January 15, 2002), must also be designated as environmental damage.

The numeral under discussion classifies environmental damage to water production areas for human consumption or to water distribution systems as a crime against public health and human rights. Besides not indicating what will be understood by water production areas (áreas de producción hídrica), the measure seems more like a postulate, such as the one contained in Article 2, subsection c) of the Ley Orgánica del Ambiente, than a criminal offense. If the legislator's intention is to classify these actions as criminal conduct, the drafting must be submitted to the formalities of the matter, citing the meritorious reasons for doing so in the statement of motives.

Regarding the valuation of environmental damage by officials of MINAE with suitable knowledge for this purpose, it is suggested that this power be included under Article 22.

Article 21.- Restoration of Environmental Damage The numeral is silent with respect to the administrative and electoral powers exercised by the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) in canceling the credentials of popularly elected municipal officials.

In our judgment, comprehensive reparation of the damage corresponds to the natural or legal person objectively liable. Therefore, it does not seem appropriate to provide that with just a compensatory sum at the expense of the offender, local governments or autonomous institutions with involvement in the matter will fully restore the environmental damage. It is clear that they will be responsible for ensuring compliance with the restorative measures ordered by the competent administrative authority.

It should be noted that one of the purposes of the imposed compensatory sums is to deter future harmful conduct; their adoption does not preclude also demanding reparation or mitigating the damage. (See, to this effect, resolutions of the Environmental Administrative Tribunal numbers 369-01-TAA of 8:00 hrs. on June 4, 2001, and 627-01-TAA of 13:15 hrs. on September 4, 2001).

Article 22.- Determination and valuation of environmental damage For subsection a), the compensation (indemnización) would be established from the date of the complaint (denuncia). The pertinent action is that it be established from the confirmed start of the harmful action.

Subsection b) does not mention what type of timber species will be used to apply the economic formula it details as a component part of the compensation, among others (damage to soils, infiltration rate, and scenic damage). Its choice is left to the discretion of MINAE. The advisable course would be for the compensatory amount to depend on the value of the affected species. We also do not agree with the mention of the root volumes that would form part of the compensatory amount, since other trees would have to be extracted to determine their length, which would increase the damage at the site.

By providing that the value of the wood is determined based on its placement in a yard (patio) in San José, the added value the wood acquires once sawn and cut would be omitted. Furthermore, it must be taken into account that the 30-year recovery period for calculating compensation may be insufficient depending on the type of ecosystem damaged.

Both subsections b) and c) provide for the application of a market interest rate. The rate set by a State bank must be indicated. Likewise, for both subsections, the moment from which the production of the damage is calculated must be provided, as well as specifying exactly from when the interest rate will be charged, the ideal being from the moment the damage occurs.

Article 23.- Concessions granted by MINAE For the granting of water concessions by MINAE, the opinion of the ICAA is required, but no deadline is established for it to render its opinion, nor whether it will be binding or not.

The closure (cierre) of extractive concessions for groundwater in wells without vegetative protection within a minimum radius of 10 meters is authorized, without the right to compensation. The term "closure" (cierre) is not agreed with; the correct term is cancellation of concessions (cancelación de concesiones).

To this effect, a provision similar to Article 53 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone is suggested, which states:

“Concessions may be canceled by the respective municipality, or the Costa Rican Tourism Institute or the Land and Colonization Institute as applicable, in any of the following events: For failure to pay the respective fees (cánones); For breach of the concessionaire's obligations according to the granted concession or their contract; For violation of the provisions of this law or the law under which the lease or concession was granted: … For the other grounds established by this law.” In these cases, the concessionaire would not be entitled to payment for improvements or any compensation, the former passing to State ownership.

Article 24.- Immediate cessation of the polluting activity by MINAE Establishes the power of MINAE to order the cessation of the harmful activity, an attribution that contradicts the one granted to the ICAA by the same Bill in its Article 21, first paragraph. Besides resolving the conflict, the unique competencies of other departments of the Public Administration with involvement in the matter (e.g., Ministry of Health, Environmental Administrative Tribunal, to name a few) must be safeguarded.

Article 25.- Demarcation (amojonamiento) and expropriation of aquifer recharge areas It must be clarified that the vegetative recovery of aquifer recharge areas is not the responsibility of the public entities mentioned here when they have been damaged by private parties.

We also do not agree with the obligation to expropriate aquifer recharge areas, given that they involve limitations of social interest (Constitución Política, Article 45, second paragraph; Ley Forestal Article 33, subsection d), and Legal Opinion (dictamen) C-042-99 of February 19, 1999).

The provision grants the power to delimit aquifer recharge areas to the municipalities and the ICAA. Currently, this competence belongs to MINAE, after prior consultation with the ICAA, SENARA, or another technically competent entity in water matters. (Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Nº 25721 of October 17, 1996, La Gaceta No. 16 of January 23, 1997, Article 2). Therefore, it will ultimately fall to the legislator to decide in which body this attribution will reside.

Article 26.- Penalties to be applied The first two paragraphs of the article have no relation to criminal sanctions. It is recommended that they be included in the provisions of Article 20.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Assistant Attorney General (Procurador Adjunto)

Texto Opinión Jurídica 038 Opinión Jurídica : 038 - J del 28/02/2003 REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS FORMULADAS ANTE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA – CASO CONCRETO - O.J.-038-2003 28 de febrero del 2003 Diputado Quírico Jiménez Madrigal Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa S.D Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, respondemos la consulta sobre el Proyecto de ley denominado: "Modificación a la Ley General de Agua Potable Nº1634", Expediente Legislativo Nº 14.427 (La Gaceta Nº 164 del 28 de agosto de 2001).- Como hemos indicado en ocasiones similares, cuando la Asamblea Legislativa solicita pronunciamiento sobre los alcances o contenido de un "proyecto de ley", el análisis no constituye un dictamen, sino una "opinión jurídica" no vinculante, emitida para orientar la tarea de promulgar las leyes.-

I. CONSIDERACIONES PREVIAS

El manejo adecuado del recurso hídrico es fundamental para el desarrollo económico y social del país, sobre todo para promover la conservación de los bosques, la biodiversidad y mantener la cantidad y calidad de los mantos acuíferos. Por eso el ordenamiento jurídico debe prever normas y procedimientos eficaces que preserven la calidad del recurso, y que a su vez prevengan y sancionen las conductas dañosas.- Así por ejemplo, al Estado se le puede exigir la responsabilidad objetiva (Ley General de la Administración Pública, artículo 190), y a los administrados la establecida en el Código Civil: por culpa (art.1045) y por riesgo creado o riesgo provecho (art.1048). Disposiciones que por extensión se aplican al daño ambiental (Ley Orgánica del Ambiente, artículos 98 y 101).- Sobre el particular, ha señalado nuestra jurisprudencia constitucional:

II.Previo al análisis de fondo del presente recurso, debe señalarse que dentro de la problemática de la destrucción al medio ambiente, destaca como un punto de especial relevancia el tema de la responsabilidad por daño ambiental, al cual se le ha dado un trato diferente, tomando en consideración las características propias de la materia de que se trata. El Estado, para asegurarse de alguna manera el resarcimiento por los daños ocasionados al medio ambiente, ha creado una serie de normas en las que se regula lo referente a la responsabilidad ambiental, sin perder de vista, eso sí, el necesario equilibrio que ha de existir entre la protección del ambiente y el desarrollo de las actividades de los particulares. En el Derecho ambiental se ha dado un planteamiento distinto a la responsabilidad, de tal suerte que se ha evolucionado de un sistema de responsabilidad por culpa a uno de responsabilidad por riesgo, lo que significa una mayor cobertura, pues dicha responsabilidad surgiría aún cuando no medie culpa del transgresor, si la actividad por éste desempeñada se estima riesgosa y, no obstante, asume ese riesgo, con una consecuencia dañosa para el ambiente.

Se trata de un nuevo concepto de responsabilidad, donde lo que priva es el criterio objetivo sobre el subjetivo, puesto que para su surgimiento, es irrelevante si se actuó o no con culpa; basta con que el daño haya sido efectivamente ocasionado, para que de inmediato surja la consecuente responsabilidad. Así las cosas, en muchas ocasiones no es posible determinar, ni al culpable, ni la norma legal infringida, pues en la mayoría de los casos el daño es producto de una omisión, pero ciertamente se perjudica a terceras personas o Estados, las o lo que necesariamente son objeto de indemización…Dentro de este contexto es que debe entenderse el contenido del artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente." Sala Constitucional, Nº 2000-14:51 hrs. del 18 de febrero del 2000.-

La Ley Orgánica del Ambiente, artículo 2 inc. e), estipula que el daño al ambiente es un delito de carácter social, económico, cultural y ético, pues afecta la relación de la sociedad con su entorno natural; además pone en grave riesgo los recursos indispensables para el desarrollo de la vida y las actividades productivas, y con ello perjudica la existencia de las generaciones presentes y futuras. La conducta dañosa es sancionable tanto por acción como por omisión (artículos 1º y 98 bídem). El artículo 99, inciso g) ibídem, a su vez impone obligaciones compensatorias o estabilizadoras del ambiente.- Esa Ley es de gran interés tanto para su aplicación al recurso hídrico, como con relación a las áreas contiguas a las fuentes proveedoras de agua potable que poseen carácter de dominio público en los términos de los artículos 7 inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre de 1961 y 31 de la Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942 (Ver al respecto, nuestros pronunciamientos números C-042-99 de 19 de febrero de 1999, C-016-2002 de 15 de enero del 2002 y OJ-064-2002 del 30 de abril de 2002).- Bajo esa óptica, y dado que la misma Comisión está conociendo del Proyecto 14.585, denominado "Ley de Recurso Hídrico", estimamos que lo idóneo sería incorporar los aspectos novedosos de la Iniciativa 14.427 al Proyecto 14.585, pues es conveniente que la ordenación jurídica con incidencia en los recursos naturales no sea parcial y dispersa, sino que tienda a una regulación sistemática, por ejemplo, a través de la regulación de sectores de actividades, a efecto de lograr una tutela más eficiente y mayor coordinación administrativa (OJ.120-99 de 14 de octubre de 1999). Sin embargo, hacemos los siguientes comentarios al articulado en consulta.-

II. SOBRE LAS NORMAS PROPUESTAS

Artículo 1: Adiciona siete artículos a la Ley General de Agua Potable. Corriendo su numeración a partir del numeral 20.- Artículo 20.- Daño ambiental Para este numeral se recomienda el siguiente encabezado: "Para efectos de la aplicación de la presente ley, considérese daño ambiental".

Los incisos b) y e) son reiterativos, en ambos se regula la contaminación del agua que se suministra a una población.- Cabe prescindir de los incisos m) y n), relativos al tráfico ilícito de vida silvestre, pues resultan ajenos a la materia del proyecto. Además, esos bienes ya se tutelan en normativa especial (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículos 18 y 76).- Conviene tomar en cuenta el artículo 51 de la Ley Orgánica del Ambiente, donde se establecen los criterios para la conservación y el uso sostenible del agua, entre los que se pretende, proteger, conservar y recuperar en lo posible los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico; así como las políticas de protección de suelos en las cuencas hidrográficas previstas en el numeral 21 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Nº 7779 de 30 de abril de 1998.- Se comparte lo dispuesto en el inciso k) sobre los incendios de vegetación en las áreas de recarga acuífera y que está en consonancia con el artículo 35 de la Ley Forestal.- Ante la similitud de las previsiones contenidas en los incisos n) y p), habrá que redactarlas en una sola que contenga, además, las edificaciones industriales y comerciales que se echan de menos.- También debe consignarse como daño ambiental la afectación de las áreas de protección del artículo 33 de la Ley Forestal, las cuales difieren de las áreas silvestres protegidas (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, Ley Forestal, artículos 13, 14 y 15 y Dictamen Nº C-02-016 del 15 de enero de 2002).- El numeral de comentario cataloga como delito contra la salud pública y los derechos humanos el daño ambiental sobre las áreas de producción hídrica para consumo humano o a los sistemas de distribución del agua.

Además de que no se indica qué se entenderá por áreas de producción hídrica, la medida más que un tipo penal, parece un postulado como el contenido en el artículo 2, inciso. c) de la Ley Orgánica del Ambiente. Si la intención del legislador es tipificar estas acciones como conductas delictivas, deberá someter su redacción a las formalidades de la materia, citando en la exposición de motivos las razones de mérito para ello.- Sobre la valoración del daño ambiental a cargo de funcionarios del MINAE con conocimientos idóneos al efecto, se sugiere contemplar esa potestad en el artículo 22.- Artículo 21.- Restauración del Daño Ambiental El numeral es omiso con respecto a las potestades de carácter administrativo y electoral que ejerce el Tribunal Supremo de Elecciones en la cancelación de credenciales a funcionarios municipales de elección popular.- En nuestro criterio, la reparación integral del daño corresponde a la persona física o jurídica responsable en forma objetiva.

Por ello no parece adecuado prever que con tan sólo una suma indemnizatoria a costa del infractor, los gobiernos locales o las instituciones autónomas con injerencia en la materia van a restaurar en su totalidad el daño ambiental. Sí está claro que les corresponderá velar por el cumplimiento de las medidas restauradoras dictadas por la autoridad administrativa competente.- Anótese que las sumas indemnizatorias impuestas tienen como uno de sus propósitos disuadir futuras conductas dañosas; su adopción no impide exigir también la reparación o mitigar el daño. (Véase al efecto resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo números 369-01-TAA de 8 hrs. del 4 de junio de 2001 y 627-01-TAA de las 13:15 hrs. del 4 de setiembre de 2001).- Artículo 22.- Determinación y valoración de los daños ambientales Para el inciso a) la indemnización se establecería a partir de la fecha de la denuncia. Lo pertinente es que se establezca a partir del inicio comprobado de la acción dañosa.- El inciso b) no menciona qué tipo de especie maderable será utilizada para aplicar la formula económica que detalla como componente integrante de la indemnización, entre otros (daños a los suelos, a la taza de infiltración y daño escénico).

Su elección la deja a criterio del MINAE. Lo recomendable sería que el monto indemnizatorio dependa del valor de la especie afectada. Tampoco se comparte la mención sobre los volúmenes de raíces que integrarían el monto resarcitorio, pues habría que extraer otros árboles para determinar la longitud de las mismas lo cual incrementaría el daño en el lugar.- Al disponerse que el valor de la madera se fija a partir de su puesta en un patio en San José, se estaría omitiendo el valor agregado que adquiere la madera una vez aserrada y troceada. Además, hay que tomar en cuenta que el período de recuperación de 30 años a efecto de calcular la indemnización, puede resultar insuficiente según el tipo de ecosistema dañado.- Tanto los incisos b) y c) prevén la aplicación de una taza de interés de mercado. Ha de indicarse la que fije algún banco del Estado. Igualmente, para ambos incisos, habrá de disponerse el momento a partir del cual se computa la producción del daño, así como fijar con exactitud desde cuándo se cobrará la taza de interés, siendo lo idóneo a partir desde el momento en que aquél se produce.- Artículo 23 .- De las concesiones otorgadas por el MINAE Para el otorgamiento de concesiones de aguas por parte del MINAE se exige la opinión del ICAA, pero no se establece ningún plazo para que rinda su criterio, ni si el mismo será vinculante o no.- Se faculta, sin derecho a indemnización, al cierre de concesiones extractivas de aguas subterráneas en pozos sin protección vegetativa en un radio mínimo de 10 metros.

El término cierre no se comparte; lo correcto es hablar de cancelación de concesiones.- Al efecto se sugiere un precepto similar al del artículo 53 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre que dispone:

"Las concesiones podrán ser canceladas por la municipalidad respectiva, o el Instituto Costarricense de Turismo o el de Tierras y Colonización según corresponda, en cualquiera de los siguientes eventos:

Por falta de pago de los cánones respectivos; Por incumplimiento de las obligaciones del concesionario conforme a la concesión otorgada o su contrato; Por violación a las disposiciones de esta ley o de la ley conforme a la cual se otorgó el arrendamiento o concesión:

… Por las demás causales que establece esta ley." En esos supuestos el concesionario no tendría derecho al pago de mejoras ni indemnización alguna, pasando a dominio del Estado las primeras.- Artículo 24.- Del cese inmediato de la actividad contaminante por el MINAE Establece la potestad del MINAE para ordenar el cese de la actividad dañina, atribución que contradice la otorgada al ICAA por el mismo Proyecto en su artículo 21, párrafo primero. Además de resolver el conflicto, deberán dejarse a salvo las competencias singulares de otros repartos de la Administración Pública con injerencia en la materia (vgr. Ministerio de Salud, Tribunal Ambiental Administrativo, por citar algunos).- Artículo 25.- Del amojonamiento y expropiación de las áreas de recarga acuífera Debe aclararse que la recuperación vegetativa de las áreas de recarga acuífera no corresponde a los entes públicos aquí mencionados, cuando las mismas han sido dañadas por los particulares.- Tampoco se comparte la obligación de expropiar las áreas de recarga acuífera, toda vez que se tratan de limitaciones de interés social (Constitución Política, artículo 45, párrafo segundo; Ley Forestal artículo 33, inciso d) y dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999).- El precepto otorga la potestad de delimitar las áreas de recarga acuífera a las municipalidades y al ICAA.

En la actualidad esa competencia pertenece al MINAE, previa consulta al ICAA, al SENARA u otra entidad competente técnicamente en materia de aguas. (Reglamento a la Ley Forestal , Decreto Nº 25721 del 17 de octubre de 1996, La Gaceta Nº 16 de 23 de enero de 1997, artículo 2). Por lo que corresponderá finalmente al legislador decidir en qué órgano residirá esa atribución.- Artículo 26.- Penas a aplicar Los dos primeros párrafos del artículo no tienen relación con las sanciones penales. Se recomienda incluirlos en las disposiciones del artículo 20.- Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Procurador Adjunto