Public Domain Status of State Forest Lands Bars Compensation for PlantationsPatrimonio Natural del Estado: demanialidad y exclusión de la accesión en terrenos forestales estatales

III. CONCERNING THE NATURAL PATRIMONY OF THE STATE

The grievance essentially refers to the fact that the right to be compensated for accession (accessión) (planting of melina) cannot be denied, on a piece of land that forms part of the Natural Patrimony of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE), cultivated before the designation that converts it into a public domain asset. For this reason, it is necessary to refer to the creation and scope of this legal category. This Patrimony is constituted by the forests and forest lands of the national reserves, areas declared inalienable, the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre, ZMT), water resource protection zones, and other lands registered in the name of the State and its institutions, except those obtained by the National Banking System for credits in its favor (articles 50, 89, 121-14 first paragraph of the Political Constitution; 1, 6, 13 to 18, 33 Ley Forestal; 7 Ley de Tierras y Colonización; 73 Ley de la ZMT; 2-a) of the Ley Orgánica del Ambiente, 1 of the Ley de Biodiversidad).

If they are covered by forest, they will automatically become incorporated into the PNE, and if they are registered lands, a limitation will be constituted that must be registered in the Registro Público Inmobiliario. A specific declaration by the Public Administration is not required for this, because the legal designation is immediate (Sala Primera, Voto 1675 of December 13, 2012). For this reason, Public Administration bodies cannot exchange, cede, alienate, in any way, deliver, or lease rural lands they own or administer, without them first having been classified by MINAE to determine if they are part of the PNE. Its administration is the responsibility of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). The forest lands and forests that constitute the PNE are public domain assets, which makes them unattachable, imprescriptible, and inalienable (articles 261, 486 of the Civil Code and 11 of the Ley de Tierras y Colonización).

Their possession does not generate any right to acquire them by adverse possession, and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) to recover them is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registro Público Inmobiliario by means of possessory information, and their invasion or occupation is sanctioned (art. 14 Ley Forestal) (Votos 192 of February 28, 2013, of the Tribunal Agrario; 1991-2306 of November 6, 1991, and 9217 of August 25, 2004, of the Sala Primera). But, from when does this designation as public domain exist? [...] [...] IV. – DESIGNATION AS NATURAL PATRIMONY OF THE STATE. The Ley Forestal, 7575 of February 13, 1996, effective as of April 16 of that year, was the one that introduced the concept of "natural patrimony of the State" (Patrimonio Natural del Estado) into the Costa Rican legal system (articles 13 and 14). But before that, since the Ley Forestal 4465 of November 25, 1969, in force since that year, the concept of "forest patrimony of the State" (patrimonio forestal del Estado) existed, which differentiated between public forest property and private forest property.

Ley 4465, in its original text, allowed the Public Administration (Dirección General Forestal) or private persons with its authorization (concessions or permits) and in accordance with technical forest management plans, to exploit the forest resource in national reserves and State farms, except in national parks and biological reserves (articles 41, 46, and 58). Ley Forestal 4465 was amended by Ley 7032 of May 2, 1986, article 16, which required that any project carried out by the State or any of its institutions, and that implied the partial or total elimination of a forest, had to obtain the approval of the Dirección General Forestal (articles 35, 41, and 55). Later, Ley Forestal 7174 of June 28, 1990, was enacted, which kept unchanged the concepts of forest reserves, protective zones, national parks, national wildlife refuges, and biological reserves, and the possibility of direct forest exploitation by the Dirección General Forestal or by concession, except in national parks and biological reserves (articles 35, 41, and 55).

It also required that State projects or those of its institutions that implied the partial or total elimination of forest had to have the approval of that Directorate (article 16). [...] [...] V. – The “Forest Patrimony of the State” (Patrimonio Forestal del Estado) was regulated in articles 4, 10-a), 32 to 42 of Ley 4465. Numeral 32 indicated: “The forest patrimony of the State is constituted by all the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies. This patrimony shall be administered by the Dirección General Forestal, which shall register the lands in the Registro Público de la Propiedad, when appropriate, through the Procuraduría General de la República, as individualized farms owned by the State”. Article 33 regulated the following: “The forest lands and forests that constitute the forest patrimony of the State, detailed in the previous article, shall be unattachable and inalienable; their possession by private individuals shall not generate any right in their favor, and the State's action for recovery for these lands is imprescriptible.

Consequently, they are not susceptible to registration in the Registro Público by means of possessory information; their invasion and occupation shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law”. Article 34 established: “No Public Administration body, with the exception of public law banks, may expropriate, exchange, cede, or alienate, by any title, deliver, or lease rural lands of its property or under its administration, without them having been previously classified by the Dirección General Forestal. If it considers them to be of forest aptitude, they shall automatically become incorporated into the forest patrimony of the State.” And article 39 imposed: “The Executive Branch, through the Ministerio de Ambiente y Energía, shall administer the national reserves. It shall also transfer to the Instituto de Desarrollo Agrario those lands that it requests, exclusively when they have been qualified as having agricultural and livestock aptitude”.

Finally, in what is relevant to highlight from that regulation, article 41 indicated: “The Dirección General Forestal may grant concessions for the exploitation of forest products coming from lands and forests of the forest patrimony of the State, which does not originate any real right over the property in favor of the concessionaire”. Therefore, it must be concluded that Ley 4465, amended by Leyes 7032 and 7174, also regulated, since 1969, the Forest Patrimony of the State as a public domain area, when its numeral 33 established that the lands comprised therein were designated. What the current Ley Forestal did was reproduce, with identical content, the norms of Leyes Forestales 7174 (articles 32 and 33) and 7032 (articles 32 and 33) which had adopted the denomination “Forest Patrimony of the State”, just as Ley 4465 had done (arts. 19 and 25). [...] [...] VI. – In accordance with the foregoing, the grievance that the rule against negative legal retroactivity was infringed is unfounded.

The public domain status of the forested areas of state lands has existed since long before 1989, the year in which the appellant party affirms it cultivated the melina plantation. Nor does its claim that it was not disputed that the plantation was cultivated on a piece of land registered in the name of the former IDA, originating from a segregation of another larger area, change the decision, because the Forest Patrimony of the State, before 1996, also included as a public domain asset all forested lands registered in the name of municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies. The lower court judge explained in the contested judgment that she rejected the claim for compensation for accession (accesión) based on the following: “No compensation can be recognized to the plaintiff, for the value of the [Name1] plantation located at [Address1] Gamba de Golfito, a settlement that is part of farm 75,791,000 owned by INDER, because … based on the location recorded in cadastral plan number P 141748-1993, farm 6075791-000,…, it is 5.74% within the limits of the Piedras Blancas National Park and also, in one hundred percent of its area, it is Natural Patrimony of the State, category Forest and lands of forest aptitude, and that within the lands that qualify as of forest aptitude there is a [Name1] plantation of more than fifteen years...

Since the plaintiff seeks compensation for the value of a [Name1] plantation located on a piece of land that is part of the Piedras Blancas National Park, compensation is not applicable, as it is a public domain asset, over which third parties cannot acquire rights. The possible possession that Mr. [Name2] may have exercised over that land does not grant him any right; public domain assets are impossible to acquire by prescription, they are unattachable and inalienable, therefore he has no right whatsoever over the plantation incorporated into the land in question”. Although it is true, due to the way the judge explains her reasons, she seems to only base her decision on the creation of the National Park in 1994, for the reasons clarified by this Tribunal, the claim that the current Ley 7575 was not applicable to the case is also not grounds for varying the decision. It is not based on that regulation that the public domain status of that zone can be founded, but on what was regulated since 1969 in Ley 4465.

In his grievance, the appellant highlights only the norms of that law that permitted forest exploitation and cites principles that do not contradict the decision, as it is not based on them that this conflict is resolved. As explained, Ley Forestal 4465 also established the public domain status of the forested areas existing on the lands of state institutions and those comprised within protected wild areas of any nature. Even though Ley 4465 permitted the exploitation of forest resources in some protected wild areas (it excepted national parks and biological reserves), authorization from the Dirección General Forestal was required for this. It is clarified that his interpretation is erroneous, that only from the definition of the area of forest reserves, protective zones, wildlife refuge, and other use categories was it that those zones became designated. This was only applicable when privately owned lands were comprised within such categories.

Not so when it concerned lands of public institutions, among which were those of the IDA. In such cases, the designation to the public domain of the Forest Patrimony of the State occurred automatically by the simple fact of being forest lands, regardless of whether or not they were within a management category of a protected wild area. In that sense, numerals 35 and 37 of Ley Forestal 4465 established: 35.” Article 35.- Within the forest patrimony of the State, the following shall be constituted: a) Forest reserves:… b) Protective zones:… c) National parks:... It is the responsibility of the highest competent authority of the country to adopt adequate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, exploitation or occupation in the entire area, and to enforce the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment. National parks and biological reserves shall be administered by the Servicio de Parques Nacionales. ch) National wildlife refuges:... d) Biological reserves:…”. 37.“When establishing forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, or biological reserves, the Executive Branch, through the Ministerio de Ambiente y Energía, at the proposal of the Dirección General Forestal or the Servicio de Parques Nacionales, is empowered to include within their limits, the private farms or parts of farms that are necessary for the achievement of the objectives indicated in this law, and to implement them in accordance with the respective management plan.

In the case of national parks and biological reserves, the lands shall be acquired by purchase or by expropriation, or both. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, the properties or parts of properties must also be purchased or expropriated, unless, at the request of the Dirección General Forestal, their owners agree to submit to the respective forest regime. Such subjection to the forest regime shall be notified to the Registro Público de la Propiedad for the corresponding annotation, which shall be maintained for the time established by the management plan” (the underlining is not from the original). [...] [...] Therefore, since the entry into force of Ley 4465, all those state forest lands formed part of the public domain. For this reason, the appellant party's theory that it is only until the entry into force of Decreto 25153 of April 19, 1994, when the referred National Park was created, that the zone where he cultivated the melina is affected, is not receivable.

Since before 1989, the land, due to its forest nature, formed part of the Forest Patrimony of the State. His arguments are therefore inconsistent, that the lower court judge applied a decree and a law that were not in force in 1989, because it is not based on that that the public domain designation of that zone truly exists.

"III.- SOBRE EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. El agravio se refiere básicamente a que no se puede negar el derecho a ser indemnizado por accesión (plantación de melina), en un terreno que integra el Patrimonio Natural del Estado (PNE), cultivado antes de la afectación que lo convierte en bien demanial. Por ello resulte necesario referirse a la creación y alcances de esa categoría legal. Ese Patrimonio está constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, las áreas declaradas inalienables, la zona marítima terrestre (ZMT), las zonas de protección del recurso hídrico y las demás tierras inscritas a nombre del Estado y sus instituciones, salvo las que obtenga el Sistema Bancario Nacional por créditos a su favor (artículos 50, 89, 121-14 párrafo primero de la Constitución Política; 1, 6, 13 a 18, 33 Ley Forestal; 7 Ley de Tierras y Colonización; 73 Ley de la ZMT; 2-a) de la Ley Orgánica del Ambiente, 1 de la Ley de Biodiversidad).

Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al PNE y si se trata de terrenos inscritos, se constituirá una limitación que debe registrarse en el Registro Público Inmobiliario. Para ello no se requiere una declaratoria específica de la Administración Pública, porque la afectación legal es inmediata (Sala Primera, voto 1675 de 13 de diciembre de 2012). Por ello, los organismos de la Administración Pública no pueden permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el MINAE, para determinar si son parte del PNE. Su administración está a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). Los terrenos forestales y bosques que constituyen el PNE son bienes demaniales, lo cual les hace inembargables, imprescriptibles e inalienables (artículos 261, 486 del Código Civil y 11 de la Ley de Tierras y Colonización).

Su posesión no genera derecho para usucapirles y la acción reivindicatoria del Estado para recuperarlos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público Inmobiliario mediante información posesoria y su invasión u ocupación son sancionadas (art. 14 Ley Forestal) (votos 192 de 28 de febrero de 2013 del Tribunal Agrario; 1991-2306 de 6 de noviembre de 1991 y 9217 de 25 de agosto de 2004 de la Sala Primera). Pero, ¿a partir de cuando existe esa afectación al demanio público? [...] [...] IV.- AFECTACIÓN AL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. La Ley Forestal, 7575 de 13 de febrero de 1996, vigente a partir del 16 abril de ese año, fue la que introdujo en el ordenamiento jurídico costarricense el concepto de “patrimonio natural del Estado” (artículos 13 y 14). Pero antes, desde la Ley Forestal 4465 de 25 de noviembre de 1969, vigente desde ese año, existía el concepto de “patrimonio forestal del Estado”, que diferenciaba entre propiedad forestal pública y propiedad forestal privada.

La Ley 4465, en su texto original, permitía que la Administración Pública (Dirección General Forestal) o bien por personas privadas con su autorización (concesiones o permisos) y conforme a planes técnicos de manejo forestal, aprovecharan el recurso forestal en las reservas nacionales y fincas del Estado, excepto en parques nacionales y reservas biológicas (artículos 41, 46 y 58). La Ley Forestal 4465 fue reformada por la Ley 7032 de 2 de mayo de 1986, artículo 16, que exigió que todo proyecto que realizara el Estado o alguna de sus instituciones, e implicara la eliminación parcial o total de un bosque, debía obtener la aprobación de la Dirección General Forestal (artículos 35, 41 y 55). Luego se promulgó la Ley Forestal 7174 de 28 de junio de 1990, que mantuvo inalterados los conceptos de reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas y la posibilidad de aprovechamiento forestal directo por parte de la Dirección General Forestal o mediante concesión, excepto en parques nacionales y reservas biológicas (artículos 35, 41 y 55).

También exigió que los proyectos del Estado o sus instituciones que implicaran la eliminación parcial o total de bosque debían contar con la aprobación de esa Dirección (artículo 16). [...] [...] V.- El “Patrimonio forestal del Estado” fue regulado en los artículos 4, 10-a), 32 a 42 de la Ley 4465. El numeral 32 indicaba: “El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública. Este patrimonio será administrado por la Dirección General Forestal, la que inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad, cuando sea procedente, por medio de la Procuraduría General de la República, como fincas individualizadas de propiedad del Estado”.

El 33 reguló lo siguiente: “Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no son susceptibles de inscripción en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación serán sancionadas conforme con lo dispuesto en esta ley”. El 34 estableció: “Ningún organismo de la Administración Pública, a excepción de los bancos de derecho público, podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, por cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal. Si esta los considerare de aptitud forestal, quedarán automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado.

Y el 39 imponía: “El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, administrará las reservas nacionales. También deberá traspasar al Instituto de Desarrollo Agrario aquellos terrenos que éste le solicite, exclusivamente cuando hayan sido calificados de aptitud agropecuaria”. Finalmente, en lo que interesa resaltar de esa normativa, el 41 indicó: “La Dirección General Forestal podrá otorgar concesiones para el aprovechamiento de productos forestales provenientes de terrenos y bosques del patrimonio forestal del Estado, lo cual no origina derecho real alguno sobre el inmueble a favor del concesionario”. Por ende, debe concluirse que la Ley 4465, reformada por las Leyes 7032 y 7174, también reguló, desde 1969, como área demanial, el Patrimonio Forestal del Estado, al establecerse en su numeral 33 que se afectaban los terrenos comprendidos en tal. La Ley Forestal actual, lo que hizo fue reproducir con idéntico contenido, las normas de las Leyes Forestales 7174 (artículos 32 y 33) y 7032 (artículos 32 y 33) que habían adoptado la denominación “Patrimonio Forestal del Estado”, tal y como lo hizo la Ley 4465 (arts. 19 y 25). [...] [...] VI.- Conforme lo expuesto el agravio de que se infringió la regla de no retroactividad legal negativa resulta infundado.

La demanialidad de las áreas boscosas de terrenos estatales existe desde mucho antes de 1989, año en que la parte apelante afirma hizo el cultivo de la plantación de melina. Tampoco cambia lo resuelto su reclamo de que no fue controvertido que la plantación se cultivó en un terreno inscrito a nombre del antes IDA, originado en una segregación de otro de mayor cabida, porque el Patrimonio Forestal del Estado, antes de 1996, también incluía como bien demanial todos los terrenos boscosos inscritos a nombre de municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública. La A quo explicó en la sentencia impugnada que rechazaba el reclamo indemnizatorio por accesión con base en los siguiente: “No se puede reconocer indemnización alguna al señor actor, por concepto del valor de la plantación de [Nombre1] que se ubica en la [Dirección1] Gamba de Golfito, asentamiento que es parte de la finca 75.791 000 propiedad del INDER, en razón de que … con base en la ubicación consignada en el plano catastrado numero P 141748-1993, finca 6075791-000,…, se encuentra en un 5.74% dentro de los límites del Parque Nacional Piedras Blancas y que además en un cien por ciento de su cabida es Patrimonio Natural del Estado, categoría Bosque y terrenos de aptitud forestal, y que dentro de los terrenos que califican como de aptitud forestal se encuentra una plantación de [Nombre1] de más de quince años...

Al pretender el actor la indemnización del valor de una plantación de [Nombre1] ubicada en un terreno que es parte del Parque Nacional Piedras Blancas, no corresponde la indemnización, ya que se trata de un bien de dominio público, sobre el cual los terceros no pueden adquirir derechos. La posible posesión que haya ejercido el señor [Nombre2] sobre ese terreno no le otorga ningún derecho, los bienes de dominio público son imposibles de adquirir por prescripción, son inembargables e inalienables, por lo tanto no tiene derecho alguno sobre la plantación incorporada al terreno en cuestión”. Si bien es cierto por la forma como la juzgadora explica sus motivos parece solo fundamentarse en la creación del Parque Nacional en 1994, por las razones que aclara este Tribunal, no es tampoco procedente para variar lo resuelto el reclamo de que no era aplicable al caso la Ley vigente 7575. No es con base en esa normativa que se puede fundamentar la demanialidad de esa zona, sino en lo regulado desde 1969 en la Ley 4465.

En su agravio, el apelante resalta solo las normas de esa ley que permitían el aprovechamiento forestal y cita principios que no contradicen lo resuelto, pues no es con fundamento en ellos que se resuelve este conflicto. Como se explicó, la Ley Forestal 4465 también estableció la demanialidad de las áreas boscosas existentes en los terrenos de instituciones estatales y de aquellas comprendidas en áreas silvestres protegidas de cualquier naturaleza. Incluso, aunque la Ley 4465 permitía la explotación del recurso forestal en algunas áreas silvestres protegidas (exceptuaba parques nacionales y reservas biológicas), para ello se requería autorización de la Dirección General Forestal. Se aclara que es errónea su interpretación de que solo a partir de la definición del área de reservas forestales, zonas protectoras, refugio de fauna silvestre y otras categorías de uso, es que quedaban afectadas esas zonas.

Eso procedía solo cuando dentro de tales categorías quedaban comprendidos terrenos de dominio privado. No así cuando se trataba de terrenos de las instituciones públicas, dentro de los cuáles estaban los del IDA. En tales casos, la afectación al demanio público del Patrimonio Forestal del Estado se daba automáticamente por solo el hecho de ser terrenos forestales, sin importar si estaban o no dentro de una categoría de manejo de área silvestre protegida. En ese sentido, los numerales 35 y 37 de la Ley Forestal 4465 establecían: 35.” Artículo 35.- Dentro del patrimonio forestal del Estado se constituirán: a) Reservas forestales:… b) Zonas protectoras:… c) Parques nacionales:... Corresponde a la más alta autoridad competente del país adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, la explotación u ocupación en toda el área, y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento.

Los parques nacionales y reservas biológicas serán administrados por el Servicio de Parques Nacionales. ch) Refugios nacionales de vida silvestre:... d) Reservas biológicas:…”. 37.“Al establecer reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o reservas biológicas, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, a propuesta de la Dirección General Forestal o del Servicio de Parques Nacionales, queda facultado para incluir dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares que sean necesarias para el logro de los objetivos, señalados en esta ley, y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo. Cuando se trate de parques nacionales y de reservas biológicas, los terrenos serán adquiridos por compra o por expropiación, o por ambas. En el caso de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, los predios o partes de predios también se deberán comprar o expropiar, salvo que, a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten someterse al régimen forestal respectivo.

Dicha sujeción al régimen forestal será notificada al Registro Público de la Propiedad para la anotación correspondiente, la cual se mantendrá durante el tiempo que establezca el plan de manejo” (lo subrayado no es del original). [...] [...] Por ende, desde la vigencia de la Ley 4465 todos esos terrenos forestales estatales formaron parte del dominio público. Por ello la teoría de la parte apelante de que es hasta la vigencia del Decreto 25153 de 19 de abril de 1994, cuando se creó el Parque Nacional referido, que se ve afectada la zona donde cultivó la melina, no es de recibo. Desde antes de 1989 el terreno, por su naturaleza forestal, formaba parte del Patrimonio Forestal del Estado. Son inconsistentes entonces sus argumentos de haber aplicado la juzgadora de instancia un decreto y una ley que no estaban vigentes en 1989, porque no es con base en ello que realmente existe la afectación demanial de esa zona."