Comptroller General's interpretation of FODESAF delinquency in public procurement declared illegalCriterio de la Contraloría sobre morosidad con FODESAF en contratación administrativa declarado ilegal

• a)Regarding the challenged legal opinion: i.- Prior to ruling on the substance of its challenged legal opinion, the Comptroller General of the Republic made the following warnings: first, that there is no binding opinion from that oversight body that has conditioned the conduct of the Instituto Nacional de Aprendizaje in the bidding process that motivates this action, nor any mandate from it requiring the Administration to change or adapt its decision to such opinions; which makes its challenge forced and improper; second: that the actions containing the challenged legal opinion do not affect the legal situation of the plaintiff company, because two of them were issued while acting as improper superior in bidding processes in which it did not participate, and the third is the response to a query made by the Caja Costarricense del Seguro Social, and therefore it is not binding, neither on the sued institution nor on the plaintiff.

Thus, it will be up to each Administration to determine whether or not there are eligible and convenient offers for its interests, a sphere in which it even has discretion to adopt its decision; and third: that in judgment number 2014-0850, of fourteen hours thirty minutes of January twenty-second, two thousand fourteen, by rejecting the constitutional complaint that the plaintiff company brought against the very same actions challenged here (from which the plaintiff company derives the opinion challenged in this proceeding), the Constitutional Chamber indicated that even though there were three opinions with the same content, this could not be equated to the configuration of jurisdictional precedent (which requires three resolutions issued by the Courts of Cassation); ii.- The State’s representation states that part of the (constitutional and legal) competence of the Comptroller General of the Republic comprises the definition of criteria for the bodies subject to its oversight, to make the control and supervision of the public treasury effective; these are binding and mandatory for the Administration.

And it warns that the opinions rendered in the exercise of the power to determine criteria regarding the control and management of the public treasury—which includes the sphere of public procurement—can be varied or modified, provided such variation has legal backing, which it considers occurs in the present case; iii.- That this is not an exercise of legislative functions, nor an authentic interpretation of the law, given that the text of a law is not modified nor its mandate disregarded. They consider that the oversight body of the public treasury made a re-reading of the referenced legal provision (subsection c) of Article 22 of Law No. 5662), necessary to harmonize its content with the principles of public procurement and the sustainability of the social security system; the foregoing—says the representative of the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA)—in accordance with the guidelines of numeral 10 of the Civil Code.

This legal opinion emerged in the year two thousand six from the interpretation of numeral 74 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense del Seguro Social, and as of two thousand twelve, it was extended to the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, in order to avoid appeals by companies that did not meet the technical requirements of the tender documents, which objected to the awarding of contracts to companies owing ¢20,000.00 or ¢100,000.00 to the social security system. For this reason, a non-formalistic, non-rigorous position was adopted—unlike the one held by the plaintiff company—regarding the legal text; a logical-systematic interpretation was made, based on the principles governing public procurement, maximizing the possibilities of having the highest number of eligible offers in order to select the suitable proposal, all for the sake of the greater satisfaction of the public interest—not the institutional or particular company interest—and safeguarding the best use of public funds.

Thus, they indicate that this interpretation finds support in the parameters of numeral 10 of the General Law of Public Administration, as it attends to the satisfaction of the public interest and respect for the rights and interests of private parties. Thus, they add, that among the principles that govern public procurement, the principle of efficiency prevails, from which derives the preservation of offers "... and informalism in the various actions or stages of public procurement procedures, enabling Public Administrations to formulate interpretations that allow them to fulfill their duties and responsibilities and, concomitantly, satisfy the needs of the citizens," as indicated by the Constitutional Chamber in judgment number 11222-2003, of seventeen hours forty-eight minutes of September thirtieth, two thousand three. Along these same lines, the representation of the sued constitutional body noted the unanimous affirmative opinion of the Legislative Assembly’s Commission on Legal Affairs regarding the Public Procurement Law, which considered that the principle of efficiency governs public procurement procedures, such that "... the Administration will deploy all its activity aimed at seeking the best alternative for the public interest, setting aside the fulfillment of formal requirements." Were the plaintiff company’s thesis to be accepted, the Public Administration would have to disqualify offers that technically might be suitable, even if more efficient and of lower cost, with the consequence that the Administration would be forced to contract less efficient and/or more costly services, which conflicts with sound management of public resources; taking into consideration that public procurement is a tool for satisfying the Public Administration's goods and services needs.

It is for this reason that the text "participate in any public procurement process" must be understood in relation to whoever aspires to be a contractor with the Administration; which is achieved through the fulfillment of the payment of social security debts, in order to appear as a potential bidder and/or awardee, by fulfilling a prevention and/or correction motu proprio by the interested party; iv.- That the text and content of the legal norm are not clear—since it does not establish a moment to make the payment; nor does it exclude the possibility of reversing the condition of delinquency; it does not establish the automatic and unthinking or automatic exclusion of the offer that is delinquent with the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares; nor did the legislature explain what was meant by "participate in any public procurement process ..."—; and it was indicated in this regard that public procurement has various phases or moments; therefore, the oversight body was obliged to fill this regulatory gap, in order to determine the moment and form in which this requirement should be deemed fulfilled.

They indicate that adopting the plaintiff company's thesis could be extremely serious for the public interest and also does not guarantee that the bidding companies will eventually get up to date with the obligation, nor does it resolve the situation of cases where very low delinquency affects good proposals for the Administration; this is because it forces the Administration to exclude possible offers suitable for the needs of the tendering Administration; and it does not guarantee that after an offer is rejected for delinquency, the interested party will get up to date in order to participate in subsequent processes (the plaintiff company's thesis). They allege that the plaintiff company's thesis (of treating the requirement of subsection c) of Article 22 of Law No. 5662 as an admissibility requirement) is formalistic and rigorous, that attends to nullity for nullity's sake, for its exclusive benefit, with serious harm to the public interest; v.- That the challenged interpretation does not disregard, ignore, negate, or factually or tacitly modify the legal mandate established in subsection c) of Article 22 of the Law of the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), No. 5662.

In this sense, they argue that the plaintiff company has not understood the just meaning of the challenged opinion regarding the fulfillment of that legal mandate; given that it does not translate into a disregard of said obligation, nor does it compel its non-compliance, nor does it allow bidders who are delinquent in the payment to the fund to participate freely in public procurement procedures, insofar as only those who are awarded contracts in said bidding processes are obliged to pay. They allege that this is a biased and careless reading of the challenged pronouncements, by giving them a content they do not have. On the contrary, this new interpretation knows, respects, and supports that legal mandate and understands that it is an instrument that allows nourishing the fund and the country's social security system with resources. Thus, no message is sent to taxpayers (and potential bidders) that it is not necessary to be up to date with the system in order to participate in public procurement processes; given that to be declared an awardee, said payment must be accredited.

That is, the challenged thesis enhances compliance with social security obligations, to the extent that it incentivizes payment by delinquents who seek to be awarded; thereby fulfilling the ultimate purpose of the legal norm. It is explained that compliance with the prevention is nourished by the coercive tool of disqualifying the offer, insofar as "it is prior to the finality of the act of awarding that delinquent bidders could get up to date with their obligations to the Fund." Thus, the challenged interpretation ensures legal compliance in the payment of pending obligations by bidders seeking to benefit from an awarding act; through prevention and correction, it is more effective than the automatic exclusion of the delinquent's offer, which does not guarantee the payment of those debts. Thus they reason, contrary to what is alleged, the challenged opinion incentivizes payment to the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares by potential awardees, "insofar as at the moment they incur delinquency, their offers would become ineligible"; a position they consider more efficient for the results of the purposes of public procurement and the sustainability of the social security system in our country.

On this point, the State’s representation adds that compliance with the obligations of the country’s social system should not become a bureaucracy that prevents guaranteeing the Administration and society the supervision and control of public funds, for a better satisfaction of public ends; vi.- That the public purpose of the law is fulfilled by the voluntary payment of the bidder and/or compliance with the prevention that the Administration makes to this effect within a competitive bidding process. Thus, they point out that the legal institution of correction (subsanación) is legitimate and appropriate for the sake of seeking the best satisfaction of the public interest, which in this case is achieved with the possibility for the Administration to have a greater number of offers (that it can weigh). This is because in judgment number 998-98, the Constitutional Chamber demarcated the limits of the institution of correction, defining them in relation to the formal defects of the offer that do not affect the fundamental or essential content of the offer and respect the principles that inform public procurement.

In this sense, the Regulations to the Public Procurement Law establish a list of correctable requirements in bidding processes, which is not closed ("numerus clausus"); on the contrary, it is open ("numerus apertus"). It is based on the premise that bidding procedures are not an end in themselves, but rather an instrument or tool for the Administration to supply itself with interests and needs, in relation to the offer. For this reason, by way of example, the proposal to do or to deliver, the quoted price, and the bidder’s experience or background are essential; from which they consider that the payment of social security system obligations is not essential to the offer, as it refers to compliance with a formal requirement necessary to achieve the awarding, the correction of which does not grant an undue advantage, provided they "are corrected in accordance with the procedures of the law"; that is, in application of the regulatory provisions on public procurement, based on which they conclude that delinquency with social security system obligations is indeed correctable.

This means that the institution of correction is not exhausted in the historical fact, which is one of the possible suppositions but not the only one. In this case, the application of the institution of correction does not conflict with the principle of equality, nor does it confer a situation of advantage to delinquent bidders. Furthermore, its application has its limits, insofar as it is done according to the regulations of the matter, in which equal treatment is given to all participants in the competition; that is, all those who were delinquent with the fund are prevented, as considered by the Constitutional Chamber in judgment 9400-2013, of nine hours twenty minutes of July twelfth, two thousand thirteen. The representative of the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) added that the fact that this is an obligation of mandatory compliance (a condition one must have to be awarded a contract in a bidding process) does not imply that it cannot be corrected; vii.- The Comptroller General of the Republic clarifies (in its response and conclusions) that there is an admissibility phase in which compliance with the formal requirements of the offer is reviewed.

Thus, this prevention must be made five days after the offers are presented, and even subsequently, in accordance with Article 80, fourth paragraph, of the referenced regulatory norm, non-compliance with which leads to the disqualification of the offer (in accordance with canon 82 of the same regulatory body of rules); and if the delinquent bidder complies—that is, gets up to date with that obligation—its offer can be evaluated on its merits (Article 83 Ídem); viii.- The representative of the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) pointed out that the challenged opinion is consistent with the spirit and purpose of the law, which is: to avoid delinquency and evasion (teleological elements of the norm), as was indicated in the statement of motives of the Law of the Caja Costarricense del Seguro Social and the Law of the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

This is fulfilled because, bidders are obligated to be registered, and if they are in arrears, they are prevented from paying, "and if they pay, there is no longer delinquency"; with which, "payment is fostered in relation to those who want to be awardees in a bidding process, which, in their opinion, has always been the aim of the law." It reiterated that this interpretation conforms to numeral 184 of the Political Constitution, the principle of efficiency in public procurement, and the principle of preservation of offers (Articles 2 and 4 of the Public Procurement Law); all to find the best offer for the satisfaction of the public purpose, which is achieved with greater participation of bidders (better price and better quality); ix.- The representations of the Comptroller General of the Republic and the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) indicated that the challenged official interpretation or opinion is appropriate under the law, and proof of this is that a legislative reform is being processed in the Legislative Assembly (legislative file number 18619) to modify the legal text of the Constitutive Law of the Caja Costarricense del Seguro Social (which is extensible to Law 5662), so that it expressly states that delinquency with the social security system is correctable—insofar as it is a requirement to be an awardee in a bidding process—and to establish the moment at which that situation can be accredited; all of which, they indicate, is consistent with the reading of the constitutional oversight body; x.- That the challenged opinion does not affect the sustainability of the social security system in the country, in view of the serious management problems of the institutions responsible for its collection (of the Caja Costarricense del Seguro Social).

Thus, they warn that one cannot fall into the fallacy of affirming that one hundred percent of the fund’s subsistence and stability is founded strictly on the control derived from public procurement processes; because this disregards other phases such as adequate management, collection, inspection, supervision, and control of payment of this obligation, which are the responsibility of the administrative bodies to which these functions have been delegated; and, xi.- Finally, the representative of the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) emphasized the text of Article 22 of Law No. 5662, thus distinguishing the provision in subsection a), which expressly establishes as an admissibility requirement for the processing of "...any administrative request ..."; whereas subsection c) does not, because it only states that it is a necessary requirement to "participate in any public procurement process ... "; which allows interpreting that it is a requirement for any of its phases and that it is a demand to be an awardee; thereby allowing the condition of delinquency to be corrected.

• b)Regarding the administrative conduct in the specific bidding process: xiii.- That the Instituto Nacional de Aprendizaje did not base its action in Public Tender 2012LN-000002-03 (for the "Contracting of training and professional education services in the computer science subsector on demand, unestimated amount, for the Central Western Regional Unit") on the challenged opinion of the Comptroller General of the Republic. Thus, based on the opinion rendered in a report from the institutional Legal Advisory (official communication ALCA-252-2012, of July thirty-first, two thousand twelve), the offers of the co-defendant companies (Corporación Lobo y Zamora Sociedad de Responsabilidad Limitada and the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima -ISESA) were not excluded due to their delinquency situation with the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares at the time of the opening of offers; but on the contrary, they were admitted for subsequent evaluation, conditioning the situation on compliance with that obligation at the time of the awarding (a requirement that had to be fulfilled prior to the adoption of the respective act of awarding); taking into consideration that this condition had not been established in the tender documents as an admissibility requirement for the offer.

The representation of the sued institution warned of the difference in dates between the adoption of the first opinion from the Comptroller (resolution R-DCA-393-2012, of July thirtieth, two thousand twelve) and the mentioned legal opinion (of July thirty-first, two thousand twelve), which in its view makes it materially impossible for the second to have been based on the first. It is denied that the Instituto Nacional de Aprendizaje had declared the offers of the co-defendants ineligible and that it had revoked that decision based on the challenged opinion of the Comptroller, and in this sense, it is clarified that in official communication ALCA-62-2013, of January thirty-first, two thousand thirteen, the institution’s Legal Advisory did use it, but to modify the situation in the tender regarding the offer of the Consorcio Grupo Master (DECOMSA S.A and IPADE S.A.), not those of the co-defendants; xiv.- That the admissibility of the co-defendants' offers was conditioned on payment to the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, which was ultimately satisfied.

To that effect, the corresponding preventions were made to them, which were complied with (Corporación Lobo Zamora Sociedad de Responsabilidad Limitada paid the entirety of its debt, and the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) did so through a payment arrangement, which was verified in the awarding report (official communication URCOC-PS-J-056-2013, of June sixth, two thousand thirteen). Thus, the prevention and the awarding were made respecting the provisions of subsection c) of Art. 22 of the Law of the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, and it is added, in accordance with the challenged opinion of the Comptroller; insofar as, at the moment the act of awarding was adopted, all offers were on an equal footing. In this regard, the representative of Corporación Lobo Zamora Sociedad de Responsabilidad Limitada indicated that had it not been prevented from correcting its situation of delinquency with the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, it probably would not have paid that debt, "for what purpose, if they wouldn’t let us participate?", but with the new interpretation, it did pay, thereby fulfilling the purpose of the legal norm; xvi.- That the act of awarding was based on technical criteria, both regarding the reasonableness of the offered prices (UCI-PCSC-106-21012, of August ninth, two thousand twelve) and the electrical conditions (NE-PGA-426-2012, of August thirteenth, two thousand twelve) and finally the technical conditions (NSCS-2625-2012, of August twenty-seventh, two thousand twelve, and NSCS-2898-2012, of September twentieth, two thousand twelve).

In these, it was determined that the plaintiff company did not comply with all the items of the contract—as was alleged—but only regarding lines 1, 2, 3, 4, 5, and 6; being awarded only line 4, insofar as the price offered for lines 1, 2, 3, and 5 was lower from Corporación Lobo y Zamora; and it did not meet the requirements for lines 7, 8, and 9. These lines referred to the lease contract, in relation to the contracting of services to be provided in Alajuela (point 13 of item 2.1.2), which required the presentation of a legal document accrediting the right of use of the facilities offered for the execution of the contract object; where a "Commitment to Lease Letter," delivered on June seventeenth, two thousand thirteen, when the file was ready for the act of awarding to be issued, was not sufficient. It was an essential requirement of the offer, established in the tender documents as an admissibility requirement for the offer, and therefore, not correctable, as stated in technical study NSCS-2625-2012, of August twenty-seventh, two thousand twelve, when this non-compliance was accredited.

The requirement was only met with a lease contract or a commitment to lease contract presented with the offer. Likewise, in its appeal before the Comptroller General of the Republic, the plaintiff company did not provide arguments or objective elements (proof) to accredit its compliance with the conditions of the tender documents, and with it, its better right. In this sense, they recall that in the matter of public procurement, the appeals process is exhaustive and further requires, for its admissibility, the accreditation of a better right. Were the challenge made to prosper, but without accrediting a better right because its proposal is ineligible, this does not make it a beneficiary or awardee under the terms of numeral 180 of the Regulations on Public Procurement. Thus, were the lawsuit to prosper, the indicated lines (7, 8, and 9) could not be awarded to it, for not having accredited a better right, which was corroborated by the Comptroller General of the Republic in resolution R-DCA-142-2014, of March sixth, two thousand fourteen, by rejecting the appeal filed by the plaintiff company, a decision in which the non-compliance with the physical conditions of the tender documents was corroborated; xvii.- That the declaration of ineligibility of the co-defendants' offers does not lead to the plaintiff company being declared the awardee of the entire contract, in view of the fact that it did not meet all the requirements of the tender documents; xviii.- That after the rejection of the formulated appeal, the Instituto Nacional de Aprendizaje began the phase of formalizing the contracts, for which it required the securing of the respective guarantees; a phase in which it allowed the plaintiff here to correct its delinquency situation with the Caja Costarricense del Seguro Social, in application of the interpretation being challenged here; xix.- That given the foregoing, the claim tending to order a re-awarding in favor of the plaintiff company is improper, not only because it exceeds the scope of competence of the contentious-administrative judges, insofar as in this type of decision there is a component of administrative discretion; but also because, according to the regulations of the matter, due to the advanced stage of the contracting, the re-awarding of the contract is not permitted, but at most, damages and losses; therefore, they request the rejection of this claim [...]

VII.OF THE CONTROL PARAMETER OF THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE JURISDICTION IN THIS MATTER.- Prior to the analysis of the merits of the matter raised in this proceeding, it is deemed necessary to address the allegation of lack of active standing (legitimación activa) formulated by the representative of the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA), in order to declare its inadmissibility. The basis for this allegation is that this Jurisdiction (Contentious-Administrative) is not responsible for exercising constitutional control over norms and that it cannot attempt to place limits on the powers of the constitutional oversight body (understood as the Contraloría General de la República). Regarding these allegations, it is pertinent to clarify that the intervention and control exercised by this Authority are given within the framework provided for in Article 49 of the Constitución Política and developed by procedural legislation (specifically in numeral 1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo), referring exclusively to the analysis of legality of the administrative conduct challenged in this action, in this case, directed at the flexibility criterion (criterio de flexibilización) of the Contraloría General de la República in relation to the application and interpretation of Article 22, subsection c) of the Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, number 5662, of December twenty-three, nineteen hundred seventy-four and its amendments (from Ley number 8783, of October thirteen, two thousand nine, effective upon its publication, which was made in La Gaceta number 199, of October fourteen of the same year) and contained in resolutions R-DCA-393-2012 and R-DCA-077-2013 and official communication 8706 (DCA-1982) from that constitutional body; as well as the specific actions of the contracting Administration - in this case, the Instituto Nacional de Aprendizaje - in public bidding process 2012LN-000002-03, for the contracting of training and professional development services in the information technology subsector on demand, estimated quantity, for the Unidad Regional Central Occidental, concretized in the award act adopted by the Board of Directors of the Instituto Nacional de Aprendizaje, in Article VIII of session 4592, of August nineteen, two thousand thirteen and the rejection of the appeal against that decision by the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República, through resolution R-DCA-142-2014.

In this bidding process - it is alleged - not only was the participation of companies delinquent (morosas) with the social fund and family allowances (asignaciones familiares) permitted, but several lines were awarded to such companies, which appear as co-defendants, to the detriment of the interests of the plaintiff company. By virtue of this, it is clarified that the control parameter to be exercised in this ruling is exclusively the legality framework (bloque de juridicidad), under the terms established in Articles 6, 7, 16 and 159 of the Ley General de la Administración Pública, that is, the written norms (Constitución Política, international treaties, laws, administrative acts with the force of law, executive and organizational/operational regulations), the unwritten norms (custom, jurisprudence and general principles), rules of science and technique, principles of logic and/or convenience, all of which, according to the normative hierarchy governing Administrative Law.

Note that the basis of the lawsuit under review is precisely the invocation of nullity in the elements of the challenged actions, due to substantial defects in the subjective elements (alleged lack of competence of the issuing entity) and objective elements (referring to the motive, content and purpose), with the consequent allegation of absolute nullity, under the terms provided in Articles 129, 131, 132, 133 in relation to 158 and 166 of the Ley General de la Administración Pública. Furthermore, it should be taken into consideration that the Sala Constitucional itself, on various occasions, has declined to hear in its venue the challenge against the flexibility criterion in application, both in relation to the application of numeral 74 of the Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, and in relation to the application of Article 22, subsection c) of Law number 5662 and its amendments, and also in relation to the challenge of specific actions in various bidding processes, considering that said discussion corresponds to the ordinary venue, which is precisely this one, that is, the Contentious-Administrative Jurisdiction.

Indeed, the amparo appeal filed by the plaintiff company here against the Contraloría General de la República and the Instituto Nacional de Aprendizaje, on the occasion of the actions carried out by the Administration in the bidding process 2012-LN-000002-03 - indicated above - and against the criterion of the constitutional body contained in the previously referenced actions - R-DCA-393-2012, R-DCA-77-2012 and official communication 8706 (DCA-1982) -, which was processed in file number 13-011885-0007-CO, was summarily rejected by the High Constitutional Court through judgment number 2013-14136, at thirteen hours thirty minutes of October twenty-three, two thousand thirteen, for considering that the matters debated in the case should be elucidated by "... the appealed authorities or in the competent jurisdictional venue, venues in which it may, extensively, discuss the merits of the matter and assert its claims.

The objections it has against said public bidding and the technical-legal criteria issued by the competent instance are matters that must be analyzed before the respective legality venue" (proven fact 47.)-. The same fate befell the amparo appeal processed in file number 15-004175-0007-CO, also filed against the Contraloría General de la República, this time, on the occasion of resolution R-DC(sic)-078-2013, but referring to the interpretation of the application of Article 74 of the Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, and under the same argument of flexibility of its effects, because it was indicated that "... it does not correspond to this Constitutional Jurisdiction to analyze the content provided by the Contraloría General de la República in relation to Article 74 of the Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, much less to determine whether that pronouncement conforms or not to the current legal and regulatory norms, a task proper to the ordinary legality venues, in which it may, extensively, discuss the merits of the matter and assert its claims. ..." Likewise, in judgment number 2014-0850, at fourteen hours thirty minutes of January twenty-two, two thousand fourteen, the Sala Constitucional, upon rejecting the unconstitutionality action filed by the plaintiff company here against the criterion of the Contraloría General de la República challenged here, expressly stated that the determination of whether there was an excess in the exercise of the powers entrusted to that constitutional body was not its concern, but rather that of the ordinary jurisdiction, especially since in the case, the grounds for disagreement were of legality and not of constitutionality - see proven fact 48.) -.

Whereby, in the presence of pronouncements from the High Constitutional Court that refer the discussion raised by the plaintiff company here to this Contentious-Administrative Jurisdiction and of a constitutional mandate - cited numeral 49 - which defines the competence and purpose of this Jurisdiction, there is no choice but to assume the jurisdictional function delegated to this Court. In any case, it is not superfluous to indicate that the analysis to be performed on this occasion will be under the legality parameters indicated supra. This makes the alleged lack of active standing (legitimación activa) formulated in the sense explained by the representative of the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) inadmissible, and which, as will be explained later, does not correspond to the concept and content of this procedural prerequisite for the lawsuit [...]

B.- MERITS PREREQUISITES FOR THE ANALYSIS OF THE MATTER RAISED.-

XII.OF THE COMPETENCE OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA IN THE SPHERE OF ADMINISTRATIVE CONTRACTING.- It is important to keep in mind that by mandate of Article 13 of the Carta Fundamental, the Contraloría General de la República is created as a constitutional body - due to the hierarchical rank of the norm that creates this entity - auxiliary to the Asamblea Legislativa, to which a special task was delegated, namely, the oversight of the Hacienda Pública. This nature and function are replicated in the first canon of its Organic Law. And it is the reference Law itself (Organic Law of the Contraloría) that in its numeral 10, paragraph, defines this competence of superior control and oversight of the Hacienda Pública in the following terms: "... comprises the set of norms that regulate the competence, structure, activity, relationships, procedures, responsibilities, and sanctions derived from or necessary for this oversight." And it is also the indicated Law, which in its numeral 12, second paragraph, establishes that the Contraloría performs this important task through "... provisions, norms, policies, and guidelines," which by legal mandate, "are of mandatory compliance," and by virtue of this, prevail over any other provision of the passive subjects to whom they are directed, understanding as such all public entities and bodies, the State's minority shareholdings in national and/or foreign commercial companies (public enterprises formed as corporations or entities of a banking or financial nature) and private entities that administer public funds (understanding as such "... the resources, values, goods, and rights, owned by the State, bodies, enterprises, or public entities," Article 9 of Law 7428), in the terms of Article 4 of the cited Law.

Likewise, the Contraloría General de la República is empowered to issue instructions and orders directed at the passive subjects, it is repeated, all of the above, in the exercise of its control and oversight functions (third paragraph of the cited Article 12). The foregoing constitutes expressions of the administrative tutelage exercised by this constitutional body over the conglomerate that forms the state apparatus (which obviously distinguishes it from a hierarchical relationship), precisely to guarantee the adequate use and management of the public treasury (hacienda pública). Let us recall that the functions of direction (which it exercises precisely through the issuance of those "... provisions, norms, policies and guidelines" in the indicated terms) and control (which it performs through approvals, countersignatures (refrendos), approvals (vistos buenos), opinions (dictámenes), and the resolution of appeals in matters of its competence, both in budgetary matters and in administrative contracting and the control of officials who directly administer public funds) are characteristic of administrative tutelage. In this sense, it must be remembered that it is Law number 7428 that defined the Hacienda Pública as follows:

"The Hacienda Pública shall consist of public funds, the powers to receive, administer, safeguard, preserve, manage, spend, and invest such funds, and the legal, administrative, and financial norms relating to the budget process, administrative contracting, internal and external control, and the responsibility of public officials. Regarding non-state public entities, companies with minority public sector participation, or private entities, only the resources they administer or dispose of, by any title, to achieve their purposes and that have been transferred or made available to them, through a norm or budget line, by the Powers of the State, their dependencies and auxiliary bodies, the Tribunal Supremo de Elecciones, the decentralized administration, state universities, municipalities, and state banks shall form part of the Hacienda Pública. Resources of a different origin from those indicated do not form part of the Hacienda Pública; consequently, the legal regime applicable to those entities is that contained in the Laws that created them or the special regulations that govern them.

The public patrimony shall be the universe constituted by the public funds and the liabilities chargeable to the subjects comprising the Hacienda Pública. The subjects comprising the Hacienda Pública shall be the State and the other public entities or bodies, whether state or not, and public enterprises, as well as the subjects of Private Law, insofar as they administer or safeguard public funds by any title, with the exceptions established in the preceding paragraph." (Text thus amended by subsection d) of Article 126 of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, number 8131, of September eighteen, two thousand one. Article 8 of Law number 7428; the highlighting is not original.)

Now, we must clarify that the control and oversight delegated to the Contraloría General de la República is "... to guarantee the legality and efficiency of internal controls and the management of public funds ...", as established in numeral 11 of the reference Law; which obviously implies the subjection of the exercise of its powers to the framework and legality framework (bloque de la juridicidad), or put another way, in absolute subjection to the principle of legality that derives from the mandate of numerals 11 of the Constitución Política and 11 of the Ley General de la Administración Pública, and which comprises both its classic or negative dimension, under which the actions of the Public Administration as a whole are absolutely subordinated to what is expressly permitted to it, normally in explicit text, so that what is not authorized – expressly or implicitly by the legal system – is prohibited; as well as its positive dimension, by which, legal norms (legality framework) are enabling norms for those public powers and authorities of the Public Administration in its management (in this sense, judgment number 63-2000, at fourteen hours fifty minutes on January twenty-eight, two thousand, from the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia may be consulted); hence, the omission in the provision of the norm translates into a breach of the legal system that therefore generates responsibility.

Whereby, when speaking of a legality control, any decision based on reasons of opportunity or convenience is excluded, as the Sala Constitucional has pointed out in various pronouncements, in the case of the control exercised properly by the Contraloría General de la República in the administrative contracting regime. Thus, in judgment number 5119-95 at twenty hours thirty-nine minutes on September thirteen, nineteen hundred ninety-five, it considered:

"The Contraloría, in exercise of the powers conferred by the Constitution and developed by its organic law, is responsible, among other things, for exercising a legality control in the management of public funds. Said power is exercised within its sphere of competence, which is constituted by the set of entities and bodies that make up the Hacienda Pública. As is stated, the exercise of legality control over the acts of the Administration is not a function incompatible with the powers that the Constitution confers on the Contraloría, so it could not be affirmed in this case that it is usurping or interfering with functions proper to other bodies, or preventing the Contraloría from exercising its own by adding the challenged ones to it. At this point, it must be indicated that the Contraloría was the body that the legislator considered, at a given moment, suitable to exercise legality control over administrative acts, understanding, however, that this power was conferred within the framework of its constitutional and legal competence." And it is that in this sense, we must remember that as indicated in judgment number 998-98, at eleven hours thirty minutes on February sixteen, nineteen hundred ninety-eight, also from the Sala Constitucional, one of the principles governing administrative contracting is the control of bidding procedures, in various spheres, precisely, "... for the sake of verifying, at least, the correct use of public funds.

So that it is necessary, throughout the entire administrative contracting procedure, at least, the verification of the following controls: the legal one, to verify that no entity or official performs any act or assumes conduct that violates the Law, carried out through the verification of the prior existence of economic resources; the accounting one, which is the examination or judgment of the accounts of the dependencies and officials responsible for the administration of State funds and assets, deriving from the constant and systematic review of all operations that affect the budget credits approved by the Asamblea Legislativa or the Contraloría, so that expenditures have their financial backing and conform to the established classification, carried out by the budget control and accounting offices of each contracting entity or institution; the financial one, which consists of the oversight of the correct receipt of income and the legality of public expenditure, under the competence of the institutions' own financial offices, the Tesorería Nacional, the Oficina de Presupuesto, and the Contraloría General de la República; and the economic or results control, which is carried out on the efficiency and effectiveness of financial management, that is, on the results of said management, the determination of compliance with established goals and the optimal use of resources, a control that is carried out very partially by the institutions and has not been conceived as an effective instrument for managerial and institutional development." (The highlighting is original.)

Note that any control or competence in the sphere of discretion was excluded from the Contraloría, wherefore its function of defining guidelines, policies, and resolutions issued in exercise of its competence of control and oversight of the public treasury (hacienda pública), must respect its sphere of competence, it is understood, in strict subjection to the legality framework, so that it cannot attempt - among other things - to supplant the power of other Branches of Government, or of the rest of the public entities, and even less modify, according to its own view and at its convenience, the text, meaning, or content of legal provisions.

XIII.OF THE PRINCIPLE OF EFFICIENCY IN ADMINISTRATIVE CONTRACTING.- Having reached this point, it is pertinent to specify that indeed, the principle of efficiency forms part of Costa Rican Administrative Law, which, in accordance with the provisions of Article 7 of the Ley General de la Administración Pública, serves to interpret, integrate, or delimit the administrative legal system. It is a principle that governs public management, as established in numeral 4 of the cited General Law (number 6227, of August twenty, nineteen hundred ninety-eight), according to which the Public Administration must seek to achieve the public interest objectives set forth in the legal system, through rational use of resources - human, financial, technological, material, etc. -. Note in this sense that this principle goes hand in hand with the others that also condition the management of public resources, namely, effectiveness (eficacia), economy, quality, and rationalization of expenditure, all of which leads to improvement in public tasks. Regarding this principle, the Sala Constitucional has stated the following:

"This Chamber has repeatedly resolved that in the organic part of our Constitución Política, some governing principles of administrative function and organization are collected or enunciated, which as such must orient, direct, and condition all Public Administrations in their daily work. Among such principles, effectiveness (eficacia), efficiency, simplicity, and celerity stand out (Article 140, subsection 8, insofar as it imposes on the Poder Ejecutivo the duty to 'Oversee the proper functioning of administrative services and dependencies', 139, subsection 4, to the extent that it incorporates the concept of 'proper functioning of Government' and 191 by collecting the principle of 'efficiency of the administration' - all from the Constitución Política -). These constitutional principles have been developed by infraconstitutional norms, thus, the Ley General de la Administración Pública collects them in Articles 4, 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, and mandates that they must orient and nourish all administrative organization and function.

Effectiveness (eficacia) as a principle assumes that the administrative organization and function must be designed and conceived to guarantee the attainment of the objectives, purposes, and goals proposed and assigned by the legal system itself, wherewith it must be linked to planning and evaluation or accountability (Article 11, paragraph 2, of the Constitución Política). Efficiency involves obtaining the best results with the greatest cost savings or the rational use of human, material, technological, and financial resources. Simplicity demands that administrative structures and their competences be easy to comprehend and understand, without convoluted procedures that delay the satisfaction of the public interests at stake. For its part, celerity obliges public administrations to fulfill their objectives and purposes of satisfying public interests, through the diverse mechanisms, in the most expeditious, rapid, and accurate manner possible to avoid undue delays.

This set of principles imposes permanent demands, responsibilities, and duties on all public entities that they cannot decline on a transitory or singular basis." (Judgments number 2004-7532, at seventeen hours three minutes on July thirteen, two thousand four. In identical sense, judgments number 2005-5600, at sixteen hours thirty-four minutes on May ten, two thousand five, and 2010-10106, at eight hours fifty-three minutes on June eleven, two thousand ten, all from the High Constitutional Court, can be consulted.)

Likewise, in judgment number 2004-14421, at eleven hours on December seventeen, two thousand four, by a majority of its composition, the Sala Constitucional stated the following in relation to the application of the principle of efficiency properly referred to the administrative contracting regime:

"III.- EFFECTIVENESS (EFICACIA) AND EFFICIENCY IN ADMINISTRATIVE CONTRACTING. Administrative contracting is a mechanism available to public administrations to voluntarily and consensually acquire a series of goods, works, and services required for the provision of public services and the exercise of their competences. For their part, public administrations are collective organizations of a service nature and vocation that must efficiently and effectively meet the needs and requirements of the community, in order to achieve general welfare. Therefore, administrative contracting procedures and all aspects relating to the formation and perfection of administrative contracts are imbued with celerity and summary nature in the due and non-deferrable attention and satisfaction of the needs and requirements of the social organization. In this regard, it is necessary to recall that among the governing principles of public services, within the framework of a service-providing Public Administration or a Social and Democratic State of Law, are, among others, efficiency, effectiveness (eficacia), continuity, regularity, and adaptation to socio-economic and technological needs, with the purpose of eradicating and overcoming the real inequalities of the social conglomerate.

The control and oversight mechanisms designed by the legislator to guarantee transparency or publicity, free competition and equality, and the rational management of public resources or monies – through the selection of the most advantageous offer for public entities, from the financial and technical point of view – in matters of administrative contracting, must have as their fundamental guiding principle to ensure that it adheres to the law so that it is regularly or substantially in conformity with the legal system, to avoid any act of corruption or deviation in the handling of public funds. Under this understanding, all formal requirements provided by the legal system to ensure regularity or validity in contracting procedures, the award act, and the administrative contract itself, must also seek the prompt satisfaction of the general interest through the effective construction of public works and the provision of public services, consequently they cannot transform into instruments to delay the efficient and effective provision of public services and, above all, their adaptation to the new socio-economic and technological needs of the community.

On this particular point, Article 4, paragraph 2, of the Ley de la Contratación Administrativa, by enunciating the 'Principle of efficiency', provides that '(...) In all stages of contracting procedures, substance shall prevail over form. The acts and actions of the parties shall be interpreted in a manner that favors their preservation and facilitates adopting the final decision, under favorable conditions for the general interest (...)'. It follows from the foregoing that the forms pertaining to administrative contracting procedures as well as the procedural requirements that the legal system establishes for the validity and effectiveness of an administrative contract must be interpreted flexibly for the sake of the purpose of all administrative contracts, without neglecting, of course, the soundness and correctness in the way public funds are invested. From this perspective, administrative contracting procedures are the shadow (form) that must inevitably follow the body (substance) which are the purposes and objectives of the administrative contract to satisfy the general interest and, of course, to seek the rational, due, and correct use of public funds.

Finally, it must be recalled that the principles of efficiency and effectiveness (eficacia), insofar as they inform administrative organization and management, have strong constitutional foundations (articles – all from the Constitución Política – 140, subsection 8, insofar as it imposes on the Poder Ejecutivo the duty to 'Oversee the proper functioning of administrative services and dependencies', 139, subsection 4, to the extent that it incorporates the concept of 'proper functioning of Government' and 191 by collecting the principle of 'efficiency of the administration')." In light of the foregoing, this Court understands that the application of the principle of efficiency in the sphere of public procurement cannot lead to the flexibilization or disregard by the Public Administration of essential procedures or substantial requirements established in the national legal system—both constitutional and administrative—in areas such as respect for fundamental rights or the defining and characteristic elements of the Costa Rican State, nor of obligations established in law (formal and material), without there being a regulation (understood as legal) to exempt their fulfillment.

These are aspects regarding which the Constitutional Court itself enunciated, as one of the principles governing public procurement, the principle of formalism in bidding procedures (as in judgment number 998-98 cited above). Therefore, this constitutional principle must be understood as guiding the Administration so that the decision finally adopted in these procedures achieves the best satisfaction of the public interest intended to be resolved through this mechanism, which is precisely the purpose of public procurement. It should be remembered in this sense that public procurement is a selection mechanism or procedure through competition, which makes effective the exercise of a public power; whereby the contractor is considered a collaborator of the Administration in the public task awarded to them (provision of a public service, construction of a public work, or acquisition of a good for the Administration), a task that must be entirely subject to the principle of legality, both legal and budgetary.

In light of the above, it is undeniable that public procurement has a special regulatory regime, which is based, first, on the provisions of Articles 182, 183, and 184 of the Political Constitution, from which its constitutional principles derive, namely: free competition, equal treatment for all bidders, publicity, balance of interests, legality and transparency of procedures, mutuality of the contract, legal certainty, and control of procedures, and the previously stated principles of efficiency and formalism in procedures, according to the enunciation of constitutional jurisprudence, condensed from judgment number 998-98, cited above. This regime is developed in law (thus, mainly in the Public Procurement Law, number 7494, of May 2, 1995, the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, number 7428, of September 7, 1994, the Law of the Financial Administration of the Republic, the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service) and in regulations (among the most important, the Regulation of the Procurement Law, the Regulation for the Countersignature, issued by the Comptroller General of the Republic, the economic limits established by the Comptroller General of the Republic to determine the various bidding procedures, and to regulate jurisdiction for administrative appeals in bidding procedures).

Consequently, it cannot be affirmed—as inferred from the interventions of the representations of the defendants—neither the prevalence of one principle over another, in this case the principle of efficiency over the subjection of the Administration's actions to the block of legality, nor to obviate substantial requirements expressly established in the text of a law (and which in this case, is declared to be of public order), much less, as previously stated, the flexibilization of substantial conditions and procedures (a qualifier that refers to both assumptions) in public procurement.

XIV.ON THE RULES OF INTERPRETATION IN THE ADMINISTRATIVE LEGAL SYSTEM.- Since the discussion raised reveals a controversial interpretation regarding the manner in which section 22(c) of the Social Development and Family Allowances Fund Law must be applied, for the purposes of the debate in this matter, it is relevant to keep in mind the meaning of the concepts of interpretation, integration, and delimitation of the legal system. Thus, interpretation is the legal task by which a meaning is given to a rule or normative provision when it must be applied to a specific case. In this sense, Article 10 of the Civil Code establishes various methods for carrying out this task: the one that refers to the proper meaning of the words; the one given in relation to its context; and finally, the one that attends to the historical and legislative background of the rule to be interpreted or applied. Now, in the field of Administrative Law, we find a special regulation that guides this task, defined in Article 10 of the General Law of the Public Administration, which attends to the finalist criterion and respect for the rights and interests of the administered:

"1. The administrative rule must be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within the due respect for the rights and interests of the individual.

2. It must be interpreted and integrated taking into account the other related rules and the nature and value of the conduct and facts to which it refers." Also important is section 9 of the General Law cited, which establishes the hierarchy of sources to be applied in the field of Administrative Law, by which written rules must first be attended to (Article 6); in their absence, unwritten rules (Article 7), in the following order: jurisprudence, general principles, custom; and in the detriment or normative vacuum of Administrative Law, recourse is made to Private Law and its principles. It is in these cases (from the cited section 9) that we find ourselves before a normative integration, to supply the normative vacuum of the situation submitted for consideration—both in administrative and jurisdictional venues—there being a mandate to attend to the proceedings, without the possibility of excuse due to the lack of an express rule to resolve the case. In this sense, the second, third, and fourth paragraphs of section 5 of the Organic Law of the Judicial Branch, which due to their importance to the case, literally state:

"The courts may not excuse themselves from exercising their authority or from ruling on matters within their competence due to a lack of a rule to apply and must do so in accordance with the written and unwritten rules of the legal system, according to the hierarchical scale of its sources.

The general principles of Law and Jurisprudence shall serve to interpret, integrate, and delimit the field of application of the written legal system and shall have the rank of the rule they interpret, integrate, or delimit. When it comes to supplying the absence and not the insufficiency of the provisions that regulate a matter, said sources shall have the rank of law.

Uses and customs shall have a supplementary character to written Law." It is a basic principle of interpretation of the legal system in any order, and also in Administrative Law, that it is not appropriate to distinguish where the rule does not do so, nor when the rule is not clear and precise, because doing so entails the risk of making arbitrary and capricious applications, even contrary to the very provision intended to be applied, this in frank violation of the principle of legality, whose content has already been explained.

XV.ON the Social Development and Family Allowances Fund.- Next, we shall determine how the requirement for employers to contribute to the Social Development and Family Allowances Fund is established in our legal system.

First: Basic principles of the Social Development and Family Allowances Fund: As established by the first article of the Social Development and Family Allowances Law, number 5662 and its amendments, this fund is created, under the administration of the General Directorate of Social Development and Family Allowances; and which is funded by contributions from both the Ministry of Finance in the annual ordinary budget (an allocation equivalent to 593,000 base salaries used by the Judicial Branch to set fines and penalties for the commission of various infractions, coming from the collection of the sales tax) and private and public employers (with the exception of the Executive Branch, Legislative Branch, Judicial Branch, Supreme Electoral Tribunal, medical-social assistance institutions, education boards, administrative boards and higher education institutions of the State, municipalities, and employers whose monthly payroll amount does not exceed the equivalent of one base salary established by Law number 7337, and those of agricultural activities with monthly payrolls up to the equivalent of two base salaries established in the aforementioned Law) at five percent (5%) of the total wages and salaries they pay monthly to their workers.

With this fund, social welfare programs of the State are financed, namely: nutrition programs of the Ministry of Health; social assistance programs of the Joint Institute for Social Aid; programs of the National Children's Trust; for the care of older adults and persons with disabilities residing in public and/or private establishments intended for the care of this segment of the population; for the school meal programs distributed throughout the country; for human development programs for women in poverty and the articulation of women's interests and needs in the institutional offer—projects under the responsibility of the National Institute for Women (INAMU)—; for subsidies for those responsible for terminally ill patients; a subsidy for low-income workers who have children with permanent disabilities or under eighteen years of age, or over eighteen and under twenty-five years of age, provided they are students at a higher education institution; for infrastructure for the country's indigenous zones; for the care of minors residing in the City of Children (located in Cartago); for the food assistance program run by the State; for the construction and equipping of the Tower of Hope at the National Children's Hospital and other social assistance programs, such as the Avancemos Program, the non-contributory pension regime of the Costa Rican Social Security Fund, Women Heads of Household (of the Joint Institute for Social Aid); food services (run by institutional education boards I and II, administrative boards of institutions of the second cycle and diversified academic education, administrative boards of institutions of the third cycle and diversified academic education, administrative boards of institutions, special education institutions and services, administrative education boards, night schools and high schools, Cindeas and IPEC); maintenance, remodeling, and equipping of school meal programs, and any other social assistance program carried out by public entities (Articles 3 and 4 of Law number 5662).

The destination of these funds is fixed in law, "... and in no case and for no effect may it be destined for other purposes than those indicated ..." in the cited Law, as provided by section 18. Likewise, in the first section of the referenced Law, everything related to this fund is of public interest, and section 28 following establishes that this Law is of public order, which means it is not waivable, nor subject to any pact or agreement by the Administration or the administered, and much less can its fulfillment be ignored or unapplied. Finally, it forms part of the country's social legislation; that is, even though its origin is a legal norm, its purpose attends to the constitutional mandate of section 50, as it seeks to achieve the most just distribution of wealth, as will be explained below.

Second: On social obligations in the national legal system. It is necessary to distinguish the origin and content of the social and family allowances fund from social security in our country, the latter being the responsibility of the Costa Rican Social Security Fund. Indeed, as previously stated, the former is of legal origin and its purpose is to finance social welfare projects under the responsibility of various public entities; while the latter not only has its origin in a constitutional mandate—Article 73—but also the fund created with contributions from the State as employer and the workers is to cover the risks of illness, maternity, disability, and death of all workers, under the administration of the Costa Rican Social Security Fund. This latter is a constitutional obligation, based on the principle of solidarity, whose fulfillment has been privileged, as it is considered to form part of the essential and formative elements of our Democratic and Social State of Law (Social State or Welfare State) defined in the Fundamental Charter—both from the text of its articles and the principles and values inferred from them—and therefore fundamental for the coexistence and economic and social development of our country, which, in this character, have been defined as an obligation pertaining to the public order of the Costa Rican State (in this sense, one can consult judgments number 5445-95, at sixteen hours fifty-one minutes on October 4, 1995; 0033-96, at sixteen hours thirty minutes on January 3, 1996, both from the Constitutional Chamber).

Such is the transcendence in the fulfillment of this constitutional obligation that, when weighing the values and rights between the protection and sustainability of social security (which attends to the generality of the protection of the rights to health and life, as well as the right to retirement) and that referred to the possibility of contracting with the Administration, the Constitutional Chamber, in repeated rulings, has privileged the requirement of contribution to the social security regime over the possibility of contracting with the Administration, giving priority to the sustainability of the universal social security system, which depends on tripartite contributions from the State, employers, and workers; under the following considerations:

"Sustained on the jurisprudence indicated in the first whereas clause (considerando) of this judgment and from which the protection given to the social security regime is derived, the criterion alleged by the plaintiff in the action at hand must be confirmed, since, in interpretation in accordance with Constitutional Law and as a result of the weighing of two regimes in conflict, regarding the legal interests protected in both—the first, the generality of the country's inhabitants in protection of the rights to health and human life, fundamental rights of primary hierarchy; and the second, referring to the possibility of contracting with the administration—the Chamber, applying a weighing of those values and rights, chooses to give priority to the need to maintain a universal social security system that depends for its subsistence on tripartite contributions (employer-workers and State).

It being a basic necessity that the different parties fulfill their contribution obligation, of which it is well known that great delinquencies exist, a situation which, among others, led the legislator to enact the Worker Protection Law, with the aim of protecting the social security regime, mainly aimed at ensuring that pensions are sustainable in the future. From the aforementioned analysis, it is concluded that one of the ways through which delinquency is avoided is that provided for in the second paragraph of Article 74 under examination, through which it is obligatory—as it is a constitutional duty—to be up to date in contributions to the social security regime. Therefore, reaffirming that fundamental obligation in an ordinary law that pursues the same constitutional purpose is not violative of the rights of companies, that before the possibility of contracting with the administration, they are required, as a prerequisite, to be up to date in their obligations to the Costa Rican Social Security Fund.

From this analysis, by the hierarchy established in the preceding lines, the Chamber also concludes that there is no violation of the principle of reasonableness. On the contrary, the criterion laid down here falls within the special consideration that the Chamber has granted to social security, which is protected by Article 73 of the Political Constitution. For all the foregoing, the action filed must be rejected on its merits." (Judgment number 2002-8583, at fourteen hours fifty-one minutes on September 4, 2002. In the same sense, one can consult judgments 2000-0643, at fourteen hours thirty minutes on January 20, 2000; 2002-4888, at fifteen hours three minutes on May 22, 2002; 2006-13923, at fourteen hours forty-one minutes on September 20, 2006; 2008-0589, at fourteen hours thirty-seven minutes on January 16, 2008; and 2015-16113, at nine hours thirty minutes on October 16, 2015, all from the High Constitutional Court.)

Now, notwithstanding the different origin (as to the norm of their creation), calculation basis, and destination of the obligations under discussion, it is necessary to conclude that they have an identical legal nature, as both are of a social nature, imposed on employers (private and public) for the benefit, first, of their workers, and second, of the poorest and neediest population of the country, and that for this reason, they also constitute an expression of the constitutional mandate (not a programmatic norm) of Article 50, aimed at "procuring the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating ... and the most adequate distribution of wealth." In this sense, it should not be forgotten that our State is conceptualized and organized as a Democratic one (with separation of Powers, a regime of responsibility of the Public Administration as a whole, respect for fundamental rights, and citizen participation in political life—Articles 1, 9, 41, 48, 49, 93, 105 of the Fundamental Charter); of Law (that is, subjecting public action to the principle of legality and to the plenary control of the administrative function in the jurisdictional sphere, both in the constitutional and contentious-administrative venues—Articles 9, 10, 11, 41, 48, 49, and 153 of the Political Constitution and 6, 7, 11, 16, and 158 of the General Law of the Public Administration); and of a Social nature (which translates into public action being sustained on the principles of social justice and solidarity—Articles 50 and 74 of the Fundamental Charter and implementing laws).

Thus, in accordance with the principle of normative hierarchy, at the apex of which sits the Fundamental Charter (both its articles or text and the principles that emanate from it), compliance with these mandates in administrative management constitutes a parameter of legality.

Third: In this order, it is relevant to consider how the percentage corresponding to the Social Development and Family Allowances Fund is collected. For even though these are obligations distinct from the social security of our country, when the employer makes its payment on time to the Costa Rican Social Security Fund, it also includes that corresponding to this fund. This is according to the agreement signed between both institutions on July 6, 2007, and the administration of the Fund makes the corresponding transfer to the General Directorate of the Social Development and Family Allowances Fund (DESAF) of the percentage of that obligation. However, this transfer of funds is not made when the employer becomes delinquent for more than three months, as, according to Clause 13 of that inter-institutional agreement, in the fourth month the debt is passed to the General Directorate of Social Development and Family Allowances (DESAF) so that it may handle the corresponding collection actions.

It is for this reason that on the occasion of the enactment of Law 8783, and as long as the Costa Rican Social Security Fund did not have the adequate resources to fully handle such collection actions, this General Directorate (DESAF) was endowed with instrumental legal personality, for the purpose of enabling its legal capacity to carry out the collection of the monies owed by employers, as provided by Transitory Provision II:

"TRANSITORY PROVISION II.- Until the CCSS takes on the collection from delinquent employers of Fodesaf, instrumental legal personality is granted to Desaf, for the purpose of judicial collection of monies owed by delinquent employers. The Comptroller General of the Republic shall supervise Desaf semiannually regarding the procedures, income, and use of the powers and resources referred to in this article." This situation means that not infrequently there are two different reports regarding the fulfillment of the obligations of social security in our country, as the fulfillment of one does not imply the fulfillment of the other, as they are two distinct obligations, with separate administrations depending on whether the payment is made late or on time.

XVI.ON THE MANDATE OF ARTICLE 22(C) OF THE SOCIAL DEVELOPMENT AND FAMILY ALLOWANCES LAW.- Finally, to resolve the conflict raised, we must also attend to the content of the legal provision whose interpretation is debated in this contentious action. Due to its importance, Article 22 of the Social Development and Family Allowances Law states, in its entirety and literally, the following:

"Employers and individuals who carry out, totally or partially, independent or non-salaried activities, must be up to date in the payment of their obligations with Fodesaf, in accordance with the law. Being up to date in the payment of the obligations established by this Law shall be a requirement to carry out the following administrative formalities:

• a)The admissibility of any administrative application for authorizations submitted to the Public Administration that it must grant in the exercise of its public functions of oversight and tutelage, or when dealing with applications for permits, exemptions, concessions, licenses, and patents. For the purposes of this article, the Public Administration is understood in the terms set forth in Article 1 of both the General Law of the Public Administration and the Contentious-Administrative Procedure Code, Law No. 8508.
• b)In relation to legal entities, the registration of any document in the public, commercial, associations, sports associations registries, and the Registry of Social Organizations of the Ministry of Labor and Social Security, except those issued by judicial authorities.
• c)Participation in any public procurement process regulated by the Public Procurement Law, the Public Works Concession Law, the Maritime-Terrestrial Zone Law, and the Mining Code.
• d)The granting of the benefit provided in Article 5 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic.
• e)The enjoyment of any exemption regime and fiscal incentives. The non-fulfillment of obligations with social security shall be cause for the loss of the granted exemptions and fiscal incentives, which shall be determined within an administrative process (sic) followed for this purpose.

In every contract or agreement signed by an employer with the Public Administration, a clause must be included establishing, as a contractual breach, the non-payment of obligations with social security. Likewise, the subjective rights generated by the foregoing shall be revoked without administrative liability.

The verification of the fulfillment of the obligations set forth in this article and the application of sanctions, where applicable, shall be the competence of each of the administrative bodies where the respective formality must be carried out; for this purpose, Desaf shall keep the necessary information available. The non-fulfillment of this obligation by Desaf shall not impede or hinder the respective formality. Similarly, through an agreement with each administrative body, Desaf may establish joint databases and control and verification systems that facilitate the control of the fulfillment of the payment of obligations with social security." (The highlighting is not from the original).

For the purposes of this action, the provision in subsection c) is of particular interest, as it specifically refers to the case of public procurement, which precisely conditions participation in public procurement processes, whatever they may be, on being up to date with the Social Development and Family Allowances Fund. To attempt to discover the content of this mandate, it is considered pertinent to make the following observations:

First: It is important to highlight that by its wording and content, subsection c) of Article 22 of the Social Development and Family Allowances Fund Law is identical to the third paragraph, subsection 3) of Article 74 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund, as it literally states—in what is relevant:

"Employers and individuals who carry out, totally or partially, independent or non-salaried activities, must be up to date in the payment of their obligations with the Costa Rican Social Security Fund, in accordance with the law. To carry out the following administrative formalities, being up to date in the payment of obligations in accordance with Article 31 of this law shall be a requirement.

1. 1The admissibility of any administrative application for authorizations submitted to the Public Administration that it must grant in the exercise of its public functions of oversight and tutelage, or when dealing with applications for permits, exemptions, concessions, or licenses. For the purposes of this article, the Public Administration is understood in the terms set forth in Article 1 of both the General Law of the Public Administration and the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction.
2. 2In relation to legal entities, the registration of any document in the public, commercial, associations, sports associations registries, and the Registry of Social Organizations of the Ministry of Labor and Social Security, except those issued by judicial authorities.
3. 3Participation in any public procurement process regulated by the Public Procurement Law or by the Public Works Concession Law. In every administrative contract, a clause must be included establishing, as a contractual breach, the non-payment of obligations with social security.
4. 4The granting of the benefit provided in the second paragraph of Article 5 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic.
5. 5The enjoyment of any exemption regime and fiscal incentives. The non-fulfillment of obligations with social security shall be cause for the loss of the granted exemptions and fiscal incentives, which shall be determined within a due process followed for this purpose.

The verification of the fulfillment of the obligation set forth in this article shall be the competence of each of the administrative bodies where the respective formality must be carried out; for this purpose, the Fund must monthly supply the necessary information. The non-fulfillment of this obligation by the Fund shall not impede or hinder the respective formality. Similarly, through agreements with each of those administrative bodies, the Costa Rican Social Security Fund may establish joint databases and control and verification systems that facilitate the control of the fulfillment of the payment of obligations with social security." (The highlighting is not from the original).

It is pertinent to clarify that the transcribed text was added according to the reform given by Law number 7983, of February sixteenth, two thousand, because the original text, with the same content regarding the conditioning for administrative contracting, had been declared unconstitutional by the Constitutional Chamber in ruling number 787-94, at fifteen twenty-one on February eighth, nineteen ninety-four, in a divided decision (with the criterion of four of the Magistrates members of the High Court and the dissenting vote of three of them). The current text has been reviewed and its constitutional conformity endorsed by the Constitutional Court on various occasions, both on the occasion of an optional legislative consultation (ruling number 2000-0643, cited above), as well as through the action of unconstitutionality (rulings number 2002-8583, 2002-4888, 2006-13923, 2008-0589, all indicated above) and more recently, through the amparo appeal (in ruling number 2015-16113, already cited), pronouncements in all of which it determined the conformity of this provision with the constitutional order -as explained previously-.

From the foregoing jurisprudential precedents of the Constitutional Chamber, it follows that the requirement to be up to date with the social security obligation does not constitute a mere formal requirement, insofar as it complies with a constitutional obligation, which forms part -as a characteristic feature- of the definition of the Costa Rican State, regarding what refers -as has been said- to the social nature of public actions. In both cases -subsection 3.) of article 74 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund and subsection c) of article 22 of the Law of the Social Development and Family Allowances Fund-, what the legislator intended was to compel employers to be up to date with social security and the contribution to this fund, insofar as the state of default in both obligations prevents participation in any contracting process. Note that entering into administrative contracts implicitly carries the right and obligation to comply with what was agreed, and concomitantly, the right to just compensation (remuneration or payment), which can and must be readjusted to maintain the balance of the contract (article 18 of the Public Procurement Law and 25 of the Regulations of this Law and jurisprudence of the Constitutional Chamber, among others in rulings number 785-90, at eight thirty-five on July twelfth, nineteen ninety; 3495-92, at fourteen thirty on November nineteenth, nineteen ninety-two; 7261-94, at eight thirty on December ninth, nineteen ninety-four; 0998-98, cited above and finally, 6432-98, at ten thirty on September fourth, nineteen ninety-eight).

That is, what motivates the private party (administered party) to contract with the Administration (State and its institutions) is the obtaining of an economic return (profit), a right that is safeguarded against causes attributable to the Administration -supervening or unforeseeable-. Thus, a corollary of what was reasoned in the cited precedents of the Constitutional Chamber, it is possible to conclude from its logic, that it does not seem appropriate to favor with the system and regime of administrative contracting (regarding the obtaining of a profit from the provision of the service, execution of the work, or supply of a good that it negotiates with the Administration) one who does not contribute to the financing of burdens of the highest transcendence in our legal order, it is repeated, which precisely sustain social security in our country.

Second: Likewise, for the correct understanding of the content of the legal norm under discussion, we must attend to the fact that its wording is different from others, also of legal rank, that establish limitations or conditions on subjects participating in administrative contracting processes. Thus, for example, in relation to numeral 5 of the Legal Entities Tax Law, number 9024, of December twenty-third, two thousand eleven, effective from April first, two thousand twelve, annulled by the Constitutional Chamber through ruling number 2015-1241, of January twenty-eighth, two thousand fifteen, a pronouncement that dimensioned the effects of such declaration, maintaining its effects until the start of the fiscal period corresponding to the year two thousand sixteen, with which, it was fully in effect, in relation to the facts that occupy this process. In this provision, as a sanction, the non-payment of that tax was established as follows:

"ARTICLE 5.- Sanctions and fines. In case of non-compliance with the obligations established in this law, the provisions contained in Title III of Law No. 4755, Tax Code of Standards and Procedures, of May 3, 1971, and its reforms, shall apply, including the reduction of sanctions provided for in its article 88.

The National Registry may not issue legal personality certifications nor register any document in favor of taxpayers of this tax who are not up to date in their payment. For these purposes, the officials in charge of document registration shall be obliged to consult the database that the National Registry will set up for this purpose, and must cancel the filing of documents for defaulters. Likewise, taxpayers of this tax who are in default may not contract with the State or any autonomous or semi-autonomous public institution.

The National Registry shall create a database consultable by electronic means so that the public can verify if taxpayers are up to date.

The provisions of article 122 of Law No. 4755, Tax Code of Standards and Procedures, of May 3, 1971, and its reforms, shall apply to commercial companies and individual limited liability companies, in their capacity as taxpayers of this tax." (The highlighting is not from the original.)

This same wording was maintained in the current Law on Legal Entities, number 9428, of March twenty-first of the current year, in the fourth paragraph of its numeral 5, whose effectiveness was conditioned to three months following the first day of the month following the publication of the regulation, as indicated in Transitory IV, of this present law, and which states in its literal wording:

"Taxpayers of this tax who are in default may not contract with the State or any public institution." As can be seen at a glance, the wording and consequence of the state of default of this obligation is different from the obligations previously discussed, insofar as the non-payment of the legal entities tax translates into the impossibility of contracting with the Administration, which occurs with the award of a bidding process; and in the case of non-payment of the social security tax to the Costa Rican Social Security Fund and non-payment or contribution to the Social Development and Family Allowances Fund, clearly and forcefully, the legislator established that such persons could not "participate in any administrative contracting process." In this sense, the words have a different meaning, it is repeated, by the express will of the legislator. The legal consequence by mandate of law is different in both cases, insofar as, in the case of accrediting the payment of the legal entities tax, it could be corrected at any time, provided it was prior to the act of award; while in the case of social security obligations -both in relation to social insurance and to the contribution to the Social Development and Family Allowances Fund-, the situation is different, as it is required as an unavoidable requirement in relation to the condition of the offeror, which conditions, as the norm states, their participation in any administrative contracting process.

That is, this becomes an admissibility requirement in any of the administrative contracting processes, and only with its accreditation of being up to date can the Administration proceed to assess the proposal on the remaining factors of interest, namely, compliance with the technical requirements of the respective bidding terms and, of course, the economic (or price) evaluation of the sealed bid.

Third: As argued by the representations of the defendants, in administrative contracting processes there are various phases. It begins with the decision of the hierarchical superior or subordinate head to open the start of the contracting procedure, which requires the determination of the need for the good or service put out to tender -which includes the justification for its propriety, description, and cost estimate-, (article 7 of the Public Procurement Law and 8 of the Regulations of that Law); and the corroboration of the budgetary availability for this purpose or of the institution (article 8 of the Public Procurement Law and 9 of the Regulations of this Law). After this, the bidding terms are prepared and once approved, they are published in the Official Gazette La Gaceta or the corresponding invitation is sent -depending on whether it is a public tender or an abbreviated one (articles 42 subsection d) and 44 first paragraph of the reference Law)-.

After the offers are submitted, a process of evaluating them begins, and it is precisely at this stage that the legal norm whose interpretation is questioned in this matter applies, and which concludes with the respective act of award. And it is that in this phase (of evaluating the offers), in every public contracting process, there are two clearly defined stages: admission to the contracting process in question, insofar as, if the offeror meets the eligibility requirements, so that their offer is admitted for the purpose of being considered as possible (legally speaking) for award. It is at this stage that the correction of elements of the sealed bid is possible, only for the correction of errors or to supply clarifying information on correctable or insubstantial aspects that do not confer an undue advantage to the other participants (relation of numerals 42 subsection j), third paragraph of 45 of the cited Law, 80 and 83 of the Regulations of that Law); which must be done within five business days following receipt of the offers, to be complied with by the party addressed within the period granted for this purpose, which cannot be more than five business days.

And it is thus that "(T)hose that fail to comply with essential aspects of the bidding terms or are substantially in non-conformity with the legal order shall be declared out of the tender. Insubstantial non-compliances shall not imply the exclusion of the offer, but this must be expressly reasoned in the respective report," says the second paragraph of cited numeral 83 of the Regulations on the matter. Once this first filter is passed, the process then moves to choosing among the qualified offers, the one that best suits the interests of the Administration, which obviously passes through the sieve of evaluating compliance with the technical requirements established in the bidding terms. It is noted that precisely in application of the principles of effectiveness and efficiency, the price factor cannot be the sole guide for the final decision adopted, insofar as priority must be given to the one that best satisfies the public interest put out to tender.

It is for this reason that the technical studies of the advisory bodies are important in relation to the act of award, insofar as they constitute the motive and motivation for it (relation of articles 133 and 136 of the General Law of Public Administration) and which legitimize or justify the decision. Once the act of award is final, the contractual execution phase begins, which, as previously indicated, is not the subject of analysis in this matter.

Fourth: In response to the considerations made by the representative of the company Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima in the conclusions phase, regarding the understanding of the norm under discussion, based on a different wording of subsection a) of the same legal provision, and which, in their opinion, translates into a different understanding and legal content of the provision under discussion, the following is stated. Indeed, they state that in said subsection a), being up to date in the contribution to the Social Development and Family Allowances Fund was classified as an admissibility requirement, in relation "... to any administrative application for authorizations submitted to the Public Administration that it must decide upon in the exercise of public functions of supervision and guardianship, or when dealing with applications for permits, exemptions, concessions, licenses, and patents ..."; whereas in the discussed subsection c) of the same numeral, it only states "participate in ...".

The reading proposed is not shared by this Tribunal for the following reasons. Note that subsection a) refers to a specific legal situation, referring to permits, licenses, and authorizations, which according to the regulations governing these legal situations, related jurisprudence and doctrine, is different from the regime and process of administrative contracting -to which subsection c) specifically refers-, so they are in no way comparable. And in effect, in the case of licenses, permits, and authorizations, the Administration intervenes exercising a supervisory function, to allow the administered party to exercise pre-existing rights; which in no way happens in the administrative contracting process, where the mere submission of an offer in a tender or invitation only generates an expectation, not a right to be awarded, which occurs if -and only if- the offer presented is suitable for satisfying the public interest to be contracted, by itself and in relation to the remaining offers; which passes through the sieve of evaluating the legal requirements and technical requirements of the bidding terms (in which the price factor is not the only one to consider); and as already indicated above, there is a phase of admissibility and prior warnings (for clarification purposes), in relation to non-substantial elements of the sealed bid.

It is worth clarifying that in licenses, the act is regulated, and in authorizations, there is a discretionary element (opportunity and/or convenience) in relation to the motive and content. This circumstance has an important legal consequence in relation to permits, licenses, and authorizations, insofar as the omission of the Administration to respond within the period established in the legal order generates, in favor of the administered party, the positive silence (articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration). However, for the administrative positive silence to proceed, it is necessary, not only to verify an omissive conduct on the part of the Administration before an application for a permit, license, or authorization from an administered party, and its legal provision -in accordance with the subjection of public action to the principle of legality since there are matters in relation to which this institute is not applicable, such as environmental matters under the mandate of numeral 4 of the Forest Law (in this sense, among others, rulings number 6836-93, at eight fifty-four on December twenty-fourth, nineteen ninety-three; 1730-94, at fifteen six on April thirteenth, nineteen ninety-four; 1731-94, at fifteen nine on April thirteenth, nineteen ninety-four; 2954-94, at nine nine on June seventeenth, nineteen ninety-four; 5506-94, at nine forty-two on September twenty-third, nineteen ninety-four; 6332-94, at eighteen twelve on October twenty-sixth, nineteen ninety-four; 0820-95, at eighteen fifty-four on February eighth, nineteen ninety-five; 5745-99, at ten twelve on July twenty-third, nineteen ninety-nine; 2000-1895, at fifteen forty-six on February twenty-ninth, two thousand; 2003-6322 at sixteen thirty-three on May tenth, two thousand six, all references of the Constitutional Chamber and ruling number 0397-F-2001 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice), in the protection of public domain assets (constitutional rulings number 6836-93, at eight fifty-four on December twenty-fourth, nineteen ninety-three; 1730-94, at fifteen six on April thirteenth, nineteen ninety-four and 2954-94, at nine nine on June seventeenth, nineteen ninety-four-; but it is also indispensable for the results of its consolidation, the fulfillment of all the requirements and demands that in relation to the formulated request, the legal order provides, thus, the lack of any of them entails an interrupting effect in the operability of this institute, as considered by the Constitutional Chamber in ruling number 6332-94, a criterion that has been adopted by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in ruling number 88, of October nineteenth, nineteen ninety-four and in resolution at fifteen fifteen on October nineteenth, nineteen ninety-nine, and by the Third Section of this Tribunal (Contentious-Administrative), for example, in resolution number 407-2002, at ten fifteen on April nineteenth, two thousand two).

It is necessary to warn then that the positive silence operates only in the constitutive phase of the administrative procedure, not in the appeal phase, in which only the negative silence applies (the filed appeal is understood as denied). Finally, one more condition must be heeded (for the positive silence to operate), of a substantial nature, which consists of the request being in conformity with the block of legality. This implies that the lack of response should not serve to authorize illegality through the emergence of the effects of the consolidation of this institute, insofar as -it is insisted- the law requires that the request be submitted "with the legal requirements." This is why the consolidation of the positive silence, even though it operates by operation of law, requires its declaration by the corresponding Administration, for which it must be requested by the interested administered party, in accordance with the procedure established in article 7 of the Law for the Protection of the Citizen against Excessive Administrative Procedures and Requirements, Law number 8220, of March fourth, two thousand two (effective from March eleventh following), which textually establishes on the matter:

"For the application of the positive silence, it will suffice for the administered party to submit to the Administration a sworn statement, duly authenticated, stating that all the necessary requirements for granting the permits, licenses, or authorizations have been met and that the Administration did not resolve within the corresponding period.

These requirements shall be only those expressly stipulated in the laws, the executive decrees, or the regulations, in accordance with the provisions of article 4 of this law.

The Administration, within three business days following receipt of the sworn statement, must issue a document stating that the period for the application of the positive silence has elapsed and the application was not resolved in time. If the Administration does not issue this document within the indicated period, the application of the positive silence shall be deemed accepted and the administered party may continue with the procedures to obtain the corresponding permit, license, or authorization, except in cases where, by constitutional provision, the positive silence does not apply.

In compliance with this procedure, the Administration must internally coordinate to inform the procedure simplification official, in accordance with articles 8 and 11 of this law.

No institution may ignore or reject the application of the positive silence, which operates by operation of law.

When applicable, the Administration shall apply the annulment procedure in the administrative venue regulated in article 173 of the General Law of Public Administration or shall initiate a judicial lesivity process to demonstrate that the corresponding requirements were not met." (As reformed by article 1 of Law number 8990, of September twenty-seventh, two thousand eleven.)

Consequently, the distinction in wording derives not from a different legal content and treatment that the legislator gave to the requirement of being up to date with the Social Development and Family Allowances Fund, but rather in attention to the special nature of the license, permit, and authorization procedures referred to in subsection a). Likewise, the reading proposed for subsection c) of the legal numeral under discussion is partial, insofar as it forgets that its correct statement is as follows: "It shall be a requirement to be up to date in the payment of the obligations established by this Law, to carry out the following administrative procedures: ... c) Participate in any public contracting process regulated by the Public Procurement Law, the Public Works Concession Law, the Maritime-Terrestrial Zone Law, and the Mining Code." With this, there is no doubt that being up to date with this obligation is an admissibility requirement in the administrative contracting regime, whatever the contracting procedure, which implies having passed the first sieve or control, properly referred to the condition of the offeror.

Note also that in this legal provision, it is no coincidence that what concerns the phases of contract formalization and execution is contained in another paragraph, the second, after the detail of the various administrative procedures for which this obligation is established, as an unavoidable or "sine qua non" condition. Therefore, it is not possible to combine, as if they were one, these well-differentiated phases, both in the regulation of the administrative contracting regime, and in this substantial norm, which is incorporated into that regime by its specific content. In conclusion, according to the text of numeral 22 subsection c) of the Law of the Social Development and Family Allowances Fund, the finalist purpose of the norm (in the terms of article 10 of the General Law of Public Administration), is of the utmost transcendence in our national legal order (as a defining feature of one of the essential characteristics of our State) and the very principles governing administrative contracting, among them that of efficiency, which seek the selection of the best offer (not subject solely to the price factor, but to the best satisfaction of the public interest, as has been explained); for which reason there is no alternative but to consider the requirement of being up to date with this fund as an admissibility requirement in any administrative contracting regime, enforceable at the time of submitting the corresponding offer in the tender in which one participates.

C.- ANALYSIS OF THE QUESTION.-

XVII.OF THE CRITERION OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC CHALLENGED IN RELATION TO THE TOPIC.- We then proceed to compare the interpretation given by the Comptroller General of the Republic to the way in which the legal provision of subsection c) of article 22 of the Law of the Social Development and Family Allowances Fund should be understood and applied, with the content and mandate that this Tribunal has defined for this legal provision. Having reviewed the statements of the controlling body of the public treasury in relation to the topic -contained in resolutions R-DCA-393-2012, at ten o'clock on July thirtieth, two thousand twelve and R-CDA-77-2013, at nine o'clock on February seventh, two thousand twelve and official communication 8706 (DCA-1982) of August twenty-seventh, two thousand twelve, all emanating from the Division of Administrative Contracting-, it is evident to this Authority that they do not conform to the content and purpose of the legal mandate under discussion, based on the following considerations:

First: As was alleged by the plaintiff, the Comptroller General of the Republic changes the meaning and content of the legal mandate, since the requirement to be up to date with social security obligations is no longer to "participate in any administrative contracting process," but "to legitimately become the awardee of an award process." Note the similarity of this understanding of the norm with the now annulled provision of numeral 5 of the Legal Entities Tax Law, number 9024, discussed above. It is reiterated then what has already been said, insofar as the legal effects are different when dealing with an admissibility requirement -as was established by the legislator regarding subsection c) of article 22 of Law number 5662- in order to legitimately participate in the competitive phase of an administrative contract, than considering it a condition for being held or declared as the legitimate awardee; insofar as, in the first case, its review must be in the prior phase, referring to compliance with the legal requirements and conditions of the offer, especially since it refers to the optimal condition of the offeror, and for this reason, it must be prior to the technical evaluation of the sealed bids, since its non-compliance -or what is the same-, the default with the Social Development and Family Allowances Fund, causes by operation of law, the ineligibility of the sealed bid; whereas in the second legal case, it is a condition that must be accredited before adopting the final act of the bidding process.

And it is important to note in this sense, that the discussion should not be centered on whether or not it is appropriate to issue a warning in order to accredit this condition, insofar as for this Tribunal, if the institute of rectification were applied in the terms explained by the Comptroller General of the Republic and established in the regulations governing the matter, it would find no problem in being able to warn for the rectification of this situation, insofar as this should be done prior to the substantive evaluation of the sealed bids, in the terms of the first paragraph of numeral 80 of the Regulations of the Public Procurement Law, thus maintaining the condition of admissibility requirement in administrative contracting; but this does not correspond to the reading proposed by the controlling body, which it is repeated, is not to "participate in any administrative contracting process ...", but to legitimately become the awardee in a bidding process, which has already been indicated as a different and adverse content to the text of the reference law.

Note in this sense that, as pointed out by the representatives of the Comptroller General of the Republic and the Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima in the conclusions phase, a reform project is pending before the Legislative Assembly for numeral 74 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund -which, as already analyzed, has identical content to numeral 22 subsection c) of the Law of Social Development and Family Allowances, and therefore, what is regulated therein, it has been said, is extendable to this legal provision-, precisely to "adapt" its text to the criterion wielded by the Comptroller General of the Republic, challenged in this contentious action. Given this situation, it is legitimate to reason why it is necessary to modify that legal text, and the immediate answer that arises is the substantial change of its content and legal effects, given that if the meaning and content of the legal provision were what the defendants say, the substantial modification of its text would not be necessary.

This situation demonstrates the legal reality alleged by the plaintiff company, that this change can only be made through the procedure and adoption of a legal reform, solely the responsibility of the Legislative Assembly, a Branch to which the exercise of the legislative function in our system has been delegated exclusively -it is repeated- (relation of numerals 1, 9, 105 and 121 subsection 1) of the Political Constitution). The foregoing demonstrates an excess in the exercise of the functions entrusted to the Comptroller General of the Republic, who disregarded and disapplied an express legal mandate, whose content is neither vague nor imprecise; which makes it evident that the direction and application proposed openly conflicts with the text and content of the norm.

Second: Likewise, we must consider that what is ordered in subsection c) of Article 22 of the Social Development and Family Allowances Fund Law is an additional mechanism—among others—to compel employers and business owners to contribute in an ordinary and constant manner to the financing of the Social Development and Family Allowances Fund. And in this sense, note that in administrative contracting procedures the aim is to promote the broadest participation of interested parties, so that the Administration has a greater number of options (proposals), in order to seek the one that best satisfies the public interest of the good or service put out to tender. If it is permitted not only to remedy this condition—that of being up to date with payment to the Social Development and Family Allowances Fund—but also to condition it and demand its fulfillment only in the moments prior to the adoption of the award decision (acto de adjudicación), the effect produced is perverse to the purposes of the law—which, as already stated, is to strengthen contributions to the Social Development and Family Allowances Fund—and renders it a dead letter, given that only the party ultimately recommended for award will comply with this obligation, and not all those participating in the tendering process.

In this regard, the statements of the legal representative of the corporation Lobo Zamora Sociedad de Responsabilidad Limitada are illustrative, when he affirmed—during the closing arguments phase—that had he not been allowed to participate in tender 2012LN-000002-03, it is quite likely that he would not have honored this obligation, because "what for?"; clearly, he did comply when he noted that he had been recommended for award and following prior warnings to that effect. The logic of the preceding reasoning leads us to demonstrate that this interpretation and its implementation on the part of the Public Administration produce a totally harmful effect for the sustainability of the Social Development and Family Allowances Fund, contrary to what was argued by the defendants. In the opinion of this Tribunal, contributing to the social funds makes it possible in practice to guarantee respect for one of the characteristic and defining elements of the model of the Costa Rican State and society, in accordance with the text and immanent values of the Constitution (Carta Fundamental); consequently, it is neither a formalistic criterion, nor is it susceptible to relaxation based on its quantitative dimension according to the amount owed to the Directorate of the Social Development and Family Allowances Fund, as was alleged by the defendants, since both scenarios would imply disregarding the underlying significance of the obligation under discussion.

Thus, the interpretation or legal criterion issued by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), regarding the manner in which subsection c) of Article 22 of the Social Development and Family Allowances Law must be applied and understood, in the opinion of this Tribunal, discourages contribution to that fund and shields the participation of defaulting parties, since it makes it possible in reality for only the recommended party to be compelled to prove non-delinquency with the Social Security Funds, leaving a wide margin for the remaining economic agents to remain non-compliant, without any consequence whatsoever. We are faced, then, with circumstances constituting a fraud of law, which this Tribunal cannot condone (tolerate), under the terms ordered by Article 20 of the Civil Code:

"Acts carried out under the cover of the text or a norm, which pursue a result prohibited by the legal system, or contrary to it, shall be considered executed in fraud of law and shall not prevent the proper application of the norm that was sought to be evaded." (Emphasis is not in the original.)

In the case at hand, the situation is of the utmost gravity, because when it comes to the Public Administration, its actions are subject to the legality block—in the terms explained above—and the Comptroller General of the Republic exercises a governing function in the sphere of the public treasury (hacienda pública), such that its opinions and pronouncements are of a binding nature in this matter for the rest of the institutions that make up the state apparatus. And in this sense, by generating an end different from that envisaged in the legal system—in this case, because only those recommended to be declared awardees pay or contribute to the regime, this takes on greater significance—, when it comes to the Public Administration, we are in the presence of a strictly objective misuse of power (desviación de poder) under the terms set forth in Article 49 and subsection 3) of Article 131 of the General Public Administration Law, this latter provision defining it as "(T)he pursuit of an end different from the principal end, to the detriment of the latter, ..."; thus excluding, in this case under analysis, any reference to a subjective element, such as fraud (dolo) or violence in the expression of intent, under the terms set forth in subsection 3) of Article 130 of the same general legal body.

It is therefore a defect of the utmost gravity in the Administrative Law system (in relation with Articles 158 and 166 of the aforementioned General Law), as it refers to a breach of the substantial element of every administrative act relating to its purpose.

Third: On the other hand, we do not share the criterion put forward by the defendants to support the legitimacy of the contested criterion, based on the respect for and application—primarily and exclusively—of the principle of efficiency that governs administrative contracting. The foregoing, because as was previously explained, even though this principle has relevance in the administrative contracting regime, it does not have the content that has been sought to be attributed to it. In effect, the final decision in the administrative contracting process does not depend solely and exclusively on the economic factor, but rather on choosing the best option, the one that best fulfills the service or good put out to tender, that is, it combines both factors, the economic and the technical—in this regard, see the transcription of judgment number 2004-14421 from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in Consideration XIII of this ruling—.

With which, we insist, the application of this principle, even though it may lead to the relaxation of forms in administrative procedures, does not allow doing so with respect to the established essential procedures and substantive requirements, much less when they have been established in the law (formal and material), without any regulation—understood as legal regulation—existing to make exceptions to their fulfillment; for it is a pillar in the definition of the Rule of Law (Estado de Derecho) that the actions of the Public Administration are subject to the legality block. That is to say, the purpose, text, and content of the law cannot be circumvented to attempt to obtain a lower price in the award—in principle, in the bid that meets the technical requirements—, and this in clear detriment to the sustainability of the Social Development and Family Allowances Fund.

Fourth: As has been developed, the final result of a bidding process is the award decision (acto de adjudicación), which passes—or is supposed to pass—through the sieve of the evaluation of the offers presented. Now then, in fair tendering, the bids that are analyzed are only those upon which the decision may fall, which obviously presupposes being up to date in the obligations of the social regime of our country (both social security and contributions to the Social Development and Family Allowances Fund, which is the one of interest in this matter). In this sense, it is strikingly noteworthy that the Comptroller General of the Republic promotes making warnings to bidders who are in default with said regime but conditioning their fulfillment until moments prior to the adoption of the award decision. And it is precisely at this point where the error of the contested criterion lies, because it perverts the situation, inasmuch as it allows participation in the administrative contracting process to those who are in default with the indicated regime, and to become up to date only in the moments immediately prior to the issuance of the award.

In this sense, this Tribunal does not dispute the relevance of the institute of remedying offers, but within the terms established in the very regulations governing the matter. Note that it is in the Regulation to the Administrative Contracting Law that the elements that can be remedied or clarified are determined; and it conditions them on their not being substantive elements, that is, "..., when their correction does not imply a variation in the essential elements of the offer, such as the fundamental characteristics of the works, goods, or services offered, the price, the delivery deadlines, or the product warranties," or else, that such amendment does not "... place the bidder in a position to gain an undue advantage," recites the second paragraph of Article 80. In this regard, it is that Article 81 of the cited regulatory body lists the substantive formal aspects that may be remedied, among which it includes "copies of the certifications from the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social)" (subsection a); which has been understood to refer to the proof of compliance with the obligations of the social regime in our country, not to the compliance (with this obligation) subsequent to the submission of the offer.

Now then, as indicated above—Consideration XVI, Second and Third sub-sections of this ruling—, we do not consider it unfeasible to remedy the fulfillment of obligations pertaining to the social security regime existing in our country—social insurance and social development and family allowances funds—, provided that this is prior to the substantive review of the corresponding bids. For this reason, we consider that allowing substantive (technical) evaluations of offers from companies or subjects in default with the country's social regime does indeed constitute an undue advantage for the participants in any bidding process, to the point of evaluating their offers on the merits (that is, to determine compliance with the technical requirements established in the bid specifications (cartel)), and worse still, recommending awards to such subjects, with the only condition being that prior to the adoption of the final act (award), they regularize their situation with said regime.

As indicated, it is an admissibility requirement in bidding processes, that is, as a condition for participating in the entire bidding process, and therefore, a condition that legitimizes the submission of the offer, which must be maintained throughout the entire process, not only for the moment of the adoption of the award decision. Once again, adopting the contested criterion perverts the system and purpose conceived by the legislator [...].”

“a.) En relación al criterio jurídico impugnado: i.- Previo a pronunciarse sobre el fondo de su criterio jurídico impugnado, la Contraloría General de la República hizo las siguientes advertencias: primero, que no existe un criterio vinculante de ese órgano contralor que haya condicionado la actuación del Instituto Nacional de Aprendizaje en el proceso licitatorio que motiva esta acción, así como tampoco un mandato de su parte para que la Administración cambiara o adecuara su decisión a tales criterios; lo que hace que su impugnación sea forzada e improcedente; segundo: que las actuaciones que contienen el criterio jurídico impugnado no afectan la situación jurídica de la sociedad actora, porque, dos de ellas fueron dictadas actuando como jerarca impropio en procesos licitatorios en los que ella no participó y el tercero, es la respuesta a una consulta formulada por la Caja Costarricense del Seguro Social, por lo que no es vinculante, ni a la institución accionada ni a la actora.

Así, corresponderá a cada Administración, determinar si hay o no ofertas elegibles y convenientes a sus intereses, ámbito en el cual, incluso tiene discrecionalidad para adoptar su decisión; y tercero : que en sentencia número 2014-0850, de las catorce horas treinta minutos del veintidós de enero del dos mil catorce, al rechazar la acción de inconstitucionalidad que la sociedad actora promovió contra las mismas actuaciones aquí impugnadas (de las que la sociedad actora deriva el criterio impugnado en este proceso), la Sala Constitucional indicó que aún y cuando había tres criterios con el mismo contenido, ello no podía asimilarse a la configuración de jurisprudencia jurisdiccional (que exige que sean tres resoluciones emanada de las Salas de Casación); ii.- La representación estatal manifiesta que parte de la competencia (constitucional y legal) de la Contraloría General de la República comprende la definición de criterios a los órganos sometidos a su fiscalización, para hacer efectivos el control y fiscalización de la hacienda pública; los cuales son de carácter vinculante y acatamiento obligatorio para la Administración.

Y advierte que los criterios vertidos en ejercicio de la potestad de determinar criterios en materia del control y manejo de la hacienda pública -que comprende el ámbito de la contratación administrativa-, pueden ser variados o modificados, siempre que dicha variación tenga respaldo jurídico, lo que estima se da en el presente caso; iii.- Que no se está frente al ejercicio de funciones legislativas, ni tampoco ante una interpretación auténtica de la ley, dado que no se modifica el texto de una ley ni se desaplica su mandato. Estiman que el órgano contralor de la hacienda pública hizo una re-lectura de la disposición legal de referencia (artículo 22 inciso c) de la Ley número 5662), necesario para armonizar su contenido con los principios de la contratación administrativa y el sostenimiento del régimen de seguridad social; lo anterior -dice el representante del Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA)-, conforme a las pautas del numeral 10 del Código Civil.

Este criterio jurídico surge en el año dos mil seis, de la interpretación del numeral 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y a partir del dos mil doce, se hizo extensivo al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, a fin de evitar apelaciones de empresas, que no cumplían requerimientos técnicos del cartel, que objetaban adjudicaciones a empresas morosas de ¢20.000.00 o ¢100.000.00 con la seguridad social. Por ello se adoptó una posición no formalista ni rigurista -como lo hace la sociedad actora- del texto legal; e hizo una interpretación lógico-sistemática, sobre la base de los principios que rigen la contratación administrativa, maximizando las posibilidades de contar con el mayor número de ofertas elegibles de cara a seleccionar la propuesta idónea, todo en aras de la mayor satisfacción del interés público -no institucional o de empresa en particular- y en resguardo de la mejor utilización de los fondos públicos.

Así, indican que esta interpretación encuentra respaldo en los parámetros del numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto atiende a la satisfacción del interés público y al respeto de derechos e intereses de las particulares. Así, añaden, que entre los principios que rigen la contratación administrativa, priva el de eficiencia, del que deriva el conservación de las ofertas "... e informalismo en las diversas actuaciones o etapas de los procedimientos de la contratación pública, habilitando a las Administraciones Públicas formular interpretaciones que le permitan cumplir con sus deberes y responsabilidades y de manera concomitante satisfacer las necesidades de los ciudadanos", como lo indicó la Sala Constitucional en sentencia número 11222-2003, de las diecisiete horas cuarenta y ocho minutos del treinta de setiembre del dos mil tres. En este mismo sentido, advirtió la representación del órgano constitucional accionado, del criterio unánime afirmativo de la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, en relación a la Ley de Contratación Administrativa, que consideró que el principio de eficiencia rige los procedimientos de contratación administrativa, de manera que "... la Administración desplegará toda su actividad orientada a buscar la mejor alternativa para el interés público, dejando de lado el cumplimiento de los requisitos formales." De acogerse la tesis de la sociedad actora, la Administración Pública tendría que descalificar ofertas que técnicamente puedan ser idóneas por más eficientes y por ser de menor costo, con la consecuencia de que se obligaría a la Administración a contratar servicios o menos eficientes y/o más costosos, lo que riñe con una sana administración de los recursos públicos; teniendo en consideración que la contratación administrativa es una herramienta para la satisfacción de los bienes y servicios de la Administración Pública.

Es en razón de lo anterior que el texto "participar en cualquier proceso de contratación administrativa" debe ser entendido en relación a quien aspira a ser contratista con la Administración; lo que se logra a través del cumplimiento del pago de las deudas de la seguridad social, para figurar como potencial oferente y/o adjudicatario, a través del cumplimiento de una prevención y/o subsanación de motu proprio del interesado; iv.- Que el texto y contenido de la norma legal no es claro -toda vez que no establece momento para hacer el pago; ni tampoco excluye la posibilidad de que la condición de morosidad se revierta; no establece la exclusión automática e irreflexiva o automática de la oferta que está morosa con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares; ni tampoco el legislador explicó que se entendía por "participar en cualquier proceso de contratación pública ..."-; y se indicó al respecto que la contratación administrativa tiene diversas fases o momentos; por lo que el órgano contralor se vio obligado a llenar ese vacío normativo, a fin de determinar el momento y forma en el cual se debe tener por cumplido este requisito.

Indican que adoptar la tesis de la sociedad actora puede resultar sumamente grave para el interés público y tampoco garantiza que finalmente las empresas oferentes se pongan al día con la obligación, ni resuelve la situación de casos en que una morosidad muy baja afecte buenas propuestas para la Administración; ello porque obliga a la Administración a excluir posibles ofertas idóneas a las necesidades de la Administración licitante; y no garantiza que luego de rechazada una oferta por morosidad, el interesado se ponga al día a fin de participar en subsiguientes procesos (tesis de la sociedad actora). Alegan que la tesis de la sociedad actora (de tener la exigencia del inciso c) del artículo 22 de la Ley número 5662 como requisito de admisibilidad) es formalista y rigurista, que atiende a la nulidad por la nulidad misma, en provecho exclusivo de ella, con grave afectación del interés público; v.- Que la interpretación impugnada no desaplica, ignora, desconoce, niega o modificada de hecho ni tácitamente el mandato legal establecido en el artículo 22 inciso c) de la Ley del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), número 5662.

En este sentido, arguyen que la sociedad actora no ha entendido el sentido justo del criterio impugnado en orden al cumplimiento de aquel mandato legal; dado que no se traduce en el desconocimiento de dicha obligación, ni tampoco compele a su incumplimiento, ni permite que en procedimientos de contratación administrativa participen a la libre, oferentes morosos en el pago del fondo, en tanto sólo están obligados a pagar aquellos que resulten adjudicatarios en dichos procesos licitatorios. Alegan que se trata de una lectura sesgada y descuidada de los pronunciamientos impugnados, al darles un contenido que no tienen. Por el contrario, esta nueva interpretación conoce, respeta y respalda aquel mandato legal y entiende que es un instrumento que permite nutrir recursos al fondo y al sistema de seguridad social del país. Así, no se envía mensaje a los contribuyentes (y posibles oferentes) de que no se requiere estar al día con el régimen para poder participar en procesos de contratación administrativa; dado que para ser declarado adjudicatario se requiere acreditar dicho pago.

Es decir, la tesis impugnada potencia el cumplimiento de las obligaciones con la seguridad social, en la medida en que incentiva el pago de los morosos que pretendan ser adjudicados; cumpliéndose con ello la finalidad última de la norma legal. Se explica que el cumplimiento de la prevención se nutre de la herramienta coercitiva de la descalificación de la oferta en tanto "es con anterioridad a la firmeza del acto de adjudicación que los oferentes morosos podrían ponerse al día con sus obligaciones al Fondo." Así, la interpretación impugnada asegura la puesta a derecho en el pago de obligaciones pendientes por los oferentes que pretendan ser beneficiados con un acto adjudicatario, a través de la prevención y subsanación, es más efectivo que la exclusión automática de la oferta del moroso, que no garantiza el pago de esas deudas. Así razonan, contrario a lo alegado, el criterio impugnado incentiva el pago del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares de los potenciales adjudicatarios, "en tanto en el momento en que incurran en morosidad, sus plicas se tornarían inelegibles"; posición que estiman es más eficiente a las resultas de los fines de la contratación administrativa y del sostenimiento del régimen de la seguridad social en nuestro país.

Sobre este punto, la representación estatal agrega que el cumplimiento de las obligaciones del régimen social del país, no debe convertirse en una burocracia que impida garantizar a la Administración y a la sociedad, la fiscalización y control de los fondos públicos, para una mejor satisfacción de los fines públicos; vi.- Que el fin público de la ley se cumple con el pago voluntario del oferente y/o el cumplimiento de la prevención que la Administración haga al efecto dentro de un proceso concursal licitatorio. Así, señalan que el instituto jurídico de la subsanación resulta legítimo y adecuado en aras de buscar la mejor satisfacción del interés público, que en el caso, se logra, con la posibilidad de que la Administración cuente con un mayor número de ofertas (que pueda ponderar). Esto por cuanto en sentencia número 998-98, la Sala Constitucional demarcó los límites del instituto de la subsanación, definiéndolos en relación a los defectos formales de la oferta, que no afecten el contenido fundamental o esencial de la oferta y respeten los principios que informan la contratación administrativa.

En este sentido el Reglamento de la Ley de la Contratación Administrativa establece una lista de requisitos subsanables en procesos licitatorios, que no es cerrada ("numerus clausus") al contrario, es abierta ("numerus apertus"). Se parte de que los procedimientos licitatorios no son un fin en sí mismo, sino un instrumento o herramienta para que la Administración pueda suplirse de intereses y necesidades, en relación con la oferta. En razón de lo anterior, a modo de ejemplo, son esenciales la propuesta de hacer o de entrega, el precio cotizado, la experiencia o antecedentes del oferente; de donde estiman que el pago de obligaciones del régimen de seguridad social no es esencial a la oferta, por referir al cumplimiento de un requisito formal necesario para alcanzar la adjudicación, cuya corrección no otorga ventaja indebida, siempre y cuando "sean subsanados de conformidad con los procedimientos de ley"; es decir en aplicación de la regulación reglamentaria de la contratación administrativa, al tenor de lo cual concluyen que la morosidad con las obligaciones al régimen de seguridad social sí es subsanable.

Esto hace que el instituto de la subsanación no se agote en el hecho histórico, que es uno de los posibles supuestos mas no el único. En el caso, la aplicación del instituto de la subsanación no riñe con el principio de igualdad, ni confiere situación ventaja a los oferentes morosos. Además, su aplicación tiene sus límites, en tanto se hace conforme a normativa de la materia, en la se le da igualdad de trato para todos los participantes al concurso, es decir, se previene a todos los que estuviesen morosos con el fondo, como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia 9400-2013, de las nueve horas veinte minutos del doce de julio del dos mil trece. El representante del Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) agregó que el hecho de que se esté ante una obligación de acatamiento obligatorio (condición que se debe tener para ser adjudicado en un proceso licitatorio), no implica que no se pueda subsanar; vii.- La Contraloría General de la República aclara (en su contestación y conclusiones) que hay una fase de admisibilidad en la que se revisa el cumplimiento de los requisitos formales de la oferta.

Así, esta prevención debe hacerse cinco días después de presentadas las ofertas, e incluso con posterioridad, conforme al artículo 80 párrafo cuarto de la norma reglamentaria de referencia, cuyo incumplimiento conlleva a la descalificación de la oferta (conforme al canon 82 del mismo conjunto reglamentario); y si el oferente moroso cumple -es decir, se pone al día con aquella obligación-, su oferta puede ser valorada por el fondo (artículo 83 Ídem); viii.- El representante del Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) señaló que el criterio impugnado es concordante con el espíritu y finalidad de la ley, que es: evitar la morosidad y la evasión (elementos teleológicos de la norma), como se indicó en la exposición de motivos de la Ley de la Caja Costarricense del Seguro Social y la Ley del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Esto se cumple porque, se obliga a los oferentes a estar inscritos y si se está en mora, se les previene pagar, "y si paga, ya no hay mora "; con lo cual, "se fomenta el pago en relación de quienes quieran ser adjudicatarios en un proceso licitatorio, que a su criterio, siempre ha sido el fin de la ley." Reiteró que esta interpretación resulta conforme con el numeral 184 de la Constitución Política, el principio de eficiencia de la contratación administrativa y al principio de la conservación de las ofertas (2 y 4 de la Ley de la Contratación Administrativa); todo para encontrar la mejor oferta para la satisfacción del fin público, lo que se logra con una mayor participación de oferentes (mejor precio y mejor calidad); ix.- Las representaciones de la Controlaría General de la República y del Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) indicaron que la interpretación o criterio oficial impugnado resulta adecuado a derecho, y que prueba de ello es que en la Asamblea Legislativa se está tramitando una reforma legislativa (expediente legislativo número 18619) a fin de modificar el texto legal de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social (que es extensible a la Ley 5662), para que de manera expresa diga que la morosidad con el régimen de la seguridad social, es subsanable -en tanto es requisito para ser adjudicatario en un proceso licitatorio- y para establecer el momento en el cual puede acreditarse aquella situación; todo lo cual indican, es consistente con la lectura del órgano contralor constitucional; x.- Que el criterio impugnado no afecta el sostenimiento del régimen de la seguridad social en el país, en atención a los serios problemas de gestión de las instituciones encargas de su recaudación (de la Caja Costarricense del Seguro Social).

Así, advierten que no se puede caer en la falacia de afirmar que el cien por ciento de la subsistencia y estabilidad del fondo se cimente estrictamente en el control derivado en los procesos de contratación administrativa; porque con ello se obvian otras fases como la adecuada gestión, recaudación, inspección, fiscalización y control de pago de esta obligación a cargo de los órganos administrativos a los que se les ha delegado funciones; y, xi.- Finalmente, el representante del Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) hizo énfasis en el texto del artículo 22 de la Ley número 5662, distinguiendo así lo dispuesto en el inciso a), que "...cualquier solicitud administrativa ..."; mientras que en el inciso c) no, porque únicamente se dice que es requisito necesario para "participar en cualquier proceso de contratación pública ... "; lo que permite interpretar que lo es para cualquiera de sus fases y que es exigencia para ser adjudicatario; permitiendo con ello, que la condición de morosidad se subsane.

• b)En relación a la conducta administrativa en el proceso licitatorio concreto: xiii.- Que el Instituto Nacional de Aprendizaje no sustentó su actuación en la Licitación Pública 2012LN-000002-03 (para la "Contratación de servicios de capacitación y formación profesional en el subsector de informática por demanda, cuantía inestimada, para la Unidad Regional Central Occidental") en el criterio impugnado de la Contraloría General de la República. Así, con fundamento en el criterio rendido en informe de la Asesoría Legal institucional (oficio ALCA-252-2012, del treinta y uno de julio del dos mil doce) no se excluyeron las ofertas de las empresas codemandadas (Corporación Lobo y Zamora Sociedad de Responsabilidad Limitada y el Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima -ISESA) por su situación de morosidad al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares al momento de la apertura de ofertas; sino que al contrario, se les admitió para su evaluación posterior, condicionando la situación a que en el momento de la adjudicación cumplieran con aquella obligación (requisito que debía ser cumplido previo a la adopción del acto de adjudicación respectivo); teniendo en consideración que esa condición no había sido establecida en el cartel como requisito de admisibilidad de la plica.

La representación de la institución accionada advirtió de la diferencia de fechas de adopción del primer criterio de la Contraloría (resolución R-DCA-393-2012, del treinta de julio del dos mil doce), con la del dictamen legal indicado (del treinta y uno de julio del dos mil doce), que a su criterio hace materialmente imposible que la segunda se hubiese sustentado en la primera. Se rechaza que el Instituto Nacional de Aprendizaje haya declarado inelegibles las ofertas de los codemandados, y que haya revocado aquella decisión con sustento en el criterio de la Contraloría impugnado, y en tal sentido se aclara que el oficio ALCA-62-2013, del treinta y uno de enero del dos mil trece, la Asesoría Legal de la institución sí lo utilizó, pero para modificar la situación en el concurso en relación a la oferta del Consorcio Grupo Master (DECOMSA S.A e IPADE S.A.), no de las codemandadas; xiv.- Que la admisibilidad de las ofertas de los codemandados se hizo condicionada al pago del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, lo cual finalmente fue satisfecho.

A tal efecto, se le hicieron las prevenciones correspondientes, las cuales fueron cumplidas (la Corporación Lobo Zamora Sociedad de Responsabilidad Limitada honró la totalidad de su deuda y el Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA) a través de un arreglo de pago, lo cual fue verificado en el informe de adjudicación (oficio URCOC-PS-J-056-2013, del seis de junio del dos mil trece). Así, la prevención y la adjudicación se hicieron respetando lo ordenado en el inciso c) del art. 22 de la Ley del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares y se añade, conforme al criterio de la Contraloría impugnado; en tanto, al momento de adoptarse el acto de la adjudicación, todas las ofertas estaban en igualdad de condiciones. En este sentido indicó el representante de la Corporación Lobo Zamora Sociedad de Responsabilidad Limitada, que de no haber sido prevenido para subsanar su situación de morosidad con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, probablemente no hubiese honrado esa deuda, "¿para qué, si no lo dejaban participar?", pero con la nueva interpretación sí pagó, cumpliéndose así la finalidad de la norma legal; xvi.- Que el acto de adjudicación se sustentó en criterio técnico, tanto de la razonabilidad de los precios ofertados (UCI-PCSC-106-21012, del nueve de agosto del dos mil doce), como de las condiciones eléctricas (NE-PGA-426-2012, del trece de agosto del dos mil doce) y finalmente de las condiciones técnicas (NSCS-2625-2012, del veintisiete de agosto del dos mil doce y NSCS-2898-2012, del veinte de setiembre del dos mil doce).

En ellos, se determinó que la sociedad actora no cumplió todos los ítems de la contratación -como fuera alegado-, sino únicamente en relación con las líneas 1, 2, 3, 4, 5 y 6; resultando adjudicada únicamente en la línea 4, en tanto el precio ofertado en relación a 1, 2, 3 y 5 fue menor el de Corporación Lobo y Zamora; y no cumplió los requerimientos para las líneas 7, 8 y 9. Estas líneas referían al contrato de alquiler, en relación a la contratación de servicios a ser impartidos en Alajuela (punto 13 del ítem 2.1.2), que exigía presentación de documento legal que acreditara derecho de uso de instalaciones ofrecidas para la ejecución del objeto del contrato; donde no era suficiente "Carta de compromiso de alquiler", entregado el diecisiete de junio del dos mil trece, cuando el expediente estaba listo para emitirse el acto de adjudicación. Se trataba de un requisito esencial de la oferta, establecido en el cartel, como requisito de admisibilidad de la oferta, y por ello, no subsanable, como se dijo en estudio técnico NSCS-2625-2012, del veintisiete de agosto del dos mil doce, cuando se acreditó este incumplimiento.

El requisito sólo se cumplía con contrato de alquiler o de compromiso de alquiler, presentado con la oferta. Asimismo, en su recurso de apelación ante la Contraloría General de la República, la sociedad actora no aportó argumentación ni elementos objetivos (prueba) para acreditar su cumplimiento de las condiciones del cartel, y con ello, su mejor derecho. En este sentido, recuerdan que en la materia de contratación administrativa, la materia recursiva es taxativa y además exige, para su procedencia, la acreditación de un mejor derecho. En caso de prosperar la impugnación que se hace, pero sin acreditar el mejor derecho por ser su propuesta inelegible, no le hace beneficiario o adjudicatario en los términos del numeral 180 del Reglamento de Contratación Administrativa. Así, de prosperar la demanda, no podría adjudicársele las líneas indicadas (7, 8 y 9), por no haber acreditado un mejor derecho, lo que quedó corroborado por la Contraloría General de la República en resolución R-DCA-142-2014, del seis de marzo del dos mil catorce, al rechazar la apelación por la sociedad actora interpuesto, decisión en la que se corroboró el incumplimiento de las condiciones físicas del cartel; xvii.- Que la declaratoria de inelegibilidad de las ofertas de los codemandados no conlleva a que se declare a la sociedad actora en adjudicataria de todo el contrato, en atención a que no cumplió todos los requerimientos del cartel; xviii.- Que luego del rechazo de la apelación formulada, el Instituto Nacional de Aprendizaje inició la fase de formalización de los contratos para lo cual requirió el afianzamiento de las respectivas garantías; fase en la que le permitió a la aquí actora subsanar su situación de morosidad con la Caja Costarricense del Seguro Social, en aplicación de la interpretación que aquí se está impugnando; xix.- Que en atención a lo anterior, la pretensión tendente a que se ordene la readjudicación a favor de la sociedad actora es improcedente, no sólo por exceder el ámbito competencial de los jueces contenciosos, en tanto en este tipo de decisiones hay un componente de discrecionalidad administrativa; sino porque conforme a la normativa de la materia, por el estado avanzado de la contratación, no se permite la readjudicación del contrato, sino a lo sumo, daños y perjuicios; por lo que piden rechazar esta pretensión […]

VII.DEL PARÁMETRO DE CONTROL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN ESTE ASUNTO.- Previo al análisis de fondo del asunto planteado en este proceso, se estima necesario referirnos al alegato de la falta de legitimación activa formulado por la representación del Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA), para declarar su improcedencia. El sustento de esta alegación es que no le corresponde a esta Jurisdicción (Contencioso Administrativa) efectuar control de constitucionalidad de las normas y que no puede intentar ponerse límites a las potestades del órgano contralor constitucional (entiéndase la Contraloría General de la República). Sobre estas alegaciones, conviene precisar que la intervención y control que realiza esta Autoridad, están dados en el marco previsto en el artículo 49 de la Constitución Política y que desarrolla la legislación procesal (propiamente en el numeral 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo), referido en exclusiva al análisis de legalidad de la conducta administrativa impugnada en esta acción, en este caso, direccionado al criterio de flexibilización de la Contraloría General de la República en relación a la aplicación e interpretación del artículo 22 inciso c) de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, número 5662, del veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro y sus reformas (a partir de la Ley número 8783, del trece de octubre del dos mil nueve, vigente a partir de su publicación, lo que se hizo en La Gaceta número 199, del catorce de octubre siguiente) y contenido en las resoluciones R-DCA-393-2012 y R-DCA-077-2013 y el oficio 8706 (DCA-1982) de aquél órgano constitucional; así como de las actuaciones concretas de la Administración licitante -en este caso, del Instituto Nacional de Aprendizaje- en el proceso de licitación pública 2012LN-000002-03, para la contratación de servicios de capacitación y formación profesional en el subsector de informática por demanda, cuantía inestimada, para la Unidad Regional Central Occidental, concretada en el acto de adjudicación adoptado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Aprendizaje, en el Artículo VIII de la sesión 4592, del diecinueve de agosto del dos mil trece y el rechazo de la apelación contra aquella decisión de parte de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, mediante resolución R-DCA-142-2014.

En este proceso licitatorio -se acusa- no sólo se permitió la participación de empresas morosas con el fondo social y asignaciones familiares, sino que se adjudicaron varias líneas a tales, que son las que figuran como codemandadas, en perjuicio de los intereses de la sociedad actora. En tal virtud, se aclara que el parámetro de control que se ejercerá en este pronunciamiento es exclusivamente el bloque de juridicidad, en los términos establecidos en los artículos 6, 7, 16 y 159 de la Ley General de la Administración Pública, esto es, las normas escritas (Constitución Política, tratados internacionales, leyes, actos administrativos con valor de ley, reglamentos ejecutivos y de organización y funcionamiento), las normas no escritas (costumbre, jurisprudencia y principios generales), reglas de la ciencia y de la técnica, principios de la lógica y/o conveniencia, todo lo cual, según la jerarquía normativa que rige en el Derecho Administrativo.

Nótese que el fundamento de la demanda que se conoce, es precisamente la invocación de la nulidad en los elementos de las actuaciones impugnadas, por vicios sustanciales en los elementos subjetivo (supuesta falta de competencia del ente emisor) y objetivos (referidos al motivo, contenido y fin), con la consiguiente alegación de nulidad absoluta, en los términos previstos en los artículos 129, 131, 132, 133 en relación con el 158 y 166 de la Ley General de la Administración Pública. Además, téngase en consideración que la propia Sala Constitucional en diversas oportunidades ha declinado conocer en su sede el reproche contra el criterio de flexibilización en la aplicación, tanto en relación con la aplicación del numeral 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, como en relación a la aplicación del artículo 22 inciso c) de la Ley número 5662 y sus reformas, y también en relación con la impugnación de actuaciones concretas en diversos procesos licitatorios, por considerar que dicha discusión corresponde a la sede ordinaria, que es precisamente ésta, sea, la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En efecto, el recurso de amparo que interpusiera la sociedad aquí actora contra la Contraloría General de la República y el Instituto Nacional de Aprendizaje, con ocasión de las actuaciones vertidas por la Administración en el proceso licitatorio 2012-LN-000002-03 -supra indicado- y contra el criterio del órgano constitucional contenido en las actuaciones previamente referidas -R-DCA-393-2012, R-DCA-77-2012 y oficio 8706 (DCA-1982)-, que se tramitó en expediente número 13-011885-0007-CO, fue rechazado de plano por el Alto Tribunal Constitucional mediante sentencia número 2013-14136, de las trece horas treinta minutos del veintitrés de octubre de dos mil trece, por estimar que lo debatido en el asunto correspondía ser dilucidado por "... las autoridades recurridas o en la vía jurisdiccional competente, vías en las cuales podrá, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones.

Las objeciones que posea en contra de dicha licitación pública y los criterios técnicos-legales emitidos por la instancia competente, son asuntos que deben analizarse ante la vía de legalidad respectiva" ( hecho probado 47.)-. Igual suerte corrió el recurso de amparo que se tramitó en también contra la Contraloría General de la República, esta vez, con ocasión de la resolución R-DC(sic)-078-2013, pero referido a la interpretación de la aplicación del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, y bajo la misma argumentación de flexibilización de sus efectos, por indicarse que "... no corresponde a esta Jurisdicción Constitucional analizar el contenido vertido por la Contraloría General de la República en relación con el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y mucho menos determinar si ese pronunciamiento se ajusta o no a la normativa legal y reglamentaria vigente, labor propia de la vías de legalidad ordinaria, en las cuales podrá, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. ..." Asimismo, en sentencia número 2014-0850, de las catorce horas del treinta minutos del veintidós de enero del dos mil catorce, la Sala Constitucional, al rechazar la acción de inconstitucionalidad que formulara la aquí sociedad actora contra el criterio de la Contraloría General de la República aquí impugnado, expresamente señaló que la determinación de si había exceso en el ejercicio de las atribuciones encomendadas a ese órgano constitucional, no era de su incumbencia, sino de la jurisdicción ordinaria, máxime que en el caso, los motivos de disconformidad eran de legalidad y no de constitucionalidad -ver hecho probado 48.)-.

Con lo cual, ante la existencia de pronunciamientos del Alto Tribunal Constitucional que remiten a esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa la discusión planteada por la aquí sociedad actora y de un mandato constitucional -citado numeral 49- en el que se define la competencia y objeto de esta Jurisdicción, no queda más que asumir la función jurisdiccional delegada a este Tribunal. En todo caso, no está demás en indicar que el análisis que se hará en esta ocasión, lo será bajo los parámetros de legalidad indicados supra. Esto hace improcedente entonces la alegada falta de legitimación activa formulada en el sentido explicado, por la representación del Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima (ISESA), y que como se explicará luego, no responde al concepto y contenido de este presupuesto procesal de la demanda […]

B.- PRESUPUESTOS DE FONDO PARA EL ANÁLISIS DEL ASUNTO PLANTEADO.-

XII.DE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL ÁMBITO DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.- Interesa tener presente que por mandato del artículo 13 de la Carta Fundamental, se crea a la Contraloría General de la República como órgano constitucional -por el rango jerárquico de la norma que crea este ente- auxiliar de la Asamblea Legislativa, al que se le delegó un cometido especial, a saber, la vigilancia de la Hacienda Pública. Esta naturaleza y función se replican en el canon primero de su Ley Orgánica. Y es la propia Ley de referencia (Orgánica de la Contraloría) la que en su numeral 10, párrafo define que esta competencia de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública en los siguientes términos: "... comprende el conjunto de normas, que regulan la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización o necesarios para ésta." Y es también la indicada Ley, la que en su numeral 12, párrafo segundo, establece que esta importante labor la hace la Contraloría a través de "... disposiciones, normas, políticas y directrices", que por mandato legal, "son de acatamiento obligatorio", y en tal virtud, prevalecen sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos a los que van dirigidos, entendiendo por tales a todos los entes y órganos públicos, las participaciones minoritarias del Estado en sociedades mercantiles nacionales y/o extranjeras (empresas públicas conformadas como sociedades anónimas o entes de naturaleza bancaria o financiera) y los privados que administren fondos públicos (entendiendo por tal "... los recursos, valores, bienes y derechos, propiedades del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos", artículo 9 de la Ley 7428), en los términos del artículo 4 de la Ley de cita.

Asimismo, se faculta a la Contraloría General de la República a dictar instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, se repite, todo lo anterior, en el ejercicio de sus funciones de control y fiscalización (párrafo tercero del artículo 12 de cita). Se tratan las anteriores de expresiones de la tutela administrativa que ejerce este órgano constitucional, sobre el conglomerado que forma el aparato estatal (que obviamente se distingue de la relación de jerarquía), precisamente para garantizar el adecuado uso y manejo de la hacienda pública. Recordemos que son propias de la tutela administrativa, las funciones de dirección (que ejerce precisamente a través del dictado de esas "... disposiciones, normas, políticas y directrices" en los términos indicados) y de control (que realiza a través de aprobaciones, refrendos, vistos buenos, dictámenes y la resolución de apelaciones en los asuntos de su competencia, tanto en materia presupuestaria como de contratación administrativa y de control de funcionarios que administran directamente fondos públicos. En este sentido, debe recordarse que es la Ley número 7428 la que definió la Hacienda Pública de la siguiente manera:

"La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa , el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos." Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.

El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior." (Texto así reformado por el inciso d) del artículo 126 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, número 8131, del dieciocho de setiembre del dos mil uno. Artículo 8 de la Ley número 7428; el resaltado no es del original.)

Ahora bien, debemos aclarar que el control y fiscalización que le ha sido delegado a la Contraloría General de la República, lo es "... para garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos ...", como establece el numeral 11 de la Ley de referencia; lo que obviamente supone la sujeción del ejercicio de sus competencias, al marco y bloque de la juridicidad, o dicho de otro modo, en sujeción absoluta al principio de legalidad que deriva del mandato de los numerales 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, y que comprende tanto su dimensión clásica o negativa, al tenor de la cual la actuación de la Administración Pública en su conjunto se subordina en forma absoluta, a lo que le está expresamente permitido, normalmente en texto expreso, de manera que lo no autorizado –expresa o implícitamente por el ordenamiento jurídico– está prohibido; como su dimensión positiva , por el que, las normas jurídicas (bloque de legalidad) se tiene normas habilitadoras de esas competencias y potestades públicas de la Administración Pública en su gestión (en tal sentido, puede consultarse la sentencia número 63-2000, de las catorce horas cincuenta minutos del veintiocho de enero del dos mil de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia); de donde, la omisión en lo dispuesto en la norma se traduce en un quebranto del ordenamiento jurídico que por ello genera responsabilidad.

Con lo cual, al hablar de un control de legalidad, se excluye cualquier decisión sustentada en razones de oportunidad o conveniencia, como lo ha señalado la Sala Constitucional en diversos pronunciamientos, tratándose del control que ejerce propiamente la Contraloría General de la República en el régimen de la contratación administrativa. Así, en sentencia número 5119-95 de las veinte horas treinta y nueve minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cinco consideró:

"La Contraloría, en ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y que desarrolla su ley orgánica, se encarga entre otras cosas de ejercer un control de legalidad en el manejo de los fondos públicos. Dicha potestad la realiza en el ámbito de su competencia, el cual está constituido por el conjunto de entes y órganos que integran la Hacienda Pública. Según se expone, el ejercicio del control de legalidad de los actos de la Administración no es una función incompatible con las atribuciones que la Constitución confiere a la Contraloría, por lo que no podría afirmarse en este caso que se estén usurpando o interfiriendo funciones propias de otros órganos, o impidiendo a la Contraloría ejercer las suyas propias al añadirle las impugnadas. En este punto debe indicarse que la Contraloría fue el órgano que el legislador consideró, en un momento dado, idóneo para ejercer el control de legalidad de los actos administrativos, entendiendo, sin embargo, que esa atribución se confería en el marco de su competencia constitucional y legal." Y es que en este sentido, debemos recordar que como se indicó en sentencia número 998-98, de las las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho, también de la Sala Constitucional, uno de los principios que rigen la contratación administrativa es del control de los procedimientos licitatorios, en diversos ámbitos, cabalmente, "... en aras de la verificación, al menos, de la correcta utilización de los fondos públicos.

De manera que es necesaria, en todo el procedimiento de la contratación administrativa, cuando menos, la verificación de los siguientes controles: el jurídico, para comprobar que ninguna entidad o funcionario realice acto alguno o asuma conductas que transgredan la Ley, realizado mediante la verificación de la existencia previa de recursos económicos; el contable, que es el examen o juzgamiento de las cuentas de las dependencias y de los funcionarios que tienen a su cargo de la administración de fondos y bienes del Estado, que deriva de la revisión constante y sistemática de todas las operaciones que afectan los créditos presupuestarios aprobados por la Asamblea Legislativa o la Contraloría, a fin de que los gastos tengan su respaldo financiero y se ajusten a la clasificación establecida, realizado por las oficinas de control de presupuesto y contabilidad de cada ente o institución contratante; el financiero , que consiste en la fiscalización de la correcta percepción de ingresos y de la legalidad del gasto público, de competencia de las propias oficinas financieras de las instituciones, la Tesorería Nacional, la Oficina de Presupuesto, y la Contraloría General de la República; y el control económico o de resultados , que se realiza sobre la eficiencia y eficacia de la gestión financiera, es decir, sobre los resultados de dicha gestión, la determinación del cumplimiento de las metas establecidas y el aprovechamiento óptimo de los recursos, control que se lleva a cabo muy parcialmente por parte de las instituciones y no se ha concebido como un efectivo instrumento para el desarrollo gerencial e institucional." (El resaltado es del original.)

Nótese que se excluyó cualquier control o competencia en el ámbito de la discrecionalidad a la Contraloría, de donde su función definitoria de lineamientos, políticas y resoluciones que dicte en ejercicio de su competencia de control y fiscalización de la hacienda pública, debe respetar su ámbito competencial, se entiende, en sujeción estricta del bloque de legalidad, de manera que no puede intentar -entre otras cosas- suplantar la potestad de otros Poderes del Estado, o del resto de las entidades públicas, y menos modificar, según su parecer y a su conveniencia, el texto, sentido o contenido de disposiciones legales.

XIII.DEL PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.- Llegados a este punto, conviene precisar que en efecto, el principio de eficiencia forma parte del Derecho Administrativo costarricense, que en atención a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública, sirve para interpretar, integrar o delimitar el ordenamiento jurídico administrativo. Es un principio que rige la gestión pública, como se norma en el numeral 4 de la citada Ley General (número 6227, del veinte de agosto de mil novecientos noventa y ocho), conforme al cual la Administración Pública debe procurar alcanzar los objetivos de interés público fijados en el ordenamiento, mediante un uso racional de los recursos -humanos, financieros, tecnológicos, materiales, etc-. Nótese en este sentido, que este principio va de la mano de los otros que también condicionan la gestión de los recursos públicos, a saber, la eficacia, la economía, la calidad y la racionalización del gasto, todo lo cual lleva a la mejora en las labores públicas. Respecto de este principio, la Sala Constitucional, ha señalado lo siguiente:

"Esta Sala ha resuelto de forma reiterada que en la parte orgánica de nuestra Constitución Política se recogen o enuncian algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las Administraciones Públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículo 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de "Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas", el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de "buena marcha del Gobierno" y el 191 al recoger el principio de "eficiencia de la administración" -todos de la Constitución Política-). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa.

La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular." (Sentencias número 2004-7532, de las diecisiete horas tres minutos del trece de julio del dos mil cuatro.

En idéntico sentido En idéntico sentido, pueden consultarse las sentencias número 2005-5600, de las dieciséis horas treinta y cuatro minutos del diez de mayo del dos mil cinco y 2010-10106, de las ocho horas cincuenta y tres minutos del once de junio del dos mil diez, todas del Alto Tribunal Constitucional.)

Asimismo, en sentencia número 2004-14421, de las once horas del diecisiete de diciembre del dos mil cuatro, por mayoría de su integración, la Sala Constitucional señaló lo siguiente en relación a la aplicación del principio de eficiencia propiamente referido al régimen de la contratación administrativa:

"III.- EFICACIA Y EFICIENCIA EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. La contratación administrativa es un mecanismo con el que cuentan las administraciones públicas para adquirir de forma voluntaria y concertada una serie de bienes, obras y servicios que se requieren para la prestación de los servicios públicos y el ejercicio de sus competencias. Por su parte, las administraciones públicas son organizaciones colectivas de carácter y vocación servicial que deben atender de modo eficiente y eficaz las necesidades y requerimientos de la comunidad, con el fin de alcanzar el bienestar general. Por lo anterior, los procedimientos de contratación administrativa y todos los aspectos atinentes a la formación y perfección de los contratos administrativos están imbuidos por la celeridad y sumariedad en la debida e impostergable atención y satisfacción de las necesidades y requerimientos de la organización social.

Sobre el particular, es menester recordar que dentro de los principios rectores de los servicios públicos, en el marco de una Administración Pública prestacional o de un Estado Social y Democrático de Derecho, se encuentran, entre otros, la eficiencia, la eficacia, la continuidad, la regularidad y la adaptación a las necesidades socio-económicas y tecnológicas, con el propósito de erradicar y superar las desigualdades reales del conglomerado social. Los mecanismos de control y fiscalización diseñados por el legislador para garantizar la transparencia o publicidad, libre concurrencia e igualdad y la gestión racional de los recursos o dineros públicos –a través de la escogencia de la oferta más ventajosa para los entes públicos, desde el punto de vista financiero y técnico- en materia de contratación administrativa, deben tener por norte fundamental procurar que la misma se ciña a la ley de modo que resulte regular o sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, para evitar cualquier acto de corrupción o de desviación en el manejo de los fondos públicos.

Bajo esta inteligencia, todos los requisitos formales dispuestos por el ordenamiento jurídico para asegurar la regularidad o validez en los procedimientos de contratación, el acto de adjudicación y el contrato administrativo mismo, deben, también, procurar la pronta satisfacción del interés general a través de la efectiva construcción de las obras públicas y la prestación de los servicios públicos, consecuentemente no pueden transformarse en instrumentos para retardar la prestación eficiente y eficaz de los servicios públicos y, sobre todo, su adaptación, a las nuevas necesidades socio-económicas y tecnológicas de la colectividad. Sobre este particular, el artículo 4°, párrafo 2°, de la Ley de la Contratación Administrativa al enunciar el “Principio de eficiencia” estatuye que “(…) En todas las etapas de los procedimientos de contratación, prevalecerá el contenido sobre la forma. Los actos y las actuaciones de las partes se interpretarán de forma que se favorezca su conservación y se facilite adoptar la decisión final, en condiciones favorables para el interés general (…)”.

Síguese de lo anterior que las formas propias de los procedimientos de la contratación administrativa así como los recaudos de carácter adjetivo que establece el ordenamiento jurídico para la validez y eficacia de un contrato administrativo deben interpretarse de forma flexible en aras del fin de todo contrato administrativo, sin descuidar, claro está, la sanidad y corrección en la forma en que son invertidos los fondos públicos. Desde esta perspectiva, los procedimientos administrativos de contratación son la sombra (forma) que debe seguir, irremisiblemente, al cuerpo (sustancia) que son los fines y propósitos del contrato administrativo de satisfacer el interés general y, desde luego, procurar por el uso racional, debido y correcto de los fondos públicos. Por último, debe recordarse que los principios de la eficiencia y la eficacia en cuanto informan la organización y gestión administrativa tienen fuerte asidero constitucional (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”)." En razón de lo dicho, este Tribunal entiende que la aplicación del principio de eficiencia en el ámbito de la contratación administrativa, no puede llevar a la flexibilización o desconocimiento de parte de la Administración Pública de procedimientos esenciales o de requerimientos sustanciales establecidos en ordenamiento nacional -tanto constitucional como administrativo en extremos tales como el respeto de los derechos fundamentales o los elementos definitorios y característicos del Estado costarricense-, así como tampoco de obligaciones establecidas en la ley (formal y material), sin que haya regulación -se entiende legal- para excepcionar su cumplimiento, aspectos respectos los cuales el mismo Tribunal Constitucional enunció como uno de los principios que rigen la contratación administrativa, el de formalismo de los procedimientos licitatorios (así en sentencia número 998-98 supra citada); por lo que dicho principio constitucional debe ser entendido en el sentido de orientar a la Administración a que la decisión que finalmente se adopte en éstos, lo sea para la mejor satisfacción del interés público que se intenta solventar mediante este mecanismo; que es precisamente la finalidad de la contratación administrativa.

Recuérdese en este sentido que la contratación administrativa es un mecanismo o procedimiento de selección por medio de concurso, que hace efectivo el ejercicio de una potestad pública; por el que el contratista se tiene como colaborador de la Administración en la gestión pública que se le adjudica (prestación de un servicio público, construcción de una obra pública, o adquisición de un bien para la Administración), cometido que debe sujetarse en un todo al principio de legalidad, tanto jurídica como presupuestaria. A la luz de lo anterior, es innegable que la contratación administrativa tiene un régimen especial de regulación, que se sustenta, en primer lugar de lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, del que derivan sus principios constitucionales, a saber: la libre concurrencia, igualdad de trato para todos los oferentes, publicidad, equilibrio de intereses, legalidad y transparencia de los procedimientos, mutualidad del contrato, seguridad jurídica y control de los procedimientos y los previamente enunciados de eficiencia y formalismo en los procedimientos, según enunciación de la jurisprudencia constitucional, condensados a partir de la sentencia número 998-98, supra citada.

Este régimen se desarrolla en la ley (así, principalmente en la Ley de la Contratación Administrativa, número 7494, de dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, número 7428, de siete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, la Ley de la Administración Financiera de la República, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento en la Función Pública) y en el reglamentario (entre los más importantes, el Reglamento de la Ley de la Contratación, el Reglamento para el Refrendo, emitido por la Contraloría General de la República, los límites económicos que establece la Contraloría General de la República para determinar los diversos procedimientos licitatorios, y para regular la competencia para las apelaciones administrativas en los procedimientos licitatorios). Consecuentemente, no puede afirmarse -como se infiere de las intervenciones de las representaciones de los demandados- ni la prevalencia de un principio sobre otro, en este caso del principio de eficiencia sobre el sometimiento de la actuación de la Administración al bloque de legalidad, ni para obviar requisitos sustanciales establecidos de manera expresa en el texto de una ley (y que en el caso, está declarada de orden público), ni mucho menos, como se dijo previamente, la flexibilización de condiciones y procedimientos sustanciales (calificativo que refiere a ambos supuestos) en la contratación administrativa.

XIV.DE LAS REGLAS DE INTERPRETACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO.- En tanto de la discusión planteada se evidencia una interpretación en controversia en relación a la forma en que debe aplicarse el numeral 22 inciso c) de la Ley del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, para efectos de lo debatido en este asunto, interesa tener presente el sentido de los conceptos interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico. Así, la interpretación es la labor jurídica por la que se le da un sentido a una norma o disposición normativa, cuando hay que aplicarla a un caso concreto. En tal sentido, el artículo 10 del Código Civil establece diversos métodos para realizar esta labor, así, el que remite al sentido propio de las palabras; el que se da en relación con su contexto y finalmente el que atiende a los antecedentes históricos y legislativos de la norma a interpretar o aplicar. Ahora bien, en el ámbito del Derecho Administrativo, encontramos una regulación especial que orienta esta labor, definida en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, que atiende al criterio finalista y de respeto de los derechos e intereses de los administrados:

"1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere." También es importante el numeral 9 de la Ley General de cita, que establece la jerarquía de las fuentes a aplicar en el ámbito del Derecho Administrativo, por el que, primero debe atenderse a las normas escritas (artículo 6); en ausencia de éstas, a las normas no escritas (artículo 7), en el siguiente orden: jurisprudencia, principios generales la costumbre, y en detrimento o vacío normativo del Derecho Administrativo, se acude al Derecho Privado y sus principios. Es en estos supuestos (del citado ordinal 9) que nos encontramos ante una integración normativa, para suplir el vacío normativo de la situación sometida a conocimiento -tanto en sede administrativa como en la jurisdiccional-, existiendo mandato de atender las gestiones, sin posibilidad de excusa en la falta de norma expresa para resolver el caso, en tal sentido, los párrafos segundo, tercero y cuarto del numeral 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que por su importancia al caso, dispone en su literalidad:

"Los tribunales no podrán excusarse de ejercer su autoridad o de fallar en los asuntos de su competencia por falta de norma que aplicar y deberán hacerlo de conformidad con las normas escritas y no escritas del ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Los principios generales del Derecho y la Jurisprudencia servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpreten, integren o delimiten. Cuando se trate de suplir la ausencia y no la insuficiencia de las disposiciones que regulen una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley.

Los usos y costumbres tendrán carácter supletorio del Derecho escrito. " Es principio básico de interpretación del ordenamiento jurídico en cualquier orden, y también en el Derecho Administrativo, que no procede distinguir donde la norma no lo hace, ni cuando la norma no sea clara y precisa, porque hacerlo conlleva al riesgo de hacer arbitrarias y antojadizas aplicaciones, contrarias incluso a la propia disposición que se pretende aplicar, esto en franca violación del principio de legalidad, cuyo contenido ya fue explicado.

XV.DEL Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.- De seguido, entraremos a determinar cómo está establecido en nuestro ordenamiento jurídico la exigencia a los patronos a contribuir con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

Primero: Presupuestos básicos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares: Conforme lo establece el artículo primero de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, número 5662 y sus reformas, se crea este fondo, bajo la administración de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares; y el cual se nutre de los aportes, tanto del Ministerio de Hacienda en el presupuesto ordinario anual (asignación equivalente a 593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y penas por la comisión de diferentes infracciones, proveniente de la recaudación del impuesto sobre las ventas) como de los patronos privados y públicos (a excepción del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, instituciones de asistencia médico-social, las juntas de educación, las juntas administrativas y las instituciones de enseñanza superior del Estado, las municipalidades, y los patronos cuyo monto mensual de planillas no exceda el equivalente de un salario base establecido por la Ley número 7337 y los de actividades agropecuarias con planillas mensuales hasta el equivalente de dos salarios base establecidos en la Ley supracitada) del cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores.

Con este fondo, se financian programas de bien social del Estado, a saber: programas de nutrición del Ministerio de Salud; a programas de ayuda social del Instituto Mixto de Ayuda Social; a programas del Patronato Nacional de la Infancia; para la atención de personas adultas mayores y personas con discapacidad internadas en establecimientos públicos y/privados destinados para la atención de este segmento de personas; para el programa de comedores escolares distribuidos en todo el país; para programas de formación humana para mujeres en condiciones de pobreza y la articulación de los intereses y necesidades de las mujeres en la oferta institucional -proyectos a cargo del Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU)-; para subsidios para los responsables de pacientes en fase terminal; subsidio para trabajadores de bajos ingresos que tengan hijos(as) con discapacidad permanente o menores de dieciocho años, o mayores de dieciocho y menores de veinticinco años, siempre que sean estudiantes de una institución de educación superior; para infraestructura para las zonas indígenas del país; para la atención de menores de edad residentes de la Ciudad de los Niños (ubicada en Cartago); para programa de prestaciones alimentarias a cargo del Estado; para la construcción y equipamiento de la Torre de la Esperanza del Hospital Nacional de Niños y otros programas de ayuda social, tales como el Programa Avancemos, régimen no contributivo de pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social, Mujeres Jefas de Hogar (del Instituto Mixto de Ayuda Social); alimentos comedores (a cargo de las juntas de educación institucional I y II, juntas administrativas de instituciones del II ciclo y educación diversificada académica, juntas administrativas instituciones del III ciclo y educación diversificada académica, Juntas administrativas de instituciones, instituciones y servicios de educación especial, juntas de educación administrativas, escuelas y colegios nocturnos, Cindeas e IPEC); mantenimiento, remodelación y equipamiento de comedores escolares, y cualquier otro programa de asistencia social realizado por instancias públicas (artículos 3 y 4 de la Ley numero 5662).

El destino de estos fondos está fijado en la ley, "... y en ningún caso ni para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas ..." en la Ley de cita, dispone el numeral 18. Igualmente, en el numeral primero de la Ley de referencia, todo lo relacionado con este fondo es de interés público y el 28 siguiente, establece que esta Ley es de orden público, lo cual se traduce que no es disponible, ni sujeta a pacto o convenio alguno de parte de la Administración ni por los administrados y mucho menos, puede ser desatendido o desaplicado su cumplimiento. Finalmente, forma parte de la legislación social del país; es decir, aún y cuando su origen es una norma legal, su finalidad atiende al mandato constitucional del numeral 50, en tanto procura alcanzar el más justo reparto de la riqueza, como se explicará de seguido.

Segundo: De las obligaciones sociales en el ordenamiento jurídico nacional. Es necesario distinguir el origen y contenido del fondo social y asignaciones familiares de la seguridad social en nuestro país, ésta última a cargo de la Caja Costarricense del Seguro Social. En efecto, tal y como se enunció previamente, el primero, es de origen legal y su destino lo es para financiar proyectos de bien social a cargo de diversas entidades públicas; mientras que el segundo, no sólo tiene su origen en un mandato constitucional -artículo 73-, sino que el fondo que se crea con aportes de los patronos Estado y los trabajadores, es para cubrir los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez y muerte de todos los trabajadores, bajo la administración de la Caja Costarricense del Seguro Social. Ésta última es una obligación constitucional, sustentado en el principio de solidaridad, cuyo cumplimiento se ha privilegiado, al estimarse que forma parte de los elementos esenciales y conformadores de nuestro Estado Democrático y Social de Derecho (Estado Social o de Bienestar Social) definido en la Carta Fundamental -tanto del texto de su articulado como de los principios y valores que de ellos se infiere-, y por ello fundamental para la convivencia y desarrollo económico y social de nuestro país, que en tal carácter, han sido definidas como obligación atinente al orden público del Estado costarricense (en tal sentido, se pueden consultar las sentencias número 5445-95, de las dieciséis horas cincuenta y un minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco; 0033-96, de las dieciséis horas con treinta minutos del tres de enero de mil novecientos noventa y seis, ambas de la Sala Constitucional).

Es tal la trascendencia en el cumplimiento de esta obligación constitucional que ante la ponderación de los valores y derechos entre la tutela y sostenimiento de la seguridad social (que atiende a la generalidad de la protección de los derechos de salud y de la vida, así como al derecho jubilatorio) y el referido a la posibilidad de contratar con la Administración, que la Sala Constitucional en reiterados fallos, ha privilegiado la exigencia de la contribución al régimen de la seguridad social por sobre la posibilidad de contratación con la Administración, dando prioridad al sostenimiento del sistema universal de seguridad social, el cual depende de las contribuciones tripartitas del Estado, los patronos y los trabajadores; bajo las siguientes consideraciones:

"Sustentado en la jurisprudencia indicada en el considerando primero de esta sentencia y de la cual se deriva la protección que se ha dado del régimen de seguridad social, debe confirmarse el criterio alegado por la parte accionante en la acción que nos ocupa, ya que en interpretación conforme al Derecho de la Constitución y como resultado de la valoración de dos regímenes en pugna, en cuanto a los bienes tutelados en ambos, en el primero la generalidad de los habitantes del país en protección de los derechos a la salud y la vida humana, derechos fundamentales de primordial jerarquía; y el segundo, referido a la posibilidad de contratar con la administración, la Sala, aplicando una ponderación de esos valores y derechos, opta por dar prioridad a la necesidad de mantener un sistema universal de seguridad social que depende para sus subsistencia de aportes tripartitos (patrono-trabajadores y Estado), siendo una necesidad básica que las diferentes partes cumplen con su obligación de cotización, de lo cual es bien sabido que existe una gran morosidad, situación que, entre otras, generó que el legislador promulgara la Ley de Protección al Trabajador, con el fin de proteger el régimen de seguridad social, principalmente tendiente a que las pensiones sean sostenibles a futuro, pues del análisis mencionado, se concluye que una de las formas mediante las cuales se evita la morosidad, es la prevista en el párrafo segundo del artículo 74 bajo examen, mediante el cual se obliga – como que es un deber constitucional-, estar al día en las cotizaciones al régimen de seguridad social, por lo que, reafirmar aquella obligación fundamental en una ley ordinaria que persigue el mismo fin constitucional, no resulta violatorio a los derechos de las empresas, que ante la posibilidad de contratar con la administración, se les exija, como requisito previo, que se encuentren al día en sus obligaciones para con la Caja Costarricense de Seguro Social.

De este análisis, por la jerarquía establecida en líneas anteriores, también concluye la Sala en que no se da una violación del principio de razonabilidad. Por el contrario, el criterio aquí sentado, se inscribe dentro de la consideración especial que la Sala le ha otorgado a la seguridad social que se protege por el artículo 73 de la Constitución Política. Por todo lo expuesto, la acción intentada debe ser rechazada por el fondo." (Sentencia número 2002-8583, de las catorce horas cincuenta y un minutos del cuatro de setiembre del dos mil dos. En igual sentido, pueden consultar las sentencias 2000-0643, de las catorce horas treinta minutos del veinte de enero del año dos mil; 2002-4888, de las quince horas tres minutos del veintidós de mayo del dos mil dos; 2006-13923, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veinte de setiembre del dos mil seis; 2008-0589, de las catorce horas treinta y siete minutos del dieciséis de enero del dos mil ocho; y 2015-16113, de las nueve horas treinta minutos del dieciséis de octubre del dos mil quince, todas del Alto Tribunal Constitucional.)

Ahora bien, no obstante el distinto origen (en cuanto a la norma de su creación), presupuesto de cálculo y destino de las obligaciones en comentario, es necesario concluir que tienen una idéntica naturaleza jurídica, en tanto ambas son de orden social, que se imponen a los patronos (privados y públicos) en beneficio, primero de sus trabajadores y segundo de la población más pobre y necesitada del país, y que por ello, se constituyen también en 50, tendente a "procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando ... y el más adecuado reparto de la riqueza." En este sentido no debe olvidarse que nuestro Estado está conceptualizado y organizado como uno Democrático (con separación de Poderes, régimen de responsabilidad de la Administración Pública en su conjunto, respeto de los derechos fundamentales y participación de la ciudadanía en la vida política -artículos 1, 9, 41, 48, 49, 93, 105 de la Carta Fundamental-); de Derecho (esto es, sujetando la actuación pública al principio de legalidad y al control plenario de la función administrativa en el ámbito jurisdiccional, tanto en la sede constitucional como en la contencioso-administrativa -artículos 9, 10, 11, 41, 48, 49 y 153 de la Constitución Política y 6, 7, 11, 16 y 158 de la Ley General de la Administración Pública) y de corte Social (que se traduce en que la actuación pública está sustentada en los principios de justicia social y solidaridad -artículos 50 y 74 de la Carta Fundamental y leyes de desarrollo-).

Así, en atención al principio de jerarquía normativa, en cuya cúspide se ubica la Carta Fundamental (tanto su articulado o texto como los principios que de ella dimanan), se constituye en un parámetro de legalidad el acatamiento de estos mandatos en la gestión administrativa.

Tercera: En este orden, interesa tener en cuenta cómo se cobra el porcentaje que corresponde para el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Y es que aún y cuando se trata de obligaciones diversas de la seguridad social de nuestro país, cuando el patrono hace su pago en tiempo ante la Caja Costarricense del Seguro Social, también comprende el que corresponde a este fondo. Ello conforme al convenio suscrito entre ambas instituciones el seis de julio del año dos mil siete, y la administración de la Caja hace el traslado correspondiente a la Dirección General del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) del porcentaje de aquella obligación. Pero, este traspaso de fondos no se hace cuando el patrono entra en mora en más de tres meses, por cuanto al tenor de la Cláusula 13 de aquél convenio interinstitucional, al cuarto mes se pasa el adeudo a la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) para que ésta se encargue de las correspondientes acciones cobratorias.

Es por esto que con ocasión de la promulgación de la Ley 8783, y mientras no contara la Caja Costarricense del Seguro Social de los recursos adecuados para encargarse en su totalidad de tales acciones cobratorias, que se le dotó a esta Dirección General (DESAF) de personalidad jurídica instrumental, a efectos de posibilitarle la capacidad jurídica para realizar los cobros de los dineros adeudados por los patronos, como dispone el Transitorio II:

"TRANSITORIO II.- Hasta tanto la CCSS no asuma el cobro de patronos morosos del Fodesaf, se le otorga personalidad jurídica instrumental a la Desaf, para efectos del cobro judicial de dineros adeudados por patronos morosos. La Contraloría General de la República supervisará semestralmente a la Desaf sobre los procedimientos, los ingresos y el uso de las potestades y los recursos a que se refiere este artículo." Esta situación genera que no pocas veces existan dos reportes diferentes en relación al cumplimiento de las obligaciones de la seguridad social en nuestro país, en tanto el cumplimiento de una no supone el cumplimiento de la otra, por tratarse de dos obligaciones diversas, con administraciones separadas dependiendo de si el pago se hace en mora o en tiempo.

XVI.DEL MANDATO DEL ARTÍCULO 22 INCISO C) DE LA LEY DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES.- Finalmente, para resolver el conflicto planteado, debemos atender también al contenido de la disposición legal cuya interpretación se debate en esta acción contenciosa. Por su importancia, en su literalidad y totalidad el artículo 22 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares dice lo siguiente:

"Los patronos y las personas que realicen, total o parcialmente, actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con el Fodesaf, conforme a la ley. Será requisito estar al día en el pago de las obligaciones que dispone esta Ley, para realizar los trámites administrativos siguientes:

• a)La admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se presente a la Administración Pública y esta deba acordar en el ejercicio de las funciones públicas de fiscalización y tutela, o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones, licencias y patentes. Para efectos de este artículo, se entiende a la Administración Pública en los términos señalados en el artículo 1 tanto de la Ley general de la Administración Pública como en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N.º 8508.
• b)En relación con las personas jurídicas, la inscripción de todo documento en los registros públicos, mercantil, de asociaciones, de asociaciones deportivas y el Registro de organizaciones sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, excepto los expedidos por autoridades judiciales.
• c)Participar en cualquier proceso de contratación pública regulado por la Ley de contratación administrativa, la Ley de concesión de obra pública, la Ley de la zona marítima-terrestre y el Código de Minería .
• d)El otorgamiento del beneficio dispuesto en el artículo 5 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República.
• e)El disfrute de cualquier régimen de exoneración e incentivos fiscales. Será causa de pérdida de las exoneraciones y los incentivos fiscales acordados, el incumplimiento de las obligaciones con la seguridad social, el cual será determinado dentro de un proceso (sic) administrativo seguido al efecto.

En todo contrato o convenio suscrito por un patrono con la Administración Pública deberá incluirse una cláusula que establezca, como incumplimiento contractual, el no pago de las obligaciones con la seguridad social. Asimismo, los derechos subjetivos generados por lo anterior serán revocados sin responsabilidad administrativa.

La verificación del cumplimiento de las obligaciones fijadas en este artículo y la aplicación de sanciones, cuando correspondan, serán competencia de cada una de las instancias administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo; para ello, la Desaf mantendrá a disposición la información necesaria. El incumplimiento de esta obligación por parte de la Desaf no impedirá ni entorpecerá el trámite respectivo. En igual forma, mediante convenio con cada instancia administrativa, la Desaf podrá establecer bases de datos conjuntas y sistemas de control y verificación que faciliten el control del cumplimiento del pago de las obligaciones con la seguridad social." (El resaltado no es del original).

A los efectos de esta acción, interesa en particular lo dispuesto en el inciso c), en tanto refiere en específico al supuesto de la contratación administrativa; que precisamente condiciona la participación en los procesos de contratación administrativa, cualquiera que sea, a estar al día con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Para intentar descubrir el contenido de este mandato, se estima pertinente hacer las siguientes observaciones:

Primero: Interesa resaltar que por su redacción y contenido el inciso c) del artículo 22 de la Ley de Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, es idéntica al párrafo tercero inciso 3) del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, en tanto dispone en su literalidad -en lo que interesa-:

"Los patronos y las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, conforme a la ley. Para realizar los siguientes trámites administrativos, será requisito estar al día en el pago de las obligaciones de conformidad con el artículo 31 de esta ley.

1. 1La admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se presente a la Administración Pública y esta deba acordar en el ejercicio de las funciones públicas de fiscalización y tutela o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones o licencias. Para efectos de este artículo, se entiende a la Administración Pública en los términos señalados en el artículo 1 tanto de la Ley General de la Administración Pública como de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
2. 2En relación con las personas jurídicas, la inscripción de todo documento en los registros públicos mercantil, de asociaciones, de asociaciones deportivas y el Registro de organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, excepto los expedidos por autoridades judiciales.
3. 3Participar en cualquier proceso de contratación pública regulado por la Ley de Contratación Administrativa o por la Ley de Concesión de Obra Pública. En todo contrato administrativo, deberá incluirse una cláusula que establezca como incumplimiento contractual, el no pago de las obligaciones con la seguridad social.
4. 4El otorgamiento del beneficio dispuesto en el párrafo segundo del artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
5. 5El disfrute de cualquier régimen de exoneración e incentivos fiscales. Será causa de pérdida de las exoneraciones y los incentivos fiscales acordados, el incumplimiento de las obligaciones con la seguridad social, el cual será determinado dentro de un debido proceso seguido al efecto.

La verificación del cumplimiento de la obligación fijada en este artículo, será competencia de cada una de las instancias administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo; para ello, la Caja deberá suministrar mensualmente la información necesaria. El incumplimiento de esta obligación por parte de la Caja no impedirá ni entorpecerá el trámite respectivo. De igual forma, mediante convenios con cada una de esas instancias administrativas, la Caja Costarricense de Seguro Social podrá establecer bases de datos conjuntas y sistemas de control y verificación que faciliten el control del cumplimiento del pago de las obligaciones con la seguridad social." (El resaltado no es del original.)

Conviene precisar que el texto transcrito fue adicionado según reformada dada por Ley número 7983, del dieciséis de febrero del año dos mil, debido a que, el texto original, con el mismo contenido en relación al condicionamiento para la contratación administrativa, había sido declarado inconstitucional por la Sala Constitucional en sentencia número 787-94, de las quince horas veintiún minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, en una decisión divida (con el criterio de cuatro de los Magistrados integrantes del Alto Tribunal y el voto salvado de tres de ellos). El texto vigente ha sido revisado y avalada su conformidad constitucional por el Tribunal Constitucional en diversas ocasiones, tanto con ocasión de consulta legislativa facultativa (sentencia número 2000-0643, supra citada), como en la vía de la acción de inconstitucionalidad (sentencias número número 2002-8583, 2002-4888, 2006-13923, 2008-0589, todas supra indicadas) y más recientemente, en la vía del recurso de amparo (en sentencia número 2015-16113, ya citada), pronunciamientos todos en los que determinó la conformidad de esta disposición con el orden constitucional -según se explicó anteriormente-.

De los anteriores precedentes jurisprudenciales de la Sala Constitucional se desprende que la exigencia de estar al día con la obligación de la seguridad social no se constituye en una mera exigencia formal, en tanto con ello se da cumplimiento a una obligación constitucional, que forma parte -como rasgo característico- de la definición del Estado costarricense, en lo que refiere -según se ha dicho- al carácter social de las acciones públicas. En ambos casos -inciso 3.) del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y el inciso c) del artículo 22 de la Ley del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares-, el legislador lo que pretendió fue compeler a los patronos a estar al día con la seguridad social y la contribución de este fondo, en tanto el estado de morosidad en ambas obligaciones, impide la participación en cualquier proceso de contratación.

Nótese que celebrar contratos administrativos lleva implícito el derecho y obligación de cumplir con lo pactado, y de manera concomitante, el derecho a la justa retribución (remuneración o pago), el cual puede y debe ser reajustado para mantener el equilibrio del contrato (artículo 18 de la Ley de Contratación Administrativa y 25 del Reglamento de esta Ley y jurisprudencia de la Sala Constitucional, entre otras en sentencias número 785-90, las ocho horas treinta y cinco minutos del doce de julio de mil novecientos noventa; 3495-92, de las catorce horas treinta minutos del diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y dos; 7261-94, de las ocho horas treinta minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; 0998-98, supra citada y finalmente, 6432-98, de las diez horas treinta minutos del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho). Es decir, lo que motiva al particular (administrado) a contratar con la Administración (Estado y sus instituciones) es la obtención de un rédito (ganancia) económico, derecho que se salvaguarda ante causas imputables a la Administración -sobrevinientes o imprevisibles-.

Así, corolario de lo razonado en los citados precedentes de la Sala Constitucional, es posible concluir de su lógica, que no parece adecuado que se favorezca con el sistema y régimen de la contratación administrativa (en lo que refiere a la obtención de una ganancia con ocasión de la prestación del servicio, levantamiento de la obra o suministro de un bien que negocie con la Administración) a quien no contribuye con el financiamiento de cargas de la más alta trascendencia en nuestro ordenamiento, se repite, que precisamente dan sustento a la seguridad social en nuestro país.

Segundo: Asimismo, para el correcto entendimiento del contenido de la norma legal en comentario, debemos atender a que su redacción es distinta de otras, también de orden legal, que establecen limitaciones o condicionamientos a los sujetos que participan en procesos de contratación administrativa. Así, por ejemplo, en relación al numeral 5 de la Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, número 9024, del veintitrés de diciembre del dos mil once, vigente a partir del primero de abril del dos mil doce, anulado por la Sala Constitucional mediante sentencia número 2015- 1241, del veintiocho de enero del dos mil quince, pronunciamiento que dimensionó los efectos de tal declaratoria, manteniendo sus efectos hasta el inicio del período fiscal correspondiente al año dos mil dieciséis, con lo cual, estuvo plenamente vigente, en relación a los hechos que ocupan este proceso. En esta disposición, a modo de sanción, se estableció como sigue el no pago de aquel impuesto:

"ARTÍCULO 5.- Sanciones y multas. En caso de incumplimiento con las obligaciones establecidas en esta ley serán aplicables las disposiciones contenidas en el título Ill de la Ley N.° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas, incluida la reducción de sanciones prevista en su artículo 88.

El Registro Nacional no podrá emitir certificaciones de personería jurídica ni inscribir ningún documento a favor de los contribuyentes de este impuesto que no se encuentren al día en su pago. Para estos efectos, los funcionarios encargados de la inscripción de documentos estarán en la obligación de consultar la base de datos que levantará al efecto el Registro Nacional, debiendo cancelarle la presentación a los documentos de los morosos. Igualmente, los contribuyentes de este impuesto que se encuentren morosos no podrán contratar con el Estado o cualquier institución pública autónoma y semiautónoma.

El Registro Nacional creará una base de datos consultable por medios electrónicos para que el público pueda verificar si los contribuyentes se encuentran al día.

Serán aplicables a las sociedades mercantiles y empresas individuales de responsabilidad limitada, en su condición de contribuyentes de este tributo, las disposiciones del artículo 122 de la Ley N.° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas." (El resaltado no es del original.)

Esta misma redacción se mantuvo en la vigente Ley a las Personas Jurídicas, número 9428, del veintiuno de marzo del año en curso, en el párrafo cuarto de su numeral 5, cuya vigencia quedó condicionada a la los tres meses siguientes del primer día del mes siguiente a la publicación del reglamento, según lo indicado en el transitorio IV, de esta presente ley, y que dispone en su literalidad:

"Los contribuyentes de este impuesto que se encuentren morosos no podrán contratar con el Estado o cualquier institución pública." Como se observa a simple vista, la redacción y consecuencia del estado en mora de esta obligación es diversa a las obligaciones previamente comentadas, en tanto el no pago del impuesto a las personas jurídicas se traduce en la imposibilidad de contratar con la Administración, lo que se da con la adjudicación de un concurso licitatorio; y en el caso del no pago del impuesto de la seguridad social a la Caja Costarricense del Seguro Social y del no pago o contribución al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, de manera clara y contundente, el legislador estableció que no podía "participar en cualquier proceso de contratación administrativa. " En este sentido las palabras tienen un significado diverso, se repite, por expresa voluntad del legislador.

La consecuencia jurídica por mandato de ley es diversa en ambos casos, en tanto, tratándose de la acreditación del pago del impuesto a las personas jurídicas podía ser subsanado en cualquier momento, siempre que fuera previo al acto de adjudicación; mientras que en el caso de las obligaciones de la seguridad social -tanto en relación al seguro social como a la contribución del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares-, la situación es distinta, al requerirse como un requisito ineludible en relación a la condición del oferente, que supedita, como la norma lo dice, su participación en cualquier proceso de contratación administrativa. Es decir, se constituye éste, en un requisito de admisibilidad en cualquiera de los procesos de contratación administrativa, de manera sólo con su acreditación de estar al día puede la Administración entrar a valorar la propuesta en los restantes factores de interés, a saber, el cumplimiento de los requerimientos técnicos del cartel respectivo y por supuesto, la valoración económica (o de precio) de la plica.

Tercero: Como lo argumentaron las representaciones de los demandados, en los procesos de contratación administrativa hay diversas fases. Se inicia con la decisión del jerarca o titular subordinado de abrir el inicio del procedimiento de contratación, que requiere de la determinación de la necesidad del bien o servicio que se saca a concurso -que comprende la justificación de su procedencia, descripción y estimación del costo-, (artículo 7 de la Ley de Contratación Administrativa y 8 del Reglamento de esa Ley); y la corroboración de la disponibilidad presupuestaria a tal efecto o de la institución (artículo 8 de la Ley de Contratación Administrativa y 9 del Reglamento de esta Ley). Posterior a esto, se prepara el cartel y una vez aprobado, se publica en el Diario Oficial La Gaceta o cursa la invitación correspondiente -dependiendo de si se trata de una licitación pública o una abreviada (artículos 42 inciso d) y 44 párrafo primero de la Ley de referencia)-.

Luego de presentadas las ofertas, se entra entonces en un proceso de valoración de las mismas, y es precisamente en esta etapa que la norma legal cuya interpretación se cuestionada en este asunto tiene aplicación, y que finaliza con el acto de adjudicación respectivo. Y es que en esta fase (de valoración de las ofertas), en todo proceso de contratación público se dan dos etapas claramente definidas: la admisión al proceso de contratación de que se trate, en tanto, si el oferente cumple con los requisitos de elegibilidad, de modo que su oferta sea admitida a efectos de considerarse como posible (jurídicamente hablando) de adjudicación. Es en este estadio que resulta posible la subsanación de elementos de la plica, únicamente para la corrección de errores o suplir información aclaratoria sobre aspectos subsanables o insustanciales y que no confieran ventaja indebida a los otros participantes (relación de los numerales 42 inciso j), párrafo tercero del 45 de la Ley de cita, 80 y 83 del Reglamento de esa Ley); lo que se debe hacer en los cinco días hábiles siguientes de recepción de las ofertas, para que sea cumplida por el interpelado en el plazo que se confiera al efecto, que no puede ser de más cinco días hábiles.

Y es así como " (S)erán declaradas fuera del concurso, las que incumplan aspectos esenciales de las bases de la licitación o sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico. Los incumplimientos intrascendentes no implicarán la exclusión de la oferta, pero sí deberá ser razonado expresamente en el respectivo informe", dice el párrafo segundo del citado numeral 83 del Reglamento de la materia. Pasado este primer filtro, se pasa entonces a escoger entre las ofertas calificadas, la que más convenga a los intereses de la Administración, lo cual, obviamente pasa por el tamiz de la evaluación del cumplimiento de los requerimientos técnicos establecidos en el cartel. Se advierte que es precisamente en aplicación de los principios de eficacia y eficiencia, que el factor del precio no puede ser el único rector de la decisión final que se adopte, en tanto debe privar el que mejor satisfaga el interés público sacado a concurso.

Es por esta razón que los estudios técnicos de los órganos asesores revisten importancia en relación con el acto adjudicatorio, en tanto se constituyen en el motivo y motivación de aquel (relación de los artículos 133 y 136 de la Ley General de la Administración Pública) y que legitiman o justifican la decisión. Una vez firme el acto adjudicación, se entra en la fase de ejecución contractual, la que se indicó previamente, no es objeto de análisis en este asunto.

Cuarto: En atención a las consideraciones que hiciera el representante de la empresa Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima en la fase de conclusiones, en relación al entendimiento de la norma en comentario, sobre la base de una redacción diversa del inciso a) de la misma disposición legal, y que a su criterio, se traduce en un entendimiento y contenido jurídico diverso de la disposición en comentario, se procede a decir lo siguiente. En efecto, manifiesta que en dicho inciso a) se calificó como requisito de admisibilidad el estar al día en la contribución al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en relación "... a cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se presente a la Administración Pública y ésta deba acordar en el ejercicio de las funciones públicas de fiscalización y tutela, o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones, licencias y patentes ..."; mientras que en el comentado inciso c) del mismo numeral, se dice únicamente "participar en ...".

La lectura que se propone no la comparte este Tribunal por lo siguiente. Nótese que el inciso a) refiere a una situación jurídica concreta, referida a permisos, licencias y autorizaciones, que conforme a la normativa que regula estas situaciones jurídicas, jurisprudencia y doctrina en relación, es diversa del régimen y proceso de contratación administrativa -al que refiere el inciso c) en forma específica-, por lo que en modo alguno resultan asimilables. Y es que en efecto, tratándose de las licencias, permisos y autorizaciones, la Administración interviene ejerciendo una función fiscalizadora, para permitir al administrado ejercer derechos preexistentes; lo que en modo alguno sucede en el proceso de contratación administrativa, en que la sola presentación de una oferta en un concurso o invitación, sólo genera una expectativa, no un derecho a ser adjudicado, lo que ocurre si -y sólo si- la oferta presentada es la idónea para la satisfacción del interés público a contratar, por sí misma y en relación a las restantes ofertas; lo que pasa por el tamiz de la evaluación de los requisitos jurídicos y requerimientos técnicos del cartel (en el que el factor del precio no es el único a considerar); y como ya se indicó supra, hay una fase de admisibilidad y de prevenciones previas (de orden aclaratorio), en relación a elementos no sustanciales de la plica.

Valga la aclaración de que en las licencias, el acto es reglado y en las autorizaciones hay un elemento discrecional (oportunidad y/o conveniencia) en relación al motivo y contenido. Esta circunstancia tiene una importante consecuencia jurídica en relación a los permisos, licencias y autorizaciones, en tanto la omisión de la Administración en contestar en el plazo establecido en el ordenamiento jurídico, genera en favor del administrado, el silencio positivo (artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública). Ahora bien, para la procedencia del silencio administrativo positivo es necesario, no sólo que se constate una conducta omisiva de parte de la Administración ante una solicitud de permiso, licencia o autorización de parte de un administrado, y su previsión legal -en atención a la sujeción de la actuación pública al principio de legalidad ya que hay materias en relación a las cuales no resulta aplicable este instituto, como lo es en la ambiental al tenor del mandato del numeral 4 de la Ley Forestal (en tal sentido, entre otras pueden consultarse las sentencias número 6836-93, de las ocho horas y cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres; 1730-94, de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro; 1731-94, de las quince horas nueve minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro; 2954-94, de las nueve horas con nueve minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro; 5506-94, de las nueve horas con cuarenta y dos minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro; 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro; 0820-95, las dieciocho horas cincuenta y cuatro minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cinco; 5745-99, de las diez horas con doce minutos del veintitrés de julio de mil novecientos noventa y nueve; 2000-1895, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero del dos mil; 2003-6322 de las dieciséis horas y treinta y tres minutos del diez de mayo del dos mil seis, todas las referencias de la Sala Constitucional y la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), en la tutela de los bienes de dominio público (sentencias constitucionales número 6836-93, de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres; 1730-94, de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro y 2954-94, de las nueve horas nueve minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro-; sino que es indispensable a las resultas de su consolidación, el cumplimiento de todos los requisitos y exigencias que en relación a la gestión formulada, el ordenamiento jurídico disponga, así, la falta de alguno de ellos conlleva un efecto de interrupción en la operatividad de este instituto, tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 6332-94, criterio que ha sido recogido por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en fallo número 88, del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cuatro y en resolución de las quince horas quince minutos del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y por la Sección Tercera de este Tribunal (Contencioso Administrativo), así por ejemplo, en resolución número 407-2002, de las diez horas quince minutos del diecinueve de abril del dos mil dos).

Es necesario advertir entonces que el silencio positivo opera únicamente en la fase constitutiva del procedimiento administrativo, no así en la fase recursiva, en la cual sólo resulta aplicable el silencio negativo (se entiende denegado el recurso formulado). Finalmente, hay que atender a un condicionamiento más (para que opere el silencio positivo), de naturaleza sustancial y que consiste en que lo solicitado sea conforme con el bloque de legalidad. Esto implica que la falta de respuesta no debe servir para autorizar la ilegalidad a partir del surgimiento de los efectos de la consolidación de este instituto, en tanto -se insiste- la ley exige que la gestión sea presentada "con los requisitos legales". Es por esto que la consolidación del silencio positivo aún y cuando opera de pleno derecho, requiere de su declaración de parte de la Administración correspondiente, para lo cual, debe ser solicitado por el administrado interesado, conforme al procedimiento establecido en el artículo 7 de la Ley de Protección al Ciudadano contra el Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos, Ley número 8220, del cuatro de marzo del dos mil doce (vigente a partir once de marzo siguiente), que textualmente establece que sobre el particular:

"Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente.

Estos requisitos serán únicamente los estipulados expresamente en las leyes, los decretos ejecutivos o los reglamentos, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la presente ley.

La Administración, dentro de los tres días hábiles siguientes a la recepción de la declaración jurada, deberá emitir un documento donde conste que transcurrió el plazo para la aplicación del silencio positivo y la solicitud no fue resuelta en tiempo. Si la Administración no emite este documento dentro del plazo señalado, se tendrá por aceptada la aplicación del silencio positivo y el administrado podrá continuar con los trámites para obtener el permiso, la licencia o la autorización correspondientes, salvo en los casos en que por disposición constitucional no proceda el silencio positivo.

En el cumplimiento de este procedimiento, la Administración deberá coordinar a lo interno para informar al oficial de simplificación de trámites, de conformidad con los artículos 8 y 11 de esta ley.

Ninguna institución podrá desconocer o rechazar la aplicación del silencio positivo que, opera de pleno derecho.

Cuando sea procedente, la Administración aplicará el procedimiento de nulidad en sede administrativa regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o iniciará un proceso judicial de lesividad para demostrar que los requisitos correspondientes no fueron cumplidos." (Así reformado por el artículo 1° de la Ley número 8990, del veintisiete de setiembre del dos mil once.)

Consecuentemente, la distinción de la redacción deriva no del contenido y tratamiento jurídico diverso que el legislador dio a la exigencia de estar al día con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, sino en atención a la especial naturaleza de los trámites de licencias, permisos y autorizaciones a que refiere el inciso a). Asimismo, la lectura que se propone del inciso c) del numeral legal en comentario es parcial, en tanto olvida que su enunciación correcta es la siguiente: "Será requisito estar al día en el pago de las obligaciones que dispone esta Ley, para realizar los trámites administrativos siguientes: ... c) Participar en cualquier proceso de contratación pública regulado por la Ley de contratación administrativa, la Ley de concesión de obra pública, la Ley de la zona marítima-terrestre y el Código de Minería." Con lo cual, no hay duda de que estar al día con esta obligación, es un requisito de admisibilidad en el régimen de contratación administrativa, cualquiera que sea el trámite de contratación, lo que implica, haber pasado el primer tamiz o control, referido cabalmente a la condición del oferente.

Nótese además que en esta disposición legal, no es casual que lo concerniente a las fases de la formalización del contrato y su ejecución esté contenida en otro párrafo, el segundo, luego del detalle de los diversos trámites administrativos respecto de los cuales se establece esta obligación, como condición ineludible o "sine qua nom". Por ello no resulta posible reunir, como si fuese una sola estas fases bien diferenciadas, tanto en la regulación del régimen de la contratación administrativa, como en esta norma sustancial, que se incorpora a aquél régimen, por su contenido específico. En conclusión, conforme al texto del numeral 22 inciso c) de la Ley del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el sustento finalista de la norma (en los términos del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública), reviste de la mayor trascendencia en nuestro ordenamiento nacional (como definitorio de una de las características esenciales de nuestro Estado) y los propios principios que rigen la contratación administrativa, entre ellos el de eficiencia, que buscan la escogencia de la mejor oferta (no supeditada únicamente al factor del precio, sino de la mejor satisfacción del interés público, según se ha explicado); motivo por el que no queda más que tener la exigencia de estar al día con este fondo, como un requisito de admisibilidad en cualquier régimen de contratación administrativa, exigible al momento de presentar la oferta correspondiente en el concurso en el que se participa.

C.- ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN.-

XVII.DEL CRITERIO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA IMPUGNADO EN RELACIÓN AL TEMA.- Se procede entonces a cotejar la interpretación dada por la Controlaría General de la República a la forma en que debía ser entendida y aplicada la disposición legal del inciso c) del artículo 22 de la Ley de Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares con el que contenido y mandato que este Tribunal ha definido de esta disposición legal. Revisadas que fueran las manifestaciones del órgano contralor de la hacienda pública en relación con el tema -contenidas en las resoluciones R-DCA-393-2012, de las diez horas del treinta de julio del dos mil doce y R-CDA-77-2013, de las nueve horas del siete de febrero del dos mil doce y el oficio 8706 (DCA-1982) del veintisiete de agosto del dos mil doce, todos emanados de la División de Contratación Administrativa-, evidencia esta Autoridad que no se ajustan al contenido y finalidad del mandato legal en comentario, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Primero: Como fuese alegado por la parte actora, la Contraloría General de la República le cambia el sentido y contenido al mandato legal, ya que la exigencia de estar al día con las obligaciones de la seguridad social, ya no es para "participar en cualquier proceso de contratación administrativa", sino " para resultar legítimamente adjudicatario de un proceso de adjudicación." Nótese la similitud de este entendimiento de la norma con la hoy anulada disposición del numeral 5 de la Ley de Impuestos a Personas Jurídicas, número 9024, supra comentada. Se reitera entonces lo ya dicho, en tanto los efectos jurídicos son diversos tratándose de un requisito de admisibilidad -como fue establecido por el legislador respecto del inciso c) del artículo 22 de la Ley número 5662- a fin de participar legítimamente en la fase concursal de un contrato administrativo, a tenerle como una condición para ser tenido o declarado como legítimo adjudicatario; en tanto, en el primer caso, su revisión debe ser en la fase previa, referida al cumplimiento de los requisitos y condicionamientos legales de la oferta, máxime que refiere a la condición óptima del oferente, y por este motivo, deber ser previo a la evaluación técnica de las plicas, por cuanto, su incumplimiento -o lo que es lo mismo-, la mora con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, provoca de pleno derecho, la inelegibilidad de la plica; en cambio en el segundo supuesto legal, es una condición que debe ser acreditada hasta antes de adoptarse el acto final del proceso licitatorio.

Y es importante anotar en este sentido, que la discusión no debe ser centralizada en si procede o no hacer una prevención a efecto de poder acreditar esta condición, en tanto para este Tribunal, si fuera aplicado el instituto de la subsanación en los términos normativa que regula la materia, no encontraría problema alguno de poder prevenir la subsanación de esta situación, en tanto, ello debería hacerse previo a la evaluación de fondo de las plicas, en los términos del párrafo primero del numeral 80 del Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa, manteniéndose así la condición de requisito de admisibilidad en la contratación administrativa; pero esto no se corresponde con la lectura propuesta por el órgano contralor, que se repite, no lo es para "participar en cualquier proceso de contratación administrativa ...", sino para resultar legítimamente adjudicatario en un proceso licitatorio, lo que ya se indicó es un contenido diverso y adverso al texto de la ley de referencia.

Nótese en este sentido que, como lo señalaron los representantes de la Contraloría General de la República y del Instituto de Servicios Educativos Sociedad Anónima en la fase de conclusiones, está en trámite ante la Asamblea Legislativa, un proyecto de reforma al numeral 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social -que como ya se analizó, tiene idéntico contenido al numeral 22 inciso c) de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, y por lo tanto, lo regulado en aquél se dijo, es extensible a esta disposición legal-, precisamente para "adecuar" su texto al criterio esgrimido por la Contraloría General de la República, impugnado en esta acción contenciosa. Ante esta situación, resulta legítimo razonar porqué se requiere modificar aquel texto legal y de inmediato la respuesta que surge es el cambio sustancial de su contenido y efectos jurídicos, dado que de ser el sentido y contenido de la disposición legal el que dicen los demandados, no sería necesaria la modificación sustancial de su texto.

Esta situación evidencia la realidad jurídica alegada por la sociedad actora de que, este cambio sólo se puede hacer mediante el procedimiento y adopción de una reforma legal, a cargo exclusivamente de la Asamblea Legislativa, Poder al que se le ha delegado en exclusiva -se repite-, el ejercicio de la función legislativa en nuestro sistema (relación de los numerales 1, 9, 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política. Lo anterior evidencia un exceso en el ejercicio de las funciones encomendadas a la Contraloría General de la República, que desatendió y desaplicó un mandato legal expreso, cuyo contenido no es vago ni impreciso; lo que hace evidente que la dirección y aplicación propuesta riñe de manera abierta con el texto y contenido de la norma.

Segundo: Asimismo, debemos considerar que lo ordenado en el inciso c) del artículo 22 de la Ley del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares es un mecanismo más -entre otros- para compeler a los patronos y empresarios a contribuir de manera ordinaria y constante con el financiamiento del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Y en este sentido, nótese que en los procesos de contratación administrativa se intenta promover la mayor participación de interesados, esto para que la Administración tenga un mayor número de opciones (propuestas), esto en aras de buscar la que mejor satisfaga el interés público del bien o servicio sacado a concurso. Si se permite, no sólo subsanar esta condición -estar al día con el pago del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares-, sino condicionarla y exigir su cumplimiento para momentos previos a la adopción del acto de adjudicación, el efecto que se produce es perverso a los fines de la ley -que ya se dijo que es para fortalecer la contribución al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares-, y la hace letra muerta, dado que sólo cumplirá con esta obligación, quien finalmente resulte recomendado para ser adjudicado y no todos los que participen en el proceso concursal.

En este sentido son ilustrativas las manifestaciones del personero de la Corporación Lobo Zamora Sociedad de Responsabilidad Limitada, cuando afirmó -en fase de conclusiones- que de no haberle dejado participar en el concurso 2012LN-000002-03, lo más probable es que él no hubiese honrado esta obligación, porque "¿para qué?"; claro está, que sí lo hizo cuando advirtió que había sido recomendado para ser adjudicado y previas prevenciones al efecto. La lógica del anterior razonamiento nos lleva a evidenciar que esta interpretación y su implementación de parte de la Administración Pública, producen un efecto totalmente nocivo para el sostenimiento del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, contrario a lo argumentado por los demandados. En criterio de este Tribunal, la contribución con los fondos sociales permite garantizar en la práctica el respeto a uno de los elementos característicos y definitorios del modelo de Estado y de la sociedad costarricense, conforme al texto y valores inmanentes de la Carta Fundamental, por consiguiente, no se trata de un criterio formalista, ni tampoco susceptible de flexibilización en atención a su dimensión cuantitativa según el monto adecuado a la Dirección del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, tal y como fuera como fuera alegado por los demandados, pues en ambos supuestos implicaría desconocer el trasfondo que hay en la obligación en comentario.

Así, la interpretación o criterio jurídico dispuesto por la Contraloría General de la República, en relación a la forma en cómo se debe de aplicar y comprender el numeral c) del artículo 22 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en opinión de este Tribunal, desestimula la contribución a ese fondo y ampara la participación de personas morosas, ya que posibilita en la realidad que sólo la persona recomendada sea quien se encuentre conminada a acreditar la no morosidad con los Fondos de Seguridad Social, quedando para los restantes agentes económicos un amplio margen para mantener el incumplimiento, sin consecuencia alguna. Nos encontramos, entonces, frente a circunstancias constitutivas de fraude de ley, que este Tribunal no puede cohonestar (tolerar), en los términos ordenados por el numeral 20 del Código Civil:

"Los actos realizados al amparo del texto o de una norma, que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de la ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir." (El resaltado no es del original.)

En el caso, la situación reviste de la mayor gravedad, porque tratándose de la Administración Pública, su actuación está sometida al bloque de legalidad -en los términos supra explicados-, y la Contraloría General de República, ejerce una función rectora en el ámbito de la hacienda pública, por lo que sus dictámenes y pronunciamientos son de carácter vinculante en esta materia para el resto de las instituciones que conforman el aparato estatal. Y es que en este sentido, al generarse un fin distinto del previsto en el ordenamiento jurídico -en este caso, por cuanto sólo pagan o contribuyen con el régimen quienes resulten recomendados para ser declarados adjudicatarios tiene una mayor significancia-, tratándose de la Administración Pública, estamos ante una desviación de poder estrictamente objetiva en los términos previstos el artículo 49 y el inciso 3.) del numeral 131 de la Ley General de la Administración Pública, esta última disposición que lo define como " (L)a persecución de un fin distinto del principal, con detrimento de ésto, ..."; excluyéndose así en este caso que se analiza, cualquier referencia a elemento subjetivo, tales como el dolo o la violencia en la expresión de voluntad, en los términos previstos en el inciso 3) del artículo 130 del mismo cuerpo legal general.

Se trata entonces, de un vicio de la mayor gravedad en el ordenamiento del Derecho Administrativo (en relación con los ordinales 158 y 166 de la Ley General de referencia), por referir un quebranto al elemento sustancial de todo acto administrativo referido al fin.

Tercero: Por otro lado, no se comparte el criterio esgrimido por los demandados para sustentar la legitimidad del impugnado, sobre la base del respeto y aplicación -prioritaria y exclusivamente- del principio de eficiencia, que rige la contratación administrativa. Lo anterior, por cuanto según se indicó explicó anteriormente, aún y cuando este principio tiene relevancia en el régimen de la contratación administrativa, no tiene el contenido que se le ha tratado de dar. En efecto, la decisión final en el proceso de contratación administrativa no depende única y exclusivamente del factor económico, sino de optar por la mejor opción, la que cumpla de la mejor manera el servicio o bien sacado a concurso, es decir, combina ambos factores, lo económico y lo técnico -en tal sentido ver transcripción de sentencia número 2004-14421 de la Sala Constitucional, en Considerando XIII.- de este pronunciamiento-.

Con lo cual, insistimos, la aplicación de este principio aún y cuando pueda conllevar a la flexibilización de las formas en los procedimientos administrativos, ello no permite hacerlo respecto de los procedimientos esenciales y requerimientos sustanciales establecidos, menos cuando han sido establecidos en la ley (formal y material), sin que haya regulación -se entiende legal- para excepcionar su cumplimiento; en tanto es pilar en la definición del Estado de Derecho, el sometimiento de la actuación de la Administración Pública al bloque de legalidad. Es decir, no puede burlarse la finalidad, texto y contenido de la ley para intentar obtener un precio más bajo en la adjudicación -en principio, en la plica que cumple los requerimientos técnicos-, y esto en franco perjuicio del sostenimiento del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

Cuarto: Como se ha venido desarrollando, el resultado final de un proceso licitatorio es el acto de adjudicación, que pasa -o se supone que así debe de ser- por el tamiz de la evaluación de las ofertas presentadas. Ahora bien, en buena lid, las plicas que se analizan son sólo aquellas sobre las que pueda recaer la decisión, lo que obviamente supone el estar al día en las obligaciones del régimen social en nuestro país (tanto de la seguridad social como para la contribución del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, que es el que interesa en este asunto). En este sentido llama poderosamente la atención que la Contraloría General de la República promueva el hacer prevenciones a los oferentes que estén morosos con dicho régimen, pero, condicionando su cumplimiento hasta momentos previos de adoptarse el acto de adjudicación. Y es precisamente en este punto donde está el error del criterio impugnado, porque pervierte la situación, en tanto permite la participación en el proceso de contratación administrativa a quienes están morosos con el indicado régimen, y ponerse al día, hasta momentos previos del dictado de la adjudicación.

En este sentido, este Tribunal no discute la pertinencia del instituto de la subsanación de las ofertas, pero en los términos establecidos en la propia normativa que regula la materia. Nótese que es en el Reglamento de la Ley de la Contratación Administrativa que se determinan los elementos que pueden ser subsanados o aclarados; y los condiciona a que no sean elementos sustanciales, esto es, "..., cuando su corrección no implique una variación en los elementos esenciales de la oferta, tales como las características fundamentales de las obras, bienes o servicios, ofrecidos, el precio, los plazos de entrega o las garantías de los productos", o bien, que aquella enmienda no "... coloque al oferente en posibilidad de obtener una ventaja indebida", reza el párrafo segundo del numeral 80. En tal sentido, es que el canon 81 del citado conjunto reglamentario enlista los aspectos formales sustanciales que pueden subsanarse, entre los que contiene "las copias de las certificaciones de la Caja Costarricense del Seguro Social" (inciso a); lo que ha sido entendido que refiere a la constancia del cumplimiento de las obligaciones del régimen social en nuestro país, no así al cumplimiento (de esta obligación) posterior a la presentación de la oferta.

Ahora bien, como se indicó supra -Considerando XVI.- acápites Segundo y Tercero de este pronunciamiento-, no se estima inviable remediar el cumplimiento de las obligaciones atinentes al régimen de la seguridad social vigentes en nuestro país -fondos del seguro social y de desarrollo social y asignaciones familiares-, siempre y cuando esto sea previo al análisis de fondo de las correspondientes plicas. Por ello, es que consideramos que permitir la valoraciones de fondo (técnicas) de ofertas de empresas o sujetos morosos con el régimen social del país, sí se constituye en una ventaja indebida para los participantes en cualquier proceso licitatorio, al punto de valorar sus ofertas por el fondo (esto es, para determinar el cumplimiento de los requerimientos técnicos establecidos al cartel), y peor aún, recomendar adjudicaciones a tales sujetos, con el único condicionamiento de que previo a la adopción del acto final (adjudicación), normalicen su situación con dicho régimen.

Como se indicó, se trata de un requisito de admisibilidad en los procesos licitatorios, esto es, como condicionante para participar en todo el proceso licitatorio, y por ello, condición que legitima la presentación de la oferta, que debe mantener en todo el proceso, no únicamente para el momento de la adopción del acto de adjudicación. Una vez más, adoptar el criterio impugnado pervierte el sistema y finalidad ideados por el legislador […].”