Municipal license and authorization for outdoor advertising on national roadsLicencia y autorización municipal para publicidad exterior en vías nacionales

“V).- As to the merits, it should first be noted that "Tornillos Especiales de Centroamérica S.A." conducts its business at premises located in the center of the capital city, specifically on avenida 10, between calles 18 and 20; consequently, it falls within the jurisdiction of the Municipalidad de San José, which has full constitutional and legal authority to regulate the conduct of its commercial activity, require it to obtain a license, and impose payment of the business-license tax (impuesto de patente).- Moreover, it is evident that, with respect to urban-planning regulation, said company is subject to the provisions duly approved by the local government, regulations that are mandatory and may not be disregarded.- The Plan Director Urbano de San José, published in the Diario Oficial La Gaceta, Nº 166 of cinco de junio del dos mil cinco, includes the Reglamento de la Publicidad Exterior, whose purpose, pursuant to the provisions of artículo 1º, is to: "Regulate and control all matters relating to outdoor advertising located on private property but visible from the public space of the Cantón de San José, in order to achieve a better balance between the urban landscape and advertising messages." It also provides that, in order to install, replace, or remodel advertisements, signs, lettering, notices, billboards, and other types—which it designates by the generic term signs (rótulos)—a license must be obtained from the Municipalidad de San José and that, where a supporting structure is required, a building permit (permiso de construcción) will be necessary, in accordance with the requirements established therein (artículo 2).- Now, as acknowledged in the appeal, the appellant placed perforated sheets bearing digital prints on the windows of its commercial premises, sheets that indeed constitute a sign under the terms of the aforementioned Reglamento and those of Sección V del Plan Director Urbano, whose "Glosario" defines one as: "Any lettering, writing, printed material, emblem, painting, drawing, or other medium whose purpose is to draw attention to any product or activity offered or produced at the same location where the sign is placed." Although the appellant argued in the administrative proceedings that this was not printed advertising, that it contained no explicit message, and that it was installed to protect the products from inclement weather, those assertions cannot be accepted, since, as in the present case, it is sufficient that it contain images related to the nature of the business for it to be regarded as such, and the record contains no evidence capable of disproving this latter circumstance.

The fact is that it is indeed a sign and, as such, is subject to the requirement of obtaining a municipal license, in accordance with the regulatory plan (plan regulador) of the Cantón Central de San José.- In this regard, the Tribunal finds that no commercial establishment located within the territorial boundaries of said Municipalidad is excluded from the oversight that the latter may and must exercise over the outdoor advertising that businesses intend to place on their premises.- It should be recalled that, under constitutional and statutory provisions, these territorial entities have full authority to regulate all matters concerning the fulfillment of local interests and services, which unquestionably include seeking a balance between architectural and urban works and advertising messages as a means of communication, information, and identification in cities.- VI).- The matter under examination (sub examine), however, presents a very particular situation: the appellant’s premises are located on land adjacent to Avenida 10, which—as alleged—is a national road and constitutes a through route located within the urban grid of San José.- The appellant invokes that circumstance and relies on the Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, Nº 29253-MOPT, to request a declaration that the sole authority competent to regulate its principal’s outdoor advertising on that property is the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, and not the Municipalidad josefina.- This collegiate body disagrees with that view for the following reasons: National roads are indeed administered by the aforementioned Ministerio, and only local roads fall under the authority of the territorial governments, as follows from the various definitions provided in artículo 2 del Decreto 29253-MOPT, which states as follows: “…

Streets (Calles): Urban public roads located within a city block grid, except for highways passing through it, subject to municipal jurisdiction. Local streets (Calles locales): Public roads located within the city block grid of an urban area that are not classified as urban through routes within the national road network. Roadway (Calzada): The surface of the road on which vehicles travel, consisting of one or more traffic lanes. It does not include the shoulder. Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads such as bridle paths, footpaths, trails, and tracks that provide access to very few users, who shall bear the maintenance and improvement costs. The categories of local rural roads and local streets are not included. Local rural roads (Caminos vecinales): Public roads providing direct access to farms or other rural economic units; they connect hamlets and towns to the national road network and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local travel.

Highways (Carreteras): Public land routes subject to the jurisdiction of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (Decreto Ejecutivo 26213-M.O.P.T.). Restricted-access highway (Carretera de acceso restringido): Any road on which, by order of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and for capacity or safety reasons, it is advisable to limit vehicle entry or exit, with entry or exit permitted only at intersections. Access to adjoining properties is also permitted by means of frontage roads. Semi-restricted-access highway (Carretera de acceso semirestringido): Highways whose operating conditions require control over the number of access points, appropriate design, and proper construction of such access points to ensure the smooth flow of vehicle traffic and minimize the risk of accidents. Primary highways (Carreteras primarias): A network of trunk routes serving corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance travel.

Secondary highways (Carreteras secundarias): Routes connecting important cantonal seats not served by primary highways, as well as other population, production, or tourism centers that generate a considerable amount of interregional or intercantonal travel. Tertiary highways (Carreteras terciarias): Routes that collect traffic from primary and secondary highways and constitute the principal routes for travel within a region or between important districts. Right-of-way (Derecho de vía): A strip of State-owned land, in the nature of public-domain property, designated for the construction of roadworks for vehicle traffic and other works related to safety, beautification, and pedestrian use, generally lying between the boundaries separating it from public or private lands adjacent to the road. Bus shelters (Escampaderos): Structures of a design authorized by the Departamento de Ingeniería del Consejo de Transporte Público, located within the right-of-way of national highways for use by users of the public passenger transportation service at stops authorized and duly marked by the Dirección General de Ingeniería de Tránsito, in which institutional and/or commercial information may be included.

These structures are also known as shelters or bus shelters. Cantonal road network (Red vial cantonal): The set of national highways designated by the Consejo Nacional de Vialidad on the basis of the respective technical studies. It consists of local rural roads, local streets, and unclassified roads not included by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes within the national road network. Its administration is the responsibility of the municipal governments. National road network (Red vial nacional): The set of national highways designated by the Consejo Nacional de Vialidad on the basis of the respective technical studies and consisting of primary, secondary, and tertiary highways, the administration of which falls within the authority of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Private land (Terreno privado): Real property, whether or not adjacent to rights-of-way, whose ownership and/or possession is lawfully exercised by a private party.

Public land (Terreno público): Real property belonging to the State that, under applicable law, is not susceptible to appropriation by private parties. It may, however, be leased to private parties when so requested and when the requirements of applicable laws and regulations are met. Public road (Vía Pública): Road infrastructure in the public domain and for common use which, by order of the administrative authority, is designated for the free movement of transport vehicles and persons, in accordance with planning laws and regulations, and which is in fact devoted to such public use, subject to the provisions established in the Ley de Tránsito No. 7331." Under those regulations, moreover, matters concerning the installation, replacement, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters, and, in general, any kind of outdoor advertising on public or private land fall within the authority of the latter, which shall be the sole competent authority in such matters (artículo 1º).- Numeral 10 requires authorization from that body through a license to be issued by the Departamento de Inspección Vial y Demoliciones, in accordance with expressly established requirements (artículo 11).- s, or within the rights-of-way under the care of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes VII).- As may therefore be seen, we are faced with an apparent concurrence of powers between the Municipalidad de San José and the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

The issue lies in determining the points of intersection between the local regulations and those of the Poder Ejecutivo; whether there is antagonism between them such that the powers of one extinguish or limit those of the other, or vice versa; or whether, on the contrary, they can be reconciled in pursuit of the best fulfillment of the public interest.- This latter issue, indeed, has already been analyzed by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, which examined the constitutional validity of decreto Nº 29253-M.O.P.T. In sentencia Nº2003-02127 de las trece horas con treinta y siete minutos del catorce de marzo del dos mil tres, that High Court stated: II.- Subject matter of the action. The petitioner challenges Decreto Ejecutivo N° 29253-M.O.P.T., which is the Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, because it contends that its provisions create a conflict of powers between the municipal governments and the M.O.P.T., infringe the principle of municipal autonomy by depriving municipal governments of regulatory powers over urban planning, as established by the Ley de Planificación Urbana, the Ley de Construcciones, and the Reglamento del Publicidad Exterior para el Cantón de Escazú, approved and implemented by the local government. Specifically, it challenges artículos 1°, 3° y 4°, and the remaining provisions by connection. Decreto 29253-M.O.P.T.

was enacted on the basis of Articles 11 and 14 of the Ley de Administración Vial, Article 2(a) of the Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Article 125 in fine in relation to Article 206 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, and Articles 1, 2, and 19 of the Ley General de Caminos Públicos, all of which establish the authority of M.O.P.T. to ensure the proper use of the rights-of-way (derechos de vía) of the national road network (red vial nacional). They also assign authority to the municipalities with respect to the cantonal road network (red vial cantonal), in accordance with the policies established by that Ministry. III.- Municipal authority based on subject matter (competencia municipal en razón de la materia). For purposes of examining this action, it is necessary to analyze municipal autonomy (autonomía municipal) and municipal authority with respect to local and national interests and services.

The petitioner alleges that the policies of M.O.P.T. and the procedures for granting permits for the installation of signs are inconsistent with municipal policies on that subject and, far from helping to improve the status of the urban-development control projects established by the local government, they produce negative consequences arising from the lack of coordination that should exist among State entities. He also states that the policies of M.O.P.T. concerning the construction of structures on rights-of-way, the imposition of construction regulations on private parties, and the installation of signs on public and private land facing national highways are, in most cases, contrary to municipal initiatives to organize or standardize the harmonious growth of the city. He further notes that the Ley de Planificación Urbana and the Ley de Construcciones grant the Municipalidades the power to issue licenses for the installation of signs within their territory, which, in his view, includes rights-of-way and land facing highways and roads forming part of the national road network.

The Chamber has addressed in several judgments the issue of municipal authority to regulate local interests and has analyzed how, since the enactment of the current Constitution, the Corporaciones Municipales have been responsible for administering local interests and have therefore been granted autonomy, including budgetary autonomy, although subject to the Contraloría General de la República. Likewise, pursuant to Article 121(13), they have the power to impose taxes. In Judgment 6469-97 of sixteen hours and twenty minutes on ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, this Court stated that the territorial decentralization (descentralización territorial) of the municipal system does not entail the elimination of authority constitutionally assigned to other State bodies; thus, there are local interests whose protection falls to the Municipalidades, alongside other interests whose constitutional and legal protection is assigned to other public entities.

Likewise, there are functions that, by their nature, are municipal—local—and cannot be removed from that sphere of authority and converted into national services or interests, because doing so would dismantle the Municipalidad or, more precisely, deprive it of its constitutional substance. Consequently, it is not possible to establish in advance the inviolable boundaries of local matters; rather, determining what does or does not fall within the authority of the community government requires an examination of each specific case. IV.- Analysis of Decreto 29253-M.O.P.T. .The petitioner states that the challenged Decreto allows M.O.P.T. to authorize, supervise, and regulate the urban growth and development of public and private properties bordering national highways, pursuant to the Ley General de Caminos Públicos, which, in his view, violates the principle of municipal autonomy. An analysis of the content of the challenged Regulation (Reglamento) leads to the conclusion that it authorizes M.O.P.T. to administer, supervise, and regulate, at the national level, the rights-of-way of the national road network, as well as the installation, replacement, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements, signs, billboards, and bus shelters on public or private land.

Such public or private land is defined by the Regulation itself as real property, whether or not adjacent to a right-of-way. The Regulation governs activities and work to be carried out on rights-of-way forming part of the national road network, title to which belongs to the State but the administration of which is entrusted to M.O.P.T. This does not entail any interference with the constitutional authority assigned to the Municipalidades, which retain the power to administer the rights-of-way of roads forming part of the cantonal road network. The principle of municipal autonomy is not infringed, because this Court already stated in Judgment 5445-99 that Articles 169 and 170 of the Constitución Política grant municipal governments autonomy with respect to “the administration of local interests and services in each canton”: “X.- (...) The constitutional mandate must be understood as reserving substantive authority (competencia material) to local governments and their regulations to define ‘local matters,’ a sphere that may be reduced only by law—because it is a constitutional matter and a genuine right held by these institutions—in such a way as to preserve the integrity of local services and interests, under the terms stated by this Court in Judgment Number 06469-97, cited supra.

Accordingly, no conflict based on antagonism or competition for prominence may be created between the subject matter comprising the general purpose of ‘local interests and services’ and ‘national’ or ‘State’ public interests and services, which are intrinsically different from one another but are in fact intended to coexist; this is so because both types of interests may eventually be intermingled and, indeed, depending on the financial and organizational capacity of local governments, their own limitations frequently lead to an expansion of the category of interests regarded as national or State interests. This shows that the distinction should not be immutable, but gradual or variable; in any event, as the case law cited above has stated, it will ultimately fall to the judge to decide whether the distinguishing criteria are consistent with the constitutional scope. Once the Municipalidad’s substantive authority within a particular territorial district has been defined, it is clear that certain functions will, by their nature, be exclusively municipal, alongside others that may be regarded as national or State functions.

It is therefore essential to define the unavoidable manner in which powers are to be jointly exercised, since the public authority of the Municipalidades is local, while that of the State and other entities is national; it follows that municipal territory is simultaneously State and institutional territory, insofar as circumstances so require.” (Judgment N° 5445-99). The Ley General de Caminos Públicos grants M.O.P.T. the administration of the rights-of-way of the national road network and grants the municipalities the administration of the cantonal road network. Likewise, pursuant to Article 1° of the Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, that Ministry is responsible for: “...a) Planning, constructing, and improving highways and roads. Maintaining highways and collaborating with the Municipalidades in the upkeep of local roads. Regulating and supervising the rights-of-way of existing or planned highways and roads.

Regulating, supervising, and monitoring traffic and transportation on public roads.” This function forms part of its role as the lead authority for road matters. For its part, Article 2° of the cited Ley provides that the Ministry is responsible for regulating and supervising rights-of-way along national highways. The challenged Regulation establishes that its purpose is to grant M.O.P.T. administrative powers—in the broad sense—over the rights-of-way of the national road network and over public or private land, or rights-of-way, under the care of M.0.P.T. Its provisions do not violate Article 169 of the Constitution, which guarantees municipal autonomy, because none of them curtails the regulatory powers granted to the municipalities in matters of urban planning and construction. The Regulation clearly determines which roads form part of the cantonal road network, following the distinction set forth in that regard in the Ley de Caminos Públicos.

Thus, it establishes that streets, local streets, unclassified roads, and local roads are subject to municipal jurisdiction. Accordingly, both the Municipalidad and M.O.P.T. have authority over public roads; when their authority overlaps within a particular area, its exercise requires coordination among the public and private institutions involved so that the prescribed objectives and purposes are fulfilled. Furthermore, when the Regulation states that M.O.P.T. will exercise its administrative powers over “public or private land” and defines such land as real property “whether or not adjacent to rights-of-way...,” it is evident that this must be understood as referring to land located on or facing national highways, or facing rights-of-way forming part of the national road network, rather than the cantonal road network, over which the corresponding Municipalidad alone has authority. M.O.P.T. is the lead entity for road matters and has authority to issue the general road policies to be applied.

With respect to the scope of the powers of M.O.P.T. in road matters, this Court ruled in Judgment 5445-99, in which it stated: “Therefore, regulating the movement of vehicles, persons, and livestock on roads; regulating service stations and public parking facilities; defining road safety, its financing, and the payment of taxes, fines, and traffic fees; and matters relating to ownership of motor vehicles (Article 1° of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) are specific tasks derived from the general regulation of public roads, which by their nature are national rather than local (municipal) matters and therefore fall to the Poder Ejecutivo to regulate. Accordingly, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes issues and implements the regulations concerning concessions for the paid public transportation of passengers and determines, for example, the locations of bus stops and public-road signage.

However, pursuant to Considerando X of this Judgment, this is a task that MOPT must carry out in coordination with local functions, under the terms stated in the challenged provision and in the examined Article 5 of the repealed Código Municipal and Article 7 of the new body of law. Thus, when regulations governing public roads are issued, they must respect the local legal framework, which in this area means that they must conform to the zoning plans (planes reguladores) issued by the municipalities for their respective territorial jurisdictions where such plans exist, or must be developed in coordination with them to determine the most appropriate solution in jurisdictions where no zoning plans exist.

In view of the foregoing considerations, Article 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres does not violate municipal autonomy; consequently, the action must be dismissed on this ground as well.” Regarding road regulation (ordenamiento vial), in the same judgment cited above, the Chamber stated: “...For its part, urban planning regulation (ordenación urbanística) is closely related to the regulation of public land routes intended for general public service and use, a matter that, by legal definition, has been assigned to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes; according to the definition in the law establishing it, which states, insofar as relevant: “The purpose of the Ministerio de Obras Pública y Transportes is to: a) [...] Regulate and control the rights-of-way (derechos de vía) of existing or planned highways. Regulate, control, and oversee traffic and transportation on public roads.” Therefore, regulating the movement of vehicles, persons, and livestock on roads; gas stations and public parking facilities; the definition of road safety, its financing, the payment of taxes, fines, and traffic fees; and matters concerning ownership of motor vehicles (Article 1 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) are specific tasks arising from the general regulation of public roads, which by their nature are national rather than local (municipal) matters and which, consequently, fall to the Executive Branch to regulate.

Thus, it is the Ministerio de Obras Públicas y Transportes that establishes and implements regulations concerning concessions for compensated public passenger transportation, defines the location of bus stops, and determines signage on public roads, for example. Nevertheless, as stated in Recital X (Considerado X) of this judgment, this is a task that M.O.P.T. must carry out in coordination with local functions, under the terms set forth in the challenged provision and in Article 5 of the repealed Código Municipal and Article 7 of the new legal code, as analyzed above. Accordingly, regulations governing public roads must respect the local legal framework; in this area, this means that they must conform to the regulatory plans (planes reguladores) adopted by municipalities for their territorial jurisdictions where such plans exist, or be developed in coordination with the municipalities to determine the most appropriate course of action in jurisdictions where no regulatory plans exist.

In view of the foregoing considerations, Article 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres does not violate municipal autonomy....” The concept of “coordination” thus becomes a key element in interinstitutional relations. In judgment N° 6706-93 of fifteen hours twenty-one minutes on the twenty-first of December of one thousand nine hundred ninety-three, addressing this issue, this Court stated: “It is clear that this does not entail removing powers or authority from the municipalities, but rather ensuring the proper coordination that must exist with public agencies so that local interests and services do not conflict with national ones, since maintaining the national road network does not entail its administration or regulation; for this reason, this provision is likewise not unconstitutional on the challenged grounds.” In the brief filing the action, the petitioner alleges that no coordination whatsoever exists among State entities.

That, in itself, is not a ground for challenging the Reglamento. As noted in the preceding recital (considerando), the fact that the Municipality has authority to regulate “local matters” does not preclude it from having to coordinate actions and programs with other State institutions and bodies on certain occasions in order to achieve the prescribed public purposes. This obligation also operates in the opposite direction: State institutions must coordinate with municipalities on tasks in which the interests of both entities overlap in one way or another. In that regard, if no coordination exists between the Municipality and M.O.P.T., that omission does not violate the Constitución Política, nor is it a consequence of the challenged Decreto; at most, it would constitute a breach of an obligation incumbent upon State institutions and bodies. Institutions regulating the same subject matter, even within different spheres, cannot disregard each other’s concurrent powers (competencias concurrentes), because doing so would violate the principle of legality (principio de legalidad), under which officials are subject to the Constitution and the laws, and generally to the entire legal system, which requires them to perform the functions, duties, and obligations assigned to them by that system.

Municipal governments have authority to administer local services and interests, including roads forming part of the cantonal road network (red vial cantonal), as clearly defined by the Ley de Caminos Públicos. Regarding coordination and its importance, in judgment number 5445-99 of 14:30 hours on 14 July 1999, the Chamber stated: “X.- THE OBLIGATION TO COORDINATE WITH STATE INSTITUTIONS. Several of the provisions challenged in this constitutional proceeding—Articles 5, 10, and 186 of the Código Municipal; 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; 2 of the Ley General de Caminos Públicos; 9 and 10 of the Ley de Planificación Nacional; 26 and 27 of the Ley General de la Administración Pública; and 4, 10, 16, 17, and 18 of the Ley de Planificación Urbana—refer to the obligation of coordination that must exist among local governments, decentralized institutions, and the Executive Branch in carrying out the functions entrusted to them.

This must be analyzed in light of the very nature of municipal autonomy. By virtue of Article 170 of the Constitution, municipalities (local corporate entities) enjoy functional, administrative, and financial autonomy in administering local interests and services (Article 169 of the Constitución Política), as has repeatedly been recognized in constitutional case law [...]. And as stated in that case law and in the concepts set forth in the preceding recitals, the sphere of authority and the definition of the powers entrusted to municipalities are established in the Carta Fundamental itself, insofar as they relate strictly to what is ‘local.’ The constitutional mandate must be understood as reserving substantive authority (competencia material) to local governments and their regulations to define what is ‘local,’ a sphere that may be narrowed only by law—because it is a constitutional matter and a genuine right vested in these institutions—in such a way as to preserve the integrity of local services and interests, under the terms stated by this Court in judgment number 06469-97, cited supra.

Accordingly, no conflict should be created through antagonism or rivalry between the subject matter encompassed by the general purpose of ‘local interests and services’ and ‘national’ or ‘State’ public interests and services, which are intrinsically distinct but are in fact intended to coexist. This is so because both types of interests may occasionally be intertwined and, indeed, it is common for the inherent limitations of local governments, depending on their economic and organizational capacity, to result in an expansion of the matters regarded as national or State matters. This demonstrates that the distinction should not be immutable, but rather gradual or variable; in any event, as the case law cited above has stated, it will ultimately be for the judge to decide whether the criteria for distinction conform to their constitutional scope. Once the Municipality’s substantive authority within a given territorial district has been defined, it is clear that some responsibilities will, by their nature, be exclusively municipal, alongside others that may be regarded as national or State responsibilities.

It is therefore essential to define the inevitable form of shared exercise of powers (coparticipación de atribuciones), because the public authority of municipalities is local, while that of the State and other entities is national. It follows that municipal territory is simultaneously State and institutional territory to the extent required by the circumstances. In other words, municipalities may share their powers with the Administración Pública generally, in a relationship that must operate under the terms defined by law (Article 5 of the former Código Municipal and Article 7 of the new Código), which establishes an obligation of ‘coordination’ between municipalities and the public institutions involved in exercising their respective powers, in order to avoid duplication of efforts and contradictions, particularly because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, as an expression thereof.

In other words, the Municipality is called upon to enter into cooperative relationships with other public entities, and vice versa, given that in many cases their interests concerning a specific matter are concurrent or overlapping. In legal scholarship, coordination is defined on the basis of the existence of several independent centers of action, each with its own responsibilities and decision-making powers, which may occasionally differ; notwithstanding this, there must be a commonality of purposes with respect to the subject matter, arising from their concurrence insofar as the object receiving the final results of each entity’s activities and acts is shared.” V.- Conclusion. Rights-of-way adjoining highways and roads forming part of the national road network (red vial nacional) do not have the “local” character specified in Article 169 of the Constitución Política. As to the regulation of advertising—in general—on “public or private land,” as stated in Article 1 of the challenged Decreto, and in light of the definition set forth in Article 2 of the Reglamento, M.O.P.T.’s authority must be understood to extend only to land fronting highways or roads that form part of the national road network.

The Court finds that this does not form part of the “local services and interests” over which the Municipality has authority. In accordance with the foregoing, this Court finds that Decreto N° 29253-MOPT does not violate the principle of municipal autonomy (principio de autonomía municipal); consequently, the action is unfounded and must be dismissed on the merits.

Justice Vargas dissents and orders the action to proceed.” The Tribunal determines, in accordance with the aforementioned ruling, that in matters of outdoor advertising (publicidad exterior), it is indeed possible to reconcile the powers held in relation to public roads (vías públicas) by MOPT—for the national road network (red vial nacional)—and by the municipalities—for the cantonal road network (red vial cantonal)—particularly when a national road crosses an urban center (casco urbano). Indeed, both the national and local entities seek to fulfill identical objectives in this area—which in both cases reflect a profound public interest—including guaranteeing and promoting the safety of drivers and users in general, maintaining the creative value of such outdoor advertising, protecting the landscape from visual pollution (contaminación social), and, in essence, achieving a better balance between the urban landscape and such advertising messages.

With regard to such advertising, Costa Rican law gives precedence to the Municipality in issuing licenses and building permits (permisos de construcción)—the latter where necessary—if the private property on which the sign is to be placed is adjacent to a cantonal road. Conversely, it must be understood that if a particular business or private individual wishes to place a sign on private land abutting a national road, jurisdiction is shared; that is, authorization is required from the Ministry of Public Works and the Municipality, without whose joint involvement the sign may not be installed. It should be noted that there is in fact no irreconcilable conflict between Reglamento 29253-MOPT and the Plan Director Urbano de San José, as the appellant claims. Rather, this collegiate body finds that the conflict is merely apparent and permits the interpretation just stated, which rules out any improper encroachment by one body upon the powers of the other, and vice versa.

Indeed, what occurs in practice is that, in cases such as this one, the Municipalities always require prior authorization or approval (visto bueno) from the Ministry before granting the license. The Reglamento de Publicidad Exterior de la Municipalidad de San José, moreover, is absolutely clear in providing, in section 2.4(e), that the following is required to obtain the license: “e) Approval from the Ministry of Public Works and Transportation (MOPT), in cases involving properties fronting streets of the National Road Network,” which confirms the position set forth above.—VIII).—Consistent with all of the foregoing, it should first be noted that the appellant does need to obtain a license from the Municipalidad de San José to place the printed materials in the windows of its property, as required by the current Plan Director Urbano. In addition, to obtain that license, it also requires authorization or approval from the Ministry of Public Works and Transportation because its business is located on private property adjacent to a national road.

Tornillos Especiales de Centroamérica S.A. does not hold the municipal license—in fact, it is being asked to initiate the application process, which is why this improper hierarchical appeal (vía jerárquica impropia) was filed—nor did it establish that it had authorization from MOPT. Accordingly, the only possible conclusion is that the signs were installed in contravention of the legal system. Consequently, the Municipality’s decision is lawful and must be affirmed.”

“V).- En cuanto al fondo, debe señalarse en primer lugar, que "Tornillos Especiales de Centroamérica S.A.", desarrolla su negocio en un local ubicado en el Centro de la ciudad Capital, concretamente en avenida 10, calles 18 y 20, por ende, se encuentra dentro del ámbito competencial de la Municipalidad de San José, que tiene plenas potestades constitucionales y legales para regular el ejercicio de su actividad comercial, imponerle la obtención de licencia y el pago del impuesto de patente.- Además, resulta evidente que dicha compañía está sujeta, en materia de regulación urbanística, a las disposiciones debidamente aprobadas por la corporación local, normativa que resulta de acatamiento obligatorio y que no puede dejar de observarse.- El Plan Director Urbano de San José, publicado en el Diario Oficial La Gaceta, Nº 166 del cinco de junio del dos mil cinco, incluye el Reglamento de la Publicidad Exterior, cuyo propósito, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1º, es el de: "Regular y controlar todo lo referente a la publicidad exterior, ubicada en propiedad privada pero con proyección al espacio público del Cantón de San José, con el fin de lograr un mejor equilibrio entre el paisaje urbano y los mensajes publicitarios".

Igualmente se establece, que para colocar, sustituir o remodelar anuncios, rótulos, letreros, avisos, vallas y demás tipologías -a las que denomina con el término genérico de rótulos-, es obligatorio obtener licencia de la Municipalidad de San José, y que en caso de requerirse una estructura constructiva que los soporte, se necesitará permiso de construcción, según los requisitos que allí mismo se regulan (artículo 2).- Ahora bien, según se acepta en el recurso, la recurrente colocó unas láminas perforadas con impresiones digitales en las ventanas de un local comercial suyo, láminas que ciertamente constituyen un rótulo, en los términos del Reglamento antes citado, y en los de la Sección V del Plan Director Urbano, que en el "Glosario", define como tal, "Todo letrero, escritura, impreso, emblema, pintura, dibujo u otro medio cuyo propósito sea llamar la atención sobre algún producto o actividad que se ofrezca o se elabore en el mismo sitio donde el rótulo está ubicado".

Aunque la recurrente ha alegado en sede administrativa que no se trata de un impreso publicitario, que no tiene un mensaje explícito y que se colocó con la finalidad de proteger los productos de las inclemencias del tiempo, tales afirmaciones no son de recibo, pues basta como en el caso concreto, con que contenga imágenes relacionadas con el giro del negocio, para considerarlo como tal, sin que en autos haya prueba capaz de desvirtuar esta última circunstancia. El caso es que sí se trata de un rótulo y como tal, está sujeto a la obtención de licencia municipal, de conformidad el plan regulador del Cantón Central de San José.- En este sentido, el Tribunal entiende que no hay ningún negocio comercial, ubicado dentro de los límites territoriales de dicha Municipalidad, que esté excluido del control que ésta última puede y debe ejercer sobre la publicidad exterior que pretendan colocar en sus locales.- Recuérdese que por disposición constitucional y legal, esos entes territoriales tienen plena competencia para regular todo lo relativo a la satisfacción de los intereses y servicios locales, dentro de los cuales se encuentra indudablemente, la búsqueda de un equilibrio entre la obra arquitectónica y urbana y los mensajes publicitarios, como medio de comunicación, información e identificación en las ciudades.- VI).- Ahora bien, el sub examine presenta una situación muy particular, y es el hecho de que el local de la recurrente se ubica en un terreno adyacente a la Avenida 10, la cual -como se alega-, es vía nacional y constituye una ruta de travesía ubicada en el cuadrante urbano de San José.- El recurrente invoca esa circunstancia y se ampara en el Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, Nº 29253-MOPT, para solicitar que se declare que el único con competencia para regular en ese predio la publicidad exterior de su representada, es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, no así la municipalidad josefina.- Este órgano colegiado disiente de esa apreciación, por las siguientes razones: Ciertamente, las vías nacionales están bajo la administración del Ministerio citado, y únicamente las locales están bajo el imperio de las corporaciones territoriales, tal y como se desprende de las diversas definiciones que da el artículo 2 del Decreto 29253-MOPT, que se expresa en el siguiente sentido: “…

Calles: Vías públicas urbanas comprendidas dentro de un cuadrante, con excepción de las carreteras que lo atraviesan, sujetas a la jurisdicción municipal. Calles locales : Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, y que no estén clasificadas como travesías urbanas en la red vial nacional. Calzada : Superficie de la vía sobre la que transitan los vehículos, compuesta por uno o varios carriles de circulación. No incluye el espaldón. Caminos no clasificados: Caminos públicos tales como los caminos de herradura, las sendas, las veredas y los trillos que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, los cuales sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento. No se incluyen las categorías de caminos vecinales y calles locales. Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren el acceso directo a las fincas o a otras unidades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la red vial nacional y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

Carreteras: Vías públicas terrestres sujetas a la jurisdicción del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (Decreto Ejecutivo 26213-M.O.P.T.). Carretera de acceso restringido : Son todas aquellas vías en las cuales, por disposición del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y por razones de capacidad o seguridad sea conveniente limitar el acceso o salida de vehículos, y únicamente se permite el acceso o salida de los mismos en las intersecciones. Asimismo, se permite el ingreso a las propiedades colindantes mediante las vías marginales . Carretera de acceso semirestringido: Son aquellas carreteras que por sus condiciones de operación requieren control del número, diseño apropiado y construcción adecuada de los accesos para asegurar el tránsito fluido de vehículos, con el fin de minimizar el riesgo de accidentes. Carreteras primarias : Red de rutas troncales para servir a corredores, caracterizadas por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.

Carreteras secundarias : Rutas que conectan cabeceras cantonales importantes, que no sean servidas por carreteras primarias, así como a otros centros de población, producción o turismo que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales. Carreteras terciarias: Rutas que recogen el tránsito de las carreteras primarias y secundarias y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región o entre distritos importantes. Derecho de vía : Franja de terreno, propiedad del Estado, de naturaleza demanial, destinada para la construcción de obras viales para la circulación de vehículos, y otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal, generalmente comprendida entre los linderos que la separan de los terrenos públicos o privados adyacentes a la vía. Escampaderos : Estructura de diseño autorizado por el Departamento de Ingeniería del Consejo de Transporte Público, ubicada en el derecho de vía de las carreteras nacionales para ser utilizadas por los usuarios del servicio público de transporte remunerado de personas en paradas autorizadas y debidamente señalizadas por la Dirección General de Ingeniería de Tránsito, en la cual se puede incluir información institucional y/o comercial.

Estas estructuras son también conocidas como casetas o parabuses. Red vial cantonal: Conjunto de carreteras nacionales determinadas por el Consejo Nacional de Vialidad, con sustento en los estudios técnicos respectivos. Constituida por los caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la red vial nacional. Su administración corresponde a las municipalidades. Red vial nacional : Conjunto de carreteras nacionales determinadas por el Consejo Nacional de Vialidad, con sustento en los estudios técnicos respectivos, y constituidas por carreteras primarias, secundarias y terciarias, cuya administración es competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Terreno privado : Inmueble adyacente o no a los derechos de vía, cuya propiedad y/o posesión es lícitamente ejercida por un particular. Terreno público: Inmueble perteneciente al Estado, no susceptible de apropiación por particulares de acuerdo con las leyes vigentes.

Sin embargo, podrá darse en arrendamiento a particulares cuando así se solicite y se cumpla con los requisitos de Ley y reglamentos vigentes. Vía Pública : Infraestructura vial de dominio público y de uso común que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de los vehículos de transporte y de las personas, de conformidad con las leyes y reglamento de planificación y que, de hecho, esté destinado a ese uso público, con sujeción a las disposiciones establecidas en la Ley de Tránsito No. 7331". De acuerdo con esa reglamentación, además, lo concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, para buses y en general cualquier clase de publicidad exterior, en terrenos públicos o privado corresponde a este último, quien será la única autoridad competente en la materia (artículo 1º).- El numeral 10 exige autorización de ese órgano, mediante una licencia que será requisitos expresamente establecidos (artículo 11).- s, o en los derechos de vía que están al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes VII).- Como se advierte entonces, estamos ante una aparente concurrencia de atribuciones entre la Municipalidad de San José y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

La cuestión, radica en determinar cuáles son los puntos de encuentro entre la normativa local y la del Poder Ejecutivo, si existe antagonismo entre ellas, al punto de que las competencias de una extingan o limiten las del otro, o viceversa, o si por el contrario, resulta posible conciliarlas, en aras de la mejor satisfacción del interés público.- Este último tema, por cierto, ya ha sido analizado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que analizó la validez constitucional del decreto Nº 29253-M.O.P.T. Ese Alto Tribunal, en su sentencia Nº2003-02127 de las trece horas con treinta y siete minutos del catorce de marzo del dos mil tres, indicó: II.- Objeto de la acción. El accionante impugna el Decreto Ejecutivo N° 29253-M.O.P.T. que es Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, pues estima que sus disposiciones crean un conflicto de competencias entre las municipalidades y el M.O.P.T., lesionan el principio de autonomía municipal pues le resta a las municipalidades potestades reguladoras en materia de planificación urbana tal y como lo establecen la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones y el Reglamento del Publicidad Exterior para el Cantón de Escazú, aprobado y puesto en ejecución por el gobierno local.

En concreto impugna los artículos 1°, 3° y 4° y el resto del articulado, por conexidad. El Decreto 29253-M.O.P.T. se promulgó con fundamento en los artículos 11 y 14 de la Ley de Administración Vial, artículo 2 inciso a) de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el artículo 125 in fine en relación con el artículo 206 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y los artículos 1, 2 y 19 de la Ley General de Caminos Públicos, todos los cuales establecen la competencia del M.O.P.T. para velar por el uso adecuado de los derechos de vía de la red vial nacional. Asimismo, asignan competencias a las municipalidades en cuanto a la red vial cantonal, según las políticas establecidas por ese Ministerio. III.- Competencia municipal en razón de la materia. Para el estudio de esta acción, es preciso hacer un análisis sobre la autonomía municipal y su competencia en relación con los intereses y servicios locales y nacionales.

Alega el accionante que las políticas del M.O.P.T. y los procedimientos para la concesión de los permisos para la instalación de rótulos, no coinciden con las políticas municipales en esa materia y lejos de contribuir a mejorar la situación de los proyectos de control del desarrollo urbano fijados por el gobierno local, se producen consecuencias negativas producto de la falta de coordinación que debe existir entre los entes del Estado. Manifiesta también que las políticas del M.O.P.T. en cuanto a la construcción de estructuras en los derechos de vía, o la imposición de regulaciones constructivas a los particulares, así como la instalación de rótulos en terrenos públicos y privados que enfrentan carreteras nacionales, resultan en la mayoría de los casos contrarias a las iniciativas municipales de ordenar o uniformar el crecimiento armónico de la ciudad. Señala asimismo, que la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones otorgan a las Municipalidades la potestad de otorgar licencias para la instalación de rótulos dentro de su territorio, lo que a su juicio, incluye los derechos de vía y los terrenos que enfrentan carreteras y caminos que forman parte de la red vial nacional.

La Sala se ha referido en varias sentencias al tema de la competencia municipal para regular los intereses locales y ha analizado como, a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les ha otorgado autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República. Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13), tienen potestad para imponer tributos. En la sentencia 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, este Tribunal indicó que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos.

Asimismo, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional. Por ello, no es posible de antemano establecer los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, es preciso hacer un examen en cada caso concreto. IV.- Análisis del Decreto 29253-M.O.P.T. .Señala el accionante que el Decreto impugnado permite que sea el M.O.P.T. el que autorice, controle y regule el crecimiento y desarrollo urbano de los predios públicos y privados que colindan con carreteras nacionales, de conformidad con la Ley General de Caminos Públicos, lo que a su juicio viola el principio de autonomía municipal. Analizado el contenido del Reglamento impugnado se concluye que autoriza al M.O.P.T. a administrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional los derechos de vía de la red vial nacional , así como la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todos tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados.

Tales terrenos públicos o privados son, según define el mismo reglamento, inmuebles adyacentes o no a un derecho de vía. El Reglamento regula actividades y labores a ejecutar sobre los derechos de vía que forman parte de la red vial nacional, cuya titularidad corresponde al Estado, pero cuya administración se otorga al M.O.P.T. Ello no supone ninguna interferencia con las competencias constitucionales asignadas a las Municipalidades, que conservan la potestad de administrar los derechos de vía sobre los caminos que forman parte de la red vial cantonal. No se lesiona el principio de autonomía municipal, pues ya este Tribunal indicó en la sentencia 5445-99, que los artículos 169 y 170 de la Constitución Política otorgan autonomía a los gobiernos municipales en cuanto a “la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón”: “X.- (...) Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir " lo local ", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada.

No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional.

Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias.” (sentencia N° 5445-99). La Ley General de Caminos Públicos otorga al M.O.P.T. la administración de los derechos de vía de la red vial nacional y a las municipalidades la administración de la red vial cantonal. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, le corresponde a este: “...a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos.

Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos.” Tal función es parte de su labor como rector en materia de vialidad. Por su parte, el artículo 2° de la citada Ley dispone que le corresponde a ese Ministerio regular y controlar los derechos de vía sobre carreteras nacionales. El Reglamento impugnado establece que su objetivo es otorgar al M.O.P.T. potestades de administración –en sentido amplio-, sobre los derechos de vía de la red vial nacional y sobre terrenos, públicos o privados o en derechos de vía al cuidado del M.0.P.T. Sus disposiciones no violan el artículo 169 Constitucional que garantiza la autonomía municipal, pues ninguna cercena las potestades reguladoras que en materia de planificación urbana y de construcción, le han sido otorgadas a las municipalidades.

El Reglamento determina claramente, cuales vías forman parte de la red vial cantonal, siguiendo la distinción que en ese sentido contiene la Ley de Caminos Públicos. Así, establece que las calles, las calles locales, los caminos no clasificados y los caminos vecinales están sujetas a la jurisdicción municipal. De esta forma, tanto la Municipalidad como el M.O.P.T. tienen competencia sobre vías públicas; al concurrir en un espacio determinado, su ejecución requiere coordinación entre las instituciones públicas y privadas involucradas, de manera que se cumplan los objetivos y fines previstos. Por otra parte, cuando el Reglamento indica que el M.O.P.T. ejercerá sus potestades de administración en “terrenos públicos o privados” y define estos como aquellos inmuebles “adyacentes o no a los derechos de vía...”, es evidente que deberá entenderse que se trata de terrenos ubicados o frente a carreteras nacionales o frente a derechos de vía que formen parte de la red vial nacional, no de la red vial cantonal, sobre la cual la única competente será la Municipalidad correspondiente.

El M.O.P.T. es la entidad rectora en materia de vialidad y la competente para dictar las políticas viales generales a aplicar. En relación con los alcances de las potestades del M.O.P.T. en materia de vialidad, este Tribunal se pronunció en la sentencia 5445-99, en la cual indicó: “Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo.

Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es violatorio de la autonomía municipal, por lo que debe declararse sin lugar la acción, también en este extremo.” En relación con el ordenamiento vial, en la misma sentencia citada, la Sala manifestó: “...Por su parte, la ordenación urbanística está muy relacionada con la ordenación de las vías públicas terrestres que están destinadas al servicio y uso público en general, materia que por definición legal ha sido asignada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley de su creación, cuando indica en lo que interesa: "El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto: a) [...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto.

Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos." Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo.

Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el M.O.P.T. debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es violatorio de la autonomía municipal…”.

La noción de "coordinación" se convierte entonces, en un elemento clave en las relaciones interinstitucionales. En la sentencia N° 6706-93 de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres y en relación con el tema, este Tribunal señaló: “Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las municipalidades, sino más bien de la debida coordinación que debe existir con las dependencias públicas, a fin de que los intereses y servicios locales no se contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento de la red vial nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este motivo tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta disposición.” El accionante alega en el memorial de interposición de la acción que no existe coordinación alguna entre los entes del Estado. Ese como tal, no es un motivo para impugnar el Reglamento.

Como se señaló en el considerando anterior, el hecho de que la Municipalidad sea competente para regular “lo local” no obsta para que, en determinadas ocasiones, deba coordinar acciones y programas con otras instituciones y órganos del Estado, con el objeto de alcanzar los fines públicos que están previstos. Tal obligación funciona también a la inversa: las instituciones del Estado deberán coordinar con las municipalidades aquellas labores en que de una u otra forma concurran los intereses de ambas entidades. En ese sentido, si no existe coordinación entre la Municipalidad y el M.O.P.T., esa omisión no viola la Constitución Política ni es tampoco consecuencia del Decreto impugnado; a lo sumo, constituiría una infracción a una obligación que tienen las instituciones y órganos estatales. Instituciones que regulan una misma materia, aunque en distintos ámbitos, no pueden ignorar las competencias concurrentes de cada una, pues ello sería contrario al principio de legalidad según el cual los funcionarios están sometidos a la Constitución y las leyes, y en general a todo el ordenamiento jurídico, lo que los obliga a cumplir con las funciones, deberes y obligaciones que el ordenamiento les asigna.

Los gobiernos municipales tienen competencia para administrar los servicios e intereses locales, dentro de lo que se incluyen los caminos que forman parte de la red vial cantonal, definidos claramente por la Ley de Caminos Públicos. En relación con la coordinación y su importancia, en la sentencia número 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, la Sala manifestó: “X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal.

Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada[…]. Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo " local ". Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir " lo local ", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada.

No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional.

Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de " coordinación " entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión.

En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa , dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno.” V.- Conclusión. Los derechos de vía que colindan con carreteras y caminos que forman parte de la red vial nacional, no participan del carácter “local” que indica el artículo 169 de la Constitución Política. En cuanto a la regulación de la publicidad –en general-, en “terrenos públicos o privados” según indica el artículo 1° del Decreto impugnado, y a la luz de la definición establecida en el artículo 2° del Reglamento, deberá entenderse que la potestad del M.O.P.T. recae sobre aquellos terrenos que enfrentan carreteras o caminos que forman parte de la red vial nacional solamente.

El Tribunal estima que ello no forma parte de los “servicios e intereses locales” sobre los cuales tiene competencia la Municipalidad. De conformidad con lo expuesto, este Tribunal considera que el Decreto N° 29253-MOPT no viola el principio de autonomía municipal, por lo que la acción resulta improcedente y debe ser rechazada por el fondo. El Magistrado Vargas salva el voto y ordena dar curso a la acción".- El Tribunal determina, de conformidad con el referido fallo, que en materia de publicidad exterior sí es posible conciliar las competencias que en relación con las vías públicas tienen el MOPT -para la red vial nacional- y las municipalidades -red vial cantonal-, en particular cuando una vía nacional atraviesa un casco urbano.- No en vano, ambas entidades -la nacional y las locales-, pretenden satisfacer en esta temática idénticos objetivos -que en ambos casos revelan un profundo interés público- y entre los que se encuentran garantizar y promover la seguridad de los conductores y usuarios en general, mantener el valor creativo de esa publicidad exterior, preservar el paisaje de la contaminación social y en esencia, lograr un mejor equilibrio entre el paisaje urbano y dichos mensajes publicitarios.- En lo tocante a esa publicidad, el ordenamiento costarricense otorga preeminencia a la Municipalidad, para la emisión de licencias y permisos de construcción -estos últimos de ser necesarios-, si el inmueble privado donde se colocará el rótulo es adyacente a una vía cantonal; en cambio, debe entenderse que si un determinado negocio o persona particular desea colocar un rótulo en un terreno privado colindante con una vía nacional, las competencias son compartidas, es decir, se requiere autorización del Ministerio de Obras Públicas y de la Municipalidad, sin cuyo concurso no será posible su colocación.- Adviértase que en realidad no hay una contradicción insalvable entre el Reglamento 29253-MOPT y el Plan Director Urbano de San José, como alega el recurrente; antes bien, este órgano colegiado estima que esa colisión es tan sólo aparente y que permite la interpretación recién mencionada, que permite descartar cualquier intromisión indebida de un órgano en las competencias del otro y viceversa; de hecho, lo que ocurre en la práctica es que las Municipalidades siempre requieren en casos como el presente, una autorización o visto bueno del Ministerio, de previo al otorgamiento de la licencia.- El Reglamento de Publicidad Exterior de la Municipalidad de San José, por otra parte, es absolutamente claro cuando dispone en su numeral 2.4 inciso e), que es requisito para obtener la licencia, "e) Visto bueno del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), en los casos de los predios con frente a las calles de la Red Vial Nacional", lo que confirma la tesis expuesta.-VIII).- En concordancia con todo lo expuesto, cabe señalar, en primer término, que la recurrente sí necesita obtener licencia de la Municipalidad de San José, para colocar los impresos en las ventanas de su inmueble, pues así lo exige el Plan Director Urbano vigente.

Además, para la obtención de esta última, requiere también autorización o visto bueno del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues su negocio se ubica en una propiedad privada adyacente a una vía nacional.- Tornillos Especiales de Centroamérica S.A. no tiene la licencia municipal -de hecho se le está solicitando iniciar el trámite y es por ello que se acudió a esta vía jerárquica impropia- y tampoco demostró tener autorización del MOPT, en mérito de lo cual no cabe sino concluir que los rótulos se colocaron al margen del ordenamiento jurídico. Consecuentemente, lo decidido por la Municipalidad se ajusta a derecho y debe confirmarse.”