Reaffirmation of municipal autonomy and its limits regarding legality controlReiteración de autonomía municipal y sus límites frente al control de legalidad

Based on the foregoing, the Chamber grants the action with respect to the following provisions:

The action is partially granted, and consequently the following provisions are annulled from the legal system:

• a)Articles 74 and 107 of the Municipal Code, number 4574; articles 173 to 181 of the current Municipal Code, added by Law number 7812, of July second, nineteen ninety-eight; article 3 of Law number 5691, of April twenty-ninth, nineteen seventy-five; b) Article 21 subsection d), both in its original text and that of its amendment by law number 6890; c) The phrase of the third paragraph of article 76 of the Municipal Code, Law number 4574, that states "The Contraloría General de la República and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal shall set, annually, the salaries of the municipal executives, based on the amount of the municipal budgets referred to in this article"; d) The word "tanto" and the phrase "como la oportunidad" of the first paragraph of article 79 of the Municipal Code, Law number 4574; e) The text of article 80 of the Municipal Code, Law number 4574, approved by the Extraordinary Budget Law for the fiscal period of nineteen eighty-eight, number 7083, of August twenty-fifth, nineteen eighty-seven; f) The text of article 134 of the Municipal Code, Law number 4574, approved by the Extraordinary Budget Law for the fiscal period of nineteen eighty-seven, number 7051, of October thirtieth, nineteen eighty-six; g) The text of article 105 of the Municipal Code, given by the Budget Law for the fiscal period of nineteen eighty-nine, Law number 7111, of November twenty-fourth, nineteen eighty-eight; h) Articles 64, 65, 66, 67 and 68 of the Law Creating the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación and the Legal Regime of Physical Education, Sports and Recreation, number 7800, of April twenty-eighth, nineteen ninety-eight.
• i)The phrase that states "with the prior authorization of the Contraloría General de la República and in accordance with the procedure established in article 15 of this law", from article 133 of the Municipal Code, law number 4475; j) Article 7 of Law number 6890, of September fourteenth, nineteen eighty-three.

The following provisions are interpreted in conformity with the constitutional order:

• a)The National Development Plan is only constitutional if it has been approved by law, so that only those directives originating from a law can be binding on local governments; b) Articles 9 and 10 of the National Planning Law, number 5525, are not unconstitutional in themselves, but the application of their provisions to the municipalities is, since these are not subject to the political and economic control of the Executive Branch (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), regarding the authorization of municipal budgets and credits with foreign capital, respectively; c) Transitory Provision VIII of the Code of Tax Rules and Procedures is not unconstitutional, but its application to the municipalities is, insofar as the Contraloría General de la República does not have the competence to intervene in the setting and modification of municipal service rates (tasas).

This judgment is declaratory and retroactive to the date the annulled rules came into force, namely January first, nineteen seventy-one, in relation to articles 21 subsection d), 74, 79 and 107 of the Municipal Code, number 4574; May twenty-eighth, nineteen seventy-five, in relation to article 3 of Law number 5691; September twenty-third, nineteen eighty-three, in relation to articles 133 of the Municipal Code, number 4574, and 7 of Law number 6890; November sixth, nineteen eighty-six, in relation to articles 76 and 134 of the Municipal Code, number 4574; September ninth, nineteen eighty-seven, in relation to article 80 of the Municipal Code, number 4574; January first, nineteen eighty-nine, in relation to article 105 of the Municipal Code, number 4574; July twenty-seventh, nineteen ninety-eight, in relation to articles 173 to 181 of the Municipal Code, addition given by Law number 7812; and August first, nineteen ninety-eight, in relation to articles 64, 65, 66, 67 and 68 of the Law Creating the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, number 7800, except for rights acquired in good faith.

In accordance with the provisions of article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the declaration of unconstitutionality relating to the district municipal councils (concejos municipales de distrito) is dimensioned, in order to avoid serious dislocations of social security, justice and peace, in the following terms: a.- all the communities that make up the district councils or district municipal councils, which are now declared unconstitutional, are immediately reinstated under the administration of the Municipalities of the cantons to which their territories belong; b.- everything concerning budgetary matters (revenue collection and expenditure control), shall be incorporated into the ordinary budgets corresponding to the Municipalities to which they are reinstated. The Contraloría General de la República shall arrange what is necessary to adjust the budgets and integrate them into one; c.- The respective Municipality shall arrange what is necessary regarding administrative personnel. In the event that the elimination of positions is chosen, the pertinent rules of article 146 subsection b) of the current Municipal Code shall apply, and the Contraloría General de la República shall approve the necessary budgetary amendments to meet the expenses; and d.- all revenues and income shall be collected and incorporated by the municipalities into their own budgets, and the expenses, accounts payable, contracts and outstanding obligations in general, shall be assumed by the municipalities, respecting the rights acquired by third parties.

The action is rejected outright with respect to the challenges to articles 184 of the Municipal Code, number 4574, 19 of Law 6890, 13 of the Regulation of Administrative Contracting, executive decree number 7576-H, and article 4 of Law number 5691.

"In Costa Rica, the municipal regime is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), as derived from the first paragraph of article 168 of the Constitution. It is defined, mainly, in articles 169 and 170 of the Political Constitution, which state, in relevant part, that the 'administration of local interests and services shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body of popular election and an executive official designated by law' (today the Municipal Mayor); it is a 'corporate system that enjoys autonomy and its own economic resources (budgetary competence)'. From this enunciation of the main legal features of the municipal institution, it is absolutely clear that certain elements are derived, namely: the existence of a territorial jurisdiction to attend to the interests and services of the local level; the constitution of a population rooted in neighborhood ties, so that every inhabitant of the Canton is a citizen of the municipality; the government formed by two differentiated bodies (Council and Mayor) with functions and relationships defined between them; the corporate nature of the institution; constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter of its administration, which is formed by everything that is or constitutes 'local interest and service'. From a political point of view, the municipalities are representative governments with competence over a determined territory (canton), with their own legal personality and public powers before their citizens (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner before the Government of the Republic, and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy that manifests itself in political matters, in determining their own goals and the normative and administrative means to fulfill all types of public service for the satisfaction of the common good in their community…" Judgment 5445-99 (v. 11406-17) ... See more Content of Interest:

Content type: Majority vote Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Autonomía municipal.

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

The jurisprudential development that this Chamber has made regarding municipal autonomy in its various facets has been very broad and complete; however, it is not until judgment number 5445-99 that it determines, first of all, the concept of municipal autonomy, as "the capacity that municipalities have to freely and under their own responsibility decide everything related to the organization" of their territorial jurisdiction (canton), and which translates into the capacity to set their action policies -plans and programs- and investment independently -determination of their budget- specifically from the Executive Branch; autonomy that derives from the electoral and representative character of its government (Council and Mayor); and then analyzes the various areas in which it manifests itself Judgment 5445-99 (v. 11406-17) ... See more Content of Interest:

Content type: Majority vote Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS Topic: MUNICIPALITY.

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

005445-99. DISTRICT MUNICIPAL COUNCILS. Articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 subsection 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 subsection e), items 5 and 6, 184, 186 and Transitory Provision I. of the Municipal Code; articles 7 and 19 of Law 6890 of September 14, 1983; Transitory Provision VIII of the Code of Tax Rules and Procedures; articles 2 to 5 of Law 4340/69, amended by laws 5909/76 and 6026/77; articles 2 in relation to 102 and 125, 212 subsection a) and 217 subsection b) of the Traffic Law for Public Land Routes; article 2 of the General Law of Public Roads number 5060/72 and its amendments; article 13 of the Regulation of Administrative Contracting, Executive Decree number 7576-H/77; the National Planning Law in general and specifically its articles 9 and 10; articles 26 subsection b), 27 subsection 1), 98, 99, 100 of the General Law of Public Administration number 6227/78; articles 10 subsections 1) and 2), 16, 17 subsection 2) and 18 of the Urban Planning Law number 4240/68; and articles 3 and 4 of Law 5691/75.

... See more Related Judgments Case File: 94-000757-007-CO-E Resolution: 005445-99 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine.

Action of unconstitutionality filed by the MUNICIPALITY OF SAN JOSÉ, represented by JOHNNY ARAYA MONGE, resident of San José, identity card CED59820, in his capacity as Municipal Executive, to have it declared that articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 subsection 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 subsection e), items 5 and 6, 184, 186 and Transitory Provision I. of the Municipal Code; articles 7 and 19 of Law 6890 of September 14, 1983; Transitory Provision VIII of the Code of Tax Rules and Procedures; articles 2 to 5 of Law 4340/69, amended by laws 5909/76 and 6026/77; articles 2 in relation to 102 and 125, 212 subsection a) and 217 subsection b) of the Traffic Law for Public Land Routes; article 2 of the General Law of Public Roads number 5060/72 and its amendments; article 13 of the Regulation of Administrative Contracting, Executive Decree number 7576-H/77; the National Planning Law in general and specifically its articles 9 and 10; articles 26 subsection b), 27 subsection 1), 98, 99, 100 of the General Law of Public Administration number 6227/78; articles 10 subsections 1) and 2), 16, 17 subsection 2) and 18 of the Urban Planning Law number 4240/68; and articles 3 and 4 of Law 5691/75, are contrary to the Political Constitution. Appearing are the then Servicio Nacional de Electricidad, represented by the President of its Board of Directors Leonel Fonseca Cubillo, resident of San José, identity card CED28170; the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, represented by the then Executive President Víctor Evelio Castro Retana, resident of Aserrí, identity card CED40989; the Procuraduría General de la República, represented by the Deputy Attorney General Farid Beirute Brenes, resident of San José, identity card CED29445; the Ministerio de Hacienda, represented by the then head of that Ministry Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, resident of Curridabat, identity card CED104363; the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, represented by the Minister ad interim at the time of the report María Teresa Solís Zamora, resident of San José, identity card CED139843; the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, represented by the then Executive President, Etelberto Jiménez Piedra, resident of Desamparados, identity card CED120104; the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, represented by the then Executive President Anna Gabriela Ross González, resident of San José, identity card CED98716; and the Contraloría General de la República, represented by the Comptroller General Luis Fernando Vargas Benavides, resident of Heredia, identity card CED28176.

Resultando (procedural facts):

1.- The petitioning Municipality requests that the unconstitutionality of the following legal rules be declared: A) Of the Municipal Code: articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 second paragraph, 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 subsection e) items 5 and 6, 184, 186 and Transitory Provision I. It states that article 5 is unconstitutional because it superimposes the competencies of other decentralized entities on municipal competencies, infringing article 4 of the same Code; and because it could be understood that any legal attribution in favor of those other entities is constitutional without any limit, which violates article 169 of the Political Constitution. It is also stated that regarding the works and projects mentioned there, it is not a question of such entities informing and coordinating with the municipalities, since in the petitioner's view, every local work or project, if it is not of national interest, must be executed by the respective municipality; regarding article 10, it is stated that local interests and services must be attended to by the Municipality, and therefore, pursuant to article 169 of the Constitution, even when it agrees for other state or private entities to carry out works or provide local services, it cannot cede a constitutional competence of its own; article 21 subsection d) is challenged because it defines the competence of the Executive and the Municipal Council, regarding commitments and expenditures based on the amount, thereby establishing a categorization of municipalities based on their budget. On this point, it is stated that the Political Constitution does not have categorized municipalities and therefore, the differentiation established in the challenged rule cannot exist in our system; that furthermore, the rule is irrational, violates municipal autonomy and injures articles 140 subsections 3) and 18) of the Constitution, insofar as it grants regulatory powers to the Contraloría General de la República; article 63 is challenged in relation to Transitory Provision I., insofar as it allows the district municipal councils, which were declared unconstitutional by the Constitutional Chamber, to continue operating; it requests that, by connection and consequence, the unconstitutionality of the regulations attempting to revive such councils be declared; numeral 67 fourth paragraph insofar as it states that the Contraloría General de la República must give its consent for the donation or loan not referring to money or securities, when it is of interest to the canton and in favor of a state institution, also because it implies an opportunity control that affects municipal autonomy; from article 70, the phrase "if they bear proportion to the economic situation of the corporation" is questioned, which allows the Contraloría General de la República to disapprove any budget item and because it allows, by its wording, an opportunity control contrary to the political autonomy of local entities; article 71 insofar as it establishes that to provide municipal property or rights as collateral security, authorization from the Contraloría General de la República is required, which injures the administrative autonomy of the municipalities, since said authorization is granted or denied based on reasons of opportunity; article 74, it is indicated, injures municipal autonomy, because when it comes to determining the pecuniary responsibilities incurred by municipal employees and officials to the detriment of the municipality, and due to the custody or administration of municipal funds and property, an external body such as the Contraloría General de la República, imposes itself on the Local Administration, not even allowing it to act; regarding article 76, it is stated that it is unconstitutional for creating different categories of municipalities and because it leaves it to the Contraloría General de la República and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal to set the salaries of the Executives and approve their increases, which openly injures municipal autonomy; article 78 is challenged insofar as it establishes a "prior consent" of the Contraloría General de la República to carry out all types of contracting with entities recognized as non-profit, which implies an opportunity control contrary to the administrative autonomy of those entities. Article 79 also establishes the "prior consent" of that control body to carry out operations with its real estate whose value is greater than fifty million colones, an amount which, furthermore, constitutes an unreasonable restriction; article 80 is challenged insofar as it allows control by the Contraloría General de la República over contracts entered into by the municipality whose value is greater than fifty million colones, with the exception of employment contracts, and over municipal agreements accepting pecuniary claims for a value of ten thousand colones or more; article 85 is questioned insofar as it allows any body that approves municipal rates to modify them, which also contravenes municipal autonomy; article 90 provides that the Contraloría General de la República must approve the acts of individual imposition of contributions, and even allows it to modify them, powers that are incompatible with administrative autonomy and with the taxing power of the municipalities, in the terms in which the Constitutional Chamber has delimited it; the second paragraph of article 96 grants the Contraloría General de la República powers to regulate the maximum limits within which the patent tax rates must be set, which injures the political autonomy of the municipalities and the regulatory powers of the Executive Branch; numeral 105 is challenged because it is estimated that the authorization of the Contraloría General de la República to enter into loans made by the municipalities extends to the control of the opportunity of the operation; article 107 is questioned insofar as it allows the Contraloría General de la República to modify the controlled acts, which is considered inadmissible with respect to entities with constitutionally guaranteed autonomy; regarding article 133, it is stated that the need to request authorization from the Contraloría General de la República to open auxiliary offices and appoint collecting agents to receive payment of municipal taxes and other income also affects municipal autonomy; from numeral 134, the amount of ten thousand colones is challenged as a limit for making expenditures through a petty cash fund, since it is considered that this amount, besides being irrational, should be decided by each local entity, which violates the political autonomy of the municipalities, since it subjects the municipalities to the rules of the Contraloría General de la República, and it is stated that the latter does not have regulatory powers and, furthermore, that such a rule is established only for municipalities, a discrimination considered unacceptable; article 139 establishes that the Contraloría General de la República shall also assign duties to the Accountants and Auditors of the municipalities, which injures municipal autonomy; article 140 is questioned insofar as it prevents the municipalities from regulating their own accounting, and subjects them to the rules issued by the Contraloría General de la República, which injures their political autonomy; items 5 and 6 of subsection e) of article 149 are also questioned: the first because it provides that the estimation of damages and losses for non-compliance with scholarships granted to municipal officials must be made by the Contraloría General de la República and not the municipalities, which violates the administrative autonomy of the latter; and item 6, insofar as the approval of scholarship contracts by the same Contraloría is disproportionate and discriminatory, and equally violates the administrative autonomy of local entities; regarding article 184, it is stated that the authorization of the Contraloría General de la República to formalize donations made by state entities or companies in favor of the municipalities is unconstitutional, insofar as it is understood that the Contraloría can make an assessment covering aspects of convenience, which is contrary to the autonomy of the various state entities; and regarding article 186, referring to the Sports Committees, the petitioner states that according to that rule, they are limited to executing the programs of the Dirección de Educación Física y Deportes, which affects local competence and its political and administrative autonomy. Regarding the constitution of the Board of Directors of those Committees, it states that the municipalities only appoint two of the seven members, which is contradictory to the character of the local committees, which could only be so if they had a clear municipal character. B) Article 7 of Law number 6890, of September fourteenth, nineteen eighty-three, is challenged in relation to this last topic, insofar as it obliges the transfer of 1.5% of the municipal budget to the Cantonal Sports and Recreation Committee (Comité Cantonal de Deportes y Recreación), which violates the municipal government that is the only one that can define how local resources are used; and article 19 of the same law, insofar as it prescribes that local rates for water service are agreed upon by the municipalities, "prior study" by the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, in "consultation with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados" and approved by the "Servicio Nacional de Electricidad", for violating municipal autonomy. C) From the Code of Tax Rules and Procedures, Transitory Provision VIII is questioned, insofar as it is used by the Contraloría General de la República to maintain that it must approve local rates. Said rule injures, as stated, local autonomy, as it allows an opportunity control of the decisions of municipal governments and, furthermore, exceeds article 184 of the Political Constitution, given that it places the Contraloría General de la República to exercise improper controls in relation to its function of vigilance over the Public Treasury. D) Articles 2 to 5 of Law number 4340/69, amended by laws 5909/76 and 6026/77, are questioned insofar as they maintain the administration of the territorial tax in the hands of the Dirección General de Tributación Directa even though it is a municipal tax, which is why it cannot be administered by the Executive Branch. It alleges that in order not to injure municipal autonomy, an autonomous administration of that tax must be created, which also corresponds to the distribution, at which time the 8.6% that corresponds to the Executive Branch must be eliminated. E) From the Traffic Law for Public Land Routes, article 2 is questioned which, it is stated, excludes municipalities from their powers to establish parking zones, authorize vehicles with loudspeakers (in relation to article 102 idem), mark pedestrian crossing zones, designate bus stops, authorize street closures for various events (in relation to article 125 ibidem) and other actions of social interest, powers that are attributed to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes; article 212 subsection a) insofar as it attributes to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes the power to approve municipal parking meter fees, thereby allowing an organ of the Executive Branch to exercise opportunity control over the resources of the municipalities; and numeral 217 subsection b), because it obliges municipalities to coordinate with the Ministerio de Obras Públicas y Transportes in order to use the funds from fines. F) From the General Law of Public Roads, article 2 is challenged, insofar as it attributes to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, exclusively, the construction and improvement of all public roads, including local roads, even if they are of local interest. G) Article 13 of the Regulation of Administrative Contracting, Executive Decree number 7576-H/77, is challenged insofar as it allows exercising an opportunity control, in addition to legality control, in all cases of authorization for contracting that must be issued by the Contraloría General de la República, which has been extended to approvals. H) The National Planning Law is challenged in general because it sets up, in the petitioner's view, a planning and coordination system that affects every public entity, which includes the municipalities, which, in this last aspect, makes it unconstitutional, since the system is binding and that affects local political autonomy derived from article 170 of the Political Constitution. Specifically, from that same law, numerals 9 and 10 are challenged, insofar as they contain specific controls that assess the opportunity of the acts and subject local policy to that of the Executive Branch, in violation of the indicated constitutional rule. I) From the General Law of Public Administration, articles 26 subsection b) and 27.1 are challenged, which empower the Executive Branch to exercise a binding direction and coordination against every public entity, which injures, as stated, article 170 of the Constitution. By connection, and for the same reasons set forth, it is requested that articles 98, 99 and 100 idem be declared unconstitutional. J) From the Urban Planning Law, article 10 subsections 1) and 2) are challenged, because they make local decisions subject to the approval of governmental entities (Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) which in any case exercise an opportunity control contrary to municipal autonomy. Likewise, articles 16, 17.2 and 18 are challenged, through which local land-use plans (planes reguladores) are subject to the political objectives of the central organs, which injures local political autonomy.

• K)Of Law Number 5691, Articles 3 and 4 are challenged, in that the first establishes that the Comptroller General of the Republic will promulgate the "Reglamento para el Uso de los Vehículos Municipales," a rule that is challenged for attributing regulatory powers to an organ distinct from the Executive Branch and for also being an irrational rule that discriminates to the detriment of the municipalities; and the second, for implying a control of opportunity by that entity, which injures municipal autonomy.

2.- The petitioner bases his standing on the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, on the consideration that a general interest is at stake, taking into account that the municipality is a political-territorial entity constitutionally charged with attending to the interests of the respective community, and he states that he acts in defense of municipal autonomy, which in turn constitutes a guarantee of the collective rights of the members of each municipality.

3.- By resolution of fourteen hours and thirty-six minutes of August twenty-seven, nineteen ninety-six (visible at folio 31 of the expediente), the action was given course, granting an audience to the Procuraduría General de la República, the Contraloría General de la República, the Ministerios de Obras Públicas y Transportes, de Planificación y Política Económica y de Hacienda, the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, the Servicio Nacional de Electricidad, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

4.- The Procuraduría General de la República rendered its report visible at folios 61 to 130 and addressed the points detailed below: I- THE MUNICIPALITY: A DECENTRALIZED ENTITY In basing its challenging argument on a broad concept of autonomy, which one could even assert is a concept of autonomy as freedom of action, the Municipality obliges reference to the legal nature of these entities and the meaning of autonomy established in Article 170 of the Constitución Política. A.- A territorially decentralized entity: The municipality is a corporate entity, a manifestation of territorial decentralization. The attribution of competences is a general and not specific purpose, which allows the municipal corporation to pursue any purpose related to the common good of the inhabitants of its territory, as well as the freedom to self-assign its tasks and define its own sphere of action. However, when speaking of decentralization, it is not possible to ignore that the territorial entity has a sphere of action set by the state order itself, and it is precisely that order that also sets its limits, which it must respect; B.- Municipal Autonomy: The relationship between a decentralized entity and the entity that decentralizes cannot be one of independence, of equality, of "checks and balances," characteristic of state supremacy. Autonomy cannot be understood as a right of the Municipality in the terms in which constitutionally recognized public freedoms are conceived in favor of the administered. It cannot be stated that this autonomy grants the Municipality the legal capacity to do everything not prohibited by the legal order within the locality. Autonomy must be viewed from two perspectives: that of the organization and its subjective regime, and that of the concrete competences through which, at each moment, the sphere of action of the structure is materialized. Indeed, autonomy alludes to self-government, which in the case of our Municipalities is democratic. II.- NEED TO MAINTAIN STATE UNITY. Considering that municipal entities have a power of self-direction, independent and exclusive of the State's political orientation, is to give a partial and unsystematic interpretation of the provisions of Article 170 of the Constitution, thus disregarding the general content and purposes of the Constitution; A.- Autonomy is exercised within the framework of the state order: According to the Constitución Política, sovereignty resides exclusively in the Nation; it cannot be considered diluted in each of the municipal corporations, as the thesis of full political autonomy claims. The principles of State unity and state sovereignty thus constitute a negative limit that necessarily circumscribes the sphere within which local autonomy can develop; B.- The local is also state-related: The local community is a dependent part of the state community; and if local autonomy could be understood in the terms claimed, it would be absolutely inappropriate for the State to allocate financial resources to the Municipalities for the fulfillment of their functions. III.- RELATIONS BETWEEN STATE AND AUTONOMOUS ENTITY. The petitioner states that autonomy includes the study of possible relations between the Central Government and the decentralized entity: relations of planning, direction, coordination, and control; A.- Planning: The petitioner maintains the unconstitutionality of any legal provision that tends to allow state planning of local interests (specifically the Ley de Planificación Nacional, in that it establishes that national planning binds the municipalities), a thesis the Procuraduría does not share, as it considers that the assertion that the municipal power to define and adopt plans different from and independent of the State presents the risk of dismemberment of the State due to the emergence of localism and the appropriation of the administrative apparatus by the municipal official, with the risk that the local administration - justified by democratic principles - distances itself from the community. The approach of the unitary and sovereign State established by the Constitution leaves safe the importance that the municipality may have in the development of the democratic and social State, given its suitability for the linkage between society and State, especially in the administrative sphere, an aspect in which autonomy understood as an institutional guarantee maintains its meaning. They consider this to be the conclusion drawn from the systematic interpretation of the Constitution; B.- Power of direction: The petitioner alleges that the autonomy of the Municipalities is incompatible with a relationship of political direction, and in that sense, challenges the constitutionality of Articles 26.b and 27.1, and by connection numerals 98, 99 and 10 of the Ley General de Administración Pública. The Procuraduría considers that the activity of political guidance aims to ensure state unity and the existence of the State itself, as it links the activity of the subordinate entity to a specific state program. Like planning, direction is an instrument for ordering governmental and administrative activity, and therefore it does not share the petitioner's thesis; C.- Coordination: To deny the possibility of coordination is to deny access to mechanisms that allow reciprocal information, technical homogeneity in certain aspects, and joint action of the coordinating and coordinated administrations in the exercise of their respective competences. Rules that establish coordination mechanisms cannot be considered per se contrary to the Constitution. That unconstitutionality would only occur if, as a result of the coordination process, the autonomous entity loses its capacity to decide, being prevented from assessing the opportunity, the moment, and the form of its action; Nombre3640.- Regarding control: The Procuraduría does not consider that the constitutional norm prohibits the existence of administrative control over the local entity. In this action, various provisions are challenged that grant the Contraloría General de la República the power to control the Municipality's activity, a topic on which the Sala has already ruled through Voto 2934-93. Thus, control of legality is proper, but not control of opportunity or convenience. IV.- THE ADMINISTRATION OF LOCAL INTERESTS. According to what was stated by the petitioner, the definition of municipal competence is a reserve of law. It corresponds to the law to define what is "local interest" and, therefore, what the Municipality's competence is; A.- Regarding the reserve of law: By virtue of the existing reserve of law in matters of defining competences, the sphere of action of each public entity or organism is established by law within the constitutional framework. The term "locales," used in the Constitution, is an indeterminate legal concept, hence it is the legislator who is competent to specify it and does so through law; B.- Competences are not exclusive: The Código Municipal in its Article 5 pronounces for a less strict interpretation of competences, allowing the State or other entities to intervene in the local sphere, since fundamentally, local interests are also state interests. As for Article 10 of the same Code, it does not limit the sphere of action of the Concejo (Council), but quite the opposite, it extends it insofar as it establishes a form of control over the actions of non-state entities and private persons within its canton. The Procuraduría does not share the notion that the term autonomy in the Constitution means the separation of action reserved exclusively to the Municipalities, with the exclusion of any incidence of other levels of government and management of public interests. The constitutional interpretation must take into account an articulated conception of autonomy as participation of various territorial instances of government in the regulation and provision of public services; C.- Specific problems of competence: The petitioner challenges certain provisions of the Código Municipal, considering that they permit this "invasion" of the local sphere by other entities, or that the law exceeds its framework of action. In the first case, we have matters pertaining to the Comités de Deportes (Sports Committees) and in the second, Articles 21 and 186 of the Código Municipal. Regarding the latter, it is challenged because it is considered that the Comités de Deportes merely execute programs of the Dirección General de Educación Física y Deportes, which affects local competence and the administrative and political autonomy of the Municipalities. The Procuraduría considers that if the cantonal sports and recreation committee is constituted as a local entity, the Municipality's duty to contribute to its financing is justified, so that it is not the State that must assume all expenses of an entity that is local. Moreover, it is clear that a certain coordination must exist between the organ in charge of directing national sports and the entities in charge of local sports. Also challenged is Article 21 subsection d) of the same Code, as it establishes a differentiation between municipalities based on their income, an aspect that has an impact on the internal distribution of competence between the Ejecutivo Municipal and the Concejo Municipal. The Procuraduría does not consider this to be the case, since rather the norm tends to achieve a more agile, prompt, and efficient administrative management concerning expenses that can financially be considered fixed, or whose amount does not justify the intervention of the entire deliberative body. V.- REGULATORY POWER. The appellant states that various legal provisions attribute to the Contraloría General de la República the power to regulate the law, which affects local autonomy. The subject matter proper to the regulation of the law escapes both the competence of the municipalities and exceeds the sphere of local autonomy, be it political or administrative, therefore a violation of Article 140, subsections 3 and 18, cannot exist, as it is a concomitant problem of a violation of constitutional numeral 170; A.- Competence of the Executive Branch: The petitioner challenges Article 21 subsection d) of the Código Municipal alleging that it empowers the Contraloría to regulate certain amounts. These are cases of administrative contracting, a matter in which there has been a prevailing competence of the controlling organ. The point is whether, by reason of this prevailing competence of the Contraloría, it can be attributed the power to modify the parameters in question. In this case, the Contraloría's competence refers to the power to modify the parameters indicated by the article, and regarding this, the Procuraduría states that attributing that power to an organ different from the Executive Branch results in a violation of numeral 140, subsections 3 and 18 of the Constitución Política; B.- Regulation in local financial matters: Articles 96, second paragraph, and 134 of the Código Municipal are challenged; the first enables the controlling organ to define the maximum limits for setting tariffs (of the tax). It is not unconstitutional for the Contraloría to give its opinion on the appropriateness of certain tariffs, provided this is not binding on the Municipality, as the latter is absolutely autonomous in setting them; therefore, the second and third paragraphs of the referred Article 96 injure Article 170 of the Constitution. The same conclusion must be maintained regarding Article 134, since it exceeds the framework of its constitutional competence to attribute to it a power to review and modify the amount established for the management of petty cash (cajas chicas) by the Municipalities. However, the same conclusion cannot be reached regarding the possibility of the Contraloría regulating the management of petty cash by the Municipalities or any other public entity, as this aspect is indeed protected within the power of vigilance of the Hacienda Pública. Regarding Article 140 of the Código Municipal, they allege it injures the political autonomy of the Municipalities, because they are excluded from the possibility of reviewing their own accounting. The Procuraduría considers that the field of accounting is part of financial control and that this is ultimately attributed to the Contraloría General de la República, therefore it cannot be considered that the political autonomy of the autonomous entities and the Municipalities is injured. It is not a matter of the Contraloría issuing specific orders or instructions to the organs of the internal control system, but rather that, through the provisions it dictates, it guides the exercise of that control. This interpretation must also be given regarding Article 139 of the Código Municipal. However, that setting by the controlling organ cannot be with respect to a specific Municipality, but must be general, because otherwise, it would exceed the framework of financial control, injuring the administrative autonomy of the municipalities, regarding these control aspects; C) The vehicle regulation of the Municipalities: Article 3 of Law Number 5691 of May nineteen, nineteen seventy-five is challenged, as it empowers the Contraloría to promulgate a regulation for the use of municipal vehicles, with the purpose of rationalizing their use and the correct utilization of public funds. When numeral 4 of that same Law states, "if it considers it convenient," the petitioner has interpreted it as the establishment of a control of opportunity, which this organ cannot agree with, by reason of the general content of the Ley de Tránsito, whose prescriptions are quite exhaustive, and the very concept of approval. However, that Article 3 disregards the autonomous regulatory power of the Municipalities, which openly injures the political autonomy of those local entities, thus violating constitutional Article 170. VI.- CONTROL OF THE CONTRALORÍA. A.- A control of opportunity: The petitioner considers that Articles 67 fourth paragraph, 70, 71, 78, 79, 105, 133, and 184 of the Código Municipal allow the Contraloría to exercise a control of opportunity over the Municipalities contrary to political autonomy, because they permit a co-administration in the management of local funds. In general, these articles allow the Contraloría General de la República to exercise a control of opportunity over municipal acts, which violates municipal autonomy. By exceeding the proper field of financial control, Articles 183 and 184 of the Carta Política are also violated; B.- A substitution of the power to decide: The petitioner states that various provisions of the Código Municipal injure administrative autonomy, because they empower an external organ to superimpose itself on the local administration, in an internal aspect, preventing it from acting. Among these are Articles 74, 76, 107, 149 subsection e) sub-section 5, provisions that, in the opinion of the Procuraduría, allow the Contraloría General to substitute the municipalities in carrying out acts that are entirely the responsibility of the local entities. However, it does not consider that sub-section 6 of Article 149 subsection e) injures municipal autonomy, since it is a countersignature of administrative contracts, which falls within the sphere of attributions constitutionally guaranteed to the Contraloría General de la República, such that there is no interference by this organ in the exercise of local competences. VII.- MODIFICATION OF MUNICIPAL TAXES. Articles 85 and 90 of the Código Municipal, Transition VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, and Article 19 of Ley 6890 of September 14, 1983, are challenged, norms that grant - in the petitioner's opinion - competence to the Contraloría in matters of municipal revenues. Regarding the referred Article 85, the Procuraduría considers it is contrary to constitutional Article 170, since the municipal tax power belongs to each of the Municipalities, and the fact that an external organism is attributed the possibility of modifying what is ordered by them runs counter to that power. With respect to Article 90 of the Código Municipal, the Procuraduría considers it refers to revenues that are not strictly of a tax nature, so a violation of municipal tax power cannot be raised, as this numeral rather authorizes a precise intervention by the controlling organ in the exercise of the Municipality's administrative activity. However, that intervention tends to determine the specific amount that each of the owners of the properties benefited by the investment made by the local corporation must cover, which implies a flagrant violation of the Municipality's own administrative autonomy. For its part, Transition VIII of the Código Tributario is not unconstitutional, as it is not attributing to the Contraloría the power to modify the acts subject to its control. Any interpretation of the Transitional that would lead to affirming the Contraloría's competence to modify would be vitiated both in legality and constitutionality. Article 19 of Ley 6890 is challenged as it is considered to establish a diversity of procedures that impede the management of tariffs. The Procuraduría does not share this criterion since the protection of the user-consumer of the potable water service justifies that the tariffs for this service be subject to economic and legal control; as for the advisory service of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), its purpose is to supply the technical and financial deficiencies faced by a high percentage of our Municipalities, so it is a support mechanism for the correct performance of municipal functions. VIII.- IN TRANSIT MATTERS. It is alleged that Article 2 of the Ley de Tránsito injures local competences, in the sense that it entrusts the administration of that law to the MOPT, without taking into account the municipal competence to set establishment zones, mark pedestrian crossing zones, indicate bus stops, etc. The Procuraduría considers that traffic regulation and road safety are not precisely local services, and therefore they cannot be considered covered by Article 169 of the Constitution. On the other hand, the Municipality alleges that Article 212 subsection a) of the same law allows an organ of the Executive Branch to exercise a control of opportunity over the Municipalities, by approving the tariffs of municipal parking meters (parquímetros). The Procuraduría is of the opinion that when it comes to aspects that are part of circulation on public roads, there is no violation of municipal competence; but in the case of parking meters (estacionómetros) placed on strictly local streets, the setting of tariffs must correspond to the Municipality of the canton. The petitioner adds that Article 217 subsection b) of the referred law obliges the Municipality to coordinate with the Dirección de Ingeniería de Tránsito of the MOPT to employ funds coming from traffic violation fines. However, coordination does not contradict the administrative autonomy of the coordinated entity, except in cases where the autonomous entity loses its capacity to decide, being prevented from assessing the opportunity, the moment, and the form of its action. Outside of these cases, it must rule for the necessity of coordination as a mechanism to avoid duplications and contradictions between activities carried out by different entities (the municipal ones) and organs. IX.- THE LOCAL AND PUBLIC ROADS. Article 2 of Ley N° 5060 of August 22, 1972 (Ley General de Caminos Públicos) is challenged, for granting exclusively to the MOPT the construction and improvement of all public roads, including local roads, which are of local interest, violating municipal competence. According to Article 1 of that same law, both the MOPT, with respect to roads of the national road network, and the Municipalities, regarding the cantonal network, are holders of an administrative competence. This is because roads belong to the State, except for streets within a canton, which are the domain of the respective municipality. Thus, with respect to numeral 2, insofar as local roads are not of municipal domain, it is justified that their construction and improvement be under the responsibility of the MOPT. X.- FUNCTION OF POLITICAL DIRECTION. It is alleged that the Ley de Planificación Nacional, in its entirety, establishes a planning and coordination system that affects the Municipalities, "because the system is binding and this affects local political autonomy." A.- The Ley de Planificación Nacional: Specifically, Articles 9 and 10 of that law are challenged. Regarding Article 9, the Procuraduría considers that given the regulation on the budget, this is a procedure that can indeed delay the presentation of the budget but that, in strict law, cannot lead to a refusal to approve the municipal budget by the Contraloría. The reasonableness of the provision is clear: it constitutes a mechanism that tends to ensure correspondence, regarding public investment, between local management and national interests, as these are defined in the Plan de Desarrollo. Regarding Article 10, this norm finds sufficient justification in the effects that indebtedness produces, effects that transcend what concerns the economic and financial interests of the Municipalities, as they concern the national economy. Therefore, it cannot be considered that it is proper to the political autonomy of an entity and based on a constitutional competence, to freely decide to sign external credit contracts; B.- Urban planning: Regarding Article 10 subsections a) and b) of the Ley de Planificación Urbana, in relation to Article 17 subsection 2) of the same, the Procuraduría considers that these provisions organize a form of control that does not injure the autonomy of the municipal entities, as the purpose of these approvals is to verify that the municipal plans conform to the existing regulations on urban planning, as well as to the technical criteria that inform the matter and which, in most cases, are not within the domain of the Municipalities. Regarding Articles 16 and 18 and the other articles in general of the same law, it is considered that the control established by the law is one of legality, encompassing respect for the guidelines, criteria, and technical norms on urban planning, without the Dirección de Urbanismo substituting itself for the local administration in the preparation and application of the canton's regulatory plan (plan regulador). XI.- THE PUBLICATION OF THE LEY DE TRANSITO. The petitioner alleges that the Ley de Tránsito was not duly published, since instead of being published in La Gaceta, it was included in a booklet sold by the Imprenta Nacional. The publication of the referred law was made in Alcance N°13 to La Gaceta N° 76 of April 22, 1993, an Alcance that complied with the provisions of Decreto Ejecutivo 13178-G of December 2, 1981, which states that when the length of a legal text so requires, it may be published in a booklet that will be considered an Alcance for all effects, which has already been stated by the same jurisprudence of the Sala Constitucional through Voto 1266-95. XII.- CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. In the initial brief of the action, the Municipality challenged Article 63, Transition I, of the Código Municipal, for allowing the creation of mini-municipalities outside the context of Article 169 of the Constitution. Subsequently, given that the Sala declared said Transitional unconstitutional, the petitioner states that "any subsequent law that attempts to revive the concejos municipales de distrito" must be considered challenged. This is the case of Ley 7564 of December 11, 1995, which reformed the Código Municipal in several articles such as 185, 190, and 191, which continue attributing to the concejo municipal de distrito competences proper to the Municipality. While legal personality is not granted to these councils, they are classified as "auxiliary entities of public law" (entes auxiliares de derecho público), which, together with the contractual capacity attributed to them, would allow the presumption of the existence of a legal personality for these entities created by administrative agreement. The Procuraduría is of the opinion that the referred norms that give life to these concejos municipales de distrito are unconstitutional.

5.- Luis Fernando Vargas Benavides, in his capacity as Contralor General de la República, responded to the audience granted (folios 159 to 190) and indicated: I-. The Contraloría General de la República as the Superior Audit Organ of the Hacienda Pública and as the Governing Body of the Superior Control and Audit System of the Hacienda Pública. The audit of public funds is of utmost importance in a more complex and changing Public Administration. Said audit does not constitute an end in itself, as its objective is to guarantee the adequate use of public resources as a fundamental action for the economic prosperity of the country; thus, internal control is the responsibility of the administration, and external control is the power of the superior audit entities. The issuance of regulations by the Controlling Organ has been occurring within its scope of competence - respecting thereby the independence and autonomy of the entities and organs to which it is directed -, and with a marked purpose of contributing to the development of an efficient internal control structure in the entities and organs that make up the Hacienda Pública. II-. The control of opportunity exercised by the Contraloría General de la República. The Contraloría does not exercise controls of opportunity or convenience, as known in Administrative Law. The control established in Article 11 of its Ley Orgánica aims, not to co-administer or modify the procedures used or propose ways to carry out the substantive management of the entity subject to audit, but rather to propose to the public entity the introduction of improvements in its internal control, and this faculty is perfectly compatible with the constitutional profile. ANALYSIS OF THE CHALLENGED NORMS. Of the Código Municipal: Article 21 subsection d): This numeral does not entail the exercise of any regulatory power, but simply updating the amounts that the Code established and which, in light of the economic development of our country, require a readjustment every so often in order not to create gaps between reality and the letter of the law. Article 67 fourth paragraph: This provision does not prove to be unconstitutional, as it is merely a matter of the Contraloría verifying that the necessary conditions are met, that is, that the donation is of interest to the canton and verifying that it will be made in favor of a state institution. Article 70: Given that the Contraloría General has as its constitutional mandate the audit of public funds, the economic situation of the passive subject presenting its projected income and expenses cannot go unnoticed by the controlling organ, which constitutes a valid parameter for the corresponding study and approval, especially if it concerns expenses that do not occupy a priority position within the mandates legally assigned to local governments. Article 71: In this numeral, a general principle of Public Law is found, in the sense that State property is not subject to seizure.

The participation of the Comptroller General's Office (Contraloría) so that the municipal corporation may proceed to impose a real guarantee on its assets is perfectly compatible with the constitutional profile of this Oversight Body. The act of encumbering any asset constitutes one of the broadest powers of any administrator, whether public or private, as serious as the sale or transfer of ownership itself. Hence, it is understandable that restrictions and controls exist when it comes to the Public Treasury (Hacienda Pública). Article 74: The sanctioning power of the Comptroller General's Office is limited to the field of the Public Treasury (Hacienda Pública), leaving intact the powers of the local corporation to discipline the infractions of its officials within the scope of their service relationship, so that only in the exercise of its superior oversight powers may the Comptroller General's Office determine the responsibilities of municipal employees who have acted "to the detriment of the municipality and on account of the custody or administration of municipal funds and assets." The constitutionality of this power was confirmed by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) through rulings number 0016-95 and 0201-I-95. Article 76: Even though the regulation establishes the power of the Comptroller General's Office and IFAM to set the salary of the Municipal Executive, the exactness and clarity of the article regarding the procedure to be followed to define the salary for that position does not allow for the exercise of discretionary powers nor makes it possible to introduce criteria of opportunity, as it is a regulated power. Article 78: The work of the oversight body in these cases is limited to verifying compliance with the requirements that the law demands for the specific case. However, the General Directorate of Administrative Procurement (Dirección General de Contratación Administrativa) of this oversight body has considered that this is a competence of mere legality, which was also assigned by Article 96 of the Law of Financial Administration of the Republic (Ley de Administración Financiera de la República) and Article 203 of the Regulation of Administrative Procurement (Reglamento de la Contratación Administrativa), now repealed. Article 79: This competence does not entail any limitation on municipal autonomy, since, as permitted by subsection 5) of Article 184 of the Constitution, it constitutes a power assigned by the legislator in complete consonance with the functions that are proper to the oversight body, due to the nature of the assets intended to be negotiated and based on the value of the property intended to be alienated. As for the fact that the restriction is irrational due to the amount established, this is not a constitutional problem. The observation that verifications on this point are limited to the legality of the requirements demanded by law applies in this case. Article 80: This numeral was repealed by Article 111 of the Law of Administrative Procurement (Ley de Contratación Administrativa), No. 7494 of May 2, 1995. Article 85: It agrees with the petitioner's criterion regarding the phrase "podrá modificarlas," given that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has ruled on various occasions as to the oversight body's sole possibility of approving or rejecting taxes, rates, or contributions, but not of modifying them. Article 90: It agrees with the petitioner, given that the Chamber has already issued its criterion regarding municipal tax power and competence, among others, in its Voto 687-96. Article 96, paragraph 2: In accordance with the law, the Comptroller General's Office has not intervened in the preparation or verification of patent taxes, for which, apparently, the respective municipality is exclusively responsible, as stipulated in Article 99 of the Municipal Code (Código Municipal). Article 105: The matter of public credit is particularly sensitive, which is why the existence of control mechanisms, in the form of approvals or authorizations, is extremely common throughout the entire public sector, not only in the municipal sphere. To the extent that such acts are carried out by a body of constitutional rank, such as the Comptroller General's Office, it sees no conflict with the Constitution (Carta Fundamental). Article 107: This numeral has not been applied in practice, not only in consideration of the possible constitutional violations that would arise from the Comptroller General's Office modifying or reforming the acts of the controlled entity, but also for practical reasons. However, they consider that this regulation could subsist to the extent that the Chamber provides for its correct interpretation. Article 133: This competence has the character of a legality review that this Comptroller General's Office must exercise when approving the entity that has been chosen as the collecting entity, in protection of municipal finances, which ultimately form part of public funds, the collection and use of which must be overseen by this Comptroller General's Office. Article 134: As already mentioned, the necessary updating of the limits established by law is the work that the Comptroller General's Office has specifically performed in compliance with the mandate of this questioned numeral. While it is true that the Comptroller General's Office does not have the specific constitutional power to issue regulations for laws, it is necessary to clarify that the respective Organic Law confers upon the Comptroller General's Office a governing role in matters of governmental control of the Public Treasury (Hacienda Pública), which allows it to be the governing body and issuer of technical regulations in matters of internal control and public budgets, a function that should not be confused with the regulatory power over laws, reserved to the Executive Branch. Article 139: The powers that the Oversight Body assigns to the Municipal Accountants and Auditors mentioned in this numeral do not operate based on a service relationship, but as a consequence of the functions of both bodies as overseers of the Public Treasury (Hacienda Pública), and also by virtue of the former's task as the "Governing Body of the Oversight System" (Rector del Sistema de Fiscalización). Article 140: The issuance of regulations relating to municipal accounting does not constitute an unjustified intervention by the Comptroller General's Office, since this power does not arise from a hierarchical relationship, but from a control that—by constitutional mandate—is exercised over public funds and as a task intimately linked to the Comptroller General's Office due to its nature as the governing body of the Control and Oversight System (Ordenamiento de Control y Fiscalización). Article 149 subsection e), items 5 and 6: Item 5) can be deemed an improper power of the Comptroller General's Office in accordance with its nature as a superior oversight body. Regarding item 6), the arguments concerning the powers of approval of municipal acts apply. It involves a legality review, which has not become a mechanism that disrupts the administration of municipal affairs. Article 184: The control exercised by the Comptroller General's Office in these cases is one of legality and not of opportunity, and to that extent, this competence is due to the nature of the assets intended to be donated and the act itself of transferring ownership (donation), it being the responsibility of this Comptroller General's Office to grant its authorization based on the condition that the assets to be donated in favor of a specific Municipality are used by it exclusively for its purposes. Law 5691/75: The Comptroller General's Office cannot override the competence of the Executive Branch in regulating laws. The regulations that have total validity are those that, in its capacity as governing body of the oversight and control system, it issues through manuals and instructions. But these regulations are not a source of Law, and, on a practical level, the guidelines issued by the Comptroller General's Office in matters of its competence do not formally constitute regulations, which, in accordance with the Costa Rican legal system, originate from the Executive Branch. In this sense, the Comptroller General's Office has limited itself to issuing this "regulation" by legal imperative in its capacity as the governing body of the control and oversight system. For all the arguments presented, it requests that the filed action be declared without merit.

6.- Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, then Minister of Finance, answers the granted hearing at folios 131 and following, stating that regarding what the petitioner stated about Articles 2 to 5 of Law 4340/69, amended by Laws 5909/76 and 6026/77, the same was repealed by Law 7509 of June 19, 1995 (Real Estate Tax Law, Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles). However, with this new law, this tax is established in favor of the municipalities, transferring to their charge the administration of the tax in their respective territory, as well as the preparation, setting, and oversight of real estate appraisals, to determine the applicable tax amount; likewise, they will be responsible for invoicing, collecting, and administering the corresponding tax and judicial collection. It is concluded, then, that the petitioner's allegations lack current interest, since, with the new regulation, the Municipalities are not only in charge of administering the territorial tax, but the percentage that was granted in favor of the Executive Branch, which was one of the petitioner's claims, was also eliminated.

7.- María Teresa Solís Zamora, in her capacity as Acting Minister of National Planning and Economic Policy at the time, answered the hearing at folio 133 and stated the following: The National Planning Law (Ley de Planificación Nacional) No. 5525 of May 2, 1974, and its amendments, constitutes a legal instrument whose spirit is to promote, through the National Planning System, the coherence of the administrative management of the State (including the Municipalities within it) in relation to the country's development. The inclusion of the Municipalities in the National Planning System and the power of approval indicated in Articles 9 and 10 of said law are based on the principle of state unity, that is, the unity of action of the State for the fulfillment of a common purpose. Indeed, autonomy is not sovereignty, and since every territorial organization endowed with autonomy is part of the whole, in no case can the principle of autonomy be opposed to that of unity; rather, it is precisely within this where its true meaning is achieved. Furthermore, these regulations find support in the principle of the supremacy of the general interest. It is necessary for a coordinating power to exist that ensures the supremacy of this general interest over the local one, which is why the municipalities, despite being autonomous, must submit to the general interest. State planning, guidance, and control must always be constitutionally possible over all municipal powers, both to protect the national public interest and that of the municipality itself, given its simultaneously state character. The Executive Branch, as the maximum unit of political action of the State, must be able to guide and coordinate municipal autonomy through plans, and should not and cannot ignore decentralized programs, but rather, on the contrary, must guarantee the overall coherence of the actions, programs, and policies that are promoted.

8.- Etelberto Jiménez Piedra, then Executive President of the Institute for Municipal Development and Advisory (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal), answered at folio 137 the hearing granted, and pointed out: Autonomy is the degree of freedom or subjection of decentralized entities vis-à-vis the fundamental bodies. If autonomy occurs in concrete relations, this implies that all binding planning and direction harms political autonomy, just as all coordination and control, depending on their level, affect administrative and political autonomy. In summary, they harm municipal autonomy: binding coordination and control of opportunity by implying co-administration. In relation to the Municipal Code (Código Municipal), Law No. 5474 and its amendments: Article 5: This regulation does not necessarily harm municipal autonomy, if it is interpreted that coordination with the local Government for any service or work that decentralized institutions execute in the canton is mandatory and binding. Article 10: The Costa Rican State is empowered to create specialized public entities, or non-state public entities, as an integral part of the Public Administration, and this, per se, does not violate the municipal autonomy enshrined in the Constitution. Article 21 subsection d): By establishing a categorization of municipalities, their capacity is being restricted, and it also subjects a matter of budget administration and policy to the Comptroller General's Office of the Republic (Contraloría General de la República), thereby controlling aspects of a convenience and discretion nature, incompatible with entities that enjoy political autonomy. Article 63, Transitory I: The Chamber has already declared the District Municipal Councils (Concejos Municipales de Distrito) unconstitutional. Article 70: The control by the Comptroller General's Office of the Republic is one of opportunity and discretion, and therefore, incompatible with municipal autonomy, by which local Governments are subjected, producing a co-administration of local funds and interests. Article 71: Regarding the participation of the Comptroller General's Office in the municipal sphere by examining, approving, or rejecting budgets, this should not extend to providing prior "authorization" referring to municipal assets. Article 74: This regulation has no reason to exist, because on one hand, the Organic Law of the Comptroller General's Office of the Republic grants said power of control over public assets for the entire Public Administration; however, this is an a posteriori control, which does not entail an impossibility to administer. Article 76: IFAM has not made use of this regulation to set the salary increases of municipal executives; the Comptroller General's Office has been doing this, without harming the interests and municipal autonomy. The amount of councilors' per diems, as well as the salary of municipal executives, should be the responsibility of each respective council, in attention to their income and a subsequent oversight, or at the time of approving the budget by the Comptroller General's Office. Article 78: This numeral effectively harms Article 170 of the Constitution, by stating "with prior consent of the Comptroller General's Office of the Republic" (previa anuencia de la Contraloría General de la República), as it is yet another control of opportunity in administration. The countersigning of municipal contracts also harms municipal autonomy, since the competence of the oversight body comes from Article 185 of the Political Constitution, and is limited to the State as a person and not to the Public Administration. Article 79: According to the foregoing reasoning, no body should interfere in the administrative and political part of local governments. Article 80: This regulation was repealed by the Law of Administrative Procurement (Ley de Contratación Administrativa) No. 7494 of May 2, 1995. Article 85: Regarding municipal rates, it is not possible for the institution that approves them to have the possibility of modifying them upon resolving their approval. Article 90: What was expressed for the previous article is valid, insofar as the tax power of municipal corporations is analyzed, mainly in relation to local contributions. Article 96, second paragraph: The Legislative Assembly can approve or reject municipal taxes in accordance with Article 121 subsection 13) of the Constitution, so the oversight body cannot develop a law without violating the powers of both the Legislative Assembly and the Executive Branch. Article 107: Although it would seem that the regulation intends to guarantee the payment of incurred obligations, the Comptroller General's Office can approve or not the budget, if the items to honor the debt are not included in the project; however, this does not enable the oversight body to make the inclusions ex officio, as this procedure impairs municipal autonomy. Article 134: Setting amounts for a local government is conditioning it so that its actions are neither efficient nor effective. The Comptroller General's Office, in fulfilling its powers, cannot issue legal provisions that interfere in the administration, but can only issue general policies and guidelines, so that the municipalities organize themselves autonomously and according to their interests. Article 139: This article harms municipal autonomy by expanding and imposing on the accountants and auditors of local governments powers given by the Comptroller General's Office, for they must exercise their functions with functional and criteria independence from the employer, as well as organize their office as established in the manual for the exercise of internal auditing. Article 140: Although it is true that the Comptroller General's Office is able to issue general guidelines to exercise its oversight, this should not be detrimental to the municipalities regulating their own accounting. Article 149 subsection e), items 5 and 6: This power granted to the Comptroller General's Office is giving it the possibility to substitute the administration in its own tasks and sole responsibility, thereby harming municipal autonomy. Likewise, the fact of conditioning scholarship contracts on the comptroller's countersignature for their effectiveness subjects the proper functioning and sound administration of local interests. Article 184: The fact that the donation made to the Municipalities must be authorized by the Comptroller General's Office is a reflection of the harm to municipal autonomy. Article 186: What was expressed by the petitioner is valid insofar as local Governments are required by legal imposition a specific allocation in favor of the Cantonal Sports and Recreation Committees (Comités Cantonales de Deporte y Recreación).

9.- Leonel Fonseca Cubillo, then President of the Board of Directors of the National Electricity Service (Servicio Nacional de Electricidad), submitted the report, limiting himself to challenging Article 19 of Law No. 6890 (amendments to the Municipal Code, a regulation that granted the Institute for Municipal Development and Advisory (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal) the performance of studies on rates and tariffs of municipal aqueducts, in consultation with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), with subsequent approval or rejection by the National Electricity Service. He presents a historical overview of the regulation of Aqueducts and Sewers with an analysis of the laws issued and their amendments, and then the tariff procedure for Municipalities and an overview of the criteria issued on this matter by the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República), noting also that the Service did not have a law empowering it to exercise full tariff regulation, which will change when the Constitutive Law of the Regulatory Authority of Public Services (Ley constitutiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) comes into effect, which will allow it to set prices and tariffs.

10.- Víctor Evelio Castro Retana, then Executive President of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), in his report on the challenge of the articles of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), refers to Transitory II of that Law, to affirm that together with the regulations of the Organic Law of that Institute, powers are granted to it by substitution, that is, to replace local governments that have not issued regulatory plans, and therefore there is no violation of municipal autonomy, which the Chamber has already recognized in ruling 5062-95.

11.- Nombre72913, then Executive President of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), answered the hearing granted, and indicated: That she will limit herself to referring to the contested aspects in which the Institute has some type of participation, which are particularly Article 5 and Article 85 of the Municipal Code (Código Municipal) and Article 19 of Law 6890-83. She points out that it is clear that the Municipalities have full autonomy, and it is laudable to try to rescue this prerogative to the maximum, however, one cannot go to the extreme of demanding it at the sacrifice of fundamental aspects such as the efficient provision of certain services that only a body specialized in the matter could execute appropriately, since it is well known that many Local Governments are not in a capacity to assume and adequately provide certain services. In this aspect, not only is the determination of the scope of municipal autonomy at stake, but public health is also at stake, and since the provision of the service offered by AYA is fundamental, the Institute's competence prevails over the generic competence that the Municipalities have. Another point objected to in the action is that relating to tariffs, alleging that Article 85 of the Municipal Code and Article 19 of Law 6890 prescribe that local rates for water service are agreed upon by the Municipalities "after study" by IFAM, "in consultation" with AYA, and "approved" by the SNE. They consider that this procedure for setting local rates for water service does not violate municipal autonomy, given that the Municipalities participate in setting said rate and that there is a prevalence of the national interest over the local one, so a mechanism must exist to exercise effective control over the rates for the public services provided, allowing adequate protection to users by avoiding distortions, inequalities in the burdens, and violations of budgetary principles. Although this action alludes to purely formal aspects, what is being claimed in this case is an autonomy that the Local Governments are not in a position to assume, since reality has shown that the Municipalities have not provided an adequate response to local problems. They request that the filed action be declared without merit.

12.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in numbers 171, 172, and 173 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) of the days 9, 10, and 11 of September of nineteen ninety-six.

13.- The oral hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) was held at nine hours fifteen minutes on July third, nineteen ninety-seven (note at folio 211), with the presence of the following permanent magistrates: Rodolfo Piza Escalante, who presided, Luis Fernando Solano Carrera, Eduardo Sancho González, Carlos Arguedas Ramírez, Ana Virginia Calzada Miranda, and the substitute magistrates Alejandro Rodríguez Vega and Danilo Elizondo Cerdas. It also had the presence of Licenciada Carmen María Arias and Doctor Mauro Murillo Arias in their capacity as representatives of the petitioner; Doctors Román Solís Zelaya and Magda Inés Rojas representing the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República); Licenciado Ronald Hidalgo Cuadra for the Comptroller General's Office of the Republic (Contraloría General de la República); the Minister of Planning and Economic Policy, Licenciado Leonardo Garnier, accompanied by Licenciados Ana Cecilia M. Nombre182576 and Luis Román Hernández; and for the Regulatory Authority of Public Services (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), Licenciado Alner Palacios García, and Licenciada Silvia Poveda Donato for the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados).

14.- By means of a brief dated July third, nineteen ninety-seven (visible at folios 212 to 216), the special judicial representative of the petitioner requests that the following articles be declared unconstitutional: 4 subsection f), 5, 6 subsection a), 14 to 25, 27, 28, 29, 38 and following of the Law of the Regulatory Authority of Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), number 7593, insofar as it stipulates that for the approval of potable water tariffs, these must be "studied" by the Institute for Municipal Development and Advisory (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal); it empowers that institution to regulate public services, issue binding resolutions in the resolution of conflicts with users, and more than approve, it sets the tariffs, and can even impose fines on the municipalities, provisions that are considered violative of Articles 169 and 170 of the Political Constitution.

15.- The Regulatory Authority of Public Services (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) provided to the file an outline of the presentation it made at the oral hearing of July third, and the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) has done the same at the request of the Chamber, documents found at folios 224 and following.

16.- In the proceedings, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Magistrate Sancho González; and,

Considering:

I.- OF THE PURPOSE OF THE ACTION. The unconstitutionality of the regulations listed in the first resultando is alleged, insofar as it is considered that they harm the fundamental principles of the municipal regime, which pertain to competence and autonomy, derived from Articles 169 and 170 of the Political Constitution. Independently of the general principles that this Chamber has already examined on several occasions regarding the concept and nature of the so-called autonomous entities, it is important to reconsider the topic and define clearly and precisely municipal autonomy, and based on that concept, establish the parameter that must be used when determining what the powers of the municipalities are and whether or not there is a possibility of control by other public entities; that is, whether or not the contested regulations are compatible with those principles of municipal competence and autonomy.

II.- OF THE VALIDITY OF THE CONTESTED REGULATIONS. Before analyzing the regulations questioned in this action, it must be noted that through Law number 7794, of April twenty-seventh, nineteen ninety-eight, the Legislative Assembly enacted a general reform of the Municipal Code (Código Municipal), thereby repealing Law number 4574, of May fourth, nineteen seventy—the previous Municipal Code—according to the express provision of Article 183, whose regulations, in their majority, are the subject of challenge in this action; however, by virtue of the legal effects they produced during their validity and that could continue to occur, these provisions are analyzed in concordance with the new legislation. Likewise, several of the other provisions that are questioned have also been amended and repealed, such as Transitory VIII of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), by virtue of the Law of the Regulatory Authority of Public Services; the laws referring to the distribution of the territorial tax (numbers 4340, 5443, 5909, and 6026) which were repealed by the Real Estate Tax Law (Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles), number 7509; Article 212 of the Law of Transit on Public Terrestrial Roads (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres), number 7331, which was partially amended by Law 7717, the Regulatory Law for Public Parking; the National Planning Law, which has had several amendments, such as Article 10, which was amended by Law 7010; and Law 5991, which was partially repealed by the Law of Transit on Public Terrestrial Roads, all of which will be analyzed in due course.

III.- GENERAL CONCEPTS ABOUT THE MUNICIPAL REGIME. In Costa Rica, the municipal regime is a modality of territorial decentralization, as inferred from the first paragraph of Article 168 of the Constitution. It is defined, mainly, in Articles 169 and 170 of the Political Constitution, which state, in pertinent part, that the "administration of local interests and services will be in charge of the Municipal Government formed by a deliberative body of popular election and an executive official designated by law" (today the Municipal Mayor); it is a "corporate system that enjoys autonomy and its own economic resources (budgetary competence)." From this enunciation of the main legal features of the municipal institution, it is absolutely clear that certain elements derive from it, namely: the existence of a territorial jurisdiction to attend to the interests and services of the local level; the constitution of a population rooted in neighborly ties, so that every inhabitant of the Canton is a municipal resident; the government formed by two differentiated bodies (Council and Mayor) with defined functions and relationships between them; the corporate nature of the institution; constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter of its administration, which is formed by everything that is or constitutes a "local interest and service." From the political point of view, municipalities are representative governments with competence over a specific territory (canton), with their own legal personality and public powers before their municipal residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner vis-à-vis the Government of the Republic, and they enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy that manifests itself in political matters, by determining their own goals and the regulatory and administrative means in the fulfillment of all types of public service for the satisfaction of the common good in their community. It can be said, in summary, that municipalities or local governments are territorial entities of a corporate and non-state public nature, endowed with independence in matters of government and operation, which means, for example, that municipal autonomy involves tax aspects, which for their validity require legislative authorization, the contracting of loans, and the preparation and disposition of their own income and expenses, with generic powers.

All of this necessarily implies that in order to correctly define the structure of the Costa Rican State, there must be an exact fit in the sum of the Municipal Governments as a whole and individually, in order to coordinate relations and functioning with the Government of the Republic, to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, and the confusion of rights and obligations among the various parties involved. The foregoing leads, consequently, to the need to define, from the constitutional perspective, what the municipal sphere is, which will be done in the following recitals, to subsequently examine, against the general framework of the local, the scope and compatibility of the rules that have been challenged.

IV.- MUNICIPAL AUTONOMY. GENERALITIES. Grammatically, it is usual to say that the term "autonomy" can be defined as "the power that within the State can be enjoyed by municipalities, provinces, regions, or other entities thereof, to govern peculiar interests of their internal life, through their own norms and governing bodies." From a legal-doctrinal point of view, this autonomy must be understood as the capacity that Municipalities have to freely decide and under their own responsibility, everything referring to the organization of a determined locality (the canton, in our case). Thus, some sector of the doctrine has said that this autonomy implies the free election of their own authorities; free management in matters of their competence; the creation, collection, and investment of their own revenues; and specifically, it refers to encompassing political, normative, tax, and administrative autonomy, defining them, in very general terms, as follows: political autonomy: as that which gives rise to self-government, which entails the election of its authorities through democratic and representative mechanisms, as indicated by our Political Constitution in its article 169; normative autonomy: by virtue of which municipalities have the power to dictate their own regulations in matters of their competence, a power which in our country refers only to the regulatory power that internally regulates the organization of the corporation and the services it provides (autonomous organization and service regulations); tax autonomy: also known as the power to levy taxes, and refers to the fact that the initiative for the creation, modification, extinction, or exemption of municipal taxes corresponds to these entities, a power subject to the approval indicated in article 121, subsection 13 of the Political Constitution when applicable; and administrative autonomy: as the power that implies not only self-regulation, but also self-administration and, therefore, freedom from the State for the adoption of the fundamental decisions of the entity. Our doctrine, for its part, has said that the Political Constitution (article 170) and the Municipal Code (article 7 of the former Municipal Code, and 4 of the current one) have not limited themselves to attributing to municipalities the capacity to manage and promote local interests and services, but have expressly provided that this municipal management is and must be autonomous, which is defined as freedom from the other entities of the State for the adoption of their fundamental decisions. This autonomy is given in direct relation to the electoral and representative character of its Government (Council and Mayor) which are elected every four years, and means the capacity of the municipality to set its action and investment policies independently, and more specifically, vis-à-vis the Executive Branch and the ruling party. It is the capacity for setting plans and programs of the local government, for which it is linked to the power of the municipality to dictate its own budget, an expression of the policies previously defined by the Council, a capacity which, in turn, is political. This position coincides with the majority doctrine, in which it has been said that the typical rank of local autonomy resides in the fact that the fundamental organ of the territorial entity is the people as an electoral body and that, consequently, its political-administrative orientation derives from it, not from the State, but from the community itself, that is, from the electoral majority of that same community, with the consequence that such political orientation can diverge from that of the Government of the Republic and even contradict it, where there is no correspondence of majorities between the state community and the local one; or that political autonomy is a legal position, expressed in the power to conduct an own political line understood as the possibility, in order to a determined sphere of interests and competences, of establishing an own line of action or an own program, with own powers and own responsibility regarding the timeliness and usefulness of its acts.

V.- MUNICIPAL AUTONOMY. CONSTITUENT PROCESS. In order to properly situate the analysis of the main subject of this action, it is essential to examine the debate that took place within the National Constituent Assembly and that began with a motion presented by representative Leiva Quirós, in session No. 78, a discussion which is recorded on pages 208 and following of Volume II of the minutes of the Assembly. Thus, for example, in minute No. 80 (id. pg. 220) representative Chacón Jinesta expressed:

"[...] municipal autonomy in Costa Rica had never existed, since the municipalities have always been subject to the Executive Branch through a series of officials and agencies. If one truly desires to grant municipalities their full autonomy, they must be detached from the Executive"; and representative Nombre54760 added:

"On all sides the municipalities are obstructed by the Executive, which intervenes in them through a series of officials and agencies. If it is to continue like this, it is best to establish that the Executive shall directly appoint three officials for the government of the localities. The municipalities in Costa Rica are gradually losing powers. So little is the interest they arouse, that the functions of council members are performed reluctantly. It is necessary for citizens to take more interest in local affairs, creating a true autonomy of the municipal regime." It appears clear, then, that when the National Constituent Assembly addressed the theme of municipal autonomy, it did so as an evident reaction to the historical experience of the intervention of the Executive Branch in local affairs. That is, if what prevailed in the years prior to the constituent process was a municipal system directly intervened by the Executive Branch, what was desired was to conceive a different one, completely detached from that interference. In that same minute No. 80, the motion presented by representative Leiva Quirós is cited, which textually stated:

"The Municipal Corporations are organs of sovereignty, autonomous and of popular election", which unleashed a heated discussion, spearheaded by the intervention of representative Ortíz Martín (pgs. 222 and 223), who expressed:

"[...] that sovereignty is fundamentally held by the people and delegated to the Legislative Assembly. In no way can that sovereignty be attributed to the municipal corporations, which are administrative organs of communal interests [...] One municipality, that is, many sovereign municipalities constitute small States within a State, which is technically impossible." In the following session - minute No. 81 - a review was requested of the text that had been approved with the concept of sovereignty included, and representative Esquivel Fernández indicated "[...] that he would vote for the proposed review, since complete municipal autonomy, as proposed by article 135, has yielded the most disastrous results in Costa Rica [...] That autonomy cannot be granted in an absolute manner [...]"; and the review was approved, but during the debate, representative Leiva Quirós, proponent of the text that was reviewed, expressed (pg. 229):

"[...] that the autonomy granted to municipalities is not absolute, but relative, as it is subject to a certain oversight (tutelaje) by the State. The budgets of the municipal corporations shall be subject to the supervision of the Comptroller General of the Republic." In summary, upon approving the National Constituent Assembly the text of the current article 170, which indicates that the municipal corporations are autonomous, it created a local administration system such that it removed, or at least intended to remove, formally, from the influences and interferences of the Executive Branch, but at the same time, this autonomy was not granted in a full or unlimited manner, but rather the conception of autonomous local government implied that it remained subject to certain limits (oversights, the constituent called them), the nature and scope of which shall be developed in the subsequent recitals.

VI.- THE POWERS OF MUNICIPALITIES BY REASON OF SUBJECT MATTER (CONCEPT OF "THE LOCAL"). By express constitutional provision - article 169 -, there is an assignment of functions or powers in favor of local governments by reason of subject matter to "the local", that is, "the administration of the services and interests" of the locality to which it is circumscribed, for which it is endowed with autonomy (to which we have referred in the preceding Recitals), although subject to the fiscal, financial, accounting, and legality control of the Comptroller General of the Republic. Such that its powers are generic, insofar as there is no detailed enumeration of its own tasks, but only a simple enunciation of the scope of its competence; but not for that reason indeterminable, to which this Tribunal made reference in judgment number 6469-97, of sixteen hours twenty minutes of the eighth of October of nineteen ninety-seven, in the following terms:

"IV.- MUNICIPAL FUNCTIONS IN MATTER OF LICENSES.- Based on the concepts expressed in the preceding recital, it is important, for the purposes of defining the functions of municipalities regarding commercial licenses in general, and as an initial conclusion on the subject, to transcribe the following paragraph from the report of the Attorney General of the Republic, visible at folios 77 and following:

«As of 1949, the Municipality is granted the administration of the local interests and services of each canton, establishing that the same shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of municipal council members of popular election, and an executive official designated by law (article 169), and indicating that they enjoy autonomy (article 170). It is further added, in article 175, that they shall dictate their ordinary and extraordinary budgets, which shall require, to come into effect, the approval of the Comptroller General, who shall supervise their execution.

It is clear then, that as of the promulgation of the current Magna Carta, the Municipal Corporations are in charge of the administration of local interests, for which they are granted autonomy, including budgetary, although subject to the Comptroller General of the Republic. Likewise, in application of article 121 subsection 13) [of the Political Constitution], they have the power to impose taxes. By virtue of this, any regulation that, prior to the current Magna Carta, restricted such powers, would have been repealed upon its entry into force (article 197 of the Constitution). Likewise, any provision dictated subsequent to said text that violates the competences and powers granted to those Corporations, would be unconstitutional.» The examination by the Attorney General of the Republic leads to pointing out, however, that the territorial decentralization of the municipal regime does not imply a restriction or elimination of the competences assigned constitutionally to other organs of the State (id. folio 81), such that there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities and alongside them, there coexist others whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities, which has been the object of a very clear legislative treatment in article 5 of the Municipal Code, by indicating that the generic municipal competence does not affect the powers conferred on other entities of the Public Administration, and that affirmation must be understood, of course, as a constitutionally possible conclusion, but only as a thesis of principle. And it is so, because upon the constituent including an indeterminate legal concept in article 169, by indicating that the Municipality of each canton is responsible for administering the «local» services and interests, it is required, to precise this concept, to be in contact with the reality to which it is destined, such that the only way to define or distinguish the local from what is not, is by means of a legal text, that is, it is the law that must do it, or failing that, and depending on the case, it must be done through the jurisprudential interpretation that the jurisdictional control makes of those contents. And it can be said that the use of indeterminate concepts by the Constitution means, above all, a mandate directed to the Judge so that he - not the legislator - determines them, as the best national doctrine on the subject well affirms. It is from these conclusions resulting from the work of legal interpretation, that it is concluded, as will be expressly stated later, that everything pertaining to commercial licenses is a matter immersed within the local, a synthesis that is complemented by the very nature of what communal government is. Or what is the same, the local has such a connotation that defining its scope by the legislator or the judge must lead to the maintenance of the integrity of local interests and services, such that not even the legislator could dictate regulations tending to dismember the Municipality (territorial element), if it does not do so observing the procedures previously established in the Political Constitution; nor could it promulgate those that place its inhabitants (population) in clear conditions of inferiority in relation to the rest of the country; nor those that affect the very essence of the local (government), such that the Corporation is turned into a simple empty container from which only the name subsists, but deactivating the entire regime as it was conceived by the National Constituent Assembly. In another turn, there will be tasks that by their nature are municipal - local - and cannot be subtracted from that sphere of competence to convert them into national services or interests, because doing so would imply disarticulating the Municipality, or better yet, emptying it of constitutional content, and for this reason, it is not possible beforehand to dictate the insurmountable limits of the local, but rather to unravel what corresponds or not to communal government, it must be extracted from the examination made in each specific case [...] Consequently, not only by express legal norm (the Municipal Code, the Liquor Law), but, and this is most important, by express constitutional content (article 169), functions of no public entity can subsist that dispute their primacy with municipalities, when dealing with a matter that integrates the local." From the above, the fact stands out that, by express will of our Fundamental Charter, a specific competence is assigned to local governments, an attribution that is also exclusive to them; that is, it is a competence originating from the municipality and only through a nationalization or regionalization law can it be displaced, totally or partially. In this order of ideas, the institutional problem must not be set aside, insofar as it must be determined for the relevant transfer to proceed, whether the municipality is or is not in real and technical capacity to fulfill the public services within its competence, preferring the transfer of the service to institutions of a regional or national character; and likewise, when the problem overflows the territorial circumscription to which the local governments are subject, is when that competence can be transferred to the corresponding national or regional State institutions; in both cases, it is insisted, a nationalization or regionalization law is required, as the case may be.

VII.- DECENTRALIZATION OF THE POLITICAL FUNCTION IN LOCAL MATTERS. The other constitutional parameter for determining the competence of municipalities is the territory, and since article 169 of the Fundamental Charter circumscribes the "administration of local interests and services" to the corresponding canton, with this it is defined that it is a territorial decentralization - possible in our system, as has been said before -, as was considered in judgment 4091-94, of fifteen hours twelve minutes of the ninth of August of nineteen ninety-four:

"XXIX.- From the constitutional point of view, it is necessary to begin by emphasizing that Costa Rica, since its birth, has been a unitary concentrated State, which means that it has never had any type of political decentralization properly speaking. The only one it has known is the administrative one, be it territorial - municipalities - or institutional. Such that any exercise tending to distinguish, as the appellants intend, between merely administrative decentralization and other possible forms of decentralization, political, is useless. This obliges considering as fundamental for the decision of this case, the provisions of a legal, regulatory, or merely administrative character that, throughout the years have organized the territories in question, from the perspective of the administrative territorial division, the only one known in Costa Rica [...]" Given these antecedents, it is feasible to affirm, together with the most qualified Costa Rican doctrine, that what is territorial about the entity (municipality) is, in reality, what is territorial about its powers to dictate acts of authority and its faculties to provide public services, and it consists in that both the subject that does so, the attribution of competence to do so, and the legality of that conduct, are determined by the territory itself. But the public power of the territorial entity is not unlimited nor exclusive; its definition is received from the State, generally by constitutional means, and it holds it alongside other entities of the same nature and of greater or lesser spatial radius, with respect to which it is harmonized through the distribution of competences. For this reason it is said that the municipal is a true decentralization of the political function in local matters, which includes the capacity to dictate norms with regulatory value, which are superior in the reserved field, that is, in the administration of local interests and services. In other words, in what pertains to the local, regulations of no other public entity are allowed, unless the law provides otherwise, which implies a well-founded reason for dictating the regulation; or what is the same, the municipality is not coordinated with the policy of the State and only by means of law can matters that may be linked to the local be regulated, but under the reservation that this legal norm be reasonable, according to the ends pursued. It is for this reason that the norms and the conjugation of each one of them, be they articles 5, 6, 7, 8, 9, and 10 of the former Municipal Code, are not contrary to municipal autonomy, because in any case, what must prevail by hierarchy of the provisions, is, firstly, the supremacy of the constitutional norm and surely the local prevails over the objects of the decentralized entities, which are a creation of the law when it comes to defining what is local.

VIII.- JURISPRUDENCE OF THE CHAMBER IN RELATION TO MUNICIPAL AUTONOMY. This Chamber has already addressed the issue of municipal autonomy in several of its judgments, although from diverse points of view and with scopes also different from those pursued in this action. For this reason it is important for the development of the analysis to cite these own precedents:

1).- In judgment number 1631-91, of fifteen hours fifteen minutes of the twenty-first of August of nineteen ninety-one (later confirmed by judgments number 3494-94, 4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94, 4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 2311-95, 2631-95, 3930-95, 4072-95, 4268-95), it was said that, since article 170 of the Political Constitution provides that municipal corporations are autonomous, from this concept derives, in principle, the tax power that municipal governments enjoy, by indicating:

"Article 170 of the Political Constitution provides that municipal corporations are autonomous. From this autonomy derives, in principle, the tax power that municipal governments enjoy, insofar as they are true local governments, so the initiative for the creation, modification, or extinction of municipal taxes corresponds to those entities, this subject to the legislative authorization established in article 121 subsection 13) of the Political Constitution, which is, by its nature, rather an act of approval." Likewise, it established the principle that municipalities are entities of a territorial and corporate nature, that is, with an associative basis, capable of generating an autonomous interest distinct from the State. In this same order of ideas, subsequently, and in judgment number 2311-95, of sixteen hours twelve minutes of the ninth of May of nineteen ninety-five, it reaffirmed the principle that the Legislative Assembly cannot validly, by means of a law, unilaterally authorize (that is, without adequate municipal participation) an exemption from municipal taxes.

2).- In judgment number 2153-93, of nine hours twenty-one minutes of the twenty-first of May of nineteen ninety-three, it was determined that it is the exclusive competence of municipalities to control urban development within the limits of their territory, for which they can and must dictate the corresponding regulatory plans (planes reguladores); which has been confirmed in judgments number 5305-93, of ten hours six minutes of the twenty-second of October, number 6706-93, of fifteen hours twenty-one minutes of the twenty-first of December, both of that year, 3494-94, of the twelfth of July of nineteen ninety-four, and 4205-96, of fourteen hours thirty-three minutes of the twentieth of August of nineteen ninety-six.

3.) In judgment number 2934-93, of fifteen hours twenty-seven minutes of the twenty-second of June of nineteen ninety-three (confirmed by judgment number 5829-93, of nine hours fifty-one minutes of the twelfth of November of nineteen ninety-three), it was said that the challenged regulations were openly unconstitutional, for being contrary to the municipal autonomy contained in article 170 of the Political Constitution, in which the intrusion of the Comptroller General of the Republic in the internal disciplinary order of the municipalities was established. In the text, the already exposed ideas are elaborated that the scope of this autonomy comes from the superior norm itself and, essentially, originates in the representative character of being a local government (the only territorial decentralization of the country, it is repeated), in charge of administering local interests and for this reason, municipalities can define their development policies (plan and agree on action programs), independently and with the exclusion of any other institution of the State, a faculty that entails, also, that of being able to dictate their own budget. This political autonomy implies, of course, that of dictating the internal regulations for the organization of the corporation, as well as those for the provision of municipal public services. For this reason it has been said in local doctrine, that "it is a true decentralization of the political function in local matters." And regarding the scope, it is pointed out that municipal autonomy does not exclude legality control, which the doctrine is unanimous in admitting, in the manifestations of authorizations and approvals (a priori and a posteriori control, as requirements of validity and efficacy of the acts, respectively), compatible with it. The most qualified Costa Rican doctrine has expressed on the point: "We do not consider incompatible with municipal autonomy, but rather advisable, legality controls with powers of suspension, annulment, and substitution, by the Comptroller General of the Republic, of totally regulated municipal administrative acts, because this would be supported by the logic of this type of control and by the convenience of curbing administrative excesses before the judicial route, as such slow and unfulfilled." That is, the control emanating from the Comptroller General of the Republic, which is also of constitutional origin according to the texts of its articles 183 and 184, does not contradict municipal autonomy, because its main function is the legality control of the financial administration of the state and municipal public sector, from which it is inferred that concerning local governments, its origin is supported by an express constitutional text (article 184 subsection 2).

4).- In judgment number 3278-93, of ten hours three minutes of the ninth of July of nineteen ninety-three, the appellant affirmed that municipal autonomy was being invaded by the possible installation of a sanitary landfill (relleno sanitario) by the Executive Branch, upon which the Chamber expressed that it had been proven that the Executive Branch does not impose on the Municipalities of the country the system of final disposal of solid waste, but rather it was a matter of promoting an alternative system that may, or may not, be used by the Local Governments, from which it is deduced that the possible rights derived from municipal autonomy were not violated by what was done. With this, it is recognized that the free and voluntary adhesion of municipalities to the plans and programs of the State is necessary, since it can generate an autonomous interest distinct from the other public organs.

5).- In the first recital of judgment number 0140-94, of fifteen hours fifty-one minutes of the eleventh of January of nineteen ninety-three (in the same direction numbers 0946-91 and 0023-95), it is indicated that article 170 of the Political Constitution establishes that municipal corporations are autonomous and that the first paragraph of article 7 of the Municipal Code develops this concept, saying that in the exercise of their powers, municipalities enjoy the autonomy conferred upon them by the Political Constitution, with the Government and Administration powers inherent to it, and as a consequence of what is provided in those norms, it results that each Municipality is authorized to procure the necessary revenues provided they comply with the necessary legal procedures. And it is pointed out that it would be contrary to the constitutionally granted autonomy of those entities to pretend that all Municipalities regulated equally what refers to the collection of their taxes.

6).- In judgment number 1691-94, of ten hours forty-eight minutes of the eighth of April of nineteen ninety-four, it was indicated that the Municipal Executive (nowadays, Municipal Mayor) is responsible for the disciplinary regime of local governments, in order to preserve the scope of their autonomy declared in constitutional article 170.

7).- Judgment number 4091-94, of fifteen hours twelve minutes of the ninth of August of nineteen ninety-four, defined that the municipal sphere is the only possible territorial decentralization in our system, that the political function in local matters is developed, and in this sense, its competences are determined by the territorial jurisdiction, as was noted in Recital VII above.

8).- In judgment number 6000-94, of nine hours thirty-nine minutes of the fourteenth of October of nineteen ninety-four, which refers to the action of unconstitutionality challenging the so-called municipal district councils (concejos municipales de distrito), the Chamber, regarding the executive decree that created them (number 5.595-G), indicated:

"[...] that articles 168 and 169 of the Political Constitution are also violated, by superimposing, upon a municipal entity created by the Political Constitution itself, a corporate organism whose foundational act is a simple decree that contradicts the superior texts. The analysis of this article alone, grants sufficient reason to declare the unconstitutionality of the Municipal District Councils." However, it is important to point out what Article 2 indicates in this regard:

"Article 2.- Duties.- the District Municipal Councils have the purpose of promoting the integral development of the respective districts, in harmony with national development.

They are responsible for the administration of local services and interests and of the revenues and income originating in the corresponding district." This text undoubtedly violates Articles 169 and 170 of the Political Constitution, creating a local administration different from the one it has conceived and excluding the original Local Government, to be replaced by a dependency of the Executive Branch. The autonomy that the Political Constitution itself has granted to the Municipal Corporations is replaced by an act of lower rank to the detriment of the former. And finally, Article 16:

"Article 16.- Transfer of Funds.- Once the District Municipal Council is installed, its President shall so notify the respective Municipality so that the latter, within the following thirty business days, at the latest, shall deliver to the new Corporation the funds belonging to the autonomous District, according to the result of the liquidation performed by the Contraloría, as provided in Article 18 of this Regulation." Here as well, the autonomy conceived to be exercised by the Local Municipal Government, to the exclusion of all outside interference, is violated to subordinate the actions of the constitutional body, which is made to arise from an executive act, lower in rank and of impossible constitutionality, and if we add to this that Article 24 indicates that regarding matters not provided for in the regulation, the Municipal Code shall be applied "supplementarily," then it is concluded that the defects of unconstitutionality attributed to the regulation are insurmountable and, therefore, the action must be declared with merit [...]" 9).- In judgment number 2311-95, at sixteen hours twelve minutes on May ninth, nineteen ninety-five, it was clearly indicated that state policy must be developed and implemented with respect for the constitutional legal order, which implies that the state policy that was analyzed, by requiring the exemption from municipal taxes, "requires, in passing, adding or recruiting the acquiescence of the municipalities for that policy, because without this conformity, the instrumental use of the municipal exemption power would be legally impossible"; it was expressed there:

"The political confluence of the central State and the municipal corporations can well be expressed through a general legal provision, which, consequently, authorizes (even imperatively, as the Ley de Fomento Avícola does) the municipal tax exemption, on the condition that the power to exempt of each and every one of those entities is fully respected. The practical way to achieve this is, evidently, consultation with the councils during the legislative process; a consultation required not by virtue—as is usual—of an express provision of the Constitution—which provides for it for other hypotheses—but by the constitutional requirements for the exercise of the exemption power as enunciated here; consultation, finally, the result of which is binding for the Assembly, since the municipal refusal prevents, case by case, the law from authorizing by itself what each municipal council does not permit." Subsequently, judgments number 2231-96 and 2237-96, both from May fourteenth, nineteen ninety-six, complement the above, it being important, due to the effects pursued with this review of the Chamber's precedents, to highlight what was indicated on those occasions:

"V.- It is important, then, given the impact this resolution may cause, to establish that, although it is true the State through its competent constitutional bodies—particularly the Legislative Assembly and, to a lesser extent, the Executive Branch—can establish a general policy regarding priorities for the needs the country faces at a given time, according to our democratic system and as established by the Political Constitution itself, each municipality in its jurisdiction is responsible for safeguarding local interests and services to the exclusion of any other interference that is incompatible with the concept of 'the local', in the terms set by the Political Constitution; everything related to the collection, treatment, and disposal of garbage and solid waste belongs to the sphere of 'local interests and services', at least as long as its 'nationalization' is not ordered by formal law.

VI.- Everyone knows the problem surrounding the location of deposit and final disposal centers for waste that the country faces, and the consequent sanitary problem derived from it, according to the experiences lived by the communities of this country, but this Chamber cannot overlook that any project to be executed in this area, as in the case before us, must comply with the procedures and requirements derived from the control norms for these activities, contained in the Ley General de Salud, precisely to protect the life and health of the inhabitants and the environment. In this sense, the legal norms regulating the establishment and operation of sanitary landfills in the Ley General de Salud provide, and also the regulatory norms that the Executive Branch has issued in development of the general legal principles indicated above. That is why, to authorize the operation of a sanitary landfill, it is essential that the corresponding requirements be met, it being, as stated in previous findings, by reason of the specialty of the matter and the authority of local government, that it will then be up to the Ministry of Health and the Municipality of the place, once the technical studies that must be presented for this purpose, such as the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), water contamination, and others, are reviewed, to reasonably, and taking into consideration national and local interests, authorize or not the operation of the project in question. Ultimately, it is the Municipality of the Jurisdiction that is responsible for granting or not the license for the exercise of commercial activities, while also verifying if the activity is compatible with the uses and limitations of the urban development plans that may be in force, and all of this, in the case of the operation of a private company selling services. When it comes to the initiative of other state administrations or non-state public entities, it is more than evident, due to the municipal autonomy enshrined in the constitutional text, that they cannot be established without the due coordination of the local government, as required by Articles 5 and 10 of the Municipal Code. As in the specific case, it is a private company that has offered its services to other municipalities in the Metropolitan Area, apparently without the intervention of public entities, the final decision, as ordered by Article 169 of the Constitution, will be that of the Municipality of the Canton of Santa Ana, which must act by safeguarding and protecting the fundamental rights of the citizens of that locality, but in any case with absolute adherence to the principle of constitutional legality." 10).- In judgment number 1974-96, at fifteen hours nine minutes on April thirtieth, nineteen ninety-six, mention is made of the regulatory power of municipal governments, specifically to issue organization and service regulations, in the following terms:

"It must also be noted that the plaintiff makes an error in stating that for a normative provision of the municipalities to have legal support, it must be approved by the Contraloría General de la República; this forgets the principle of municipal autonomy established in the Political Constitution itself, in Article 170, and the function entrusted to these corporations, which is the 'administration of local interests and services in each canton', in accordance with what is indicated in Article 169 of the Fundamental Charter. Furthermore, in the Municipal Code, the approval of the Contraloría General de la República is not established as a requirement for issuing service regulations of a Municipality, and Article 7 of the Municipal Code reiterates the principle of autonomy enjoyed by the municipalities; a principle from which derives their power to issue autonomous organization and service regulations, among which logically lies the administration of the Mercado Central de San José." 11).- In judgment number 6469-97, at sixteen hours twenty minutes on October eighth, nineteen ninety-seven, the process for determining the scope of competence of municipalities by reason of subject matter regarding the local was defined, as noted in Finding VI of this judgment.

IX.- METHODOLOGY TO BE FOLLOWED FOR THE ANALYSIS OF THE CHALLENGED REGULATIONS. Based on the doctrinal concepts set forth, the analysis of the constituent's will reproduced in Finding V above, and the cited jurisprudence, the Chamber considers that the concept of municipal autonomy must be contrasted against this frame of reference, such that the challenged norms must be confronted against it, for the purpose of defining whether or not they conform to the municipal system of the Political Constitution. It is also necessary to clearly define the legal form of articulation of local governments with the Executive Branch, the decentralized institutions, and the rest of the public entities; each one of the challenged norms must be examined for its conformity with this generic framework of what constitutes local matters to evaluate its scope, reasonableness, and proportionality, to define whether they can coexist alongside the constitutional concept of the municipal and thus establish what is compatible and what is violative of municipal autonomy, all of which will be done in the following findings. In order to systematize the analysis of the regulations questioned in this action, they are grouped into six major groups by thematic unity. In the first, the provisions establishing the criterion of coordination with other agencies, whether state or private; in the second group, the legality control exercised by the Contraloría General de la República over the municipalities is analyzed, both regarding the preparation and execution of their municipal budget, and the norms referring to administrative contracting and the intervention that the controlling body has in this matter; in the third, the territorial organization in relation to local duties; fourth, the taxing power of local governments in relation to the setting of taxes and the administration of those funds; in the fifth, the internal disciplinary regime of the municipalities; and in the last, the regulatory power that several provisions have granted to the Contraloría General de la República.

A. ON THE RELATIONSHIPS OF MUNICIPALITIES WITH OTHER STATE INSTITUTIONS AND SOCIETY.

X.- ON THE OBLIGATION OF COORDINATION WITH STATE INSTITUTIONS. Several of the provisions challenged in this unconstitutionality action—Articles 5, 10, and 186 of the Municipal Code, 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 of the Ley General de Caminos Públicos, 9 and 10 of the Ley de Planificación Nacional, 26 and 27 of the Ley General de la Administración Pública, and 4, 10, 16, 17, and 18 of the Ley de Planificación Urbana—refer to the coordination obligation that must exist between local governments, decentralized institutions, and the Executive Branch, to carry out the functions entrusted to them, which must be analyzed based on the very nature of municipal autonomy. It is by virtue of the provisions of Article 170 of the Constitution that the municipalities (local corporate entities) enjoy functional, administrative, and financial autonomy in the administration of local interests and services (Article 169 of the Political Constitution), which has been repeatedly recognized in constitutional jurisprudence (in this sense, see, among others, judgments number 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, and 06469-97). And as has been indicated in that jurisprudence and in the concepts contained in the preceding findings, the sphere of competence and definition of powers entrusted to the municipalities are determined in the Fundamental Charter itself, insofar as they strictly refer to the "local." The constitutional mandate must be understood as a reservation of material competence in favor of local governments and their regulation to define "the local," a sphere that can only be reduced by law—since it is a constitutional matter and a true right in favor of these institutions—in such a way that it leads to maintaining the integrity of local services and interests, in the terms set by this Court in judgment number 06469-97, supra cited. Thus, a conflict cannot be created through antagonism or protagonism between the matter that constitutes the general purpose of "local interests and services" and the "national" or "state" public interests and services, intrinsically distinct from each other, but which in reality are called to coexist; and this is so, because both types of interest can be, eventually, intermingled, and indeed, it is frequent that, depending on the economic and organizational capacity of local governments, their own limitations lead to expanding the circle of those that appear as national or state, which makes it apparent that the distinction should not be immutable, but gradual or variable; but in any case, as the jurisprudence cited above has expressed, it will ultimately be up to the judge to decide whether the criteria for distinction conform or not with the constitutional dimensioning. Once the material competence of the municipality in a given territorial circumscription is defined, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be considered national or state; for this reason, it is essential to define the form of co-participation of powers that is inevitable, since the public capacity of the municipalities is local, and that of the State and the other entities is national; from which it follows that the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent required by the circumstances. That is, the municipalities can share their competencies with the Public Administration in general, a relationship that must develop under the terms as defined in the law (Article 5 of the former Municipal Code, Article 7 of the new Code), which establishes the obligation of "coordination" between the municipalities and the public institutions that concur in the performance of their competencies, to avoid duplications of effort and contradictions, above all, because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, being its expression. In other terms, the municipality is called to enter into cooperative relationships with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coincident nature—in many cases—of interests around a specific matter. In doctrine, coordination is defined based on the existence of several independent centers of action, each with its own duties and decision-making powers, and potentially discrepant; despite this, there must be a community of ends by subject matter, but by concurrence, insofar as the object receiving the final results of the activity and the acts of each one is common. So coordination is the ordering of relationships between these various independent activities, which takes charge of that concurrence in the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. As there is no hierarchical relationship between the decentralized institutions, nor the State itself, in relation to the municipalities, the imposition of certain conduct on them is not possible, hence the indispensable inter-institutional "concert," in a strict sense, arises, in that the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of the municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed-upon forms of coordination, to the exclusion of any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting the corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the "administrative supervision" of the State, and specifically, in the function of legality control that corresponds to it, with general oversight powers over the entire sector).

The cooperative relationship defined has been understood by the Constitutional Chamber, which has repeatedly indicated that for the projects of the different public institutions to be carried out, it must be done with respect for the legal order: first, the norms of constitutional rank, and then, those of legal and regulatory rank, such that, for the Executive Branch or other public entities to carry out projects on their own initiative in a given locality, they must have the respective municipal permits and licenses, if applicable, as indicated in amparo judgment number 02231-96, transcribed, in relevant part, in Finding VIII of this judgment.

This obligation of coordination between State institutions and municipalities is implicit in the Political Constitution itself; thus, for example, regarding municipal tax authority, given that the initiative must come from the Councils themselves, both for its approval by the Legislative Assembly and for the exemption from taxes, even when dealing with the State's economic policy, as indicated in judgment number 2311-95, supra cited; which means that there must be due and obligatory coordination between the State and the local corporate entities, thus fulfilling what is ordered by this provision, without this implying an invasion of municipal autonomy. Likewise, the Chamber considers that in matters of urban planning, that same coordination relationship must exist, even though it has been defined—by constitutional provision—that urban planning is the competence of local governments, it should be ordered in accordance with the general directives and guidelines of the National Urban Development Plan prepared by the Executive Branch (at the proposal of the Urban Development Directorate of INVU and the Ministry of National Planning and Economic Policy) and integrated into the National Development Plan referred to in the Ley de Planificación Nacional, on the understanding that this Plan must be approved by an ordinary law. It is against this frame of reference that the challenged norms are analyzed.

XI.- ON ARTICLE 5 OF THE MUNICIPAL CODE. The action indicates that Article 5 of the Municipal Code diminishes municipal competencies, if it is understood that the legal powers referred to in the article are unlimited, insofar as it places the competencies of other decentralized entities above municipal competencies, with the following text:

"Municipal competence, defined in the preceding article, does not affect the powers conferred upon other entities of the Public Administration. However, these entities shall inform the Council and coordinate with it, with due advance notice, the works and projects they intend to carry out in the respective canton." In accordance with what was indicated in the preceding Finding, regarding the coordination that must exist between municipalities and other public institutions, Article 5 of the former Municipal Code is constitutional, and the action must be declared without merit regarding this challenge; and consequently, Article 6 of the current Municipal Code, insofar as it provides:

"The municipality and the other bodies and entities of the Public Administration must coordinate their actions. For this purpose, they must communicate, with due advance notice, the works they plan to execute"; is also not unconstitutional.

XII.- ON ARTICLE 10 OF THE MUNICIPAL CODE. Article 10 of the same legal body is challenged insofar as it allows any state or private entity to carry out public works of general interest, even to provide a local service, with the proper approval of the respective municipality:

"Non-state or private public entities that are legally constituted to fulfill purposes of cantonal interest may only execute works of interest or public services with the approval of the Municipal Council or by concert with the corporation"; which is considered violative of municipal autonomy, since municipal competencies cannot be ceded. The analysis of this provision must be placed within the doctrinal context defined in finding X of this judgment. However, the scope of application of the norm under comment extends further, referring to "non-state or private public entities," such as development associations or associations constituted under the Ley de Asociaciones, duly registered in the respective Registry, created for the purpose of satisfying needs of interest to the canton, and also those of national interest. The plaintiff makes an error of conception in considering that municipal autonomy is harmed by the possible participation of private or non-state public entities in the administration of local duties, since concurrence does not violate such autonomy, but rather conforms to it and strengthens it, insofar as it must start from the premise that the base of municipal entities is, precisely, the group of residents, as defined by Article 1 of the repealed Municipal Code, and reiterated by the text of the current Article 1 of the Municipal Code:

"The Municipality is constituted by the group of residents living in the same canton, who promote and administer their own interests through the municipal government." So, a distinction must be made regarding private initiative that is formed according to the provisions of the transcribed norm, to undertake a task or service already provided by the municipality, either partially (organization of residents by neighborhoods or streets) or totally (the grouping of residents of a canton), which is not contrary to municipal autonomy, as long as it does not displace the municipal figure and duties. With the above, it is clear that the residents can not only cooperate in solving problems and administering local interests, by responding to the nature and essence of what municipalities are, but must do so. In this sense, it is the intelligent cooperation between public and private initiatives that causes significant social advancements and changes; participation that in any case, to safeguard the municipal interest, must be carried out in an orderly manner, as the provision requires that any work or service of local interest that private or non-state public entities plan to carry out in the canton be submitted to the approval of the Council, or incorporated by concertation, as a municipal objective. So municipal powers and private activity can be directed in the same direction, as far as community welfare is concerned, always under the supervision of local authorities, and in any case, private initiative must be harmonized, or subordinated (the latter to the former), through discretionary municipal approval, so it is not possible to consider that there is harm to the municipal capacity for managing "the local," as provided in the challenged Article 10. Likewise, it is worth recalling that through the regime of concessions, the Administration can contract with the individual the provision of the public services that fall within its competence, a regime that is fully applicable to municipal authorities, especially for the provision of local interests and services, so that garbage collection, cleaning of sidewalks and gutters, or the provision of potable water supply services, among others, can perfectly be attributed to private associations or individuals, through the respective contract. In this sense, and referring to the matter, it is worth highlighting that the concession does not transfer the competence of the local to the individual or private entity authorized under the terms of the challenged Article 10, but rather it involves the granting of a right of exploitation or provision of the service, such that:

"[...] the concessionaire evidently has the duty, and not only the right, to provide the public service, with the ownership of that service remaining with the Administration, which is responsible for the organization of the public service and the control of the provision made by the concessionaire" (judgment number 5403-95, at sixteen hours six minutes on October third, nineteen ninety-five); thus, it is clear that, since there is no transfer of municipal competencies, but rather an agreement regarding their provision, which for its verification must have the approval of the Council and be made concrete through the respective concession contract, there is no infringement of municipal autonomy. Municipal tasks admit participation by private initiative, unless there is a reinforced law that prohibits it and declares a municipal monopoly in that regard (Article 46 of the Constitution); therefore, rather, it can be said that the provision of services by private individuals, duly approved, consolidates a true right to enterprise and to its economic value, with complete independence, insofar as the right to free enterprise exists in our country.

XIII.- ON ARTICLE 186 OF THE MUNICIPAL CODE. This provision is challenged insofar as it orders that the cantonal sports and recreation committees, attached to the municipalities, execute the programs of the Dirección General de Educación Física y Deportes. To determine the constitutionality or unconstitutionality of this provision, a chronological study of the norms that regulate them must be carried out.

a.) Initially, the cantonal sports and recreation committees were not part of the internal organization of the municipalities, nor do they have assigned competence in local matters, since they were created through the Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y Deportes, number 3656, of January sixth, nineteen sixty-six, in its Article 6, as bodies dependent on the Dirección General de Educación Física y Deportes (an agency dependent on the Ministerio de Educación Pública), with the sole purpose of administering its recreational and sports facilities.

b.) Through Article 186 of the Municipal Code, law number 4574, of May fourth, nineteen seventy—challenged in this action—the participation of the municipalities in the integration of the cantonal sports committees is established, and it establishes the obligation of coordination with local governments in "matters concerning their investments and works in the canton" and subjection to the national sports and recreation programs and plans provided by the Dirección General de Educación Física y Deportes.

c.) The Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes issued the Reglamento de los Comités de Deportes, which is Executive Decree number 3170-C, of August ninth, nineteen seventy-three, with basis in and according to the guidelines established in the cited law number 3656.

d.) On April twenty-sixth, nineteen ninety-eight, the Legislative Assembly enacted the new Municipal Code, approved through law number 7794, which entered into force on July eighteenth of last year. With this legislation, the conformation of the cantonal sports committees changes, ceasing to be dependent bodies of the Dirección General de Educación Física y Deportes, to integrate the organization of the municipalities; as Article 164 provides:

"In each canton, there shall be a cantonal sports and recreation committee, which shall be attached to the respective municipality and shall have instrumental legal personality to construct, administer, and maintain the sports facilities it owns or is granted in administration. Likewise, there shall be communal sports and recreation committees, attached to the respective cantonal committee"; by virtue of which, they are subject to the regulatory norms issued by the respective municipality (Article 169).

It is important to highlight in this analysis that the membership of these committees is formed by the community’s own residents, in accordance with the provisions of Article 165, meaning that there will no longer be members representing decentralized public bodies or the Executive Branch, as was the case previously; and matters concerning their budget and financing are stipulated in Article 170, as an allocation made by the municipal government.

e.) And finally, through the Law Creating the Costa Rican Institute of Sport and Recreation and the Legal Regime of Physical Education, Sport and Recreation, number 7800, of April 28, 1998, which entered into force on August 1, 1998, in Articles 64 to 66, these committees were once again transferred to the organization of the Executive Branch, but this time, attached to that Institute (Article 64), which was granted the character of a semi-autonomous institution, with its own legal personality and administrative independence (Article 1).

The foregoing analysis is important to determine that, initially, and until the enactment of the new Código Municipal, Article 186 was not contrary to the constitutional order, since, as the cantonal committees did not form part of the internal organization of the municipalities, the only participation or relationship that local entities had with these committees was to assist in their integration, in accordance with the provisions of subsection a) of Article 65 ibid. And within this regulatory context, it can well be affirmed that a subsequent law eliminating the collaboration of municipalities regarding the integration of these committees would not be unconstitutional, as it did not constitute a strictly municipal function but was rather defined within the functions of collaboration and cooperation owed among the various state bodies, as defined in Considerando X above.

Regarding the specific provision challenged by the plaintiff, the rule stated:

"The cantonal committees for sports and recreation may carry out, in the respective municipality, the national plans for sport and recreation issued by the General Directorate of Physical Education and Sports, and shall provide that agency with all possible collaboration, especially regarding the upkeep of facilities under its ownership, when requested." It should be noted that this is not a binding rule, but rather a provision that enables, in one sense, the action of the cantonal committees for sports and recreation, all within the spirit that guided the legislator in enacting the aforementioned Article 5 of the Código Municipal; that is, to maintain a cooperative relationship among the various institutions that make up the State. The text of the rule continues, stating:

"Likewise, the Directorate, within the framework established by its organic law, shall provide the committees with all collaboration in matters of sports and recreation, within the national policy that it must promulgate and direct in this field"; which is not a violation of municipal autonomy, within the context defined in Considerando X of this ruling.

However, from the enactment of the new Código Municipal onward, Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Law Creating the Costa Rican Institute of Sport and Recreation and the Legal Regime of Physical Education, Sport and Recreation, number 7800, of April 28, 1998, are indeed contrary to municipal autonomy, as they imply a dismemberment of the internal organization of the municipalities to transfer it to a semi-autonomous institution, as explained in point e) of this Considerando. This declaration of unconstitutionality is retroactive to its date of entry into force, that is, August 1, 1998.

Notwithstanding the foregoing, it is important to highlight that the Costa Rican Institute of Sport and Recreation is not unconstitutional in itself, and it has full authority to issue policies and programs in the field of sport and recreation at the national level, under the terms established in the second paragraph of Article 1 of its creating law:

"The primary purpose of the Institute is the promotion, support, and encouragement of the individual and collective practice of sport and recreation by the inhabitants of the Republic, an activity considered of public interest because the integral health of the population is at stake. To that end, the Institute must direct its actions, programs, and projects to promote the strengthening of private organizations related to sport and recreation, within an adequate regulatory legal framework in consideration of the public interest, which allows for the development of sport and recreation, as well as applied sciences, for the benefit of athletes in particular and Costa Rica in general"; a task for which Article 3 of the same law confers the following functions:

"a) To stimulate the integral development of all sectors of the population, through sport and recreation.

• b)To promote and incentivize sport at the national level and its international projection.
• c)To contribute to the development of high-performance disciplines.
• e)To recognize, support, and stimulate the organizational and promotional actions for sport and recreation carried out by governmental and non-governmental sports and recreational entities.
• f)To develop a sports infrastructure plan and ensure the adequate maintenance, safety, and health conditions of sports facilities and public sports and recreational shows.
• g)To ensure that in the practice of sport, especially high-performance or competitive sport, the rules and recommendations issued by sports science and medical technique are mandatorily observed, as a guarantee of the integrity of the athlete's health.
• h)To guarantee the practice of sport and recreation for persons with disabilities.
• i)To ensure short, medium, and long-term planning for sport and, in particular, that the respective plans and programs are harmonious with the athlete's health, financially viable, and consistent with the scheduling of activities and championships at the regional and international level of the sport in question.
• j)To ensure that the national competition programs and calendars for sports and sporting activities, as well as the forms or modalities that govern them, are definitively approved and published at least six months in advance of the start date, and that the rules and schedules are strictly complied with throughout the event, except in cases of force majeure or fortuitous events. For reasons of public interest, the schedules of activities and competitions shall take into account at least the following factors:
• i)Homogeneity.
• ii)The climatic conditions of the locations where they will be held.
• iii)Harmony with the holding of communal, civic, and religious activities.
• iv)The work duties of employees.
• v)The health recommendations issued by the Ministry of Health, in consideration of the athletes and the public.
• k)To ensure that in high-performance and competitive sports, sports clubs or associations mandatorily include within their short, medium, and long-term plans and programs the promotion of minor leagues, prospects, or pioneer leagues.
• l)To promote integral health by encouraging physical activity, recreation, and sport.
• m)To promote and ensure that companies and workplaces recognize the value of practicing sport and recreational activities for the quality of life of workers.
• n)To oversee the use of public funds invested in sport and recreation and take the pertinent actions to guarantee a punctual and effective rendering of accounts for those funds.
• o)To execute a national plan for training, education, and specialization and exchange of experiences for coaches, referees, sports journalists, sports physicians, sports directors, and administrators abroad or in Costa Rica. International cooperation resources, from both governmental and non-governmental, national or international organizations in the fields of sport and recreation, shall be especially utilized." Obviously, within this indicated regulatory framework (Código Municipal and Law number 7800), the cantonal sports committees, although strictly local or municipal in nature, can execute government plans and programs or their own, as they are not subject to the Executive Branch, much less to a semi-autonomous institution, but they may be in coordination with the Costa Rican Institute of Sport and Recreation regarding the programs it promotes in the canton, by virtue of what is indicated in this ruling in Considerandos X and XI.

XIV.- OF THE CHALLENGE TO ARTICLE 7 OF LAW NUMBER 6890. The challenge brought against Article 7 of Law number 6890, of September 14, 1983, insofar as it obligates the transfer to the cantonal committee for sports and recreation of one point five percent (1.5%) of the annual ordinary municipal budget, must be analyzed next. This provision is unconstitutional since these committees initially did not form part of the internal organization of the municipalities, as explained in the preceding Considerando, and therefore it is clearly improper to obligate municipalities to cooperate in their financing, in violation of their municipal autonomy; this unconstitutionality is made retroactive to the date of its entry into force, that is, September 23, 1983.

XV.- OF NATIONAL PLANNING. (Article 1 of Law of National Planning). In general terms, the Law of National Planning, number 5525, of April 26, 1974, and its amendments, is challenged for establishing a binding planning and coordination system that affects all public bodies, which also includes municipalities, and it is affirmed that this is unconstitutional due to a violation of municipal autonomy. As the plaintiff points out, by virtue of the provisions of Article 1 of this law, a national planning system is established, with the following objectives:

"a) To intensify the growth of the country's production and productivity.

• b)To promote better distribution of income and social services provided by the State.
• c)To foster increasingly greater participation by citizens in solving economic and social problems." In this program, municipalities obviously participate, as they form part of the Costa Rican State, since, as stated before, local governments have full autonomy regarding their responsibilities (strictly referring to "local matters"), but—as also indicated—an antagonism cannot be created between local and national interests and services, since both are destined to coexist. Thus, as municipalities are integrated into the State, their actions can be guided by the country's general guidelines within a great National Development Plan that covers the economic, productive, and organizational aspects most important for the Nation—as constitutional jurisprudence has repeatedly stated in the matter of urban planning—; and in the case under study, note that the rule deals with general objectives, "to increase national productivity," "to improve social services provided by the State," "to foster citizen participation," and not with concrete and specific plans as the petitioner argues. The warning must indeed be made that, in the Chamber's judgment, the National Development Planning is only constitutional if it has been approved by law, meaning that only those directives originating from a law can be binding on local governments, not those originating directly from the Presidency of the Republic, from Ministries or state bodies, and in this case, not from the formerly named Oficina de Planificación Nacional y Política Económica either. Therefore, the regulation in question is not unconstitutional according to what is stated in this ruling.

XVI.- OF ARTICLE 2 OF THE LAW OF TRANSIT ON PUBLIC ROADS. This rule is questioned insofar as it entrusts the administration and execution of the Law (of Transit on Public Roads) to the MOPT, without making a general exception for local competencies, which excludes municipalities from their powers to designate parking zones, authorize the transit of vehicles with loudspeakers (in relation to Article 102 ibid.), mark pedestrian crossing zones, and designate bus stops, and authorize the closure of streets for various events (in relation to Article 125 of the same Law). Indeed, as the plaintiff points out, urban planning is the responsibility of local governments, for which they are empowered to adopt the regulatory plan (plan regulador) and related urban development regulations in the areas where it must govern, a competency that has been repeatedly recognized by this Tribunal (among others, see rulings number 2153-93; 5305-93; 5700-93; 3493-94; and 4205-96), and which must be understood in the terms provided in national legislation as "[...] the continuous and integral process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community"; according to the definition given by the Ley de Planificación Urbana itself, number 4240, in its Article 1, a matter in which municipalities have exclusive competence in accordance with the provisions of Article 169 of the Constitution and Article 15 of that law, which states:

"In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized"; and which former Article 4, subsection 4) of the Código Municipal, law number 4574, repealed, developed in the following manner:

"It is the responsibility of the municipalities to administer local services and interests, in order to promote the integral development of the cantons in harmony with national development.

Within the responsibilities of the Municipalities, they must:

[...]

• 4)Establish a comprehensive urban planning policy in accordance with the respective law and the provisions of this Code, which pursues the efficient and harmonious development of urban centers and guarantees at least: efficient electrification and communication services; good systems for providing potable water and evacuating wastewater, through adequate aqueduct and sewer systems; modern lighting and city beautification systems; efficient services for the construction, repair, and cleaning of streets and other public roads; adequate programs for parks, gardens, and green zones for public use; social interest housing programs; and, in general, concrete and practical plans to make the life of the urban population comfortable." Likewise, it must be remembered that there are streets that are municipal, in accordance with the classification of the national road network made by the Ley General de Caminos Públicos, number 5060, in its Article 1, insofar as the cantonal road network is made up of "a) Local roads (caminos vecinales): public roads that provide direct access to farms and other rural economic activities; they connect hamlets and towns with the National Road Network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.
• b)Local streets (calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the National Road Network.
• c)Unclassified roads (caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, footpaths, trails, which provide access to very few users, who will bear the costs of maintenance and improvement"; whose administration corresponds exclusively to the municipalities. In this same sense, it should not be forgotten that developers must provide the space required for public roads, which must be transferred to the municipal corporations upon completion of the development's construction (Article 40 of the Ley de Planificación Urbana).

For its part, urban planning is closely related to the regulation of public land routes intended for general public service and use, a matter that by legal definition has been assigned to the MOPT; according to the definition of its own creating law, when it indicates, in what is relevant:

"The Ministry of Public Works and Transport has the purpose of:

• a)[...] Regulating and controlling the rights-of-way of existing or planned highways. Regulating, controlling, and monitoring traffic and transportation on public roads." Therefore, the regulation of the circulation of vehicles, persons, and livestock on roads, of gas stations and public parking, the definition of road safety, its financing, payment of taxes, fines, and traffic fees, and matters concerning the ownership of motor vehicles (Article 1 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) are specific tasks derived from the general regulation of public roads, which by their nature are national, not local (municipal), matters, and whose regulation consequently falls to the Executive Branch; thus, it is the MOPT that issues and executes the regulation concerning concessions for paid public transportation of persons, defines the location of bus stops, and the signage of public roads, for example. However, in accordance with what is stated in Considerando X of this ruling, this is a task that the MOPT must develop in coordination with local functions, under the terms indicated in the impugned rule and in the provisions of the analyzed Article 5 of the repealed Código Municipal and Article 7 of the new legal body, such that when the regulation of public roads is issued, it must be done respecting local legal order, which in this matter means it must be done in accordance with the regulatory plans (planes reguladores) issued by the municipalities for their territorial jurisdiction where they exist, or in coordination with them to resolve what is most appropriate, in the jurisdictions where there are no regulatory plans. In light of the foregoing considerations, Article 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres is not a violation of municipal autonomy, and therefore the action must be dismissed on this point as well.

XVII.- OF THE MAINTENANCE OF PUBLIC ROADS. The plaintiff indicates that Article 2 of the Ley General de Caminos Públicos, number 5060, of August 22, 1972, and its amendments, assigns to the MOPT the construction and improvement of public roads, including local roads (caminos vecinales) of local interest. The impugned rule provides, according to the text given by Law number 6312, of January 12, 1979, in what is relevant:

"All land occupied by existing or future public highways and roads is owned by the State. Municipalities own the streets under their jurisdiction. Highways and public roads may only be built and improved by the Ministry of Public Works and Transport. However, with prior authorization from said Ministry, municipalities and decentralized State institutions, which have functions related to the construction of public roads, may execute them directly or through third parties." The rule in question attributes to the State—understood as a whole, that is, the superior juridically organized entity, with its own personality and responsibility, which holds the political representation of the national community—the ownership of public highways and roads, but immediately thereafter recognizes the jurisdiction of municipalities by attributing to them the ownership of the streets under their jurisdiction. However, regarding the maintenance and repair of public roads, the function must be understood in relation to the provisions of Article 2, subsection a) of the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport, which states:

"The Ministry of Public Works and Transport has the purpose of:

• a)Planning, building, and improving highways and roads. Maintaining highways and collaborating with Municipalities in the conservation of local roads (caminos vecinales)." It is evident that it is not a matter of taking away competencies or functions from municipalities, but rather of the necessary coordination that must exist with public agencies, so that local interests and services do not conflict with national ones, insofar as the maintenance of the national road network does not imply the administration or regulation thereof; for this reason, this provision is also not unconstitutional in the terms challenged.

XVIII.- OF COORDINATION IN URBAN PLANNING. Article 10, subsections 1) and 2) of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, and its amendments, are questioned insofar as they make local decisions on urban planning subject to the approval of the Dirección de Urbanismo; and Articles 16, 17.2., and 18 are questioned insofar as they obligate that regulatory plans (planes reguladores) must be subject to the objectives of central bodies. As indicated in Considerando X of this ruling, in the matter of urban planning, a relationship of coordination must exist among the various public agencies that have competence over it, insofar as, even though by constitutional and legal provision its development and application correspond to local governments—as reiterated constitutional jurisprudence has recognized—it must be ordered according to the general directives and guidelines of the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, prepared by the Executive Branch (Dirección de Urbanismo of the INVU and the Ministry of National Planning and Economic Policy), approved by law of the Republic, as has been stated, and in the absence of such a requirement, by each municipality's voluntary adherence to it. In this sense, jurisprudence is consistent in indicating:

"I) In accordance with the provisions of Article 169 of the Political Constitution and Article 15 of the Ley de la Planificación Urbana, it is the competence of Municipalities to plan and control urban development, within the limits of their territory. To fulfill this objective, Municipalities can implement regulatory plans (planes reguladores) in which they may determine—among many other aspects (Article 16 of Law 4240 and its amendments)—the zoning of land use for housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent destination. To implement a regulatory plan, totally or partially, Municipalities must follow the procedure established in Article 17 ibid." (ruling number 2153-93, of nine hours twenty-one minutes of May 21, 1993).

That procedure has been defined in law and specified by constitutional jurisprudence in the following terms:

"III).- Within what may be termed the administrative organization of urbanism in our country, the Dirección de Urbanismo—attached to the INVU—and the Planning Office (nowadays the Ministry of Planning and Economic Policy) are the bodies responsible for preparing the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, through which the general policies on the growth and development of urban areas are established. Said Plan—which is concretely prepared by the Directorate and proposed by the Institute's Board of Directors—must include technical studies on the population factor with growth projections at the national, regional, and urban levels, on land use with plans on the extension and forms of utilization of the portions required for urban development, industrial development, housing and urban renewal, public services, and the general location of transportation projects, among others. Furthermore, the Dirección de Urbanismo functions as an advisory body to municipalities for the purpose of preparing, applying, and modifying the municipal or local Plan Regulador and its Regulations before their final adoption. However, the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives according to which local governments must prepare their respective regulatory plans (planes reguladores) and the corresponding urban development regulations, since it is not possible to expect the Plan Nacional de Desarrollo Urbano to be prepared and implemented entirely by the Central Government, without the direct intervention of municipalities in that matter. Such a situation violates not only the most elementary principles of logic and expediency, given that it concerns the particular interests of each canton of the Republic, but also the constitutional principles of the municipal regime, established by our Fundamental Charter in Articles 168 to 175. Urban planning, that is, the preparation and implementation of regulatory plans, is a function inherent to municipalities, to the exclusion of all other public bodies, except as stated regarding the general steering powers attributed to the Ministry of Planning and the Dirección de Urbanismo" (ruling number 6706-93; of fifteen hours twenty-one minutes of December 21, 1993).

Likewise, in ruling number 4205-96, of fourteen hours thirty-three minutes of August 20, 1996, besides reiterating municipal competence in urban planning, it recognized that the INVU's participation in urban matters is directed towards the preparation of the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, "[...] an instrument through which the general policies on the growth and development of urban areas are established, and which is prepared by the Dirección de Urbanismo and proposed by the Institute's Board of Directors; [...]" By virtue of the foregoing, the challenged Article 16 is not unconstitutional insofar as it subjects the content of regulatory plans (planes reguladores) to the Plan Nacional de Desarrollo Urbano; and consequently, Articles 10 subsections 1) and 2), 17 subsection 2), and 18 are also not contrary to municipal autonomy insofar as they confer upon the Dirección de Urbanismo the powers to review and approve regulatory plans and to examine and endorse the plans corresponding to urbanization projects or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to their approval by the corresponding municipalities, provided it is understood that this task must be carried out under the terms indicated in the challenged Article 18 itself, that is, for "legal or technical reasons, whose validity is of absolute national or regional interest," in accordance with the guidelines given in the Plan Nacional de Desarrollo Urbano; for which reason, the action must also be dismissed in relation to these provisions.

XIX.- OF THE CHALLENGE TO ARTICLES 26 SUBSECTION B) AND 27.1 OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Articles 26 subsection b) and 27.1 of the Ley General de la Administración Pública are challenged, through which the Executive Branch is empowered to exercise binding direction and coordination over all public bodies; and by connection and for the same reasons, Articles 98, 99, and 100 ibid.; which state, in what is relevant:

"Article 26.- The President of the Republic shall exclusively exercise the following powers:

[...]

• b)To direct and coordinate the tasks of the Government and the central Public Administration in its entirety, and to do the same with the decentralized Public Administration;" "Article 27.- 1.

It shall be the responsibility of the Ministers, jointly with the President of the Republic, to exercise the powers conferred by the Constitution and the laws, and to direct and coordinate the Administration, both central and, as the case may be, decentralized, of the respective branch." The Chamber considers that these provisions are not applicable to the municipal regime, since the rules refer only to decentralized institutions called autonomous, such as the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), among others, in which this relationship of direction must necessarily exist, not by legal mandate, but by constitutional mandate, insofar as Article 188 of the Fundamental Charter establishes that:

"The autonomous institutions of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of government. Their directors are responsible for their management." For the same reasons, Articles 98, 99, and 100 of the General Law of Public Administration cannot be understood as being applicable to municipal entities, insofar as they are not entities subordinate to the Executive Branch, and from this perspective, none of these norms are unconstitutional.

B.- OF THE CONTROLS EXERCISED BY THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA OVER THE LOCAL FUNCTION.

XX.- OF THE GENERAL PRINCIPLES REGARDING CONTROL AND OVERSIGHT IN THE PUBLIC ADMINISTRATION. In every administrative organization, a control system or means of oversight over that activity must exist, which provides it with a set of guarantees of legitimation and verification of timeliness and legality, while simultaneously achieving the efficiency and morality of its operation. Thus, for the fulfillment of each of the objectives of the administrative acts, the exercise of the corresponding means of control or oversight is required; some of these are expressly provided for in the law, and others arise implicitly from some essential precept of a constitutional nature, as occurs with the control exercised by the Contraloría General de la República over the activity of administrative contracting. The most qualified doctrine indicates that the control or oversight carried out in the Public Administration can be classified from three fundamental points of view: a) regarding the moment or time in which it is carried out in relation to the act or behavior, which takes on a preventive or repressive character, as the case may be; which can also be presented in three different ways: prior control ("a priori"), which actually functions as an authorization for the act or contract and acts as a condition for validity, such that when the act submitted to examination is not in compliance with what is due, its suspension or substitution proceeds, as the case may be; subsequent control ("a posteriori"), which is actually an approval of what the Administration has carried out, and constitutes a requirement for the efficacy of the act; and concomitant control, which is verified throughout the entire process, functioning as a true oversight of the performance of the public entities, constituting requirements for validity and efficacy simultaneously; b) regarding the initiative of the control, whether it is at the request of a party (appeals) or an ex officio action (surveillance); and c) regarding the objective intended to be achieved with the control or oversight, whether it is one of legitimacy or legality, if it is intended to prevent or repress the violation of legal norms, or of timeliness, insofar as it examines the advisability or merit of what was done.

XXI.- OF THE FISCAL, FINANCIAL, AND ACCOUNTING CONTROL TO WHICH MUNICIPALITIES ARE SUBJECT BY THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. The Contraloría General de la República is a constitutional body auxiliary to the Legislative Assembly, with express competence for the oversight and vigilance of the public treasury (hacienda pública) -Article 183 of the Political Constitution-, which is responsible for verifying the correct use of public funds, which is realized through a control of legality in the financial administration of the State and its institutions -including municipalities-, a task it performs with absolute independence and objectivity, insofar as control of discretion is not applicable, in principle, but only that of legality, by examining the conformity of what was done with the legal order, not the dictates or intentions of the Administration. In summary, this control is reduced to the verification of compliance with the applicable conditions of legality, disregarding any allusion to questions of policy or mere advisability or timeliness in the controlled administration, as well as the efficiency and profitability of the financial administration; of course, as long as the advisability or unsuitability does not exceed the limits beyond which it would become illegality in accordance with the criteria normally recognized regarding the limits of discretion. In general terms, this control mechanism always contains a logical ingredient, which is the verification of the conformity of the act or activity with a normative pattern of conduct, and a consequential measure, which constitutes a true act of will, aimed at permitting or preventing the effects of the controlled activity, depending on whether they are correct or contrary to law. The jurisdiction of the Contraloría over municipalities is inescapable and obligatory by constitutional dictate, by virtue of the provisions of Articles 183 and 184, a competence that has been previously recognized by this Court in such a way that it does not imply an infringement on the autonomy of local governments:

"Municipal autonomy does not exclude the control of legality, which the doctrine is unanimous in admitting, in the forms of authorizations and approvals (a priori and a posteriori control, as requirements for validity and efficacy of the acts, respectively), as compatible with it. The most qualified Costa Rican doctrine has expressed on this point: 'We do not consider controls of legality with powers of suspension, annulment, and substitution, by the Contraloría General de la República, of fully regulated municipal administrative acts to be incompatible with municipal autonomy, but rather advisable, since this would be supported by the logic of that type of control and by the advisability of curbing administrative excesses before resorting to the judicial route, which is as slow and unfulfilled as it is.' That is, the control emanating from the Contraloría General de la República, which is also of constitutional origin according to the texts of its Articles 183 and 184, does not contravene municipal autonomy, because its primary function is the control of legality of the financial administration of the state and municipal public sector, from which it follows that, as it pertains to local governments, its provenance is supported by an express constitutional text (Article 184, subsection 2)" (judgment number 2934-93; at fifteen hours and twenty-seven minutes on June twenty-second, nineteen ninety-three).

In the following recitals, the various possible controls exercised by the Contraloría over municipalities will be analyzed.

XXII.- OF THE CONTROLS EXERCISED IN THE APPROVAL OF THE MUNICIPAL BUDGET. Municipalities are empowered to issue their own budget, which finds support in the autonomy that the Political Constitution grants them in its Article 170, as previously stated by this Court:

"Municipal autonomy, contained in Article 170 of the Political Constitution, essentially originates in the representative character of being a local government (the only territorial decentralization (descentralización territorial) in the country), charged with administering local interests, and therefore the municipalities can define their development policies (plan and agree on action programs), independently and excluding any other State institution, a power that also entails that of being able to issue their own budget. This political autonomy implies, of course, that of being able to issue the internal regulations for the organization of the corporation, as well as those for the provision of municipal services. For this reason, it has been stated in local doctrine that 'it is a true decentralization of the political function in local matters.'" (judgment number 2934-93, at fifteen hours and twenty-seven minutes on June twenty-second, nineteen ninety-three).

However, the control exercised by the Contraloría General de la República over the municipal budget is also of constitutional order, since Article 184 of the Fundamental Charter expressly provides:

"The duties and powers of the Contraloría are:

[...]

• b)To examine, approve, or reject the budgets of the municipalities and autonomous institutions and to oversee their execution and liquidation;" a competence that must be completed with the provisions of Article 175, also of the Political Constitution, which subjects the entry into force of the municipal budget (both ordinary and extraordinary) to the approval of this constitutional body, which shall likewise oversee its execution, a power that has been recognized in constitutional jurisprudence, as stated in judgment number 3789-92:

"The Constitution, when setting the competences of the Contraloría (Article 184), attributes to it, with respect to municipalities, those of examining, approving, or rejecting their budgets and overseeing their execution. That is, this fiscal control is constitutionally provided for, and its coverage or scope of exercise is delimited in the Constitution itself, [...]" Likewise, Article 18 of its Organic Law, number 7428, determines the manner in which this control must be carried out:

"The Contraloría General de la República shall examine and approve, totally or partially, the budgets of the Administration, as determined by Article 184 of the Political Constitution; those of the entities that by law must comply with such a requirement; and those of public enterprises of any type, unless there is a special law to the contrary regarding the latter.

The Contraloría General de la República shall oversee that these budgets are organized and formulated for each fiscal year, in accordance with the technical prescriptions and with the development plans or, failing that, with the general guidelines of national development policy, according to the hierarchy of such plans and guidelines.

Budgets must be presented balanced and with secured financing for the corresponding fiscal year.

In the case of programs or projects whose execution extends beyond said period, the entity formulating the budget must show, to the satisfaction of the Contraloría, that it will have the complementary financing for the completion of the respective program or project"; whereby it is clear that what is examined is solely the conformity of expenditures with the items allocated for the corresponding fiscal year, so that the credits and obligations of public entities are satisfied; i.e., it is a simple technical control, or if preferred, one of legality. For this reason, the budgetary autonomy of municipalities is not affected by this control, insofar as it is the local authorities themselves who issue their budget (ordinary and extraordinary) in accordance with their policies and action plans, as ordered in Article 111 of the repealed Municipal Code:

"The municipalities shall agree on the ordinary budget that will govern from January first to December thirty-first of each year, in which all probable income and all expenditures shall be included. The latter may in no case exceed the former." now Article 91:

"The municipalities shall agree on the ordinary budget that will govern from January first to December thirty-first of each year. For this purpose, they shall use the budgetary and accounting technique recommended by the Contraloría General de la República. The budget must include all probable income and expenditures and, in no case, shall expenditures exceed income"; and the Contraloría may only approve or reject municipal budgets due to technical issues: the verification of compliance with the applicable legality requirements, disregarding any allusion to questions of advisability, timeliness, profitability, or efficiency, as noted in the transcribed Article 18. In this line of reasoning, Article 70 of the Municipal Code is not unconstitutional, as it empowers the Contraloría to approve the items of expenditure referred to in Articles 18 (holding of regional or national congresses), 67 (civic celebrations, attention to members of Supreme Powers and foreign delegations, donations, loans, disposal of movable and immovable property), 68 (temporary aid to residents, subsidies to educational centers, charities or social services, aid for works or activities belonging to the canton, distribution of toys for poor children), and 69 (scholarships within the country) "if they are proportionate to the economic situation of the Corporation," as this is exclusively a control of legality and constitutes budget items. However, Article 107 of the Municipal Code does violate municipal autonomy, by empowering the Contraloría to "ex officio" make the necessary inclusions in the budget in order to fulfill previously contracted obligations, since as stated above, it corresponds exclusively to the municipal authorities to prepare their own budget in accordance with their own guidelines, and modifying the budget implies making assessments of timeliness. Notwithstanding the foregoing, it must be clarified that if the Contraloría verifies the situation provided for in the norm, i.e., the lack of foresight to include sufficient items to cover the commitments acquired, it cannot approve the budget, which must be communicated to the respective municipality, so that it may make the necessary amendments, with approval being left in abeyance until said items are included. In this sense, it must be remembered that the Contraloría's authorization to incur debt (loans and others) necessarily implies an obligation for the municipality to include, in future budgets, the necessary amortization items for its cancellation; consequently, if these provisions are not made, a violation of said authorization is incurred. The current Code is clearer and more precise on this matter, with Article 90 providing:

"Municipalities must design payment and attention plans appropriate to their obligations. For this purpose, they must include, in their ordinary budgets, sufficient items to fulfill the commitments acquired. Failure to do so will result in the lack of approval of the municipal budget by the Contraloría General de la República." In accordance with the foregoing, Article 107 of the Municipal Code number 4574, of May fourth, nineteen seventy, is unconstitutional, and this declaration is retroactive to the date of its entry into force, i.e., January first, nineteen seventy-one.

XXIII.- OF THE ALLEGED CONTROL BY THE OFICINA DE PLANIFICACIÓN NACIONAL OVER THE MUNICIPAL BUDGET. Regarding budgetary matters, Article 9 of the National Planning Law, number 5525, and its amendments, is challenged, insofar as it orders that prior to the approval of the Contraloría General de la República, all public entities -and consequently the municipalities as well- must send their budget to the Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, so that it may determine its compatibility with the provisions and priority orders established in the national development plans. The application of this provision to local governments is contrary to the constitutional order, for two main reasons. First of all, there is no constitutional norm that provides that a body dependent on the Executive Branch has any participation in the approval of municipal budgets; the Contraloría General de la República being the only institution with constitutional competence in the matter. In this sense, it must be remembered that the constituents, in forming the municipal regime, intended to remove municipalities from the control exercised by the Executive Branch, so the provision under comment is improper. And secondly, mention must be made that the only control to which municipal corporations are subject is that which is in the hands of the Contraloría, so attempting to subject municipal budgets to different controls is unconstitutional, unless said plans had been approved by law, in which case it would be a control of legality, which, in any case, would correspond to the oversight body to verify, not the Oficina de Planificación Nacional y Política Económica (now Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), as provided for in the commented Articles 175 and 184 of the Political Constitution and in the final phrase of the second paragraph of the transcribed Article 18 of the Organic Law of the Contraloría General de la República.

XXIV.- OF THE POSSIBLE CONTROLS IN ADMINISTRATIVE CONTRACTING. It is of interest to now highlight several fundamental principles that define administrative contracting; the first of these is that it refers to all public institutions that comprise the State without exception, whereby the administrative contracting regime is of mandatory application to municipalities. The second is that the contracting of the State and its multiple institutions must be carried out through the bidding procedure, in accordance with the provisions of Article 182 of the Political Constitution, a method considered the most suitable by the constituents for the selection of the Administration's contractor, insofar as it is a procedure guaranteeing the public interest, while simultaneously constituting the most apt mechanism for the control of the public treasury and the correct use of the State's financial resources, with the purpose of promoting sound administration of public funds. The third important principle in the matter is that the constitutional obligation deriving from Article 182 of the Fundamental Charter encompasses all contractual activity of the State, such that no distinction can be made -in order to be excepted- based on the type of contract to be executed, whether services, execution of works, sales, leases of goods, purchases, or by reason of the subject matter; and the only distinction permissible in order to determine the contracting modality to follow (public bidding, restricted, by registry, or direct) is by reason of the amount, which corresponds to the legislator to define according to the parameters given by constitutional jurisprudence (specifically in judgment number 0998-98, at eleven hours and thirty minutes on February sixteenth of last year). The fourth great principle refers to the control exercised by the Contraloría General de la República in administrative contracting; which constitutes one of the fundamental pillars upon which the system is formed, in such a way that it derives directly from the provisions of Articles 183 and 184 of the Political Constitution, insofar as it is the constitutional body charged with the vigilance of the public treasury, in such a way that it constitutes the guarantee of the correct use of public funds, for the sake of satisfying the public interest. And in this sense, "[...] even if there were no specific legal regulations developing the powers proper to this institution -Contraloría General de la República-, it would be legitimized to carry out actions aimed at monitoring and overseeing the Public Treasury, precisely because its competence is based on norms of constitutional rank" (judgments number 0998-98, cited above).

A logical consequence of the foregoing is that the powers proper to the oversight body cannot be reduced, diminished, suppressed, or attributed to another public body by means of ordinary law, so the regulations in general must recognize these principles, in order not to be contrary to these constitutional parameters and values. The legitimacy and constitutionality of this control has been previously recognized by this Court, as in judgment 2398-91, at fifteen hours and twenty minutes on November thirteenth, nineteen ninety-one, in which it stated:

"In the first place, in accordance with the provisions of the Organic Law of the Contraloría General de la República, the Law of the Financial Administration of the Republic, and the Regulation of Administrative Contracting, it corresponds to the Contraloría General to exercise oversight and control functions in everything concerning administrative contracting procedures"; and reaffirmed in judgment number 0998-98, cited above:

"[...] so that the Contraloría, in exercise of the powers conferred by the legal system -as noted above-, is in charge of exercising financial and legality control over the management of public funds, which encompasses the various operations of executing the State budget, a control which consists of overseeing the coincidence between the administrative financial action and the legal norm, so that, as a logical consequence, the activity relating to administrative contracting does not escape this control by the Contraloría, [...]" This task of control and oversight over the contractual activity of the State is carried out by the Contraloría through two main analyses: it examines the nexus of the proposed activity with the purposes of the institution (control of legality of expenditure), which in the case of municipalities translates into the correspondence of the proposed service or need with Article 169 of the Constitution (local interest and service in relation to the specific canton), and it examines the institution's payment capacity or economic capacity.

It is in light of these principles that the challenged provisions relating to contractual activity carried out by municipalities are analyzed.

XXV.- OF DIRECT CONTRACTING IN MUNICIPALITIES. It is alleged that subsection d) of Article 21 of the previous Municipal Code establishes a categorization of municipalities based on the amount of their budget when defining the competence of their bodies (then the Executive and the Council) to assume economic commitments based on their budget. The challenged norm specifically provided:

"The powers of the Council are:

[...]

• d)To enter into agreements, commit funds or property, and authorize the expenditures of the municipality, with the exception of fixed expenses and the acquisition of goods and services, up to the following amounts, which shall be under the competence of the Municipal Executive:

1)- Up to forty-eight thousand colones, in municipalities whose annual budget is ten million colones or less.

2)- Up to eighty-four thousand colones, in municipalities whose annual budget is greater than ten million colones and less than forty million.

3)- Up to one hundred seventy thousand colones, in municipalities whose annual budget is forty million colones or more.

The limits set forth here may be modified by the Contraloría General de la República, without being able to exceed the variations in the wholesale price index of the Banco Central de Costa Rica. Such modification shall be made by the Contraloría by reasoned resolution that must be published in the Official Gazette." In relation to this norm, it must be noted that it is not a categorization, as the plaintiff alleges, but rather an authorization for municipal authorities to contract obligations under the modality of minor purchases, by virtue of the range of their budgets, which must be examined in accordance with the constitutional jurisprudence on the matter. Thus, in judgment number 5947-98, at fourteen hours and thirty-two minutes on August nineteenth, nineteen ninety-eight, it was indicated that the general principle governing administrative contracting requires that it be carried out through public bidding; however, by way of exception and in certain very qualified circumstances, previously defined in the law, the use of the direct contracting procedure may be justified, limiting it to minor contracts, which finds its justification in light of the public order and general interest that the Public Administration must satisfy, when it is impossible for the contracting entity to call a public bidding, under a serious threat that the public interest may be compromised:

"These are special situations in which the use of ordinary competitive procedures, and more specifically that of public bidding, would rather imply a serious hindrance in the fulfillment of the public purpose entrusted to the Public Administration, where the fulfillment 'per se' of legal requirements could rather translate into serious alterations to the institutional order established in the Political Constitution itself. Situations such as the acquisition of goods to attend to a pressing emergency or urgency, when there is a single supplier in the market, when it concerns services conceptualized as 'ordinary activity' of the contracting institution, or negotiations that require special security measures and which are established precisely in Article 2 of the Law of Administrative Contracting, without this statement constituting a constitutional assessment of each of the assumptions established in this provision, which must be analyzed at the opportune time." Thus, this Court finds no reason or constitutional basis to justify the exclusion of municipalities from the application of the rules governing administrative contracting, compiled in the Law of Administrative Contracting, insofar as Article 1 provides:

"This Law shall govern the contracting activity carried out by the bodies of the Executive Branch, the Judicial Branch, the Legislative Branch, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, the Defensoría de los Habitantes, the territorial decentralized sector, non-state public entities, and public enterprises." From the foregoing, it follows that there is no reason to exempt municipalities from this general regulation, and therefore, the provision is unreasonable and unconstitutional insofar as it constitutes an exception to the administrative contracting regime with respect to the authorization for direct contracting, which only proceeds by reason of the amount and for the causes expressly provided for in Article 2 of the Law of Administrative Contracting, just as the current municipal regulations provide:

"Article 13.- The powers of the Council are:

[...]

• e)To enter into agreements, commit funds or property, and authorize expenditures of the municipality, except for fixed expenses and the acquisition of goods and services that are under the competence of the municipal mayor, according to the regulation issued, which must comply with the principles of the Law of Administrative Contracting, No. 7494, of May 2, 1995, and its regulation." Therefore, the texts of the commented norm are unconstitutional, both in their original text (which exempted bidding procedures up to an amount of five thousand colones) and that introduced by Law number 6890 (text that has been analyzed).

In any case, it must be noted that in the absence of a legal norm so providing, the Contraloría General de la República has the competence to determine the economic limits for determining the applicability of the various bidding procedures, as indicated in judgment number 0998-98, but only as a transitory and exceptional situation, noting that:

"The Chamber does not fail to note that determining economic limits by legal means hinders the need to update them, motivated by the variation in the country's economic conditions, but it also does not ignore that it is legally possible for the underlying legal norm to have, as in the previous one, a referral to a power so that an objective body -such as the Contraloría General de la República, for example- makes the determination of the limits"; The unconstitutionality of subsection d) of Article 21, subsection d) of the Municipal Code, number 4574, is declaratory and retroactive to the date of its validity, i.e., January first, nineteen seventy-one.

XXVI.- OF THE AUTHORIZATION OF THE CONTRALORÍA FOR THE DISPOSAL OF MUNICIPAL PROPERTY AND RIGHTS.

Regarding the powers of municipalities to incur obligations and to dispose of their resources (movable or immovable property, credits), Articles 67 paragraph four, 71, 78, 79, 80, 105, 134, and 184 of the Código Municipal and Article 13 of the Reglamento de Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, are challenged and are analyzed below.

Article 67 paragraph four of the Código Municipal is challenged insofar as it subjects donations not referred to in cash, of interest to the cantón and in favor of a state institution, to the prior consent of the Contraloría, which is considered to imply a control of appropriateness and convenience (oportunidad y conveniencia), turning the oversight body into a co-administrator in the management of public funds. Likewise, Article 71 of the Código Municipal is challenged, insofar as it provides:

"Neither municipal property nor rights may be subject to seizure (embargo) or judicial auction (remate judicial), unless they are encumbered by a real guarantee authorized by the Contraloría General de la República, which shall not be necessary in the case of a credit sale. Included within this provision are the lease rights of municipal premises and the licenses to carry out lucrative activities, which may not be assigned or given as guarantees without the express authorization of the respective Municipalidad." In this matter, and given the sensitivity of the property and rights involved, the only permitted control is that of legality, which is compatible with municipal autonomy, for which reason, in the first instance, the norm is not unconstitutional. Likewise, from the constitutional mandate contained in Articles 183 and 184 of the Carta Fundamental, derives the general principle that in the administration of municipal resources, the Contraloría General is responsible for its control and oversight (fiscalización), so that it is its duty to verify the capacity to acquire obligations and encumber property, since its patrimonio forms an integral part of public funds, constituted in the terms of Article 9 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República:

"Public funds are the resources, values, property, and rights owned by the State, by organs, by companies, or by public entities"; among which are included municipal and demanial (demaniales) property, which by definition are imprescriptible, inalienable, and unseizable, and which are outside the commerce of men—as constitutional jurisprudence has stated on repeated occasions (among others, see judgments número 0447-91, 2306-91, 5976-93):

"The public domain (dominio público) is composed of property that manifests, by the express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. They are called dominical property, demanial property (bienes demaniales), public property or things, which do not belong individually to private persons and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their nature and vocation. Consequently, this property belongs to the State in the broadest sense of the concept, is affected by the service it provides, and that is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of this property are that it is inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be susceptible to lien in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover domain. As it is outside commerce, this property cannot be the object of possession, although a right to use (aprovechamiento) can be acquired, though not a right to ownership. The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the use of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the useful domain of the property, the State always reserving the direct domain over the thing. The precariousness of any right or use permit is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration may revoke it at any time, whether due to the State's need to fully occupy the property, for the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, or aesthetics, all of this to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the property and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail. Consequently, the national regime of public domain property [...] places it outside the commerce of men and therefore the permits granted will always be on a precarious (precario) basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate." The foregoing makes it apparent that the authorization required from the Contraloría for the municipalidades to lend (credit), lease, donate, or constitute as a guarantee, is not an infringement of their autonomy to dispose of their resources, insofar as the oversight body must first verify the nature of the property to be encumbered, and then the destination intended for it, verifying its correspondence with the content of Article 169 of the Constitution. Therefore, the disposition of property is subject to control in the terms provided for by the pertinent legislation (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República and Ley de la Contratación Administrativa), since the Contraloría verifies a legality and financial-accounting control (analysis of the budget, to determine the relationship between income and expenditures and define payment capacity), to verify that the normal balance that must exist in relation to its other commitments and debts is not affected in any way, and in which the responsibilities of the case are obviously foreseen.

The second paragraph of Article 62 of the current Código Municipal gathers these principles, but without subjecting donations to the prior consent (authorization) of the Contraloría, which also does not make it contrary to the constitutional order. This does not mean that such operations are exempt from control by this constitutional body, since by virtue of what was stated in the cited judgment 0998-98, it exercises its oversight and supervisory function (función contralora y fiscalizadora) over public procurement—even without an express norm providing for it—and in this case, not only by provision of an express constitutional norm—Articles 183 and 184—but by derivation from the provisions of Articles 11, 12, 14, 17, 20, 25, 30, and 37 of its Ley Orgánica, it has full competence to do so in this matter. For its part, the new municipal legislation does not establish a concrete norm regarding the possibility of giving or not giving as a guarantee immovable property, rights, licenses, or municipal patents, nor regarding the prior authorization by the oversight body; however, it must be understood that the norms relating thereto must be completed with the provisions of the Ley de la Contratación Administrativa and the Ley Orgánica de la Contraloría, so that the contractual activity by which municipal property is intended to be encumbered is indeed subject to control in the terms provided for by the pertinent legislation.

The challenge to Article 184 of the same legal body is inadmissible, insofar as it provides:

"The State, its institutions, and public companies constituted as sociedades anónimas are authorized to donate movable or immovable property to the municipalidades, for the purpose of dedicating them exclusively to their purposes. The donation must have, in each case, the authorization of the Contraloría General de la República"; because the control being challenged is that which the Contraloría exercises over other State institutions when they wish to dispose of property in favor of the municipalidades, which makes it evident that there can be no infringement of municipal autonomy, but rather, in any case, of that of those public institutions, for which the plaintiff's standing (legitimación) does not suffice, a reason for which the action must be rejected outright regarding this norm, pursuant to the first paragraph of Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

XXVII.- OF THE AUTHORIZATION OF THE CONTRALORÍA FOR THE EXERCISE OF VARIOUS CONTRACTUAL ACTIVITIES BY THE MUNICIPALIDADES. It is reiterated that in accordance with what is indicated in the cited constitutional jurisprudence and in previous Considerandos, the intervention of the Contraloría General de la República in contractual activity carried out by the different public instances is a fundamental pillar in the public procurement system. In this order of ideas, the control and oversight (fiscalización) required in Article 78 of the Código Municipal is not unconstitutional, whereby the authorization of the oversight body is required so that the municipalidades may "[...] carry out all kinds of contracts with entities recognized as non-profit entities or whose aim in the specific case is to help the municipalidad, [...]"; insofar as contracting with entities without a profit-making spirit or purpose constituted a modality of direct contracting, and therefore, an exception to Article 182 of the Constitución Política, and hence, to the bidding procedures of public procurement in accordance with the provisions of Articles 96.6 of the Ley de la Administración Financiera de la República when it provides that "Exceptions to the provisions of the three preceding articles are established, according to the following rules:

• a)Direct contracting may also be used in the following cases:

[...]

• 6)Regarding contracts entered into with Governments or entities of other countries, or with national or foreign public utility or social welfare organizations, which are non-profit entities; and [...]"; and 203 of the former Reglamento de la Contratación Administrativa, "The sixth exception to competitive procedures is direct contracting with governments or entities of other countries, or with national or foreign public utility or social welfare organizations, which are non-profit entities. To execute the contract directly with them, the Administration shall take into account that the price or estimation of the consideration payable by the public entity does not exceed the limits of what is reasonable according to the prices governing similar operations in either the national or international market"; a procedure that requires—by constitutional principle and definition—the direct control of the Contraloría General de la República. With the new legislation, the contractual activity of municipal governments is remitted to the provisions and principles of the Ley de la Contratación Administrativa (Article 62 of the current Código Municipal), whose Article 2 regulates the cases in which direct contracting is appropriate, in which the analyzed case was not provided for.

For its part, Article 79 of the same legal body requires the consent of the Contraloría regarding "The operations carried out by the municipalidades with their immovable property whose value exceeds fifty thousand colones [...]"; This norm must be understood in identical terms to those indicated in relation to Articles 67 and 71 of the Código Municipal, insofar as the control and oversight (fiscalización) exercised by the oversight body is necessary, in order for it to verify that the property to be negotiated is available and unencumbered by reason of its nature (that is, that it is not demanial property (bienes demaniales)), and that the destination intended is in accordance with the content of Article 169 of the Constitution. However, this Sala considers that the parts of the norm stating "both" (tanto) and "as the appropriateness (oportunidad)" are contrary to municipal autonomy, as only legality control is permitted, but not control of appropriateness and convenience (oportunidad y conveniencia), in the terms that have been set forth in Considerando XXI of this judgment, when examining the topic of the control of appropriateness or convenience; the contrary would imply that the Contraloría exercises functions that do not correspond to it, assuming those of an "active co-administrator"; this unconstitutionality is declaratory and retroactive to the effective date, that is, the first of January of nineteen seventy-one. Finally, in this same sense, Article 80 of the Código Municipal is challenged, which requires the countersignature (refrendo) of the Contraloría regarding "Every contract signed by the municipalidades, whose value exceeds one hundred fifty thousand colones, except for labor contracts, [...] without which it may not have any effect. Municipal agreements accepting pecuniary claims for a value of ten thousand colones or more shall be subject to the same control"; which is unconstitutional because it is an atypical norm, insofar as its text was amended by the Ley de Presupuesto Extraordinario for the fiscal period nineteen eighty-eight, number 7083, of August twenty-fifth, nineteen eighty-seven, whereby, as its content is different from budgetary matters, it should have been enacted according to the ordinary procedure for the formation of laws provided for in Article 124 of the Constitución Política; an unconstitutionality that is declaratory and retroactive to its date of entry into force, that is, September ninth, nineteen eighty-seven. The text that this provision initially had is not contrary to the constitutional order, insofar as what it provided for was the countersignature (refrendo) of the Contraloría as a sine qua non condition for the obligations derived from all contracts executed by the municipalidades—except labor contracts—with a value exceeding ten thousand colones to take effect.

The current municipal legislation (Law number 7794) is clearer and simpler with respect to the contractual activity of the municipalidades, by establishing a generic norm (Article 62) that refers to the Ley de la Contratación Administrativa, and consequently to the constitutional principles governing it, where, as noted in Considerando XXIII of this judgment, the control exercised by the Contraloría General de la República is essential.

In this order of ideas, the action must be dismissed regarding the challenge made to Article 13 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, of September twenty-third, nineteen seventy-seven, which allowed exercising a control of appropriateness (oportunidad) in the proceeding, since it was repealed by the Reglamento General de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-H, of March seventh, nineteen ninety-six, which does not have any provision similar to the one challenged; consequently, outright rejection regarding this challenge is appropriate. It is clear, however, that the competence for control and oversight (fiscalización) of the State's contractual activity is solely to verify an examination of legality.

XXVIII.- OF THE AUTHORIZATION FOR THE OPERATION OF PETTY CASH FUNDS OF THE MUNICIPALIDADES. Article 134 of the Código Municipal is questioned insofar as it sets an amount of ten thousand colones as the limit for the Concejos to make expenditures through the petty cash (caja chica) system, an amount that is deemed derisory and contrary to the principle of reasonableness. Several points must be analyzed regarding this provision. First, that the text of this norm was amended by Law number 7051, of October thirtieth, nineteen eighty-six, which is the Ley de Presupuesto Extraordinario for the fiscal period nineteen eighty-seven, whereby this amendment is unconstitutional, as it constitutes an atypical norm; that is, as its content is non-budgetary, it should have been enacted according to the ordinary law-making procedure established in Article 124 of the Constitución Política, an unconstitutionality that is declaratory and retroactive to the date of entry into force, that is, November sixth, nineteen eighty-six. Notwithstanding the foregoing, it should be noted that with this amendment, what was modified were the amounts for which the contracting of goods and services through petty cash (caja chica) is authorized (from five hundred colones to ten thousand colones) and the granting to the Contraloría of the power to review and increase such amounts every two years, to which it is important to refer.

The term petty cash (caja chica) is an accounting term referring to a fund of cash or on deposit, in relatively small amounts, available for minor disbursements that is generally carried under the imprest system. The foregoing makes its objective understandable, both in private companies and in public institutions, which is to meet the payment of urgent needs that arise and whose amount does not warrant issuing a check in the case of the former, or following the procedures established in the Ley de la Contratación Administrativa, for the latter, a reason for which the system is of great importance in the machinery of the Public Administration. The regulation of the use of State petty cash funds (cajas chicas) is not alien to the Contraloría's own competencies, understood not as rule-making (reglamentación), but as general directives regarding the correct administration of public funds (parameters for their oversight and management), so that the control exercised by the Contraloría in the management of State petty cash funds (cajas chicas) is consubstantial with its function assigned by the Constitution; but it is not responsible for their rule-making (reglamentación)—fixing the amounts, nor the authorization of such items—a competence that belongs to each institution in particular. In this sense, subsection c) of Article 13 of the new Código Municipal attributes to the Concejo the power to "issue the regulations of the Corporation," among which is the use of the petty cash fund (caja chica) (Article 109), which, for its effectiveness, must be approved by the Internal Audit (Auditoría) of the Contraloría General de la República. However, this oversight body may indeed issue general directives for the normal functioning of such funds, such as those contained in Articles 202.01 to 202.7 of the Manual on Technical Audit Standards for the Contraloría General de la República and the entities and bodies subject to its oversight (fiscalización), which, as pertinent, provide:

"202.01 A specific regulation for petty cash funds (cajas chicas) must be issued.

202.2 The funds of each petty cash fund must be under the custody of a single person.

202.3. Every disbursement from the petty cash fund must have written authorization and be supported by the corresponding voucher.

202.4 Every reimbursement of the petty cash fund must be supported by original documents that will be reviewed for their integrity and authenticity and marked so that they cannot be used subsequently.

202.5 Checks issued for reimbursement of the petty cash fund must be made out to the name of the person responsible for managing the fund.

202.6 Personal checks shall not be cashed with petty cash fund resources.

202.7 Surprise cash counts of the petty cash funds must be carried out." By virtue of the foregoing, the final phrase of the second paragraph, which confers on the Contraloría the fixing and variation of the amounts every two years "which it may review and increase every two years the established amount"; is unconstitutional, because it implies a phase of the administrative autonomy proper to the municipalidades, an unconstitutionality that is declaratory and retroactive to its date of entry into force, that is, the first of January of nineteen seventy-one. For its part, the current municipal legislation establishes that such regulations are the responsibility of the Concejo, both regarding the authorization of its operation and its regulation and fixing of the amounts, in the third paragraph of Article 109 of the new Código, with which municipal autonomy is fully respected:

"The Concejos may authorize the operation of petty cash funds (cajas chicas) that shall be regulated by the regulation they issue for that purpose; they shall be in the care of the treasurer, and through them goods and services may be acquired, as well as per diem (viáticos) and travel expenses. The monthly amounts shall be fixed by each Concejo and every expense must be authorized by the municipal mayor (alcalde municipal)." The Contraloría General de la República itself has understood that the purchase or acquisition of goods and services through the petty cash fund (caja chica) is important, to the point that it conceptualizes it as a payment procedure mechanism conceived to expedite them in exceptional situations, for the purchase of indispensable and urgent goods and services, by virtue of the provisions of Article 14 of the Ley de la Administración Financiera de la República in relation to Article 279 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, and more recently, with the new Ley de la Contratación Administrativa, as an exception to the competitive procedures of public procurement, under the provisions of Article 2 subsection e), in relation to Article 81 of its Reglamento (see official communications number PI/ES-395, of September fourth, 1996, DGCA 104-97, DGCA 105-97, both of January twenty-first, 1997). In this sense, the warning must be made that, in any case, no purchase or expense made through the petty cash fund (caja chica) may exceed the limits provided for the various modalities of public procurement, as specified in said norm.

XXIX.- OF THE APPROVAL OF SCHOLARSHIP CONTRACTS. Finally, Article 149 subsection e) item 6 of the Código Municipal is challenged for requiring the final approval of the Contraloría in the formalization of scholarship contracts for municipal employees; however, in view of the text of the norm, it is clear that what is required is the countersignature (refrendo) of the contract by the oversight body, as a form of approval of legality and not an authorization:

"In order to enjoy a training leave, a contract must be previously signed, which shall require, for its effectiveness, the countersignature (refrendo) of the Contraloría and the provision of a performance guarantee to the satisfaction of the Concejo." which is not violative of municipal autonomy, and the action must be dismissed regarding this norm.

XXX.- OF THE AUTHORIZATION REQUIRED TO CONTRACT LOANS. By virtue of the provisions of Article 105 of the former Código Municipal, the prior authorization of the Contraloría General de la República was required—in addition to the legislative authorization in some cases—for the municipalidades to be able to contract loans (empréstitos), which, the plaintiff alleges, is a control of appropriateness and convenience (oportunidad y conveniencia) violating the autonomy proper to local governments. The text of this provision is that of its amendment through Article 36, second norm, of Law number 7111, of November twenty-fourth, nineteen eighty-six, which is the Ley de Presupuesto for the fiscal period nineteen eighty-nine, whereby the norm is unconstitutional, as it constitutes an atypical norm, having a content different from that of a strictly budgetary order, and should have been approved by ordinary law, in accordance with the procedure provided for in Article 124 of the Constitución Política, an unconstitutionality that is retroactive to its date of entry into force, that is, the first of January of nineteen eighty-nine. The text prior to this amendment is practically the same, except that with the amendment the reference to concejos municipales de distrito and to the ligas municipales was introduced, which will be commented on below.

First of all, it is important to highlight the fact that Article 174 of the Constitución Política makes a referral to the law, so that the latter may determine the cases in which the municipalidades require legislative authorization to contract loans (empréstitos), give their property or revenues as guarantees, or alienate their movable or immovable property, a reason for which the first paragraph of this provision has a constitutional foundation, by requiring such authorization when dealing with loans (empréstitos) with foreign entities or capital. However, the clarification must be made that only local governments in general and the Unión or Liga de Municipalidades de la Provincia de Cartago have competence to contract credit; the former, by virtue of their category and constitutional autonomy, and the latter, by virtue of Law number 5119, of November twentieth, nineteen seventy-two, which conferred upon this association that power, provided that its bylaws were countersigned (refrendados) by the oversight body, since, as will be seen, the concejos municipales de distrito are unconstitutional.

With respect to the competence of the Contraloría to authorize loans (empréstitos) assigned to it by law (with national capital or entities), it is not unconstitutional in the terms already indicated by this judgment, insofar as the control exercised is that of legality, so that what it examines is the payment or economic capacity of the local entity that wishes to encumber its patrimonio (financial-accounting control), and the link between the proposed activity and the purposes of the institution (expenditure control), which is the correspondence of the proposed service or need with Article 169 of the Constitution (local interest and service in relation to the specific cantón). It does not seem logical that loans (empréstitos) contracted with the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal should escape the control of the Contraloría, which, in the opinion of this Tribunal, is indeed unconstitutional, according to what was noted previously.

In relation to this topic, the application of the provisions of Article 10 of the Ley de Planificación Nacional, number 5525, amended by Article 7 of Law number 7010, to the municipal corporations is also unconstitutional, since by virtue of the constitutional autonomy they hold, it is inadmissible to subject the municipal corporations to the control exercised by an organ of the Executive Branch (now Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) for the purpose of the latter authorizing the credits with foreign capital and enterprise of the local entities.

C. OF THE TERRITORIAL ORGANIZATION IN RELATION TO LOCAL TASKS.

XXXI.- OF THE UNCONSTITUTIONALITY OF THE CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. The plaintiff likewise challenges Article 63 and its Transitorio I of the Código Municipal, insofar as they permit the continued operation of the concejos municipales de distrito, and having declared the unconstitutionality of the Transitorio, by virtue of judgment number 6000-94, of nine hours thirty-nine minutes on October fourteenth, nineteen ninety-four, directs its challenge against any legislation that attempts to revive such bodies, by connection and consequence. First of all, a distinction must be made between the Concejos de Distrito, which are organizations inherent to the municipalidades, and therefore, constitutional in the terms in which they were regulated in Article 63 of the former Código Municipal, and which were conceptualized by the Sala as "[...] the grassroots community organizations, presided over by the respective síndico, which serve as a link between the Local Government and the communities, are simple collaborative bodies, whose main function is to determine the needs of the jurisdiction, so that, through the initiative of the síndico, an attempt is made to include within the ordinary budget of the Municipalidad the economic support necessary to satisfy them (see articles 64 and 116 Código Municipal). The Constitución Política does not provide absolutely anything about the Concejos de Distrito; they lack imperative powers that allow them to issue acts with that character and are not responsible for the organization and administration of public services. They are simple collaborative bodies, which serve as direct contact with the respective municipalidad, which supervise the works that are executed in the respective distritos or, alternatively, propose the realization of those deemed necessary. As has been said, 'The clearly subordinate nature of the functions of the Concejo de Distrito to those of the Concejo Municipal indicates that it is an auxiliary body of the latter in promoting local interests, without its own legal personality (personalidad jurídica), despite the territorial aspect of its competence and the electoral and representative nature of the síndico. It is simply a peripheral body of the Municipio, with non-decision-making functions, for which the distrito is the spatial limit of competence'" (judgment number 6000-94); and the Concejos Municipales de Distrito, which are indeed unconstitutional for violating municipal autonomy in the same terms that this Tribunal indicated in the referenced judgment.

Indeed, the current Municipal Code, in articles 54 to 69, regulates what pertains to District Councils (Concejos de Distrito), that is, their composition, organization, and functions, provisions that are not violative of the constitutional order; but, in contrast, Title VIII in its entirety is, by re-establishing the existence of the Municipal District Councils (Concejos Municipales de Distrito), which was added to the new Code through Law number 7812, of the second of July, nineteen ninety-eight, specifically in articles 173 to 181, which establish their composition, organization, and functions, for the following reasons:

1.- because it implies a local administration different from that provided for in the Political Constitution; indeed, the autonomy that the Fundamental Charter itself has granted to municipal corporations is substituted by an act of lower rank, which in this case is much more serious, since their creation depends on the municipalities themselves, that is, on an agreement of their Council, endowing the created bodies with full legal capacity to carry out acts and contracts of all kinds that allow them to fulfill their obligations in accordance with their powers, which are defined in article 179 of the Municipal Code:

"Upon prior approval of the respective municipal council, the municipal district council, in its territorial jurisdiction, shall have the following powers:

• a)Enter into covenants, agreements, or contracts with other municipal district councils within and outside its canton; also, with other municipalities, institutions, or public bodies. The municipal council shall have thirty business days to grant approval. Otherwise, it shall be deemed approved.
• b)Dictate, respecting the guidelines of the municipality, the autonomous regulations of organization and service, which shall be endorsed by it.
• c)Propose the annual budgets to the municipal council of its canton.
• d)Call for popular consultations and foster the active, conscious, and democratic participation of neighbors in decisions affecting their districts.
• e)Oversee the proper fulfillment and completion of municipal works in the district.
• f)Assist the municipality in the correct performance of tax functions.
• g)Care for the amenities and cleanliness of the district.

At any time, the canton's municipal council, by agreement of two-thirds of its members, may assume (avocar) certain powers, but not all. Likewise, it may assume, by the same majority, the powers delegated to the municipal district council. The assumption (avocación) of powers shall have a maximum term of six months and shall be possible only in situations of urgency or temporary inability of the municipal district councils to fulfill their functions." whereby there is a dismemberment of the municipalities' powers, violative of articles 169 and 170 of the Political Constitution. Note that these are powers that are proper and exclusive to the municipalities, which imply the regulatory, contracting, budgetary, and tax powers, and which, in some way, make up their autonomy guaranteed by the Fundamental Charter itself; and 2.- because it implies the creation of a territorial constituency different from that provided for in the Political Constitution, since by virtue of the provisions of article 169 of the Constitution, the administration of local services and interests in each canton shall be in charge of the municipalities, which leads to the conclusion that in this matter there is a legal reservation for the creation of cantons, or what is the same, to modify the existing territorial division, which must have a reinforced majority when it involves the creation of new provinces.

By virtue of the foregoing, Title VIII of the Municipal Code, number 7794, of the twenty-seventh of April, nineteen ninety-eight, is unconstitutional in its entirety, specifically articles 173 to 181, an unconstitutionality that is retroactive to its effective date, that is, the twenty-eighth of July, nineteen ninety-eight, except for good-faith acquired rights, an unconstitutionality which, for obvious reasons, has its effects dimensioned and graduated in the same terms as was done in the referenced judgment, the foregoing, in accordance with the provisions of article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, in order to avoid serious dislocations of social security, justice, and peace, in the following terms: a.- all the communities that make up the district councils or municipal district councils, which are now declared unconstitutional, are immediately reintegrated under the administration of the Municipalities of the cantons to which their territories belong; b.- everything concerning budgetary matters (revenue collection and expenditure control) shall be incorporated into the ordinary budgets corresponding to the Municipalities to which they are reintegrated. The Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) shall arrange what is necessary to adjust the budgets and integrate them into one; c.- The respective Municipality shall arrange what is necessary regarding administrative personnel. In the event that the suppression of positions is opted for, the pertinent rules of article 146 subsection b) of the current Municipal Code shall be applied and the Comptroller General of the Republic shall approve the necessary budgetary amendments to cover the expenses; and d.- all revenues and income shall be collected and incorporated by the municipalities into their own budgets, and the expenses, accounts payable, contracts, and pending obligations in general, shall be assumed by the municipalities respecting the rights acquired by third parties.

D.- CONCERNING THE MUNICIPAL TAX REGIME.

XXXII.- CONCERNING MUNICIPAL AUTONOMY IN TAX MATTERS. GENERAL PRINCIPLES. Repeatedly, this Tribunal has indicated that from the provisions of article 170 of the Political Constitution derives the autonomy of the municipalities, a principle from which emanates the municipal taxing or tax power to procure the necessary revenues and to defray the cost of the public services that the individual receives from the municipality, provided they comply with the necessary legal procedures, and manifest themselves in taxes that are subject to the constitutional principles proper to that matter; such that the Legislative Assembly merely issues in this matter an "act of typically tutelary authorization", when exercising the power conferred upon it by subsection 13) of article 121 of the Political Constitution, so that the initiative for the creation, modification, or extinction of municipal taxes corresponds to these entities, as well as the power to exempt from municipal taxes (in this sense, among others, see judgments number 1631-91, at fifteen hours fifteen minutes of the twenty-first of August, nineteen ninety-one; 0140-94, at fifteen hours fifty-one minutes of the eleventh of January, nineteen ninety-four; 2494-94, at fourteen hours fifty-four minutes of the twelfth of July, nineteen ninety-four; 4496-94; 4497-94, at fifteen hours thirty-nine minutes of the twenty-third of August, nineteen ninety-four; 4510-94, at fourteen hours fifty-one minutes of the twenty-fourth of August, nineteen ninety-four; 4512-94, at fourteen hours fifty-seven minutes of the twenty-fourth of August, nineteen ninety-four; 6362-94, at fifteen hours thirty-nine minutes of the first of November, nineteen ninety-four; 1269-95, fifteen hours forty-eight minutes of the seventh of March, nineteen ninety-five; 2311-95, at sixteen hours twelve minutes of the ninth of May, nineteen ninety-five; 2631-95, at sixteen hours three minutes of the twenty-third of May, nineteen ninety-five; 1974-96, at nine hours of the thirtieth of April, nineteen ninety-six; and 4982-96, at ten hours twelve minutes of the twentieth of September, nineteen ninety-six).

"The Municipalities do not make a mere proposition to the Legislative Assembly, but must be able to submit true tax fixations to it. This means that the municipal tax act is terminal and definitive, creator of the tax in a tax procedure opened for this purpose by each municipality, not initial in a presumed legislative procedure with the same function, as if it were a simple proposition subject to the constitutive and free will of the legislator. Consequently, the municipal tax fixation frames the matter of the legislative pronouncement, whose function is tutelary and not constitutive of the municipal tax, and whose consequent result can only be the authorization or non-authorization of what is proposed, not the substitution of the municipal will" (judgment number 1631-91, cited above).

This competence is established in article 68 of the current Municipal Code which provides:

"The municipality shall agree upon its respective budgets, propose its taxes to the Legislative Assembly, and set the rates and prices for municipal services. Only the municipality, by prior law that authorizes it, may decree exemptions from the indicated taxes." Likewise, from the own autonomy of these corporations derives the possibility of administering their resources, insofar as each local government is free to define the limits of its own taxing power, whence the municipal tax imposition systems for their specific collection and application are of the most varied.

XXXIII.- CONCERNING THE SELF-ADMINISTRATION POWER OF MUNICIPALITIES IN TAX MATTERS. By virtue of what was stated in the preceding Whereas Clause (Considerando), article 133 of the Municipal Code, insofar as it requires the authorization of the Comptroller General of the Republic for the municipalities to open auxiliary cash offices and appoint collection entities to receive the payment of taxes and other revenues, is unconstitutional for infringing municipal autonomy, since, as seen, local governments have full tax or imposing power, which implies that they can provide their own internal administration for the collection and administration of local taxes. This provision falls within the properly organizational sphere of the municipalities, so an intervention and prior control by the Comptroller exceeds the scope of its own powers by implying an action of "active co-administrator", which escapes its constitutionally and legally assigned powers. Therefore, the phrase that says: "with the prior authorization of the Comptroller General of the Republic and in accordance with the procedure established in article 15 of this law" must be declared unconstitutional. Notwithstanding the foregoing, it must be noted that the corresponding responsibilities for the incorrect handling of these funds remain intact, in accordance with the provisions of the final paragraph of this provision (sanction of dismissal for the local official who fails to comply with the provisions of the rule), a sphere in which the controlling body does have competence, as provided for in articles 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, and specifically 73 of its Organic Law, which in general terms empower it to assist in the disciplinary procedures of public officials responsible for receiving, guarding, administering, or paying state assets or securities in the face of incorrect use of public funds, in order to determine the responsibilities of the case, in the terms that will be stated in the subsequent whereas clauses, so that this power does not imply an intrusion into the disciplinary power proper to the municipalities, and consequently into their organizational autonomy. This unconstitutionality is declaratory and retroactive to the effective date of the rule –former article 133 of the Municipal Code–, that is, the twenty-third of September, nineteen eighty-six.

Article 108 of the current Municipal Code, number 7794, does not establish the requirement of such authorization by the Comptroller, limiting itself to providing:

"All municipal revenues shall enter directly into the respective municipal treasury, by means of cash offices installed for this purpose. Municipalities are authorized to enter into collection agreements with any entity of the National Financial and Banking System, supervised by the General Superintendency of Financial Entities.

Within the term agreed by the Council or when a sum equal to fifty percent (50%) of the fidelity guarantee provided by the auxiliary treasurer is completed, the auxiliary treasuries shall reimburse the received funds to the municipal treasury or to the collecting bank, as the case may be.

Violation of the provisions of this article shall be considered serious misconduct and, therefore, grounds for dismissal without liability." XXXIV.- CONCERNING SPECIAL CONTRIBUTIONS. In turn, article 90 of the Municipal Code is challenged, which provides in its text:

"The value of new works for street paving, construction of new roads and neighborhood roads (caminos vecinales), sidewalks, curbs (cordones de caño), gutters (cunetas), aqueduct and electrical distribution and lighting, as well as their repair carried out by the municipalities, must be covered by the owners of the immovable properties, directly benefited, proportionally to their frontage measurement; the approval of the total value of the work and of each contribution corresponds to the Comptroller General of the Republic. The Comptroller shall be empowered to modify the values estimated by the municipality.

Prior to such approval, the Comptroller shall make a publication thereof in the Official Gazette, granting a hearing to the interested parties so they can assert their rights." Indeed, by virtue of this provision, the municipalities are empowered to establish a tax, which is configured as a special contribution, motivated by the value of a new work, and which finds legal support in the tax autonomy enjoyed by these institutions, under the terms provided in article 4 of the Code of Tax Rules and Procedures:

"It is the tax whose obligation has as its generating event benefits derived from the carrying out of public works or state activities, exercised in a decentralized manner or not; and whose product must not have a destination different from the financing of the works or activities that constitute the reason for the obligation." Thus, with respect to municipalities, these special contributions are justified and determined by the effective cost invested in the new works. In principle, and by virtue of constitutional jurisprudence, only municipal taxes must be approved by the Legislative Assembly, so the determination and approval of special contributions corresponds to the local authorities themselves, meaning they are only subject to ordinary control. In this sense, the competence conferred upon the Comptroller General of the Republic in article 90 of the Municipal Code regarding the approval of special contributions for new works, insofar as it provides:

"The value of new works for street paving, construction of new roads and neighborhood roads, sidewalks, curbs, gutters, stormwater and sanitary sewer systems, aqueduct and electrical distribution and lighting, as well as their repair carried out by the municipalities, must be covered by the owners of the immovable properties directly benefited, proportionally to their frontage measurement; the approval of the total value of the work and of each contribution corresponds to the Comptroller General of the Republic. The Comptroller shall be empowered to modify the values estimated by the municipality.

Prior to such approval, the Comptroller shall make a publication thereof in the Official Gazette, granting a hearing to the interested parties so they can assert their rights"; cannot be understood as interference in the procedure for its processing and approval before the Legislative Assembly. The intervention of the controlling body is justified by the functions constitutionally assigned to it, so that, in the case of financing public works with public funds, the Comptroller General of the Republic has full competence to exercise its control and oversight powers, but, it is reiterated, in a control of legality, accounting, and technical nature, so that it is not empowered to vary the amounts proposed by the municipality, but only to review the legality of what has been done (as an auditor or special investigation) in accordance with the provisions of articles 21, 22, and 25 of its Organic Law. In other words, the only thing the Comptroller General of the Republic can do, if it determines the existence of errors in the rate calculations, is to report, returning the proceedings to the Municipality, so that the necessary adjustments and corrections can be made. In accordance with these considerations, the challenge to this rule must be dismissed.

Article 77 of the current Municipal Code does not establish such approval by the Comptroller, which does not mean they are exempt from the control and oversight exercised by this body, under the terms that have been developed in this judgment; nor does it confer the power to modify these rates, limiting itself to providing:

"Within municipal taxes, special contributions may be established when works are carried out that are suitable for this and that maintain an appropriate relationship with the benefit produced. These contributions shall be the responsibility of the owners or possessors of the benefited immovable property and shall be set with respect to the constitutional principles governing the matter." XXXV.- CONCERNING THE APPROVAL OF MUNICIPAL RATES. A distinction must be made between municipal licenses or patents, defined by constitutional jurisprudence as the municipal tax for authorization to carry out a lucrative activity, which is paid for the "[...] imperative need to defray the cost of the public services that the individual receives from the Municipality; that is to say, that commercial businesses or lucrative activities, according to the nomenclature used by our Municipal Code, are highly benefited by the security, order, cleanliness, and municipal activity in general, so they must contribute to the local Government" (judgment number 2197-92, cited above); taxes that may have a different generating event, depending on the local corporation in question, whose approval corresponds to the Legislative Assembly, as noted in Whereas Clause XXIX of this judgment, and municipal rates, which are the contributions paid to local governments for the urban services that they provide to the community (water, garbage collection, gutter cleaning, park maintenance), whose rate is directly related to the effective cost invested by these authorities and whose payment cannot be exceptional even if the user is not interested in the effective and particular provision of these services, under the terms established in article 74 of the current Municipal Code:

"For the services it provides, the municipality shall charge rates and prices, which shall be set taking into consideration the effective cost plus ten percent (10%) profit for development. Once set, they shall come into force thirty days after their publication in La Gaceta.

Users must pay for public lighting services, cleaning of public roads, garbage collection, maintenance of parks and green areas, municipal police service, and any other municipal urban or non-urban service established by law, insofar as they are provided, even if they show no interest in such services.

Rates shall be charged for municipal police services and maintenance of parks, green areas, and their respective services. The amounts shall be set taking into consideration the effective cost of what is invested by the municipality to maintain each of the urban services. Said amount shall be increased by ten percent (10%) profit for its development; such sum shall be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to the linear measurement of property frontage. The municipality is authorized to issue the corresponding regulation, which governs the manner in which proceedings shall be taken to organize and charge each rate." The warning must be made that the mention of this rule in this judgment does not imply at all that a prejudgment is being made about the rate status of each and every one of the budget items or headings established therein, because this must be determined at the appropriate time in each specific case.

It is precisely the intervention of the Comptroller General of the Republic in the approval procedure for municipal rates that the Municipality of San José questions in this action, insofar as Temporary Provision (Transitorio) VIII of the Code of Tax Rules and Procedures, and article 85 of the Municipal Code, number 4574, provide for the direct participation of the controlling body, which is considered violative of articles 170 (municipal autonomy) and 184 (definition of functions of this constitutional body), both of the Political Constitution, by allowing this body to carry out a control of the opportunity and convenience of local government decisions. Indeed, Temporary Provision VIII of the Code of Tax Rules and Procedures states:

"Regulatory body for public service rates. As long as the specific body responsible for setting public service rates is not established by law, the modification thereof, in accordance with the power provided in the last paragraph of article 5, shall require the prior approval of the Comptroller." The warning must be made that this rule, in the opinion of the Chamber, was partially repealed by virtue of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, number 7593, of the twenty-eighth of March, nineteen ninety-six, by which the Regulatory Authority of Public Services (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) was created, which is responsible for setting the prices and rates of public services defined in article 5 of its law, so that with respect to local services, it only has competence to set rates for the collection and treatment of solid and industrial waste. That is, until the entry into force of the new Municipal Code, this Temporary Provision had full application to the municipalities, with regard to the setting of municipal rates, and as of Law 7593, it continues to be in force in what was not expressly transferred to the Regulatory Authority.

This Tribunal considers that leaving the determination of the amounts that residents must pay in concept of rates solely to the discretion of the municipal authorities, without any prior control, is not only risky due to the abuses that could be committed, but contrary to the constitutional principles of protection for the vast majorities. Therefore, it is necessary to establish a control, whether a priori or a posteriori, in charge of the Comptroller General of the Republic, a control that, it is repeated, is strictly of legality, in order for it to verify that the proposed cost of the service is correct, to prevent municipalities from charging more than what is justly due. In this sense, it is worth warning that the only constitutionally possible participation by the Comptroller in the setting of municipal rates is that legality control, in which it could object to a rate that is disproportionate to the cost of the service intended to be charged, and obviously, it would be legitimized to indicate the limit to modify the rate so that it relates to the effective cost of the service, upon resolving its approval; reasons for which article 85 of the Municipal Code is not unconstitutional, nor is Temporary Provision VIII of the Code of Tax Rules and Procedures.

Article 74 of the current Municipal Code eliminated the intervention of the Comptroller for the setting of municipal rates, but the application of Temporary Provision VIII of the Code of Tax Rules and Procedures persists, in the opinion of the Chamber, until the setting of rates and prices is fully transferred to the Regulatory Authority of Public Services.

In relation to this topic, article 212 subsection a) of the Law on Transit on Public Land Roads, number 7331, is questioned, insofar as it attributes to the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) the determination of rates for vehicle parking on municipal roads, their regulation, and oversight, a provision that is unconstitutional for the same reasons and considerations given previously, since, being an exclusively municipal revenue, the setting of its rate corresponds to local governments. This unconstitutionality is declaratory and retroactive to its effective date, that is, the twenty-second of April, nineteen ninety-three.

Finally, in relation to this topic, we must rule on the inadmissibility of the challenge to article 19 of Law 6890, insofar as it prescribes that local rates for water service must be agreed upon by the municipalities "prior study" by the Institute of Municipal Development and Advisory (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal), in consultation with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ICAA), and approved by the National Electricity Service (Servicio Nacional de Electricidad). The foregoing, by virtue of the provisions of the first paragraph of article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, which prescribes that for the admissibility of unconstitutionality actions, it must constitute a reasonable means to protect the right considered injured, and in the case under study, since the plaintiff is the Municipality of San José, the challenges it makes must be understood as being in defense of the interests of this local entity, a reason for which, since it does not provide the water service, as the supply is rather provided by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the action becomes inadmissible with respect to this challenge, proceeding its outright rejection in accordance with the provisions of the first paragraph of article 9 of the Law governing this Jurisdiction, in relation to the first paragraph of the cited article 75. The warning must be made that by virtue of the provisions of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, number 7593, of the twenty-eighth of March, nineteen ninety-six, it is that institution that is responsible for setting the prices and rates for the supply of potable water services, and in the event that the service is provided by the local government, it shall be that entity that is responsible for its setting.

XXXVI.- CONCERNING THE ADMINISTRATION OF NATIONAL TAXES. Finally, in relation to the tax autonomy of municipalities, article 217 subsection b) of the Law on Transit on Public Land Roads, number 7331, of the thirteenth of April, nineteen ninety-three, is questioned, by which it "obliges municipalities to coordinate with the Ministry of Public Works and Transport in order to use the funds from fines" for infractions of the Transit Law:

"From the sums collected for fines for infractions, indicated in subsection d) of article 10 of Law No. 6324, the Road Safety Council (Concejo de Seguridad Vial) shall make, semi-annually, the following transfers:

[...]

• b)Ten percent (10%) to the municipalities of the entire Republic, which shall be distributed taking into consideration, in equal percentage, their population and their geographic area. These sums shall be allocated, exclusively, to finance road safety projects, in coordination with the General Directorate of Traffic Engineering (Dirección General de Ingeniería de Tránsito)" [...]; and articles 2 through 5 of Law number 4340, of the nineteenth of May, nineteen sixty-nine, reformed by numbers 5443, of the sixteenth of December, nineteen seventy-three, 5909, of the tenth of June, nineteen seventy-six, number 6026, of the seventeenth of January, nineteen seventy-seven, by which the administration of the territorial tax is kept in the hands of the General Directorate of Direct Taxation (Dirección General de Tributación Directa), despite the fact that it is a local tax, so that, in order to respect municipal autonomy, "an autonomic administration of that tax must be created, which is in charge of its administration" and, consequently, eliminate the eight point six percent (8.6%) assigned to the Executive Branch, since a distribution cannot be imposed that violates the proper powers of local governments. The warning must be made that this latter regulation was repealed by virtue of the Law on Tax on Immovable Property, number 7509, of the ninth of May, nineteen ninety-five, which creates a territorial tax in favor of the municipalities and grants its administration. Both provisions, although they correspond to different taxes, are of the same nature, insofar as they are national taxes but with a municipal destination, which is not unconstitutional, as this Chamber has pointed out previously.

Thus, in judgment number 3930-95, at fifteen hours twenty-seven minutes on July eighteenth, nineteen ninety-five, it stated: authorization "What was expressed in the preceding recital should not lead to the false conclusion that only municipal taxes originating from a local government initiative are constitutional. The jurisprudence has clearly indicated that there are public services which, by their nature, cannot be anything other than municipal and which are involved in the definition given by Article 169 of the Political Constitution when it states that 'The administration of the local interests and services of each canton shall be the responsibility of the Municipal Government.' If those interests and services require the payment of taxes and contributions from the residents of the corresponding territorial jurisdiction, then the tax initiative can only be municipal, a product of the tax authority of the local government, and it is this which is defined in the jurisprudence previously discussed. But this does not mean that the legislator cannot provide Municipalities with extraordinary resources through a general tax to be distributed, as in the case of the territorial tax; through a regional tax that benefits a specific number of local governments; or through a special tax levied on certain activities, such as the export of bananas, to be distributed among the producing cantons. In these cases, the initiative for formulating the tax law is the ordinary one, since this does not involve the authorization of a tax of a municipal nature, but the creation of a different one, in which it turns out that the recipient or beneficiaries will be one or several local governments, as in the case of the tax created in Article 36 of the Mining Code, or the tax on the sale of liquor. In this case, the tax will be municipal by its destination, but its origin is ordinary law, as it involves extraordinary and beneficial resources for the communities. In summary, the municipal taxing power, which originates in the creation of the tax by the local government for it to be authorized by the Legislative Assembly, does not prevent the legislator from being able, extraordinarily and through the procedures of ordinary law, to grant different, national revenues and economic resources, in which case the respective bill does not necessarily have to originate from the municipal initiative, even if the beneficiaries of the tax are the local governments themselves. In this latter case, the collection, disposition, administration, and settlement correspond to the Municipalities receiving the taxes." The foregoing was confirmed in judgment number 4268-95, at eighteen hours twenty-seven minutes on August first of the same year, in which it was indicated that the form in which the taxes that the State charges for the use of the Caldera Port Complex are of a national nature, which is why the legislator can certainly determine the manner in which they will be distributed, which does not violate their local autonomy. By virtue of the foregoing, Article 217 of the Law of Transit on Public Land Routes is not contrary to the constitutional order, much less the regulation that confers the administration of the territorial tax to the municipalities.

E. MUNICIPAL DISCIPLINARY REGIME.

XXXVII.- REGARDING THE MUNICIPAL DISCIPLINARY REGIME AND THE OFFICIAL WHO IS RESPONSIBLE FOR ITS DIRECTION. A disciplinary regime is understood to be the set of rules and principles aimed at maintaining order and subordination among the members of a body or institution, which reveals the link that must exist between the subjects obliged to comply with these regulations and the institution to which they belong, the final purpose of which in the public sector is to preventively maintain and ensure the functioning of the public service, since its application originates in the failure to perform the functional duties of public employees (action or omission). In this sense, the jurisprudential precedents of this Constitutional Court have been few on this matter; however, they have been clear on some specific points. Thus, in judgment number 1264-95, at fifteen hours thirty-three minutes on March seventh, nineteen ninety-five, the legal-constitutional basis regarding the State's disciplinary authority was indicated, as derived from the Administration's sanctioning authority, which, in relation to public servants, operates as follows:

"[...], it can be concluded that, misconduct committed by officials in the exercise of their duties, breaching the internal order of the administration, gives rise to disciplinary responsibility, since the disciplinary offense entails a maladjustment of the employee to their function, affecting the very essence of administrative order: without prejudice to criminal and civil responsibilities, all with the caveat indicated earlier regarding the facts. Therefore, the purpose of disciplinary responsibility is to ensure compliance with rules of subordination and, in general, the exact fulfillment of all the duties of the function entrusted to them. Thus, disciplinary law presupposes a relationship of subordination between the body subjected to discipline and the body that establishes or applies it, more to punish, to correct, and even to educate the rule-breaker, hence the corrective character of disciplinary sanctions." Thus, the application of the disciplinary regime is limited to the activities of the individual in their capacity as an agent or public official, to compel and ensure, preventively and repressively, the fulfillment of the legal duties of employment, function, or office; as stated in the cited judgment number 1265-95:

"The offenses generating this responsibility are many and varied, such as, for example, apathy, neglect, absenteeism, improper behavior toward superiors, equals, or subordinates and toward the public, irregular social conduct, lack of probity, abandonment of the position, etc., which, according to their severity, are classified as minor, serious, or very serious. The duties of officials derive, like their rights, from the law and from the nature of the office or function they perform, that is, they are objective in character. The duties of officials are of two kinds: general, which concern every official simply by virtue of being one, and special, imposed in relation to the specific administrative function performed. For example, obedience is a duty for every public official, but the duty of obedience of a professor is not the same as that of a police officer. Some general duties are: that of obedience, which consists of respect and obedience to hierarchical superior authorities; and the provision of service, which consists of the official's duty to carry out the tasks inherent to their position, which is given by the nature of the function, for the better public service, performance, or productivity in services, officials being obliged to faithfully fulfill the function or office, completing the regulatory working day, and being required to collaborate loyally with their chiefs and coworkers for the improvement of services and the achievement of the goals of the administrative unit to which they are assigned. The provision of service must be personal, by virtue of the official presumption in favor of the assigned official's competence. General duties also include the duty of confidentiality, which rests on the obligation to proceed with due discretion in the performance of the position, maintaining appropriate silence in cases where the nature of the function so requires – in the public sector, breaching secrecy can generate severe disciplinary sanctions, and even those of a criminal nature, as is the case in the diplomatic disciplinary sphere and the Judicial Branch, where revealing secrets affects State security, or the interests of parties, causing serious harm –; and the duty of decorum requires that the public office be attended to by its holder with due respect and correctness, both professionally and socially, by reason of the institution represented. The duty to devote oneself entirely and with all zeal and decorum to the assigned position prohibits the official from exercising other positions or functions, as it would make the good service of both impossible. On occasion, the nature of the employment excludes the exercise of certain professions; thus, a judge cannot hold management or advisory positions in private companies. The public official may not act in the service of third parties in matters in which they are intervening by reason of their position, nor in those that are being processed or are pending resolution in the office where they work, nor may they be an attorney, legal representative, or expert for a third party in any kind of litigation against the State. Incurring any of these incompatibilities shall be classified as a serious or very serious offense, and offenses or absences, delays, carelessness, informalities, or negligence originating in the exercise of compatible activities must also be sanctioned".

Since the disciplinary regime implies a relationship of subordination of the public employee to the institution for which they work, it is evident that it is that institution that is responsible for its direction and direct application, without interference from other administrative units. The case of the disciplinary regime of the municipalities is not an exception, as the Municipal Executive – now the Mayor – is responsible for the disciplinary function concerning the officials and employees of local governments who do not report directly to the Council, by virtue of the provisions of Articles 141, 142, 148, 150, and 154 of the former Municipal Code, and Article 17 subsection k) of the current Municipal Code; so that the staff of the municipalities is appointed and managed by this official, except for those who report directly to the Council (auditor or accountant and the Council Secretary, – subsections f) of Article 13 of the Municipal Code, number 7794), as stated in judgment number 1691-94, at ten hours forty-eight minutes on February eighth, nineteen ninety-four. Likewise, in judgment number 1355-96, at twelve hours eighteen minutes on March twenty-second, nineteen ninety-six, it was stated regarding the Municipal Executive:

"The Chamber said it in judgment No. 2895-92, recital II., that the Municipal Executive is not just another official, but a true political agent, responsible for the executive branch of the autonomous local government, who has political, executive, and administrative functions, which is why they are only subordinated to the law in the exercise of their functions and to the Municipal Council itself." And it goes on to say:

"The Municipal Executive, who forms part of the local government and is also the general manager and head of the municipal dependencies (Articles 169 of the Constitution, 20 and 57 of the Municipal Code), cannot be deprived of such condition by transferring all disciplinary power to a Labor Relations Board, created by a collective bargaining agreement (convención colectiva), without violating the principles of municipal autonomy and the exclusivity in the formation of laws, as indicated by Articles 121 subsection 1) and 170 of the Political Constitution, and even less so to shift the disciplinary power to an organ of the Executive Branch, as is done by Article 13 subsection a) of the collective bargaining agreement challenged here." This group of norms analyzed below has as its frame of reference the disciplinary sphere of municipalities, regarding the determination of functions, salaries, and responsibilities of municipal servants by the Contraloría General de la República.

XXXVIII.- REGARDING THE DETERMINATION OF PECUNIARY RESPONSIBILITY OF MUNICIPAL OFFICIALS AND EMPLOYEES. Articles 74 and 149 subsection e) paragraph 5 of the Municipal Code are challenged in that they assign to the Contraloría General de la República the determination of pecuniary responsibility of municipal employees; in the first provision, regarding those who custody or manage municipal funds or assets, and in the second norm, the estimation of damages and losses for non-fulfillment of granted scholarships.

Indeed, the disciplinary regime of the municipalities should be verified internally by the local corporations themselves, in the person of their Executive – now Municipal Mayor –, which finds its legal-constitutional support in the administrative autonomy enjoyed by these institutions, and for which Chapter XIII of the new Municipal Code (on Sanction Procedures, Articles 150 to 152) shall be applied, specifically Article 161, insofar as it provides:

"The municipal servant who fails to fulfill or contravenes their obligations or the provisions of this law or its regulations shall incur administrative responsibility that shall be sanctioned disciplinarily, without prejudice to the civil or criminal responsibility that the same act may give rise to"; or the procedures established in the General Law of Public Administration, when applicable. However, as stated in Recital XX of this judgment, it falls to the Contraloría General de la República to supervise and control the public treasury (hacienda pública), which consequently implies the control and supervision of public officials who handle public funds, as stated in the foregoing Recital XXXIII. This always involves an "a posteriori" legality control, in accordance with the provisions of Articles 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, and specifically 73 of the Organic Law of this comptroller organ, which generally empower it to assist in the disciplinary procedures of public officials charged with receiving, custodying, administering, or paying State assets or values in the event of incorrect use of public funds, in order to determine the corresponding responsibilities. However, this competence must be understood in the correct manner, so that it does not imply an intrusion by the Contraloría into what could be termed the intimate organizational and disciplinary sphere of the municipalities. Thus, the Contraloría cannot in any way be the director of the disciplinary procedure, because the contrary would imply substituting the municipal disciplinary authority with an organ totally foreign and external to the subordination relationship, which is why the competence assigned to it to "order that the sanction be imposed" in Article 7 of the Organic Law of the Contraloría cannot be understood in a strict sense, but only as recommending the application of the corresponding disciplinary sanction. The challenged Article 74 provides:

"The Contraloría General de la República shall determine the pecuniary responsibility incurred by municipal officials and employees, to the detriment of the municipality and on account of the custody or management of municipal funds and assets, provided there is evident fault or manifest violation of the law.

Prior to deciding, the Contraloría shall grant a hearing to the interested party.

The resolution shall be an enforceable title (título ejecutivo) and the corresponding execution shall be filed by the Contraloría on behalf of the respective municipality, if the latter does not initiate judicial collection within one month.

The effects of the Contraloría's resolution shall be void only if annulled in the administrative-litigation jurisdiction, or by a final criminal judgment that contradicts it." By virtue of which, this provision is violative of the administrative, organizational, and corrective autonomy inherent to municipalities, by directly conferring to the Contraloría General de la República the determination of pecuniary responsibilities and damages caused by municipal officials, to the point that it converts it into the director of the procedure initiated for that purpose, excluding any participation of the municipal official responsible for applying the disciplinary regime for its employees, an unconstitutionality that is declarative and retroactive to its effective date, which is January first, nineteen seventy-one. The new Municipal Code is a faithful reflection of the autonomy enjoyed by municipalities in disciplinary matters, providing in Articles 64 and 66 as follows:

"Article 64.- Municipal officials charged with receiving, custodying, or paying municipal assets or values or those whose duties permit or require holding them, shall be responsible for them and for any loss, damage, abuse, employment, or illegal payment attributable to their willful misconduct (dolo) or fault.

Illegal employment is considered the handling of assets or values in a manner different from that prescribed by laws, regulations, or superior orders.

The perpetrator of such acts shall be sanctioned administratively, in accordance with the current disciplinary regime, after compliance with due process, without prejudice to the civil and criminal responsibilities they may have incurred." "Article 66.- In accordance with the internal regime, the pecuniary responsibility incurred by municipal officials, for actions or omissions to the detriment of the municipality, on account of the custody or management of municipal funds or assets, shall be determined.

The final resolution issued, certified by the accountant or internal auditor, shall constitute an enforceable title (título ejecutivo) and its judicial collection must be initiated within fifteen calendar days, counted from its issuance." For its part, Article 149 subsection e) paragraph 5) is not violative of the principle of municipal autonomy, as it conditions the action of the comptroller organ on the request of the municipal entity itself, stating:

"If the servant fails to fulfill the previous obligation, they must compensate the municipality for the damages and losses caused, the estimation of which shall be made by the Contraloría de la República at the Corporation's request and with a hearing for the interested party, and the determination it makes shall be an enforceable title (título ejecutivo)." XXXIX.- REGARDING THE DEFINITION OF FUNCTIONS OF MUNICIPAL EMPLOYEES. In the preceding Recitals, it has been indicated that the organizational competence of municipal dependencies is an expression of the administrative autonomy enjoyed by municipal corporations. In this sense, as the Municipal Mayor – formerly the Municipal Executive – is the general manager of the local dependencies, it is they who are responsible for assigning functions to their employees, as provided by the former Article 142 of the Municipal Code:

"The Executive shall prepare and keep up to date a Descriptive Job Manual that shall contain a clear description of the tasks, duties, and minimum requirements of each position, and the respective salary. The Manual and the Salary Scale must be approved by the Council.

To prepare and update the Manual and the Salary Scale, the Executive may request the collaboration of the Dirección General de Servicio Civil, which shall be obliged to provide it"; a competence that is maintained in the current Municipal Code, in Articles 120 and 121 which provide, as relevant:

"Article 120.- Municipalities shall adapt and keep updated the General Descriptive Position Manual, based on a comprehensive Descriptive Manual for the municipal regime. It shall contain a complete and succinct description of the typical and supplementary tasks of the positions, the duties, responsibilities, and minimum requirements of each class of positions, as well as other environmental and organizational conditions. The design and updating of the general descriptive position manual shall be under the responsibility of the Unión Nacional de Gobiernos Locales.

To prepare and update both the general Manual and the respective adaptations in each municipality, both the Unión Nacional de Gobiernos Locales and the Municipalities may request collaboration from the Dirección General de Servicio Civil.

Municipalities may not create positions without the corresponding occupational profiles being included in said manuals." "Article 121.- Municipalities shall keep updated an Organization and Operation Manual, the application of which shall be the responsibility of the municipal mayor." Notwithstanding the foregoing, the following are not unconstitutional: Article 139 of the former Municipal Code, insofar as it assigns to the Contraloría General de la República the determination of the functions of municipal accountants and auditors:

"The duties of the Accountants and Auditors shall also be those additionally set by the Contraloría General de la República"; nor Article 140 of the same body of law, insofar as it prevents local governments from regulating their own accounting by subjecting it to the regulation dictated on the matter by the Contraloría:

"The rules relative to municipal accounting shall be issued by the Contraloría General de la República." In this sense, it must be borne in mind that even though the auditors and accountants working in the municipalities are direct employees of these corporations and not of the comptroller organ, and therefore have a subordination relationship with respect to the former, by virtue of the function entrusted to them, a direct subjection does exist, not to the comptroller organ, but to the guidelines it issues regarding the accounting and auditing functions of local entities. Note that these are guidelines aimed at unifying the control functions that the auditors and accountants of the municipalities carry out in relation to the public funds for which they are responsible, and therefore they must be considered as basic, unified coordination rules that have great practical utility in the exercise of the functions of legal and fiscal control of public resources, thereby greatly simplifying the supervision of public funds constitutionally assigned to the Contraloría – Article 183 of the Constitution – so that there is a sound administration of the same (as had been indicated in judgment number 2934-93, at fifteen hours twenty-seven minutes on June twenty-second, nineteen ninety-three).

The legislator, upon enacting the new municipal regulations, understood that the designation of functions for municipal employees is an expression of the administrative autonomy of the local corporations, and therefore provided that the assignment of duties should be made in the Descriptive Job Manual, as noted above, and specifically, in relation to the rules concerning financial-accounting matters, it also referred to the Manual of Financial-Accounting Procedures approved by the Council (Article 114).

XL.- REGARDING THE SETTING OF SALARIES. Article 76 of the Municipal Code is challenged insofar as it establishes a categorization of municipalities based on budget and confers upon the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, in coordination with the Contraloría General de la República, the task of setting the salaries of the then Municipal Executives and their increases in relation to the budgets thereof, which is considered violative of municipal autonomy and the principle of reasonableness. Indeed, in accordance with everything stated earlier in this judgment, this provision is absolutely unconstitutional, in open violation of the administrative autonomy of the municipalities defined in Article 170 of the Constitution, since the setting of the salary of their Mayor (formerly Executive) is a matter pertaining to their own government and administration, and its determination must correspond to their authorities, according to the functions entrusted to them, which, in any case, must be in proportional relation to the municipality's budget, just as defined in Article 20 of the Municipal Code, number 7794. By virtue of which, the phrase of the third paragraph of Article 76 stating:

"The Contraloría General de la República and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal shall set, annually, the salaries of the municipal executives, based on the amount of the municipal budgets referred to in this article"; is unconstitutional. This unconstitutionality is declarative and retroactive to the effective date of the rule, which is November sixth, nineteen eighty-six.

F. ON THE REGULATORY AUTHORITY OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

XLI.- REGARDING THE REGULATORY AUTHORITY. This Chamber has repeatedly stated that the regulatory power (facultad reglamentaria) granted to the Executive Branch by virtue of the provisions of subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution is reduced to very defined parameters that condition and limit it, since it cannot in any case violate the own and immanent dynamic derived from the separation of powers and which constitutes, so to speak, the very essence of the democratic system. One of these fundamental parameters of the regulatory power is the fact that within the democratic system, the public powers have clearly defined functions, and none of them can assume those proper to the others, because such transgression flagrantly violates the very concept of the separation of powers which is embodied in various ways in Articles 9, 11, 121 subsection 1) and 140 subsections 3) and 18) of the Constitution. Thus, this Chamber has stated in a clear line of jurisprudence that finds echo in several of its resolutions, among which it is opportune to cite number 1130-90, at seventeen hours thirty minutes on September eighteenth, nineteen ninety; number 1635-90, at seventeen hours on November fourteenth, nineteen ninety; number 1876-90, at sixteen hours on December nineteenth, nineteen ninety; and number 243-93, at fifteen hours forty-five minutes on January nineteenth, nineteen ninety-three. Thus, it has indicated:

"II. The Executive Branch, although it does not have the power to dictate laws – which is solely held by the Legislative Branch, by virtue of the provisions of Articles 105 and 121 of the Political Constitution –, does participate in the formation of the legal system through the regulatory power (potestad reglamentaria) that the Magna Carta confers upon it in Articles 140 subsections 3.) – which indicates the Administration's duty to 'regulate the laws, execute them, sanction them, and ensure their exact compliance' – and 18.) – which allows this Branch of the State to 'issue the appropriate regulations for the internal regime of its offices and issue the other regulations and ordinances necessary for the prompt execution of the laws' –, a power which, as has been seen, is expressed through the decrees and regulations (reglamentos) issued by the Public Administration. However, by virtue of the hierarchy of norms, in relation to the written sources of Law, normative primacy corresponds to the Political Constitution, followed by international treaties, then the laws, and lastly the regulations and decrees issued by the Public Administration. Therefore, the regulation (reglamento) is a secondary, subordinate, inferior, and complementary norm to the Law, in need of justification on a case-by-case basis, subordinated to it in several ways: 1.) it is produced only in the areas that the law allows; 2.) it cannot attempt to nullify or contradict legal precepts; and 3.) it cannot substitute for the law where the law is necessary to produce a certain effect or regulate certain content. Thus, any written norm dictated by the Executive Branch in the performance of the functions and matters proper to it is called a regulation (reglamento); the administrative one, which comprises the organizational aspects of the public sector. By virtue of the foregoing, the Executive Branch may issue autonomous regulations (reglamentos autónomos), among which are the so-called organizational regulations, which refer to the institution and structure of the entities that make up the Public Administration, among which are the Autonomous Service Regulations of the Ministries, as provided in subsection 18.) of Article 140 of the Constitution. Likewise, by virtue of the provisions of the cited subsection 3.) of the same constitutional norm, the President of the Republic and the respective Minister are empowered to regulate the laws, which means that the Executive develops the concepts used in the law to make it effective and enforceable." Thus, the regulation has been defined by this Chamber as secondary legislation subordinated to the Law, of lower rank and complementary to it. Its submission to the law is absolute in several senses: it is produced only in the areas the law leaves to it, it cannot attempt to nullify legal precepts or contradict them, and it cannot substitute for the law where the law is necessary to produce a certain effect or regulates certain content, in what is doctrinally called the "hierarchical order of norms".

This regulatory power is recognized in two senses only: that relating to the regulation and development of laws, which is contained in subsection 13) of Article 140 of the Constitution (executive regulations); and that relating to the organization and functioning of administrative offices and departments under the terms of subsection 18) of the same provision (autonomous regulations of organization and service). The latter are the only ones that the Contraloría General de la República may issue, by virtue of the provisions of Article 23 of its Organic Law, which provides:

"The Contraloría General de la República shall have the exclusive power to issue autonomous regulations of service and organization, in matters of its constitutional and legal competence." XLII.- ON THE CONSTITUTIONALITY OF THE SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 96 OF THE MUNICIPAL CODE AND ARTICLE 3 OF LAW 5691. The second paragraph of Article 96 of the Municipal Code, number 4574, is challenged insofar as it grants the Contraloría General de la República the authority to regulate the maximum limits within which municipal patent tariffs must be set:

"The Contraloría General de la República shall regulate the maximum limits within which the tariffs must be set.

The provisions of the preceding paragraphs shall be resolved by the Contraloría General de la República within a term not exceeding thirty days. Once that period has elapsed, the corresponding procedure shall continue." This Court considers that, since the patent (patente) is a tax or tribute proposed by the municipalities for approval by the Legislative Assembly, the Contraloría General de la República cannot interfere with or limit its processing; and in this sense, since there is no knowledge that the legislative procedure has been affected by the application of the provision in question, and since the new municipal regulations do not contain legislation with this same content, it is not appropriate to uphold the action regarding this provision. That is, the challenge of unconstitutionality must be real and not a mere hypothesis, as the present argument appears to be.

Likewise, Article 3 of Law number 5691, of April 29, 1975, is unconstitutional for violating Articles 140, subsection 3) and 170 of the Political Constitution, with respect to regulatory power in relation to municipal autonomy, the foregoing because it confers upon the Contraloría General de la República the task of promulgating a regulation for the "appropriate use" of municipal vehicles. Throughout this judgment, three fundamental principles that motivate this unconstitutionality have been made manifest: first, that municipal administrative autonomy implies the possibility for municipal entities to administer their resources, without interference from other public agencies; second, that the Contraloría has its regulatory power limited to autonomous regulations of service and organization, in matters of its competence, only; and third, that municipalities have the power to issue regulations of organization and service, which constitutes an expression of municipal autonomy. This unconstitutionality is declaratory and retroactive to the date of its enactment, that is, May 28, 1975. It must be noted that this Law was tacitly repealed by virtue of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, which in Title VII, refers to the regulation of the use of vehicles of the Costa Rican State, excluding municipal ones.

Finally, it is inappropriate to address the unconstitutionality of Article 4 of the same law (number 5691), as it refers to the use of vehicles of autonomous, semi-autonomous, and other institutions, which has no relation to municipalities; for which reason, under the terms of the first paragraph of Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the action must be rejected outright regarding this challenge.

XLIII.- CONCLUSION. Based on the foregoing, the Chamber upholds the action with respect to the following provisions:

The action is partially upheld, and consequently, the following provisions are annulled from the legal system:

• a)Articles 74 and 107 of the Municipal Code, number 4574; Articles 173 to 181 of the current Municipal Code, added by Law number 7812, of July 2, 1998; Article 3 of Law number 5691, of April 29, 1975; b) Article 21, subsection d), both in its original text and in its reform by Law number 6890; c) The phrase of the third paragraph of Article 76 of the Municipal Code, Law number 4574, that reads "The Contraloría General de la República and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal shall annually set the salaries of municipal executives, based on the amount of the municipal budgets referred to in this article"; d) The word "tanto" and the phrase "como la oportunidad" of the first paragraph of Article 79 of the Municipal Code, Law number 4574; e) The text of Article 80 of the Municipal Code, Law number 4574, approved by the Extraordinary Budget Law for the fiscal period 1988, number 7083, of August 25, 1987; f) The text of Article 134 of the Municipal Code, Law number 4574, approved by the Extraordinary Budget Law for the fiscal period 1987, number 7051, of October 30, 1986; g) The text of Article 105 of the Municipal Code, enacted by the Budget Law for the fiscal period 1989, Law number 7111, of November 24, 1988; h) Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Law Establishing the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación and the Legal Regime of Physical Education, Sports, and Recreation, number 7800, of April 28, 1998.
• i)The phrase that reads "with the prior authorization of the Contraloría General de la República and in accordance with the procedure established in Article 15 of this law," from Article 133 of the Municipal Code, Law number 4475; j) Article 7 of Law number 6890, of September 14, 1983.

The following provisions are interpreted in accordance with the constitutional order:

• a)Only the National Development Planning that has been approved by law is constitutional, so that only those directives that originate in a law may be binding on local governments; b) Articles 9 and 10 of the National Planning Law, number 5525, are not unconstitutional in themselves, but the application of their provisions to municipalities is, since the latter are not subject to the political and economic control of the Executive Branch (Oficina de Planificación Nacional y Política Económica), regarding the authorization of municipal budgets and credits with foreign capital, respectively; c) Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios is not unconstitutional, but its application to municipalities is, insofar as the Contraloría General de la República does not have jurisdiction to intervene in the setting and modification of tariffs for municipal services (tasas).

This judgment is declaratory and retroactive to the date of entry into force of the annulled provisions, that is, January 1, 1971, in relation to Articles 21, subsection d), 74, 79, and 107 of the Municipal Code, number 4574; May 28, 1975, in relation to Article 3 of Law number 5691; September 23, 1983, in relation to Articles 133 of the Municipal Code, number 4574, and 7 of Law number 6890; November 6, 1986, in relation to Articles 76 and 134 of the Municipal Code, number 4574; September 9, 1987, in relation to Article 80 of the Municipal Code, number 4574; January 1, 1989, in relation to Article 105 of the Municipal Code, number 4574; July 27, 1998, in relation to Articles 173 to 181 of the Municipal Code, addition enacted by Law number 7812; and August 1, 1998, in relation to Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Law Establishing the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, number 7800, except for rights acquired in good faith.

In accordance with the provisions of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the declaration of unconstitutionality regarding the district municipal councils (concejos municipales de distrito) is dimensioned, in order to avoid serious dislocations of social security, justice, and peace, in the following terms: a.- all the communities that make up the district councils or district municipal councils, which are now declared unconstitutional, are immediately reintegrated under the administration of the Municipalities of the cantons to which their territories belong; b.- everything concerning budgetary matters (revenue collection and expenditure control) shall be incorporated into the ordinary budgets corresponding to the Municipalities to which they are reintegrated. The Contraloría General de la República shall provide what is necessary to adjust the budgets and integrate them into one; c.- The respective Municipality shall provide what is necessary regarding administrative personnel. In the event that the elimination of positions is chosen, the pertinent provisions of Article 146, subsection b) of the current Municipal Code shall apply, and the Contraloría General de la República shall approve the necessary budget amendments to meet the expenses; and d.- all income and revenues shall be collected and incorporated by the municipalities into their own budgets, and expenses, accounts payable, contracts, and outstanding obligations in general shall be assumed by the municipalities, respecting the rights acquired by third parties.

The action is rejected outright with respect to the challenges of Articles 184 of the Municipal Code, number 4574, 19 of Law 6890, 13 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, executive decree number 7576-H, and Article 4 of Law number 5691.

In all other respects, the action is dismissed.

Por tanto:

The action is partially upheld, and consequently, the following provisions are annulled from the legal system:

• a)Articles 74 and 107 of the Municipal Code, number 4574; Articles 173 to 181 of the current Municipal Code, added by Law number 7812, of July 2, 1998; Article 3 of Law number 5691, of April 29, 1975; b) Article 21, subsection d), both in its original text and in its reform by Law number 6890; c) The phrase of the third paragraph of Article 76 of the Municipal Code, Law number 4574, that reads "The Contraloría General de la República and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal shall annually set the salaries of municipal executives, based on the amount of the municipal budgets referred to in this article"; d) The word "tanto" and the phrase "como la oportunidad" of the first paragraph of Article 79 of the Municipal Code, Law number 4574; e) The text of Article 80 of the Municipal Code, Law number 4574, approved by the Extraordinary Budget Law for the fiscal period 1988, number 7083, of August 25, 1987; f) The text of Article 134 of the Municipal Code, Law number 4574, approved by the Extraordinary Budget Law for the fiscal period 1987, number 7051, of October 30, 1986; g) The text of Article 105 of the Municipal Code, enacted by the Budget Law for the fiscal period 1989, Law number 7111, of November 24, 1988; h) Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Law Establishing the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación and the Legal Regime of Physical Education, Sports, and Recreation, number 7800, of April 28, 1998.
• i)The phrase that reads "with the prior authorization of the Contraloría General de la República and in accordance with the procedure established in Article 15 of this law," from Article 133 of the Municipal Code, Law number 4475; j) Article 7 of Law number 6890, of September 14, 1983.

The following provisions are interpreted in accordance with the constitutional order:

• a)Only the National Development Planning that has been approved by law is constitutional, so that only those directives that originate in a law may be binding on local governments; b) Articles 9 and 10 of the National Planning Law, number 5525, are not unconstitutional in themselves, but the application of their provisions to municipalities is, since the latter are not subject to the political and economic control of the Executive Branch (Oficina de Planificación Nacional y Política Económica), regarding the authorization of municipal budgets and credits with foreign capital, respectively; c) Transitory Provision VIII. of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios is not unconstitutional, but its application to municipalities is, insofar as the Contraloría General de la República does not have jurisdiction to intervene in the setting and modification of tariffs for municipal services (tasas).

This judgment is declaratory and retroactive to the date of entry into force of the annulled provisions, that is, January 1, 1971, in relation to Articles 21, subsection d), 74, 79, and 107 of the Municipal Code, number 4574; May 28, 1975, in relation to Article 3 of Law number 5691; September 23, 1983, in relation to Articles 133 of the Municipal Code, number 4574, and 7 of Law number 6890; November 6, 1986, in relation to Articles 76 and 134 of the Municipal Code, number 4574; September 9, 1987, in relation to Article 80 of the Municipal Code, number 4574; January 1, 1989, in relation to Article 105 of the Municipal Code, number 4574; April 22, 1993, in relation to Article 212, subsection a) of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; July 18, 1998, in relation to Article 164 of the Municipal Code, number 7794; July 27, 1998, in relation to Articles 173 to 181 of the Municipal Code, addition enacted by Law number 7812; and August 1, 1998, in relation to Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Law Establishing the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, number 7800, except for rights acquired in good faith.

In accordance with the provisions of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the declaration of unconstitutionality regarding the district municipal councils (concejos municipales de distrito) is dimensioned, in order to avoid serious dislocations of social security, justice, and peace, in the following terms: a.- all the communities that make up the district councils or district municipal councils, which are now declared unconstitutional, are immediately reintegrated under the administration of the Municipalities of the cantons to which their territories belong; b.- everything concerning budgetary matters (revenue collection and expenditure control) shall be incorporated into the ordinary budgets corresponding to the Municipalities to which they are reintegrated. The Contraloría General de la República shall provide what is necessary to adjust the budgets and integrate them into one; c.- The respective Municipality shall provide what is necessary regarding administrative personnel. In the event that the elimination of positions is chosen, the pertinent provisions of Article 146, subsection b) of the current Municipal Code shall apply, and the Contraloría General de la República shall approve the necessary budget amendments to meet the expenses; and d.- all income and revenues shall be collected and incorporated by the municipalities into their own budgets, and expenses, accounts payable, contracts, and outstanding obligations in general shall be assumed by the municipalities, respecting the rights acquired by third parties.

The action is rejected outright with respect to the challenges of Articles 184 of the Municipal Code, number 4574, 19 of Law 6890, 13 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, executive decree number 7576-H, and Article 4 of Law number 5691.

In all other respects, the action is dismissed.

Let this pronouncement be summarized in the Official Gazette "La Gaceta" and published in full in the Judicial Bulletin. Notify the Legislative and Executive Branches and the Contraloría General de la República.

R. E. Piza E.

Acting President Luis Fernando Solano C. Luis Paulino Mora M.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Susana Castro A.

SFmm/99.

Res: 06218-19 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours twenty-one minutes on August tenth, nineteen ninety-nine.

Action of unconstitutionality filed by the MUNICIPALITY OF SAN JOSÉ, represented by JOHNNY ARAYA MONGE, resident of San José, identification card number CED59820, in his capacity as Municipal Executive, against Articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 subsection 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 subsection e), items 5 and 6, 184, 186 and Transitory Provision I. of the Municipal Code; Articles 7 and 19 of Law 6890 of September 14, 1983; Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios; Articles 2 to 5 of Law 4340/69, amended by Laws 5909/76 and 6026/77; Articles 2 in relation to 102 and 125, 212 subsection a) and 217 subsection b) of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; Article 2 of the Ley General de Caminos Públicos number 5060/72 and its amendments; Article 13 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, Executive Decree number 7576-H/77; the National Planning Law in general and specifically its Articles 9 and 10; Articles 26 subsection b), 27 subsection 1), 98, 99, 100 of the Ley General de Administración Pública number 6227/78; Articles 10 subsections 1) and 2), 16, 17 subsection 2) and 18 of the Ley de Planificación Urbana number 4240/68; and Articles 3 and 4 of Law 5691/75.

Resultando:

1.- By writ received in the Secretariat of the Chamber at eleven hours thirty minutes on July thirty, nineteen ninety-nine, Nombre182577 ., identification card number CED139660, Luis Brenes, identification card number CED139661, and José Rafael Martínez Araya, identification card number CED139662; Mayors of the Municipalities of Cervantes, Lepanto, and Turrurrique respectively, and Silvino González, identification card number CED75836 and Marcos Rojas Jara, identification card number CED139663, district executives of Colorado and Cóbabo, respectively, promote a motion for clarification and amplification (gestión de adición) of judgment number 05445-99, of fourteen hours thirty minutes on July fourteenth of the current year, by which, without granting a hearing to the district municipal councils (concejos municipales de distrito), their unconstitutionality was declared; for which reason they request that the effects of this declaration of unconstitutionality be dimensioned, so that the closure of the district municipal councils is peaceful and orderly, so that it does not cause chaos. Therefore, they request that a reasonable period be granted so that the municipalities can absorb these councils, which implies a reorganization of resources and a substantial modification of the municipal budget, as well as personnel; and so that the affected communities can direct their efforts with due time.

2.- The procedures have complied with the prescriptions of law.

Drafted by Magistrate Sancho González, and,

Considerando:

I.- The effects of the measures provided by the Chamber, by way of dimensioning, in considerando XXXI.- of judgment No. 05445-99, of fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine, evidently do not cover all the practical problems that must arise due to the dissolution, liquidation, and closure of entities that have functioned irregularly, as decentralized entities by reason of territory, assimilated to the Municipalities created by the Political Constitution. The request for dimensioning in time, essentially, to achieve an adequate period in which the transition from the final liquidation of the district councils to the regime of constitutional legality is carried out, is logical, since, given the existing communal interests, such a procedure cannot be achieved immediately. Therefore, the Chamber deems the request made to be appropriate and resolves it favorably in accordance with the powers conferred by Articles 12 and 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, issuing the provisions that will be stated, which shall be complementary to those already expressed in the judgment being dimensioned.

II.- Since the functioning of public entities is subject to an annual budget, the Chamber deems it appropriate that the current fiscal period ends, so that the transition referred to in the request occurs, that is, that the extinction of these entities is carried out no later than December thirty-first of the current year. Therefore, the liquidation of assets and liabilities of the district municipal councils, including the payment of the labor severance benefits (prestaciones sociales) of the employees, shall be done within this granted period. By liquidation of liabilities, the Chamber means the cancellation of obligations, including the labor severance benefits of the officials, existing contracts, credits in favor of suppliers and third parties in general, that imply the duty of the councils to pay sums of money, as well as resolving what is pertinent, to transfer those obligations to the respective Municipalities, when the maturity periods exceed a single fiscal year. By liquidation of assets, it is understood as the incorporation into the respective Municipalities of the acquired assets, whether movable or immovable property, since the acquisition thereof was in the exercise of municipal powers and functions and they belong, consequently, to the communities.

III.- It is logical to understand that the liquidation period, which expires on December 31, 1999, requires normal and orderly functioning. That is, the necessary budgets to give content to the payment of obligations alluded to in the preceding considerando must be approved. By normal functioning, it is understood that the district municipal councils, de facto, will continue functioning in those matters necessary for the provision of the public services they administer, for the purpose of guaranteeing users access to them. But they may not agree to contracts different from those necessary for the provision of public services, nor execute any act that implies the exercise of the legal personality (personería jurídica) they now lack, nor assume new commitments and obligations with third parties that increase their liabilities.

IV.- The administration of the councils, in this transition period, will remain in the hands of the authorities that had been functioning, who may remain in their positions until the liquidation is completed, with the rights and obligations that were assigned to them in due course and those derived from the declaration of unconstitutionality of the councils. It shall be possible to fill absolute vacancies, occurring before the final liquidation, for the purpose of not rendering the process of closure and termination of activities nugatory.

V.- Finally, all acts and contracts entered into by the district municipal councils, while the liquidation process lasts, are subject to what is set forth in the principal judgment and in this dimensioning, and since they pertain to the Public Treasury (Hacienda Pública), those acts and contracts shall be under the supervision and control of the Contraloría General de la República.

Por tanto:

In accordance with the provisions of the second paragraph of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the effects of the declaration of unconstitutionality of the district municipal councils are dimensioned in time, in the sense that the total extinction of these entities shall be carried out no later than December thirty-first, nineteen ninety-nine. The Contraloría General de la República shall approve the operations of financial content and the necessary expenses so that the district municipal councils function normally until their total extinction on the indicated date. All officials of the district municipal councils shall remain in their positions until the respective liquidation is achieved within the term indicated herein. Notify.

Luis Fernando Solano C.

Acting President Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.

Susana Castro A. Gilbert Armijo S.

INTERLOCUTORY VOTES PENDING DRAFTING ARE: 9811-99, 7728-00 Placa35236.

Judgment 1999-09811 Case File 94-0757-0007-CO. At fifteen hours and twenty-one minutes. Action of Unconstitutionality. Johnny Araya Monge in his capacity as Municipal Mayor of San José against Articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 subsection 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 subsection e) items 5 and 6, 184, 186 and Transitory Provision I of the Municipal Code and other provisions. The period of dimensioning in time of judgment number 05445-99 of fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine, supplemented by judgment number 06218-99 of fifteen hours twenty-one minutes on August tenth, nineteen ninety-nine, is extended, in the sense that the District Municipal Councils (Concejos Municipales de Distrito) may function under the terms set forth in those judgments, for one more year, counted from January first of the year two thousand.- Vote 7728-00 The operative part of judgment number 05445-99, of fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine, is clarified, in the sense that Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios is applicable to the municipalities in accordance with the constitutional principles set forth in the considerando part of the same; likewise, the judgment is clarified in the sense that Article 164 of the Municipal Code -Law number 7794- is not unconstitutional; but, on the other hand, subsection a) of Article 212 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres is unconstitutional, which unconstitutionality is declaratory and retroactive to the date of entry into force of the annulled provision, that is, April 22, 1993; and, that as an expression of municipal autonomy, the setting of tariffs for the potable water supply service corresponds to the local governments in cases where said service is provided by the municipalities themselves, with the Contraloría General de la República being responsible for the final control of the determination of the tasas. The motions of the Mayors of the Municipalities of Abangares and Alvarado, as well as that of the Executive of the District Municipal Council of Cervantes de Alvarado, are dismissed.

Judgment 2000-08861 Case File 94-0757-0007-CO. At fourteen hours and thirty minutes. Action of Unconstitutionality. Johnny Araya Monge, in his capacity as Municipal Mayor of San José against Articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 subsection 2), 105, 107, 133, 134, 139, 139, 140, 149 subsection e), items 5 and 6, 184, 186 and Transitory Provision I of the Municipal Code and other provisions.

The period of the sizing set forth in judgment number 5445-99, of fourteen hours thirty minutes on the fourteenth of July of nineteen ninety-nine, supplemented by judgments number 06218-99, of fifteen hours twenty-one minutes on the tenth of August of nineteen ninety-nine, 09811 of fifteen hours twenty-one minutes on the fourteenth of December of nineteen ninety-nine, and 07728 of fourteen hours forty-five minutes on the thirtieth of August of two thousand, is extended, in the sense that the District Municipal Councils may operate under the terms indicated in those judgments for one additional year, commencing on the first of January of two thousand one.- Substitute Magistrate Alejandro Batala Bonilla participated in the resolution of this matter, replacing the proprietary magistrate Piza Escalante.- PENDING DRAFTING OF VOTO 8861-00 AND VOTO 9811-99 IS NOT ELECTRONICALLY AVAILABLE.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 168- División del territorio nacional Subtemas:

NO APLICA.

Tema: 169- Gobierno municipal Subtemas:

NO APLICA.

Tema: 170- Autonomía municipal Subtemas:

NO APLICA.

Con fundamento en lo dicho, la Sala declara con lugar la acción respecto de las siguientes disposiciones:

Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan del ordenamiento jurídico las siguientes disposiciones:

• a)Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181 del vigente Código Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco; b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley número 6890; c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley número 4574, que dice "La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artículo"; d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del artículo 79 del Código Municipal, Ley número 4574; e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete; f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis; g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho; h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.
• i)La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley", del artículo 133 del Código Municipal, ley número 4475; j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:

• a)Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley; b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en ellos a las municipalidades, ya que éstas no están sujetas al control político y económico del Poder Ejecutivo (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos municipales y créditos con capital extranjero, respectivamente; c) No es inconstitucional el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la Contraloría General de la República no tiene competencia para intervenir en la fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales (tasas).

Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relación con los artículos 21 inciso d), 74, 79 y 107 del Código Municipal, número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco, en relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en relación en relación con los artículos 133 del Código Municipal, número 4574, y 7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en relación con los artículos 76 y 134 del Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número 4574; primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del Código Municipal, número 4574; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 173 a 181 del Código Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800, salvo derechos adquiridos de buena fe.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos municipales de distrito, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los artículos 184 del Código Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, y artículo 4 de la Ley número 5691.

“En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad…” Sentencia 5445-99 (v. 11406-17) ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Autonomía municipal.

Subtemas:

NO APLICA.

El desarrollo jurisprudencial que esta Sala hecho en relación a la autonomía municipal en sus diversas facetas ha sido muy amplio y completo; sin embargo, no es sino hasta en la sentencia número 5445-99, que determina, primero que nada, el concepto de autonomía municipal, como "la capacidad que tienen las municipalidades para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad todo lo referente a la organización" de su jurisdicción territorial (cantón), y que se traduce en la capacidad de fijar sus políticas de acción -planes y programas- y de inversión en forma independiente -determinación de su presupuesto- específicamente del Poder Ejecutivo; autonomía que deriva del carácter electoral y representativo de su gobierno (Concejo y Alcalde); y luego analiza los diversos ámbitos en que se manifiesta Sentencia 5445-99 (v. 11406-17) ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: MUNICIPALIDAD.

Subtemas:

NO APLICA.

005445-99. CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO.Artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos 7 y 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada por leyes 5909/76 y 6026/77; los artículos 2 en relación con el 102 y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número 5060/72 y sus reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77; la Ley de Planificación Nacional en general y específicamente sus artículos 9 y 10; los artículos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de Administración Pública número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la Ley de Planificación Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la Ley 5691/75.

... Ver más Sentencias Relacionadas Res: 005445-99 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.

Acción de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San José, cédula de identidad CED59820, en su condición de Ejecutivo Municipal, para que se declare que los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos 7 y 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada por leyes 5909/76 y 6026/77; los artículos 2 en relación con el 102 y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número 5060/72 y sus reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77; la Ley de Planificación Nacional en general y específicamente sus artículos 9 y 10; los artículos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de Administración Pública número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la Ley de Planificación Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la Ley 5691/75, son contrarios a la Constitución Política. Intervienen el entonces Servicio Nacional de Electricidad, representado por el Presidente de su Junta Directiva Leonel Fonseca Cubillo, vecino de San José, cédula CED28170; el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, representado por el entonces Presidente Ejecutivo Víctor Evelio Castro Retana, vecino de Aserrí, cédula CED40989; la Procuraduría General de la República, representada por el Procurador General Adjunto Farid Beirute Brenes, vecino de San José, cédula CED29445; el Ministerio de Hacienda, representado por el entonces titular de esa Cartera Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, vecino de Curridabat, cédula CED104363; el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, representado por la Ministra ad interim al momento del informe María Teresa Solís Zamora, vecina de San José, cédula CED139843; el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, representado por el entonces Presidente Ejecutivo, Etelberto Jiménez Piedra, vecino de Desamparados, cédula CED120104; el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, representado por la entonces Presidente Ejecutiva Anna Gabriela Ross González, vecina de San José, cédula CED98716; y la Contraloría General de la República, representada por el Contralor General Luis Fernando Vargas Benavides, vecino de Heredia, cédula CED28176.

Resultando:

1.- La Municipalidad accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las siguientes normas jurídicas: A) Del Código Municipal: los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 párrafo segundo, 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e) apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. Señala que el artículo 5 es inconstitucional porque sobrepone a las competencias municipales las de otros entes descentralizados, con infracción del artículo 4 del mismo Código; y porque se puede entender que cualquier atribución legal en favor de esos otros entes es constitucional sin ningún límite, lo que violenta el artículo 169 de la Constitución Política. También se señala que en cuanto a las obras y proyectos que allí se mencionan, no es cuestión de que tales entidades informen y coordinen con las municipalidades, pues a juicio del accionante, toda obra o proyecto local, si no es de interés nacional, debe ser ejecutado por la respectiva municipalidad; en cuanto al artículo 10, se señala que los intereses y servicios locales deben ser atendidos por la Municipalidad, y por lo tanto, conforme al artículo 169 constitucional, aún cuando aquélla esté de acuerdo en que otras entidades estatales o privadas realicen obras o presten servicios locales, no puede ceder una competencia constitucional suya; el artículo 21 inciso d) se impugna por cuanto define la competencia del Ejecutivo y del Concejo Municipal, en cuanto a compromisos y egresos en razón del monto, con lo que se establece una categorización de las municipalidades en razón de su presupuesto. En este extremo, se señala que la Constitución Política no tiene categorizadas a las municipalidades y por ello, la diferenciación establecida en la norma impugnada no puede darse en nuestro medio; que además, la norma es irracional, atenta contra la autonomía municipal y lesiona los artículos 140 incisos 3) y 18) de la Constitución, en cuanto otorga potestades reglamentarias a la Contraloría General de la República; el artículo 63 lo impugna en relación con el Transitorio I., en cuanto permite continuar funcionando a los concejos municipales distritales, que fueron declarados inconstitucionales por la Sala Constitucional, solicita que por conexidad y consecuencia se declare la inconstitucionalidad de la normativa que intente revivir tales concejos; el numeral 67 párrafo cuarto en cuanto señala que la Contraloría General de la República debe dar su anuencia para la donación o préstamo no referido a dinero o valores, cuando fuere de interés para el cantón y en favor de una institución estatal, también por implicar un control de oportunidad que afecta la autonomía municipal; del artículo 70 se cuestiona la frase "si guardan proporción con la situación económica de la corporación", que permite a la Contraloría General de la República improbar cualquier partida presupuestaria y porque permite, por su redacción, un control de oportunidad contrario a la autonomía política de los entes locales; el artículo 71 en cuanto establece que para dar en garantía real bienes o derechos municipales, se requiere autorización de la Contraloría General de la República, lo que lesiona la autonomía administrativa de las municipalidades, pues dicha autorización se otorga o deniega con base en motivos de oportunidad; el artículo 74, se indica, lesiona la autonomía municipal, pues cuando se trata de la determinación de las responsabilidades pecuniarias en que incurran los empleados y funcionarios municipales en perjuicio de la municipalidad, y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales, un órgano extraño como la Contraloría General de la República, se impone a la Administración Local, a la que ni siquiera deja actuar; en cuanto al artículo 76, se señala que es inconstitucional, por hacer diferentes categorías de municipalidades y porque deja en manos de la Contraloría General de la República y del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, fijar los salarios de los Ejecutivos y aprobar sus aumentos, lo cual lesiona abiertamente la autonomía municipal; el artículo 78 se impugna en cuanto establece una “previa anuencia” de la Contraloría General de la República para realizar toda clase de contrataciones con entidades reconocidas como ajenas al espíritu de lucro, lo que implica un control de oportunidad contrario a la autonomía administrativa de esos entes. El artículo 79 también establece la "anuencia previa" de ese órgano contralor, para realizar operaciones con sus inmuebles cuyo valor sea superior a los cincuenta millones de colones, monto que, además, constituye una restricción irrazonable; el artículo 80 se impugna en cuanto permite el control por parte de la Contraloría General de la República sobre los contratos que la municipalidad realice cuyo valor sea superior a los cincuenta millones de colones, a excepción de los contratos de trabajo, y sobre los acuerdos municipales en que se acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil colones o más; el artículo 85 se cuestiona en cuanto permite a todo organismo que apruebe tasas municipales modificarlas, lo cual contraviene también la autonomía municipal; en el artículo 90 se dispone que la Contraloría General de la República debe aprobar los actos de imposición individual de contribuciones, e inclusive, se le permite modificarlos, potestades que son incompatibles con las autonomía administrativa y con la potestad tributaria de las municipalidades, en los términos en que la ha delimitado la Sala Constitucional; el párrafo segundo del artículo 96 le otorga a la Contraloría General de la República potestades para reglamentar los límites máximos dentro de los cuales deben fijarse las tarifas del impuesto de patente, lo que lesiona la autonomía política de las municipalidades y las potestades reglamentarias del Poder Ejecutivo; el numeral 105 se impugna por estimarse que la autorización de la Contraloría General de la República para celebrar los empréstitos que realicen las municipalidades, se extiende al control de la oportunidad de la operación; el artículo 107 se cuestiona en cuanto permite a la Contraloría General de la República modificar los actos controlados, lo que se considera inadmisible respecto de entes con autonomía garantizada constitucionalmente; en lo referente al artículo 133, se señala que la necesidad de requerir autorización de la Contraloría General de la República para abrir cajas auxiliares y nombrar entes recaudadores para recibir pago de los tributos y otros ingresos municipales, también afecta la autonomía municipal; del numeral 134 se impugna el monto de diez mil colones como límite para efectuar gastos por medio de caja chica, pues se considera que ese monto, además de ser irracional, debe ser decidido por cada ente local, lo que viola la autonomía política de las municipalidades, puesto que sujeta a las municipalidades a las normas de la Contraloría General de la República y se señala que ésta no tiene potestades reglamentarias y, además, que sólo en el caso de las municipalidades se establece una norma semejante, discriminación que se considera inaceptable; el artículo 139 establece que la Contraloría General de la República fijará también atribuciones a los Contadores y Auditores de las municipalidades, lo que lesiona la autonomía municipal; el artículo 140 se cuestiona en cuanto impide a las municipalidades regular su propia contabilidad, y las sujeta a las normas que al efecto dicte la Contraloría General de la República, lo que lesiona su autonomía política; también se cuestionan los apartes 5 y 6 del inciso e) del artículo 149 : el primero por cuanto dispone que la estimación de daños y perjuicios por incumplimiento de becas otorgadas a los funcionarios municipales deberá hacerla la Contraloría General de la República y no las municipalidades, lo que atenta contra la autonomía administrativa de éstas últimas; y el aparte 6, en cuanto la aprobación de los contratos de beca por parte de la misma Contraloría es desproporcionada y discriminatoria, y atenta igualmente contra la autonomía administrativa de los entes locales; en cuanto al artículo 184, se señala que la autorización de la Contraloría General de la República para formalizar las donaciones que hagan los entes o empresas públicas en favor de las municipalidades es inconstitucional, en cuanto se entiende que la Contraloría puede hacer una valoración que cubra aspectos de conveniencia, lo cual es contrario a la autonomía de los diversos entes estatales; y en cuanto al artículo 186, referido a los Comités de Deportes, señala el accionante que conforme a esa norma, éstos se limitan a ejecutar los programas de la Dirección de Educación Física y Deportes, lo cual afecta la competencia local y su autonomía política y administrativa. En cuanto a la constitución de la Directiva de esos Comités, señala que las municipalidades sólo nombran dos de los siete miembros, lo cual es contradictorio con el carácter de los comités locales, que sólo podrían serlo si tuvieren un claro carácter municipal. B) El artículo 7 de la Ley número 6890, del catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, se impugna en relación con este último tema, en tanto obliga a transferir al Comité Cantonal de Deportes y Recreación el 1.5% del presupuesto municipal, lo cual atenta contra el gobierno municipal que es el único que puede definir cómo se emplean los recursos locales; y el artículo 19 de la misma ley, en cuanto prescribe que las tasas locales por servicio de agua son acordadas por las municipalidades, “previo estudio” del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en “consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados” y aprobadas por el “Servicio Nacional de Electricidad”, por atentar contra la autonomía municipal. C) Del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se cuestiona el Transitorio VIII, en cuanto es utilizado por la Contraloría General de la República para sostener que debe aprobar las tasas locales. Dicha norma lesiona, según se señala, la autonomía local, pues permite un control de oportunidad de las decisiones de los gobiernos municipales y, además, excede el artículo 184 de la Constitución Políticas, dado que pone a la Contraloría General de la República a ejercer controles impropios en relación con su función de vigilancia de la Hacienda Pública. D) Los artículos 2 a 5 de la Ley número 4340/69, reformada por las leyes 5909/76 y 6026/77, se cuestionan en cuanto mantienen la administración del impuesto territorial en manos de la Dirección General de Tributación Directa pese a que se trata de un impuesto municipal, motivo por el cual no puede ser administrado por el Poder Ejecutivo. Alega que a efecto de no lesionar la autonomía municipal, debe crearse una administración autonómica de ese impuesto, a la que le corresponda, a su vez, la distribución, momento en que debe suprimirse el 8.6% que corresponde al Poder Ejecutivo. E) De la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, se cuestiona el artículo 2 el cual, se señala, excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar zonas de estacionamiento, autorizar vehículos con altoparlantes (en relación con el artículo 102 ídem) marcar zonas de paso de peatones, señalar paradas de buses, autorizar el cierre de calles para eventos varios (en relación con el artículo 125 ibídem) y otras acciones de intereses social, potestades que se le atribuyen al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; el artículo 212 inciso a) en tanto atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la facultad de aprobar las tarifas de los parquímetros municipales, con lo que se permite a un órgano del Poder Ejecutivo ejercer control de oportunidad sobre los recursos de las municipalidades; y el numeral 217 inciso b), por cuanto obliga a las municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para poder emplear los fondos provenientes de las multas. F) De la Ley General de Caminos Públicos, se impugna el artículo 2 , en cuanto atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en exclusiva, la construcción y mejora de todos los caminos públicos, incluidos los vecinales, aunque sean de interés local. G) Se impugna el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77, en cuanto permite ejercer un control de oportunidad, además del de legalidad, en todos los casos de autorización para contrataciones que corresponda emitir a la Contraloría General de la República, lo que se ha extendido a las aprobaciones. H) La Ley de Planificación Nacional se impugna en general por cuanto monta, a juicio del accionante, un sistema de planificación y coordinación que afecta a todo ente público, que comprende a las municipalidades, lo cual, en este último aspecto, lo torna inconstitucional, pues el sistema es vinculante y ello afecta la autonomía política local derivada del artículo 170 de la Constitución Política. En concreto se impugnan, de esa misma ley, los numerales 9 y 10, en cuanto contienen controles puntuales que valoran la oportunidad de los actos y someten la política local a la del Poder Ejecutivo, con violación de la norma constitucional señalada. I) De la Ley General de la Administración Pública se impugnan los artículos 26 inciso b) y 27.1), que facultan al Poder Ejecutivo a ejercer una dirección y coordinación vinculantes contra todo ente público, lo que lesiona según se indica, el artículo 170 constitucional. Por conexidad, y por las mismas razones expuestas, se solicita declarar inconstitucionales los artículos 98, 99 y 100 ídem. J) De la Ley de Planificación Urbana, se impugna el artículo 10 incisos 1) y 2 ), por cuanto supeditan decisiones locales a la aprobación de entes gubernamentales (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) que en todo caso ejercen un control de oportunidad contrario a la autonomía municipal. Asimismo, se impugnan los artículos 16, 17.2 y 18, por los que se sujetan los planes reguladores locales a los objetivos políticos de los órganos centrales, lo que lesiona la autonomía política local. K) De la Ley número 5691, se cuestionan los artículos 3 y 4, en cuanto establecen, el primero, que la Contraloría General de la República promulgará el “Reglamento para el Uso de los Vehículos Municipales”, norma que se impugna por atribuir potestades reglamentarias a un órgano distinto del Poder Ejecutivo y por tratarse además de una norma irracional que discrimina en perjuicio de las municipalidades; y el segundo, por implicar un control de oportunidad por parte de ese ente, que lesiona la autonomía municipal.

2.- El accionante fundamenta su legitimación en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en la consideración de estar en juego un interés general, tomando en cuenta que la municipalidad es un ente político-territorial encargado constitucionalmente de atender los intereses de la respectiva colectividad, y señala que actúa en defensa de la autonomía municipal, que constituye a su vez, una garantía de los derechos colectivos de los miembros de cada municipio.

3.- Por resolución de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis (visible a folio 31 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la República, los Ministerios de Obras Públicas y Transportes, de Planificación y Política Económica y de Hacienda, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, al Servicio Nacional de Electricidad, al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible en los folios 61 a 130 y se refirió a los puntos que a continuación se detallan: I- LA MUNICIPALIDAD: UN ENTE DESCENTRALIZADO Al basar la Municipalidad su discurso impugnatorio en un concepto amplio de autonomía, que incluso podría afirmarse, en un concepto de autonomía como libertad de acción, obliga a referirse a la naturaleza jurídica de esos entes y el significado de autonomía establecido en el articulo 170 de la Constitución Política. A.- Un ente descentralizado territorialmente: La municipalidad es un ente corporativo, manifestación de una descentralización territorial. La atribución de competencias es un fin general y no específico, lo que permite a la corporación municipal perseguir cualquiera que se relacione con el bien común de los habitantes de su territorio, así como la libertad de auto fijarse los cometidos y definir su propia esfera de acción. Sin embargo, al hablar de descentralización no es posible dejar de lado que el ente territorial tiene una esfera de acción fijada por el propio ordenamiento estatal y es precisamente ese ordenamiento el que fija también sus límites, los cuales debe respetar; B.- La Autonomía municipal: La relación entre un ente descentralizado y el ente que descentraliza no puede ser una relación de independencia, de igualdad, de “frenos y contrapesos”, propia de la supremacía estatal. La autonomía no puede ser entendida como un derecho de la Municipalidad en los términos en que se conciben las libertades públicas reconocidas constitucionalmente en favor de los administrados. No puede afirmarse que esa autonomía otorga a la Municipalidad la capacidad legal para hacer todo lo no prohibido por el ordenamiento jurídico dentro de la localidad. La autonomía debe verse desde dos perspectivas: la de la organización y su régimen subjetivo y la de las competencias concretas a través de las cuales se materializa, en cada momento, la esfera de actuación de la estructura. En efecto, la autonomía alude a un autogobierno, que en el caso de nuestras Municipalidades es democrático. II.- NECESIDAD DE MANTENER LA UNIDAD ESTATAL. El considerar que los entes municipales tienen una potestad de autodirección, independiente y excluyente de la orientación política del Estado, es dar una interpretación parcial y asistemática de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución, prescindiéndose así del contenido y la finalidad generales de la Constitución; A.- La autonomía se ejerce en el marco del ordenamiento estatal: Según la Constitución Política, la soberanía reside exclusivamente en la Nación, no puede considerarse diluida en cada una de las corporaciones municipales, como pretende la tesis de la autonomía política plena. Los principios de unidad del Estado y soberanía estatal constituyen, así, un límite negativo que circunscribe, necesariamente, el ámbito en que puede desarrollarse la autonomía local; B.- Lo local es también estatal: La comunidad local es parte dependiente de la comunidad estatal; y si la autonomía local pudiese ser entendida en los términos en que se pretende, resultaría absolutamente improcedente que el Estado destine recursos financieros a las Municipalidades para el cumplimiento de sus funciones. III.- LAS RELACIONES ENTRE ESTADO Y ENTE AUTÓNOMO. Expresa la accionante que la autonomía comprende el estudio de las relaciones posibles entre el Gobierno Central y el ente descentralizado: relaciones de planificación, de dirección, de coordinación y de control; A.- La planificación: Sostiene el accionante la inconstitucionalidad de toda disposición legal que tienda a permitir una planificación estatal de los intereses locales (específicamente la Ley de Planificación Nacional, en cuanto establece que la planificación nacional vincula a las municipalidades), tesis que no comparte la Procuraduría, pues considera que la afirmación de que la potestad municipal para definir y adoptar planes diferentes e independientes del Estado presenta el riesgo del desmembramiento del Estado a causa de la afloración de localismos y de la apropiación del aparato administrativo por el funcionario municipal, con el riesgo de que la administración local -justificada por principios democráticos- se distancie de la comunidad. El planteamiento del Estado unitario y soberano que establece la Constitución, deja a salvo la importancia que pueda tener la municipalidad en el desenvolvimiento del Estado democrático y social, dada la idoneidad para el engarce entre sociedad y Estado, especialmente en el ámbito administrativo, aspecto en que mantiene su sentido la autonomía entendida como garantía institucional. Consideran que esta es la conclusión que se extrae a partir de la interpretación sistemática de la Constitución; B.- Potestad de dirección: Alega el accionante que la autonomía de las Municipalidades es incompatible con una relación de dirección política, y en ese sentido, impugna la constitucionalidad de los artículos 26.b y 27.1, y por conexión los numerales 98, 99 y 10 de la Ley General de Administración Pública. Considera la Procuraduría que la actividad de orientación política tiene como objetivo asegurar la unidad estatal y la existencia del propio Estado, pues con ello se vincula la actividad del ente menor a un determinado programa estatal. Al igual que la planificación, la dirección es un instrumento para ordenar la actividad gubernamental y administrativa, y por ello no comparte la tesis del accionante; C.- La coordinación: Negar la posibilidad de coordinación, es negar el acceso a mecanismos que permitan información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias. Las normas que establecen mecanismos de coordinación no pueden considerarse per se como contrarias a la Constitución. Esa inconstitucionalidad sólo se produciría si, a causa del proceso coordinador, el ente autónomo pierde su capacidad de decidir, impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su acción; Nombre3640.- En cuanto al control: La Procuraduría no estima que la norma constitucional prohiba la existencia de un control administrativo sobre la entidad local. En esta acción se impugnan diversas disposiciones que otorgan a la Contraloría General de la República la potestad de controlar la actividad de la Municipalidad, tema sobre el que ya la Sala se pronunció mediante el voto 2934-93. Así, el control de legalidad es procedente, pero no así el control de oportunidad o conveniencia. IV.- LA ADMINISTRACIÓN DE LOS INTERESES LOCALES. Conforme a lo expuesto por el accionante, la definición de la competencia municipal es reserva de ley. Corresponde a la ley definir que es “interés local” y, por ende, cuál es la competencia de la Municipalidad; A.- En cuanto a la reserva de ley: En virtud de la reserva de ley existente en materia de definición de competencias, el ámbito de actuación de cada ente u organismo público es establecido por la ley dentro del marco constitucional. El término “locales”, empleado en la Constitución, es un concepto jurídico indeterminado, de allí que sea el legislador el competente para precisarlo y lo hace por medio de la ley; B.- Las competencias no son exclusivas: El Código Municipal en su artículo 5 se pronuncia por una interpretación menos estricta sobre las competencias, permitiendo que el Estado u otros entes puedan intervenir en el ámbito local, pues en el fondo, los intereses locales son también intereses estatales. En cuanto al artículo 10 del mismo Código, éste no limita la esfera de actuación del Concejo, sino todo lo contrario, la extiende en el tanto establece una forma de control sobre la actuación de entes no estatales y personas privadas dentro de su cantón. No comparte la Procuraduría que el término autonomía tenga en la Constitución, el significado de separación de acción reservada en forma exclusiva a las Municipalidades, con exclusión de toda incidencia de otros niveles de gobierno y de gestión de los intereses públicos. La interpretación constitucional debe tomar en cuenta una concepción articulada de la autonomía como participación de diversas instancias territoriales de gobierno en la ordenación y prestación de los servicios públicos; C.- Problemas concretos de competencia: El accionante impugna determinadas disposiciones del Código Municipal, por considerar que permiten esa “invasión” de lo local por otras entidades, o bien, que la ley excede su marco de acción. En el primer caso, tenemos lo atinente a los Comités de Deportes y en el segundo, los artículos 21 y 186 del Código Municipal. En cuanto a éste último, se impugna porque se estima que los Comités de Deportes se limitan a ejecutar los programas de la Dirección General de Educación Física Deportes, lo cual afecta la competencia local y la autonomía administrativa y política de las Municipalidades. Estima la Procuraduría que si el comité cantonal de deportes y recreación se constituye como ente local, se justifica el deber de la Municipalidad de contribuir con su financiamiento, de forma que no sea el Estado el que deba asumir la totalidad de los gastos de un ente que es local. Además, es claro que debe existir una cierta coordinación entre el órgano encargado de dirigir el deporte nacional y los entes encargados del deporte local. Se impugna además el artículo 21 inciso d) del mismo Código, en cuanto establece una diferenciación entre municipalidades en razón de sus ingresos, aspecto que tiene incidencia en la distribución interna de competencia entre el Ejecutivo Municipal y el Concejo Municipal. No considera la Procuraduría que esto sea así, pues más bien la norma tiende a lograr una gestión administrativa más ágil, pronta y eficiente en relación con los gastos que financieramente pueden considerarse fijos, o bien, cuyo monto no justifica la intervención de todo el cuerpo deliberante. V-. POTESTAD REGLAMENTARIA. Señala el recurrente que diversas disposiciones legales atribuyen a la Contraloría General de la República la potestad de reglamentar la ley, lo que afecta la autonomía local. La materia propia de reglamentación de la ley escapa tanto a la competencia de las municipalidades como excede el ámbito de la autonomía local, sea política, sea administrativa, por lo tanto no puede existir violación del artículo 140, incisos 3 y 18, por ser un problema concomitante de violación del numeral 170 constitucional; A.- Competencia del Poder Ejecutivo: La accionante impugna el artículo 21 inciso d) del Código Municipal alegando que faculta a la Contraloría a reglamentar determinados montos. Se trata de casos de contratación administrativa, materia en la que ha existido una prevalente competencia del órgano contralor. El punto es si en razón de esa competencia prevalente de la Contraloría puede atribuírsele la potestad de modificar los parámetros en cuestión. En este caso la competencia de la Contraloría se refiere a la potestad de modificar los parámetros que señala el artículo, y al respecto señala la Procuraduría que al atribuir esa potestad a un órgano diferente al Poder Ejecutivo, resulta violentado el numeral 140, incisos 3 y 18 de la Constitución Política; B.- La reglamentación en materia financiera local: Se impugnan los artículos 96, segundo párrafo y 134 del Código Municipal, el primero posibilita al órgano contralor para que defina los límites máximos para la fijación de tarifas (del tributo). No resulta inconstitucional el que la Contraloría dé su criterio sobre la procedencia de ciertas tarifas, siempre y cuando esto no sea vinculante para la Municipalidad, pues ésta es absolutamente autónoma en la fijación de las mismas, por lo que el segundo y tercer párrafo del artículo 96 referido lesionan el artículo 170 de la Constitucional. Igual conclusión debe sostenerse en cuanto al artículo 134, pues excede el marco de su competencia constitucional el que se le atribuya una potestad para revisar y modificar el monto establecido para el manejo de las cajas chicas por parte de las Municipalidades. Sin embargo, a igual conclusión no puede llegarse con respecto a la posibilidad de que la Contraloría reglamente el manejo de las cajas chicas por parte de las Municipalidades o de cualquier otro ente público, pues este aspecto sí está amparado dentro de la potestad de vigilancia de la Hacienda Pública. Con respecto al artículo 140 del Código Municipal, alegan que lesiona la autonomía política de las Municipalidades, debido a que se les excluye la posibilidad de que revisen sus propias contabilidades. La Procuraduría considera que el ámbito de la contabilidad es parte del control financiero y que éste es atribuido en forma última a la Contraloría General de la República, por ello no puede considerarse que resulte lesionada la autonomía política de los entes autónomos y las Municipalidades. No se trata de que la Contraloría dicte órdenes o instrucciones concretas a los órganos del sistema de control interno, pero sí que a través de las disposiciones que dicte, oriente el ejercicio de ese control. Esa interpretación debe darse también en cuanto al artículo 139 del Código Municipal. Sin embargo, esa fijación por el órgano contralor no puede ser respecto de una Municipalidad en específico, sino que debe ser general, pues en caso contrario, se excedería el marco del control financiero, lesionando la autonomía administrativa de las municipalidades, sobre estos aspectos de control; C) El reglamento de vehículos de las Municipalidades: Se impugna el artículo 3 de la Ley número 5691 del diecinueve de mayo de mil novecientos setenta y cinco, por cuanto faculta a la Contraloría a promulgar un reglamento para uso de los vehículos municipales, con el objeto de racionalizar su uso y la correcta utilización de fondos públicos. Al decir el numeral 4° de esa misma Ley, “si lo considera conveniente”, el accionante lo ha interpretado como el establecimiento de un control de oportunidad, lo cual no puede compartir este órgano, en razón del contenido general de la Ley de Tránsito, cuyas prescripciones son bastante taxativas, y del concepto mismo de aprobación. Sin embargo, ese artículo 3 desconoce la potestad reglamentaria autónoma de las Municipalidades, lo que lesiona abiertamente la autonomía política de esos entes locales, violentando así el artículo 170 constitucional. VI-. CONTROL DE LA CONTRALORÍA. A.- Un control de oportunidad: Considera el accionante que los artículos 67 párrafo cuarto, 70, 71, 78, 79, 105, 133, y 184 del Código Municipal permiten a la Contraloría ejercer un control de oportunidad sobre las Municipalidades contrario a la autonomía política, porque permiten una coadministración en el manejo de los fondos locales. En general, estos artículos permiten a la Contraloría General de la República ejercer un control de oportunidad sobre actos municipales, lo que violenta la autonomía municipal. Al exceder el campo propio del control financiero, se violentan, además, los artículos 183 y 184 de la Carta Política; B.- Una sustitución del poder de decidir: Afirma el accionante que varias disposiciones del Código Municipal lesionan la autonomía administrativa, porque facultan que un órgano extraño se sobreponga a la administración local, en un aspecto interno, a la que no deja actuar. Entre ellas están los artículos 74, 76, 107, 149 inciso e) aparte 5, disposiciones que, a criterio de la Procuraduría, permiten a la Contraloría General sustituir a las municipalidades en la realización de actos que son de entero resorte de los entes locales. Sin embargo no considera que el aparte 6 del artículo 149 inciso e) lesione la autonomía municipal, pues se trata de un refrendo de contratos administrativos, que entra dentro de la esfera de atribuciones constitucionalmente garantizada a la Contraloría General de la República, por lo que no existe interferencia de este órgano en el ejercicio de las competencias locales. VII-. MODIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS MUNICIPALES. Se impugnan los artículos 85 y 90 del Código Municipal, el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y el artículo 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983, normas que otorgan -a criterio del accionante- competencia a la Contraloría en materia de ingresos municipales. En cuanto al artículo 85 referido, considera la Procuraduría que es contrario al artículo 170 constitucional, pues la potestad tributaria municipal corresponde a cada una de las Municipalidades, y el hecho de que se le atribuya a un organismo externo la posibilidad de modificar lo dispuesto por éstas va en contra de esa potestad. Con respecto al artículo 90 del Código Municipal, considera la Procuraduría que se refiere a ingresos que no son estrictamente de naturaleza tributaria, por lo que no puede plantearse una violación a la potestad tributaria municipal, ya que este numeral más bien, autoriza una intervención precisa del órgano contralor en el ejercicio de la actividad administrativa de la Municipalidad. Sin embargo esa intervención tiende a determinar el monto concreto que debe cubrir cada uno de los dueños de los inmuebles beneficiados por la inversión realizadas por la corporación local, lo que implica una flagrante violación de la autonomía administrativa propia de la Municipalidad. Por su parte, el Transitorio VIII del Código Tributario, no es inconstitucional, pues no está atribuyendo a la contraloría la potestad de modificar los actos sujetos a su control. Cualquier interpretación del Transitorio que condujera a afirmar la competencia de la Contraloría para modificar, estaría viciada tanto de legalidad como de constitucionalidad. El artículo 19 de la Ley 6890, se impugna ya que se considera que establece diversidad de trámites que impiden el manejo de las tarifas. Este criterio no lo comparte la Procuraduría ya que la protección del usuario- consumidor del servicio de agua contable justifica que las tarifas de este servicio estén sujetas a control económico y jurídico; en cuanto a la asesoría del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), ésta tiene por objeto suplir las deficiencias técnicas y financieras que enfrenta un porcentaje elevado de nuestras Municipalidades, por lo que es un mecanismo de ayuda para el correcto desempeño de las funciones municipales. VIII-. EN MATERIA DE TRANSITO. Se alega que el artículo 2 de la Ley de Tránsito lesiona las competencias locales, en el sentido de que encarga la administración de esa ley al MOPT, sin tomar en cuenta la competencia municipal de fijar zonas de establecimiento, marcar zonas de paso de peatones, señalar paradas de buses, etc. Considera la Procuraduría que la regulación del tránsito y la seguridad vial no son precisamente servicios locales, por lo que no pueden considerarse cubiertos por el artículo 169 de la Constitución. Por otra parte, alega la Municipalidad que el artículo 212 inciso a) de la misma ley, permite que un órgano del Poder ejecutivo ejerza un control de oportunidad sobre las Municipalidades, al aprobar las tarifas de los parquímetros municipales. La Procuraduría es del criterio que cuando se trata de aspectos que forman parte de la circulación en las vías públicas, no hay violación a la competencia municipal; pero en tratándose de estacionómetros colocados en calles estrictamente locales, la fijación de las tarifas debe corresponderle a la Municipalidad del cantón. Añade el accionante que el artículo 217 inciso b) de la ley referida, obliga a la Municipalidad a coordinar con la Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT para emplear los fondos provenientes de las multas por infracciones de tránsito. Sin embargo, la coordinación no contraría la autonomía administrativa del ente coordinado, salvo en los supuestos en que el ente autónomo pierde su capacidad de decidir, impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su acción. Fuera de estos supuestos debe pronunciarse por la necesidad de una coordinación como mecanismo para evitar duplicidades y contradicciones entre las actividades realizadas por distintos entes (los municipales) y órganos. IX-. LO LOCAL Y LOS CAMINOS PÚBLICOS. Se impugna el artículo 2 de la Ley N° 5060 del 22 de agosto de 1972 (Ley General de Caminos Públicos), al otorgar en exclusiva al MOPT, la construcción y mejora de todos los caminos públicos, lo que incluye los vecinales, que son de interés local, violándose la competencia municipal. Conforme al artículo 1° de esa misma ley, tanto el MOPT, respecto de los caminos de la red vial nacional, como las Municipalidades en lo que se refiere a la red cantonal, son titulares de una competencia de administración. Esto por cuanto los caminos pertenecen al Estado, excepto en lo que se refiere a las calles dentro de un cantón que son de dominio de la respectiva municipalidad. Así, con respecto al numeral 2°, en la medida en que los caminos vecinales no son de dominio municipal, se justifica que su construcción y mejora esté a cargo del MOPT. X-. FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA. Se alega que la Ley de Planificación Nacional, en su totalidad, establece un sistema de planificación y coordinación que afecta a las Municipalidades, “pues el sistema es vinculante y ello afecta la autonomía política local”. A.- La Ley de Planificación Nacional: En concreto se impugnan los artículos 9 y 10 de esa ley. En cuanto al artículo 9, considera la Procuraduría que dada la regulación sobre presupuesto, se está ante un trámite que efectivamente puede retrasar la presentación del presupuesto pero que, en estricto derecho, no puede conducir a una negativa de aprobación del presupuesto municipal por parte de la Contraloría. La razonabilidad de la disposición es clara: constituye un mecanismo que tiende a asegurar la correspondencia, en lo que se refiere a la inversión pública, entre la gestión local y los intereses nacionales, tal y como éstos son definidos en el Plan de Desarrollo. En cuanto al artículo 10, esta norma encuentra justificación suficiente en los efectos que el endeudamiento produce, efectos que trascienden lo concerniente a los intereses económicos y financieros de las Municipalidades, ya que conciernen a la economía nacional. Por ello, no puede considerarse que es propio de la autonomía política de un ente y fundado en una competencia constitucional, el decidir libremente suscribir los contratos de crédito externo; B.- La planificación urbana: En cuanto al artículo 10 incisos a) y b) de la Ley de Planificación Urbana, en relación con el artículo 17 inciso 2) de la misma, considera la Procuraduría que esas disposiciones organizan una forma de control que no lesiona la autonomía de los entes municipales, pues el objeto de esas aprobaciones es verificar que los planes municipales se ajustan a la reglamentación existente en materia de urbanismo, así como a los criterios técnicos que informan la materia y que, en la mayoría de los casos, no son de dominio de las Municipalidades. En cuanto a los artículos 16 y 18 y los demás artículos en general de la misma ley, se considera que el control establecido por al ley es de legalidad, comprensiva del respeto a los lineamientos, criterios y normas técnicas en materia de urbanismo, sin que la Dirección de Urbanismo se sustituya a la administración local en la elaboración y aplicación del plan regulador del cantón. XI.- LA PUBLICACIÓN DE LA LEY DE TRANSITO. Alega el accionante que la Ley de Tránsito no fue debidamente publicada, ya que en vez de publicarse en La Gaceta, se incluyó en un folleto que vendió la Imprenta Nacional. La publicación de la referida ley se hizo en el Alcance N°13 a La Gaceta N° 76 del 22 de abril de 1993, Alcance que cumplió con lo establecido en el Decreto Ejecutivo 13178-G del 2 de diciembre de 1981 que dice que cuando así lo exija la extensión de un texto legal, éste podrá publicarse en un folleto que se considerará un Alcance para todos sus efectos, lo cual ha sido ya señalado por la misma jurisprudencia de la Sala Constitucional mediante el voto 1266-95. XII.- CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. En el escrito inicial de la acción, la Municipalidad impugnó el artículo 63, Transitorio I, del Código Municipal, por permitir la creación de mini-municipalidades fuera del contexto del artículo 169 de la Constitución. Posteriormente, dado que la Sala declaró inconstitucional dicho Transitorio, el accionante señala que debe tenerse por impugnada “cualquier ley posterior que intente revivir los concejos municipales de distrito”. Este es el caso de la Ley 7564 del 11 de diciembre de 1995, que reformó el Código Municipal en varios artículos como el 185, 190 y 191, que le continúan atribuyendo al concejo municipal de distrito competencias propias de la Municipalidad. Si bien no se le otorga personería jurídica a esos concejos, se les califica de “entes auxiliares de derecho público”, lo que unido a la capacidad contractual que se le atribuye, permitiría presuponer la existencia de una personalidad jurídica de estos entes creados por acuerdo administrativo. La Procuraduría es del criterio que las normas señaladas y que dan vida a estos concejos municipales de distrito, son inconstitucionales.

5.- Luis Fernando Vargas Benavides, en su condición de Contralor General de la República, contestó la audiencia conferida (folios 159 a 190) e indicó: I-. La Contraloría General de la República como órgano de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública y como órgano Rector del Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública. De suma importancia resulta ser la fiscalización de fondos públicos en una Administración Pública más compleja y cambiante. Dicha fiscalización no constituye un fin en sí misma, pues su objetivo es garantizar el uso adecuado de los recursos públicos como acción fundamental para la prosperidad económica del país; así, el control interno es responsabilidad de la administración, y el control externo es potestad de las entidades fiscalizadoras superiores. La emisión de normativa por parte del Órgano Contralor se ha venido dando dentro de su ámbito de competencia -respetando con ello la independencia y autonomía de los entes y órganos a los que va dirigido-, y con un marcado propósito de contribuir al desarrollo de una eficiente estructura de control interno en las entidades y órganos que conforman la Hacienda Pública. II-. El control de oportunidad ejercido por la Contraloría General de la República. La Contraloría no ejerce controles de oportunidad o conveniencia, tal y como las conoce el Derecho Administrativo. El control que establece el artículo 11 de su Ley Orgánica pretende, no coadministrar ni modificar los procedimientos usados o proponer formas para llevar a cabo la gestión sustantiva de la entidad sujeta a fiscalización sino, más bien, proponer a la entidad pública la introducción de las mejoras en su control interno, y dicha facultad es perfectamente compatible con el perfil constitucional. ANÁLISIS DE LAS NORMAS IMPUGNADAS. Del Código Municipal: Artículo 21 inciso d): Este numeral no conlleva ejercicio de potestad reglamentaria alguna, sino simplemente de actualizar los montos que el Código estableció y que a la luz del desenvolvimiento económico de nuestro país, requiere de un reajuste cada cierto tiempo a fin de no crear desfases entre realidad y la letra de la ley. Artículo 67 párrafo cuarto: Esta disposición no resulta ser inconstitucional, pues se trata solamente de que la Contraloría verifique que se den los presupuestos de rigor, o sea, que la donación resulte de interés para el cantón y comprobar que se hará en favor de una institución estatal. Artículo 70: Dado que la Contraloría General tiene como mandato constitucional la fiscalización de los fondos públicos, no puede pasar inadvertida al órgano contralor la situación económica del sujeto pasivo que presenta sus ingresos y gastos previstos, lo cual resulta un parámetro válido para el estudio y aprobación correspondiente, máxime si se trata de gastos que no ocupan una posición prioritaria dentro de los mandatos legalmente asignados a los gobiernos locales. Artículo 71: En este numeral se encuentra un principio general de Derecho Público, en el sentido de que los bienes del Estado no son susceptibles de embargo. La participación de la Contraloría para que la corporación municipal pueda proceder a imponer una garantía real sobre sus bienes es perfectamente compatible con el perfil constitucional que posee este Órgano Contralor. El acto de gravar cualquier bien constituye una de las facultades de máximo alcance de todo administrador, sea éste público o privado, tan grave como la misma venta o traslado de dominio. De allí que resulte atendible que existan restricciones y controles cuando se trata de la Hacienda Pública. Artículo 74: La potestad sancionatoria de la Contraloría se limita al campo de la Hacienda Pública, dejándose intactas las atribuciones de la corporación local para disciplinar las faltas de sus funcionarios dentro del ámbito de su relación de servicio, de modo que sólo en ejercicio de sus competencias de fiscalización superior podrá la Contraloría General determinar responsabilidades de los empleados municipales que hayan actuado “en perjuicio de la municipalidad y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales”. La constitucionalidad de dicha potestad fue confirmada por la Sala Constitucional mediante en sentencias número 0016-95 y 0201-I-95. Artículo 76: Aún cuando la norma establece la facultad de la Contraloría y del IFAM de fijar el salario del Ejecutivo Municipal, la exactitud y claridad del artículo en cuanto al procedimiento a seguir para definir el salario de ese puesto, no permite ejercer potestades discrecionales ni posibilita introducir criterios de oportunidad, pues es una potestad reglada. Artículo 78: La labor del órgano contralor en estos casos se limita a la verificación del cumplimiento de los requisitos que la ley exige para el caso concreto. No obstante, la Dirección General de Contratación Administrativa de este órgano contralor ha considerado que se está ante una competencia de mera legalidad, que se encontraba asignada además por el artículo 96 de la Ley de Administración Financiera de la República y el artículo 203 del Reglamento de la Contratación Administrativa, hoy derogados. Artículo 79: Esta competencia no entraña límite alguno a la autonomía municipal, pues, conforme lo permite el inciso 5) del artículo 184 constitucional, constituye una potestad asignada por el legislador en completa consonancia con las funciones que son propias del órgano contralor, por la naturaleza de los bienes que se pretenden negociar y en función de valor del inmueble que se pretende enajenar. En cuanto al hecho de que la restricción resulta irracional en razón del monto fijado, este no es un problema de constitucionalidad. Se aplica en este supuesto la observación hecha de que las verificaciones sobre el punto se limitan a la legalidad de los supuestos exigidos por la ley. Artículo 80: Este numeral fue derogado por el artículo 111 de la Ley de Contratación Administrativa, N°7494 del 2 de mayo de 1995. Artículo 85: Coincide con el criterio del accionante respecto de la frase “podrá modificarlas”, toda vez que la Sala Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades en cuanto a la única posibilidad del órgano de control de aprobar o improbar los impuestos, tasas o contribuciones, pero no de modificarlos. Artículo 90: Coincide con el accionante, dado que la Sala ya emitió su criterio respecto de la potestad y competencia impositiva municipal, entre otros, en su Voto 687-96. Artículo 96, párrafo 2: De conformidad con la ley, la Contraloría no ha intervenido en la elaboración o verificación de impuestos de patente, de los cuales, aparentemente, se encarga en exclusiva la municipalidad respectiva, según lo dispuesto en el artículo 99 del Código Municipal. Artículo 105: La materia de crédito público es particularmente sensible, por lo que la existencia de mecanismos de control, bajo la forma de aprobaciones o autorizaciones, es sumamente frecuente en todo el Sector público, no sólo en la esfera municipal. En la medida en que tales actos son cumplidos por un órgano de rango constitucional, como la Contraloría, no ve roce alguno con la Carta Fundamental. Artículo 107: Este numeral no se ha aplicado en la práctica, no sólo en atención a las posibles infracciones constitucionales que aparejaría el que la Contraloría modifique o reforme los actos del controlado, sino también por razones prácticas. Sin embargo, consideran que esta norma podría subsistir en la medida en la que la Sala disponga su correcta interpretación. Artículo 133: Esta competencia tiene un carácter de control de legalidad que debe ejercer esta Contraloría al aprobar la entidad que se ha escogido como ente recaudador, en resguardo de las finanzas municipales, que a fin de cuentas forman parte de los fondos públicos, cuya recaudación y uso debe fiscalizar esta Contraloría General. Artículo 134: Como ya se mencionó, la actualización necesaria de los límites que se fijan por ley, es la labor que en concreto ha desempeñado la Contraloría en atención al mandato de este numeral cuestionado. Si bien es cierto la Contraloría no tiene la potestad constitucional específica de reglamentar leyes, es necesario aclarar que la Ley Orgánica respectiva le confiere a la Contraloría un papel rector en materia de control gubernamental de la Hacienda Pública, lo que le permite ser rector y emisor de normativa técnica en materia de control interno y presupuestos públicos, función que no debe confundirse con la potestad reglamentaria de las leyes, reservada al Poder Ejecutivo. Artículo 139: Las atribuciones que el Órgano Contralor asigne a los Contadores y Auditores Municipales de que habla este numeral, no operan en razón de una relación de servicio, sino como consecuencia de las funciones de ambos órganos como fiscalizadores de la Hacienda Pública, y en virtud además, de la tarea de miembro “Rector del Sistema de Fiscalización” del primero. Artículo 140: La emisión de normas relativas a la contabilidad municipal, no constituyen una intervención injustificada por parte de la Contraloría General, ya que esta potestad no surge de una relación jerárquica, sino de un control que -por mandato constitucional- se ejerce sobre los fondos públicos y como una labor íntimamente ligada a la Contraloría por su carácter de órgano rector del Ordenamiento de Control y Fiscalización. Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6: El aparte 5) puede estimarse que es una facultad impropia de la Contraloría de acuerdo con su naturaleza de órgano de fiscalización superior. En cuanto al aparte 6), caben las argumentaciones referentes a las facultades de aprobación de los actos municipales. Se trata de un control de legalidad, que no se ha convertido en un mecanismo que trastorne la administración de los asuntos municipales. Artículo 184: El control que ejerce en estos casos la Contraloría es de legalidad y no de oportunidad, y en esa medida esa competencia obedece a la naturaleza de los bienes que se pretende donar y al acto en sí de traslado de dominio (donación), siendo responsabilidad de esta Contraloría otorgar su autorización en función de que los bienes que se vayan a donar en favor de una determinada Municipalidad, sean usados por ésta exclusivamente para sus fines. Ley 5691/75 : La Contraloría no puede sobreponerse a la competencia del Poder Ejecutivo en la reglamentación de las leyes. La normativa que cuenta con total validez es la que, en su carácter de rector del ordenamiento de fiscalización y control, emita a través de manuales e instructivos. Pero esta normativa no es fuente de Derecho, y, a nivel práctico las directrices emitidas por la Contraloría en las materias de su competencia, no constituye formalmente reglamentos, los que de conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense surgen del Poder Ejecutivo. En este sentido, la Contraloría se ha limitado a emitir esa “normativa” por imperativo legal en su carácter de órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización. Por todos los argumentos expuestos, solicita que se declare sin lugar la acción interpuesta.

6.- Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, entonces Ministro de Hacienda, contesta a folios 131 y siguientes la audiencia concedida, manifestando que en cuanto a lo manifestado por el accionante sobre los artículos 2 a 5 de la Ley 4340/69, reformada por las leyes 5909/76 y 6026/77, la misma fue derogada por la Ley 7509 del 19 de junio de 1995 (Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles). No obstante, con esa nueva ley, se establece en favor de las municipalidades ese impuesto, trasladando a su cargo la administración del tributo en su respectivo territorio, así como la elaboración, la fijación y la fiscalización de los avalúos sobre los inmuebles, para determinar el monto del impuesto aplicable; asimismo serán las encargadas de facturar, recaudar y administrar el impuesto correspondiente y el cobro judicial. Se concluye entonces, que los alegatos del accionante carecen de interés actual, toda vez que, con la nueva normativa, las Municipalidades no sólo tienen a su cargo la administración del impuesto territorial, sino que también se eliminó el porcentaje que se otorgaba en favor del Poder Ejecutivo, que era una de las pretensiones de la accionante.

7.- María Teresa Solís Zamora, en su condición de Ministra a.i. de Planificación Nacional y Política Económica, para la fecha, contestó la audiencia a folio 133 y manifestó lo siguiente: La Ley de Planificación Nacional N°5525 del 2 de mayo de 1974 y sus reformas, constituye un instrumento jurídico cuyo espíritu es propiciar mediante el Sistema Nacional de Planificación, la coherencia de la gestión administrativa del Estado (comprendidas dentro de éste las Municipalidades) en relación con el desarrollo del país. La inclusión de las Municipalidades en el Sistema Nacional de Planificación y la facultad de aprobación que señalan los artículos 9 y 10 de la ley de marras, tienen fundamento en el principio de unidad estatal, sea la unidad de acción del Estado para el cumplimiento de un fin común. En efecto, la autonomía no es soberanía, y dado que toda organización territorial dotada de autonomía es parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste, donde se alcanza su verdadero sentido. Además estas normas encuentran sustento en el principio de supremacía del interés general. Es necesario que exista un poder de coordinación que vele por la supremacía de este interés general sobre el local, razón por la que, las municipalidades, pese a ser autónomas deben someterse al interés general. La planificación, orientación y control estatales deben ser siempre constitucionalmente posibles sobre toda atribución municipal, tanto para proteger el interés público nacional como el de la propia municipalidad, dado su carácter simultáneamente estatal. El Poder Ejecutivo, como unidad máxima de acción política del Estado, debe poder guiar y coordinar la autonomía municipal mediante planes, y no debe ni puede desentenderse de los programas descentralizados, sino que, por el contrario, debe garantizar la coherencia global de esas acciones, programas y políticas que se impulsen.

8.- Etelberto Jiménez Piedra, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, contestó a folio 137, la audiencia conferida, y señaló: La autonomía es el grado de soltura o sujeción de los entes descentralizados frente a los órganos fundamentales. Si la autonomía se da en relaciones concretas, esto implica que toda planificación vinculante y dirección, lesiona la autonomía política, al igual que toda coordinación y control, dependiendo de su nivel afectan la autonomía administrativa y política. En resumen, lesionan la autonomía municipal, la coordinación vinculante y el control de oportunidad por implicar una coadministración. En relación con el Código Municipal, Ley N°5474 y sus reformas: Artículo 5: Esta norma, no necesariamente, lesiona la autonomía municipal, si se le interpreta que es de carácter obligatorio y vinculante la coordinación con el Gobierno local, cualquier servicio u obra que las instituciones descentralizadas ejecuten en el cantón. Artículo 10: El Estado costarricense está en la facultad de crear entes públicos especializados, o bien entes públicos no estatales, como forma integrante de la Administración Pública, y ello per se, no vulnera la autonomía municipal consagrada en la Constitución. Artículo 21 inciso d): Al establecer una categorización de municipalidades se viene a restringir la capacidad de éstas, además que sujeta un asunto de administración y política de presupuesto a la Contraloría General de la República, con lo cual se controla aspectos de índole de conveniencia y discreción, incompatibles con los entes que gozan de autonomía política. Artículo 63, Transitorio I: Ya la Sala declaró inconstitucionales los Concejos Municipales de Distrito. Artículo 70: El control de la Contraloría General de la República, es de oportunidad, discrecionalidad, y por ende, incompatible con la autonomía municipal, con la cual se sujeta a los Gobiernos Locales, produciendo una coadministración de los fondos e intereses locales. Artículo 71: Con relación a la participación de la Contraloría en el ámbito municipal en el hecho de examinar, aprobar o improbar los presupuestos, esto no debe extenderse a dar de previo “la autorización” referida al patrimonio municipal. Artículo 74: Esta norma no tiene su razón de ser, pues por un lado, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, otorga dicha potestad de control del patrimonio público, para toda la Administración Pública; sin embargo, ello es un control a posteriori, que no conlleva a imposibilidad de administrar. Artículo 76: El IFAM no ha hecho uso de esta norma para fijar los aumentos de los salarios de los ejecutivos municipales, tal proceder lo ha venido haciendo la Contraloría, sin que ello lesione los intereses y la autonomía municipal. El monto de las dietas de los concejales, así como el salario de los ejecutivos municipales, debe ser resorte de cada uno de los respectivos concejos, en atención a sus ingresos y una fiscalización posterior, o en el momento de aprobar el presupuesto por la Contraloría. Artículo 78: Este numeral efectivamente lesiona el artículo 170 de la Constitución, al señalar “previa anuencia de la Contraloría General de la República”, por ser un control más de oportunidad en la administración. Igualmente lesiona la autonomía municipal el refrendo de los contratos municipales, por cuanto la competencia del órgano contralor viene del artículo 185 de la Constitución Política, y se circunscribe al Estado persona y no a la Administración Pública. Artículo 79: De acuerdo a los razonamientos anteriores, no debe ningún órgano interferir en la parte administrativa y política de los gobiernos locales. Artículo 80: Esta norma, fue derogada por la Ley de Contratación Administrativa N°7494 del 2 de mayo de 1995. Artículo 85: En cuanto a las tasas municipales, no es posible que la institución que las apruebe tenga la posibilidad de modificarlas al resolver su aprobación. Artículo 90: Es válido lo expresado para el artículo anterior, en cuanto se analiza la potestad tributaria de las corporaciones municipales, principalmente en lo relacionado con las contribuciones locales. Artículo 96, párrafo segundo: La Asamblea Legislativa puede aprobar o improbar los impuestos municipales de conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución, de manera que, no puede el órgano contralor, desarrollar una ley sin que entre en violación a las competencias tanto de la Asamblea Legislativa como del poder Ejecutivo. Artículo 107: Si bien, pareciera que la norma lo que pretende es garantizar el pago de las obligaciones contraídas, la Contraloría puede aprobar o no el presupuesto, si es que no se incluyen en el proyecto las partidas para honrar la deuda; empero ello, no posibilita al órgano contralor a que de oficio haga las inclusiones, pues este proceder menoscaba la autonomía municipal. Artículo 134: El fijar montos a un gobierno local, es condicionarlo a que su actuar no sea eficiente ni eficaz. La Contraloría en cumplimiento de sus facultades, no puede emitir disposiciones jurídicas que vengan a interferir en la administración, sino que solamente puede emitir políticas y directrices generales, con el fin de que las municipalidades se organicen en forma autónoma y de acuerdo a sus intereses. Artículo 139: Este artículo lesiona la autonomía municipal al ampliar e imponer a los contadores y auditores de los gobiernos locales atribuciones dadas por la Contraloría General, pues ellos deben ejercer sus funciones con independencia funcional y de criterio respecto del patrono, así como organizar su oficina conforme lo establecen el manual para el ejercicio de la auditoría interna. Artículo 140: Si bien es cierto, la Contraloría General está en la posibilidad de emitir lineamientos generales para ejercer su fiscalización, esto no debe ir en detrimento de que las municipalidades regulen su propia contabilidad. Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6: Esta facultad que se le otorga a la Contraloría, es darle la posibilidad de sustituir a la administración en labores propias y de su entera responsabilidad, con lo que se lesiona la autonomía municipal. Igualmente, el hecho de supeditar los contratos de becas al refrendo del contralor para su eficacia, sujeta el buen funcionamiento y sana administración de los intereses locales. Artículo 184: El hecho de que la donación que se realice a las Municipalidades deba ser autorizada por la Contraloría, es un reflejo de la lesión a la autonomía municipal. Artículo 186: Es válido lo expresado por el recurrente en cuanto a que se exige a los Gobiernos locales por imposición legal una asignación específica en favor de los Comités Cantonales de Deporte y Recreación.

9.- Leonel Fonseca Cubillo, en ese entonces Presidente de la Junta Directiva del Servicio Nacional de Electricidad, rindió el informe, limitándose a la impugnación del artículo 19 de la Ley No. 6890 (reformas al Código Municipal, norma que le otorgó al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal la realización de estudios de tasas y tarifas de los acueductos municipales, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con la aprobación posterior o rechazo del Servicio Nacional de Electricidad. Presenta una reseña histórica de la regulación de Acueductos y Alcantarillados con un análisis de las leyes emitidas y sus reformas y luego el procedimiento tarifario para Municipalidades y una reseña de los criterios emitidos sobre esta materia por la Procuraduría General de la República, señalando, además, que el Servicio no contaba con una ley que le facultara para ejercer una regulación tarifaria completa, lo que variará cuando entre en vigencia la Ley constitutiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, que le permitirá fijar precios y tarifas.

10.- Víctor Evelio Castro Retana, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en su informe, sobre la impugnación de los artículos de la Ley de Planificación Urbana se refiere al Transitorio II de esa Ley, para afirmar que junto con las normas de la Ley Orgánica de ese Instituto, se le otorgan competencias por suplencia, es decir, para sustituir a los gobiernos locales que no hayan dictado planes reguladores y por ello no existe violación de la autonomía municipal, lo que la Sala ya ha reconocido en sentencia 5062-95.

11.- Nombre72913 , para entonces Presidente Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, contestó la audiencia conferida, e indicó: Que se limitará a hacer referencia a los aspectos impugnados en los que el Instituto tiene algún tipo de participación, que son particularmente el artículo 5 y el 85 del Código Municipal y el Artículo 19 de la Ley 6890-83. Señala que es claro que las Municipalidades tengan plena autonomía, y es loable que se trate de rescatar dicha prerrogativa al máximo, sin embargo, no se puede llegar al extremo de reclamarla sacrificando aspectos fundamentales como la prestación eficiente de determinados servicios que sólo un órgano especializado en la materia podría ejecutar en forma idónea, pues como bien se sabe, muchos Gobiernos Locales no están en capacidad de asumir y brindar en forma adecuada determinados servicios. En este aspecto no está no sólo en juego la determinación de los alcances de la autonomía municipal, sino que se pone en juego salud pública, y siendo fundamental la prestación del servicio que ofrece el AYA, la competencia del Instituto prima sobre la competencia genérica que tienen las Municipalidades. Otro punto objetado en la acción es lo relativo a las tarifas, alegando que el artículo 85 del Código Municipal y el artículo 19 de la Ley 6890 prescribe que las tasas locales por servicio de agua son acordadas por las Municipalidades “previo estudio” del IFAM, “en consulta” con AYA, y “aprobadas” por el SNE. Consideran que este procedimiento para fijar las tasas locales por servicio de agua no viola la autonomía municipal, toda vez, que las Municipalidades tienen participación en la fijación de dicha tarifa y de que existe prevalencia del interés nacional sobre el local, por lo que debe existir un mecanismo para ejercer un efectivo control de las tasas por los servicios públicos que se brindan, que permitan una protección adecuada a los usuarios evitando distorsiones, desigualdades en las cargas y violaciones a los principios presupuestarios. Si bien en esta acción se hace alusión a aspectos meramente formales, se está reclamando en este caso una autonomía que los Gobiernos Locales no están en capacidad de afrontar, ya que la realidad ha demostrado que las Municipalidades no han dado una respuesta adecuada a los problemas locales. Solicitan que se declare sin lugar la acción interpuesta.

12.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 171, 172 y 173 del Boletín Judicial de los días 9, 10 y 11 de setiembre de mil novecientos noventa y seis.

13.- La audiencia oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró a las nueve horas quince minutos del tres de julio de mil novecientos noventa y siete (razón a folio 211), con la presencia de los siguientes magistrados propietarios: Rodolfo Piza Escalante, quien presidió, Luis Fernando Solano Carrera, Eduardo Sancho González, Carlos Arguedas Ramírez, Ana Virginia Calzada Miranda, y los magistrados suplentes Alejandro Rodríguez Vega y Danilo Elizondo Cerdas. Además contó con la presencia de la Licenciada Carmen María Arias y el Doctor Mauro Murillo Arias en su condición de apoderados de la accionante; los Doctores Román Solís Zelaya y Magda Inés Rojas en representación de la Procuraduría General de la República; el Licenciado Ronald Hidalgo Cuadra por la Contraloría General de la República; el Ministro de Planificación y Política Económica, Licenciado Leonardo Garnier acompañado de los Licenciados Ana Cecilia M. Nombre182576 y Luis Román Hernández; y por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el Licenciado Alner Palacios García, y la Licenciada Silvia Poveda Donato por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

14.- Mediante escrito del tres de julio de mil novecientos noventa y siete (visible a folios 212 a 216), el apoderado especial judicial del accionante solicita que se declaren inconstitucionales los artículos 4 inciso f), 5, 6 inciso a), 14 a 25, 27, 28, 29, 38 y siguientes de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, en tanto dispone que para la aprobación de las tarifas de agua potable, las mismas deben ser "estudiadas" por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal; faculta a esa institución para regular los servicios públicos, dictar resoluciones vinculantes en solución de conflictos con usuarios, y más que aprobar, fija las tarifas, e inclusive puede fijar multar a las municipalidades, disposiciones que considera violatorias de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.

15.- La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, aportó al expediente un esquema de la exposición que hizo en la audiencia oral del tres de julio y lo propio ha hecho la Procuraduría General de la República a solicitud de la Sala, documentos que se encuentran en los folios 224 y siguientes.

16.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sancho González; y,

Considerando:

I.- DEL OBJETO DE LA ACCIÓN. Se alega la inconstitucionalidad de las normas enlistadas en el resultando primero, por cuanto se considera que lesionan los principios fundamentales del régimen municipal, que atañen a la competencia y a la autonomía, derivados en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Independientemente de los principios generales que ya esta Sala ha examinado en varias ocasiones, sobre el concepto y la naturaleza de los llamados entes autónomos, es importante replantear el tema y definir de manera clara y precisa la autonomía municipal y con base en ese concepto, establecer el parámetro que debe utilizarse a la hora de determinar cuáles son las atribuciones de las municipalidades y si existe o no posibilidad de control por parte de las otras entidades públicas; es decir, si las normas impugnadas son o no compatibles con esos principios de competencia y autonomía municipales.

II.- DE LA VIGENCIA DE LA NORMATIVA IMPUGNADA. Previo a analizar la normativa cuestionada en esta acción, debe hacerse la advertencia de que mediante ley número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, la Asamblea Legislativa promulgó una reforma general del Código Municipal, con lo que derogó la ley número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta -Código Municipal anterior-, según disposición expresa del artículo 183, cuyas normas, en su mayoría, son objeto de impugnación en esta acción; sin embargo, en virtud de los efectos jurídicos que produjeron durante su vigencia y que podrían seguirse dando, se analizan esas disposiciones en concordancia con la nueva legislación. Asimismo, varias de las otras disposiciones que se cuestionan también han sido reformadas y derogadas, como el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en virtud de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; las leyes referentes a la distribución del impuesto territorial (número 4340, 5443, 5909 y 6026) que fueron derogadas por la Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles, número 7509; el artículo 212 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, que fue reformado parcialmente por Ley 7717, que es Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos; la Ley de Planificación Nacional que ha tenido varias reformas, como el artículo 10, que lo fue por la Ley 7010; y la Ley 5991, que fue derogada parcialmente por la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, todo lo cual se analizará en su oportunidad.

III.- CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas. Lo expresado conduce, en consecuencia, a la necesidad de definir, desde la perspectiva constitucional, cuál es el ámbito municipal, lo que se hará en los siguientes considerandos, para examinar, posteriormente y contra el marco general de lo local, los alcances y la compatibilidad de las normas que han sido impugnadas.

IV.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. GENERALIDADES . Gramaticalmente, es usual que se diga que el término "autonomía", puede ser definido como " la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política. Esta posición coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.

V.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. PROCESO CONSTITUYENTE. Para ubicar debidamente el análisis del tema principal de esta acción, resulta imprescindible examinar el debate que se produjo en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y que se inició con una moción presentada por el representante Leiva Quirós, en la sesión No. 78, discusión que se recoge en las páginas 208 y siguientes del Tomo II de las actas de la Asamblea. Así, por ejemplo, en el acta No. 80 (id. pg. 220) el representante Chacón Jinesta expresó:

"[...] la autonomía municipal en Costa Rica nunca había existido, ya que las municipalidades siempre han estado supeditadas al Poder Ejecutivo por una serie de funcionarios y organismos. Si se desea realmente otorgar a las municipalidades su plena autonomía, deben desligarse del Ejecutivo"; y el representante Nombre54760 agregó:

"Por todos lados las municipalidades se ven obstruccionadas por el Ejecutivo, que interviene en las mismas a través de una serie de funcionarios y organismos. Si se ha de seguir así, lo mejor es establecer que el Ejecutivo nombrará directamente, para el gobierno de las localidades a tres funcionarios. Las municipalidades en Costa Rica van poco a poco perdiendo facultades. Es tan poco el interés que despiertan, que las funciones de munícipes se desempeñan con desgano. Es necesario que los ciudadanos se interesen más por los asuntos locales, creando una verdadera autonomía del régimen municipal".

Aparece claro, entonces, que la Asamblea Nacional Constituyente al ocuparse del tema de la autonomía municipal, lo hace como una reacción evidente a la experiencia histórica de la intervención del Poder Ejecutivo en los asuntos locales. Es decir, si lo que privaba en los años anteriores al proceso constituyente, era un sistema municipal intervenido directamente por el Poder Ejecutivo, lo que se quiso fue concebir uno distinto, que se desligara por completo de esa interferencia. En esa misma acta No. 80 se cita la moción presentada por el representante Leiva Quirós, que decía textualmente :

"Las Corporaciones Municipales son órganos de la soberanía, autónomos y de elección popular", lo que desató una calurosa discusión, encabezada por la intervención del representante Ortíz Martín (pgs. 222 y 223), quien expresó :

"[...] que la soberanía la tiene fundamentalmente el pueblo y la delega en la Asamblea Legislativa. De ninguna manera puede atribuirse esa soberanía a las corporaciones municipales, que son órganos administrativos de los intereses comunales [...] Una municipalidad, es decir, muchas municipalidades soberanas constituyen pequeños Estados dentro de un Estado, lo que viene a ser técnicamente imposible." En la siguiente sesión -acta No. 81- se pidió revisión del texto que se había aprobado con el concepto de soberanía incluido y el representante Esquivel Fernández indicó "[...] que votaría la revisión planteada, ya que la completa autonomía municipal, tal como la propone el artículo 135, ha dado en Costa Rica los más desastrosos resultados [...] No se puede otorgar esa autonomía en una forma absoluta [...]"; y la revisión fue aprobada, pero durante el debate, el representante Leiva Quirós, proponente del texto que fue revisado, expresó (pg. 229):

"[...] que la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues está sometida a cierto tutelaje por parte del Estado. Los presupuestos de las corporaciones municipales estarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República." En síntesis, al aprobar la Asamblea Nacional Constituyente el texto del actual artículo 170, que señala que las corporaciones municipales son autónomas, creó un sistema de administración local tal, que lo sacó, o por lo menos pretendió sacarlo, formalmente, de las influencias e injerencias del Poder Ejecutivo, pero a la vez, esa autonomía no se otorgó en forma plena o ilimitada, sino que la concepción de gobierno local autónomo, implicó que quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes, llamó el constituyente), cuya naturaleza y alcances, se desarrollarán en los subsiguientes considerandos.

VI.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional expresa -artículo 169-, hay una asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo local", sea, " la administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está circunscrita, para lo cual se la dota de autonomía (de la que hemos hecho referencia en los Considerandos anteriores), aunque sujeta al control fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contraloría General de la República. De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, en los siguientes términos:

"IV.- LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE LICENCIAS.- A partir de los conceptos expresados en el considerando anterior, resulta importante, a los efectos de definir las funciones de las municipalidades en lo que atañe a las licencias comerciales en general, y a manera de conclusión inicial sobre el tema, transcribir el siguiente párrafo del informe de la Procuraduría General de la República, visible a folios 77 y siguientes:

«A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e indicándose que gozan de autonomía (artículo 170). Se agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus presupuestos ordinarios y extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General, que fiscalizará su ejecución.

Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les otorga autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República. Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13) [de la Constitución Política], tienen potestad para imponer tributos. En virtud de ello, cualquier normativa que, con anterioridad a la Carta Magna actual, restringiera tales atribuciones, habría quedado derogada con la entrada en vigencia de ésta (artículo 197 constitucional). Asimismo, cualquier disposición dictada con posterioridad a dicho texto que violente las competencias y atribuciones otorgadas a esas Corporaciones, sería inconstitucional.» El examen de la Procuraduría General de la República conduce a señalar, sin embargo, que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (id. folio 81), de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses «locales» , se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto [...] Consecuentemente, no sólo por norma legal expresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más importante, por contenido constitucional expreso (artículo 169), no pueden subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local." De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática institucional, en tanto debe determinarse para que la transferencia del caso proceda, si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica para cumplir con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado del servicio a instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso.

VII.- DESCENTRALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN POLÍTICA EN MATERIA LOCAL. El otro parámetro constitucional para determinar la competencia de las municipalidades es el territorio, y puesto que el artículo 169 de la Carta Fundamental circunscribe la "administración de los intereses y servicios locales" al cantón correspondiente, con ello se define que se trata de una descentralización territorial - posible en nuestro sistema, como se ha dicho antes-, tal y como se consideró en sentencia 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro:

"XXIX.- Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa y otras formas posibles de descentralización, la política. Esto obliga a considerar fundamentales para la decisión de este caso, las disposiciones de carácter legal, reglamentario o meramente administrativos que, a lo largo de los años han organizado los territorios en cuestión, desde la perspectiva de la división territorial administrativa, única que se conoce en Costa Rica [...]" Dados estos antecedentes, es dable afirmar, junto con la doctrina costarricense más calificada, que lo territorial del ente (municipio) es, en realidad, lo territorial de sus potestades para dictar actos de imperio y de sus facultades para prestar servicios públicos y consiste en que tanto el sujeto que lo hace, como la atribución de competencia para hacerlo y la legalidad de esa conducta, vienen determinados por el propio territorio. Pero el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen. Es por ello que las normas y la conjugación de cada una de ellas, sean los artículos 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del anterior Código Municipal, no resultan contrarias a la autonomía municipal, porque en todo caso, lo que debe privar por jerarquía de las disposiciones, es, en primer lugar, la supremacía de la norma constitucional y de seguro que lo local prima sobre los objetos de los entes descentralizados, que son creación de la ley cuando se trata de definir lo que es local.

VIII.- JURISPRUDENCIA DE LA SALA EN RELACIóN CON LA AUTONOMíA MUNICIPAL. Esta Sala ya ha abordado el tema de la autonomía municipal en varias de sus sentencias, aunque de diversos puntos de vista y de alcances también distintos de los que en esta acción se persiguen. Por ello resulta de importancia para el desarrollo del análisis, citar esos antecedentes propios:

1).- En la sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno (confirmada luego por las sentencias número 3494-94, 4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94, 4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 2311-95, 2631-95, 3930-95, 4072-95, 4268-95), se dijo, que al disponer el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas, de ese concepto se deriva, por principio, la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, al indicar:

"Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas. De esa autonomía se deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por lo que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponden a esos entes, ello sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación." Asimismo, sentó el principio de que las municipalidades son entidades de naturaleza territorial y corporativa, es decir, de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado. En este mismo orden de ideas, con posterioridad, y en sentencia número 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, reafirmó el principio de que la Asamblea Legislativa no puede válidamente, por medio de una ley, autorizar de manera unilateral (es decir, sin la adecuada participación municipal) una exención de los tributos municipales.

2).- En sentencia número 2153-93, de las nueve horas veintiuno minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres, se determinó que es competencia exclusiva de las municipalidades el controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, para lo cual pueden y deben dictar los correspondientes planes reguladores; lo cual ha sido confirmado en sentencias número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre, todas de ese año, 3494-94, del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro, y 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis.

3.) En la sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres (confirmada por la sentencia número 5829-93, de las nueve horas cincuenta y un minutos del doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres), se dijo que resultaban abiertamente inconstitucionales, por ser contrarias a la autonomía municipal contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, las regulaciones impugnadas en las se establecía la intromisión de la Contraloría General de la República en el orden disciplinario interno de las municipalidades. En el texto se elaboran las ideas ya expuestas de que el alcance de esa autonomía que proviene de la propia norma superior y, esencialmente, se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país, se repite), encargado de administrar los intereses locales y por ello, las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local". Y en cuanto a los alcances, se señala que la autonomía municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: "No reputamos incompatibles con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de actos administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e incumplida". Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República, que es de origen también constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184 inciso 2).

4).- En la sentencia número 3278-93, de las diez horas tres minutos del nueve de julio de mil novecientos noventa y tres, el recurrente afirmó que se invadía la autonomía municipal con la posible instalación de un relleno sanitario por parte del Poder Ejecutivo, sobre lo cual la Sala expresó que había tenido por demostrado que el Poder Ejecutivo no le impone a las Municipalidades del país el sistema de disposición final de los desechos sólidos, sino que se trataba de promover un sistema alternativo que puede, o no, ser utilizado por los Gobiernos Locales, de donde se deduce que con lo actuado no se violentaban los posibles derechos derivados de la autonomía municipal. Con ello, se reconoce que es necesaria la adhesión libre y voluntaria de las municipalidades a los planes y programas del Estado, ya que puede generar un interés autónomo distinto de los otros órganos públicos.

5).- En el considerando primero de la sentencia número 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y tres (en la misma dirección las números 0946-91 y 0023-95), se indica que el artículo 170 de la Constitución Política establece que las corporaciones municipales son autónomas y que el párrafo primero del artículo 7 del Código Municipal desarrolla ese concepto, diciendo que en el ejercicio de sus atribuciones las municipalidades gozan de la autonomía que les confiere la Constitución Política, con las potestades de Gobierno y de Administración inherentes a la misma y como consecuencia de lo dispuesto en esas normas resulta que cada Municipalidad está autorizada para procurarse los ingresos necesarios siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios. Y se señala que sería contrario a la autonomía constitucionalmente otorgada a esas entidades, pretender que todas las Municipalidades regularan en forma igual lo referente al cobro de sus impuestos.

6).- En sentencia número 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, se indicó que el Ejecutivo Municipal (hoy día, Alcalde Municipal) es el encargado del régimen disciplinario de los gobiernos locales, con el fin de preservar el ámbito de su autonomía declarada en el artículo 170 constitucional.

7).- La sentencia número 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, definió que el ámbito municipal es la única descentralización territorial posible en nuestro sistema, que se desarrolla la función política en materia local y en este sentido, sus competencias están determinadas por la jurisdicción territorial, según se anotó en el Considerando VII anterior.

8).- En la sentencia número 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, que se refiere a la acción de inconstitucionalidad que cuestiona a los llamados concejos municipales de distrito, la Sala, sobre el decreto ejecutivo que los creaba (número 5.595-G), indicó:

"[...] que resultan violados también los artículos 168 y 169 de la Constitución Política, al sobreponer, sobre un ente municipal creado por la misma Constitución Política, un organismo corporativo cuyo acto fundacional es un simple decreto que contradice los textos superiores. Solo el análisis de este artículo, concede razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de los Concejos Municipales de Distrito. Sin embargo, es de importancia señalar lo que al respecto indica el artículo 2°:

«Artículo 2°.- Cometidos.- los Concejos Municipales de Distrito, tienen por objeto promover el desarrollo integral de los respectivos distritos, en armonía con el desarrollo nacional.

Les corresponde la administración de los servicios e intereses locales y de las rentas e ingresos originados en el correspondiente distrito.» Este texto lesiona, sin ninguna duda, los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, creando una administración local distinta de la que ésta ha concebido y excluyendo el Gobierno Local originario, para ser sustituido por una dependencia del Poder Ejecutivo. La autonomía que la propia Constitución Política le ha otorgado a las Corporaciones Municipales, es sustituida por un acto de rango inferior en detrimento de aquélla. Y por último, el artículo 16:

«Artículo 16.- Traslado de Fondos.- Instalado el Concejo Municipal de Distrito, su Presidente lo comunicará así a la Municipalidad respectiva para que ésta, dentro de los treinta días hábiles siguientes, a más tardar, haga entrega a la nueva Corporación de los fondos pertenecientes al Distrito autónomo, conforme al resultado de la liquidación que practique la Contraloría, según se dispone en el artículo 18 de este Reglamento.» También aquí, la autonomía concebida para ser ejercitada por el Gobierno Municipal Local, con exclusión de toda interferencia extraña, es violada para subordinar el actuar del órgano constitucional, al que se hace nacer de un acto ejecutivo, inferior en rango y de constitucionalidad imposible y si a ello agregamos que el artículo 24 indica que en cuanto a lo no previsto en el reglamento, se aplicará «supletoriamente» el Código Municipal, entonces se concluye que los vicios de inconstitucionalidad atribuidos al reglamento, son insalvables y por ello, debe declararse con lugar la acción [...]" 9).- En sentencia número 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, se indicó claramente que la política estatal debe desarrollarse e implementarse con respeto al ordenamiento jurídico constitucional, lo que implica que la política estatal que se analizó, al requerir la exención de los tributos municipales, "exige de paso sumar o reclutar la aquiescencia de las municipalidades para esa política, porque sin esta conformidad el empleo instrumental del poder eximitorio municipal sería jurídicamente imposible"; se expresó allí:

"La confluencia política del Estado central y de las corporaciones municipales bien puede expresarse mediante una disposición legal general, que, en consecuencia autorice (incluso imperativamente, como lo hace la Ley de Fomento Avícola) la exoneración tributaria municipal, a condición de que se respete en su integridad el poder de eximir de todas y cada una de aquellas entidades. El modo práctico de lograr ésto es, evidentemente, la consulta a los concejos durante el proceso legislativo; consulta obligada no por obra -como de ordinario- de expresa disposición de la Constitución -que la prevé para otras hipótesis-, sino de los requisitos constitucionales para el ejercicio de la potestad eximitoria tal como aquí se ha enunciado; consulta, en fin, cuyo resultado es vinculante para la Asamblea, puesto que la negativa municipal impide, caso por caso, que la ley autorice por sí lo que cada concejo municipal no permite." Posteriormente, sentencias número 2231-96 y 2237-96, ambas del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis, se complementa lo anterior, siendo importante por los efectos que se persiguen con este examen de los precedentes de la Sala, resaltar lo que se indicó en esas ocasiones:

"V.- Es importante, entonces, vista la repercusión que esta resolución puede ocasionar, dejar establecido que, si bien es cierto el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes -particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder Ejecutivo- puede establecer una política general en cuanto a prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios locales con exclusión de toda otra interferencia que sea incompatible con el concepto de «lo local», en los términos que fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los «intereses y servicios locales», por lo menos mientras no se disponga su «nacionalización» mediante ley formal.

VI.- Es de todos sabido el problema que envuelve la ubicación de los centros de depósito y de disposición final de los desechos que afronta el país, y el consiguiente problema sanitario que de ello se deriva, según las experiencias vividas por las comunidades de este país, pero no puede esta Sala dejar pasar por alto que todo proyecto a ejecutarse en esta materia, como en el caso que nos atiende, puedan obviarse los trámite y los requisitos derivados de las normas de control de esas actividades, contenidas en la Ley General de Salud, precisamente para proteger la vida y la salud de los habitantes y el medio ambiente. En este sentido proveen las normas legales que regulan el establecimiento y funcionamiento de los rellenos sanitarios de la Ley General de Salud y también, las normas reglamentarias que el Poder Ejecutivo ha emitido en desarrollo de los principios legales generales antes señalados. Es por ello que para autorizar el funcionamiento de un relleno sanitario es imprescindible que se cumplan los requisitos correspondientes, siendo como se dijo en considerandos anteriores, en razón de la especialidad de la materia y de la autoridad de gobierno local, que será entonces al Ministerio de Salud y a la Municipalidad del lugar, a quienes corresponde, una vez revisados los estudios técnicos que deban presentarse al efecto, como por ejemplo el estudio de impacto ambiental, contaminación de aguas y otros, que deban, razonablemente, y tomando en consideración los intereses nacionales y locales, autorizar o no el funcionamiento del proyecto que interesa. En última instancia, es a la Municipalidad de la Jurisdicción a la que corresponde conceder o no la licencia para el ejercicio de actividades comerciales, a la vez que verificar si la actividad es compatible con los usos y limitaciones propias de los planes de desarrollo urbano que pudieran estar vigentes y todo ello, tratándose del funcionamiento de una empresa privada en la venta de servicios. Cuando se trata de la iniciativa de otras administraciones estatales o de entidades públicas no estatales, es más que evidente, en razón de la autonomía municipal consagrada en texto constitucional, que no se pueden establecer sin la debida coordinación del gobierno local, como lo exigen los artículos 5 y 10 del Código Municipal. Como en el caso concreto, es una empresa privada la que ha ofrecido sus servicios a otras municipalidades del Área Metropolitana, aparentemente sin la intervención de entes públicos, la decisión final, como lo ordena el artículo 169 constitucional, será de la Municipalidad del Cantón de Santa Ana, la que deberá actuar velando y protegiendo los derechos fundamentales de los ciudadanos de esa localidad, pero en todo caso con apego absoluto al principio de legalidad constitucional".

10).- En sentencia número 1974-96, de las quince horas nueve minutos del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis, se hace mención a la potestad reglamentaria de los gobiernos municipales, específicamente para dictar reglamentos de organización y de servicio, en los siguientes términos:

"Debe hacerse notar también que el accionante incurre en un error al señalar que para que una disposición de carácter normativo de las municipalidades tenga asidero legal, debe ser aprobada por la Contraloría General de la República; olvida con ello el principio de la autonomía municipal establecido en la propia Constitución Política, en el artículo 170 y la función encomendada a estas corporaciones, cual es la «administración de los intereses y servicios locales en cada cantón », de conformidad con lo señalado en el artículo 169 de la Carta Fundamental. Además, en el Código Municipal, tampoco se establece como requisito para dictar reglamentos de servicios de una Municipalidad la aprobación de la Contraloría General de la República, y en el artículo 7 del Código Municipal se reitera el principio de la autonomía de que gozan las municipalidades; principio del que se deriva su potestad de dictar reglamentos autónomos de organización y de servicios, entre los que lógicamente se encuentra la administración del Mercado Central de San José".

11).- En sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, se definió el proceso para la determinación del ámbito de competencia de las municipalidades en razón de la materia a lo local, según se anotó en el Considerando VI de esta sentencia.

IX.- METODOLOGÍA A SEGUIR PARA EL ANÁLISIS DE LA NORMATIVA IMPUGNADA. A partir de los conceptos doctrinales expuestos, del análisis de la voluntad del constituyente que se reproduce en el Considerando V anterior y de la jurisprudencia citada, la Sala estima que el concepto de la autonomía municipal debe ser contrastado contra este marco de referencia, de manera que a él se deben enfrentar las normas impugnadas, a los efectos de definir si son o no conformes con el sistema municipal de la Constitución Política. También se requiere definir con nitidez la forma jurídica de articulación de los gobiernos locales con el Poder Ejecutivo, las instituciones descentralizadas y el resto de los entes públicos; se debe examinar en cada una de las normas impugnadas, su conformidad con este marco genérico de lo que es materia local para evaluar sus alcances, razonabilidad y proporcionalidad, definir si pueden coexistir junto con el concepto constitucional de lo municipal y establecer así, lo que es compatible y lo que es violatorio de la autonomía municipal, todo lo cual se hará en los siguientes considerandos. A efecto de sistematizar el análisis de la normativa que se cuestiona en esta acción, la misma se agrupa en seis grandes grupos en razón de la unidad temática. En el primero, las disposiciones en las que se establece el criterio de la coordinación con otras dependencias, sean estatales o privadas; en el segundo grupo, se analiza el control de legalidad ejercido por la Contraloría General de la República sobre las municipalidades, tanto en lo que se refiere a la elaboración y ejecución de su presupuesto municipal, como las normas referentes a la contratación administrativa y a la intervención que tiene el órgano contralor en esta materia; en el tercero, la organización territorial en relación con los cometidos locales; cuarto, la potestad impositiva de los gobiernos locales en relación con la fijación de los tributos y la administración de esos fondos; en el quinto, el régimen disciplinario interno de las municipalidades; y en el último, la potestad reglamentaria que varias disposiciones han otorgado a la Contraloría General de la República.

A. DE LAS RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CON LAS DEMÁS INSTITUCIONES ESTATALES Y LA SOCIEDAD.

X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97). Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo "local". Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir "lo local", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).

La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas.

XI.- DEL ARTÍCULO 5 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Se señala en la acción que con el artículo 5 del Código Municipal las competencias municipales se ven mermadas, si se entiende que las atribuciones legales a que alude el artículo son ilimitadas, en tanto pone por encima de las competencias municipales, las de los otros entes descentralizados, con el siguiente texto:

"La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública. No obstante, estas entidades informarán al Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el cantón respectivo." De conformidad con lo señalado en el Considerando anterior, respecto de la coordinación que debe existir entre las municipalidades y demás instituciones públicas, el artículo 5 del anterior Código Municipal resulta constitucional, debiendo declararse sin lugar la acción respecto de esta impugnación; y consecuentemente, el artículo 6 del Código Municipal vigente, en cuanto dispone "La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar"; el que tampoco es inconstitucional.

XII.- DEL ARTÍCULO 10 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. El artículo 10 del mismo cuerpo legal es cuestionado en cuanto permite que cualquier entidad estatal o privada realice obras públicas de interés general, incluso hasta prestar un servicio local, con la debida aprobación de la municipalidad respectiva:

"Las entidades públicas no estatales o privadas que se constituyan legalmente para cumplir finalidades de interés cantonal sólo podrán ejecutar obras de interés o servicios públicos con la aprobación del Concejo Municipal o mediante concierto con la corporación"; lo cual se estima violatorio de la autonomía municipal, ya que las competencias municipales no pueden cederse. El análisis de esta disposición debe ubicarse en el contexto doctrinario que se definió en el considerando X de esta sentencia. Sin embargo, el ámbito de aplicación de la norma en comentario se extiende más allá, al referirse a "entes públicos no estatales o privados", como las asociaciones de desarrollo o asociaciones constituidas conforme a la Ley de Asociaciones, debidamente inscritas en el Registro respectivo, creadas con el fin de satisfacer necesidades de interés para el cantón, y también las de interés nacional. La accionante incurre en un error de concepción al estimar que la autonomía municipal es lesionada por la posible participación de entidades privadas o públicas no estatales en la administración de los cometidos locales, ya que la concurrencia no viola tal autonomía, sino que más bien la conforma y la fortalece, en tanto debe partirse de que la base de los entes municipales es, precisamente, el grupo de vecinos, según lo definió el artículo 1° del Código Municipal derogado, y que lo reitera el texto del vigente artículo 1° del Código Municipal:

"El Municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal." De manera que, debe hacerse la distinción de la iniciativa privada que se conforma según lo dispuesto en la norma transcrita, para emprender una tarea o servicio que ya presta la municipalidad, sea en forma parcial (organización de vecinos por barrios o calles) o total (la agrupación de vecinos de un cantón), lo que no es contrario a la autonomía municipal, en el tanto no desplace la figura y cometidos municipales. Con lo anterior queda claro que los vecinos, no sólo pueden coadyuvar en la solución de los problemas y administración de los intereses locales, por responder a la naturaleza y esencia de lo que son las municipalidades, sino que deben hacerlo. En este sentido, es la inteligente cooperación entre las iniciativas pública y privada, la causa que origina los avances y cambios sociales de importancia; participación que en todo caso, para salvaguardar el interés municipal, debe llevarse en forma ordenada, en tanto la disposición exige que toda obra o servicio de interés local que proyecten llevar a cabo en el cantón las entidades privadas o públicas no estatales, sea sometido a la aprobación del Concejo, o incorporado por concertación, como objetivo municipal. De manera que las atribuciones municipales y la actividad privada pueden ir dirigidas en un mismo sentido, en lo que a bienestar de la comunidad se refiere, siempre bajo la supervisión de las autoridades locales, y en todo caso, la iniciativa privada debe armonizarse, o bien subordinarse (la segunda a la primera), a través de la aprobación municipal discrecional, con lo que no es posible estimar que haya lesión a la capacidad municipal de gestión de "lo local", según lo dispuesto en el artículo 10 impugnado. Asimismo, cabe recordar que mediante el régimen propio de las concesiones, la Administración puede contratar con el particular la prestación de los servicios públicos que le competen, régimen que es de plena aplicación para las autoridades municipales, sobre todo para la prestación de los intereses y servicios locales, de manera que la recolección de basura, limpieza de aceras y cunetas o la prestación del servicio de suministro de agua potable -entre otros-, bien puede atribuírse a asociaciones privadas o a particulares, mediante el contrato respectivo. En este sentido, y referido a la materia, cabe resaltar que la concesión no traslada la competencia de lo local al particular o entidad privada autorizada en los términos del artículo 10 impugnado, sino que se trata del otorgamiento de un derecho de explotación o de prestación del servicio, de manera que "[...](e)l concesionario tiene evidentemente el deber, y no sólo el derecho, de prestar el servicio público, quedando la titularidad de ese servicio en la Administración, a quien corresponde la organización del servicio público y el control de la prestación que haga el concesionario" (sentencia número 5403-95, de las dieciséis horas seis minutos del tres de octubre de mil novecientos noventa y cinco); con lo cual, queda claro que, al no existir una transferencia de las competencias municipales, sino una convención en lo que respecta a su prestación, la cual para su verificación debe contar con la aprobación del Concejo y concretización mediante el respectivo contrato de concesión, no hay infracción a la autonomía municipal. Las tareas municipales admiten participación de la iniciativa privada, salvo que exista ley reforzada que lo prohíba y declare un monopolio municipal al respecto (artículo 46 constitucional); por lo que, más bien, puede decirse que la prestación de los servicios por particulares debidamente aprobada consolida un verdadero derecho a la empresa y a su valor económico, con entera independencia, en tanto existe en nuestro país, el derecho a la libre empresa.

XIII.- DEL ARTÍCULO 186 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Se impugna esta disposición en cuanto ordena que los comités cantonales de deportes y recreación, adscritos a las municipalidades, ejecuten los programas de la Dirección General de Educación Física y Deportes. Para determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de esta disposición, debe hacerse un estudio cronológico de la normativa que los regula.

a.) Inicialmente los comités cantonales de deportes y recreación no formaban parte de la organización interna de las municipalidades, así como tampoco tienen asignada competencia en lo local, ya que fueron creados mediante la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y de Deportes, número 3656, de seis de enero de mil novecientos sesenta y seis, en su artículo 6, como órganos dependientes de la Dirección General de Educación Física y Deportes (organismo dependiente del Ministerio de Educación Pública), con el único fin de administrar sus instalaciones recreativas y deportivas.

b.) Mediante el artículo 186 del Código Municipal, ley número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta -impugnado en esta acción- se establece la participación de las municipalidades en la integración de los comités cantonales de deportes, y establece la obligación de coordinación con los gobiernos locales en lo "concerniente a sus inversiones y obras del cantón" y la sujeción a los programas y planes nacionales del deporte y recreación dados por la Dirección General de Educación Física y Deportes.

c.) El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes emitió el Reglamento de los Comités de Deportes, que es el Decreto Ejecutivo número 3170-C, del nueve de agosto de mil novecientos setenta y tres, con fundamento y según los lineamientos establecidos en la citada ley número 3656.

d.) El veintiséis de abril de mil novecientos noventa y ocho la Asamblea Legislativa promulga el nuevo Código Municipal, aprobado mediante ley número 7794, el cual entró en vigencia el dieciocho de julio del año pasado. Con esta legislación, cambia la conformación de los comités cantonales de deportes, los cuales dejan de ser órganos dependientes de la Dirección General de Educación Física y Deportes, para integrar la organización de las municipalidades; en cuanto el artículo 164 dispone:

"En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo"; en virtud de lo cual, están sujetos a la regulación normativa que dicte la respectiva municipalidad (artículo 169). Es importante resaltar en este análisis que la integración de estos comités la realizan los mismos vecinos de la comunidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165, con lo cual, ya no habrán miembros en representación de instancias públicas descentralizadas o del Poder Ejecutivo, como sucedía anteriormente; y lo referente a su presupuesto y financiación está estipulado en el artículo 170, como una asignación que le hace el gobierno municipal.

e.) Y por último, mediante la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, que entró en vigencia el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en los artículos 64 a 66, se volvieron a pasar estos comités a la organización del Poder Ejecutivo, pero esta vez, adscritos a ese Instituto (artículo 64), al que se le otorgó el carácter de institución semiautónoma, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa (artículo 1°).

El análisis anterior, es importante para determinar que, en un principio, y hasta la promulgación del nuevo Código Municipal, el artículo 186 no es contrario al orden constitucional, toda vez que al no conformar los comités cantonales la organización interna de los municipios, la única participación o relación que tenían las entidades locales con estos comités era la de coadyuvar en su integración, de conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 65 ibídem. Y dentro de este contexto normativo, bien se puede afirmar que una ley posterior que eliminara la colaboración de las municipalidades en lo que corresponde a la integración de estos comités no sería inconstitucional, en tanto no constituía una atribución propiamente municipal, sino que más bien se definía dentro de las funciones de colaboración y cooperación debida entre los diversos entes estatales, según se definió en el Considerando X anterior.

En relación con lo impugnado concretamente por el accionante-, disponía la norma:

"Los comités cantonales de deportes y recreación podrán realizar, en el respectivo municipio, los planes nacionales que para el deporte y la recreación dicte la Dirección General de Educación Física y Deportes, y le brindarán a esa dependencia toda la colaboración posible, sobre todo en el aspecto del cuidado de las instalaciones de su propiedad, cuando ésta lo solicite." Debe notarse que no se trata de una norma imperativa, sino de una disposición que posibilita en un sentido, el actuar de los comités cantonales de deportes y recreación, todo dentro del espíritu que orientó al legislador el dictar el comentado artículo 5 del Código Municipal; es decir, la de mantener una relación de cooperación entre las diversos instituciones que conforman el Estado. El texto de la norma continúa diciendo:

"Asimismo, la Dirección, dentro del marco que le señale la ley orgánica, brindará a los comités toda la colaboración en materia de deportes y recreación, dentro de la política nacional que en este campo debe promulgar y dirigir"; lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, dentro del contexto definido en el Considerando X de esta sentencia.

Sin embargo, a partir de la promulgación del nuevo Código Municipal, sí resultan contrarios a su autonomía municipal los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, por implicar una desmembración de la organización interna de las municipalidades, para traspasarla a una institución semiautónoma, según se explicó en el punto e) de este Considerando. Esta declaratoria de inconstitucional es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho.

No obstante lo anterior, es importante resaltar que el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación no es inconstitucional en sí mismo, y está en plena potestad para dictar políticas y programas en el campo del deporte y la recreación a nivel nacional, en los términos en que se establecen en el párrafo segundo del artículo 1° de su ley de creación:

"El fin primordial del Instituto es la promoción, el apoyo y el estímulo de la práctica individual y colectiva del deporte y la recreación de los habitantes de la República, actividad considerada de interés público por estar comprometida la salud integral de la población. Para tal efecto, el Instituto debe orientar sus acciones, programas y proyectos a fomentar el fortalecimiento de las organizaciones privadas relacionadas con el deporte y la recreación, dentro de un marco jurídico regulatorio adecuado en consideración con el interés público, que permita el desarrollo del deporte y la recreación, así como de las ciencias aplicadas, en beneficio de los deportistas en particular y de Costa Rica en general"; tarea para la cual, el artículo 3 de la misma ley le confiere las siguientes atribuciones:

"a) Estimular el desarrollo integral de todos los sectores de la población, por medio del deporte y la recreación.

b)Fomentar e incentivar el deporte a nivel nacional y su proyección internacional.

• c)Contribuir al desarrollo de disciplinas de alto rendimiento.
• e)Reconocer, apoyar y estimular las acciones de organización y promoción del deporte y la recreación, realizadas por las entidades deportivas y recreativas gubernamentales y no gubernamentales.
• f)Desarrollar un plan de infraestructura deportiva y velar por el adecuado mantenimiento, seguridad y salubridad de las instalaciones deportivas y los espectáculos públicos deportivos y recreativos.
• g)Velar porque en la práctica del deporte, en especial de alto rendimiento o competitivo, se observen obligatoriamente las reglas y recomendaciones dictadas por las ciencias del deporte y la técnica médicas, como garantía de la integridad de la salud del deporte.
• h)Garantizar la práctica del deporte y la recreación a las personas discapacitadas.
• i)Velar por la planificación de corto, mediano y largo plazo del deporte y, en particular, porque los planes y programas respectivos sean armónicos con la salud del deportista, financieramente viables y acordes con la calendarización de las actividades y campeonatos a nivel regional e internacional del deporte de que se trate.
• j)Velar porque los programas y calendarios nacionales de competición de los deportes y actividades deportivas, así como las formas o modalidades que rijan para ellos sean aprobados de manera definitiva y publicados con antelación de seis meses como mínimo a la fecha de inicio y que las reglas y los horarios se cumplan estrictamente durante toda la celebración, salvo caso de fuerza mayor o fortuito. Por razones de interés público, los horarios de las actividades y competiciones tomarán en cuenta, al menos, los siguientes factores:
• i)La homogeneidad.
• ii)Las condiciones climáticas de los lugares donde se celebrarán.
• iii)La armonía con la celebración de actividades comunales, cívicas y religiosas.
• iv)Los deberes laborales de los trabajadores.
• v)Las recomendaciones de salud dictadas por el Ministerio de Salud, en consideración a los deportistas y al público.
• k)Velar porque en los deportes de alto rendimiento y competición, los clubes o las agrupaciones deportivas incluyan, obligatoriamente, dentro de sus planes, programas de corto, mediano y largo plazo, la promoción de ligas menores, prospectos o pioneras.
• l)Fomentar la salud integral promoviendo la actividad física, la recreación y el deporte.
• m)Promover y velar porque las empresas y centros de trabajo recononozcan el valor de la práctica del deporte y las actividades recreativas en la calidad de vida de los trabajadores.
• n)Fiscalizar el uso de los fondos públicos que se inviertan en el deporte y la recreación y tomar las acciones pertinentes que garanticen una puntual y eficaz rendición de cuentas de esos fondos.
• o)Ejecutar un plan nacional de formación, capacitación y especialización e intercambio de experiencias para entrenadores, árbitros, periodistas deportivos, médicos del deporte, dirigentes y administradores del deporte en el exterior o en Costa Rica. Especialmente se utilizan los recursos de la cooperación internacional, tanto de organismos gubernamentales como no gubernamentales, nacionales o internacionales en los campos del deporte y la recreación." Obviamente, dentro de este marco normativo señalado (Código Municipal y la Ley número 7800), los comités cantonales de deportes, aunque estrictamente de naturaleza local o municipal, pueden ejecutar los planes y programas del gobierno o los propios, ya que no están sujetas al Poder Ejecutivo, y mucho menos a una institución semiautónoma, pero pueden estar en coordinación con el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación en lo que se refiere a los programas que ésta promueva en el cantón, en virtud de lo señalado en esta sentencia en los Considerandos X y XI.

XIV.- DE LA IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 7 DE LA LEY NÚMERO 6890. Debe analizarse de seguido, la impugnación que se hace del artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en cuanto obliga a transferir al comité cantonal de deportes y recreación el uno coma cinco por ciento (1,5 %) del presupuesto ordinario anual municipal. Esta disposición es inconstitucional toda vez que estos comités inicialmente no formaban parte de la organización interna de los municipios, según se explicó en el Considerando anterior, por lo que resulta a todas luces improcedente obligar a las municipalidades a cooperar en su financiamiento, en violación de su autonomía municipal; inconstitucionalidad que se hace retroactiva a la fecha de su entrada en vigencia, sea, el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

XV.- DE LA PLANIFICACIÓN NACIONAL. (artículo 1° LEY DE PLANIFICACIÓN NACIONAL). En forma general, se impugna la Ley de Planificación Nacional, número 5525, de veintiséis de abril de mil novecientos setenta y cuatro y sus reformas, por establecer un sistema de planificación y coordinación vinculante que afecta a todo ente público, que comprende también a las municipalidades, y se afirma que eso es inconstitucional, por violación de la autonomía municipal. Como lo señala el accionante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de esta ley, se establece un sistema nacional de planificación, con los siguientes objetivos:

"a) Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país.

• b)Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado.
• c)Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales." En este programa, obviamente, tienen participación las municipalidades, en tanto forman parte del Estado costarricense, pues, según se dijo antes, los gobiernos locales tienen plena autonomía en lo que corresponde a sus cometidos (estrictamente referidos a "lo local"), pero -como se indicó también-, no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. De modo que, al estar las municipalidades integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los lineamientos generales del país en un gran Plan Nacional de Desarrollo que abarque los aspectos económicos, productivos y de organización más importantes para la Nación -como lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia constitucional en la materia de planificación urbana-; y en el caso en estudio, nótese que la norma trata de objetivos generales, "aumentar la productividad nacional", "mejorar los servicios sociales que presta el Estado", "propiciar la participación ciudadana" y no de planes concretos y específicos como argumenta la promovente. Sí debe hacerse la advertencia, de que a juicio de la Sala, únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley, no las originadas directamente de la Presidencia de la República, de Ministerios u organismos estatales, y en este caso, tampoco de la antes llamada Oficina de Planificación Nacional y Política Económica. Por ello es que la normativa en cuestión no es inconstitucional según lo dicho en esta sentencia.

XVI.- DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES. Esta norma es cuestionada en cuanto encarga la administración y ejecución de la Ley (de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin hacer la salvedad general de las competencias locales, lo que excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar zonas de estacionamiento, autorizar el tránsito de vehículos con altoparlantes (en relación con el artículo 102 ibídem), marcar zonas de paso para peatones, y señalar paradas de buses, autorizar el cierre de calles para eventos varios (en relación con artículo 125 de la misma Ley). Efectivamente, como lo señala la accionante, corresponde a los gobiernos locales la ordenación urbanística o planificación urbana, para lo cual, se les faculta para adoptar el plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos en las áreas donde debe regir, competencia que ha sido reconocida en forma reiterada por este Tribunal (entre otras, ver sentencias números 2153-93; 5305-93. 5700-93, 3493-94 y 4205-96), y que debe ser entendida en los términos previstos en la legislación nacional como "[...] el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad"; según la definición que da la propia Ley de Planificación Urbana, número 4240, en su artículo 1°, materia en la que tienen competencia exclusiva los municipios de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 169 constitucional y 15 de esa ley, en cuanto dispone:

"Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional"; y que el propio artículo 4 inciso 4) del Código Municipal, ley número 4574, derogado desarrolló de la siguiente manera "Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.

Dentro de los cometidos de las Municipalidades deberán:

[...]

• 4)Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas; adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana." Asimismo, debe recordarse que hay calles que son municipales, de conformidad con la clasificación de la red vial nacional que hace la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, en su artículo 1°, en tanto la red vial cantonal está conformada por los "a) Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a las fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Rd Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial Nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente. tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento"; cuya administración corresponde en exclusiva a las municipalidades. En este mismo sentido, no debe olvidarse que los urbanizadores deben prever el espacio requerido para las vías públicas, que debe traspasarse a las corporaciones municipales al terminarse la construcción de la urbanización (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana).

Por su parte, la ordenación urbanística está muy relacionada con la ordenación de las vías públicas terrestres que están destinadas al servicio y uso público en general, materia que por definición legal ha sido asignada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley de su creación, cuando indica en lo que interesa:

"El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto:

• a)[...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos." Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es violatorio de la autonomía municipal, por lo que debe declararse sin lugar la acción, también en este extremo.

XVII.- DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Señala el accionante, que el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos y sus reformas, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la construcción y mejora de los caminos públicos, incluidos los vecinales, de interés local. La norma impugnada dispone, según texto dado por Ley número 6312, de doce de enero de mil novecientos setenta y nueve, en lo que interesa:

"Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas Y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros." La norma en cuestión atribuye al Estado -entendido como un todo, sea la entidad superior jurídicamente organizada, con personalidad y responsabilidad propias, que le corresponde la representación política de la colectivad nacional- la propiedad de las carreteras y caminos públicos, pero de seguido reconoce la jurisdicción de las municipalidades al atribuirle la propiedad de las calles de su jurisdicción. Sin embargo, en lo que se refiere a la manutención y reparación de las vías públicas, la función debe ser entendida en relación con lo dispuesto en el artículo 2 inciso a) de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que dice:

"El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

• a)Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales." Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las municipalidades, sino más bien de la debida coordinación que debe existir con las dependencias públicas, a fin de que los intereses y servicios locales no se contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento de la red vial nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este motivo tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta disposición.

XVIII.- DE LA COORDINACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN URBANA. El artículo 10 incisos 1) y 2) de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 y sus reformas, se cuestiona en cuanto supedita las decisiones locales en materia de planificación urbana a la aprobación de la Dirección de Urbanismo; y los artículos 16, 17.2. y 18, en cuanto obliga a que los planes reguladores deben sujetarse a los objetivos de los órganos centrales. Como se indicó en el Considerando X de esta sentencia, en la materia de planificación urbana se debe dar una relación de coordinación entre las diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto de ella, en tanto, aún cuando por disposición constitucional y legal su desarrollo y aplicación corresponde a los gobiernos locales -según lo ha reconocido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional-, la misma debe ordenarse según las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, elaborado por el Poder Ejecutivo (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), aprobado por ley de la República, según quedó dicho, y a la falta de tal requisito, por voluntaria adhesión que de él haga cada municipalidad. En este sentido, la jurisprudencia es conteste al indicar:

"I) De conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de la Planificación Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con este objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem" (sentencia número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).

Ese procedimiento ha sido definido en la ley y especificado por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

"III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros. Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo" (sentencia número 6706-93; de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres).

Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, además de reiterar la competencia municipal en la ordenación urbanística, reconoció que la participación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia urbanística se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, "[...] instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; [...]" En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones.

XIX.- DE LA IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 26 INCISO b) Y 27.1 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Se impugnan los artículos 26 inciso b) y 27.1 de la Ley General de la Administración Pública, por los que se facultan al Poder Ejecutivo a ejercer una dirección y coordinación vinculantes en todo ente público; y por conexidad y por las mismas razones, los artículos 98, 99 y 100 ibídem; que en lo que interesa disponen:

"Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

[...]

• b)Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;" "Artículo 27.- 1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que le señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo." La Sala estima que esas disposiciones no son aplicables al régimen municipal, ya que las normas hacen referencia únicamente a las instituciones descentralizadas llamadas autónomas como en el caso del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), entre otras, en las que necesariamente debe darse esa relación de dirección, y no por mandato legal, sino constitucional, en tanto el artículo 188 de la Carta Fundamental establece que:

"Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión." Por los mismos motivos, los artículos 98, 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública no pueden entenderse de aplicación a los entes municipales, en tanto no son entes subordinados al Poder Ejecutivo, y desde esta perspectiva, ninguna de esas normas resultan inconstitucionales.

B.- DE LOS CONTROLES EJERCIDOS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA FUNCIÓN LOCAL.

XX.- DE LOS PRINCIPIOS GENERALES EN RELACIÓN CON EL CONTROL Y FISCALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. En toda organización administrativa debe existir un sistema de control o medios de fiscalización de esa actividad, lo que la dota de un conjunto de garantías de legitimación y de verificación de oportunidad y legalidad, a la vez que logra la eficiencia y moralidad de su funcionamiento. De esta manera, para el cumplimiento de cada uno de los objetivos de los actos administrativos, se requiere el ejercicio del correspondiente medio de control o fiscalización; algunos de ellos están previstos expresamente en la ley y otros, surgen en forma implícita de algún precepto esencial de tipo constitucional, como sucede con el control que ejerce la Contraloría General de la República con la actividad de la contratación administrativa. La doctrina más calificada señala que el control o fiscalización que se realice en la Administración Pública puede ser clasificado desde tres puntos de vista fundamentales: a) en cuanto al momento o tiempo en que se realiza con relación al acto o comportamiento, lo que reviste carácter preventivo o represivo, según sea el caso; el cual, también, puede presentarse de tres maneras diferentes: el control anterior ("a priori"), que en realidad funciona a modo de autorización para el acto o contrato y actúa como condicionante de validez, de manera que cuando el acto sometido al examen no sea conforme a lo debido, proceda, según sea el caso, la suspensión o sustitución; el control posterior ("a posteriori"), que es en realidad una aprobación de lo actuado por la Administración, y constituye un requisito de eficacia del acto; y el control concomitante, que se verifica en todo el proceso, a modo de una verdadera fiscalización de la actuación de los entes públicos, constituyéndose en requisitos de validez y eficacia al mismo tiempo; b) en cuanto a la iniciativa del control, si es a petición de parte (recursos) o actuación de oficio (vigilancia); y c) en cuanto al objeto que se pretenda lograr con el control o fiscalización, si es de legitimidad o legalidad, si se pretende impedir o reprimir la violación de normas legales, o de oportunidad, en cuanto examina la conveniencia o mérito de lo actuado.

XXI.- DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A QUE ESTÁN SUJETAS LAS MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia expresas para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad. En términos generales, este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad con un patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que sean correctos o contrarios a derecho. La jurisdicción de la Contraloría sobre las municipalidades es inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y 184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no implica una infracción a la autonomía de los gobiernos locales:

"La autonomía municipal no excluye el control de legalidad , del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: «No reputamos incompatibles con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de los actos administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e incumplida.» Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República que es también de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184 inciso 2)" (sentencia número 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

En los siguientes considerandos se analizarán los diversos controles posibles que ejerce la Contraloría sobre las municipalidades.

XXII.- DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL. Las municipalidades están facultadas para dictar su propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política les confiere en su artículo 170, según lo expresado con anterioridad por este Tribunal:

"La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que «se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local.»" (sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

Sin embargo, también es de orden constitucional el control que ejerce la Contraloría General de la República sobre el presupuesto municipal, puesto que el artículo 184 de la Carta Fundamental dispone expresamente:

"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:

[...]

• b)Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación; " competencia que debe completarse con lo dispuesto en el artículo 175, también de la Constitución Política, que supedita la entrada en vigencia del presupuesto municipal (tanto ordinario como extraordinario) a la aprobación de este órgano constitucional, el cual, asimismo, fiscalizará su ejecución, atribución que ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional, según se dijo en sentencia número 3789-92:

"La Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia Constitución, [...]" Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la forma en que este control debe verificarse:

"La Contraloría General de la República examinará y aprobará, total o parcialmente, los presupuestos de la Administración, conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución Política; los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas públicas de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de estas.

La Contraloría General de la República fiscalizará que esos presupuestos sean organizados y formulados para cada ejercicio, de conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo nacional, según la jerarquía de tales planes y lineamientos.

Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente.

Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la entidad que formule el presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que dispondrá de la financiación complementaria para determinación del programa o del proyecto respectivo"; con lo que queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los gastos con las partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan los créditos y obligaciones de los entes públicos, es decir, se trata de un simple control técnico, o si se quiere, de legalidad. Por ello, es que la autonomía presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por este control, en tanto son las propias autoridades locales las que dictan su presupuesto (ordinario y extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción, según lo ordenado en el artículo 111 del Código Municipal derogado:

"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, en el que se comprenderán todos los ingresos probables y todos los egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de aquéllos." ahora artículo 91:

"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año. Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y contable recomendada por la Contraloría General de la República. EL presupuesto deberá incluir todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán los ingresos"; y la Contraloría únicamente puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por cuestiones técnicas: la verificación del cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o eficiencia, según lo anotado en el artículo 18 transcrito. En este orden de ideas, el artículo 70 del Código Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contraloría para aprobar las partidas de los gastos que se refieren en los artículos 18 (celebración de congresos regionales o nacionales), 67 (celebraciones cívicas, atención de miembros de Supremos Poderes y delegaciones extranjeras, donaciones, préstamos, disposición de bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a vecinos, subvenciones a centros educativos, beneficiencias o servicio social, ayudas para obras o actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes para niños pobres), y 69 (becas en el país) "si guardan proporción con la situación económica de la Corporación", por tratarse de un control de legalidad, únicamente, y conformar partidas del presupuesto. Sin embargo, el artículo 107 del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal, al facultar a la Contraloría para que "de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de dar cumplimiento a las obligaciones previamente contraídas, ya que como se dijo anteriormente, corresponde en exclusiva a las autoridades municipales elaborar su propio presupuesto conforme a sus propios lineamientos y modificar el presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad. No obstante lo anterior, debe aclararse que si la Contraloría verifica la situación prevista en la norma, sea, la falta de previsión para incluir partidas suficientes para cubrir con los compromisos adquiridos, no puede aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la municipalidad respectiva, a fin de que ésta haga las enmiendas del caso, dejándose en suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas partidas. En este sentido, debe recordarse que la autorización de la Contraloría para endeudarse (créditos y otros) implica necesariamente, una obligación para la municipalidad de incluir en los presupuestos futuros las partidas de amortización necesarias para su cancelación; consecuentemente, si no se hacen esas previsiones, se incurre en una violación a dicha autorización. El Código vigente es más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:

"Las municipalidades deberán diseñar planes de pago y atención adecuados a sus obligaciones. Para ello, deberán incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas suficientes para cumplir con los compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la falta de aprobación del presupuesto municipal por la Contraloría General de la República." Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código Municipal número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.

XXIII.- DEL PRETENDIDO CONTROL A CARGO DE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN NACIONAL EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL. En relación con la materia presupuestaria, se impugna el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, y sus reformas, en cuanto ordena de previo a la aprobación de la Contraloría General de la República, todos los entes públicos -y en consecuencia a las municipalidades también- deben enviar a la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, el presupuesto a fin de que ésta determine su compatibilidad con las previsiones y órdenes de prioridad establecidas en los planes nacionales de desarrollo. La aplicación de esta disposición a los gobiernos locales es contraria al orden constitucional, por dos motivos principales. Primero que nada, no hay ninguna norma constitucional que disponga que un organismo dependiente del Poder Ejecutivo tenga participación alguna en la aprobación de los presupuestos municipales, siendo la Contraloría General de la República la única institución que tiene competencia constitucional en la materia. En este sentido, debe recordarse que los constituyentes, al conformar el régimen municipal, pretendieron sacar a las municipalidades del control ejercido por el Poder Ejecutivo, de manera que resulta improcedente la disposición en comentario. Y en segundo lugar, debe hacerse mención de que el único control al que están sujetas las corporaciones municipales es al que está en manos de la Contraloría, de manera que pretender someter los presupuestos municipales a controles distintos resulta inconstitucional, salvo que dichos planes hubiesen sido aprobados por ley, caso en el cual, sería un control de legalidad, que en todo caso, correspondería verificarlo al órgano contralor, no a la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica (hoy Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), según lo previsto en los comentados artículos 175 y 184 de la Constitución Política y en la frase final del párrafo segundo del transcrito artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

XXIV.- DE LOS CONTROLES POSIBLES EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. Interesa resaltar ahora varios principios fundamentales que definen la contratación administrativa; el primero de ellos es que se refiere a todas las instituciones públicas que conforman el Estado sin excepción, con lo que el régimen de la contratación administrativa es de aplicación obligatoria a las municipalidades. El segundo es que la contratación del Estado y sus múltiples instituciones debe verificarse mediante el procedimiento de licitación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política, medio considerado el más idóneo por los constituyentes para la selección del contratante de la Administración, en tanto es un procedimiento de garantía del interés público, a la vez que constituye el mecanismo más apto para el control de la hacienda pública y el correcto uso de los recursos financieros del Estado, con la finalidad de promover una sana administración de los fondos públicos. El tercer principio importante en la materia es que la obligación constitucional que deriva del artículo 182 de la Carta Fundamental comprende toda la actividad contractual del Estado, por lo que no puede distinguirse -para exceptuarse- en el tipo de contrato a realizar, sea de servicios, ejecución de obras, ventas, arrendamientos de bienes, compras, o en razón de la materia; y la única distinción que cabe hacer a efecto de determinar la modalidad de contratación a seguir (licitación pública, restringida, por registro, o directa) es en razón del monto, el cual corresponde definir al legislador conforme a los parámetros dados por la jurisprudencia constitucional (concretamente en sentencia número 0998-98, de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero del año pasado). El cuarto gran principio se refiere al control que ejerce la Contraloría General de la República en la contratación administrativa; el cual constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se conforma el sistema, de manera tal que deriva directamente de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en tanto se trata del órgano constitucional encargado de la vigilancia de la hacienda pública, de manera que se constituye en la garantía de la correcta utilización de los fondos públicos, en aras de la satisfacción del interés público. Y en este sentido, "[...] aún cuando no existiera normativa legal específica que desarrollara las competencias propias de esta institución -Contraloría General de la República-, la misma estaría legitimada para ejercer actuaciones tendentes a vigilar y fiscalizar la Hacienda Pública, precisamente por estar basada su competencia en normas de rango constitucional" (sentencias número 0998-98, supra citada).

Lógica consecuencia de lo anterior, es que mediante ley común no pueden rebajarse, disminuirse, suprimirse o atribuirse a otro órgano público las atribuciones propias del órgano contralor, de manera que la normativa en general tiene que reconocer estos principios, para no ser contraria a estos parámetros y valores constitucionales. La legitimidad y constitucionalidad de este control ha sido reconocido con anterioridad por este Tribunal, así, en sentencia 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, en que indicó:

"En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa"; y reafirmó en sentencia número 0998-98, supra citada:

"[...] de manera que la Contraloría, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico -según se anotó anteriormente-, se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos públicos, que comprende las diversas operaciones de ejecución del presupuesto del Estado, control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción administrativa financiera y la norma jurídica, por lo que, como lógica consecuencia, no escapa a este control de la Contraloría, la actividad referente a la contratación administrativa, [...]" Esta labor de control y fiscalización sobre la actividad contractual del Estado la hace la Contraloría a través de dos análisis principales: examina el nexo de la actividad propuesta con los fines de la institución (control de legalidad del gasto), lo que en el caso de las municipalidades se traduce en la correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el artículo 169 constitucional (interés y servicio local en relación con el cantón determinado), y examina la capacidad de pago o económica de la institución.

Es a la luz de estos principios, que se analizan las disposiciones impugnadas relativas a la actividad contractual realizada por las municipalidades.

XXV.- DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA EN LAS MUNICIPALIDADES. Se alega que el inciso d) del artículo 21 Código Municipal anterior , establece una categorización de las municipalidades en razón del monto de su presupuesto al definir la competencia de sus órganos (entonces Ejecutivo y Concejo) para asumir compromisos económicos en razón de su presupuesto. La norma impugnada disponía concretamente:

"Son atribuciones del Concejo:

[...]

• d)Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, con la salvedad de los gastos fijos y de las adquisiciones de bienes y servicios, hasta los siguientes montos, los cuales estarán bajo la competencia del Ejecutivo municipal:

1)- De hasta cuarenta y ocho mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de diez millones de colones o menos.

2)- De hasta ochenta y cuatro mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea mayor de diez millones de colones y menor de cuarenta millones.

3)- De hasta ciento setenta mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de cuarenta millones de colones o más.

Los límites aquí señalados podrán ser modificados por la Contraloría General de la República, sin que puedan exceder de las variaciones del índice de precios al por mayor del Banco Central de Costa Rica. Tal modificación la hará la Contraloría mediante resolución razonada que deberá publicar en el Diario Oficial." En relación con esta norma, debe hacerse la advertencia que no se trata de una categorización, como alega la accionante, sino más bien de una autorización para las autoridades municipales para que puedan contraer obligaciones en la modalidad de las compras menores, en virtud del rango de sus presupuestos, lo que debe ser examinado conforme a la jurisprudencia constitucional de la materia. Así, en sentencia número 5947-98, de las catorce horas treinta y dos minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho, se indicó que el principio general que rige la contratación administrativa obliga a que la misma se verifique mediante licitación pública; sin embargo, a manera de excepción y en determinadas circunstancias muy calificadas, previamente definidas en la ley, puede justificarse la utilización del procedimiento de la contratación directa, limitándola para contrataciones menores, lo que encuentra su justificación en atención al orden público e interés general que debe satisfacer la Administración Pública, cuando resulta imposible para el ente contratante convocar a la licitación pública, bajo seria amenaza de ver comprometido el interés público:

"Se trata de situaciones especiales en las cuáles el uso de los procedimientos concursales ordinarios, y más específicamente el de la licitación pública, más bien implicarían un serio entorpecimiento en el cumplimiento del fin público encomendado a la Administración Pública, donde el cumplimiento «per se» de exigencias legales más bien podría traducirse en serias alteraciones al orden institucional establecido en la propia Constitución Política. Situaciones como la adquisición de bienes para la atención de una emergencia o urgencia apremiante, cuando exista un único proveedor en el mercado, cuando se trate de servicios conceptualizados como «actividad ordinaria» de la institución contratante, o de negociaciones en las que se requieran especiales medidas de seguridad y que se encuentran establecidas precisamente en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, sin que esta afirmación constituya una valoración constitucional de cada uno de los supuestos establecidos en esta disposición, los que deberán ser analizados en su oportunidad." De manera que, no encuentra este Tribunal razón o fundamento constitucional que justifique la exclusión de las municipalidades en la aplicación de las reglas que rigen la contratación administrativa, compiladas en la Ley de la Contratación Administrativa, en tanto el artículo 1° dispone:

"Esta Ley regirá la actividad de contratación desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial, los entes públicos no estatales y las empresas públicas." De lo anterior se infiere que no hay motivo para excepcionar a las municipalidades de esta normativa general y por ello, la disposición resulta irrazonable e inconstitucional en cuanto constituye una excepción al régimen de contratación administrativa en lo que respecta a la autorización para la contratación directa, la que procede únicamente en razón del monto y por las causales expresamente previstas en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, tal y como lo prevé la normativa municipal vigente:

"Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo:

[...]

• e)Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de la Contratación Administrativa, N° 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento." Por ello, resultan inconstitucionales los textos de la norma comentada, tanto en su texto original (que excepcionaba los procedimientos licitatorios hasta por un monto de cinco mil colones), como el dado por ley número 6890 (texto que ha sido analizado).

En todo caso, cabe hacer la advertencia de que a falta de norma legal que así lo disponga, la Contraloría General de la República tiene competencia para determinar los límites económicos para determinar la procedencia de los diversos procedimientos licitatorios, conforme se indicó en sentencia número 0998-98, pero únicamente como una situación transitoria y excepcional, al señalar que "La Sala no deja de advertir que la determinación por vía legal de los límites económicos dificultan la necesidad de actualizarlos, motivado en la variación de las condiciones económicas del país, pero tampoco ignora que jurídicamente es posible que la norma jurídica de base, tenga como en el anterior, una remisión a una facultad para que un órgano objetivo -como la Contraloría General de la República, por ejemplo- haga la determinación de los límites"; La inconstitucionalidad del inciso d) del artículo 21 inciso d) del Código Municipal, número 4574, es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.

XXVI.- DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA LA DISPOSICIÓN DE BIENES Y DERECHOS MUNICIPALES. En relación con las facultades de las municipalidades para contraer obligaciones y para disponer de sus recursos (bienes muebles o inmuebles, créditos), se impugnan los artículos 67 párrafo cuarto, 71, 78, 79, 80, 105, 134 y 184 del Código Municipal y 13 del Reglamento de Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, los cuales de seguido se analizan.

El artículo 67 párrafo cuarto del Código Municipal es impugnado en cuanto supedita la donación no referida en dinero en efectivo, de interés para el cantón y a favor de una institución estatal, a la previa anuencia de la Contraloría, lo que se estima implica un control de oportunidad y conveniencia, convirtiendo al órgano contralor en coadministrador en el manejo de los fondos públicos. Asimismo, se impugna el artículo 71 del Código Municipal, en cuanto dispone:

"Ni los bienes, ni los derechos municipales pueden ser objeto de embargo ni de remate judicial, salvo que sobre ellos pesare una garantía real autorizada por la Contraloría General de la República, la que no será necesaria cuando se trate de compraventa al crédito. Se incluyen dentro de esta disposición, los derechos de arrendamiento de locales municipales y las licencias para ejercer actividades lucrativas, las cuales no podrán ser cedidas o dadas en garantías sin la autorización expresa de la Municipalidad respectiva." En esta materia, y dada la sensibilidad de los bienes y derechos involucrados, el único control permitido es el de legalidad, el cual resulta compatible con la autonomía municipal, motivo por el cual, en primera instancia, la norma no es inconstitucional. Asimismo, del mandato constitucional contenido en los artículos 183 y 184 de la Carta Fundamental, deriva el principio general de que en la administración de los recursos municipales, la Contraloría General tiene a su cargo lo que constituye su control y fiscalización, de manera que le corresponde verificar la capacidad para adquirir obligaciones y comprometer bienes, en tanto su patrimonio forma parte integral de los fondos públicos, conformado en los términos del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República:

"Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos"; entre los que se incluyen bienes municipales y demaniales, que por definición son imprescriptibles, inalienables e inembargables, y que están fuera del comercio de los hombres -como lo ha dicho en reiteradas ocasiones la jurisprudencia constitucional (entre otras ver sentencias número 0447-91, 2306-91, 5976-93)-:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, [...] los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan." Lo anterior hace ver que la autorización que se exige de la Contraloría para que las municipalidades puedan dar en préstamo (crédito), arrendamiento, donación o constituyan en garantía, no es una infracción a su autonomía para disponer de sus recursos, en tanto el órgano contralor debe verificar en primera instancia la naturaleza de los bienes que se quieren comprometer, y luego el destino que se les quiera dar, verificando su correspondencia con el contenido del artículo 169 constitucional. De manera que la disposición de los bienes está sujeta al control en los términos previstos por la legislación pertinente (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Ley de la Contratación Administrativa), puesto que la Contraloría verifica un control de legalidad y financiero-contable (análisis del presupuesto, para determinar la relación entre ingresos y egresos y definir la capacidad de pago), para constatar que no se afecta de ninguna manera el normal equilibrio que debe existir en relación con sus otros compromisos y deudas, y en el que obviamente, están previstas las responsabilidades del caso.

El párrafo segundo del artículo 62 del vigente Código Municipal recoge estos principios, pero sin supeditar las donaciones a la anuencia previa (autorización) de la Contraloría, lo cual tampoco la hace contraria al orden constitucional. Ello no significa que tales operaciones estén exentas de control por parte de este órgano constitucional, ya que en virtud de lo dicho en la citada sentencia 0998-98, él ejerce su función contralora y fiscalizadora de la contratación administrativa -aún sin que haya norma expresa que lo disponga-, y en el caso, no sólo por disposición de norma constitucional expresa -artículo 183 y 184-, sino por derivación de lo dispuesto en los artículos 11, 12, 14, 17, 20, 25, 30 y 37 de su Ley Orgánica, tiene plena competencia para hacerlo en esta materia. Por su parte, la nueva legislación municipal no establece norma concreta respecto de la posibilidad de dar o no en garantía bienes inmuebles, derechos, licencias o patentes municipales, ni de la autorización previa a cargo del órgano contralor, sin embargo, debe de entenderse que las normas relativas a ello deben completarse con lo dispuesto en la Ley de la Contratación Administrativa y la Ley Orgánica de la Contraloría, de modo que, la actividad contractual por la que se pretenda comprometer bienes municipales, sí está sujeta al control en los términos previstos por la legislación pertinente.

Resulta improcedente la impugnación del artículo 184 del mismo cuerpo legal, en cuanto dispone:

"Se autoriza al Estado, a sus instituciones y empresas públicas constituidas como sociedades anónimas, para donar bienes muebles o inmuebles a las municipalidades, con el propósito de dedicarlos exclusivamente a sus fines. La donación deberá contar, en cada caso, con la autorización de la Contraloría General de la República"; porque el control que se impugna es el que la Contraloría ejerce sobre las otras instituciones del Estado cuando quieran disponer bienes a favor de las municipalidades, con lo cual queda en evidencia que no puede haber infracción a la autonomía municipal, sino en todo caso, la de aquellas instituciones públicas, para lo cual no alcanza la legitimación del accionante, motivo por el que la acción debe rechazarse de plano respecto de esta norma, al tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

XXVII.- DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA EL EJERCICIO DE DIVERSAS ACTIVIDES CONTRACTUALES DE LAS MUNICIPALIDADES. Se repite que de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia constitucional citada y en Considerandos anteriores, la intervención de la Contraloría General de la República en la actividad contractual realizada por las distintas instancias públicas, es un pilar fundamental en el sistema de la contratación administrativa. En este orden de ideas, es que no resulta inconstitucional el control y fiscalización que se exige en el artículo 78 del Código Municipal, por el que se requiere la autorización del órgano contralor para que las municipalidades puedan "[...] realizar toda clase de contrataciones con entidades reconocidas como ajenas al espíritu de lucro o cuyo afán en el caso concreto sea, ayudar a la municipalidad, [...]"; en tanto la contratación con empresas sin espíritu o ánimo de lucro constituía una modalidad de la contratación directa, y por lo tanto, una excepción al artículo 182 de la Constitución Política, y por ende, de los procedimientos licitatorios de la contratación administrativa de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96.6 de la Ley de la Administración Financiera de la República al disponer que "Se establecen excepciones a lo dispuesto en los tres artículos que preceden, conforme con las siguientes reglas:

• a)Puede recurrirse, además, a la contratación directa en los siguientes casos:

[...]

• 6)Respecto de contratos que se celebren con Gobiernos o entidades de otros países, o con organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública o bien social, ajenos al ánimo de lucro; y [...]"; y 203 del antiguo Reglamento de la Contratación Administrativa, "Constituye sexta excepción a los procedimientos de concurso, la contratación directa con gobiernos o entidades de otros países, o con organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública o bien social, ajenos al espíritu de lucro. Para celebrar la contratación en forma directa con ellos la Administración tomará en cuenta que el precio o estimación de la contraprestación a cargo del ente público, no exceda los limites de lo razonable según los precios que rijan operaciones similares ya sea en el mercado nacional o internacional"; procedimiento que requiere -por principio constitucional y definición-, el control directo de la Contraloría General de la República. Con la nueva legislación, la actividad contractual de los gobiernos municipales se remite a las disposiciones y principios de la Ley de la Contratación Administrativa (artículo 62 del vigente Código Municipal), cuyo artículo 2 regula los supuestos en que procede la contratación directa, en el que no se previó el supuesto analizado.

Por su parte, el artículo 79 del mismo cuerpo legal exige la anuencia de la Contraloría respecto de "Las operaciones que hagan las municipalidades con sus inmuebles cuyo valor sea superior a cincuenta mil colones [...]"; Esta norma hay que entenderla en idénticos términos que los señalados en relación con los artículos 67 y 71 del Código Municipal, en tanto es necesario el control y fiscalización ejercido por el órgano contralor, a fin de que verifique que los bienes que se pretenden negociar estén disponibles y liberados en razón de su naturaleza (es decir que no se trate de bienes demaniales), y que el destino que se pretenda dar sea conforme con el contenido del artículo 169 constitucional. Sin embargo, estima esta Sala que sí son contrarias a la autonomía municipal las partes de la norma que dicen "tanto" y "como la oportunidad", al ser posible únicamente el control de legalidad, pero no el de oportunidad y conveniencia, en los términos que se han expuesto en el considerando XXI de esta sentencia, cuando se examina el tema del control de oportunidad o conveniencia; lo contrario implicaría que la Contraloría ejerce funciones que no le corresponden, asumiendo las de "coadministrador activo"; esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. Por último, en este mismo sentido se impugna el artículo 80 del Código Municipal que exige el refrendo de la Controlaría respecto de "Todo contrato suscrito por las municipalidades, cuyo valor sea superior a los ciento cincuenta mil colones, excepto los de trabajo, [...] sin el cual no podrá surtir efecto alguno. A igual control estarán sujetos los acuerdos municipales en que se acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil colones o más"; el cual es inconstitucional por tratarse de una norma atípica, en tanto su texto fue reformado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete, con lo cual, al ser su contenido diverso de la materia presupuestaria, debió de haberse promulgado conforme al procedimiento ordinario para la formación de las leyes previsto en el artículo 124 de la Constitución Política; inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete. El texto que inicialmente tenía esta disposición no es contrario al orden constitucional, en tanto lo que preveía era el refrendo de la Contraloría como condición sine qua nom para que pudieran surtir efectos las obligaciones derivadas de todos los contratos celebrados por las municipalidades -excepto los de trabajo- cuyo valor fuera superior a los diez mil colones.

La normativa municipal vigente (Ley número 7794) es más clara y sencilla en lo que respecta a la actividad contractual de las municipalidades, a establecer una norma genérica (artículo 62) que remite a la Ley de la Contratación Administrativa, y en consecuencia a los principios constitucionales que la rigen, donde, según se anotó en el Considerando XXIII de esta sentencia, el control ejercido por la Contraloría General de la República es esencial.

En este orden de ideas, cabe desestimar la acción respecto de la impugnación que se hace del artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, de veintitrés de setiembre de mil novecientos setenta y siete, que permitía ejercer un control de oportunidad en la actuación, ya que fue derogado mediante el Reglamento General de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-H, de siete de marzo de mil novecientos noventa y seis, el cual no tiene disposición alguna semejante a la impugnada; procediendo, en consecuencia, el rechazo de plano respecto de esta impugnación. Queda claro, eso sí, que la competencia de control y fiscalización de la actividad contractual del Estado es únicamente para verificar un examen de legalidad.

XXVIII.- DE LA AUTORIZACIÓN PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LAS CAJAS CHICAS DE LAS MUNICIPALIDADES. El artículo 134 del Código Municipal es cuestionado en cuanto fija un monto de diez mil colones como límite para que los Concejos efectúen gastos por medio del sistema de caja chica, monto que se estima irrisorio y contrario al principio de razonabilidad. Varios son los puntos que deben ser analizados respecto de esta disposición. En primer lugar, que el texto de esta norma fue reformado por la Ley número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, con lo cual, esta reforma resulta inconstitucional, al constituir una norma atípica; es decir, al ser su contenido no presupuestario debió de haberse promulgado conforme al procedimiento ordinario de formación de las leyes que se establece en el artículo 124 de la Constitución Política, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis. No obstante lo anterior, cabe señalar, que con esta reforma, lo que se variaron fueron los montos por los cuales se autoriza la contratación de bienes y servicios a través de la caja chica (de quinientos colones a diez mil colones) y el conferimiento a la Contraloría de la facultad para revisar y aumentar tales montos cada dos años, a lo que es importante hacer referencia.

El término de caja chica es un término contable por el que se comprende un fondo de dinero en efectivo o en depósito, por cantidades relativamente pequeñas, disponible para desembolsos menores que generalmente se lleva bajo el sistema de fondo fijo. Lo anterior hace comprensible su objetivo, tanto en las empresas privadas como en las instituciones públicas, sea el de atender al pago de las necesidades urgentes que se presentan y cuyo monto no amerita la emisión de un cheque en el caso de las primeras, o seguir los procedimientos establecidos en la Ley de la Contratación Administrativa, para las segundas, motivo por el cual el sistema tiene una gran importancia en el engranaje de la Administración Pública. La regulación del uso de las cajas chicas del Estado no resulta ajena a las competencias propias de la Contraloría, entendida ésta no como reglamentación, sino a modo de directrices generales en lo que corresponde a la correcta administración de los fondos públicos (parámetros para su fiscalización y manejo), por lo que el control que ejerce la Contraloría en el manejo de las cajas chicas del Estado es consustancial con su función asignada por Constitución; pero no le corresponde su reglamentación -fijación de los montos, ni tampoco la autorización de tales rubros-, competencia que es de cada institución en particular. En este sentido, el inciso c) del artículo 13 del nuevo Código Municipal le atribuye al Concejo la potestad de "dictar los reglamentos de la Corporación", entre los que se encuentra el uso de la caja chica (artículo 109), el cual, para su eficacia, debe ser aprobado por la Auditoría de la Contraloría General de la República. Sin embargo, este órgano contralor, bien puede dictar directrices generales para el normal funcionamiento de esas cajas, como las que se contienen en los artículos del 202.01 al 202.7 del Manual sobre Normas Técnicas de Auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fizcalización, que en lo conducente disponen:

"202.01 Debe dictarse un reglamento específico para cajas chicas.

202.2 Los fondos de cada caja deben estar bajo la custodia de una sola persona.

202.3. Todo desenvolso por caja chica deberá contar con una autorización escrita y será respaldado con el correspondiente justificante.

202.4 Todo reembolso de caja chica deberá respaldarse con documentos originales que serán revisados en cuanto a su integridad y autenticidad y marcados a efecto de que puedan ser utilizados posteriormente.

202.5 Los cheques que se emitan para reembolso de caja chica deben hacerse a nombre del responsable del manejo del fondo.

202.6 No se cambiarán cheques personales con fondos de caja chica.

202.7 Deben efectuarse arqueos por sorpresa de los fondos de caja chica." En virtud de lo dicho, la frase final del párrafo segundo, que confiere a la Contraloría la fijación y variación de los montos cada dos años "las cual podrá revisar y aumentar cada dos años el monto establecido"; es inconstitucional, por implicar una fase de la autonomía administrativa propia de las municipalidades, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de su entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. Por su parte, la legislación municipal vigente establece que tales regulaciones son a cargo del Concejo, tanto en lo que corresponde a la autorización de su funcionamiento, como su reglamentación, y fijación de los montos, en el párrafo tercero del artículo 109 del nuevo Código, con lo que se respeta a plenitud la autonomía municipal,:

"Los Concejos podrán autorizar el funcionamiento de cajas chicas que se regularán por el reglamento que emitan para el efecto; estarán al cuidado del tesorero y por medio de ellas podrán adquirirse bienes y servicios, así como pagar viáticos y gastos de viaje. Los montos mensuales serán fijados por cada Concejo y todo egreso deberá ser autorizado por el alcalde municipal." La propia Contraloría General de la República ha entendido que la compra a adquisición de bienes y servicios a través de la caja chica es importante, a tal punto que la conceptualiza como un mecanismo de los procedimientos de pago concebido para agilizarlos en situaciones excepcionales, para la compra de bienes y servicios indispensables y urgentes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República en relación con el artículo 279 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, y más recientemente, con la nueva Ley de la Contratación Administrativa, como una excepción a los procedimientos concursales de la contratación administrativa, en lo dispuesto en el artículo 2 inciso e), en relación con el artículo 81 de su Reglamento (ver los oficios número PI/ES-395, de cuatro de setiembre de 1996, DGCA 104-97, DGCA 105-97, ambos de veintiuno de enero de 1997). En este sentido, debe hacerse la advertencia de que, en todo caso, ninguna compra o gasto hecho por la caja chica puede exceder los límites previstos para las diversas modalidades de la contratación administrativa, según se especifica en dicha norma.

XXIX.- DE LA APROBACIÓN DE LOS CONTRATOS DE BECA. Por último, el artículo 149 inciso e) aparte 6 del Código Municipal es impugnado por exigir la aprobación final de la Contraloría en la formalización de los contratos de beca para los empleados municipales; sin embargo, con vista en el texto de la norma, queda claro que lo que se exige es el refrendo del contrato por el órgano contralor, a modo de aprobación de legalidad y no de autorización:

"Para que pueda disfrutarse de una licencia de adiestramiento deberá suscribirse previamente un contrato, el que requerirá, para su eficacia refrendo de la Contraloría y otorgarse garantía de cumplimiento a satisfacción del Concejo".

lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, debiendo desestimarse la acción respecto de esta norma.

XXX.- DE LA AUTORIZACIÓN REQUERIDA PARA CONTRATAR EMPRÉSTITOS. En virtud de lo dispuesto en el artículo 105 del anterior Código Municipal, se requería de la autorización previa de la Contraloría General de la República -además de la legislativa en algunos casos-, para que las municipalidades pudieran contratar empréstitos, lo cual, alega la accionante, es un control de oportunidad y conveniencia violatorio de la autonomía propia de los gobiernos locales. El texto de esta disposición es el de la reforma de la misma mediante el artículo 36, norma segunda, de la Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, con lo cual, la norma es inconstitucional, al constituir una norma atípica, al tener un contenido distinto del de orden estrictamente presupuestario, debiendo de ser aprobada mediante ley ordinaria, conforme el procedimiento previsto en el artículo 124 de la Constitución Política, inconstitucionalidad que es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve. El texto anterior a esta reforma, es prácticamente el mismo, salvo que con la reforma se introdujo la referencia a los concejos municipales de distrito y a las ligas municipales, lo cual se comentará de seguido.

Primero que nada, es importante resaltar el hecho de que el artículo 174 de la Constitución Política hace una remisión a la ley, para que ésta determine los casos en que las municipalidades requieran de la autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantías sus bienes o rentas, o enajenar sus bienes muebles o inmuebles, motivo por el cual, el párrafo primero de esta disposición tiene fundamento constitucional, al exigir tal autorización cuando se trate de empréstitos con entidades o capital extranjeros. Sin embargo, debe de hacerse la aclaración de que únicamente los gobiernos locales en general y la Unión o Liga de Municipalidades de la Provincia de Cartago tienen competencia para contratar créditos; los primeros, en virtud de su categoría y autonomía constitucional y la segunda, en virtud de la Ley número 5119, de veinte de noviembre de mil novecientos setenta y dos, que le confirió a esta asociación esa facultad, siempre y cuando sus estatutos estuvieren refrendados por el órgano contralor, ya que como se verá, los concejos municipales de distrito son inconstitucionales.

En lo que respeta a la competencia de la Contraloría para autorizar los empréstitos que la ley le asigna (con capital o entidades nacionales), no resulta inconstitucional en los términos ya señalados por esta sentencia, en cuanto el control que se ejerce es el de legalidad, de manera que lo que examina es la capacidad de pago o económica de la entidad local que quiere comprometer su patrimonio (control financiero-contable), y el nexo de la actividad propuesta con los fines de la institución (control del gasto), que es la correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el artículo 169 constitucional (interés y servicio local en relación con el cantón determinado). No parece lógico que los empréstitos que se contraigan con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal escapen al control de la Contraloría, lo que a criterio de este Tribunal sí es inconstitucional, según lo anotado anteriormente.

En relación con este tema, también resulta inconstitucional la aplicación de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, reformado por el artículo 7 de la Ley número 7010, a las corporaciones municipales, ya que en virtud de la autonomía constitucional que éstas ostentan, resulta improcedente someter a las corporaciones municipales al control ejercido por un órgano del Poder Ejecutivo (ahora Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) a efecto de que éste autorice los créditos con capital y empresa extranjero de las entidades locales.

C. DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN RELACIÓN CON LOS COMETIDOS LOCALES.

XXXI.- DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. Impugna, asimismo, el accionante, el artículo 63 y su Transitorio I del Código Municipal, en cuanto permite continuar el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, y habiéndose declarado la inconstitucionalidad del Transitorio, en virtud de sentencia número 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, dirige su impugnación contra la normativa que intente revivir tales concejos, por conexidad y consecuencia. Primero que nada, debe hacerse una distinción entre lo que son los Concejos de Distrito, que son organizaciones propias de las municipalidades, y por lo tanto, constitucionales en los términos en que se regulaban en el artículo 63 del Código Municipal anterior, y que fueron conceptualizados por la Sala como "[...] las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las comunidades, son simples órganos de colaboración, cuya principal función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal). La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que sirven de contacto directo con la municipalidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias. Como se ha dicho «El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia» " (sentencia número 6000-94); de los Concejos Municipales de Distrito, que sí son inconstitucionales por violación a la autonomía municipal en los mismos términos que señaló este Tribunal en la sentencia de referencia. Efectivamente, en el actual Código Municipal, en los artículos 54 a 69, se regula lo pertinente a los Concejos de Distrito, sea su conformación, organización y funciones, disposiciones que no son violatorias del ordenamiento constitucional; pero, en cambio, sí lo es el Título VIII en su totalidad, al restablecer la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, el cual fue adicionado al nuevo Código mediante Ley número 7812, del dos de julio de mil novecientos noventa y ocho, concretamente en los artículos 173 a 181, en los que se establece su conformación, organización y funciones, por las siguientes razones:

1.- por implicar una administración local distinta de la prevista en la Constitución Política, en efecto, la autonomía que la propia Carta Fundamental le ha otorgado a las corporaciones municipales es sustituida por un acto de rango inferior, que en este caso es mucho más grave, al depender su creación de las propias municipalidades, es decir, de un acuerdo de su Concejo, dotándoseles a los órganos creados de plena capacidad jurídica para realizar actos y contratos de toda clase que le permita cumplir con sus obligaciones de conformidad con sus atribuciones, las que están definidas en el artículo 179 del Código Municipal:

"Previa aprobación del concejo municipal respectivo, el concejo municipal de distrito, en su jurisdicción territorial, tendrá las siguientes competencias:

• a)Celebrar pactos, convenios o contratos con otros concejos municipales de distrito dentro y fuera de su cantón; además, con otras municipalidades, instituciones u organismos públicos. El concejo municipal dispondrá de treinta días hábiles para otorgar la aprobación. De lo contrario, se tendrá por aprobada.
• b)Dictar, respetando las directrices de la municipalidad, los reglamentos autónomos de organización y servicio, los cuales serán refrendados por ella.
• c)Proponer los presupuestos anuales al concejo municipal de su cantón.
• d)Convocar a consultas populares y fomentar la participación activa, consciente y democrática de los vecinos en las decisiones que afecten sus distritos.
• e)Fiscalizar el buen cumplimiento y la realización de las obras municipales en el distrito.
• f)Coadyuvar con la municipalidad en el correcto desempeño de las funciones tributarias.
• g)Cuidar el ornato y limpieza del distrito.

En cualquier momento, el concejo municipal del cantón mediante acuerdo de dos terceras partes de sus miembros podrá avocar determinadas competencias, pero no todas. Asimismo, podrá avocar, por igual mayoría, las competencias delegadas en el concejo municipal de distrito. La avocación de competencias tendrá un plazo máximo de seis meses y será posible únicamente en situaciones de urgencia o incapacidad transitoria de los concejos municipales de distrito para cumplir sus funciones." con lo cual, se da un desmembramiento de las competencias de las municipalidades, violatorio de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Nótese que se trata de atribuciones que son propias y exclusivas de las municipalidades, que implican la potestad reglamentaria, de contratación, presupuestaria y tributaria, y que de alguna manera, conforman su autonomía garantizada por la propia Carta Fundamental; y 2.- por implicar la creación de una circunscripción territorial distinta de la prevista en la Constitución Política, ya que en virtud de lo dispuesto en el artículo 169 constitucional, la administración de los servicios e interés locales en cada cantón estará a cargo de las municipalidades, con lo que se concluye que en esta materia existe una reserva de ley para la creación de cantones, o lo que es lo mismo, para modificar la división territorial existente, la cual, deberá contar con una mayoría reforzada, cuando se trate de la creación de nuevas provincias.

En virtud de lo anterior, es inconstitucional, en su totalidad, el Título VIII del Código Municipal, número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, concretamente los artículos 173 a 181, inconstitucionalidad que es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el veintiocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, salvo los derechos adquiridos de buena fe, inconstitucionalidad que, por razones obvias, se dimensiona y gradúan sus efectos en los mismos términos que se hizo en la sentencia de referencia, lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

D.- DEL RÉGIMEN TRIBUTARIO MUNICIPAL.

XXXII.- DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MATERIA TRIBUTARIAS. PRINCIPIOS GENERALES. En forma reiterada, este Tribunal ha indicado que de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política deriva la autonomía de las municipalidades, principio del cual emana el poder impositivo o tributario municipal para procurarse los ingresos necesarios y para sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios, y se manifiesten en tributos que se sujeten a los principios constitucionales propios de esa materia; de modo tal que la Asamblea Legislativa únicamente emite en esta materia un "acto de autorización típicamente tutelar", cuando ejercita la facultad que le confiere el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, de manera que la inciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales le corresponde a estos entes, así como la potestad de eximir de los tributos municipales (en este sentido, entre otras ver sentencias número 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos del veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis; y 4982-96, de las diez horas doce minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y seis).

"Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera una simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad municipal" (sentencia número 1631-91, supera citada).

Esta competencia esta establecida en el artículo 68 del vigente Código Municipal que dispone:

"La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Sólo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados." Asimismo, de la autonomía propia de estas corporaciones, deriva la posibilidad de administración de sus recursos, en tanto cada gobierno local es libre para definir los límites de su propio poder impositivo, de donde los sistemas de imposición tributaria municipal para su cobro y aplicación concretos son de los más variados.

XXXIII.- DE LA POTESTAD DE AUTOADMINISTRACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN MATERIA TRIBUTARIA. En virtud de lo dicho en el Considerando anterior, el artículo 133 del Código Municipal, en cuanto requiere la autorización de la Contraloría General de la República, para que las municipalidades puedan abrir cajas auxiliares y nombrar entes recaudadores para recibir el pago de los tributos y otros ingresos, resulta inconstitucional por infringir la autonomía municipal, ya que como se vio, los gobiernos locales tienen plena competencia tributaria o impositiva, lo que implica que puede darse su propia administración interna para la recaudación y administración de los impuestos locales. Esta disposición se enmarca en la esfera propiamente organizativa de las municipalidades, por lo que una intervención y control previo por lo parte de la Contraloría excede el ámbito de sus competencias propias al implicar una actuación de "coadministrador activo", lo que escapa a sus competencias constitucional y legalmente asignadas. Por ello, debe declararse inconstitucional la frase que dice: "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley." No obstante lo anterior, debe señalarse que quedan a salvo las responsabilidades correspondientes por el incorrecto manejo de estos fondos, conforme a lo dispuesto en el párrafo final de esta disposición (sanción de despido para el funcionario local que incumpla lo dispuesto en la norma), esfera en la que si tiene competencia el órgano contralor, conforme lo prevén los artículos 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de su Ley Orgánica, que en términos generales lo facultan para coadyuvar en los procedimientos disciplinarios de los funcionarios públicos encargados de recibir, custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto uso de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso, en los términos que se dirán en los considerandos subsiguientes, a fin de que esta atribución no implique una intromisión en la potestad disciplinaria propia de las municipalidades, y en consecuencia de su autonomía organizativa. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de la norma –artículo 133 del Código Municipal anterior-, sea, el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y seis.

El artículo 108 del vigente Código Municipal, número 7794, no establece el requisito de tal autorización por parte de la Contraloría, limitándose a disponer:

"Todos los ingresos municipales entrarán directamente a la tesorería municipal respectiva, por medio de cajas instaladas para el efecto. Las municipalidades están autorizadas para celebrar convenios de recaudación con cualquier ente del Sistema Financiero y Bancario Nacionales, supervisado por la Superintendencia General de Entidades Financieras.

En el término acordado por el Concejo o cuando se complete una suma igual al cincuenta por ciento (50%) de la garantía de fidelidad rendida por el tesorero auxiliar, las tesorerías auxiliares reintegrarán los fondos percibidos a la tesorería municipal o al banco recaudador, en su caso.

La violación de lo dispuesto en este artículo será considerada falta grave y, por lo tanto, causa de despido sin responsabilidad." XXXIV.- DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES. A su vez, se impugna el artículo 90 del Código Municipal que dispone en su texto:

"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos vecinales, aceras, cordones de caño, cunetas, acueducto y distribución e iluminación eléctrica, así como su reparación realizada por las municipalidades, deberá ser cubierto por los dueños de los inmuebles, directamente beneficiados, proporcionalmente a su medida frontal; corresponde a la Contraloría General de la República la aprobación del valor total de la obra y de cada contribución. La Contraloría estará facultada para modificar los valores estimados por la municipalidad.

De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de la misma en el Diario Oficial confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus derechos." Efectivamente, en virtud de esta disposición se faculta a las municipalidades para establecer un tributo, que se configura como contribución especial, motivada en el valor de una obra nueva, y que encuentra sustento jurídico en la autonomía tributaria de que gozan estas instituciones, en los términos previstos en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios:

"Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación." De esta manera, en lo que respecta a las municipalidades, estas contribuciones especiales se justifican y se determinan en el costo efectivo invertido en las obras nuevas. En principio, y en virtud de la jurisprudencia constitucional, sólo los impuestos municipales deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa, por lo que la determinación y aprobación de las contribuciones especiales corresponde a las propias autoridades locales, de manera que únicamente están sujetas al control ordinario. En este sentido, la competencia que se le confiere a la Contraloría General de la República en el artículo 90 del Código Municipal respecto de la aprobación de las contribuciones especiales en concepto de obra nueva, en cuanto dispone:

"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos vecinales, aceras, cordones de caño, cunetas, alcantarillado pluvial y sanitario, acueducto y distribución e iluminación eléctrica, así como su reparación realizada por las municipalidades, deberá ser cubierto por los dueños de los inmuebles directamente beneficiados, proporcionalmente a su medida frontal; corresponde a la Contraloría General de la República la aprobación del valor total de la obra y de cada contribución. La Contraloría estará facultada para modificar los valores estimados por la municipalidad.

De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de la misma en el Diario Oficial confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus derechos"; no puede se entendida como una interferencia en el procedimiento de su tramitación y aprobación ante la Asamblea Legislativa. La intervención del órgano contralor se justifica en las funciones que constitucionalmente le son asignadas, de manera que tratándose del financiamiento de obras públicas con fondos públicos, la Contraloría General de la República, tiene plena competencia para ejercer sus atribuciones de control y fiscalización, pero, se reitera, en un control de legalidad, contable y técnico, de manera que no está facultada para variar los montos propuestos por la municipalidad, sino únicamente para revisar la legalidad de lo actuado (a modo de auditora o investigación especial) de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21, 22 y 25 de su Ley Orgánica. En otras palabras, lo único que puede hacer la Contraloría General de la República, si determina la existencia de errores en los cálculos de las tarifas, es importar, devolviendo las diligencias a la Municipalidad, para que se hagan los ajustes y correcciones necesarias. Conforme con estas consideraciones, la impugnación de esta norma debe ser desestimada.

El artículo 77 del Código Municipal vigente no establece tal aprobación por parte de la Contraloría, lo cual no hace que estén exentos del control y fiscalización ejercido por este órgano, en los términos en que se ha venido desarrollando en esta sentencia; así como tampoco le confiere la potestad para modificar estas tasas, limitándose a disponer:

"Dentro de los tributos municipales podrán establecerse contribuciones especiales, cuando se realicen obras que se presten a ello y que mantengan una relación apropiada con el beneficio producido. Estas contribuciones estarán a cargo de los propietarios o poseedores del inmueble beneficiado y se fijarán respecto de los principios constitucionales que rigen la materia." XXXV.- DE LA APROBACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. Debe hacerse la distinción de lo que son las licencias o patentes municipales, definidas por la jurisprudencia constitucional como el impuesto municipal en concepto de autorización para ejercer una actividad lucrativa, que se paga por la "[...] imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local" (sentencia número 2197-92, supra citada); tributos que pueden tener distinto hecho generador, dependiendo de la corporación local de que se trate, cuya aprobación corresponde a la Asamblea Legislativa, según se anotó en el Considerando XXIX de esta sentencia, de las tasas municipales, que son la contribuciones que se pagan a los gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcional aunque el usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios, en los términos establecidos en el artículo 74 del vigente Código Municipal:

"Para los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

Se cobrarán tasas por los servicios de policía municipal y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de propiedad. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa." Debe hacerse la advertencia de que la mención de esta norma en esta sentencia, no implica en absoluto que se esté prejuzgando sobre la condición de tasa de todos y cada uno de los presupuestos o rubros establecidos en ella, porque esto corresponderá determinarlo en su oportunidad en cada caso concreto.

Es precisamente la intervención de la Contraloría General de la República en el procedimiento de aprobación de las tasas municipales lo que cuestiona la Municipal de San José en esta acción, en tanto en el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y el artículo 85 del Código Municipal, número 4574, se dispone la participación directa del órgano contralor, lo que se estima violatorio de los artículos 170 (autonomía municipal) y 184 (definición de funciones de éste órgano constitucional), ambos de la Constitución Política, al permitirle a este órgano realizar un control de oportunidad y conveniencia de las decisiones de los gobiernos locales. Efectivamente, el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios dice:

"Organismo regulador de las tarifas de servicios públicos . Mientras no se establezca por ley del organismo específico que tendrá a su cargo la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la modificación de las mismas, conforme a la facultad prevista en el último párrafo del artículo 5 requerirá la aprobación previa de la Contraloría." Debe hacerse la advertencia que esta norma, a juicio de la Sala, fue parcialmente derogada en virtud de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, por la que se creó la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, a quien le corresponde la fijación de los precios y tarifas de los servicios públicos definidos en el artículo 5 de su ley, de manera que en lo que respecta a los servicios locales, únicamente tiene competencia para fijar las tarifas para la recolección y tratamiento de los desechos sólidos e industriales. Es decir, hasta la vigencia del nuevo Código Municipal, este Transitorio tenía plena aplicación a las municipalidades, en lo que corresponde a la fijación de las tasas municipales, y a partir de la Ley 7593, sigue teniendo vigencia en lo que no se transfirió expresamente a la Autoridad Reguladora.

Estima este Tribunal, que dejar sólo a la discrecionalidad de las autoridades municipales la determinación de los montos que deben pagar los vecinos en concepto de tasas, sin ningún control previo, resulta no sólo riesgoso por los abusos que se pueden cometer, sino contrario a los principios constitucionales de protección a las grandes mayorías. Por ello, es necesario establecer un control, ya sea a priori o a posteriori, a cargo de la Contraloría General de la República, control que se repite, es estrictamente de legalidad, a efecto de que verifique que el costo propuesto del servicio es el correcto, a fin de evitar que las municipalidades cobren más de lo que corresponde en justicia. En este sentido, cabe advertir que la única participación constitucionalmente posible por parte de la Contraloría en la fijación de las tasas municipales, es ese control de legalidad, en el que podría objetar la tasa que sea desproporcionada al costo del servicio que se pretende cobrar, y obviamente, estaría legitimada para señalar el límite para modificar la tasa a efecto de que guarde relación con el costo efectivo del servicio, al resolver sobre su aprobación; motivos por los cuales, el artículo 85 del Código Municipal no es inconstitucional y tampoco lo es el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

El artículo 74 del Código Municipal vigente, eliminó la intervención de la Contraloría para la fijación de las tasas municipales, pero subsiste, a juicio de la Sala, la aplicación del Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, hasta tanto no sean traspasados en su integridad, la fijación de las tasas y precios a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

En relación con este tema, se cuestiona el artículo 212 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, en tanto, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la determinación de las tarifas para el estacionamiento de vehículos en las vías municipales, su regulación y fiscalización, disposición que es inconstitucional por las mismas razones y consideraciones dadas anteriormente, ya que al tratarse de un ingreso exclusivamente municipal, le corresponde a los gobiernos locales la fijación de su tarifa. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres.

Por último, en relación con este tema, debemos pronunciarnos acerca de la inadmisibilidad de la impugnación del artículo 19 de la Ley 6890, en cuanto prescribe que las tasas locales por el servicio de agua deben ser acordadas por las municipalidades "previo estudio" del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y aprobado por el Servicio Nacional de Electricidad. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que prescribe que para la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, la misma debe constituir medio razonable de amparar el derecho considerado lesionado, y en el caso en estudio, al ser la accionante la Municipalidad de San José, las impugnaciones que hace deben entenderse que son en defensa de los intereses de esta entidad local, motivo por el cual, al no prestar el servicio de agua, ya que el abastecimiento lo hace más bien el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la acción deviene en improcedente respecto de esta impugnación, procediendo su rechazo de plano al tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley que rige esta Jurisdicción, en relación con el párrafo primero del citado artículo 75. Debe hacerse la advertencia de que en virtud de lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, es a esa institución a quien le corresponde fijar los precios y tarifas del suministro de los servicios de agua potable, y en el caso de que el servicio lo preste el gobierno local, será a esa entidad a quien corresponda su fijación.

XXXVI.- DE LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES. Por último, en relación con la autonomía tributaria de las municipalidades, se cuestionan el artículo 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, de trece de abril de mil novecientos noventa y tres, por el que se "obliga a las municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para poder emplear los fondos provenientes de las multas" por infracciones a la Ley de Tránsito:

"De las sumas recaudadas por el concepto de multas por infracciones, que señala el inciso d) del artículo 10 de la Ley No. 6324, el Concejo de Seguridad Vial realizará, semestralmente las siguientes transferencias:

[...]

• b)Un diez por ciento (10%) a las municipalidades de toda la República, el cual se distribuirá tomando en consideración, en igual porcentaje, su población y su área geográfica. Estas sumas se destinarán, exclusivamente, para financiar proyectos de seguridad vial, en coordinación con la Dirección General de Ingeniería de Tránsito" [...]; y los artículos del 2 al 5 de la Ley número 4340, de diecinueve de mayo de mil novecientos sesenta y nueve, reformada por las números 5443, de dieciséis de diciembre de mil novecientos setenta y tres, 5909, de diez de junio de mil novecientos setenta y seis, número 6026, de diecisiete tres de enero de mil novecientos setenta y siete, por los que se mantiene la administración del impuesto territorial en manos de la Dirección General de Tributación Directa, pese a que se trata de un impuesto local, de manera que, para que se respete la autonomía municipal, "debe crearse una administración autonómica de ese impuesto, que se encargue de su administración" y, consecuentemente, eliminarse el ocho punto seis por ciento (8.6%) que se le asigna al Poder Ejecutivo, ya que no puede imponerse una distribución que atente contra las potestades propias de los gobiernos locales. Debe hacerse la advertencia, que esta última normativa fue derogada en virtud de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, número 7509, de nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, la cual crea un impuesto territorial en favor de las municipalidades y le otorga su administración. Ambas disposiciones, aunque corresponden a impuestos distintos, son de la misma naturaleza, en tanto se trata de impuestos nacionales pero con un destino municipal, lo cual no es inconstitucional, según lo ha señalado con anterioridad esta Sala. Así, en sentencia número 3930-95, de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, señaló: autorización "Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza, no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición que da el artículo 169 de la Constitución Política al señalar que «La administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal.» Si esos intereses y servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria sólo puede ser municipal, producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada. Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial; mediante un impuesto regional, que beneficie un determinado número de gobiernos locales; o bien, mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación de banano, a distribuir entre los cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta, que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto creado en el artículo 36 del Código de Minería, o en el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacionales, en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse necesariamente en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos." Lo dicho fue confirmado en sentencia número 4268-95, de las dieciocho horas veintisiete minutos del primero de agosto del mismo año, en que se indicó que la forma en que los tributos que el Estado cobra por la utilización del Complejo Portuario de Caldera son de naturaleza nacional, motivo por el cual bien puede el legislador determinar la forma en que serán distribuidos, lo cual no es violatorio de su autonomía local. En virtud de lo anterior, es que el artículo 217 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, no es contrario al orden constitucional, ni mucho menos la normativa que confiere la administración a las municipalidades del impuesto territorial.

E. RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL.

XXXVII.- DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL Y EL FUNCIONARIO A QUIEN LE CORRESPONDE SU DIRECCIÓN. Entiéndase por régimen disciplinario el conjunto de normas y principios tendentes a mantener el orden y la subordinación entre los miembros de un cuerpo o institución, con lo cual queda en evidencia el ligamen que debe existir entre los sujetos obligados al acatamiento de estos ordenamientos y la institución a la que pertenecen, cuyo objeto final en el sector público es la mantener y asegurar en forma preventiva el funcionamiento del servicio público, en tanto su aplicación se origina en el incumplimiento de los deberes funcionales de los empleados públicos (acción u omisión). En este sentido, los antecedentes jurisprudenciales de este Tribunal Constitucional han sido pocos en esta materia, sin embargo, sí han sido claros en unos puntos concretos. Así, en sentencia número 1264-95, de las quince horas treinta y tres minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco, se señaló el fundamento jurídico-constitucional respecto de la potestad disciplinaria del Estado, como derivado de la potestad sancionatoria de la Administración, la cual en relación con los servidores públicos se desenvuelve de la siguiente manera:

"[...], se puede concluir que, las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio de su cargo, quebrantando el orden interno de la administración, origina la responsabilidad disciplinaria, por cuanto la falta disciplinaria entraña un desajuste del empleado a su función, afectando la propia esencia de la ordenación administrativa: sin perjuicio de las responsabilidades penal y civil, todo con la salvedad que en relación a los hechos se señaló con anterioridad. Por ello, el fin de la responsabilidad disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de subordinación y, en general, del exacto cumplimiento de todos los deberes de la función que se le tiene encomendada. Así, el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la disciplina y el órgano que la establece o aplica, más para castigar, para corregir, e incluso educar al infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las sanciones disciplinarias." De manera que la aplicación del régimen disciplinario se limita a las actividades del individuo en su carácter de agente o funcionario público, para compelir y asegurar, preventiva y represivamente, el cumplimiento de los deberes jurídicos del empleo, de la función o del cargo; según se indicó en la citada sentencia número 1265-95:

"Las faltas generadoras de esta responsabilidad son muchas y variadas, como por ejemplo, la desidia, apatía, descuido, inasistencia, incorrección con superiores, iguales o subordinados y con el público, conducta social irregular, falta de probidad, abandono del cargo, etc., que según su gravedad se clasifican de leves, graves o muy graves. Los deberes de los funcionarios derivan, como sus derechos, de la ley y de la naturaleza del cargo o función que desempeñan, es decir, tienen carácter objetivo. Los deberes de los funcionarios son de dos clases, los generales, que atañen a todo funcionario por el sólo hecho de serlo, y los especiales, impuestos en relación con la función administrativa específica desempeñada. Así por ejemplo, la obediencia es un deber para todo funcionario público, pero el deber de obediencia de un catedrático no resulta igual del deber de un policía. Algunos deberes generales son: el de obediencia, que consiste en el respeto y obediencia a las autoridades superiores jerárquicas; y la prestación del servicio, que consiste en el deber del funcionario de la realización de las prestaciones propias de su cargo, que viene dado por la naturaleza de la función, para el mejor servicio público, rendimiento o productividad en los servicios, quedando los funcionarios obligados al fiel cumplimiento de la función o cargo, cumpliendo la jornada de trabajo reglamentario, debiendo colaborar lealmente con sus jefes y compañeros de trabajo, para el mejoramiento de los servicios y consecución de los fines de la unidad administrativa en que se halle destinado. La prestación del servicio debe ser personal, en virtud de la presunción oficial en favor de la competencia del funcionario asignado. También constituyen deberes generales el deber de reserva, que estriba en la obligación de proceder con la debida discreción en el desempeño del cargo, guardando el oportuno silencio en los casos en que la índole de la función lo exija -en el sector público el quebrantamiento del secreto puede generar severas sanciones disciplinarias, e inclusive de tipo penal, como es el caso del ámbito disciplinario diplomático y del Poder Judicial, en la revelación de los secretos afectan la seguridad del Estado, o los intereses de las partes, causando graves daños-; y el deber del decoro exije que el oficio público sea atendido por su titular con el debido respeto y corrección, tanto en lo profesional como en lo social, en razón de la institución que representa. El deber de consagrarse por entero y con todo celo y decoro al cargo asignado, veda al funcionario el ejercicio de otros cargos o funciones, por cuanto imposibilitaría el buen servicio de ambos. En ocasiones la índole del empleo excluye el ejercicio de determinadas profesiones, así el juez no puede desempeñar cargos de dirección o asesoramiento a empresas particulares. El funcionario público no podrá actuar al servicio de terceros en asuntos en que esté interviniendo por razón de su cargo, ni de los que se hallen en tramitación o pendientes de resolución en la oficina en que labore, ni tampoco podrá ser abogado, procurador o perito de tercero en cualquier clase de litigio contra el Estado. El incurrir en alguna de estas incompatibilidades se calificará como falta grave o muy grave, debiéndose además sancionar las faltas o ausencias, retrasos, descuidos, informalidades o negligencias que se originen en el ejercicio de actividades compatibles".

Al implicar el régimen disciplinario una relación de subordinación del empleado público para con la institución para la que labora, queda en evidencia, que es a esa institución a la que le corresponde su dirección y aplicación directamente, sin interferencias de otras dependencias administrativas. El caso del régimen disciplinario de las municipalidades no es una excepción, en tanto corresponde al Ejecutivo Municipal -ahora Alcalde- la función disciplinaria de los funcionarios y empleados del los gobiernos locales que no dependan directamente del Concejo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 141, 142, 148, 150 y 154 del Código Municipal anterior, artículos 17 inciso k) del Código Municipal vigente; de manera que el personal de las municipalidades es nombrado y administrado por este funcionario, salvo los que corresponden directamente al Concejo (auditor o contador y al Secretario del Concejo, -incisos f) del artículo 13 del Código Municipal, número 7794), según lo dicho en sentencia número 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro. Asimismo, en sentencia número 1355-96, de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis, se dijo respecto del Ejecutivo Municipal "La Sala lo dijo la sentencia No. 2895-92, considerando II., que el Ejecutivo Municipal no es sólo un funcionario más, sino un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva del gobierno local autónomo, que tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas, razón por la que no está más que subordinado a la ley en el ejercicio de sus funciones y al propio Concejo Municipal." Y continúa diciendo:

"Al Ejecutivo Municipal, quien forma parte del gobierno local y además es el administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículos 169 constitucional, 20 y 57 del Código Municipal), no se le puede privar de tal condición, transfiriendo todo el poder disciplinario a una Junta de Relaciones Laborales, creada por una convención colectiva, sin infringir los principios de la autonomía municipal y de la exclusividad en la formación de las leyes, que señalan los artículos 121 inciso 1) y 170 de la Constitución Política, y menos para desplazar el poder disciplinario hacia un órgano del Poder Ejecutivo, como lo hace el artículo 13 inciso a) de la convención colectiva que aquí se impugna." Este grupo de normas que se analizan a continuación, tienen como marco de referencia la esfera disciplinaria de las municipalidades, en lo que se refiere a la determinación de funciones, salarios y responsabilidades de los servidores municipales a cargo de la Contraloría General de la República.

XXXVIII.- DE LA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD PECUNIARIA DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS MUNICIPALES. Los artículos 74 y 149 inciso e) aparte 5 del Código Municipal son impugnados en cuanto le asignan a la Contraloría General de la República la determinación de la responsabilidad pecuniaria de los empleados municipales; en la primera disposición, respecto de los que custodian o administran los fondos o bienes municipales, y en la segunda norma, la estimación de daños y perjuicios por el incumplimiento de becas otorgadas.

Efectivamente, el régimen disciplinario de las municipalidades corresponde verificarlo internamente a las propias corporaciones locales, en la persona de su Ejecutivo -ahora Alcalde Municipal-, lo cual encuentra su sustento jurídico-constitucional en la autonomía administrativa de que gozan estas instituciones, y para lo cual se aplicará el Capítulo XIII del nuevo Código Municipal (del Procedimiento de sanciones, artículos 150 a 152)), específicamente el artículo 161, en cuanto dispone:

"El servidor municipal que incumpla o contravenga sus obligaciones o las disposiciones de esta ley o sus reglamentos, incurrirá en responsabilidad administrativa que será sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que el mismo hecho pueda originar"; o los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, cuando así corresponda. Sin embargo, según lo dicho en el Considerando XX de esta sentencia, corresponde a la Contraloría General de la República, la fiscalización y control de la hacienda pública, lo que consecuentemente implica el control y fiscalización en los funcionarios públicos que manejan fondos públicos, según lo dicho en el Considerando XXXIII anterior. Se trata siempre de un control de legalidad "a posteriori", de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de la Ley Orgánica de este órgano contralor, que en términos generales lo facultan para coadyuvar en los procedimientos disciplinarios de los funcionarios públicos encargados de recibir, custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto uso de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso. Sin embargo, esta competencia debe entenderse en la forma correcta, a fin de que no implique una intromisión de la Contraloría en lo que podría decirse, es la esfera íntima organizativa y disciplinaria de las municipalidades. Así, la Contraloría no puede ser en modo alguno, el director del procedimiento disciplinario, porque lo contrario implicaría sustituir la autoridad disciplinaria municipal por un órgano totalmente ajeno y externo de la relación de subordinación, motivo por el cual, la competencia que se le asigna para "ordenar que se imponga la sanción" del artículo 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría no puede entenderse en sentido estricto, sino únicamente para recomendar la aplicación de la sanción disciplinaria correspondiente. El artículo 74 impugnado, dispone:

"La Contraloría General de la República determinará la responsabilidad pecuniaria en que incurran los funcionarios y empleados municipales, en perjuicio de la municipalidad y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales, siempre que haya evidente culpa o manifiesta violación de la ley.

Previo a decidir, la Contraloría dará audiencia al interesado.

La resolución será título ejecutivo y la ejecución correspondiente la interpondrá la Contraloría a nombre de la municipalidad respectiva, si ésta no iniciare el cobro judicial dentro del plazo de un mes.

Los efectos de la resolución de la Contraloría quedarán sin lugar sólo si fuere anulada en la jurisdicción contencioso-administrativa, o por sentencia penal firme que la contradiga." En virtud de lo cual, esta disposición es violatoria de la autonomía administrativa, organizativa y correctiva propia de las municipalidades, al conferirle directamente a la Contraloría General de la República la determinación de las responsabilidades pecuniarios y daños causados por los funcionarios municipales, a tal punto que lo convierte en el director del procedimiento iniciado al efecto, con exclusión de toda participación del funcionario municipal a quien corresponde la aplicación del régimen disciplinario de sus empleados, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su fecha de vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. El nuevo Código Municipal, es reflejo fiel de la autonomía propia de que gozan las municipalidades en la materia disciplinaria, al disponer los artículos 64 y 66 lo siguiente:

"Artículo 64.- Los funcionarios municipales encargados de recibir, custodiar o pagar bienes o valores municipales o aquellos cuyas atribuciones permitan o exijan tenerlos, serán responsables de ellos y de cualquier pérdida, daño abuso, empleo o pago ilegal imputable a su dolo o culpa.

Se considera empleo ilegal el manejo de los bienes o valores en forma distinta de la prescrita por las leyes, los reglamentos o las disposiciones superiores.

El autor de tales hechos será sancionado administrativamente, de acuerdo con el régimen disciplinario vigente, previo cumplimiento del debido proceso, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales en que pueda haber incurrido." "Artículo 66.- Conforme al régimen interno, se determinará la responsabilidad pecuniaria en que incurran los funcionarios municipales, por acciones u omisiones en perjuicio de la municipalidad, con motivo de la custodia o administración de los fonos o bienes municipales.

La resolución firme que se dicte, certificada por el contador o auditor interno, constituirá título ejecutivo y su cobro judicial deberá iniciarse dentro de los quince días naturales, contados a partir de su emisión." Por su parte, el artículo 149 inciso e) aparte 5) no es violatorio del principio de la autonomía municipal, en cuanto supedita la actuación del órgano contralor a la petición de la propia entidad municipal, al decir:

"Si el servidor incumpliere la anterior obligación, deberá resarcir a la municipalidad los daños y perjuicios ocasionados, cuya estimación la hará la Contraloría de la República a solicitud de la Corporación y con audiencia del interesado y la fijación que hiciere será título ejecutivo." XXXIX.- DE LA DEFINICIÓN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES. En los Considerandos anteriores se ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan las corporaciones municipales. En este sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo Municipal- el administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo artículo 142 del Código Municipal anterior:

"El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos que contendrá una descripción clara de las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el salario respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser aprobada por el Concejo.

Para elaborar y actualizar el Manual y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla"´; competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 que disponen en lo que interesa:

"Artículo 120.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las Municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes." "Artículo 121.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal." No obstante lo anterior, no son inconstitucionales los artículos 139 del Código Municipal anterior, en tanto asigna a la Contraloría General de la República la determinación de las funciones de los contadores y auditores municipales:

"Serán también atribuciones de los Contadores y Auditores las que además fije la Contraloría General de la República"; ni el artículo 140 del mismo cuerpo legal, en cuanto impide que los gobiernos locales regulen su propia contabilidad al sujetarla a la regulación que sobre la materia dicte la Contraloría:

"Las normas relativas a la contabilidad municipal serán dictadas por la Contraloría General de la República." En este sentido, debe tenerse en cuenta que aún cuando los auditores y contadores que laboran en las municipalidades son empleados directos de estas corporaciones y no del órgano contralor, y por lo tanto tienen una relación de subordinación respecto de las primeras, en virtud de la función que tienen encomendada, sí existe una sujeción directa, no al órgano contralor, sino a las directrices que dicte en relación con las funciones de contaduría y auditoría de las entidades locales. Nótese que se trata de directrices tendentes a unificar las funciones de control que los auditores y contadores de las municipalidades llevan a cabo en relación con los fondos públicos del que son responsables, por lo que deben ser consideradas como reglas básicas de coordinación unitarias que tienen una gran utilidad práctica en el ejercicio de las funciones de control jurídico y fiscal de los recursos públicos, con lo cual, se simplifica en gran medida la fiscalización de los fondos públicos constitucionalmente asignada a la Contraloría -artículo 183 constitucional-, a fin de que haya una sana administración de los mismos (como se había indicado en sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.

El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de funciones de los empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se haga en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo anotado anteriormente, y concretamente en relación con las normas relativas a los asuntos financieros contables, también se remitió al Manual de procedimientos financieros-contables aprobado por el Concejo (artículo 114).

XL.- DE LA FIJACIÓN DE SALARIOS. El artículo 76 del Código Municipal es impugnado en cuanto establece una categorización de las municipalidades en razón del presupuesto y confiere al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en coordinación con la Contraloría General de la República, la tarea para fijar los salarios de los entonces Ejecutivos Municipales y sus aumentos en relación con los presupuestos de las mismas, lo cual se estima violatorio de la autonomía municipal y el principio de razonabilidad. Efectivamente, conforme a todo lo dicho anteriormente en esta sentencia, esta disposición es absolutamente inconstitucional, en abierta violación de la autonomía administrativa de las municipalidades definida en el artículo 170 constitucional, en tanto la fijación del salario de su Alcalde (antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administración, debiendo corresponder a sus autoridades su determinación, conforme a las funciones que tiene encomendadas, lo cual, en todo caso, debe estar en relación proporcional con el presupuesto de la municipalidad, tal y como se define en el artículo 20 del Código Municipal, número 7794. En virtud de lo cual, la frase del párrafo tercero del artículo 76 que dice "La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artículo"; resulta inconstitucional. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada de vigencia de la norma, sea el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.

F. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

XLI.- DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. En forma reiterada esta Sala ha dicho que la facultad reglamentaria que se otorga al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo, la esencia misma del sistema democrático. Uno de esos parámetros fundamentales de la facultad reglamentaria es el hecho de que dentro del sistema democrático, los poderes públicos tienen claramente definidas sus funciones, sin que pueda ninguno de ellos asumir las propias de los otros, pues tal transgresión viola flagrantemente el concepto mismo de la división de poderes que recogen de diversa manera los artículos 9, 11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3) y 18) constitucionales. Así lo ha dicho esta Sala en una nítida línea jurisprudencial que encuentra eco en varias resoluciones suyas, entre las que es oportuno citar la número 1130-90, de las diecisiete horas treinta minutos del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa; la número 1635-90, de las diecisiete horas del catorce de noviembre de mil novecientos noventa; la número 1876-90, de las dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa, y la número 243-93, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres. Así, ha señalado:

"II. El Poder Ejecutivo, aunque no tiene la facultad de dictar leyes -la cual únicamente la ostenta el Poder Legislativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 105 y 121 de la Constitución Política-, sí participa en la formación del ordenamiento jurídico a través de la potestad reglamentaria que la Carta Magna le confiere en los artículos 140 incisos 3.) -que señala la atribución de la Administración de «reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto cumplimiento»- y 18.) -que permite a éste Poder del Estado para «darse el reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecución de las leyes»-, potestad que, como se ha visto, se expresa a través de los decretos y reglamentos que dicte la Administración Pública. Sin embargo, en virtud de la jerarquía de las normas, en relación con las fuentes escritas del Derecho, corresponde la primacía normativa a la Constitución Política, le siguen los tratados internacionales, luego las leyes y por último los reglamentos y decretos dictados por la Administración Pública. Por ello, el reglamento es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, necesitada de justificación caso por caso, supeditada a aquélla en varios sentidos: 1.) no se produce más que en los ámbitos que la ley le permite; 2.) no puede intentar dejar sin efecto o contradecir los preceptos legales; y 3.) no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto contenido. Así, se llama reglamento a toda norma escrita dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones y materia que les son propias; la administrativa, que comprende los aspectos organizativos del sector público. En virtud de lo anterior, es que el Poder Ejecutivo puede dictar reglamentos autónomos, entre los que figuran los llamados reglamentos de organización, los cuáles se refieren a la institución y estructura de las instituciones que conforman la Administración Pública, entre los que se encuentran los Reglamentos Autónomos de Servicio de los Ministerios, según lo dispuesto en el inciso 18.) del artículo 140 constitucional. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el citado inciso 3.) de la misma norma constitucional, el Presidente de la República y el Ministro del ramo respectivo, están legitimados para reglamentar las leyes, lo cual significa que el Ejecutivo desarrolla los conceptos utilizados en la ley para hacerla efectiva y ejecutoria." De manera que el reglamento ha sido definido por esta Sala como normativa secundaria supeditada a la Ley, de rango inferior y que la complementa. Su sumisión a la ley es absoluta en varios sentidos, no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regula un cierto contenido, en lo que doctrinariamente se denomina el "orden jerárquico de las normas". Esta potestad reglamentaria se reconoce en dos sentidos únicamente: la relativa a la reglamentación y desarrollo de las leyes, que se encuentra contenida en el inciso 13) del artículo 140 constitucional (reglamentos ejecutivos); y la relativa a la organización y funcionamiento de las oficinas y dependencias administrativas en los términos del inciso 18) de la misma norma (reglamentos autónomos de organización y de servicio). Éstos últimos son los únicos que puede dictar la Contraloría General de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 23 de su Ley Orgánica, que dispone:

"La Contraloría General de la República tendrá la potestad exclusiva para dictar los reglamentos autónomos de servicio y de organización, en las materia de su competencia constitucional y legal." XLII.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULO 96 PÁRRAFO SEGUNDO DEL CÓDIGO MUNICIPAL Y ARTÍCULO 3 DE LA LEY 5691. El artículo 96 párrafo segundo del Código Municipal, número 4574 , es impugnado en cuanto le confiere a la Contraloría General de la República la atribución para reglamentar los límites máximos dentro de los que deben fijarse las tarifas de las patentes municipales:

"La Contraloría General de la República reglamentará los límites máximos dentro de los cuáles deberán fijarse las tarifas.

Lo dispuesto en los párrafos anteriores será resuelto por la Contraloría General de la República en un término no mayor de treinta días. Cumplido ese plazo, continuará el trámite que proceda." Considera este Tribunal que al ser la patente un impuesto o tributo propuesto por las municipalidades para su aprobación a la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República no puede interferir o limitar su tramitación; y en este sentido, como no se tiene conocimiento de que el procedimiento legislativo haya sido afectado por la aplicación de la norma en cuestión, y como en la nueva normativa municipal no se tiene una legislación con este mismo contenido, no resulta procedente declarar con lugar la acción respecto de esta disposición. Es decir, el reproche de inconstitucionalidad debe ser real y no una mera hipótesis, como parece ser el presente alegato.

Asimismo, el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos noventa y cinco, es inconstitucional por violación de los artículos 140 inciso 3) y 170 de la Constitución Política, en lo que se refiere a la potestad reglamentaria en relación con la autonomía municipal, lo anterior, por cuanto se le confiere a la Contraloría General de la República la tarea para que promulgue un reglamento para el "uso adecuado" de los vehículos municipales. A lo largo de esta sentencia han quedado en manifiesto tres principios fundamentales que motivan esta inconstitucionalidad: en primer lugar, que la autonomía administrativa municipal implica la posibilidad para que las entidades municipales administren sus recursos, sin interferencia de otras dependencias públicas; en segundo lugar, que la Contraloría tiene limitada su potestad reglamentaria a los reglamentos autónomos de servicio y de organización, en las materia de su competencia, únicamente; y en tercer lugar, que las municipalidades tienen la potestad para dictar reglamentos de organización y de servicio, lo que constituye expresión de la autonomía municipal. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco. Debe advertirse, que esta Ley, fue tácitamente derogada en virtud de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que en el Título VII, se refiere a la regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, con exclusión de los municipales.

Por último, resulta improcedente referirse a la inconstitucionalidad del artículo 4 de la misma ley (número 5691), por referirse al uso de los vehículos de las instituciones autónomas, semiautónomas y demás, con lo cual no tiene relación con las municipalidades; motivo por el cual, al tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción debe rechazarse de plano respecto de esta impugnación.

XLIII.- CONCLUSIÓN. Con fundamento en lo dicho, la Sala declara con lugar la acción respecto de las siguientes disposiciones:

Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan del ordenamiento jurídico las siguientes disposiciones:

• a)Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181 del vigente Código Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco; b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley número 6890; c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley número 4574, que dice "La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artículo"; d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del artículo 79 del Código Municipal, Ley número 4574; e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete; f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis; g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho; h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.
• i)La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley", del artículo 133 del Código Municipal, ley número 4475; j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:

• a)Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley; b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en ellos a las municipalidades, ya que éstas no están sujetas al control político y económico del Poder Ejecutivo (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos municipales y créditos con capital extranjero, respectivamente; c) No es inconstitucional el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la Contraloría General de la República no tiene competencia para intervenir en la fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales (tasas).

Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relación con los artículos 21 inciso d), 74, 79 y 107 del Código Municipal, número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco, en relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en relación en relación con los artículos 133 del Código Municipal, número 4574, y 7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en relación con los artículos 76 y 134 del Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número 4574; primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del Código Municipal, número 4574; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 173 a 181 del Código Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800, salvo derechos adquiridos de buena fe.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos municipales de distrito, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los artículos 184 del Código Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, y artículo 4 de la Ley número 5691.

En lo demás se declara sin lugar la acción.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan del ordenamiento jurídico las siguientes disposiciones:

• a)Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181 del vigente Código Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco; b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley número 6890; c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley número 4574, que dice "La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artículo"; d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del artículo 79 del Código Municipal, Ley número 4574; e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete; f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis; g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho; h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.
• i)La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley", del artículo 133 del Código Municipal, ley número 4475; j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:

• a)Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley; b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en ellos a las municipalidades, ya que éstas no están sujetas al control político y económico del Poder Ejecutivo (Oficina de Planificación Nacional y Política Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos municipales y créditos con capital extranjero, respectivamente; c) No es inconstitucional el Transitorio VIII. del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la Contraloría General de la República no tiene competencia para intervenir en la fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales (tasas).

Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relación con los artículos 21 inciso d), 74, 79 y 107 del Código Municipal, número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco, en relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en relación con los artículos 133 del Código Municipal, número 4574, y 7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en relación con los artículos 76 y 134 del Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número 4574; primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del Código Municipal, número 4574; el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres, en relación con el artículo 212 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el dieciocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con el artículo 164 del Código Municipal, número 7794; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 173 a 181 del Código Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800, salvo derechos adquiridos de buena fe.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos municipales de distrito, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reintegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los artículos 184 del Código Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, y artículo 4 de la Ley número 5691.

En lo demás se declara sin lugar la acción .

Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial "La Gaceta" y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo y a la Contraloría General de la República.

R. E. Piza E.

Presidente a.i.

Luis Fernando Solano C. Luis Paulino Mora M.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Susana Castro A.

SFmm/99.

Res: 06218-19 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

Acción de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San José, cédula de identidad CED59820, en su condición de Ejecutivo Municipal, contra los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos 7 y 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada por leyes 5909/76 y 6026/77; los artículos 2 en relación con el 102 y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número 5060/72 y sus reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77; la Ley de Planificación Nacional en general y específicamente sus artículos 9 y 10; los artículos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de Administración Pública número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la Ley de Planificación Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la Ley 5691/75.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas treinta minutos del treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, Nombre182577 ., cédula de identidad número CED139660, Luis Brenes, cédula número CED139661, y José Rafael Martínez Araya, cédula CED139662; Alcaldes de las Municipalidades de Cervantes, Lepanto y Turrurrique respectivamente, y Silvino González, cédula de identidad número CED75836 y Marcos Rojas Jara, cédula CED139663, ejecutivo distritales de Colorado y Cóbabo, respectivamente, promueven gestión de adición de la sentencia número 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio del año en curso, por la que, sin conferírsele audiencia a los concejos municipales de distrito, se declaró la inconstitucionalidad de los mismos; motivo por el que solicitan se dimensionen los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad, a efecto de que el cierre de los concejos municipales de distrito sea pacífico y ordenado, para que no cause un caos. Por ello solicitan que se confiera un plazo prudencial a fin de que las municipalidades puedan absorver estos concejos, lo que supone un reordenamiento de los recursos y una modificación sustantiva del presupuesto municipal, así como del personal; y que las comunidades afectadas puedan dirigir sus esfuerzos con el debido tiempo.

2.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sancho González, y,

Considerando:

I.- Los efectos de las medidas previstas por la Sala, a manera de dimensionamiento, en el considerando XXXI.- de la sentencia No. 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, evidentemente, no cubren todos los problemas prácticos que deben surgir con motivo de la disolución, liquidación y clausura de organismos que han funcionado irregularmente, como entes descentralizados por razón de territorio, asimilados a las Municipalidades que crea la Constitución Política. La solicitud de dimensionamiento en el tiempo, esencialmente, para lograr un período adecuado en el que se efectúe la transición de la liquidación final de los concejos de distrito hacia el régimen de legalidad constitucional, resulta lógica, puesto que, dados los intereses comunales que existen, tal proceder no se podrá lograr en forma inmediata. Por ello, la Sala estima procedente la solicitud que se hace y la resuelve favorablemente de conformidad con las atribuciones que le confieren los artículos 12 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dictando las normas que se dirán, las que serán complementarias de las ya expresadas en la sentencia que se dimensiona.

II.- Como el funcionamiento de los entes públicos está sujeto a un presupuesto anual, la Sala estima adecuado que finalice el período fiscal que corre, para que se produzca la transición a que se refiere la solicitud, sea que la extinción de estas entidades se realice a más tardar el día treinta y uno de diciembre del año en curso. Por ello, la liquidación de activos y pasivos de los concejos municipales de distrito, incluyendo el pago de las prestaciones sociales de los servidores, se hará en este plazo que se confiere. Por liquidación de activos y pasivos la Sala entiende la cancelación de obligaciones, incluyendo las prestaciones sociales de los funcionarios, contratos existentes, créditos a favor de proveedores y en general de terceros, que implique el deber de los concejos de pagar sumas de dinero, así como resolver lo pertinente, para trasladar esas obligaciones a las Municipalidades respectivas, cuando los períodos de vencimiento excedan de un sólo ejercicio fiscal. Por liquidación de activos se entiende que es la incorporación a las Municipalidades respectivas, de los patrimonios adquiridos, sean bienes muebles o inmuebles, puesto que la obtención de los mismos, lo fue en el ejercicio de potestades y funciones municipales y pertenecen, consecuentemente, a las comunidades.

III.- Resulta lógico entender que el período de liquidación, que vence el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueveseñalado, requiere del funcionamiento normal y ordenado. Esto es, se deben aprobar los presupuestos necesarios para darle contenido a los pagos de obligaciones a que se alude en el considerando anterior. Por funcionamiento normal se entiende que los concejos municipales de distrito, de hecho, seguirán funcionando en aquellos asuntos necesarios para la prestación de los servicios públicos que administran, a los efectos de garantizarles a los usuarios el acceso a ellos. Pero no podrán acordar contrataciones distintas de las necesarias para la prestación de los servicios públicos, ni ejecutar ningún acto que implique el ejercicio de la personería jurídica de la que ahora carecen, ni asumir nuevos compromisos y obligaciones con terceros, que acrecenten sus pasivos.

IV.- La administración de los concejos, en este período de transición, seguirá en manos de las autoridades que venían funcionando, los que podrán permanecer en sus cargos hasta que finalice la liquidación, con los derechos y obligaciones que les fueron asignadas en su oportunidad y las que se deriven de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concejos. Se podrá, reponer las ausencias definitivas, ocurridas antes de la liquidación final, a los efectos de no hacer nugatorio el proceso de cierre y terminación de actividades.

V.- Por último, todos los actos y contratos que celebren los concejos municipales de distrito, mientras dure el proceso de liquidación, quedan sujetos a lo que se señala en la sentencia principal y en este dimensionamiento y por tratarse de Hacienda Pública, esos actos y contratos quedarán bajo la supervisión y control de la Contraloría General de la República.

Por tanto:

De conformidad con lo que establece el párrafo segundo del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concejos municipales de distrito en el tiempo, en el sentido de que la total extinción de esas entidadades se realice a más tardar el día treinta y uno de diciembe de mil novecientos noventa y nueve. La Contraloría General de la Republica arobará las operaciones de contendio financero y los gastos necesrios para que los concejos municpales de distrito, funcionen normalmente hasta sut total extinción en la fecha indicada. Todos los funcionarios de los concejos municipales de distrito permanecerán en sus cargos hasta que se logre la respectiva liquidación dentro del término que aquí se señala. Coumuníqueses.

Luis Fernando Solano C.

Presidente, a.i.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.

Susana Castro A. Gilbert Armijo S.

VOTOS INTERLOCUTORIOS QUE FALTAN DE REDACCION SON: 9811-99, 7728-00 Placa35236.

Sentencia 1999-09811 Voto 7728-00 Se aclara la parte dispositiva de la sentencia número 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, en el sentido de que el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributario, es aplicable a las municipalidades de conformidad con los principios constitucionales que se señalan en la parte considerativa de la misma; igualmente se aclara la sentencia en el sentido de que el artículo 164 del Código Municipal -Ley número 7794- no es inconstitucional; pero en cambio, sí lo es el inciso a) del artículo 212 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres , inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma que se anula, sea el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres; y, que como expresión de la autonomía municipal, corresponde a los gobiernos locales la fijación de las tarifas del servicio de suministro de agua potable en los casos en que dicho servicio sea prestado por las propias municipalidades, correspondiéndole a la Contraloría General de la República, el control final de la determinación de las tasas. No ha lugar a las gestiones de la Alcaldesas de las Municipalidades de Abangares y Alvarado, ni tampoco del Ejecutivo del Consejo Municipal de Distrito de Cervantes de Alvarado.

Sentencia 2000-08861 En la resolución del presente asunto participó el Magistrado suplente Alejandro Batala Bonilla en sustitución del propietario Piza Escalante.- PENDIENTE DE REDACCION EL VOTO 8861-00 Y NO ESTÁ ELECTRONICAMENTE EL VOTO 9811-99.

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