Constitutional Scope of Municipal AutonomyAlcance constitucional de la autonomía municipal

Res: 005445-99 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and thirty minutes on catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by the MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, represented by JOHNNY ARAYA MONGE, a resident of San José, identity card CED59820, in his capacity as Municipal Executive, seeking a declaration that Articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 subsection 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 subsection e), clauses 5 and 6, 184, 186, and Transitory Provision I of the Código Municipal; Articles 7 and 19 of Ley 6890 of 14 de setiembre de 1983; Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios; Articles 2 through 5 of Ley 4340/69, amended by leyes 5909/76 and 6026/77; Articles 2, in relation to Articles 102 and 125, 212 subsection a), and 217 subsection b) of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; Article 2 of the Ley General de Caminos Públicos number 5060/72, as amended; Article 13 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo number 7576-H/77; the Ley de Planificación Nacional generally and, specifically, Articles 9 and 10 thereof; Articles 26 subsection b), 27 subsection 1), 98, 99, and 100 of the Ley General de Administración Pública number 6227/78; Articles 10 subsections 1) and 2), 16, 17 subsection 2), and 18 of the Ley de Planificación Urbana number 4240/68; and Articles 3 and 4 of Ley 5691/75 are contrary to the Constitución Política.

Appearing in the proceedings are the then Servicio Nacional de Electricidad, represented by the President of its Board of Directors, Leonel Fonseca Cubillo, a resident of San José, identity card CED28170; the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, represented by its then Executive President, Víctor Evelio Castro Retana, a resident of Aserrí, identity card CED40989; the Procuraduría General de la República, represented by Deputy Attorney General Farid Beirute Brenes, a resident of San José, identity card CED29445; the Ministerio de Hacienda, represented by the then head of that Ministry, Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, a resident of Curridabat, identity card CED104363; the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, represented by the Minister ad interim at the time of the report, María Teresa Solís Zamora, a resident of San José, identity card CED139843; the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, represented by its then Executive President, Etelberto Jiménez Piedra, a resident of Desamparados, identity card CED120104; the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, represented by its then Executive President, Anna Gabriela Ross González, a resident of San José, identity card CED98716; and the Contraloría General de la República, represented by Comptroller General Luis Fernando Vargas Benavides, a resident of Heredia, identity card CED28176.

Findings (Resultando):

1. 1The petitioner Municipality requests that the following legal provisions be declared unconstitutional: A) From the Código Municipal: Articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 second paragraph, 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 subsection e), parts 5 and 6, 184, 186, and Transitorio I. It states that Article 5 is unconstitutional because it places the powers of other decentralized entities above municipal powers, in violation of Article 4 of the same Code; and because it may be understood to mean that any legal authority granted to those other entities is constitutional without limitation, thereby violating Article 169 of the Constitución Política. It further states that, with respect to the works and projects mentioned therein, it is not merely a matter of those entities informing and coordinating with the municipalities because, in the petitioner’s view, every local work or project, unless it is of national interest, must be carried out by the respective municipality; with respect to Article 10, it states that local interests and services must be addressed by the Municipality and, therefore, pursuant to Article 169 of the Constitution, even when the Municipality agrees that other public or private entities may carry out local works or provide local services, it may not surrender a power vested in it by the Constitution; Article 21 subsection d) is challenged because it defines the authority of the Executive and the Concejo Municipal regarding commitments and expenditures according to their amount, thereby establishing categories of municipalities based on their budgets.On this point, it states that the Constitución Política does not categorize municipalities and therefore the distinction established in the challenged provision cannot be made in this country; that, moreover, the provision is irrational, infringes municipal autonomy, and violates Article 140 subsections 3) and 18) of the Constitution insofar as it grants regulatory powers to the Contraloría General de la República; Article 63 is challenged in connection with Transitorio I., insofar as it allows the concejos municipales distritales, which were declared unconstitutional by the Sala Constitucional, to continue operating, and the petitioner requests that, by reason of connection and consequence, the provisions attempting to revive such councils be declared unconstitutional; Article 67 fourth paragraph, insofar as it states that the Contraloría General de la República must give its consent to any donation or loan not involving money or securities when it is in the canton’s interest and made in favor of a public institution, likewise because this entails an expediency review (control de oportunidad) that affects municipal autonomy; in Article 70, the phrase “if they are proportionate to the corporation’s financial situation” is challenged because it allows the Contraloría General de la República to reject any budgetary appropriation and because its wording permits an expediency review contrary to the political autonomy of local entities; Article 71, insofar as it establishes that authorization from the Contraloría General de la República is required to pledge municipal property or rights as security, which infringes the municipalities’ administrative autonomy because such authorization is granted or denied on grounds of expediency; Article 74, it is argued, infringes municipal autonomy because, when determining the financial liability (responsabilidades pecuniarias) incurred by municipal employees and officials to the detriment of the municipality in connection with the custody or administration of municipal funds and property, an outside body such as the Contraloría General de la República overrides the Local Administration and does not even allow it to act; regarding Article 76, it states that the provision is unconstitutional because it creates different categories of municipalities and leaves it to the Contraloría General de la República and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal to set the salaries of Executives and approve salary increases, which openly infringes municipal autonomy; Article 78 is challenged insofar as it establishes a requirement of “prior consent” from the Contraloría General de la República to enter into any type of contract with entities recognized as nonprofit organizations, thereby entailing an expediency review contrary to those entities’ administrative autonomy.Article 79 also establishes the “prior consent” of that oversight body for transactions involving municipal real property valued at more than fifty million colones, an amount that, moreover, constitutes an unreasonable restriction; Article 80 is challenged insofar as it allows the Contraloría General de la República to exercise oversight over contracts entered into by the municipality with a value exceeding fifty million colones, except employment contracts, and over municipal resolutions allowing monetary claims valued at ten thousand colones or more; Article 85 is challenged insofar as it allows any body that approves municipal rates to modify them, which also contravenes municipal autonomy; Article 90 provides that the Contraloría General de la República must approve acts individually assessing contributions and even allows it to modify them, powers that are incompatible with the municipalities’ administrative autonomy and taxing authority, as delimited by the Sala Constitucional; the second paragraph of Article 96 grants the Contraloría General de la República the power to regulate the maximum limits within which business-license tax rates must be set, thereby infringing the political autonomy of the municipalities and the regulatory powers of the Poder Ejecutivo; Article 105 is challenged on the ground that the authorization of the Contraloría General de la República to enter into loans obtained by municipalities extends to reviewing the expediency of the transaction; Article 107 is challenged insofar as it allows the Contraloría General de la República to modify the acts under review, which is considered inadmissible with respect to entities whose autonomy is constitutionally guaranteed; regarding Article 133, it states that the requirement to obtain authorization from the Contraloría General de la República to open auxiliary cash offices and appoint collection agents to receive payment of taxes and other municipal revenues also affects municipal autonomy; in Article 134, the amount of ten thousand colones is challenged as the limit for making petty-cash expenditures because it is considered that this amount, in addition to being irrational, must be determined by each local entity, which violates the municipalities’ political autonomy by subjecting them to the rules of the Contraloría General de la República; it further states that the latter has no regulatory powers and that, moreover, a similar rule is established only for municipalities, a distinction considered unacceptable; Article 139 establishes that the Contraloría General de la República shall also assign duties to municipal Accountants and Auditors, thereby infringing municipal autonomy; Article 140 is challenged insofar as it prevents municipalities from regulating their own accounting and subjects them to the rules issued for that purpose by the Contraloría General de la República, thereby infringing their political autonomy; parts 5 and 6 of Article 149 subsection e) are also challenged: the former because it provides that the assessment of damages for breach of scholarship agreements granted to municipal officials must be performed by the Contraloría General de la República rather than by the municipalities, which infringes the latter’s administrative autonomy; and part 6 because approval of scholarship agreements by the same Contraloría is disproportionate and discriminatory and likewise infringes the administrative autonomy of local entities; regarding Article 184, it states that the requirement of authorization from the Contraloría General de la República to formalize donations made by public entities or enterprises in favor of municipalities is unconstitutional insofar as it is understood that the Contraloría may conduct an assessment encompassing considerations of advisability, which is contrary to the autonomy of the various public entities; and regarding Article 186, which concerns the Comités de Deportes, the petitioner states that, under that provision, they are limited to implementing the programs of the Dirección de Educación Física y Deportes, which affects local authority and its political and administrative autonomy.Regarding the composition of the governing boards of those Committees, it states that the municipalities appoint only two of the seven members, which is inconsistent with the committees’ local character, since they could be local committees only if they were clearly municipal in nature. B) Article 7 of Law number 6890, dated catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, is challenged in connection with this last issue insofar as it requires the transfer of 1.5% of the municipal budget to the Comité Cantonal de Deportes y Recreación, which infringes municipal government, the only authority empowered to determine how local resources are used; and Article 19 of the same law, insofar as it provides that local water-service rates are established by the municipalities “following a prior study” by the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, “in consultation with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados,” and approved by the “Servicio Nacional de Electricidad,” thereby infringing municipal autonomy.C) From the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Transitorio VIII is challenged insofar as it is relied upon by the Contraloría General de la República to maintain that it must approve local rates. As stated, that provision infringes local autonomy because it allows an expediency review of municipal government decisions and, moreover, exceeds Article 184 of the Constitución Política by having the Contraloría General de la República exercise controls unrelated to its function of overseeing the Public Treasury. D) Articles 2 through 5 of Law number 4340/69, amended by Laws 5909/76 and 6026/77, are challenged insofar as they leave administration of the property tax in the hands of the Dirección General de Tributación Directa even though it is a municipal tax and therefore cannot be administered by the Poder Ejecutivo. It argues that, to avoid infringing municipal autonomy, an autonomous administration of that tax must be created and must also be responsible for its distribution, at which point the 8.6% allocated to the Poder Ejecutivo must be eliminated.E) From the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Article 2 is challenged because, it is stated, it excludes municipalities from exercising their powers to designate parking zones, authorize vehicles equipped with loudspeakers (in connection with Article 102 thereof), mark pedestrian crossings, designate bus stops, authorize street closures for various events (in connection with Article 125 thereof), and undertake other actions in the social interest, powers that are instead assigned to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes; Article 212 subsection a), insofar as it grants the Ministerio de Obras Públicas y Transportes the authority to approve municipal parking-meter rates, thereby allowing an agency of the Poder Ejecutivo to exercise an expediency review over municipal resources; and Article 217 subsection b), because it requires municipalities to coordinate with the Ministerio de Obras Públicas y Transportes before they may use funds derived from fines.

• F)Article 2 of the Ley General de Caminos Públicos is challenged insofar as it grants the Ministerio de Obras Públicas y Transportes exclusive authority over the construction and improvement of all public roads, including neighborhood roads, even when they are of local interest. G) Article 13 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77, is challenged insofar as it permits a review of expediency (control de oportunidad), in addition to a review of legality (control de legalidad), in all cases involving authorizations for contracting that must be issued by the Contraloría General de la República, a practice that has been extended to approvals. H) The Ley de Planificación Nacional is challenged in general because, in the petitioner’s view, it establishes a planning and coordination system that affects every public entity, including the municipalities; in this latter respect, it is unconstitutional because the system is binding, thereby impairing the local political autonomy derived from Article 170 of the Constitución Política.

Specifically, sections 9 and 10 of that same law are challenged insofar as they contain specific controls that assess the expediency of acts and subordinate local policy to that of the Poder Ejecutivo, in violation of the aforementioned constitutional provision. I) Articles 26(b) and 27.1) of the Ley General de la Administración Pública are challenged because they empower the Poder Ejecutivo to exercise binding direction and coordination over every public entity, which, as alleged, infringes Article 170 of the Constitution. On grounds of relatedness (conexidad), and for the same reasons stated above, the petitioner requests that Articles 98, 99 and 100 thereof be declared unconstitutional. J) Article 10(1) and (2) of the Ley de Planificación Urbana is challenged insofar as it makes local decisions subject to the approval of governmental entities (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), which in any event exercise a review of expediency contrary to municipal autonomy.

Articles 16, 17.2 and 18 are likewise challenged because they subject local regulatory plans (planes reguladores locales) to the political objectives of central government bodies, thereby impairing local political autonomy. K) Articles 3 and 4 of Ley número 5691 are challenged: the former insofar as it provides that the Contraloría General de la República shall promulgate the “Reglamento para el Uso de los Vehículos Municipales,” a provision challenged because it grants regulatory powers (potestades reglamentarias) to a body other than the Poder Ejecutivo and because it is also an unreasonable provision that discriminates against municipalities; and the latter because it entails a review of expediency by that entity, thereby impairing municipal autonomy.

1. 2The petitioner bases its standing (legitimación) on the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, on the grounds that a general interest is at stake, taking into account that the municipality is a political-territorial entity constitutionally charged with attending to the interests of the respective community, and states that it acts in defense of municipal autonomy, which in turn constitutes a guarantee of the collective rights of the members of each municipality.
2. 3By resolution issued at fourteen hours and thirty-six minutes on the twenty-seventh of August of nineteen ninety-six (appearing at folio 31 of the case file), the action was admitted for processing, and a hearing was granted to the Procuraduría General de la República, the Contraloría General de la República, the Ministerios de Obras Públicas y Transportes, de Planificación y Política Económica y de Hacienda, the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, the Servicio Nacional de Electricidad, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
3. 4The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report, appearing at folios 61 through 130, and addressed the points detailed below: I- THE MUNICIPALITY: A DECENTRALIZED ENTITY (ENTE DESCENTRALIZADO). By basing its challenge on a broad concept of autonomy (autonomía)—which might even be described as a concept of autonomy as freedom of action—the Municipality makes it necessary to address the legal nature (naturaleza jurídica) of such entities and the meaning of autonomy established in Article 170 of the Political Constitution. A.- A territorially decentralized entity (ente descentralizado territorialmente): The municipality is a corporate entity (ente corporativo), an expression of territorial decentralization (descentralización territorial). The conferral of powers (atribución de competencias) is for a general rather than a specific purpose, which allows the municipal corporation to pursue any objective related to the common good of the inhabitants of its territory, as well as freely to determine its own functions and define its own sphere of action.However, when discussing decentralization, it cannot be overlooked that a territorial entity (ente territorial) has a sphere of action established by the State legal system itself, and it is precisely that legal system that also establishes the limits that the entity must respect; B.- Municipal autonomy (autonomía municipal): The relationship between a decentralized entity and the decentralizing entity cannot be one of independence, equality, or “checks and balances,” as is characteristic of State supremacy. Autonomy cannot be understood as a right held by the Municipality in the same terms as the constitutionally recognized civil liberties (libertades públicas) of private citizens (administrados). It cannot be asserted that such autonomy gives the Municipality the legal capacity to do everything not prohibited by the legal system within the locality. Autonomy must be viewed from two perspectives: that of the organization and its subjective legal regime (régimen subjetivo), and that of the specific powers through which the structure’s sphere of action is given effect at any particular time.Indeed, autonomy refers to self-government (autogobierno), which, in the case of our Municipalities, is democratic. II.- THE NEED TO PRESERVE THE UNITY OF THE STATE. To consider that municipal entities have a power of self-direction (potestad de autodirección) that is independent of and excludes the State’s political direction is to give a partial and unsystematic interpretation to Article 170 of the Constitution, thereby disregarding the Constitution’s general content and purpose; A.- Autonomy is exercised within the framework of the State legal system: Under the Political Constitution, sovereignty resides exclusively in the Nation and cannot be regarded as dispersed among each of the municipal corporations, as the theory of full political autonomy maintains. The principles of State unity and State sovereignty therefore constitute a negative limit that necessarily circumscribes the sphere in which local autonomy may operate; B.- Local matters are also State matters: The local community is a dependent part of the State community; and if local autonomy could be understood in the asserted terms, it would be wholly improper for the State to allocate financial resources to the Municipalities for the performance of their functions.III.- RELATIONS BETWEEN THE STATE AND AN AUTONOMOUS ENTITY. The petitioner (accionante) states that autonomy encompasses the study of the possible relationships between the Central Government and the decentralized entity: relationships involving planning, direction, coordination, and oversight; A.- Planning (planificación): The petitioner contends that any statutory provision tending to allow State planning of local interests is unconstitutional—specifically, the National Planning Law, insofar as it provides that national planning is binding upon the municipalities. The Office of the Attorney General does not share that position, because it considers that the assertion that municipalities have the power to define and adopt plans that are different from and independent of those of the State presents a risk of the State’s dismemberment through the emergence of localism and the appropriation of the administrative apparatus by municipal officials, with the risk that the local administration—although justified by democratic principles—may become detached from the community.The model of a unitary and sovereign State established by the Constitution does not diminish the importance that the municipality may have in the development of the democratic and social State, given its suitability for connecting society and the State, particularly in the administrative sphere, where autonomy understood as an institutional guarantee (garantía institucional) retains its meaning. The Office of the Attorney General considers this to be the conclusion derived from a systematic interpretation (interpretación sistemática) of the Constitution; B.- Power of direction (potestad de dirección): The petitioner argues that the autonomy of the Municipalities is incompatible with a relationship of political direction and, on that basis, challenges the constitutionality of Articles 26.b and 27.1 and, by connection, sections 98, 99, and 10 of the General Law of Public Administration. The Office of the Attorney General considers that political direction is intended to safeguard the unity of the State and the existence of the State itself, because it links the activities of the subordinate entity (ente menor) to a particular State program.Like planning, direction is an instrument for organizing governmental and administrative activity, and it therefore does not share the petitioner’s position; C.- Coordination (coordinación): To deny the possibility of coordination is to deny access to mechanisms that permit reciprocal information-sharing, technical uniformity in certain respects, and joint action by the coordinating and coordinated administrations in exercising their respective powers. Provisions establishing coordination mechanisms cannot per se be deemed contrary to the Constitution. Such unconstitutionality would arise only if, because of the coordination process, the autonomous entity lost its decision-making capacity and was prevented from assessing the appropriateness, timing, and form of its action; Nombre3640.- Regarding oversight (control): The Office of the Attorney General does not consider that the constitutional provision prohibits administrative oversight (control administrativo) of a local entity.This action challenges various provisions granting the Office of the Comptroller General of the Republic the power to oversee the Municipality’s activities, an issue on which the Chamber has already ruled in judgment 2934-93. Thus, legality review (control de legalidad) is permissible, but review of expediency or advisability (control de oportunidad o conveniencia) is not. IV.- ADMINISTRATION OF LOCAL INTERESTS. According to the petitioner’s submission, defining municipal jurisdiction (competencia municipal) is a matter reserved to statute (reserva de ley). The law is responsible for defining what constitutes a “local interest” and, consequently, the scope of the Municipality’s jurisdiction; A.- Regarding the statutory reservation (reserva de ley): By virtue of the statutory reservation governing the definition of powers, the sphere of action of each public entity or agency is established by law within the constitutional framework.The term “local,” as used in the Constitution, is an indeterminate legal concept (concepto jurídico indeterminado); accordingly, the legislature has authority to define it and does so by statute; B.- The powers are not exclusive: In Article 5, the Municipal Code adopts a less restrictive interpretation of powers, allowing the State or other entities to intervene in the local sphere because, ultimately, local interests are also State interests. As for Article 10 of the same Code, it does not limit the Council’s sphere of action; on the contrary, it expands it by establishing a form of oversight over the activities of non-State entities and private persons within its canton. The Office of the Attorney General does not agree that, in the Constitution, the term autonomy means a separation of activities reserved exclusively to the Municipalities, to the exclusion of any involvement by other levels of government and public-interest administration.Constitutional interpretation must take into account an integrated conception of autonomy as the participation of various territorial levels of government in organizing and providing public services; C.- Specific jurisdictional issues: The petitioner challenges certain provisions of the Municipal Code on the ground that they permit such an “encroachment” upon local affairs by other entities or, alternatively, that the law exceeds its sphere of action. The first category concerns the Sports Committees, and the second Articles 21 and 186 of the Municipal Code. The latter is challenged because the Sports Committees are allegedly limited to implementing the programs of the General Directorate of Physical Education and Sports, thereby affecting the Municipalities’ local jurisdiction and their administrative and political autonomy. The Office of the Attorney General considers that, if the cantonal sports and recreation committee is constituted as a local entity, the Municipality’s duty to contribute to its funding is justified, so that the State is not required to bear all the expenses of an entity that is local.Moreover, it is clear that there must be some coordination between the body responsible for directing sports nationally and the entities responsible for local sports. Article 21(d) of the same Code is also challenged insofar as it differentiates among municipalities according to their revenues, an aspect that affects the internal distribution of powers between the Municipal Executive and the Municipal Council. The Office of the Attorney General does not consider this to be the case; rather, the provision seeks to achieve more agile, prompt, and efficient administrative management regarding expenditures that may financially be considered fixed or whose amount does not justify intervention by the entire deliberative body. V.- REGULATORY AUTHORITY (POTESTAD REGLAMENTARIA). The appellant states that various statutory provisions grant the Office of the Comptroller General of the Republic the power to issue regulations implementing the law, thereby affecting local autonomy.Matters properly subject to regulations implementing the law fall outside the jurisdiction of the municipalities and exceed the scope of local autonomy, whether political or administrative; therefore, there can be no violation of Article 140, subsections 3 and 18, as a concomitant issue arising from the violation of constitutional section 170; A.- Authority of the Executive Branch: The petitioner challenges Article 21(d) of the Municipal Code, arguing that it authorizes the Office of the Comptroller General to regulate certain amounts. These are matters of public procurement (contratación administrativa), an area in which the oversight body has traditionally exercised predominant authority. The issue is whether, by reason of that predominant authority, the Office of the Comptroller General may be granted the power to modify the parameters in question. Here, the authority of the Office of the Comptroller General concerns the power to modify the parameters specified in the article, and the Office of the Attorney General states in this regard that granting such power to a body other than the Executive Branch violates Article 140, subsections 3 and 18 of the Political Constitution; B.- Regulations governing local finances: Articles 96, second paragraph, and 134 of the Municipal Code are challenged.The former authorizes the oversight body to define the maximum limits for setting rates for the levy (tributo). It is not unconstitutional for the Office of the Comptroller General to provide its opinion on whether certain rates are appropriate, provided that the opinion is not binding upon the Municipality, since the Municipality is entirely autonomous in setting them. Accordingly, the second and third paragraphs of the referenced Article 96 violate Article 170 of the Constitution.

The same conclusion must be reached with respect to Article 134, since attributing to it the power to review and modify the amount established for the management of petty cash funds (cajas chicas) by the Municipalities exceeds the scope of its constitutional authority. However, the same conclusion cannot be reached regarding the possibility that the Contraloría regulate the management of petty cash funds by the Municipalities or any other public entity, since this matter does fall within its power to oversee the Public Treasury (Hacienda Pública). With respect to Article 140 of the Código Municipal, they argue that it infringes the political autonomy (autonomía política) of the Municipalities because it excludes the possibility that they may audit their own accounts. The Procuraduría considers that accounting falls within the sphere of financial oversight (control financiero), and that ultimate responsibility for such oversight is assigned to the Contraloría General de la República; accordingly, the political autonomy of autonomous entities and Municipalities cannot be deemed infringed.

This does not mean that the Contraloría may issue specific orders or instructions to the bodies of the internal control system (sistema de control interno), but rather that, through the provisions it issues, it may guide the exercise of that control. That interpretation must also apply to Article 139 of the Código Municipal. However, such determination by the oversight body (órgano contralor) may not concern a specific Municipality, but must instead be general; otherwise, it would exceed the scope of financial oversight and infringe the administrative autonomy (autonomía administrativa) of the Municipalities in these matters of control; C) Municipal vehicle regulations: Article 3 of Law number 5691 of May nineteenth, nineteen seventy-five is challenged insofar as it authorizes the Contraloría to promulgate regulations governing the use of municipal vehicles for the purpose of rationalizing their use and ensuring the proper use of public funds.

By stating “if it considers it appropriate,” section 4 of that same Law has been interpreted by the petitioner as establishing discretionary oversight (control de oportunidad), an interpretation that this body cannot share in view of the general content of the Ley de Tránsito, whose provisions are quite categorical, and the very concept of approval. Nevertheless, Article 3 disregards the Municipalities’ autonomous regulatory power (potestad reglamentaria autónoma), thereby openly infringing the political autonomy of those local entities and thus violating Article 170 of the Constitution. VI-. OVERSIGHT BY THE CONTRALORÍA. A.- Discretionary oversight: The petitioner considers that Articles 67, fourth paragraph, 70, 71, 78, 79, 105, 133, and 184 of the Código Municipal allow the Contraloría to exercise discretionary oversight over the Municipalities in a manner contrary to political autonomy, because they permit joint administration (coadministración) in the management of local funds.

In general, these articles allow the Contraloría General de la República to exercise discretionary oversight over municipal acts, thereby violating municipal autonomy (autonomía municipal). By exceeding the proper sphere of financial oversight, they also violate Articles 183 and 184 of the Political Constitution (Carta Política); B.- Substitution of decision-making authority: The petitioner asserts that several provisions of the Código Municipal infringe administrative autonomy because they allow an external body to override the local administration in an internal matter and prevent it from acting. These include Articles 74, 76, 107, and 149 subsection e), paragraph 5, provisions which, in the Procuraduría’s view, allow the Contraloría General to replace the Municipalities in carrying out acts that fall entirely within the purview of local entities. However, it does not consider that paragraph 6 of Article 149 subsection e) infringes municipal autonomy, since it concerns the endorsement of administrative contracts (refrendo de contratos administrativos), which falls within the sphere of powers constitutionally guaranteed to the Contraloría General de la República; therefore, that body does not interfere with the exercise of local powers.

VII-. MODIFICATION OF MUNICIPAL TAXES. Articles 85 and 90 of the Código Municipal, Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, and Article 19 of Ley 6890 of September 14, 1983 are challenged on the ground that, in the petitioner’s view, they confer authority upon the Contraloría in matters of municipal revenue. With regard to Article 85, the Procuraduría considers it contrary to Article 170 of the Constitution, since municipal taxing authority (potestad tributaria municipal) belongs to each Municipality, and granting an external body the power to modify what the Municipalities have decided is contrary to that authority. With respect to Article 90 of the Código Municipal, the Procuraduría considers that it concerns revenue that is not strictly tax-related in nature, and therefore no infringement of municipal taxing authority can be alleged, because that provision instead authorizes a specific intervention by the oversight body in the Municipality’s exercise of administrative activity.

However, that intervention is intended to determine the specific amount to be paid by each owner of real property benefiting from the investment made by the local corporation, which constitutes a flagrant violation of the Municipality’s administrative autonomy. Transitory Provision VIII of the Código Tributario, for its part, is not unconstitutional because it does not grant the Contraloría the power to modify acts subject to its oversight. Any interpretation of the Transitory Provision that would affirm the Contraloría’s authority to make modifications would be flawed on grounds of both legality and constitutionality. Article 19 of Ley 6890 is challenged because it is considered to establish various procedures that hinder the administration of rates. The Procuraduría does not share this view, because protecting users and consumers of the metered-water service justifies subjecting the rates for that service to economic and legal oversight; as for the advisory services of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), their purpose is to remedy the technical and financial shortcomings faced by a high percentage of our Municipalities, and they therefore constitute a mechanism for assisting in the proper performance of municipal functions.

VIII-. TRAFFIC MATTERS. It is alleged that Article 2 of the Ley de Tránsito infringes local powers insofar as it entrusts the administration of that law to MOPT without taking into account municipal authority to designate parking zones, mark pedestrian crossings, designate bus stops, and so forth. The Procuraduría considers that traffic regulation and road safety are not specifically local services and therefore cannot be deemed covered by Article 169 of the Constitution. The Municipality further alleges that Article 212 subsection a) of the same law allows a body of the Executive Branch to exercise discretionary oversight over the Municipalities by approving the rates for municipal parking meters. The Procuraduría takes the view that, when matters forming part of circulation on public roads are involved, there is no infringement of municipal authority; however, in the case of parking meters located on strictly local streets, the rates must be set by the Municipality of the canton.

The petitioner adds that Article 217 subsection b) of the aforementioned law requires the Municipality to coordinate with the Dirección de Ingeniería de Tránsito of MOPT in using funds derived from fines for traffic violations. Nevertheless, coordination does not conflict with the administrative autonomy of the entity being coordinated, except where the autonomous entity loses its decision-making capacity and is prevented from evaluating the appropriateness, timing, and manner of its actions. Outside those circumstances, coordination must be deemed necessary as a mechanism for avoiding duplication and contradictions among the activities carried out by different entities—the municipal entities—and bodies. IX-. LOCAL MATTERS AND PUBLIC ROADS. Article 2 of Ley N° 5060 of August 22, 1972 (Ley General de Caminos Públicos) is challenged because it grants MOPT exclusive authority over the construction and improvement of all public roads, including local roads, which are matters of local interest, thereby violating municipal authority.

Pursuant to Article 1° of that same law, both MOPT, with respect to roads in the national road network, and the Municipalities, with respect to the cantonal network, hold administrative authority. This is because the roads belong to the State, except for streets within a canton, which are under the ownership of the respective Municipality. Thus, with respect to section 2°, insofar as local roads are not under municipal ownership, it is justified that their construction and improvement be entrusted to MOPT. X-. POLICY-DIRECTION FUNCTION. It is alleged that the Ley de Planificación Nacional, in its entirety, establishes a planning and coordination system that affects the Municipalities, “because the system is binding and this affects local political autonomy.” A.- The Ley de Planificación Nacional: Specifically, Articles 9 and 10 of that law are challenged. With regard to Article 9, the Procuraduría considers that, given the budgetary rules, this procedure may indeed delay submission of the budget but, strictly as a matter of law, cannot result in the Contraloría refusing to approve the municipal budget.

The reasonableness of the provision is clear: it constitutes a mechanism intended to ensure consistency, as regards public investment, between local administration and national interests, as those interests are defined in the Development Plan (Plan de Desarrollo). With regard to Article 10, that provision is adequately justified by the effects of indebtedness, which extend beyond matters concerning the Municipalities’ economic and financial interests because they affect the national economy. Accordingly, freely deciding to enter into foreign credit agreements cannot be considered inherent in an entity’s political autonomy or founded upon a constitutional power; B.- Urban planning: With regard to Article 10 subsections a) and b) of the Ley de Planificación Urbana, in relation to Article 17 subsection 2) thereof, the Procuraduría considers that those provisions establish a form of oversight that does not infringe the autonomy of municipal entities, because the purpose of those approvals is to verify that municipal plans comply with existing urban-planning regulations and with the technical criteria governing the subject matter, which in most cases lie outside the Municipalities’ expertise.

As to Articles 16 and 18 and the other articles of the same law generally, the oversight established by the law is considered to be legality review (control de legalidad), encompassing compliance with urban-planning guidelines, criteria, and technical standards, without the Dirección de Urbanismo replacing the local administration in preparing and implementing the canton’s zoning plan (plan regulador). XI.- PUBLICATION OF THE LEY DE TRANSITO. The petitioner alleges that the Ley de Tránsito was not duly published because, instead of being published in La Gaceta, it was included in a booklet sold by the Imprenta Nacional.

The aforementioned law was published in Supplement N°13 to La Gaceta N° 76 of April 22, 1993. That Supplement complied with Decreto Ejecutivo 13178-G of December 2, 1981, which provides that, when required by the length of a legal text, it may be published as a booklet that shall be deemed a Supplement for all purposes, as previously noted in the Constitutional Chamber’s own case law in judgment 1266-95. XII.- DISTRICT MUNICIPAL COUNCILS (CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO). In the initial filing of the action, the Municipality challenged Article 63, Transitory Provision I, of the Municipal Code, on the ground that it permitted the creation of mini-municipalities outside the framework of Article 169 of the Constitution. Subsequently, since the Chamber declared that Transitory Provision unconstitutional, the petitioner states that “any subsequent law seeking to revive the district municipal councils” must be deemed challenged.

This is the case with Ley 7564 of December 11, 1995, which amended several articles of the Municipal Code, including Articles 185, 190, and 191, which continue to vest district municipal councils with powers vested in the Municipality itself. Although those councils are not granted legal personality (personería jurídica), they are characterized as “auxiliary public-law entities (entes auxiliares de derecho público),” which, together with the contractual capacity attributed to them, would support the presumption that these entities, created by administrative decision (acuerdo administrativo), possess legal personality. The Office of the Attorney General (Procuraduría) considers the cited provisions, which establish these district municipal councils, to be unconstitutional.

1. 5Luis Fernando Vargas Benavides, in his capacity as Comptroller General of the Republic (Contralor General de la República), responded to the hearing granted (folios 159 to 190) and stated: I-. The Contraloría General de la República as the supreme audit institution (órgano de Fiscalización Superior) of the Public Treasury (Hacienda Pública) and as the Governing Body of the System for the Superior Control and Oversight of the Public Treasury (Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública). The oversight of public funds (fiscalización de fondos públicos) is of paramount importance in an increasingly complex and changing Public Administration. Such oversight is not an end in itself, since its purpose is to ensure the proper use of public resources as an essential means of promoting the country’s economic prosperity; accordingly, internal control (control interno) is the responsibility of the administration, while external control (control externo) is the authority of supreme audit institutions.The issuance of regulations by the Oversight Body (Órgano Contralor) has taken place within the scope of its jurisdiction—thereby respecting the independence and autonomy of the entities and bodies to which they are directed—and with the clear purpose of contributing to the development of an efficient internal-control structure in the entities and bodies comprising the Public Treasury. II-. The expediency review (control de oportunidad) exercised by the Contraloría General de la República. The Contraloría does not conduct expediency or policy reviews (controles de oportunidad o conveniencia), as those concepts are understood in Administrative Law. The review established by Article 11 of its Organic Law (Ley Orgánica) is intended not to co-administer, alter the procedures used, or propose methods for carrying out the substantive management of the entity subject to oversight, but rather to propose that the public entity introduce improvements to its internal control; this authority is entirely compatible with its constitutional role.ANALYSIS OF THE CHALLENGED PROVISIONS. From the Municipal Code (Código Municipal): Article 21(d): This provision does not entail the exercise of any regulatory authority (potestad reglamentaria), but merely the updating of the amounts established by the Code, which, in light of the economic development of our country, require adjustment from time to time to prevent discrepancies between reality and the letter of the law. Article 67, fourth paragraph: This provision is not unconstitutional, since it merely requires the Contraloría to verify that the necessary conditions have been met, that is, that the donation is in the canton’s interest and that it will be made in favor of a state institution. Article 70: Given that the Contraloría General has a constitutional mandate to oversee public funds, the financial circumstances of the taxpayer (sujeto pasivo) submitting its projected revenues and expenditures cannot escape the Oversight Body’s attention; this is a valid parameter for the corresponding review and approval, particularly where the expenditures do not occupy a priority position among the duties legally assigned to local governments.Article 71: This provision embodies a general principle of Public Law, namely, that State property is not subject to attachment (embargo). The participation of the Contraloría in enabling the municipal corporation to impose a security interest (garantía real) on its property is entirely compatible with the constitutional role of this Oversight Body. The act of encumbering any property is among the most far-reaching powers of any administrator, whether public or private, and is as consequential as the sale or transfer of title itself. It is therefore reasonable for restrictions and controls to exist where the Public Treasury is concerned. Article 74: The Contraloría’s sanctioning authority (potestad sancionatoria) is limited to the field of the Public Treasury, leaving intact the local corporation’s powers to discipline misconduct by its officials within the scope of their service relationship; accordingly, only in the exercise of its superior-oversight powers may the Contraloría General determine the liability of municipal employees who have acted “to the detriment of the municipality and in connection with the custody or administration of municipal funds and property.” The constitutionality of that authority was confirmed by the Sala Constitucional in judgments numbers 0016-95 and 0201-I-95.Article 76: Although the provision establishes the authority of the Contraloría and IFAM to set the salary of the Municipal Executive, the article’s precision and clarity regarding the procedure to be followed in determining the salary for that position neither permit the exercise of discretionary powers nor allow expediency considerations to be introduced, because it is a regulated power (potestad reglada). Article 78: The work of the Oversight Body in these cases is limited to verifying compliance with the requirements imposed by law for the specific case. Nevertheless, the Dirección General de Contratación Administrativa of this Oversight Body has considered this to be a matter of mere legality (competencia de mera legalidad), which had also been assigned by Article 96 of the Financial Administration Law of the Republic (Ley de Administración Financiera de la República) and Article 203 of the Administrative Procurement Regulations (Reglamento de la Contratación Administrativa), both now repealed.Article 79: This authority imposes no limitation whatsoever on municipal autonomy, since, as permitted by subsection 5) of Article 184 of the Constitution, it constitutes a power assigned by the legislature in complete harmony with the functions inherent to the Oversight Body, given the nature of the property proposed for negotiation and the value of the real property proposed for disposal. As to the contention that the restriction is unreasonable because of the amount established, this is not a constitutional issue. The prior observation that verification in this regard is limited to the legality of the conditions required by law applies in this instance. Article 80: This provision was repealed by Article 111 of the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa), N°7494 of May 2, 1995. Article 85: It agrees with the petitioner’s position regarding the phrase “may modify them,” since the Sala Constitucional has ruled on various occasions that the oversight body may only approve or reject taxes, rates, or contributions, but may not modify them.Article 90: It agrees with the petitioner, given that the Sala has already stated its position regarding municipal taxing authority and jurisdiction, including in Voto 687-96. Article 96, paragraph 2: In accordance with the law, the Contraloría has not participated in the preparation or verification of business-license taxes (impuestos de patente), which apparently fall under the exclusive responsibility of the respective municipality pursuant to Article 99 of the Municipal Code. Article 105: Public credit (crédito público) is a particularly sensitive matter, and the existence of control mechanisms in the form of approvals or authorizations is therefore extremely common throughout the public sector, not only at the municipal level. Insofar as such acts are performed by a constitutional body such as the Contraloría, it sees no conflict with the Constitution. Article 107: This provision has not been applied in practice, not only because of the potential constitutional violations that would result if the Contraloría were to modify or amend the acts of the entity under review, but also for practical reasons.Nevertheless, they consider that this provision could remain in force provided that the Sala establishes its proper interpretation. Article 133: This authority constitutes a legality review (control de legalidad) that the Contraloría must conduct when approving the entity selected as the collection agent, in order to safeguard municipal finances, which ultimately form part of the public funds whose collection and use this Contraloría General must oversee. Article 134: As already noted, the necessary updating of the limits established by law is the specific task performed by the Contraloría pursuant to the mandate of this challenged provision. Although it is true that the Contraloría lacks specific constitutional authority to issue regulations implementing laws, it must be clarified that its respective Organic Law assigns the Contraloría a governing role in matters involving governmental control of the Public Treasury, which enables it to serve as the governing body and issuer of technical rules concerning internal control and public budgets; this function must not be confused with the authority to issue regulations implementing laws, which is reserved to the Executive Branch.Article 139: The duties that the Oversight Body assigns to the Municipal Accountants and Auditors referred to in this provision do not arise from a service relationship, but rather from the functions of both bodies as auditors of the Public Treasury and, moreover, from the former’s role as the “Governing Body of the Oversight System.” Article 140: The issuance of rules governing municipal accounting does not constitute unjustified intervention by the Contraloría General, since this authority does not arise from a hierarchical relationship, but from oversight that—by constitutional mandate—is exercised over public funds and from a task closely linked to the Contraloría by virtue of its status as governing body of the Control and Oversight System. Article 149(e), subsections 5 and 6: Subsection 5) may be regarded as an authority improper for the Contraloría in light of its nature as a supreme audit institution.As to subsection 6), the arguments concerning the authority to approve municipal acts are applicable. This is a legality review that has not become a mechanism that disrupts the administration of municipal affairs. Article 184: The review exercised by the Contraloría in these cases concerns legality rather than expediency, and to that extent this authority is based on the nature of the property proposed for donation and on the transfer-of-title act itself (donation); this Contraloría is responsible for granting authorization on the condition that the property to be donated in favor of a particular Municipality be used by it exclusively for its purposes. Ley 5691/75: The Contraloría may not override the authority of the Executive Branch to issue regulations implementing laws. The rules that are fully valid are those it issues through manuals and instructions in its capacity as governing body of the oversight and control system.These rules, however, are not a source of law, and, as a practical matter, the directives issued by the Contraloría in matters within its jurisdiction do not formally constitute regulations, which, under the Costa Rican legal system, emanate from the Executive Branch. In this regard, the Contraloría has confined itself to issuing those “rules” pursuant to a statutory mandate in its capacity as governing body of the control and oversight system. For all the foregoing reasons, it requests that the action filed be dismissed.
2. 6Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, then Minister of Finance, responded at folios 131 et seq. to the hearing granted, stating that, regarding the claimant’s assertions concerning Articles 2 through 5 of Ley 4340/69, as amended by Leyes 5909/76 and 6026/77, that law was repealed by Ley 7509 del 19 de junio de 1995 (Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles). Nevertheless, that new law establishes the tax in favor of the municipalities, placing them in charge of administering the tax within their respective territories, as well as preparing, determining, and auditing real-property assessments (avalúos sobre los inmuebles) to establish the amount of the applicable tax; they are also responsible for billing, collecting, and administering the corresponding tax and for judicial collection (cobro judicial). It is therefore concluded that the claimant’s arguments no longer present a live controversy (carecen de interés actual), since, under the new legislation, the Municipalities are not only responsible for administering the real-property tax (impuesto territorial), but the percentage granted to the Executive Branch was also eliminated, which was one of the forms of relief sought by the claimant.
3. 7María Teresa Solís Zamora, in her capacity at the time as Acting Minister of National Planning and Economic Policy, responded to the hearing at folio 133 and stated as follows: Ley de Planificación Nacional N°5525 del 2 de mayo de 1974, as amended, is a legal instrument intended to promote, through the Sistema Nacional de Planificación, consistency in the State’s administrative management (gestión administrativa) (including the Municipalities) in relation to the country’s development. The inclusion of the Municipalities in the Sistema Nacional de Planificación and the approval authority (facultad de aprobación) established in Articles 9 and 10 of the aforementioned law are grounded in the principle of State unity (principio de unidad estatal), that is, the unity of State action in pursuing a common purpose. Indeed, autonomy is not sovereignty, and because every autonomous territorial organization forms part of the whole, the principle of autonomy can under no circumstances be set against the principle of unity; rather, it is precisely within the latter that autonomy attains its true meaning.Furthermore, these provisions are supported by the principle of the supremacy of the general interest (principio de supremacía del interés general). A coordinating authority must exist to safeguard the supremacy of the general interest over the local interest; consequently, although autonomous, the municipalities must be subject to the general interest. State planning, direction, and oversight must always remain constitutionally permissible with respect to every municipal power, both to protect the national public interest and to protect that of the municipality itself, given its simultaneous character as part of the State. The Executive Branch, as the State’s highest unit of political action, must be able to guide and coordinate municipal autonomy through plans and must not and cannot disregard decentralized programs; on the contrary, it must ensure the overall coherence of the actions, programs, and policies pursued.
4. 8Etelberto Jiménez Piedra, then Executive President of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, responded at folio 137 to the hearing granted and stated: Autonomy is the degree of freedom from or subordination of decentralized entities (entes descentralizados) in relation to the fundamental government bodies. If autonomy exists within specific relationships, this implies that all binding planning and direction impair political autonomy, just as all coordination and oversight, depending on their degree, affect administrative and political autonomy. In summary, binding coordination and expediency review (control de oportunidad) impair municipal autonomy because they entail joint administration (coadministración). With respect to Código Municipal, Ley N°5474, as amended: Article 5: This provision does not necessarily impair municipal autonomy if interpreted to mean that coordination with the local government is mandatory and binding for any service or project carried out in the canton by decentralized institutions.Article 10: The Costa Rican State has the authority to create specialized public entities, or non-State public entities, as constituent parts of the Public Administration, and this does not, per se, infringe the municipal autonomy enshrined in the Constitution. Article 21, subsection d): Establishing categories of municipalities restricts their capacity and, moreover, subjects a matter of budgetary administration and policy to the Contraloría General de la República, thereby allowing oversight of matters involving expediency and discretion that is incompatible with entities enjoying political autonomy. Article 63, Transitory Provision I: The Chamber has already declared the Concejos Municipales de Distrito unconstitutional. Article 70: The oversight exercised by the Contraloría General de la República concerns expediency and discretion and is therefore incompatible with municipal autonomy; it subjects the Local Governments to joint administration of local funds and interests.Article 71: With respect to the Contraloría’s participation in municipal affairs by examining, approving, or rejecting budgets, that authority must not extend to requiring prior “authorization” concerning municipal assets (patrimonio municipal). Article 74: This provision has no reason to exist because, on the one hand, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República grants that institution the authority to oversee public assets throughout the Public Administration; nevertheless, this is ex post oversight (control a posteriori) that does not prevent their administration. Article 76: IFAM has not relied on this provision to establish salary increases for municipal executives; the Contraloría has been performing that function, without thereby impairing municipal interests or autonomy. The amount of council members’ per diem allowances (dietas), as well as the salaries of municipal executives, should fall within the purview of each respective council, taking into account its revenue and subsequent oversight, or oversight by the Contraloría when approving the budget.Article 78: This provision does indeed violate Article 170 of the Constitution by stating “with the prior consent of the Contraloría General de la República,” because this constitutes further expediency review of the administration. The countersignature of municipal contracts (refrendo de los contratos municipales) likewise impairs municipal autonomy, because the authority of the oversight body derives from Article 185 of the Constitución Política and is limited to the State as a legal person, rather than the Public Administration. Article 79: In accordance with the foregoing reasoning, no body should interfere in the administrative and political affairs of local governments. Article 80: This provision was repealed by Ley de Contratación Administrativa N°7494 del 2 de mayo de 1995. Article 85: Regarding municipal rates (tasas municipales), the institution approving them cannot be permitted to modify them when ruling on their approval.Article 90: The observations regarding the preceding article also apply here insofar as the taxing authority (potestad tributaria) of municipal corporations is analyzed, particularly with respect to local contributions. Article 96, second paragraph: The Legislative Assembly may approve or reject municipal taxes pursuant to Article 121, subsection 13), of the Constitution; consequently, the oversight body may not implement a law in a manner that infringes the powers of either the Legislative Assembly or the Executive Branch. Article 107: Although the provision appears intended to guarantee payment of obligations undertaken, the Contraloría may approve or reject the budget if the draft does not include appropriations (partidas) to honor the debt; however, this does not authorize the oversight body to insert them on its own initiative, because such conduct undermines municipal autonomy. Article 134: Setting monetary amounts for a local government constrains it in a manner that prevents its actions from being efficient and effective.In exercising its powers, the Contraloría may not issue legal provisions that interfere with administration; it may issue only general policies and directives so that municipalities may organize themselves autonomously and in accordance with their interests. Article 139: This article impairs municipal autonomy by expanding and imposing upon local-government accountants and auditors duties assigned by the Contraloría General, because they must perform their functions with independence of function and judgment from the employer and organize their offices in accordance with the manual governing the practice of internal auditing. Article 140: Although the Contraloría General may issue general guidelines for exercising its supervisory authority, this must not impair the municipalities’ ability to regulate their own accounting. Article 149, subsection e), paragraphs 5 and 6: Granting this power to the Contraloría allows it to replace the administration in tasks that are properly and entirely the administration’s responsibility, thereby impairing municipal autonomy.Likewise, making the validity of scholarship agreements (contratos de becas) contingent upon the Comptroller’s countersignature undermines the proper operation and sound administration of local interests. Article 184: Requiring that a donation made to the Municipalities be authorized by the Contraloría reflects an impairment of municipal autonomy. Article 186: The appellant is correct in asserting that the Local Governments are legally required to make a specific allocation in favor of the Comités Cantonales de Deporte y Recreación.
5. 9Leonel Fonseca Cubillo, then President of the Board of Directors of the Servicio Nacional de Electricidad, submitted the report, limiting it to the challenge against Article 19 of Ley No. 6890 (amendments to the Código Municipal, a provision that entrusted the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal with conducting rate and tariff studies for municipal water-supply systems, in consultation with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, subject to subsequent approval or rejection by the Servicio Nacional de Electricidad). He provides a historical overview of the regulation of water-supply and sewerage services, including an analysis of the laws enacted and their amendments, followed by the municipal rate-setting procedure (procedimiento tarifario) and an overview of the opinions issued on this matter by the Procuraduría General de la República. He further notes that the Servicio lacked a law authorizing it to exercise comprehensive rate regulation, a situation that would change when the constituent law of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos entered into force, enabling it to set prices and tariffs.
6. 10Víctor Evelio Castro Retana, then Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, in his report concerning the challenge against the articles of the Ley de Planificación Urbana, refers to Transitory Provision II of that Law and asserts that, together with the provisions of the Ley Orgánica of that Institute, it confers subsidiary powers (competencias por suplencia), meaning the authority to act in place of local governments that have not adopted regulatory plans (planes reguladores); accordingly, there is no violation of municipal autonomy, as the Chamber has already recognized in judgment 5062-95.
7. 11Nombre72913, then Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, responded to the hearing granted and stated: That she would limit herself to addressing the challenged aspects in which the Institute has some form of involvement, particularly Article 5 and Article 85 of the Municipal Code and Article 19 of Law 6890-83. She states that it is clear that the Municipalities enjoy full autonomy, and that the effort to preserve that prerogative to the greatest possible extent is commendable; however, this cannot be taken to the extreme of asserting it at the expense of fundamental matters such as the efficient provision of certain services that only an agency specializing in the subject could properly perform, since, as is well known, many Local Governments lack the capacity to assume and adequately provide certain services. In this regard, what is at stake is not only the determination of the scope of municipal autonomy (autonomía municipal), but also public health; and because the provision of the service offered by AYA is essential, the Institute’s jurisdiction takes precedence over the general jurisdiction vested in the Municipalities.Another point challenged in the action concerns rates, with the claim that Article 85 of the Municipal Code and Article 19 of Law 6890 provide that local water-service fees (tasas locales por servicio de agua) are established by the Municipalities “following a study” by IFAM, “in consultation” with AYA, and “approved” by SNE. They consider that this procedure for setting local water-service fees does not violate municipal autonomy, given that the Municipalities participate in setting such rates and that the national interest takes precedence over the local interest; accordingly, there must be a mechanism for exercising effective oversight over the fees charged for the public services provided, so as to afford users adequate protection by preventing distortions, unequal burdens, and violations of budgetary principles (principios presupuestarios). Although this action refers to purely formal matters, what is being asserted in this case is an autonomy that Local Governments lack the capacity to exercise, since experience has shown that the Municipalities have not provided an adequate response to local problems. They request that the action filed be dismissed.
8. 12The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in issues 171, 172, and 173 of the Boletín Judicial dated 9, 10, and 11 September nineteen ninety-six.
9. 13The oral hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law on Constitutional Jurisdiction was held at nine fifteen on three July nineteen ninety-seven (notation at folio 211), with the following regular justices in attendance: Rodolfo Piza Escalante, who presided, Luis Fernando Solano Carrera, Eduardo Sancho González, Carlos Arguedas Ramírez, Ana Virginia Calzada Miranda, and alternate justices Alejandro Rodríguez Vega and Danilo Elizondo Cerdas. Also in attendance were Licenciada Carmen María Arias and Doctor Mauro Murillo Arias in their capacity as counsel for the petitioner; Doctors Román Solís Zelaya and Magda Inés Rojas on behalf of the Procuraduría General de la República; Licenciado Ronald Hidalgo Cuadra for the Contraloría General de la República; the Minister of Planning and Economic Policy, Licenciado Leonardo Garnier, accompanied by Licenciados Ana Cecilia M. Nombre182576 and Luis Román Hernández; Licenciado Alner Palacios García for the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; and Licenciada Silvia Poveda Donato for the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
10. 14By written submission dated three July nineteen ninety-seven (appearing at folios 212 through 216), the petitioner’s special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) requests that Articles 4 subsection f), 5, 6 subsection a), 14 through 25, 27, 28, 29, 38, and the following articles of Law No. 7593 on the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos be declared unconstitutional insofar as they provide that, for approval of drinking-water rates, those rates must be “studied” by the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal; empower that institution to regulate public services and issue binding rulings to resolve disputes with users; and, rather than merely approving rates, authorize it to set them and even to impose fines on the municipalities—provisions that he considers to violate Articles 169 and 170 of the Political Constitution.
11. 15The Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos submitted to the case file an outline of the presentation it made at the oral hearing of three July, and the Procuraduría General de la República did likewise at the Chamber’s request; these documents appear at folio 224 and the following folios.
12. 16The statutory requirements have been observed in the proceedings.

Justice Sancho González drafts the opinion; and,

Whereas:

I. SUBJECT MATTER OF THE ACTION

It is alleged that the provisions listed in the first recital (resultando primero) are unconstitutional because they are considered to infringe the fundamental principles of the municipal system (régimen municipal), concerning jurisdiction and autonomy, derived from Articles 169 and 170 of the Political Constitution. Irrespective of the general principles that this Chamber has already examined on several occasions regarding the concept and nature of so-called autonomous entities (entes autónomos), it is important to reconsider the issue and clearly and precisely define municipal autonomy and, on the basis of that concept, establish the standard to be applied when determining the powers of the municipalities and whether oversight by other public entities is possible; that is, whether the challenged provisions are compatible with those principles of municipal jurisdiction and autonomy.

II. CONTINUING EFFECT OF THE CHALLENGED LEGISLATION

Before analyzing the legislation challenged in this action, it should be noted that, through Law No. 7794 of twenty-seven April nineteen ninety-eight, the Legislative Assembly enacted a comprehensive reform of the Municipal Code, thereby repealing Law No. 4574 of four May nineteen seventy—the former Municipal Code—pursuant to the express provision of Article 183. Most of the provisions of that former Code are challenged in this action; nevertheless, because of the legal effects they produced while in force and that may continue to arise, those provisions are analyzed in conjunction with the new legislation. Likewise, several of the other challenged provisions have also been amended or repealed, including Transitory Provision VIII (Transitorio VIII) of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), by virtue of the Law on the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; the laws concerning distribution of the property tax (Nos. 4340, 5443, 5909, and 6026), which were repealed by the Real Property Tax Law (Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles), No. 7509; Article 212 of the Law on Traffic on Public Land Roads (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres), No. 7331, which was partially amended by Law 7717, the Law Regulating Public Parking Facilities (Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos); the National Planning Law (Ley de Planificación Nacional), which has undergone several amendments, including Article 10, as amended by Law 7010; and Law 5991, which was partially repealed by the Law on Traffic on Public Land Roads, all of which will be analyzed at the appropriate point.

III. GENERAL CONCEPTS REGARDING THE MUNICIPAL SYSTEM

In Costa Rica, the municipal system is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), as follows from the first paragraph of Article 168 of the Constitution. It is defined primarily in Articles 169 and 170 of the Political Constitution, which state, insofar as relevant, that the “administration of local interests and services shall be entrusted to the Municipal Government, composed of a popularly elected deliberative body and an executive official designated by law” (today, the Municipal Mayor); it is a “corporate system that enjoys autonomy and its own financial resources (budgetary authority (competencia presupuestaria)).” From this statement of the principal legal features of the municipal institution, it is absolutely clear that certain elements arise, namely: the existence of territorial jurisdiction (jurisdicción territorial) to address interests and services at the local level; the establishment of a population bound by ties of neighborhood, such that every resident of the Canton is a municipal resident (munícipe); a government composed of two distinct bodies (Council and Mayor), whose respective functions and relationships are defined; the institution’s corporate nature; a constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter under its administration, consisting of everything that is or constitutes a “local interest and service.” From a political standpoint, municipalities are representative governments with jurisdiction over a specified territory (canton), possessing their own legal personality (personalidad jurídica) and public powers (potestades públicas) with respect to their municipal residents (inhabitants of the canton); they operate on a decentralized basis in relation to the Government of the Republic and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, which manifests itself in political matters through the determination of their own goals and the regulatory and administrative means for providing all types of public services in pursuit of the common good within their communities.

In summary, municipalities or local governments may be described as territorial entities of a corporate, public, non-State nature, endowed with independence in matters of governance and operation. This means, for example, that municipal autonomy encompasses taxation matters, which require legislative authorization for their validity; the borrowing of funds; and the preparation and allocation of their own revenues and expenditures, with general powers. All of this necessarily implies that, in order to define correctly the structure of the Costa Rican State, there must be an exact fit among the Municipal Governments, collectively and individually, regarding their relationships and coordinated operation with the Government of the Republic, so as to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power having different origins and natures, duplication of national and local efforts, and confusion concerning the rights and obligations of the various parties involved.

Accordingly, the foregoing gives rise to the need to define, from a constitutional perspective, the municipal sphere, which will be done in the following recitals, in order subsequently to examine, against the general framework of local affairs, the scope and compatibility of the provisions that have been challenged.

IV. MUNICIPAL AUTONOMY (AUTONOMÍA MUNICIPAL)

GENERAL CONSIDERATIONS. Grammatically, it is commonly said that the term “autonomy” may be defined as “the authority that municipalities, provinces, regions, or other entities within the State may enjoy to govern the particular interests of their internal affairs through their own rules and governing bodies.” From a legal and doctrinal standpoint, this autonomy must be understood as the capacity of the Municipalities to decide freely and under their own responsibility everything concerning the organization of a given locality (the canton, in our case). Thus, one sector of legal scholarship has stated that this autonomy entails the free election of their own authorities; the free administration of matters within their jurisdiction; and the establishment, collection, and investment of their own revenues. More specifically, it encompasses political, regulatory, taxation, and administrative autonomy, which may be defined, in very general terms, as follows: political autonomy (autonomía política): that which gives rise to self-government, entailing the election of authorities through democratic and representative mechanisms, as provided in Article 169 of our Political Constitution; regulatory autonomy (autonomía normativa): by virtue of which municipalities have the authority to enact their own body of rules in matters within their jurisdiction—an authority that, in our country, refers solely to the regulatory power governing the corporation’s internal organization and the services it provides (autonomous organizational and service regulations); taxation autonomy (autonomía tributaria): also known as taxing authority (potestad impositiva), meaning that these entities have the power to initiate the creation, amendment, repeal, or exemption of municipal taxes, subject, where applicable, to the approval prescribed in Article 121, subsection 13, of the Political Constitution; and administrative autonomy (autonomía administrativa): the authority that entails not only self-regulation but also self-administration and, therefore, independence from the State in adopting the entity’s fundamental decisions.

Our legal scholarship, for its part, has stated that the Political Constitution (Article 170) and the Municipal Code (Article 7 of the former Municipal Code and Article 4 of the current one) have not merely granted municipalities the capacity to administer and promote local interests and services, but have expressly provided that such municipal administration is and must be autonomous, which is defined as independence from the other State entities in adopting their fundamental decisions. This autonomy derives directly from the electoral and representative nature of their Government (Council and Mayor), elected every four years, and means that the municipality has the capacity to establish its policies for action and investment independently, particularly from the Executive Branch and the governing party. It is the capacity to establish local-government plans and programs and is therefore linked to the municipality’s authority to adopt its own budget, which expresses the policies previously defined by the Council; this capacity, in turn, is political.

This position is consistent with the majority view in legal scholarship, according to which the defining characteristic of local autonomy lies in the fact that the fundamental body of the territorial entity is the people as an electorate and that, consequently, its political and administrative direction derives not from the State but from the community itself—that is, from the electoral majority of that same community—with the result that such political direction may diverge from, or even run counter to, that of the Government of the Republic where the majorities of the national and local communities do not coincide. It has also been said that political autonomy is a legal position expressed through the authority to pursue an independent political course, understood as the ability, within a particular sphere of interests and powers, to establish its own course of action or its own program, with its own powers and its own responsibility for the advisability and usefulness of its actions.

V. MUNICIPAL AUTONOMY

CONSTITUENT PROCESS. To properly frame the analysis of the principal issue in this action, it is essential to examine the debate that took place within the National Constituent Assembly and began with a motion submitted by Representative Leiva Quirós at session No. 78, a discussion recorded on pages 208 et seq. of Volume II of the Assembly’s minutes. Thus, for example, in minutes No. 80 (id., p. 220), Representative Chacón Jinesta stated:

“[...] municipal autonomy had never existed in Costa Rica, because municipalities had always been subordinate to the Executive Branch through a series of officials and agencies. If the intention is truly to grant municipalities full autonomy, they must be separated from the Executive Branch”; and Representative Nombre54760 added:

“Municipalities are obstructed at every turn by the Executive Branch, which intervenes in them through a series of officials and agencies. If this is to continue, it would be better to establish that the Executive Branch shall directly appoint three officials to govern the localities. Municipalities in Costa Rica are gradually losing their powers. They generate so little interest that the duties of municipal councilors are performed reluctantly. Citizens must take a greater interest in local affairs by creating genuine autonomy for the municipal system.” It is therefore clear that, in addressing the subject of municipal autonomy, the National Constituent Assembly did so as an evident reaction to the historical experience of Executive Branch intervention in local affairs. In other words, whereas the system prevailing in the years before the constituent process was one in which municipalities were directly subject to intervention by the Executive Branch, the intention was to devise a different system that would be entirely free from such interference. Those same minutes No. 80 quote the motion submitted by Representative Leiva Quirós, which read verbatim:

“Municipal Corporations are autonomous, popularly elected organs of sovereignty,” which sparked a heated debate, led by Representative Ortíz Martín (pp. 222 and 223), who stated:

“[...] that sovereignty rests fundamentally with the people, who delegate it to the Legislative Assembly. Under no circumstances may that sovereignty be attributed to municipal corporations, which are administrative bodies for community interests [...] One municipality—or rather, many sovereign municipalities—would constitute small States within a State, which is technically impossible.” At the following session—minutes No. 81—a reconsideration of the approved text containing the concept of sovereignty was requested, and Representative Esquivel Fernández stated:

“[...] that he would vote in favor of the requested reconsideration, because complete municipal autonomy, as proposed in Article 135, has produced the most disastrous results in Costa Rica [...] Such autonomy cannot be granted in absolute form [...]”; and the reconsideration was approved. During the debate, however, Representative Leiva Quirós, who had proposed the text under reconsideration, stated (p. 229):

“[...] that the autonomy granted to municipalities is not absolute but relative, since it is subject to a certain degree of State oversight. The budgets of municipal corporations shall be subject to review by the Office of the Comptroller General of the Republic.” In summary, when the National Constituent Assembly approved the text of the current Article 170, which provides that municipal corporations are autonomous, it created a local-administration system that formally removed—or at least sought to remove—them from the influence and interference of the Executive Branch. At the same time, however, that autonomy was not granted fully or without limitation; rather, the concept of autonomous local government meant that it remained subject to certain limits (forms of oversight, as the constituent assembly members called them), whose nature and scope will be discussed in the subsequent recitals (considerandos).

VI. POWERS OF THE MUNICIPALITIES ACCORDING TO SUBJECT MATTER (THE CONCEPT OF “LOCAL MATTERS” (“LO LOCAL”))

By express constitutional provision—Article 169—functions or powers concerning “local matters” are assigned to local governments according to subject matter, namely, “the administration of the services and interests” of the locality within their territorial jurisdiction. For this purpose, they are granted autonomy (as discussed in the preceding recitals), although they remain subject to the fiscal, financial, accounting, and legality oversight of the Office of the Comptroller General of the Republic. Their powers are therefore general, insofar as there is no detailed enumeration of their specific duties, but only a statement of the scope of their jurisdiction; that scope is nevertheless ascertainable, as this Court noted in judgment number 6469-97, issued at sixteen hours and twenty minutes on the eighth of October of nineteen ninety-seven, in the following terms:

“IV.- MUNICIPAL FUNCTIONS REGARDING LICENSES.- Based on the concepts set forth in the preceding recital, and for purposes of defining the functions of municipalities with respect to business licenses in general, it is appropriate, as an initial conclusion on the subject, to transcribe the following paragraph from the report of the Office of the Attorney General of the Republic, appearing at folios 77 et seq.:

«Beginning in 1949, Municipalities were entrusted with the administration of the local interests and services of each canton, and it was established that such administration would be the responsibility of the Municipal Government, consisting of a deliberative body composed of popularly elected municipal councilors and an executive official to be designated by law (Article 169); it was also provided that they enjoy autonomy (Article 170). Article 175 further provides that they shall adopt their ordinary and extraordinary budgets, which, in order to take effect, require the approval of the Office of the Comptroller General, which shall oversee their implementation.

It is therefore clear that, since the promulgation of the current Constitution, Municipal Corporations have been responsible for administering local interests and have been granted autonomy for that purpose, including budgetary autonomy, although subject to the Office of the Comptroller General of the Republic. Likewise, under Article 121, subsection 13) [of the Political Constitution], they have the authority to impose taxes. Accordingly, any legislation predating the current Constitution that restricted such powers would have been repealed upon its entry into force (constitutional Article 197). Similarly, any provision enacted after that text that infringes upon the powers and authority granted to those Corporations would be unconstitutional.» The examination by the Procuraduría General de la República leads, however, to the observation that the territorial decentralization (descentralización territorial) of the municipal system does not entail a restriction or elimination of the powers constitutionally assigned to other State bodies (id. folio 81); thus, there are local interests whose protection falls to the Municipalities, alongside others whose constitutional and legal protection is entrusted to other public entities.

This has received very clear legislative treatment in Article 5 of the Municipal Code, which states that general municipal jurisdiction (competencia municipal genérica) does not affect the powers conferred upon other entities of the Public Administration; that statement must, of course, be understood as a constitutionally permissible conclusion, but only as a proposition of principle. This is so because, by including an indeterminate legal concept (concepto jurídico indeterminado) in Article 169—stating that the Municipality of each canton is responsible for administering “local” services and interests—the framers made it necessary, in order to define this concept, to consider the reality to which it is directed. Accordingly, the only way to define or distinguish what is local from what is not is through a statutory text; that is, the law must do so or, failing that and as the case may be, it must be done through the judicial interpretation of that content in the exercise of judicial review (control jurisdiccional).

It may be said that the Constitution’s use of indeterminate concepts means, above all, a mandate directed to the Judge to define them—not to the legislature—as the leading national scholarship on the subject rightly affirms. From these conclusions arising out of statutory interpretation, it follows, as will be expressly stated below, that everything pertaining to commercial licenses falls within local matters, a conclusion complemented by the very nature of communal government. In other words, the local sphere carries such significance that any definition of its scope by the legislature or the judge must preserve the integrity of local interests and services. Thus, not even the legislature could enact rules aimed at dismembering the Municipality (territorial element) without observing the procedures previously established in the Political Constitution; nor could it enact rules placing its inhabitants (population) at a clear disadvantage in relation to the rest of the country; nor rules affecting the very essence of the local sphere (government), thereby turning the Corporation into a mere empty vessel retaining only its name while disabling the entire system as conceived by the Asamblea Nacional Constituyente.

Put differently, certain functions are, by their nature, municipal—local—and cannot be removed from that sphere of jurisdiction and converted into national services or interests, because doing so would dismantle the Municipality or, more precisely, empty it of its constitutional substance. It is therefore impossible to establish in advance the inviolable boundaries of the local sphere; instead, what does or does not belong to communal government must be determined through an examination of each specific case [...] Consequently, not only by express statutory provision (the Municipal Code and the Liquor Law), but—and this is most important—by express constitutional mandate (Article 169), no functions of any public entity may continue to exist that compete for primacy with the municipalities when the matter at issue forms part of the local sphere.” It follows from the foregoing that, by the express will of our Fundamental Charter, a specific power is assigned to local governments and that this power is also exclusively theirs; that is, it is an original power of the municipality and may be displaced, in whole or in part, only by means of a nationalization or regionalization statute.

In this connection, the institutional problem must not be overlooked: for the relevant transfer to proceed, it must be determined whether the municipality has the actual and technical capacity to provide the public services within its purview, with preference being given to transferring the service to regional or national institutions. Likewise, when the problem extends beyond the territorial jurisdiction to which local governments are confined, that power may be transferred to the appropriate national or regional State institutions. In both circumstances, it bears repeating, a nationalization or regionalization statute is required, as the case may be.

VII. DECENTRALIZATION OF THE POLITICAL FUNCTION IN LOCAL MATTERS

The other constitutional parameter for determining the jurisdiction of municipalities is territory. Because Article 169 of the Fundamental Charter confines the “administration of local interests and services” to the corresponding canton, it thereby establishes that this is a territorial decentralization—possible within our system, as previously stated—as held in judgment 4091-94, issued at fifteen hours and twelve minutes on the ninth of August of nineteen ninety-four:

“XXIX.- From a constitutional standpoint, it is necessary to begin by emphasizing that Costa Rica has, since its inception, been a centralized unitary State, which means that it has never had any form of political decentralization in the strict sense. The only decentralization it has known is administrative decentralization, whether territorial—municipalities—or institutional. Accordingly, any attempt to distinguish, as the petitioners seek to do, between merely administrative decentralization and other possible forms of decentralization, namely political decentralization, is futile. This requires that the statutory, regulatory, or merely administrative provisions that have organized the territories in question over the years be regarded as essential to the decision in this case, from the perspective of administrative territorial division, the only form known in Costa Rica [...]” Given this background, it may be affirmed, in agreement with the most authoritative Costa Rican scholarship, that the territorial character of the entity (municipality) is, in reality, the territorial scope of its powers to issue sovereign acts (actos de imperio) and of its authority to provide public services; it means that the entity taking the action, the conferral of jurisdiction to do so, and the lawfulness of that conduct are all determined by the territory itself.

However, the public authority of a territorial entity is neither unlimited nor exclusive; its definition comes from the State, generally through the Constitution, and it exercises that authority alongside other entities of the same nature having a broader or narrower territorial reach, with which it is harmonized through the allocation of powers. For this reason, municipal government is said to constitute a genuine decentralization of the political function in local matters, including the authority to issue provisions having regulatory force, which prevail within the reserved sphere, that is, in the administration of local interests and services. In other words, with respect to local matters, no regulations issued by any other public entity are permissible unless otherwise provided by law, which requires a well-founded reason for issuing the regulation. Stated differently, the municipality is not subordinate to coordination with State policy, and matters that may be connected with the local sphere may be regulated only by statute, provided that the legal provision is reasonable in light of the objectives pursued.

This is why the provisions, and their combined operation—namely, Articles 5, 6, 7, 8, 9, and 10 of the former Municipal Code—are not contrary to municipal autonomy, because in any event the hierarchy of provisions requires, first, the supremacy of the constitutional provision; and certainly, when defining what is local, the local sphere prevails over the purposes of decentralized entities, which are creatures of statute.

VIII. CASE LAW OF THE CHAMBER CONCERNING MUNICIPAL AUTONOMY

This Chamber has already addressed the issue of municipal autonomy in several of its judgments, albeit from different perspectives and with scopes that also differ from those pursued in this action. It is therefore important for the development of the analysis to cite those precedents of this Chamber:

1).- Judgment number 1631-91, issued at fifteen hours and fifteen minutes on the twenty-first of August of nineteen ninety-one (subsequently affirmed by judgments number 3494-94, 4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94, 4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 2311-95, 2631-95, 3930-95, 4072-95, 4268-95), held that because Article 170 of the Political Constitution provides that municipal corporations are autonomous, that concept gives rise, as a matter of principle, to the taxing power enjoyed by municipal governments, stating:

“Article 170 of the Political Constitution provides that municipal corporations are autonomous. As a matter of principle, that autonomy gives rise to the taxing power enjoyed by municipal governments, insofar as they are true local governments. Accordingly, the power to initiate the creation, modification, or repeal of municipal taxes belongs to those entities, subject to the legislative authorization established in Article 121, subsection 13), of the Political Constitution, which, by its nature, is instead an act of approval.” It likewise established the principle that municipalities are entities of a territorial and corporate nature—that is, they are membership-based entities capable of generating an autonomous interest distinct from that of the State. In the same vein, it subsequently reaffirmed, in judgment number 2311-95, issued at sixteen hours and twelve minutes on the ninth of May of nineteen ninety-five, the principle that the Asamblea Legislativa may not validly authorize, by statute and unilaterally—that is, without adequate municipal participation—an exemption from municipal taxes.

2).- Judgment number 2153-93, issued at nine hours and twenty-one minutes on the twenty-first of May of nineteen ninety-three, determined that municipalities have exclusive jurisdiction to control urban development within the boundaries of their territory, for which purpose they may and must adopt the corresponding regulatory plans (planes reguladores). This was affirmed in judgments number 5305-93, issued at ten hours and six minutes on the twenty-second of October; number 6706-93, issued at fifteen hours and twenty-one minutes on the twenty-first of December, both from that year; 3494-94, of the twelfth of July of nineteen ninety-four; and 4205-96, issued at fourteen hours and thirty-three minutes on the twentieth of August of nineteen ninety-six.

• 3)In judgment number 2934-93, of las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres (affirmed by judgment number 5829-93, of las nueve horas cincuenta y un minutos del doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres), it was held that the challenged regulations providing for interference by the Office of the Comptroller General of the Republic in the municipalities’ internal disciplinary affairs were manifestly unconstitutional because they contravened the municipal autonomy (autonomía municipal) enshrined in Article 170 of the Political Constitution. The text elaborates on the ideas already stated: that the scope of this autonomy derives from the supreme law itself and, essentially, originates in the representative nature of local government (the country’s only form of territorial decentralization, it bears repeating), which is responsible for administering local interests; accordingly, municipalities may define their development policies (plan and approve action programs) independently and to the exclusion of any other State institution, a power that also entails the authority to adopt their own budgets.

This political autonomy includes, of course, the power to issue internal regulations governing the organization of the municipal corporation, as well as regulations governing the provision of municipal public services. Local legal scholarship has therefore stated that “this constitutes a true decentralization of the political function in local matters.” As to its scope, it has been noted that municipal autonomy does not exclude legality review (control de legalidad), which legal scholarship unanimously recognizes as compatible with such autonomy when exercised through authorizations and approvals (a priori and a posteriori review, as requirements for the validity and effectiveness of acts, respectively). The most authoritative Costa Rican legal scholarship has stated on this point: “We do not regard legality review involving powers of suspension, annulment, and substitution by the Office of the Comptroller General of the Republic with respect to fully regulated municipal administrative acts as incompatible with municipal autonomy, but rather as advisable, since this would be supported by the logic of that type of review and by the desirability of curbing administrative abuses before resorting to judicial proceedings, which are inherently slow and ineffective.” In other words, the oversight exercised by the Office of the Comptroller General of the Republic, which likewise has a constitutional basis under the texts of Articles 183 and 184, does not contravene municipal autonomy, because its principal function is to review the legality of the financial administration of the State and municipal public sectors; it follows that, insofar as local governments are concerned, such oversight is grounded in an express constitutional provision (Article 184, subsection 2).

4).- In judgment number 3278-93, of las diez horas tres minutos del nueve de julio de mil novecientos noventa y tres, the petitioner asserted that municipal autonomy was being infringed by the possible installation of a sanitary landfill (relleno sanitario) by the Executive Branch. In that regard, the Chamber stated that it had found it established that the Executive Branch was not imposing a final solid-waste disposal system on the country’s municipalities, but was instead promoting an alternative system that local governments could choose whether or not to use. It therefore concluded that the actions taken did not violate any rights that might derive from municipal autonomy. This recognizes that municipalities must freely and voluntarily join State plans and programs, because an autonomous interest distinct from that of other public bodies may arise.

5).- In the first whereas clause (considerando) of judgment number 0140-94, of las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y tres (to the same effect, numbers 0946-91 and 0023-95), it is stated that Article 170 of the Political Constitution establishes that municipal corporations are autonomous and that the first paragraph of Article 7 of the Municipal Code develops that concept by providing that, in exercising their powers, municipalities enjoy the autonomy conferred on them by the Political Constitution, together with the powers of government and administration inherent therein. As a consequence of those provisions, each municipality is authorized to obtain the necessary revenue, provided that it complies with the requisite legal procedures. It is also stated that any attempt to require all municipalities to regulate the collection of their taxes in the same manner would be contrary to the autonomy constitutionally granted to those entities.

6).- In judgment number 1691-94, of las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, it was stated that the Municipal Executive Officer (now the Municipal Mayor) is responsible for the disciplinary regime (régimen disciplinario) of local governments, in order to preserve the sphere of their autonomy declared in constitutional Article 170.

7).- Judgment number 4091-94, of las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, determined that the municipal sphere is the only form of territorial decentralization possible under our system, that the political function in local matters is exercised within it, and that, in this regard, municipal powers are determined by territorial jurisdiction, as noted in Considerando VII above.

8).- In judgment number 6000-94, of las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, concerning the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) to the so-called district municipal councils (concejos municipales de distrito), the Chamber stated the following regarding the executive decree that created them (number 5.595-G):

“[...] that Articles 168 and 169 of the Political Constitution are also violated by superimposing upon a municipal entity created by the Political Constitution itself a corporate body whose founding act is a mere decree that contradicts the superior provisions. The analysis of this article alone provides sufficient grounds for declaring the District Municipal Councils unconstitutional. Nevertheless, it is important to note what Article 2° provides in this regard:

‘Article 2°.- Functions.- The District Municipal Councils are intended to promote the comprehensive development of their respective districts, in harmony with national development.

They are responsible for administering local services and interests and the revenues and income originating in the corresponding district.’ This text unquestionably violates Articles 169 and 170 of the Political Constitution by creating a local administration different from the one contemplated therein and excluding the original local government, replacing it with an agency of the Executive Branch. The autonomy that the Political Constitution itself granted to municipal corporations is displaced by an instrument of inferior rank, to the detriment of that autonomy. Lastly, Article 16 provides:

‘Article 16.- Transfer of Funds.- Once the District Municipal Council has been established, its President shall notify the respective municipality so that, no later than within the following treinta días hábiles, it transfers to the new corporation the funds belonging to the autonomous district, in accordance with the results of the accounting performed by the Comptroller’s Office, as provided in Article 18 of these Regulations.’ Here too, the autonomy conceived to be exercised by local municipal government, free from all outside interference, is violated by subordinating the actions of the constitutional body to a body created by an executive act that is inferior in rank and constitutionally untenable. If we further consider that Article 24 states that, concerning matters not provided for in the regulations, the Municipal Code shall apply ‘on a supplementary basis,’ it follows that the constitutional defects attributed to the regulations are incurable and that the action must therefore be upheld [...]” 9).- In judgment number 2311-95, of las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, it was clearly stated that State policy must be developed and implemented in accordance with the constitutional legal order.

This means that the State policy under review, because it required an exemption from municipal taxes (exención de los tributos municipales), “also necessarily requires securing or obtaining the municipalities’ assent to that policy, because without such agreement the instrumental use of the municipal tax-exemption power would be legally impossible.” The judgment stated:

“The political convergence of the central State and municipal corporations may indeed be expressed through a general statutory provision that consequently authorizes—even mandatorily, as the Ley de Fomento Avícola does—a municipal tax exemption, provided that the exemption power of each and every one of those entities is fully respected. The practical means of accomplishing this is clearly to consult the councils during the legislative process; consultation required not—as is ordinarily the case—by an express provision of the Constitution, which provides for it in other circumstances, but by the constitutional requirements governing the exercise of the exemption power as set forth herein; a consultation, finally, whose outcome is binding on the Legislative Assembly, because a municipality’s refusal prevents the law, in each individual case, from authorizing on its own what the respective municipal council does not permit.” Subsequently, judgments number 2231-96 and 2237-96, both of catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis, supplemented the foregoing. Given the objectives pursued by this review of the Chamber’s precedents, it is important to emphasize what was stated on those occasions:

“V.- Given the repercussions that this decision may have, it is important to establish that, although the State, acting through its competent constitutional bodies—particularly the Legislative Assembly and, to a lesser extent, the Executive Branch—may establish a general policy concerning priorities arising from the needs facing the country at a particular time, under our democratic system and as established by the Political Constitution itself, each municipality is responsible, within its jurisdiction, for safeguarding local interests and services to the exclusion of any other interference incompatible with the concept of ‘local matters,’ under the terms established by the Political Constitution; all matters relating to the collection, treatment, and disposal of garbage and solid waste fall within the sphere of ‘local interests and services,’ at least until their ‘nationalization’ is provided for by a formal statute.

VI.The problem surrounding the location of waste storage and final disposal facilities faced by the country, and the resulting public-health problem, is common knowledge, as demonstrated by the experiences of this country’s communities. Nevertheless, this Chamber cannot overlook the fact that, for any project to be implemented in this field, as in the case before us, the procedures and requirements arising from the rules governing such activities, contained in the General Health Law (Ley General de Salud), may not be disregarded, precisely because they protect the lives and health of the inhabitants and the environment. In this regard, provision is made by the statutory rules of the General Health Law governing the establishment and operation of sanitary landfills (rellenos sanitarios), as well as by the regulatory rules issued by the Executive Branch to implement the general legal principles noted above.

Consequently, authorization to operate a sanitary landfill requires compliance with the applicable requirements. As stated in previous recitals (considerandos), given the specialized nature of the subject matter and the authority of the local government, it is the Ministry of Health and the municipality where the project is located that, after reviewing the technical studies required for that purpose—such as an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), water-pollution study, and others—must reasonably determine, taking national and local interests into account, whether to authorize the project’s operation. Ultimately, it is the municipality having jurisdiction that is responsible for granting or denying the license to conduct commercial activities and for verifying whether the activity is compatible with the uses and restrictions established in any urban development plans that may be in effect, particularly where a private company is engaged in selling services.

In the case of initiatives by other state administrations or non-state public entities, it is abundantly clear, by virtue of the municipal autonomy enshrined in the Constitution, that such initiatives may not be established without proper coordination with the local government, as required by Articles 5 and 10 of the Municipal Code (Código Municipal). In this particular case, because a private company has offered its services to other municipalities in the Metropolitan Area, apparently without the involvement of public entities, the final decision, as mandated by Article 169 of the Constitution, shall rest with the Municipalidad del Cantón de Santa Ana, which must act to safeguard and protect the fundamental rights of that locality’s residents, while in all cases adhering strictly to the principle of constitutional legality (principio de legalidad constitucional).”

10).- Judgment number 1974-96, issued at fifteen hours and nine minutes on the thirtieth of April of nineteen ninety-six, refers to the regulatory authority (potestad reglamentaria) of municipal governments, specifically their authority to issue organizational and service regulations, in the following terms:

“It should also be noted that the petitioner errs in asserting that a municipal provision of a regulatory nature must be approved by the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) in order to have a legal basis. In doing so, he overlooks the principle of municipal autonomy (autonomía municipal) established in Article 170 of the Political Constitution itself and the function entrusted to these corporations, namely, the ‘administration of local interests and services in each canton,’ pursuant to Article 169 of the Fundamental Charter. Furthermore, the Municipal Code does not require approval by the Office of the Comptroller General of the Republic for a municipality to issue service regulations, and Article 7 of the Municipal Code reiterates the principle of autonomy enjoyed by municipalities, from which derives their authority to issue autonomous organizational and service regulations, logically including those governing the administration of the Mercado Central de San José.” 11).- Judgment number 6469-97, issued at sixteen hours and twenty minutes on the eighth of October of nineteen ninety-seven, defined the process for determining the subject-matter jurisdiction (competencia en razón de la materia) of municipalities with respect to local matters, as noted in Considerando VI of this judgment.

IX. METHODOLOGY TO BE FOLLOWED IN ANALYZING THE CHALLENGED PROVISIONS

Based on the doctrinal concepts discussed, the analysis of the framers’ intent reproduced in the preceding Considerando V, and the cited case law, the Chamber considers that the concept of municipal autonomy must be assessed against this framework of reference. The challenged provisions must therefore be measured against that framework in order to determine whether they conform to the municipal system established by the Political Constitution. It is also necessary to clearly define the legal mechanism by which local governments coordinate with the Executive Branch, decentralized institutions, and all other public entities. Each challenged provision must be examined for conformity with this general framework defining local matters, in order to evaluate its scope, reasonableness, and proportionality; determine whether it can coexist with the constitutional concept of municipal government; and thereby establish what is compatible with municipal autonomy and what violates it.

All of this will be addressed in the following recitals. To systematize the analysis of the provisions challenged in this action, they are divided into six broad groups according to their thematic unity. The first group consists of provisions establishing the requirement of coordination with other agencies, whether state or private; the second examines the legality review (control de legalidad) exercised by the Office of the Comptroller General of the Republic over municipalities, both with regard to the preparation and execution of their municipal budgets and to the rules governing public procurement (contratación administrativa) and the oversight body’s involvement in that field; the third addresses territorial organization in relation to local responsibilities; the fourth, the taxing authority (potestad impositiva) of local governments in relation to the setting of taxes and the administration of those funds; the fifth, the municipalities’ internal disciplinary system; and the last, the regulatory authority that various provisions have granted to the Office of the Comptroller General of the Republic.

A. RELATIONS BETWEEN MUNICIPALITIES, OTHER STATE INSTITUTIONS, AND SOCIETY.

X. THE OBLIGATION TO COORDINATE WITH STATE INSTITUTIONS

Several of the provisions challenged in this constitutional action—articles 5, 10, and 186 of the Código Municipal, 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 of the Ley General de Caminos Públicos, 9 and 10 of the Ley de Planificación Nacional, 26 and 27 of the Ley General de la Administración Pública, and 4, 10, 16, 17, and 18 of the Ley de Planificación Urbana—refer to the obligation of coordination (coordinación) that must exist among local governments, decentralized institutions (instituciones descentralizadas), and the Executive Branch in carrying out the functions entrusted to them. This must be analyzed in light of the very nature of municipal autonomy (autonomía municipal). By virtue of the provisions of article 170 of the Constitution, municipalities (local corporate entities) enjoy functional, administrative, and financial autonomy in administering local interests and services (article 169 of the Political Constitution), as has been repeatedly recognized in constitutional case law (see, among others, judgments numbers 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, and 06469-97).

As noted in that case law and in the concepts set forth in the preceding recitals (considerandos), the scope of jurisdiction and the definition of the powers entrusted to municipalities are established in the Fundamental Charter itself, insofar as they relate strictly to what is “local.” The constitutional mandate must be understood as reserving subject-matter jurisdiction (competencia material) to local governments and their regulations for defining what is “local,” a sphere that may be restricted only by statute—because it is a constitutional matter and a genuine right held by these institutions—in such a way as to preserve the integrity of local services and interests under the terms stated by this Court in judgment number 06469-97, supra cited. Accordingly, no conflict based on antagonism or rivalry may be created between the subject matter comprising the general purpose of “local interests and services” and “national” or “state” public interests and services.

Although intrinsically distinct from one another, they are in fact intended to coexist. This is so because both types of interests may sometimes be intertwined and, indeed, it is common for the inherent limitations of local governments, depending on their economic and organizational capacity, to broaden the range of matters deemed national or state matters. This demonstrates that the distinction should not be immutable, but rather gradual or variable. In any event, as the case law cited above has stated, it will ultimately be for the court to decide whether the criteria for drawing that distinction are consistent with the constitutional framework. Once the municipality’s subject-matter jurisdiction within a particular territorial district has been defined, it is clear that some duties will, by their nature, be exclusively municipal, alongside others that may be regarded as national or state duties.

It is therefore essential to define the form of shared exercise of powers (coparticipación de atribuciones) that is unavoidable, since the public authority of municipalities is local, while that of the State and other entities is national. It follows that municipal territory is simultaneously state and institutional territory, to the extent required by the circumstances. In other words, municipalities may share their powers with the Public Administration generally, a relationship that must operate under the terms defined by law (article 5 of the former Código Municipal and article 7 of the new Código), which establishes an obligation of coordination between municipalities and the public institutions concurrently exercising their powers, so as to prevent duplication of efforts and contradictions, particularly because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, as an expression thereof.

In other words, a municipality is called upon to establish cooperative relationships with other public entities, and vice versa, given that, in many cases, their interests concerning a specific matter are concurrent or overlapping. Legal scholarship defines coordination as arising from the existence of several independent centers of action, each with its own duties and decision-making powers, which may at times conflict. Nevertheless, they must share common objectives with respect to the subject matter through concurrent action, insofar as the object receiving the final results of each entity’s activities and acts is the same. Coordination is therefore the ordering of relationships among these various independent activities, taking into account their concurrence upon the same object or entity so as to make it useful to an overall public plan, without eliminating the mutual independence of the acting parties.

Because neither decentralized institutions nor the State itself stand in a hierarchical relationship (relación de jerarquía) to municipalities, particular conduct cannot be imposed on the latter. This gives rise to the indispensable interinstitutional agreement (concierto interinstitucional), in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and overall framework, within which each performs a role in furtherance of a mission entrusted to the others. Thus, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing and must result in agreed forms of coordination, excluding any mandatory arrangement detrimental to municipal autonomy that would subject corporate entities to a coordination framework without or against their consent. This does, however, allow the necessary subordination of those entities to the State and in the State’s interest (through the State’s administrative oversight (tutela administrativa), specifically its function of reviewing legality, which entails powers of general supervision over the entire sector).

The Constitutional Chamber has recognized the cooperative relationship defined above, repeatedly holding that projects undertaken by the various public institutions must comply with the legal system: first with constitutional provisions and then with statutory and regulatory provisions. Accordingly, for the Executive Branch or other public entities to carry out projects of their own initiative in a particular locality, they must obtain the corresponding municipal permits and licenses, where applicable, as stated in amparo judgment number 02231-96, transcribed, insofar as relevant, in Considerando VIII of this judgment.

This obligation of coordination between State institutions and municipalities is implicit in the Political Constitution itself. For example, with respect to municipal taxing authority (potestad tributaria municipal), the initiative must come from the Councils themselves, both for approval by the Legislative Assembly and for tax exemptions, even where State economic policy is involved, as stated in judgment number 2311-95, supra cited. This means that proper and mandatory coordination must exist between the State and local corporate entities, thereby complying with the requirements of this provision without encroaching upon municipal autonomy. Likewise, the Chamber considers that the same relationship of coordination must exist in matters of urban planning (planificación urbana). Although urban planning has been defined by constitutional provision as falling within the jurisdiction of local governments, it should be organized in accordance with the general directives and guidelines of the National Urban Development Plan prepared by the Executive Branch (at the proposal of the INVU Urban Planning Directorate and the Ministry of National Planning and Economic Policy) and incorporated into the National Development Plan referred to in the Ley de Planificación Nacional, on the understanding that this Plan must be approved by an ordinary statute (ley ordinaria). The challenged provisions are analyzed within this framework.

XI. ARTICLE 5 OF THE CÓDIGO MUNICIPAL

The action alleges that article 5 of the Código Municipal diminishes municipal powers if the statutory powers referred to in that article are understood to be unlimited, insofar as it places the powers of other decentralized entities above municipal powers, in the following terms:

“The municipal jurisdiction defined in the preceding article shall not affect the powers conferred upon other entities of the Public Administration. Nevertheless, those entities shall inform the Council and coordinate with it, sufficiently in advance, regarding the works and projects they intend to undertake in the respective canton.” In accordance with the preceding Considerando concerning the coordination that must exist between municipalities and other public institutions, article 5 of the former Código Municipal is constitutional, and the action must be dismissed with respect to this challenge. Consequently, article 6 of the current Código Municipal, insofar as it provides:

“The municipality and the other bodies and entities of the Public Administration shall coordinate their actions. For that purpose, they shall provide sufficient advance notice of the works they plan to carry out”; is likewise not unconstitutional.

XII. ARTICLE 10 OF THE CÓDIGO MUNICIPAL

Article 10 of the same body of law is challenged insofar as it allows any state or private entity to carry out public works of general interest, or even to provide a local service, with the due approval of the respective municipality:

“Non-state public entities or private entities legally established to pursue objectives of cantonal interest may undertake works of public interest or provide public services only with the approval of the Municipal Council or pursuant to an agreement with the municipal corporation”; this is alleged to violate municipal autonomy because municipal powers may not be transferred. This provision must be analyzed within the doctrinal context defined in Considerando X of this judgment. The provision under discussion, however, has a broader scope, as it refers to “non-state public or private entities,” such as development associations or associations established pursuant to the Ley de Asociaciones, duly registered with the corresponding Registry and created to meet needs of interest to the canton, as well as needs of national interest. The applicant (accionante) makes a conceptual error in asserting that municipal autonomy is impaired by the possible participation of private or non-state public entities in administering local duties, because such concurrent participation does not violate that autonomy; rather, it shapes and strengthens it. This follows from the premise that municipal entities are based precisely on the community of residents, as defined in article 1° of the repealed Código Municipal and reiterated in the text of current article 1° of the Código Municipal:

“The Municipality consists of the community of residents living in the same canton who promote and administer their own interests through the municipal government.” Thus, a distinction must be drawn with respect to private initiative established pursuant to the transcribed provision in order to undertake a task or service already provided by the municipality, whether partially (an organization of residents by neighborhood or street) or entirely (an association of residents of a canton); this is not contrary to municipal autonomy, provided that it does not displace the municipal institution and its functions. The foregoing makes clear that residents not only may assist in solving problems and administering local interests, because this reflects the nature and essence of municipalities, but must do so. In this regard, intelligent cooperation between public and private initiatives gives rise to significant social progress and change; such participation, in any event, must be conducted in an orderly manner to safeguard the municipal interest, insofar as the provision requires that any work or service of local interest that private or non-state public entities plan to carry out in the canton be submitted for approval by the Municipal Council (Concejo), or incorporated by agreement as a municipal objective.

Municipal powers and private activity may therefore be directed toward the same end as regards the well-being of the community, always under the supervision of local authorities; in any event, private initiative must be harmonized with, or subordinated to, municipal initiative—the former to the latter—through discretionary municipal approval. Consequently, no impairment of the municipality’s capacity to manage “local matters” can be found under the challenged Article 10. It should also be recalled that, under the legal framework governing concessions (concesiones), the Administration may contract with a private party for the provision of public services within its authority. That framework applies fully to municipal authorities, particularly for the administration of local interests and services, such that garbage collection, the cleaning of sidewalks and gutters, or the provision of drinking-water service—among others—may properly be entrusted to private associations or individuals through the corresponding contract.

In this regard, and as relevant to the subject matter, it should be emphasized that a concession does not transfer authority over local matters to the private individual or entity authorized under the terms of the challenged Article 10; rather, it grants a right to operate or provide the service, such that “[…](t)he concessionaire (concesionario) clearly has the duty, and not merely the right, to provide the public service, while title to that service remains with the Administration, which is responsible for organizing the public service and overseeing its provision by the concessionaire” (judgment number 5403-95, at sixteen hours six minutes on three October nineteen ninety-five); accordingly, it is clear that because there is no transfer of municipal powers, but rather an agreement regarding their exercise—which, to be implemented, must receive the approval of the Municipal Council and be formalized through the corresponding concession agreement (contrato de concesión)—there is no violation of municipal autonomy.

Municipal tasks allow for the participation of private initiative unless a specially enacted law (ley reforzada) prohibits it and declares a municipal monopoly in that regard (constitutional Article 46). Indeed, it may instead be said that the duly approved provision of services by private parties establishes a genuine right to engage in business and to its economic value, with full independence, insofar as the right to free enterprise exists in our country.

XIII. ARTICLE 186 OF THE CÓDIGO MUNICIPAL

This provision is challenged insofar as it directs the cantonal sports and recreation committees (comités cantonales de deportes y recreación), which are attached to the municipalities, to implement the programs of the Dirección General de Educación Física y Deportes. To determine whether this provision is constitutional or unconstitutional, the regulations governing those committees must be examined chronologically.

• a)Initially, the cantonal sports and recreation committees did not form part of the municipalities’ internal organization, nor were they vested with authority over local matters, because they were created under Article 6 of the Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y de Deportes, number 3656, dated six January nineteen sixty-six, as bodies subordinate to the Dirección General de Educación Física y Deportes (an agency subordinate to the Ministerio de Educación Pública), for the sole purpose of administering its recreational and sports facilities.
• b)Article 186 of the Código Municipal, law number 4574, dated four May nineteen seventy—which is challenged in this action—establishes municipal participation in the composition of cantonal sports committees and requires coordination with local governments regarding “their investments and works within the canton,” as well as adherence to the national sports and recreation programs and plans issued by the Dirección General de Educación Física y Deportes.
• c)The Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes issued the Reglamento de los Comités de Deportes, which is Decreto Ejecutivo number 3170-C, dated nine August nineteen seventy-three, pursuant to and in accordance with the guidelines established in the aforementioned law number 3656.
• d)On twenty-six April nineteen ninety-eight, the Asamblea Legislativa enacted the new Código Municipal, approved by law number 7794, which entered into force on eighteen July of last year. This legislation changed the composition of cantonal sports committees, which ceased to be bodies subordinate to the Dirección General de Educación Física y Deportes and became part of the municipalities’ organization, since Article 164 provides:

“In each canton, there shall be a cantonal sports and recreation committee, which shall be attached to the respective municipality and shall possess instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) to construct, administer, and maintain sports facilities that it owns or that have been entrusted to its administration. There shall likewise be community sports and recreation committees attached to the respective cantonal committee”; by virtue of which they are subject to the regulations issued by the respective municipality (Article 169). It is important to emphasize in this analysis that these committees are composed by the residents of the community themselves, in accordance with Article 165. Consequently, they will no longer include members representing decentralized public entities or the Executive Branch, as they did previously; matters concerning their budget and financing are governed by Article 170, as an allocation made by the municipal government.

• e)Lastly, through the Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, number 7800, dated twenty-eight April nineteen ninety-eight, which entered into force on first August nineteen ninety-eight, Articles 64 through 66 once again transferred these committees to the organization of the Executive Branch, but this time attached to the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (Article 64), which was granted the status of a semi-autonomous institution (institución semiautónoma), with its own legal personality and administrative independence (Article 1°).

The foregoing analysis is important in determining that, initially and until the enactment of the new Código Municipal, Article 186 was not contrary to the constitutional order, since, because the cantonal committees did not form part of the municipalities’ internal organization, the only participation or relationship that local entities had with those committees was to assist in their composition, in accordance with subsection a) of Article 65 ibídem. Within this regulatory context, it may properly be stated that a subsequent law eliminating municipal cooperation in the composition of these committees would not be unconstitutional, since this was not a specifically municipal power but instead fell within the duties of collaboration and cooperation owed among the various state entities, as defined in Considerando X above.

Regarding the specific provision challenged by the petitioner (accionante), the rule provided:

“The cantonal sports and recreation committees may implement, within the respective municipality, the national plans for sports and recreation issued by the Dirección General de Educación Física y Deportes, and shall provide that agency with all possible assistance, particularly with respect to the care of facilities that it owns, when so requested.” It should be noted that this is not a mandatory provision, but rather one that permits, in one respect, action by the cantonal sports and recreation committees, entirely within the spirit that guided the legislature in enacting the aforementioned Article 5 of the Código Municipal; that is, maintaining a cooperative relationship among the various institutions that make up the State. The text of the provision continues:

“Likewise, within the framework established by its organic law, the Dirección General de Educación Física y Deportes shall provide the committees with all assistance concerning sports and recreation, within the national policy that it must promulgate and direct in this field”; which does not violate municipal autonomy within the context defined in Considerando X of this judgment.

However, following the enactment of the new Código Municipal, Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, number 7800, dated twenty-eight April nineteen ninety-eight, are contrary to municipal autonomy because they entail removing part of the municipalities’ internal organization and transferring it to a semi-autonomous institution, as explained in subsection e) of this Considerando. This declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) is retroactive to the date on which those provisions entered into force, namely first August nineteen ninety-eight.

Notwithstanding the foregoing, it is important to emphasize that the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación is not itself unconstitutional and is fully empowered to issue national policies and programs in the field of sports and recreation, under the terms established in the second paragraph of Article 1° of its founding law:

“The Institute’s primary purpose is to promote, support, and encourage the individual and collective practice of sports and recreation by the inhabitants of the Republic, an activity considered to be in the public interest because the population’s overall health is at stake. To that end, the Institute must direct its actions, programs, and projects toward fostering the strengthening of private organizations related to sports and recreation, within an appropriate regulatory legal framework that takes the public interest into account and permits the development of sports and recreation, as well as applied sciences, for the benefit of athletes in particular and Costa Rica in general”; a task for which Article 3 of the same law confers the following powers upon it:

“a) To encourage the comprehensive development of all sectors of the population through sports and recreation.

• b)To promote and encourage sports at the national level and their international reach.
• c)To contribute to the development of high-performance disciplines.
• e)Recognize, support, and encourage efforts to organize and promote sports and recreation undertaken by governmental and nongovernmental sports and recreational entities.
• f)Develop a sports infrastructure plan and ensure the proper maintenance, safety, and sanitation of sports facilities and public sports and recreational events.
• g)Ensure that, in the practice of sports, especially high-performance or competitive sports, the rules and recommendations prescribed by sports science and medical practice are mandatorily observed as a guarantee of the integrity of health in sports.
• h)Guarantee access to sports and recreation for persons with disabilities.
• i)Ensure the short-, medium-, and long-term planning of sports and, in particular, ensure that the respective plans and programs are consistent with athletes’ health, financially viable, and aligned with the scheduling of activities and championships at the regional and international levels for the sport concerned.
• j)Ensure that national competition programs and schedules for sports and sporting activities, as well as the formats or procedures governing them, are definitively approved and published at least six months before the starting date, and that the rules and schedules are strictly observed throughout the event, except in cases of force majeure or unforeseen circumstances. For reasons of public interest, the schedules of activities and competitions shall take into account at least the following factors:
• i)Uniformity.
• ii)The climatic conditions of the places where they will be held.
• iii)Compatibility with community, civic, and religious activities.
• iv)Workers’ employment obligations.
• v)Health recommendations issued by the Ministerio de Salud, with consideration for athletes and the public.
• k)Ensure that, in high-performance and competitive sports, clubs or sports associations mandatorily include the promotion of junior leagues, prospects, or pioneers within their short-, medium-, and long-term plans and programs.
• l)Foster comprehensive health by promoting physical activity, recreation, and sports.
• m)Promote and ensure that businesses and workplaces recognize the value of sports and recreational activities to workers’ quality of life.
• n)Oversee the use of public funds invested in sports and recreation and take appropriate action to ensure the timely and effective accounting of those funds.
• o)Implement a national plan for education, training, specialization, and the exchange of experiences for coaches, referees, sports journalists, sports physicians, officials, and sports administrators abroad or in Costa Rica. In particular, resources from international cooperation shall be used, whether from governmental or nongovernmental, national or international organizations, in the fields of sports and recreation.” Obviously, within the stated regulatory framework (Código Municipal and Law number 7800), the cantonal sports committees, although strictly local or municipal in nature, may implement government plans and programs or their own, because they are not subject to the Executive Branch, much less to a semi-autonomous institution; however, they may coordinate with the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación regarding the programs it promotes in the canton, by virtue of what is stated in this judgment in Recitals (Considerandos) X and XI.

XIV. CHALLENGE TO ARTICLE 7 OF LAW NUMBER 6890

The challenge to Article 7 of Law number 6890, dated September fourteenth, nineteen eighty-three, must now be analyzed insofar as it requires the transfer to the cantonal sports and recreation committee of one point five percent (1.5%) of the municipality’s annual ordinary budget. This provision is unconstitutional because these committees were not originally part of the municipalities’ internal organization, as explained in the preceding Recital, and it is therefore clearly improper to require municipalities to contribute to their funding, in violation of municipal autonomy; this declaration of unconstitutionality shall apply retroactively to the date on which the provision entered into force, namely, September twenty-third, nineteen eighty-three.

XV. NATIONAL PLANNING

(Article 1° LEY DE PLANIFICACIÓN NACIONAL). The Ley de Planificación Nacional, number 5525, dated April twenty-sixth, nineteen seventy-four, and its amendments are challenged generally for establishing a binding planning and coordination system that affects every public entity, including municipalities, and this is alleged to be unconstitutional because it violates municipal autonomy. As the petitioner states, pursuant to Article 1° of this law, a national planning system is established with the following objectives:

“a) Intensify the growth of the country’s production and productivity.

• b)Promote a better distribution of income and of the social services provided by the State.
• c)Encourage citizens’ increasing participation in resolving economic and social problems.” Municipalities obviously participate in this program insofar as they form part of the Costa Rican State because, as previously stated, local governments have full autonomy with respect to their responsibilities (strictly relating to “local matters”); however—as also noted—no antagonism may be created between local and national interests and services, since both are intended to coexist. Thus, because municipalities are integrated into the State, their actions may be guided by the country’s general policy directions under a comprehensive National Development Plan encompassing the most important economic, productive, and organizational matters for the Nation—as constitutional case law has repeatedly held concerning urban planning (planificación urbana). In the case under review, it should be noted that the provision concerns general objectives—“increase national productivity,” “improve the social services provided by the State,” and “encourage citizen participation”—rather than specific, concrete plans, as the petitioner argues.

It must be noted that, in the Chamber’s view, only National Development Planning approved by law is constitutional; consequently, only directives originating in a law may be binding upon local governments, not those originating directly from the Presidency of the Republic, ministries, or state agencies, nor, in this case, from the entity formerly known as the Oficina de Planificación Nacional y Política Económica. Accordingly, the legislation at issue is not unconstitutional for the reasons stated in this judgment.

XVI. ARTICLE 2 OF THE LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES

This provision is challenged insofar as it entrusts the administration and enforcement of the Law (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes without making a general exception for local powers, thereby excluding municipalities from their authority to designate parking areas, authorize vehicles equipped with loudspeakers to operate (in connection with Article 102 thereof), mark pedestrian crossings, designate bus stops, and authorize street closures for various events (in connection with Article 125 of the same Law). Indeed, as the petitioner states, land-use regulation or urban planning falls within the purview of local governments; for that purpose, they are empowered to adopt the regulatory plan (plan regulador) and the related urban-development regulations for the areas in which they are to apply. This authority has repeatedly been recognized by this Court (see, among others, judgments numbers 2153-93; 5305-93. 5700-93, 3493-94 and 4205-96) and must be understood in the terms established by national legislation as “[...] the continuous and comprehensive process of analyzing and formulating urban-development plans and regulations, aimed at ensuring the community’s safety, health, convenience, and well-being”; according to the definition provided by the Ley de Planificación Urbana, number 4240, in Article 1°, a matter over which municipalities have exclusive jurisdiction pursuant to Article 169 of the Constitution and Article 15 of that law, which provides:

“In accordance with the mandate of Article 169 of the Constitución Política, the authority and jurisdiction of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their territorial jurisdiction are hereby recognized”; and which Article 4, subsection 4), of the now-repealed Código Municipal, Law number 4574, itself elaborated as follows:

“Municipalities shall be responsible for administering local services and interests for the purpose of promoting the comprehensive development of the cantons in harmony with national development.

The responsibilities of the Municipalities shall include:

[...]

• 4)Establishing a comprehensive urban-planning policy in accordance with the respective law and the provisions of this Code, aimed at the efficient and harmonious development of urban centers and guaranteeing at least: efficient electrification and communications services; sound systems for supplying drinking water and disposing of wastewater through adequate water-supply and sewerage systems; modern systems for lighting and beautifying cities; efficient services for constructing, repairing, and cleaning streets and other public thoroughfares; adequate programs for parks, gardens, and green areas for public use; social-interest housing programs; and, in general, concrete and practical plans to make life comfortable for the urban population.” It must also be recalled that some streets are municipal, in accordance with the classification of the national road network established by the Ley General de Caminos Públicos, number 5060, in Article 1°, insofar as the cantonal road network consists of:

“a) Local roads (caminos vecinales): public roads providing direct access to farms and other rural economic activities; they connect hamlets and settlements with the National Road Network and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.

• b)Local streets (calles locales): Public thoroughfares located within the grid of an urban area and not classified as urban crossings of the National Road Network.
• c)Unclassified roads (caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, tracks, and trails providing access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement”; the administration of which falls exclusively to the municipalities. Likewise, it must not be forgotten that developers must set aside the space required for public thoroughfares, which must be transferred to the municipal corporations upon completion of the development’s construction (Article 40 of the Ley de Planificación Urbana).

Urban planning, in turn, is closely related to the regulation of land-based public thoroughfares intended for general public service and use, a matter that, by legal definition, has been assigned to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, according to the definition in the law establishing it, which states, as relevant:

“The purpose of the Ministerio de Obras Pública y Transportes is:

• a)[...] Regulate and control rights-of-way (derechos de vía) for existing or planned highways. Regulate, control, and monitor traffic and transportation on public roads.” Therefore, the regulation of the movement of vehicles, persons, and livestock (semovientes) on roadways, of gas stations and public parking facilities, the definition of road safety, its financing, the payment of taxes, fines, and traffic fees, and matters relating to ownership of motor vehicles (Article 1° of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) are specific tasks arising from the general regulation of public roads, which by their nature are national, rather than local (municipal), matters; consequently, their regulation falls to the Executive Branch. Thus, it is the Ministerio de Obras Públicas y Transportes that establishes and implements regulations concerning concessions for the paid public transportation of passengers, determines the location of bus stops, and establishes signage on public roads, for example.

However, in accordance with Considerado X of this judgment, this is a task that MOPT must perform in coordination with local functions, under the terms set forth in the challenged provision and in the previously analyzed Article 5 of the repealed Código Municipal and Article 7 of the new body of law. Accordingly, regulations governing public roads must respect the local legal framework; in this area, this means that they must conform to the regulatory plans (planes reguladores) adopted by municipalities for their respective territorial jurisdictions where such plans exist, or be developed in coordination with them to determine the most appropriate course of action in jurisdictions where no regulatory plans exist. In light of the foregoing considerations, Article 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres does not violate municipal autonomy, and the constitutional challenge (acción) must therefore also be dismissed on this ground.

XVII. MAINTENANCE OF PUBLIC ROADS

The petitioner (accionante) states that Article 2 of the Ley General de Caminos Públicos, number 5060, of veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos, as amended, assigns to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes responsibility for the construction and improvement of public roads, including local roads (caminos vecinales) of local interest. The challenged provision states, according to the text established by Law number 6312, of doce de enero de mil novecientos setenta y nueve, insofar as relevant:

“All lands occupied by existing highways and public roads, or by those constructed in the future, are the property of the State. Municipalities own the streets within their jurisdiction. Highways and public roads may be constructed and improved only by the Ministerio de Obras Públicas Y Transportes. However, with the prior authorization of that Ministry, municipalities and decentralized State institutions whose functions relate to the construction of public roads may carry out such works directly or through third parties.” The provision in question assigns to the State—understood as a whole, that is, the legally organized superior entity with its own legal personality and liability, responsible for the political representation of the national community—ownership of highways and public roads, but immediately thereafter recognizes municipal jurisdiction by assigning municipalities ownership of the streets within their jurisdiction. However, with regard to the maintenance and repair of public roads, that function must be understood in relation to Article 2 subsection a) of the Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, which provides:

“The purpose of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes is:

• a)To plan, construct, and improve highways and roads. To maintain highways and collaborate with the Municipalities in the maintenance of local roads.” It is therefore clear that this does not involve depriving municipalities of powers or authority, but rather ensuring the proper coordination that must exist with public agencies so that local interests and services do not conflict with national ones, since maintenance of the national road network does not entail its administration or regulation. For this reason, this provision is likewise not unconstitutional on the grounds asserted.

XVIII. COORDINATION IN URBAN PLANNING

Article 10 subsections 1) and 2) of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, as amended, is challenged insofar as it subjects local urban-planning decisions to approval by the Dirección de Urbanismo; Articles 16, 17.2., and 18 are challenged insofar as they require regulatory plans to conform to the objectives of central government bodies. As stated in Considerando X of this judgment, urban planning requires coordination among the various public agencies having authority over it. Although constitutional and statutory provisions assign its development and implementation to local governments—as constitutional case law has repeatedly recognized—it must be structured in accordance with the general directives and guidelines of the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, prepared by the Executive Branch (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) and approved by a law of the Republic, as previously stated; absent that requirement, it applies through the voluntary adherence of each municipality. In this regard, the case law consistently states:

“I) In accordance with Article 169 of the Constitución Política and Article 15 of the Ley de la Planificación Urbana, the Municipalities have authority to plan and control urban development within the boundaries of their territory. To fulfill this objective, Municipalities may implement regulatory plans in which they may determine—among many other matters (Article 16 of Law 4240, as amended)—land-use zoning (zonificación del uso de la tierra) for housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other appropriate use. To implement a regulatory plan in whole or in part, Municipalities must follow the procedure established in Article 17 ibídem” (judgment number 2153-93, at nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).

That procedure has been defined by law and specified in constitutional case law as follows:

“III).- Within what may be termed the administrative organization of urban planning in our country, the Dirección de Urbanismo—attached to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—and the Oficina de Planificación (now the Ministerio de Planificación y Política Económica) are the bodies responsible for preparing the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, through which general policies governing the growth and development of urban areas are established. That Plan—specifically prepared by the Dirección and proposed by the Instituto’s Junta Directiva—must include technical studies on population factors, with growth projections at the national, regional, and urban levels; on land use, with plans regarding the extent and methods of utilization of the portions required for urban development; on industrial development, housing, and urban renewal; on public services; and on the general location of transportation projects, among other matters.

In addition, the Dirección de Urbanismo serves as an advisory body to municipalities for the preparation, implementation, and amendment of the municipal or local Plan Regulador and its Regulations prior to their final adoption. However, the foregoing must be understood as the formal boundary of the broad guidelines, technical standards, or general directives pursuant to which local governments must prepare their respective regulatory plans and corresponding urban-development regulations, since it cannot be maintained that the Plan Nacional de Desarrollo Urbano should be prepared and implemented entirely by the Central Government without direct municipal involvement in that area. Such a situation would violate not only the most elementary principles of logic and expediency, given that the particular interests of each canton of the Republic are involved, but also the constitutional principles governing the municipal system established in Articles 168 through 175 of our Fundamental Charter.

Urban planning—that is, the preparation and implementation of regulatory plans—is a function inherent to municipalities, to the exclusion of every other public entity, subject to what has been stated concerning the general policymaking powers assigned to the Ministerio de Planificación and the Dirección de Urbanismo” (judgment number 6706-93; at quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres).

Likewise, judgment number 4205-96, at catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, in addition to reaffirming municipal authority over urban regulation (ordenación urbanística), recognized that the participation of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in urban-planning matters is directed toward preparation of the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, “[...] an instrument through which general policies concerning the growth and development of urban areas are established, which is prepared by the Dirección de Urbanismo and proposed by the Instituto’s Junta Directiva; [...]” In view of the foregoing, challenged Article 16 is not unconstitutional insofar as it subjects the content of regulatory plans to the Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Consequently, Article 10 subsections 1) and 2), Article 17 subsection 2), and Article 18 likewise do not violate municipal autonomy insofar as they grant the Dirección de Urbanismo authority to review and approve regulatory plans and to examine and endorse plans for urban-development projects (proyectos de urbanización) or subdivisions (fraccionamientos) for urban-development purposes before their approval by the corresponding municipalities, provided that this task is understood to be performed under the terms set forth in challenged Article 18 itself—that is, for “legal or technical reasons whose applicability is of overriding national or regional interest”—in accordance with the guidelines established in the Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Accordingly, the challenge to these provisions must also be dismissed.

XIX.CHALLENGE TO ARTICLES 26 SUBSECTION b) AND 27.1 OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Articles 26 subsection b) and 27.1 of the Ley General de la Administración Pública are challenged because they authorize the Executive Branch to exercise binding direction and coordination over every public entity; Articles 98, 99, and 100 ibídem are also challenged by connection and on the same grounds. Insofar as relevant, they provide:

“Article 26.- The President of the Republic shall exclusively exercise the following powers:

[...]

• b)Direct and coordinate the functions of the Government and the central Public Administration as a whole, and do the same with the decentralized Public Administration;” “Article 27.- 1. The Ministers, jointly with the President of the Republic, shall exercise the powers assigned to them by the Constitution and the laws and shall direct and coordinate the Administration of their respective sectors, both central and, where applicable, decentralized.” The Chamber considers that those provisions are not applicable to the municipal regime, since the rules refer only to decentralized institutions known as autonomous institutions, as in the case of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), among others, in which that relationship of direction must necessarily exist, not by statutory mandate but by constitutional mandate, insofar as Article 188 of the Fundamental Charter provides that:

“The autonomous institutions of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of governance. Their directors are accountable for their management.” For the same reasons, Articles 98, 99, and 100 of the Ley General de la Administración Pública cannot be understood as applying to municipal entities, insofar as they are not entities subordinate to the Executive Branch; from this perspective, none of those provisions is unconstitutional.

B.- CONTROLS EXERCISED BY THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA OVER LOCAL GOVERNMENT FUNCTIONS.

XX. GENERAL PRINCIPLES REGARDING OVERSIGHT AND AUDITING IN PUBLIC ADMINISTRATION

Every administrative organization must have a system of oversight or means of auditing its activities, thereby providing it with a set of safeguards of legitimacy and verification of expediency and legality, while also ensuring the efficiency and integrity of its operations. Thus, fulfillment of each objective of administrative acts (actos administrativos) requires the exercise of the corresponding means of oversight or auditing; some are expressly provided for by law, while others arise implicitly from an essential constitutional provision, as occurs with the oversight exercised by the Contraloría General de la República over public procurement activities (contratación administrativa). The most authoritative legal scholarship indicates that oversight or auditing conducted within the Public Administration may be classified from three fundamental perspectives: a) according to the moment or time at which it is conducted in relation to the act or conduct, making it preventive or corrective, as applicable; it may also occur in three different forms: prior review (“a priori”), which in fact functions as authorization for the act or contract and operates as a condition of validity, such that when the act under review does not conform to what is required, suspension or substitution shall proceed, as applicable; subsequent review (“a posteriori”), which is in fact an approval of the action taken by the Administration and constitutes a requirement for the act to become effective; and concurrent review, which is conducted throughout the entire process as genuine auditing of the conduct of public entities, constituting requirements of validity and effectiveness at the same time; b) according to who initiates the review, whether at the request of a party (appeals) or ex officio (monitoring); and c) according to the objective sought through the oversight or auditing, whether it concerns legitimacy or legality and is intended to prevent or remedy violations of legal rules, or concerns expediency, insofar as it examines the advisability or merits of the action taken.

XXI. FISCAL, FINANCIAL, AND ACCOUNTING OVERSIGHT OF MUNICIPALITIES BY THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

The Contraloría General de la República is a constitutional body auxiliary to the Asamblea Legislativa, with express authority to audit and oversee the public treasury (hacienda pública)—Article 183 of the Constitución Política—and is responsible for verifying the proper use of public funds. This takes the form of legality review of the financial administration of the State and its institutions—including municipalities—a function that it performs with complete independence and objectivity, insofar as, in principle, discretionary decisions are not subject to review, but only their legality, through examination of whether the action taken conforms to the legal system rather than examination of the Administration’s judgment or intent. In summary, this review is limited to verifying compliance with the applicable legal requirements, without regard to matters of policy or mere advisability or expediency in the administration under review, or to the efficiency and profitability of financial administration; provided, of course, that the advisability or lack of expediency does not exceed the limits beyond which it would become unlawful under the generally recognized criteria governing the limits of discretion.

In general terms, this oversight mechanism always contains a logical component, namely verification that the act or activity conforms to a normative standard of conduct, and a resulting measure, which constitutes a true act of will intended to permit or prevent the effects of the activity under review, depending on whether they are lawful or contrary to law. The jurisdiction of the Contraloría over municipalities is inescapable and mandatory under the Constitution pursuant to Articles 183 and 184. This authority has previously been recognized by this Court as not constituting an infringement of local-government autonomy:

“Municipal autonomy does not exclude legality review, which legal scholarship unanimously recognizes, in the forms of authorizations and approvals (a priori and a posteriori review, as requirements for the validity and effectiveness of acts, respectively), as compatible with such autonomy. The most authoritative Costa Rican legal scholarship has stated on this point: ‘We do not consider legality reviews involving powers of suspension, annulment, and substitution by the Contraloría General de la República with respect to fully regulated municipal administrative acts to be incompatible with municipal autonomy, but rather advisable, since this would be supported by the logic of that type of review and by the desirability of curbing administrative abuses before resort to judicial proceedings, which by their nature are slow and ineffective.’ That is to say, the oversight exercised by the Contraloría General de la República, which is also constitutional in origin under the texts of Articles 183 and 184, does not conflict with municipal autonomy, because its principal function is legality review of the financial administration of the state and municipal public sector, from which it follows that, as regards local governments, its propriety is supported by an express constitutional provision (Article 184, subsection 2)” (Judgment No. 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

The following recitals (considerandos) will analyze the various forms of oversight that the Contraloría may exercise over municipalities.

XXII. OVERSIGHT EXERCISED IN THE APPROVAL OF MUNICIPAL BUDGETS

Municipalities are empowered to adopt their own budgets, a power grounded in the autonomy conferred upon them by Article 170 of the Constitución Política, as previously stated by this Court:

“Municipal autonomy, enshrined in Article 170 of the Constitución Política, essentially originates in the representative nature of local government (the country’s only form of territorial decentralization), which is responsible for administering local interests. Municipalities may therefore define their development policies (plan and approve action programs) independently and to the exclusion of any other State institution, a power that also includes the ability to adopt their own budgets. This political autonomy naturally also entails the power to issue internal regulations governing the organization of the municipal corporation, as well as regulations governing the provision of municipal services. For that reason, local legal scholarship has stated that ‘this is a genuine decentralization of political functions in local matters.’” (Judgment No. 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

Nevertheless, the oversight exercised by the Contraloría General de la República over municipal budgets is also constitutional in nature, since Article 184 of the Fundamental Charter expressly provides:

“The duties and powers of the Contraloría are:

[...]

• b)To examine, approve, or reject the budgets of municipalities and autonomous institutions, and to audit their execution and settlement;” This authority must be read together with Article 175, also of the Constitución Política, which makes the entry into force of municipal budgets (both ordinary and extraordinary) contingent upon approval by this constitutional body, which shall likewise audit their execution. This power has been recognized in constitutional case law, as stated in Judgment No. 3789-92:

“In defining the powers of the Contraloría (Article 184), the Constitution grants it, with respect to municipalities, the authority to examine, approve, or reject their budgets and to audit their execution. In other words, this fiscal oversight is constitutionally prescribed, and its coverage or scope of exercise is delimited in the Constitution itself, [...]” Likewise, Article 18 of its Ley Orgánica, No. 7428, determines how this oversight must be conducted:

“The Contraloría General de la República shall examine and approve, in whole or in part, the budgets of the Administration, as provided in Article 184 of the Constitución Política; those of entities that are required by law to comply with this requirement; and those of public enterprises of any kind, unless a special law provides otherwise with respect to the latter.

The Contraloría General de la República shall verify that those budgets are organized and prepared for each fiscal year in accordance with technical requirements and development plans or, failing such plans, with the general national development policy guidelines, according to the hierarchy of those plans and guidelines.

Budgets must be balanced and their financing secured for the corresponding fiscal year.

In the case of programs or projects whose implementation extends beyond that period, the entity preparing the budget must demonstrate, to the satisfaction of the Contraloría, that it will have the supplementary financing required for completion of the respective program or project”; This makes clear that the review concerns only whether expenditures conform to the appropriations allocated for the corresponding fiscal year so that the debts and obligations of public entities are satisfied; in other words, it is merely technical oversight, or, if preferred, legality review. Municipalities’ budgetary autonomy is therefore not affected by this oversight, insofar as the local authorities themselves adopt their budgets (ordinary and extraordinary) in accordance with their policies and action plans, as required by Article 111 of the repealed Código Municipal:

“Municipalities shall approve the ordinary budget that will govern from primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, which shall include all anticipated revenue and all expenditures. The latter may under no circumstances exceed the former.” now Article 91:

“Municipalities shall approve the ordinary budget (presupuesto ordinario) that will govern from primero de enero to treinta y uno de diciembre of each year. For that purpose, they shall use the budgetary and accounting methodology recommended by the Office of the Comptroller General of the Republic. The budget shall include all probable revenues and expenditures and, under no circumstances, shall expenditures exceed revenues”; and the Office of the Comptroller may only approve or reject municipal budgets on technical grounds: verification of compliance with the applicable legality requirements, without regard to any considerations of advisability, timing, profitability, or efficiency, as noted in Article 18 transcribed above. Accordingly, Article 70 of the Municipal Code is not unconstitutional insofar as it empowers the Office of the Comptroller to approve the expenditure items referred to in Articles 18 (holding regional or national conferences), 67 (civic celebrations, hosting members of the Supreme Branches of Government and foreign delegations, donations, loans, and disposal of movable and immovable property), 68 (temporary assistance to residents, subsidies to educational institutions, charities or social services, assistance for works or activities belonging to the canton, and distribution of toys to poor children), and 69 (scholarships within the country), “if they are proportionate to the Corporation’s financial situation,” because this constitutes solely a legality review (control de legalidad), and those items form part of the budget.

However, Article 107 of the Municipal Code does violate municipal autonomy (autonomía municipal) insofar as it empowers the Office of the Comptroller, “on its own initiative,” to make the necessary inclusions in the budget in order to satisfy previously assumed obligations, because, as stated above, the municipal authorities have exclusive authority to prepare their own budget in accordance with their own guidelines, and modifying the budget entails assessments of expediency. Notwithstanding the foregoing, it must be clarified that if the Office of the Comptroller verifies the situation contemplated by the provision—that is, the failure to provide sufficient appropriations to cover assumed commitments—it may not approve the budget; it must notify the respective municipality so that the municipality can make the necessary amendments, with approval remaining suspended until those appropriations are included.

In this regard, it should be recalled that authorization from the Office of the Comptroller to incur debt (loans and otherwise) necessarily entails an obligation for the municipality to include in future budgets the amortization appropriations needed for repayment; consequently, failure to make such provisions constitutes a violation of that authorization. The current Code is clearer and more precise on this matter, providing in Article 90:

“Municipalities shall devise adequate plans for paying and servicing their obligations. For this purpose, they shall include in their ordinary budgets sufficient appropriations to meet their assumed commitments. Noncompliance shall result in the Office of the Comptroller General of the Republic withholding approval of the municipal budget.” Accordingly, Article 107 of Municipal Code number 4574, dated cuatro de mayo de mil novecientos setenta, is unconstitutional, and this declaration is retroactive to its effective date, namely primero de enero de mil novecientos setenta y uno.

XXIII. THE ALLEGED OVERSIGHT OF MUNICIPAL BUDGETS BY THE NATIONAL PLANNING OFFICE

With respect to budgetary matters, Article 9 of the National Planning Act, number 5525, as amended, is challenged insofar as it orders all public entities—and consequently municipalities as well—to submit their budgets to the National Planning and Economic Policy Office before approval by the Office of the Comptroller General of the Republic, so that the former may determine their compatibility with the projections and priorities established in national development plans. Applying this provision to local governments is contrary to the constitutional order for two principal reasons. First, there is no constitutional provision granting an agency subordinate to the Executive Branch any role in approving municipal budgets; the Office of the Comptroller General of the Republic is the only institution with constitutional authority over this matter. In this regard, it should be recalled that, in establishing the municipal system, the framers intended to remove municipalities from the control exercised by the Executive Branch, and therefore the provision under discussion is improper.

Second, it should be noted that municipal corporations are subject only to the oversight entrusted to the Office of the Comptroller; consequently, any attempt to subject municipal budgets to other forms of oversight is unconstitutional, unless those plans have been enacted by law, in which case the oversight would constitute a legality review that, in any event, would fall to the oversight body rather than the National Planning and Economic Policy Office (now the Ministry of National Planning and Economic Policy), pursuant to the aforementioned Articles 175 and 184 of the Political Constitution and the final sentence of the second paragraph of Article 18 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic transcribed above.

XXIV. PERMISSIBLE OVERSIGHT OF GOVERNMENT PROCUREMENT (CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA)

Several fundamental principles defining government procurement must now be emphasized. The first is that it applies without exception to all public institutions comprising the State, and thus the government-procurement system is mandatorily applicable to municipalities. The second is that procurement by the State and its many institutions must be conducted through the tendering procedure (procedimiento de licitación), in accordance with Article 182 of the Political Constitution. The framers considered this the most appropriate means of selecting the Administration’s contracting party, since it is a procedure that safeguards the public interest and also constitutes the most suitable mechanism for overseeing the public treasury and ensuring the proper use of the State’s financial resources, with the aim of promoting sound administration of public funds. The third important principle in this area is that the constitutional obligation arising from Article 182 of the Fundamental Charter encompasses all contractual activities of the State; accordingly, no distinction may be drawn—for purposes of exemption—based on the type of contract to be performed, whether for services, performance of works, sales, leases of property, purchases, or based on subject matter.

The only distinction that may be made to determine the procurement method to be followed—public, restricted, registry-based, or direct tendering (licitación pública, restringida, por registro, o directa)—is based on the amount, which the legislature is responsible for defining in accordance with the parameters established by constitutional case law (specifically, judgment number 0998-98, issued at once horas treinta minutos on dieciséis de febrero del año pasado). The fourth major principle concerns the oversight exercised by the Office of the Comptroller General of the Republic over government procurement. This oversight is one of the fundamental pillars on which the system is built and derives directly from Articles 183 and 184 of the Political Constitution, since the Office of the Comptroller is the constitutional body responsible for supervising the public treasury and thereby serves as the guarantee that public funds are properly used to satisfy the public interest.

In this regard, “[...] even if there were no specific statutory provisions developing the powers vested in this institution—the Office of the Comptroller General of the Republic—it would be authorized to undertake actions aimed at supervising and auditing the Public Treasury, precisely because its authority is based on constitutional provisions” (judgment number 0998-98, cited above).

The logical consequence of the foregoing is that ordinary legislation may not curtail, diminish, abolish, or assign to another public body the powers vested in the oversight body; legislation in general must therefore recognize these principles so as not to conflict with these constitutional standards and values. The legitimacy and constitutionality of this oversight has previously been recognized by this Court. Thus, in judgment 2398-91, issued at quince horas veinte minutos on trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, it stated:

“First, pursuant to the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, the Financial Administration Act of the Republic, and the Government Procurement Regulations, the Office of the Comptroller General is responsible for performing audit and oversight functions in all matters concerning government-procurement procedures”; and it reaffirmed in judgment number 0998-98, cited above:

“[...] accordingly, in exercising the powers conferred by the legal system—as noted above—the Office of the Comptroller is responsible for exercising financial and legality oversight over the management of public funds, encompassing the various operations involved in implementing the State budget. This oversight consists of auditing the conformity between financial administrative action and the legal rule; therefore, as a logical consequence, activities relating to government procurement do not escape the oversight of the Office of the Comptroller, [...]” The Office of the Comptroller performs this oversight and auditing of the State’s contractual activities through two principal analyses: it examines the connection between the proposed activity and the institution’s purposes (legality review of expenditure), which, in the case of municipalities, means determining whether the proposed service or need corresponds to Article 169 of the Constitution (local interest and service in relation to the particular canton); and it examines the institution’s financial capacity or ability to pay.

The challenged provisions concerning contractual activities carried out by municipalities are analyzed in light of these principles.

XXV. DIRECT PROCUREMENT (CONTRATACIÓN DIRECTA) BY MUNICIPALITIES

It is alleged that subsection d) of Article 21 of the former Municipal Code establishes categories of municipalities based on the amount of their budgets when defining the authority of their bodies (then the Executive and the Council) to assume financial commitments in relation to their budgets. Specifically, the challenged provision stated:

“The Council shall have the following powers:

[...]

• d)To enter into agreements, commit municipal funds or property, and authorize municipal expenditures, except for fixed expenses and acquisitions of goods and services up to the following amounts, which shall fall within the authority of the Municipal Executive:

1)- Up to cuarenta y ocho mil colones, in municipalities whose annual budget is diez millones de colones or less.

2)- Up to ochenta y cuatro mil colones, in municipalities whose annual budget is greater than diez millones de colones and less than cuarenta millones.

3)- Up to ciento setenta mil colones, in municipalities whose annual budget is cuarenta millones de colones or more.

The limits set forth herein may be modified by the Office of the Comptroller General of the Republic, provided that they do not exceed the variations in the wholesale price index of the Banco Central de Costa Rica. The Office of the Comptroller shall make such modification by means of a reasoned resolution that must be published in the Official Gazette." With respect to this provision, it should be noted that this is not a categorization, as the petitioner alleges, but rather an authorization allowing municipal authorities to incur obligations through minor purchases, based on the range of their budgets, which must be examined in accordance with the constitutional case law on the subject. Thus, judgment number 5947-98, at fourteen hours and thirty-two minutes on the nineteenth day of August of nineteen ninety-eight, stated that the general principle governing administrative procurement (contratación administrativa) requires it to be conducted through public bidding (licitación pública); however, as an exception and under certain highly qualified circumstances previously defined by law, the use of direct contracting (contratación directa) may be justified, limiting it to minor procurements, which is justified in light of the public order and general interest that the Public Administration must serve when it is impossible for the contracting entity to call for public bidding without seriously jeopardizing the public interest:

"These are special situations in which the use of ordinary competitive procedures (procedimientos concursales ordinarios), and more specifically public bidding, would instead seriously hinder the fulfillment of the public purpose entrusted to the Public Administration, where compliance «per se» with legal requirements could instead result in serious disruptions to the institutional order established in the Political Constitution itself. Situations such as the acquisition of goods to address an emergency or pressing urgency, when there is a sole supplier in the market, when the services are conceptualized as the «ordinary activity» of the contracting institution, or negotiations requiring special security measures, which are specifically established in Article 2 of the Administrative Procurement Law (Ley de la Contratación Administrativa), without this statement constituting a constitutional assessment of each of the circumstances established in that provision, which must be analyzed at the appropriate time." Accordingly, this Court finds no constitutional reason or basis justifying the exclusion of municipalities from the application of the rules governing administrative procurement, compiled in the Ley de la Contratación Administrativa, since Article 1 provides:

"This Law shall govern the procurement activities carried out by the bodies of the Executive Branch, the Judicial Branch, the Legislative Branch, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Office of the Comptroller General of the Republic, the Defensoría de los Habitantes, the territorially decentralized sector, non-state public entities, and public enterprises." It follows from the foregoing that there is no reason to exempt municipalities from these general rules and, therefore, the provision is unreasonable and unconstitutional insofar as it creates an exception to the administrative procurement regime with respect to authorization for direct contracting, which is permissible solely by reason of the amount and on the grounds expressly provided for in Article 2 of the Ley de la Contratación Administrativa, as provided by the municipal regulations currently in force:

"Article 13.- The powers of the Council are:

[...]

• e)To enter into agreements, commit municipal funds or property, and authorize municipal expenditures, except for fixed expenses and the acquisition of goods and services falling within the authority of the municipal mayor, pursuant to the regulations issued for that purpose, which must comply with the principles of the Ley de la Contratación Administrativa, N° 7494, of 2 de mayo de 1995, and its regulations." Consequently, the texts of the provision under discussion are unconstitutional, both in its original wording (which exempted bidding procedures (procedimientos licitatorios) up to an amount of five thousand colones) and in the wording enacted by law number 6890 (the text analyzed herein).

In any event, it should be noted that, in the absence of a legal provision to that effect, the Office of the Comptroller General of the Republic has jurisdiction to establish the financial thresholds for determining the applicability of the various bidding procedures, as stated in judgment number 0998-98, but only as a transitional and exceptional measure, which held that "The Chamber does not fail to note that establishing financial thresholds by law makes it difficult to update them in response to changes in the country’s economic conditions, but neither does it disregard the fact that it is legally possible for the underlying legal provision, as in the previous instance, to delegate authority to an impartial body—such as the Office of the Comptroller General of the Republic, for example—to establish the thresholds"; The declaration of unconstitutionality of subsection d) of Article 21 subsection d) of the Municipal Code, number 4574, is declaratory and retroactive to the date on which it entered into force, namely, the first day of January of nineteen seventy-one.

XXVI. AUTHORIZATION FROM THE OFFICE OF THE COMPTROLLER FOR THE DISPOSITION OF MUNICIPAL PROPERTY AND RIGHTS

With respect to the powers of municipalities to incur obligations and dispose of their resources (movable or immovable property, credit), Articles 67, fourth paragraph, 71, 78, 79, 80, 105, 134, and 184 of the Municipal Code and Article 13 of the Administrative Procurement Regulations (Reglamento de Contratación Administrativa), executive decree number 7576-H, are challenged and are analyzed below.

Article 67, fourth paragraph, of the Municipal Code is challenged insofar as it makes any non-cash donation that is in the interest of the canton and made in favor of a state institution subject to the prior consent of the Office of the Comptroller, which is alleged to entail oversight of expediency and appropriateness (control de oportunidad y conveniencia), thereby making the oversight body a co-administrator in the management of public funds. Article 71 of the Municipal Code is likewise challenged insofar as it provides:

"Neither municipal property nor municipal rights may be subject to attachment (embargo) or judicial sale (remate judicial), unless they are encumbered by a security interest (garantía real) authorized by the Office of the Comptroller General of the Republic, which authorization shall not be necessary in the case of a credit sale. This provision includes leasehold rights (derechos de arrendamiento) in municipal premises and licenses to engage in profit-making activities, which may not be assigned or pledged as security without the express authorization of the respective Municipality." In this area, given the sensitive nature of the property and rights involved, the only permissible oversight is legality review (control de legalidad), which is compatible with municipal autonomy; therefore, at first instance, the provision is not unconstitutional. Likewise, the constitutional mandate contained in Articles 183 and 184 of the Fundamental Charter gives rise to the general principle that, in the administration of municipal resources, the Office of the Comptroller General is responsible for their oversight and auditing, and therefore must verify the capacity to incur obligations and encumber property, since municipal assets form an integral part of public funds, as defined in Article 9 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República):

"Public funds are the resources, securities, property, and rights owned by the State, or by public bodies, enterprises, or entities"; these include municipal property and public-domain property (bienes demaniales), which by definition are not subject to acquisitive prescription, are inalienable and immune from attachment, and are outside private commerce—as constitutional case law has repeatedly held (see, among others, judgments number 0447-91, 2306-91, 5976-93)—:

"The public domain (dominio público) consists of property that, by the express will of the legislature, has the special purpose of serving the community and the public interest. Such property is known as state-owned property (bienes dominicales), public-domain property, public property, or public things; it does not belong individually to private persons and is intended for public use and subject to a special regime outside private commerce. In other words, it is dedicated to such purposes by its nature and intended function. Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the concept, is dedicated to the service it provides, and that service is invariably essential by virtue of an express provision. The defining characteristics of such property are that it is inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, may not be mortgaged or encumbered under Civil Law, and administrative action takes the place of possessory actions (interdictos) for recovering title.

Because it is outside private commerce, such property cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership. A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions; what is placed in the hands of the private party is the beneficial ownership (dominio útil) of the property, while the State always retains direct ownership (dominio directo) of the thing. The precarious nature of every right or use permit is inherent in the legal device and refers to the possibility that the Administration may revoke it at any time, whether because the State needs to occupy the property fully, because a public work is to be built, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics, all insofar as, if a conflict arises between the purpose of the property and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail.

Consequently, the national legal regime governing public-domain property, [...] places it outside private commerce, and therefore any permits granted shall always be temporary and revocable unilaterally by the Administration when reasons of necessity or the general interest so require." The foregoing demonstrates that the authorization required from the Office of the Comptroller before municipalities may lend on credit, lease, donate, or pledge property as security does not infringe their autonomy to dispose of their resources, since the oversight body must first verify the nature of the property to be encumbered and then its intended use, confirming that it is consistent with Article 169 of the Constitution. Accordingly, the disposition of property is subject to oversight under the terms established by the relevant legislation (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República and Ley de la Contratación Administrativa), since the Office of the Comptroller conducts legality and financial-accounting review (control financiero-contable) (analysis of the budget to determine the relationship between revenues and expenditures and establish the ability to pay), in order to ascertain that the normal balance that must exist in relation to other commitments and debts is not affected in any way and that, obviously, the corresponding liabilities are accounted for.

The second paragraph of Article 62 of the current Municipal Code incorporates these principles, but without making donations subject to the prior consent (authorization) of the Office of the Comptroller General, which does not render it contrary to the constitutional order. This does not mean that such transactions are exempt from oversight by this constitutional body, since, by virtue of what was stated in the cited judgment 0998-98, it exercises its oversight and audit function over administrative procurement (contratación administrativa)—even without an express provision so requiring—and, in this case, not only pursuant to an express constitutional provision—Articles 183 and 184—but also by virtue of Articles 11, 12, 14, 17, 20, 25, 30 and 37 of its Organic Law, it has full authority to do so in this area. For its part, the new municipal legislation does not establish any specific provision concerning whether real property, rights, licenses, or municipal permits may be pledged as collateral, or concerning prior authorization by the oversight body; nevertheless, the relevant provisions must be understood as supplemented by the Administrative Procurement Law and the Organic Law of the Office of the Comptroller General, such that contractual activity intended to encumber municipal property is indeed subject to oversight under the terms established by the applicable legislation.

The challenge to Article 184 of the same body of law is inadmissible insofar as it provides:

“The State, its institutions, and public enterprises incorporated as corporations are authorized to donate movable or immovable property to municipalities for use exclusively in furtherance of their purposes. In each case, the donation must be authorized by the Office of the Comptroller General of the Republic”; because the challenged oversight is that exercised by the Office of the Comptroller General over other State institutions when they seek to transfer property to municipalities. It is therefore evident that there can be no infringement of municipal autonomy, but, at most, of the autonomy of those public institutions, with respect to which the petitioner lacks standing; accordingly, the action must be summarily dismissed as to this provision pursuant to the first paragraph of Article 9 of the Constitutional Jurisdiction Law.

XXVII. AUTHORIZATION BY THE OFFICE OF THE COMPTROLLER GENERAL FOR MUNICIPALITIES TO ENGAGE IN VARIOUS CONTRACTUAL ACTIVITIES

It bears repeating that, in accordance with the constitutional case law cited above and in the preceding Recitals (Considerandos), the involvement of the Office of the Comptroller General of the Republic in contractual activity carried out by the various public bodies is a fundamental pillar of the administrative procurement system. Accordingly, the oversight and auditing required under Article 78 of the Municipal Code, whereby authorization from the oversight body is required before municipalities may “[...] enter into all types of contracts with entities recognized as nonprofit entities or whose purpose in the particular case is to assist the municipality, [...]”; is not unconstitutional, insofar as contracting with nonprofit enterprises constituted a form of direct contracting (contratación directa) and, therefore, an exception to Article 182 of the Political Constitution and consequently to the competitive-bidding procedures (procedimientos licitatorios) of administrative procurement, in accordance with Article 96.6 of the Financial Administration Law of the Republic, which provides:

“Exceptions to the provisions of the preceding three articles are established in accordance with the following rules:

• a)Direct contracting may also be used in the following cases:

[...]

• 6)With respect to contracts entered into with governments or entities of other countries, or with national or foreign public-benefit or social-welfare organizations that are nonprofit entities; and [...]”; and Article 203 of the former Administrative Procurement Regulations, “The sixth exception to competitive procedures (procedimientos de concurso) consists of direct contracting with governments or entities of other countries, or with national or foreign public-benefit or social-welfare organizations that are nonprofit entities. To contract with them directly, the Administration shall ensure that the price or estimated consideration payable by the public entity does not exceed reasonable limits based on the prices governing similar transactions in either the domestic or international market”; a procedure that, as a matter of constitutional principle and by definition, requires direct oversight by the Office of the Comptroller General of the Republic. Under the new legislation, the contractual activity of municipal governments is governed by the provisions and principles of the Administrative Procurement Law (Article 62 of the current Municipal Code), Article 2 of which governs the circumstances in which direct contracting is permissible, but does not provide for the situation under review.

For its part, Article 79 of the same body of law requires the consent of the Office of the Comptroller General with respect to “Transactions conducted by municipalities involving their real property whose value exceeds cincuenta mil colones [...]”; This provision must be understood in the same terms stated with respect to Articles 67 and 71 of the Municipal Code, insofar as oversight and auditing by the oversight body are necessary to verify that the property intended to be negotiated is available and unencumbered by reason of its legal character (that is, that it is not property in the public domain (bienes demaniales)), and that its intended use is consistent with Article 169 of the Constitution. However, this Chamber considers that the portions of the provision stating “both” and “and the expediency” are indeed contrary to municipal autonomy, because only legality review (control de legalidad) is permissible, not review of expediency and advisability (control de oportunidad y conveniencia), under the terms set forth in Recital XXI of this judgment when examining the issue of review of expediency or advisability; otherwise, the Office of the Comptroller General would be exercising functions beyond its authority and assuming the role of an “active co-administrator.” This declaration of unconstitutionality is declaratory and retroactive to the provision’s effective date, namely, primero de enero de mil novecientos setenta y uno.

Lastly, in this same regard, the challenge also concerns Article 80 of the Municipal Code, which requires the endorsement (refrendo) of the Office of the Comptroller General with respect to “Any contract entered into by municipalities whose value exceeds ciento cincuenta mil colones, except employment contracts, [...] without which it shall have no effect whatsoever. Municipal resolutions approving monetary claims valued at diez mil colones or more shall be subject to the same oversight”; which is unconstitutional because it is an atypical provision (norma atípica), insofar as its text was amended by Extraordinary Budget Law for the fiscal period mil novecientos ochenta y ocho, number 7083, dated veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete. Because its subject matter was unrelated to budgetary matters, it should have been enacted under the ordinary legislative procedure established in Article 124 of the Political Constitution.

This declaration of unconstitutionality is declaratory and retroactive to its effective date, namely, nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete. The original text of this provision is not contrary to the constitutional order, insofar as it required endorsement by the Office of the Comptroller General as a sine qua non condition for obligations arising from all contracts entered into by municipalities—except employment contracts—whose value exceeded diez mil colones to take effect.

The current municipal legislation (Law number 7794) is clearer and simpler regarding municipal contractual activity, as it establishes a general provision (Article 62) referring to the Administrative Procurement Law and, consequently, to the constitutional principles governing it, under which, as noted in Recital XXIII of this judgment, the oversight exercised by the Office of the Comptroller General of the Republic is essential.

Accordingly, the action must be dismissed with respect to the challenge to Article 13 of the Administrative Procurement Regulations, Executive Decree number 7576-H, dated veintitrés de setiembre de mil novecientos setenta y siete, which permitted review of expediency in the relevant action, because it was repealed by the General Administrative Procurement Regulations, Executive Decree number 25038-H, dated siete de marzo de mil novecientos noventa y seis, which contains no provision similar to the challenged provision; consequently, this challenge must be summarily dismissed. It is clear, however, that the authority to oversee and audit the State’s contractual activity extends solely to verifying legality.

XXVIII. AUTHORIZATION FOR THE OPERATION OF MUNICIPAL PETTY-CASH FUNDS (CAJAS CHICAS)

Article 134 of the Municipal Code is challenged insofar as it establishes diez mil colones as the limit for expenditures made by Municipal Councils through the petty-cash system, an amount deemed derisory and contrary to the principle of reasonableness (principio de razonabilidad). Several points concerning this provision must be examined. First, the text of this provision was amended by Law number 7051, dated treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis, which is the Extraordinary Budget Law for the fiscal period mil novecientos ochenta y siete; consequently, this amendment is unconstitutional because it constitutes an atypical provision—that is, because its content was not budgetary, it should have been enacted under the ordinary legislative procedure established in Article 124 of the Political Constitution. This declaration of unconstitutionality is declaratory and retroactive to its effective date, namely, seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis. Notwithstanding the foregoing, it should be noted that this amendment changed the amounts up to which the procurement of goods and services through petty cash was authorized (from quinientos colones to diez mil colones) and granted the Office of the Comptroller General the power to review and increase those amounts every two years, which warrants further discussion.

The term petty cash fund (caja chica) is an accounting term understood to mean a fund of cash on hand or on deposit, in relatively small amounts, available for minor disbursements and generally maintained under the imprest fund system (sistema de fondo fijo). This makes its purpose understandable, both in private companies and in public institutions: namely, to cover urgent needs as they arise where the amount involved does not warrant issuing a check in the former case or following the procedures established in the Ley de la Contratación Administrativa in the latter, which is why the system is of great importance to the machinery of the Public Administration. Regulation of the use of State petty cash funds does fall within the Contraloría’s own powers, understood not as the authority to issue regulations, but rather to establish general directives concerning the proper administration of public funds (parameters for their auditing and management); consequently, the oversight exercised by the Contraloría over the management of State petty cash funds is inherent in the function assigned to it by the Constitution.

It is not, however, responsible for regulating them—setting the amounts or authorizing such appropriations—as that power belongs to each individual institution. In this regard, subsection c) of Article 13 of the new Código Municipal grants the Concejo the authority to “issue the Corporation’s regulations,” including those governing the use of the petty cash fund (Article 109), which, to become effective, must be approved by the Auditoría de la Contraloría General de la República. Nevertheless, this oversight body may indeed issue general directives for the normal operation of such funds, such as those contained in Articles 202.01 through 202.7 of the Manual sobre Normas Técnicas de Auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fizcalización, which, insofar as relevant, provide:

“202.01 Specific regulations must be issued for petty cash funds.

202.2 The funds in each petty cash fund must be placed in the custody of a single person.

202.3. Every petty cash disbursement must have written authorization and be supported by the corresponding receipt.

202.4 Every petty cash reimbursement must be supported by original documents, which shall be reviewed for completeness and authenticity and marked so that they cannot be used subsequently.

202.5 Checks issued to reimburse a petty cash fund must be made payable to the person responsible for managing the fund.

202.6 Personal checks shall not be cashed using petty cash funds.

202.7 Surprise cash counts (arqueos por sorpresa) of petty cash funds must be conducted.” By virtue of the foregoing, the final phrase of the second paragraph, which grants the Contraloría the power to set and adjust the amounts every two years, “which may review and increase the established amount every two years”; is unconstitutional because it affects an aspect of the administrative autonomy inherent to the municipalities. This declaration of unconstitutionality is declaratory and retroactive to the date on which the provision entered into force, namely, the first of January of nineteen seventy-one. For its part, the municipal legislation currently in force establishes that such regulations are the responsibility of the Concejo with respect to authorization of their operation, their regulation, and the setting of amounts, as provided in the third paragraph of Article 109 of the new Code, thereby fully respecting municipal autonomy:

“The Concejos may authorize the operation of petty cash funds, which shall be governed by regulations issued by them for that purpose; they shall be entrusted to the treasurer and may be used to acquire goods and services and to pay per diem and travel expenses. The monthly amounts shall be set by each Concejo, and every expenditure must be authorized by the municipal mayor.” The Contraloría General de la República itself has recognized the importance of purchasing or acquiring goods and services through a petty cash fund, to such an extent that it defines it as a payment-procedure mechanism designed to expedite payments in exceptional situations involving the purchase of essential and urgent goods and services, pursuant to Article 14 of the Ley de la Administración Financiera de la República in relation to Article 279 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, and, more recently, under the new Ley de la Contratación Administrativa, as an exception to the competitive procedures (procedimientos concursales) for administrative procurement (contratación administrativa), pursuant to Article 2 subsection e), in relation to Article 81 of its Regulations (see official communications number PI/ES-395, dated four September nineteen ninety-six, DGCA 104-97, DGCA 105-97, both dated twenty-one January nineteen ninety-seven).

In this regard, it must be noted that under no circumstances may any purchase or expenditure made through the petty cash fund exceed the limits prescribed for the various forms of administrative procurement, as specified in that provision.

XXIX. APPROVAL OF SCHOLARSHIP AGREEMENTS

Lastly, Article 149 subsection e), item 6, of the Código Municipal is challenged because it requires final approval by the Contraloría for the formalization of scholarship agreements (contratos de beca) for municipal employees. However, upon examination of the text of the provision, it is clear that what is required is the endorsement (refrendo) of the agreement by the oversight body, as an approval of legality rather than an authorization:

“To qualify for training leave, an agreement must first be executed; to become effective, it shall require endorsement by the Contraloría, and a performance bond satisfactory to the Concejo must be furnished.” This does not violate municipal autonomy, and the action must therefore be dismissed with respect to this provision.

XXX. AUTHORIZATION REQUIRED TO CONTRACT LOANS

Pursuant to Article 105 of the former Código Municipal, prior authorization from the Contraloría General de la República—in addition to legislative authorization in certain cases—was required before municipalities could contract loans (empréstitos). The petitioner alleges that this constitutes an oversight of expediency and advisability (control de oportunidad y conveniencia) that violates the autonomy inherent to local governments. The text of this provision derives from its amendment by Article 36, second provision, of Ley número 7111, dated twenty-four November nineteen eighty-six, which is the Budget Law for fiscal year nineteen eighty-nine. The provision is therefore unconstitutional because it constitutes an atypical provision whose content differs from matters of a strictly budgetary nature and should have been enacted through an ordinary law in accordance with the procedure prescribed in Article 124 of the Constitución Política. This declaration of unconstitutionality is retroactive to the date on which it entered into force, namely, the first of January of nineteen eighty-nine. The text preceding this amendment is virtually identical, except that the amendment introduced references to district municipal councils (concejos municipales de distrito) and municipal leagues (ligas municipales), which will be discussed below.

First and foremost, it is important to emphasize that Article 174 of the Constitución Política refers the matter to statute so that it may determine the circumstances in which municipalities require legislative authorization to contract loans, pledge their property or revenues as collateral, or dispose of their movable or immovable property. Accordingly, the first paragraph of this provision has a constitutional basis insofar as it requires such authorization for loans involving foreign entities or capital. It should be clarified, however, that only local governments generally and the Unión o Liga de Municipalidades de la Provincia de Cartago have the authority to obtain credit: the former by virtue of their constitutional status and autonomy, and the latter pursuant to Ley número 5119, dated twenty November nineteen seventy-two, which granted that association such authority, provided its bylaws had been endorsed by the oversight body, since, as will be seen, district municipal councils are unconstitutional.

With respect to the Contraloría’s authority to approve the loans assigned to it by law (involving domestic capital or entities), it is not unconstitutional under the terms already set forth in this judgment, insofar as the oversight exercised is a legality review (control de legalidad). Thus, what is examined is the payment or financial capacity of the local entity seeking to encumber its assets (financial and accounting oversight (control financiero-contable)) and the connection between the proposed activity and the institution’s purposes (expenditure oversight (control del gasto)), meaning whether the proposed service or need corresponds to Article 169 of the Constitution (local interest and service in relation to the particular canton). It does not seem logical for loans contracted with the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal to escape the Contraloría’s oversight, which, in this Court’s view, is indeed unconstitutional, as noted above.

In connection with this issue, the application to municipal corporations of Article 10 of Ley de Planificación Nacional, número 5525, as amended by Article 7 of Ley número 7010, is also unconstitutional because, by virtue of their constitutional autonomy, it is improper to subject municipal corporations to oversight by an Executive Branch body (now the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) for the purpose of having that body authorize local entities’ credit transactions involving foreign capital and enterprises.

C. TERRITORIAL ORGANIZATION IN RELATION TO LOCAL RESPONSIBILITIES.

XXXI. UNCONSTITUTIONALITY OF DISTRICT MUNICIPAL COUNCILS

The petitioner also challenges Article 63 and its Transitorio I of the Código Municipal insofar as they permit district municipal councils to continue operating. Because the Transitorio was declared unconstitutional by judgment number 6000-94, issued at nine thirty-nine a.m. on fourteen October nineteen ninety-four, the petitioner directs the challenge, by connection and consequence, against any provisions seeking to revive those councils. First and foremost, a distinction must be drawn between District Councils (Concejos de Distrito), which are organizations belonging to the municipalities and are therefore constitutional under the terms in which they were regulated by Article 63 of the former Código Municipal, and which were conceptualized by the Sala as “[...] grassroots community organizations (organizaciones comunales de base), chaired by the respective district representative (síndico), which serve as a liaison between the Local Government and the communities, are merely collaborative bodies (órganos de colaboración), whose principal function is to determine the needs of the jurisdiction so that, through the district representative’s initiative, an attempt may be made to include in the Municipality’s ordinary budget the financial support necessary to meet them (see articles 64 and 116 Código Municipal).

The Constitución Política contains absolutely no provisions regarding District Councils (Concejos de Distrito); they lack mandatory powers (potestades imperativas) enabling them to issue acts of that nature, and they are not responsible for the organization and administration of public services. They are merely collaborative bodies that serve as a direct point of contact with the respective municipality, oversee the works carried out in the respective districts, or propose the performance of works deemed necessary. As has been stated: ‘The clearly subordinate nature of the functions of the District Council in relation to those of the Municipal Council indicates that it is an auxiliary body of the latter in promoting local interests, without its own legal personality (personalidad jurídica propia), notwithstanding the territorial aspect of its jurisdiction and the elected and representative nature of the district representative.

It is simply a peripheral body of the Municipality, with no decision-making functions, in respect of which the district constitutes the spatial limit of jurisdiction’” (judgment number 6000-94); regarding the Municipal District Councils (Concejos Municipales de Distrito), which are indeed unconstitutional because they violate municipal autonomy (autonomía municipal), on the same grounds identified by this Court in the referenced judgment. Indeed, articles 54 to 69 of the current Código Municipal regulate matters pertaining to District Councils, namely their composition, organization, and functions, and those provisions do not violate the constitutional legal order (ordenamiento constitucional); in contrast, Title VIII in its entirety does violate it by reestablishing the existence of Municipal District Councils. That Title was added to the new Code by Law number 7812, dated dos de julio de mil novecientos noventa y ocho, specifically through articles 173 to 181, which establish their composition, organization, and functions, for the following reasons:

1. 1because it entails a local administration different from that provided for in the Constitución Política. Indeed, the autonomy granted to municipal corporations by the Fundamental Charter itself is displaced by an act of lower rank, which is far more serious in this case because their creation depends on the municipalities themselves—that is, on an agreement of their Councils—and the bodies thereby created are endowed with full legal capacity (plena capacidad jurídica) to execute acts and contracts of every kind enabling them to fulfill their obligations in accordance with their powers, which are defined in article 179 of the Código Municipal:

“Subject to the prior approval of the respective municipal council, the municipal district council shall have the following powers within its territorial jurisdiction:

• a)To enter into covenants, agreements, or contracts with other municipal district councils within and outside its canton, as well as with other municipalities and public institutions or agencies. The municipal council shall have treinta días hábiles to grant approval. Otherwise, approval shall be deemed granted.
• b)To issue, in compliance with the municipality’s directives, autonomous organizational and service regulations (reglamentos autónomos de organización y servicio), which shall be endorsed by the municipality.
• c)To submit annual budgets to the municipal council of its canton.
• d)To call popular consultations (consultas populares) and promote the active, informed, and democratic participation of residents in decisions affecting their districts.
• e)To oversee the proper performance and completion of municipal works in the district.
• f)To assist the municipality in the proper performance of taxation functions.
• g)To maintain the appearance and cleanliness of the district.

At any time, the canton’s municipal council may, by agreement of two thirds of its members, assume certain powers (avocar determinadas competencias), but not all of them. Likewise, by the same majority, it may assume powers delegated to the municipal district council. The assumption of powers (avocación de competencias) shall have a maximum term of seis meses and shall be permissible only in situations of urgency or temporary inability of the municipal district councils to perform their functions.” This results in the fragmentation of municipal powers, in violation of articles 169 and 170 of the Constitución Política. It should be noted that these are powers inherent and exclusive to the municipalities, involving regulatory, contracting, budgetary, and taxation authority and, in some manner, constituting the autonomy guaranteed to them by the Fundamental Charter itself; and

1. 2because it entails the creation of a territorial jurisdiction (circunscripción territorial) different from that provided for in the Constitución Política, since, pursuant to constitutional article 169, the administration of local services and interests in each canton shall be entrusted to the municipalities. It therefore follows that, in this area, the creation of cantons—or, equivalently, the modification of the existing territorial division—is subject to a statutory reservation (reserva de ley), which must be supported by a qualified majority when new provinces are created.

By virtue of the foregoing, Title VIII of the Código Municipal, number 7794, dated veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, specifically articles 173 to 181, is unconstitutional in its entirety. This declaration of unconstitutionality (inconstitucionalidad) is retroactive to its effective date, namely veintiocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, except as to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe). For obvious reasons, the effects of this declaration of unconstitutionality are delimited and adjusted on the same terms as in the referenced judgment, pursuant to article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in order to prevent serious disruptions to social security, justice, and peace, as follows: a.- all communities comprising the district councils or municipal district councils now declared unconstitutional shall be immediately reintegrated under the administration of the Municipalities of the cantons to which their territories belong; b.- all matters concerning the budget (collection of revenue and control of expenditures) shall be incorporated into the corresponding ordinary budgets of the Municipalities into which they are reintegrated.

The Contraloría General de la República shall take the measures necessary to adjust the budgets and consolidate them into a single budget; c.- The respective Municipality shall take the necessary measures regarding administrative personnel. If positions are eliminated, the relevant provisions of article 146 subsection b) of the current Código Municipal shall apply, and the Contraloría General de la República shall approve the budget amendments necessary to cover the expenses; and d.- all income and revenue shall be collected and incorporated by the municipalities into their own budgets, and expenditures, accounts payable, contracts, and pending obligations in general shall be assumed by the municipalities, with due respect for rights acquired by third parties.

D.- MUNICIPAL TAX REGIME (RÉGIMEN TRIBUTARIO MUNICIPAL).

XXXII. MUNICIPAL AUTONOMY IN TAX MATTERS

GENERAL PRINCIPLES. This Court has repeatedly held that municipal autonomy derives from article 170 of the Constitución Política, and that from this principle arises the municipal taxing power (poder impositivo o tributario municipal) to obtain the necessary revenue and defray the cost of the public services that individuals receive from the municipality, provided that the necessary legal procedures are followed and that such power takes the form of taxes subject to the constitutional principles governing that field. Accordingly, in this area the Asamblea Legislativa merely issues a “typically supervisory act of authorization” when exercising the power conferred upon it by subsection 13) of article 121 of the Constitución Política. Thus, the initiative to create, modify, or abolish municipal taxes belongs to these entities, as does the power to grant exemptions from municipal taxes (to this effect, see, among others, judgments number 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos del veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis; and 4982-96, de las diez horas doce minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y seis).

“The Municipalities do not submit a mere proposal to the Asamblea Legislativa; rather, they must be able to submit actual tax determinations (fijaciones impositivas). This means that the municipal taxing act is final and definitive and creates the tax through a taxation procedure instituted for that purpose by each municipality; it is not the initial act in a purported legislative procedure having the same function, as though it were a mere proposal subject to the legislator’s free and constitutive will. Consequently, the municipal tax determination defines the scope of the legislative decision, whose function is supervisory rather than constitutive of the municipal tax, and whose resulting decision can only authorize or reject the proposal, not replace the municipal will” (judgment number 1631-91, cited supra).

This power is established in article 68 of the current Código Municipal, which provides:

“The municipality shall approve its respective budgets, propose its taxes to the Asamblea Legislativa, and set the rates and prices for municipal services. Only the municipality, pursuant to a prior law authorizing it, may grant exemptions from the taxes specified.” Likewise, the autonomy inherent in these corporations entails the ability to administer their resources, insofar as each local government is free to define the limits of its own taxing power; consequently, municipal taxation systems for the collection and specific application of taxes vary widely.

XXXIII. THE POWER OF MUNICIPAL SELF-ADMINISTRATION (POTESTAD DE AUTOADMINISTRACIÓN) IN TAX MATTERS

By virtue of what was stated in the preceding Whereas clause (Considerando), Article 133 of the Código Municipal, insofar as it requires authorization from the Contraloría General de la República for municipalities to open auxiliary cashier’s offices and appoint collecting entities to receive payment of taxes and other revenues, is unconstitutional because it infringes municipal autonomy (autonomía municipal), since, as noted, local governments have full taxing authority (competencia tributaria o impositiva), which means that they may establish their own internal administration for the collection and administration of local taxes. This provision falls within the municipalities’ own organizational sphere; therefore, prior intervention and oversight by the Contraloría exceeds the scope of its own powers because it entails acting as an “active co-administrator,” which lies outside the powers constitutionally and legally assigned to it.

Accordingly, the phrase stating: “with the prior authorization of the Contraloría General de la República and in accordance with the procedure established in Article 15 of this law” must be declared unconstitutional. Notwithstanding the foregoing, it should be noted that the corresponding liabilities for the improper management of these funds remain unaffected, in accordance with the final paragraph of this provision (the penalty of dismissal for the local official who fails to comply with the rule), an area in which the oversight body does have jurisdiction, as provided in Articles 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, and specifically 73 of its Ley Orgánica, which, in general terms, empower it to assist in disciplinary proceedings involving public officials responsible for receiving, safeguarding, administering, or disbursing State property or assets when public funds are misused, in order to determine the applicable liabilities, under the terms to be set forth in the subsequent Whereas clauses, so that this authority does not entail interference with the municipalities’ own disciplinary power and, consequently, with their organizational autonomy.

This declaration of unconstitutionality is declaratory and retroactive to the date on which the provision—Article 133 of the former Código Municipal—entered into force, namely, veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y seis.

Article 108 of the current Código Municipal, number 7794, does not establish the requirement of such authorization by the Contraloría, but merely provides:

“All municipal revenues shall be paid directly into the respective municipal treasury through cashier’s offices established for that purpose. Municipalities are authorized to enter into collection agreements with any entity of the Sistema Financiero y Bancario Nacionales supervised by the Superintendencia General de Entidades Financieras.

Within the period agreed upon by the Concejo, or when an amount equal to fifty percent (50%) of the fidelity bond posted by the auxiliary treasurer has been collected, auxiliary treasuries shall transfer the funds received to the municipal treasury or the collecting bank, as applicable.

Violation of the provisions of this Article shall be deemed serious misconduct and, therefore, grounds for dismissal without liability.”

XXXIV. SPECIAL ASSESSMENTS (CONTRIBUCIONES ESPECIALES)

Article 90 of the Código Municipal, which provides as follows, is also challenged:

“The cost of new street-paving works, the construction of new thoroughfares and local roads, sidewalks, curbs, gutters, water-supply systems, and electrical distribution and lighting systems, as well as repairs thereto performed by municipalities, shall be borne by the owners of the directly benefited properties, in proportion to their street frontage; the Contraloría General de la República shall approve the total cost of the project and each assessment. The Contraloría shall be empowered to modify the amounts estimated by the municipality.

Before granting such approval, the Contraloría shall publish notice thereof in the Diario Oficial, affording interested parties an opportunity to assert their rights.” Indeed, under this provision, municipalities are empowered to establish a levy (tributo) in the form of a special assessment, based on the cost of a new public project and legally grounded in the taxing autonomy enjoyed by these institutions, under the terms established in Article 4 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios:

“It is the levy for which the taxable event (hecho generador) consists of benefits derived from the performance of public works or State activities, whether carried out on a decentralized basis or otherwise, and the proceeds of which may not be allocated to any purpose other than financing the works or activities that constitute the basis of the obligation.” Thus, with respect to municipalities, these special assessments are justified and determined by the actual cost incurred in the new works. In principle, and pursuant to constitutional case law, only municipal taxes must be approved by the Asamblea Legislativa; therefore, the determination and approval of special assessments fall to the local authorities themselves, and they are consequently subject only to ordinary oversight. In this regard, the authority conferred upon the Contraloría General de la República by Article 90 of the Código Municipal with respect to approving special assessments for new works, insofar as it provides:

“The cost of new street-paving works, the construction of new thoroughfares and local roads, sidewalks, curbs, gutters, stormwater and sanitary sewerage systems, water-supply systems, and electrical distribution and lighting systems, as well as repairs thereto performed by municipalities, shall be borne by the owners of the directly benefited properties, in proportion to their street frontage; the Contraloría General de la República shall approve the total cost of the project and each assessment. The Contraloría shall be empowered to modify the amounts estimated by the municipality.

Before granting such approval, the Contraloría shall publish notice thereof in the Diario Oficial, affording interested parties an opportunity to assert their rights”; cannot be understood as interference in the procedure for its processing and approval before the Asamblea Legislativa. The intervention of the oversight body is justified by the functions constitutionally assigned to it; thus, because the matter involves financing public works with public funds, the Contraloría General de la República has full authority to exercise its oversight and auditing powers (control y fiscalización), but, it bears repeating, solely as legal, accounting, and technical oversight. It therefore lacks the authority to alter the amounts proposed by the municipality and may only review the legality of the actions taken (by way of an audit or special investigation), in accordance with Articles 21, 22, and 25 of its Ley Orgánica. In other words, if the Contraloría General de la República determines that errors exist in the calculation of the rates, all it may do is object and return the proceedings to the Municipalidad so that the necessary adjustments and corrections may be made. In accordance with these considerations, the challenge to this provision must be dismissed.

Article 77 of the current Código Municipal does not require such approval by the Contraloría. This does not exempt these assessments from the oversight and auditing exercised by that body under the terms developed throughout this judgment, nor does it confer upon that body the power to modify these rates; rather, it merely provides:

“Municipal levies may include special assessments when works suitable for such assessments are undertaken and bear an appropriate relationship to the benefit conferred. These assessments shall be payable by the owners or possessors of the benefited property and shall be set in accordance with the constitutional principles governing the matter.”

XXXV. APPROVAL OF MUNICIPAL SERVICE FEES (TASAS MUNICIPALES)

A distinction must be drawn between municipal licenses or business permits (licencias o patentes municipales), defined by constitutional case law as the municipal tax charged for authorization to engage in a profit-making activity, which is paid because of the “[…] compelling need to cover the cost of the public services that the individual receives from the Municipalidad; that is, commercial businesses or profit-making activities, according to the terminology used in our Código Municipal, benefit substantially from public safety, order, cleanliness, and municipal activity in general and must therefore contribute to the local government” (judgment number 2197-92, cited above); such taxes may have different taxable events depending on the local government entity concerned, and their approval falls to the Asamblea Legislativa, as noted in Considerando XXIX of this judgment; and municipal service fees, which are the charges paid to local governments for the urban services they provide to the community (water, refuse collection, gutter cleaning, and park maintenance), whose rates are directly related to the actual cost incurred by those authorities and whose payment cannot be waived even when the user is not interested in the actual and individualized provision of those services, under the terms established in Article 74 of the current Código Municipal:

“For the services it provides, the municipality shall charge service fees and prices, which shall be set by taking into account the actual cost plus a ten percent (10%) profit margin for their development. Once established, they shall enter into force thirty days after their publication in La Gaceta.

Users shall pay for public-lighting services, cleaning of public thoroughfares, refuse collection, maintenance of parks and green areas, municipal police services, and any other urban or non-urban municipal service established by law, insofar as such services are provided, even if users demonstrate no interest in them.

Service fees shall be charged for municipal police services and the maintenance of parks and green areas and their respective services. The amounts shall be set by taking into account the actual cost incurred by the municipality in maintaining each urban service. That amount shall be increased by a ten percent (10%) profit margin for its development; the resulting sum shall be charged proportionally among the taxpayers of the district according to the linear measurement of their property frontage. The municipality is authorized to issue the corresponding regulation governing how each service fee shall be organized and collected.” It must be noted that the reference to this provision in this judgment in no way entails prejudging whether each and every item or category established therein qualifies as a service fee, since that issue must be determined in due course in each specific case.

It is precisely the intervention of the Contraloría General de la República in the procedure for approving municipal rates (tasas municipales) that the Municipalidad de San José challenges in this action, insofar as Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios and Article 85 of the Código Municipal, number 4574, provide for the direct participation of the oversight body (órgano contralor), which is deemed to violate Articles 170 (municipal autonomy) and 184 (definition of the functions of this constitutional body), both of the Constitución Política, by allowing this body to review the expediency and advisability (control de oportunidad y conveniencia) of local government decisions. Indeed, Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios states:

"Regulatory body for public-service rates. Until the specific body responsible for setting public-service rates is established by law, any modification thereof, pursuant to the authority provided for in the final paragraph of Article 5, shall require the prior approval of the Contraloría." It should be noted that, in the Chamber’s view, this provision was partially repealed by the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, number 7593, of veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, which created the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, the institution responsible for setting the prices and rates of the public services defined in Article 5 of its law; accordingly, with respect to local services, it has jurisdiction only to set rates for the collection and treatment of solid and industrial waste. In other words, until the new Código Municipal entered into force, this Transitory Provision applied fully to municipalities with regard to setting municipal rates, and since the enactment of Ley 7593, it remains in force with respect to any authority not expressly transferred to the Autoridad Reguladora.

This Court considers that leaving the determination of the amounts residents must pay as rates solely to the discretion of municipal authorities, without any prior oversight, is not only risky because of the abuses that may be committed, but also contrary to the constitutional principles protecting the great majority. It is therefore necessary to establish oversight, whether before or after the fact, by the Contraloría General de la República; this oversight, it bears repeating, is strictly a legality review (control de legalidad), intended to verify that the proposed cost of the service is correct and thereby prevent municipalities from charging more than is fair. In this regard, it should be noted that the only constitutionally permissible participation by the Contraloría in setting municipal rates is such a legality review, under which it could object to a rate that is disproportionate to the cost of the service for which payment is sought and would, obviously, have standing to establish the limit for modifying the rate so that it corresponds to the actual cost of the service when ruling on its approval. For these reasons, Article 85 of the Código Municipal is not unconstitutional, nor is Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Article 74 of the Código Municipal currently in force eliminated the intervention of the Contraloría in setting municipal rates; nevertheless, in the Chamber’s view, Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios remains applicable until responsibility for setting rates and prices is transferred in its entirety to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

In connection with this issue, Article 212(a) of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, number 7331, is challenged insofar as it assigns the Ministerio de Obras Públicas y Transportes responsibility for determining, regulating, and overseeing rates for vehicle parking on municipal roads. This provision is unconstitutional for the same reasons and considerations stated above because, as this revenue belongs exclusively to the municipality, responsibility for setting the rate rests with local governments. This declaration of unconstitutionality is declaratory and retroactive to the provision’s effective date, namely, veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres.

Finally, in connection with this issue, we must rule on the inadmissibility of the challenge to Article 19 of Ley 6890, insofar as it prescribes that local rates for water service must be approved by the municipalities "following a study" by the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, in consultation with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and approved by the Servicio Nacional de Electricidad. This follows from the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides that, for an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) to be admissible, it must constitute a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed. In the case under consideration, because the petitioner is the Municipalidad de San José, its challenges must be understood as being brought in defense of that local entity’s interests.

Since it does not provide water service—water is instead supplied by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados—the action is inadmissible with respect to this challenge and must be summarily dismissed (rechazo de plano) pursuant to the first paragraph of Article 9 of the Law governing this Jurisdiction, in relation to the first paragraph of the aforementioned Article 75. It should be noted that, under the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, number 7593, of veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, that institution is responsible for setting the prices and rates for the provision of drinking-water services; where the service is provided by the local government, that entity shall be responsible for setting them.

XXXVI. ADMINISTRATION OF NATIONAL TAXES

Finally, with respect to municipal tax autonomy (autonomía tributaria), Article 217(b) of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, number 7331, of trece de abril de mil novecientos noventa y tres, is challenged because it "requires municipalities to coordinate with the Ministerio de Obras Públicas y Transportes before they may use funds derived from fines" for violations of the Ley de Tránsito:

"From the sums collected as fines for violations, as specified in Article 10(d) of Ley No. 6324, the Concejo de Seguridad Vial shall make the following transfers every six months:

[...]

• b)Ten percent (10%) to the municipalities throughout the Republic, to be distributed with equal consideration given to their respective populations and geographical areas. These sums shall be used exclusively to finance road-safety projects, in coordination with the Dirección General de Ingeniería de Tránsito" [...]; and Articles 2 through 5 of Ley number 4340, of diecinueve de mayo de mil novecientos sesenta y nueve, as amended by numbers 5443, of dieciséis de diciembre de mil novecientos setenta y tres, 5909, of diez de junio de mil novecientos setenta y seis, and number 6026, of diecisiete tres de enero de mil novecientos setenta y siete, which retain the administration of the land tax (impuesto territorial) under the Dirección General de Tributación Directa even though it is a local tax. Thus, to ensure respect for municipal autonomy, "an autonomous administration of that tax must be created and charged with administering it," and, consequently, the eight point six percent (8.6%) allocated to the Poder Ejecutivo must be eliminated, since no distribution may be imposed that infringes upon the powers belonging to local governments.

It should be noted that this latter body of rules was repealed by the Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, number 7509, of nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, which creates a land tax for the benefit of municipalities and assigns its administration to them. Although the two provisions concern different taxes, they are of the same nature, insofar as they are national taxes earmarked for municipal purposes, which is not unconstitutional, as this Chamber has previously held. Thus, in judgment number 3930-95, at quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, it stated: authorization "What was stated in the preceding recital (considerando) should not lead to the mistaken conclusion that only municipal taxes initiated by local government are constitutional. The case law has clearly established that certain public services, by their nature, can only be municipal and fall within the definition provided by Article 169 of the Constitución Política, which states that «The administration of the local interests and services of each canton shall be entrusted to the Municipal Government.» If those interests and services require the payment of taxes and contributions by the residents of the corresponding territorial jurisdiction, then the power to initiate taxation may only be municipal, as a product of the local government’s taxing power (potestad tributaria), and this is the power defined in the case law discussed above.

But this does not mean that the legislature may not provide municipalities with extraordinary resources through a general tax to be distributed, as in the case of the land tax; through a regional tax benefiting a specified number of local governments; or through a special tax levied on particular activities, such as banana exports, to be distributed among the producing cantons. In these cases, the initiation of tax legislation follows the ordinary process because what is involved is not the authorization of a tax municipal in nature, but the creation of a different tax whose recipient or recipients, or beneficiary or beneficiaries, will be one or more local governments, as in the case of the tax created by Article 36 of the Código de Minería or the tax on liquor sales. In such a case, the tax will be municipal by virtue of its destination, but its source is ordinary legislation because it concerns extraordinary resources benefiting the communities.

In summary, the municipal taxing power, which originates in the local government’s creation of a tax for authorization by the Asamblea Legislativa, does not prevent the legislature from extraordinarily granting, through the procedures for ordinary legislation, other revenues and economic resources of a national nature. In that case, the corresponding bill need not necessarily originate through a municipal initiative, even though the beneficiaries of the tax are the local governments themselves. In the latter case, collection, disposition, administration, and liquidation are the responsibility of the municipalities designated as recipients of the taxes." The foregoing was confirmed in judgment number 4268-95, issued at eighteen hours and twenty-seven minutes on the first of August of that same year, which held that the charges collected by the State for use of the Complejo Portuario de Caldera are national in nature, and therefore the legislature may properly determine how they are to be distributed, which does not violate local autonomy.

By virtue of the foregoing, Article 217 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres is not contrary to the constitutional order, much less the legislation conferring upon municipalities the administration of the property tax.

E. MUNICIPAL DISCIPLINARY REGIME.

XXXVII. THE MUNICIPAL DISCIPLINARY REGIME AND THE OFFICIAL RESPONSIBLE FOR DIRECTING IT

The disciplinary regime (régimen disciplinario) shall be understood as the body of rules and principles intended to maintain order and subordination among the members of a body or institution, thereby demonstrating the necessary relationship between the persons required to comply with such rules and the institution to which they belong. Its ultimate purpose in the public sector is to maintain and safeguard, preventively, the operation of the public service, while its application arises from public employees’ failure, by act or omission, to fulfill their official duties. In this regard, the case law of this Constitutional Court on the matter has been limited; nevertheless, it has been clear on certain specific points. Thus, judgment number 1264-95, issued at fifteen hours and thirty-three minutes on the seventh of March of nineteen ninety-five, set forth the legal and constitutional basis for the State’s disciplinary authority (potestad disciplinaria), as derived from the Administration’s sanctioning authority (potestad sancionatoria), which operates with respect to public servants as follows:

“[...] it may be concluded that offenses committed by officials in the performance of their duties, in breach of the Administration’s internal order, give rise to disciplinary liability (responsabilidad disciplinaria), because a disciplinary offense (falta disciplinaria) entails a failure by the employee to conform to the employee’s function, affecting the very essence of the administrative order, without prejudice to criminal and civil liability, subject to the qualification previously stated with respect to the facts. Accordingly, the purpose of disciplinary liability is to ensure observance of the rules of subordination and, in general, the precise fulfillment of all duties inherent in the assigned function. Thus, disciplinary law (derecho disciplinario) presupposes a relationship of subordination between the body subject to discipline and the body that establishes or applies it, with the purpose not only of punishing but also of correcting and even educating the person who violated the rule, hence the corrective nature of disciplinary sanctions (sanciones disciplinarias).” Consequently, application of the disciplinary regime is limited to an individual’s activities in the capacity of a public agent or official, in order to compel and ensure, preventively and repressively, fulfillment of the legal duties of the employment, function, or office, as stated in the aforementioned judgment number 1265-95:

“The offenses giving rise to this liability are numerous and varied, including, for example, indolence, apathy, carelessness, absence, improper conduct toward superiors, peers, subordinates, or the public, irregular social conduct, lack of probity, abandonment of office, and so forth; depending on their severity, they are classified as minor, serious, or very serious. Like their rights, officials’ duties derive from the law and from the nature of the office or function they perform; that is, they are objective in nature. Officials’ duties fall into two categories: general duties, which apply to every official merely by virtue of being one, and special duties, imposed in connection with the specific administrative function performed. For example, obedience is a duty of every public official, but a professor’s duty of obedience is not the same as that of a police officer. Certain general duties are: the duty of obedience, consisting of respect for and obedience to higher-ranking authorities; and the provision of service, consisting of the official’s duty to perform the services inherent in the office, as determined by the nature of the function, so as to improve public service, performance, or productivity in the services.

Officials are therefore required to faithfully fulfill their function or office, comply with the prescribed working hours, and cooperate loyally with their supervisors and coworkers to improve services and achieve the objectives of the administrative unit to which they are assigned. The service must be rendered personally, by virtue of the official presumption in favor of the competence of the assigned official. General duties also include the duty of confidentiality, consisting of the obligation to act with due discretion in the performance of the office and to maintain appropriate silence whenever the nature of the function so requires—in the public sector, a breach of secrecy may result in severe disciplinary sanctions and even criminal penalties, as in the diplomatic disciplinary sphere and the Judiciary, where the disclosure of secrets affects State security or the interests of the parties, causing serious harm—and the duty of decorum, which requires that the holder discharge public office with due respect and propriety, both professionally and socially, in view of the institution represented.

The duty to devote oneself fully, diligently, and honorably to the assigned office bars an official from holding other offices or performing other functions, because doing so would prevent the proper performance of both. At times, the nature of the position precludes the practice of certain professions; thus, a judge may not hold managerial or advisory positions with private companies. A public official may not act on behalf of third parties in matters in which the official is involved by virtue of the office, or in matters being processed or awaiting resolution in the office where the official works, nor may the official serve as an attorney, legal representative, or expert witness for a third party in any type of litigation against the State. Engaging in any of these incompatible activities shall be classified as a serious or very serious offense; moreover, any absences, tardiness, carelessness, informality, or negligence arising from the performance of compatible activities must also be sanctioned.” Because the disciplinary regime entails a relationship of subordination between a public employee and the institution for which the employee works, it is evident that the institution itself is responsible for directing and applying it, without interference from other administrative bodies.

The municipal disciplinary regime is no exception, since the Municipal Executive—now the Mayor—is responsible for exercising disciplinary authority over officials and employees of local governments who do not report directly to the Council, pursuant to Articles 141, 142, 148, 150, and 154 of the former Código Municipal and Article 17(k) of the current Código Municipal. Accordingly, municipal personnel are appointed and administered by that official, except for those who report directly to the Council—the auditor or accountant and the Council Secretary, under Article 13(f) of the Código Municipal, number 7794—as stated in judgment number 1691-94, issued at ten hours and forty-eight minutes on the eighth of February of nineteen ninety-four. Likewise, judgment number 1355-96, issued at twelve hours and eighteen minutes on the twenty-second of March of nineteen ninety-six, stated the following with respect to the Municipal Executive:

“The Chamber held in judgment No. 2895-92, Considerando II., that the Municipal Executive is not merely another official, but a true political agent responsible for the executive branch of autonomous local government, with political, executive, and administrative functions, and for that reason is subordinate only to the law in the exercise of those functions and to the Municipal Council itself.” It continued:

“The Municipal Executive, who forms part of the local government and is also the general administrator and head of the municipal departments (Article 169 of the Constitution and Articles 20 and 57 of the Código Municipal), cannot be deprived of that status by transferring all disciplinary authority to a Labor Relations Board created by a collective bargaining agreement, without violating the principles of municipal autonomy and exclusive legislative authority established in Articles 121(1) and 170 of the Constitución Política, much less may disciplinary authority be transferred to a body of the Executive Branch, as Article 13(a) of the collective bargaining agreement challenged herein purports to do.” The group of provisions analyzed below has as its frame of reference the disciplinary sphere of municipalities, with regard to the determination of the duties, salaries, and liabilities of municipal servants under the responsibility of the Contraloría General de la República.

XXXVIII. DETERMINATION OF THE PECUNIARY LIABILITY OF MUNICIPAL OFFICIALS AND EMPLOYEES

Articles 74 and 149(e), paragraph 5, of the Código Municipal are challenged insofar as they assign to the Contraloría General de la República the determination of municipal employees’ pecuniary liability (responsabilidad pecuniaria): under the first provision, with respect to those who have custody of or administer municipal funds or property; and under the second, with respect to the assessment of damages for failure to comply with the terms of awarded scholarships.

Indeed, compliance with the municipal disciplinary regime must be verified internally by the local corporations themselves, through their Executive—now the Municipal Mayor—which has its legal and constitutional basis in the administrative autonomy enjoyed by these institutions. For this purpose, Chapter XIII of the new Código Municipal (Sanctions Procedure, Articles 150 to 152) shall apply, specifically Article 161, insofar as it provides:

“A municipal servant who fails to fulfill or breaches the servant’s obligations or the provisions of this law or its regulations shall incur administrative liability (responsabilidad administrativa), which shall be subject to disciplinary sanctions, without prejudice to any civil or criminal liability arising from the same act”; or the procedures established in the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), where applicable. However, as stated in Recital XX of this judgment, the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) is responsible for the oversight and control of the public treasury, which consequently entails control and oversight of public officials who manage public funds, as stated in Recital XXXIII above. This is always an ex post legality review (control de legalidad “a posteriori”), in accordance with Articles 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, and specifically Article 73 of the Organic Law (Ley Orgánica) of this oversight body, which, in general terms, authorizes it to assist in disciplinary proceedings (procedimientos disciplinarios) involving public officials responsible for receiving, safeguarding, administering, or disbursing State property or funds in cases of misuse of public funds, in order to determine the corresponding liabilities.

However, this authority must be properly understood so that it does not entail interference by the Office of the Comptroller in what may be described as the internal organizational and disciplinary sphere of the municipalities. Thus, the Office of the Comptroller may under no circumstances direct the disciplinary proceeding, because the contrary would entail replacing the municipal disciplinary authority with a body entirely foreign and external to the chain of command; accordingly, the authority assigned to it under Article 7 of the Organic Law of the Office of the Comptroller to “order that the penalty be imposed” cannot be understood strictly, but only as authority to recommend imposition of the corresponding disciplinary penalty. The challenged Article 74 provides:

“The Office of the Comptroller General of the Republic shall determine the pecuniary liability (responsabilidad pecuniaria) incurred by municipal officials and employees to the detriment of the municipality and in connection with the custody or administration of municipal funds and property, provided that there is evident fault or a manifest violation of the law.

Before deciding, the Office of the Comptroller shall grant the interested party an opportunity to be heard (audiencia).

The decision shall constitute an enforceable instrument (título ejecutivo), and the corresponding enforcement action shall be brought by the Office of the Comptroller on behalf of the respective municipality if the latter fails to initiate judicial collection within a period of one month.

The effects of the Office of the Comptroller’s decision shall be set aside only if it is annulled by the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), or contradicted by a final criminal judgment.” Accordingly, this provision violates the municipalities’ own administrative, organizational, and disciplinary autonomy by directly conferring upon the Office of the Comptroller General of the Republic the authority to determine pecuniary liabilities and damages caused by municipal officials, to the extent that it makes the Office of the Comptroller the director of the proceeding initiated for that purpose, excluding any participation by the municipal official responsible for applying the disciplinary system (régimen disciplinario) to municipal employees. This unconstitutionality is declaratory and retroactive to the provision’s effective date, namely primero de enero de mil novecientos setenta y uno. The new Municipal Code (Código Municipal) faithfully reflects the autonomy enjoyed by municipalities in disciplinary matters, as Articles 64 and 66 provide:

“Article 64.- Municipal officials responsible for receiving, safeguarding, or disbursing municipal property or funds, or those whose duties permit or require them to hold such property or funds, shall be responsible for them and for any loss, damage, misuse, unlawful use, or unlawful payment attributable to their intentional misconduct or fault.

The management of property or funds in a manner different from that prescribed by laws, regulations, or directives from higher authorities shall be deemed unlawful use.

The perpetrator of such acts shall be administratively sanctioned in accordance with the disciplinary system in force, following compliance with due process (debido proceso), without prejudice to any civil and criminal liability that may have been incurred.” “Article 66.- In accordance with the internal system, the pecuniary liability incurred by municipal officials through acts or omissions detrimental to the municipality in connection with the custody or administration of municipal funds or property shall be determined.

The final decision issued, certified by the accountant or internal auditor, shall constitute an enforceable instrument, and judicial collection thereof must be initiated within fifteen calendar days from its issuance.” For its part, Article 149, subsection e), paragraph 5), does not violate the principle of municipal autonomy insofar as it makes the oversight body’s action contingent upon a request from the municipal entity itself, stating:

“If the public servant fails to comply with the foregoing obligation, the public servant shall compensate the municipality for the resulting damages and losses, the amount of which shall be assessed by the Office of the Comptroller of the Republic at the Corporation’s request and after granting the interested party an opportunity to be heard; the amount so determined shall constitute an enforceable instrument.”

XXXIX. DEFINITION OF THE DUTIES OF MUNICIPAL EMPLOYEES

The preceding Recitals have indicated that authority over the organization of municipal departments is an expression of the administrative autonomy enjoyed by municipal corporations. In this regard, because the Municipal Mayor—formerly the Municipal Executive—is the general administrator of local departments, the Mayor is responsible for assigning duties to municipal employees, as provided by Article 142 of the former Municipal Code:

“The Executive shall prepare and keep current a Descriptive Employment Manual (Manual Descriptivo de Empleos), which shall contain a clear description of the duties, responsibilities, and minimum requirements of each position, as well as the corresponding salary. The Manual and Salary Scale shall be approved by the Council.

To prepare and update the Manual and Salary Scale, the Executive may request the assistance of the Directorate General of Civil Service (Dirección General de Servicio Civil), which shall be required to provide it”; this authority is retained in the current Municipal Code, Articles 120 and 121 of which provide, insofar as relevant:

“Article 120.- Municipalities shall adapt and keep current the General Descriptive Positions Manual (Manual Descriptivo de Puestos General), based on a comprehensive descriptive manual for the municipal system. It shall contain a complete and concise description of the typical and supplementary tasks of the positions, their duties, responsibilities, and the minimum requirements for each class of position, as well as other environmental and organizational conditions. The National Union of Local Governments (Unión Nacional de Gobiernos Locales) shall be responsible for designing and updating the General Descriptive Positions Manual.

To prepare and update both the General Manual and the respective adaptations in each municipality, the National Union of Local Governments and the Municipalities may request assistance from the Directorate General of Civil Service.

Municipalities may not create positions unless the corresponding occupational profiles are included in those manuals.” “Article 121.- Municipalities shall keep current an Organization and Operations Manual (Manual de organización y funcionamiento), the implementation of which shall be the responsibility of the municipal mayor.” Notwithstanding the foregoing, Article 139 of the former Municipal Code is not unconstitutional insofar as it assigns the Office of the Comptroller General of the Republic the authority to determine the duties of municipal accountants and auditors:

“The Accountants and Auditors shall also have such duties as may additionally be established by the Office of the Comptroller General of the Republic”; nor is Article 140 of the same body of law unconstitutional insofar as it prevents local governments from regulating their own accounting by subjecting it to the regulations issued on the matter by the Office of the Comptroller:

“The rules governing municipal accounting shall be issued by the Office of the Comptroller General of the Republic.” In this regard, it must be borne in mind that although the auditors and accountants working in the municipalities are direct employees of those corporations and not of the oversight body, and therefore are subordinate to the former, by virtue of the duties entrusted to them they are directly subject, not to the oversight body itself, but to the guidelines it issues concerning the accounting and auditing functions of local entities. It should be noted that these guidelines are intended to standardize the oversight functions performed by municipal auditors and accountants in relation to the public funds for which they are responsible; accordingly, they must be regarded as basic, uniform coordination rules of great practical utility in the exercise of the legal and fiscal oversight of public resources. This greatly simplifies the oversight of public funds constitutionally assigned to the Office of the Comptroller—constitutional Article 183—so as to ensure their sound administration (as stated in judgment number 2934-93, of las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.

In enacting the new municipal legislation, the legislature understood that defining the duties of municipal employees is an expression of the administrative autonomy of local corporations and therefore provided that duties are to be assigned in the Descriptive Positions Manual, as noted above; specifically with respect to rules governing financial-accounting matters, it also referred to the Financial-Accounting Procedures Manual (Manual de procedimientos financieros-contables) approved by the Council (Article 114).

XL.- SETTING OF SALARIES. Article 76 of the Municipal Code is challenged insofar as it establishes categories of municipalities based on their budgets and assigns the Municipal Development and Advisory Institute (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal), in coordination with the Office of the Comptroller General of the Republic, the task of setting the salaries of the then Municipal Executives and salary increases in relation to the municipalities’ budgets, which is alleged to violate municipal autonomy and the principle of reasonableness. Indeed, in accordance with everything stated above in this judgment, this provision is wholly unconstitutional and openly violates the administrative autonomy of municipalities defined in constitutional Article 170, insofar as setting the salary of their Mayor (formerly Executive) is a matter inherent to their government and administration and must be determined by their own authorities in accordance with the duties entrusted to the Mayor; in all events, that salary must be proportional to the municipality’s budget, as established in Article 20 of Municipal Code number 7794.

Accordingly, the phrase in the third paragraph of Article 76 stating “The Office of the Comptroller General of the Republic and the Municipal Development and Advisory Institute shall annually set the salaries of municipal executives based on the amount of the municipal budgets referred to in this Article”; is unconstitutional. This declaration of unconstitutionality is declaratory and retroactive to the provision’s effective date, namely seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.

F. REGULATORY AUTHORITY (POTESTAD REGLAMENTARIA) OF THE OFFICE OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC.

XLI.- REGULATORY AUTHORITY (POTESTAD REGLAMENTARIA). This Chamber has repeatedly held that the regulatory authority vested in the Executive Branch under subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution is confined by clearly defined parameters that condition and limit it, since under no circumstances may it violate the inherent and immanent dynamic arising from the separation of powers (división de poderes), which constitutes, so to speak, the very essence of the democratic system. One of the fundamental parameters of regulatory authority is that, within the democratic system, the branches of government have clearly defined functions, and none may assume the functions belonging to another, since such a transgression flagrantly violates the very concept of separation of powers embodied in various ways in Articles 9, 11, 121 subsection 1), and 140 subsections 3) and 18) of the Constitution.

This Chamber has so held in a clear line of precedent reflected in several of its decisions, among which it is appropriate to cite number 1130-90, of diecisiete horas treinta minutos del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa; number 1635-90, of diecisiete horas del catorce de noviembre de mil novecientos noventa; number 1876-90, of dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa; and number 243-93, of quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres. Thus, it has stated:

“II. Although the Executive Branch does not have the authority to enact statutes—which belongs exclusively to the Legislative Branch under Articles 105 and 121 of the Political Constitution—it does participate in the formation of the legal system (ordenamiento jurídico) through the regulatory authority conferred upon it by the Constitution in Article 140, subsections 3.)—which assigns the Administration the power to ‘issue regulations for statutes, execute them, sanction them, and ensure their exact observance’—and 18.)—which authorizes this branch of government to ‘adopt such regulations as may be appropriate for the internal administration of its departments and issue any other regulations and ordinances necessary for the prompt implementation of statutes’—an authority which, as noted, is exercised through decrees and regulations (reglamentos) issued by the Public Administration. However, by virtue of the hierarchy of norms (jerarquía de las normas), as regards the written sources of law, normative primacy belongs to the Political Constitution, followed by international treaties, then statutes, and lastly the regulations and decrees issued by the Public Administration. A regulation is therefore a secondary, subordinate, lower-ranking rule that supplements the statute and requires justification in each case; it is subject to the statute in several respects:

• 1)it may be issued only within the areas permitted by the statute;
• 2)it may not seek to render statutory provisions ineffective or contradict them; and
• 3)it may not take the place of a statute where a statute is required to produce a particular effect or regulate particular subject matter. Thus, a regulation is any written rule issued by the Executive Branch in the performance of the functions and regarding the subject matter within its purview, namely administrative matters, which encompass the organizational aspects of the public sector. Accordingly, the Executive Branch may issue autonomous regulations (reglamentos autónomos), including what are known as organizational regulations (reglamentos de organización), which concern the establishment and structure of the institutions comprising the Public Administration, including the Ministries’ Autonomous Service Regulations, pursuant to Article 140, subsection 18.) of the Constitution. Likewise, under subsection 3.) of that same constitutional provision, the President of the Republic and the Minister responsible for the respective portfolio are authorized to issue regulations implementing statutes, which means that the Executive develops the concepts used in a statute to make it effective and enforceable.” Accordingly, this Chamber has defined a regulation as secondary rules subordinate to the statute, lower in rank, and supplementary to it. Its subordination to the statute is absolute in several respects: it may be issued only within the areas left to it by the statute; it may not seek to render statutory provisions ineffective or contradict them; and it may not take the place of a statute where a statute is required to produce a particular effect or regulates particular subject matter, under what legal doctrine calls the “hierarchical order of norms” (orden jerárquico de las normas). This regulatory authority is recognized in only two respects: authority to regulate and develop statutes, contained in Article 140, subsection 13) of the Constitution (executive regulations [reglamentos ejecutivos]); and authority concerning the organization and operation of administrative offices and departments under subsection 18) of that same provision (autonomous organizational and service regulations [reglamentos autónomos de organización y de servicio]). The latter are the only regulations that the Office of the Comptroller General of the Republic may issue, pursuant to Article 23 of its Organic Law, which provides:

“The Office of the Comptroller General of the Republic shall have exclusive authority to issue autonomous service and organizational regulations in matters within its constitutional and statutory jurisdiction.” XLII.- CONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 96, SECOND PARAGRAPH, OF THE MUNICIPAL CODE AND ARTICLE 3 OF LAW 5691. Article 96, second paragraph, of the Municipal Code, number 4574, is challenged insofar as it grants the Office of the Comptroller General of the Republic authority to regulate the maximum limits within which municipal business-license tax rates (tarifas de las patentes municipales) must be set:

“The Office of the Comptroller General of the Republic shall regulate the maximum limits within which the rates must be set.

The matters provided for in the preceding paragraphs shall be decided by the Office of the Comptroller General of the Republic within a period not exceeding thirty days. Once that period has elapsed, the applicable proceedings shall continue.” This Court considers that, because a business-license tax (patente) is a tax or levy proposed by the municipalities for approval by the Legislative Assembly, the Office of the Comptroller General of the Republic may not interfere with or restrict its processing. In this regard, because there is no indication that the legislative procedure was affected by application of the provision at issue, and because the new municipal legislation contains no provision with this same content, it is not appropriate to grant the action with respect to this provision. In other words, a claim of unconstitutionality must concern an actual issue and not a mere hypothesis, as the present allegation appears to do.

Likewise, Article 3 of Law number 5691, of veintinueve de abril de mil novecientos noventa y cinco, is unconstitutional because it violates Article 140, subsection 3), and Article 170 of the Political Constitution with respect to regulatory authority in relation to municipal autonomy (autonomía municipal), because it assigns the Office of the Comptroller General of the Republic the task of issuing regulations for the “proper use” of municipal vehicles. Three fundamental principles supporting this finding of unconstitutionality have been made clear throughout this judgment: first, that municipal administrative autonomy entails the ability of municipal entities to manage their resources without interference from other public agencies; second, that the Comptroller’s regulatory authority is limited solely to autonomous service and organizational regulations in matters within its jurisdiction; and third, that municipalities have the authority to issue organizational and service regulations, which is an expression of municipal autonomy.

This declaration of unconstitutionality is declaratory and retroactive to the date the provision took effect, namely veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco. It should be noted that this Law was implicitly repealed (tácitamente derogada) by the Law on Traffic on Public Land Roads, which, in Title VII, addresses regulation of the use of vehicles belonging to the Costa Rican State, excluding municipal vehicles.

Lastly, it is inappropriate to address the constitutionality of Article 4 of the same law (number 5691), because it concerns the use of vehicles belonging to autonomous and semi-autonomous institutions and other entities and thus bears no relation to municipalities. Therefore, pursuant to the first paragraph of Article 9 of the Law on Constitutional Jurisdiction, the action must be summarily dismissed (rechazarse de plano) with respect to this challenge.

XLIII.- CONCLUSION. Based on the foregoing, the Chamber grants the action with respect to the following provisions:

The action is partially granted, and the following provisions are consequently annulled from the legal system:

• a)Articles 74 and 107 of the Municipal Code, number 4574; Articles 173 through 181 of the current Municipal Code, added by Law number 7812, of dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; and Article 3 of Law number 5691, of veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco; b) Article 21, subsection d), both in its original text and as amended by Law number 6890; c) The phrase in the third paragraph of Article 76 of the Municipal Code, Law number 4574, which states:

“The Office of the Comptroller General of the Republic and the Municipal Development and Advisory Institute shall annually set the salaries of municipal executives based on the amount of the municipal budgets referred to in this article”; d) The word “both” and the phrase “and the timing” in the first paragraph of Article 79 of the Municipal Code, Law number 4574; e) The text of Article 80 of the Municipal Code, Law number 4574, approved by the Extraordinary Budget Law for the fiscal period of mil novecientos ochenta y ocho, number 7083, of veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete; f) The text of Article 134 of the Municipal Code, Law number 4574, approved by the Extraordinary Budget Law for the fiscal period of mil novecientos ochenta y siete, number 7051, of treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis; g) The text of Article 105 of the Municipal Code, as enacted by the Budget Law for the fiscal period of mil novecientos ochenta y nueve, Law number 7111, of veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho; h) Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Law Creating the Costa Rican Institute of Sports and Recreation and Establishing the Legal Framework for Physical Education, Sports, and Recreation, number 7800, of veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.

• i)The phrase stating “with the prior authorization of the Office of the Comptroller General of the Republic and in accordance with the procedure established in Article 15 of this law,” from Article 133 of the Municipal Code, Law number 4475; j) Article 7 of Law number 6890, of catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

The following provisions are construed in conformity with the constitutional order:

• a)Only National Development Planning approved by statute is constitutional; therefore, only directives originating in a statute may be binding on local governments; b) Articles 9 and 10 of the National Planning Law, number 5525, are not unconstitutional in themselves, but their application to municipalities is unconstitutional because municipalities are not subject to the political and economic control of the Executive Branch (Ministry of National Planning and Economic Policy) with respect to authorization of municipal budgets and loans financed with foreign capital, respectively; c) Transitorio VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios is not unconstitutional, but its application to municipalities is, insofar as the Contraloría General de la República lacks jurisdiction to intervene in setting and modifying the rates for municipal services (fees (tasas)).

This judgment is declaratory and retroactive to the effective date of the annulled provisions, namely, primero de enero de mil novecientos setenta y uno, with respect to Articles 21 subsection d), 74, 79, and 107 of the Código Municipal, number 4574; veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco, with respect to Article 3 of Law number 5691; veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, with respect to Articles 133 of the Código Municipal, number 4574, and 7 of Law number 6890; seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, with respect to Articles 76 and 134 of the Código Municipal, number 4574; nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, with respect to Article 80 of the Código Municipal, number 4574; primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, with respect to Article 105 of the Código Municipal, number 4574; veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, with respect to Articles 173 through 181 of the Código Municipal, added by Law number 7812; and primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, with respect to Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, number 7800, without prejudice to rights acquired in good faith.

Pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the scope and effects of the declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) concerning the district municipal councils (concejos municipales de distrito) are hereby defined, in order to prevent serious disruptions to social security, justice, and peace, as follows: a.- all communities comprising the district councils (concejos de distrito) or district municipal councils now declared unconstitutional shall immediately be reincorporated under the administration of the Municipalidades of the cantons to which their territories belong; b.- all matters concerning the budget (collection of revenue and control of expenditures) shall be incorporated into the corresponding ordinary budgets of the Municipalidades into which they are reincorporated. The Contraloría General de la República shall take the measures necessary to adjust the budgets and consolidate them into a single budget; c.- the respective Municipalidad shall make the necessary arrangements regarding administrative personnel.

If positions are eliminated, the relevant provisions of Article 146 subsection b) of the current Código Municipal shall apply, and the Contraloría General de la República shall approve the budget amendments necessary to cover the expenses; and d.- all income and revenue shall be collected and incorporated by the municipalities into their own budgets, and the expenses, accounts payable, contracts, and outstanding obligations in general shall be assumed by the municipalities, with due regard for rights acquired by third parties.

The action is summarily dismissed with respect to the challenges to Articles 184 of the Código Municipal, number 4574; 19 of Ley 6890; 13 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, executive decree number 7576-H; and Article 4 of Law number 5691.

In all other respects, the action is denied.

Por tanto:

The action is partially granted, and consequently the following provisions are annulled and removed from the legal system:

• a)Articles 74 and 107 of the Código Municipal, number 4574; Articles 173 through 181 of the current Código Municipal, added by Law number 7812, dated dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; and Article 3 of Law number 5691, dated veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco; b) Article 21 subsection d), both in its original text and as amended by Law number 6890; c) The phrase in the third paragraph of Article 76 of the Código Municipal, Law number 4574, which reads:

“The Contraloría General de la República and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal shall annually set the salaries of municipal executives, based on the amounts of the municipal budgets referred to in this article”; d) The word “both” and the phrase “and the timing” in the first paragraph of Article 79 of the Código Municipal, Law number 4574; e) The text of Article 80 of the Código Municipal, Law number 4574, approved by the Ley de Presupuesto Extraordinario for the fiscal period mil novecientos ochenta y ocho, number 7083, dated veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete; f) The text of Article 134 of the Código Municipal, Law number 4574, approved by the Ley de Presupuesto Extraordinario for the fiscal period mil novecientos ochenta y siete, number 7051, dated treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis; g) The text of Article 105 of the Código Municipal, as enacted by the Ley de Presupuesto for the fiscal period mil novecientos ochenta y nueve, Law number 7111, dated veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho; h) Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, number 7800, dated veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.

• i)The phrase reading “with the prior authorization of the Contraloría General de la República and in accordance with the procedure established in Article 15 of this Law,” from Article 133 of the Código Municipal, Law number 4475; j) Article 7 of Law number 6890, dated catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

The following provisions are construed in conformity with the constitutional order:

• a)Only National Development Planning (Planificación Nacional de Desarrollo) approved by law is constitutional; therefore, only directives originating in a law may be binding upon local governments; b) Articles 9 and 10 of the Ley de Planificación Nacional, number 5525, are not themselves unconstitutional, but their application to municipalities is, because municipalities are not subject to the political and economic oversight of the Poder Ejecutivo (Oficina de Planificación Nacional y Política Económica) with regard, respectively, to the authorization of municipal budgets and loans financed with foreign capital; c) Transitorio VIII. of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios is not unconstitutional, but its application to municipalities is, insofar as the Contraloría General de la República lacks jurisdiction to intervene in setting and modifying the rates for municipal services (fees).

This judgment is declaratory and retroactive to the effective date of the annulled provisions, namely, primero de enero de mil novecientos setenta y uno, with respect to Articles 21 subsection d), 74, 79, and 107 of the Código Municipal, number 4574; veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco, with respect to Article 3 of Law number 5691; veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, with respect to Articles 133 of the Código Municipal, number 4574, and 7 of Law number 6890; seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, with respect to Articles 76 and 134 of the Código Municipal, number 4574; nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, with respect to Article 80 of the Código Municipal, number 4574; primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, with respect to Article 105 of the Código Municipal, number 4574; veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres, with respect to Article 212 subsection a) of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; dieciocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, with respect to Article 164 of the Código Municipal, number 7794; veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, with respect to Articles 173 through 181 of the Código Municipal, added by Law number 7812; and primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, with respect to Articles 64, 65, 66, 67, and 68 of the Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, number 7800, without prejudice to rights acquired in good faith.

Pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the scope and effects of the declaration of unconstitutionality concerning the district municipal councils are hereby defined, in order to prevent serious disruptions to social security, justice, and peace, as follows: a.- all communities comprising the district councils or district municipal councils now declared unconstitutional shall immediately be reincorporated under the administration of the Municipalidades of the cantons to which their territories belong; b.- all matters concerning the budget (collection of revenue and control of expenditures) shall be incorporated into the corresponding ordinary budgets of the Municipalidades into which they are reincorporated. The Contraloría General de la República shall take the measures necessary to adjust the budgets and consolidate them into a single budget; c.- the respective Municipalidad shall make the necessary arrangements regarding administrative personnel.

If positions are eliminated, the relevant provisions of Article 146 subsection b) of the current Código Municipal shall apply, and the Contraloría General de la República shall approve the budget amendments necessary to cover the expenses; and d.- all income and revenue shall be collected and incorporated by the municipalities into their own budgets, and the expenses, accounts payable, contracts, and outstanding obligations in general shall be assumed by the municipalities, with due regard for rights acquired by third parties.

The action is summarily dismissed with respect to the challenges to Articles 184 of the Código Municipal, number 4574; 19 of Ley 6890; 13 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, executive decree number 7576-H; and Article 4 of Law number 5691.

In all other respects, the action is denied.

A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial “La Gaceta,” and its full text shall be published in the Boletín Judicial. Notice shall be given to the Poderes Legislativo y Ejecutivo and the Contraloría General de la República.

R. E. Piza E.

Acting President Luis Fernando Solano C. Luis Paulino Mora M.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Susana Castro A.

SFmm/99.

Res: 06218-19 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at quince horas veintiún minutos on diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by the MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, represented by JOHNNY ARAYA MONGE, a resident of San José, identity card CED59820, in his capacity as Municipal Executive, against Articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 subsection 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 subsection e), clauses 5 and 6, 184, 186, and Transitory Provision I of the Código Municipal; Articles 7 and 19 of Ley 6890 of 14 de setiembre de 1983; Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios; Articles 2 through 5 of Ley 4340/69, amended by leyes 5909/76 and 6026/77; Articles 2, in relation to Articles 102 and 125, 212 subsection a), and 217 subsection b) of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; Article 2 of the Ley General de Caminos Públicos número 5060/72 and its amendments; Article 13 of the Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77; the Ley de Planificación Nacional generally, and specifically Articles 9 and 10 thereof; Articles 26 subsection b), 27 subsection 1), 98, 99, and 100 of the Ley General de Administración Pública número 6227/78; Articles 10 subsections 1) and 2), 16, 17 subsection 2), and 18 of the Ley de Planificación Urbana número 4240/68; and Articles 3 and 4 of Ley 5691/75.

Findings:

1. 1By a written submission received at the Secretariat of the Chamber at once horas treinta minutos on treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, Nombre182577 ., identity card number CED139660, Luis Brenes, identity card number CED139661, and José Rafael Martínez Araya, identity card CED139662, Mayors of the Municipalidades de Cervantes, Lepanto y Turrurrique, respectively, and Silvino González, identity card number CED75836, and Marcos Rojas Jara, identity card CED139663, district executives of Colorado y Cóbabo, respectively, filed a motion to supplement (gestión de adición) Judgment number 05445-99, issued at catorce horas treinta minutos on catorce de julio del año en curso, whereby, without affording the district municipal councils (concejos municipales de distrito) a hearing, they were declared unconstitutional; accordingly, they request that the temporal effects of this declaration of unconstitutionality be tailored (dimensionamiento), so that the closure of the district municipal councils may occur peacefully and orderly and not cause chaos. They therefore request that a reasonable period be granted so that the municipalities may absorb these councils, which entails reorganizing resources and substantially modifying the municipal budget, as well as staffing, and so that the affected communities may direct their efforts with adequate time.
2. 2The statutory requirements have been complied with in the proceedings.

Justice Sancho González authors the opinion, and,

Whereas:

I.The effects of the measures provided by the Chamber, by way of tailoring, in Whereas XXXI.- of Judgment No. 05445-99, issued at catorce horas treinta minutos on catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, clearly do not encompass all the practical problems that must arise from the dissolution, liquidation, and closure of bodies that have operated irregularly as territorially decentralized entities, treated as equivalent to the Municipalidades created by the Constitución Política. The request for temporal tailoring, essentially to establish an adequate period during which the transition from the final liquidation of the district councils to the system of constitutional legality may take place, is reasonable because, given the community interests involved, this process cannot be completed immediately. The Chamber therefore deems the request appropriate and grants it pursuant to the powers conferred upon it by Articles 12 and 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, issuing the rules set forth below, which shall supplement those already stated in the judgment whose effects are being tailored.

II.Because the operation of public entities is subject to an annual budget, the Chamber considers it appropriate to allow the current fiscal period to conclude so that the transition referred to in the request may occur; that is, these entities must be dissolved no later than treinta y uno de diciembre del año en curso. Accordingly, the liquidation of the assets and liabilities (liquidación de activos y pasivos) of the district municipal councils, including payment of employees’ statutory employment benefits (prestaciones sociales), shall take place within the period hereby granted. By liquidation of assets and liabilities, the Chamber means the satisfaction of obligations, including officials’ statutory employment benefits, existing contracts, amounts owed to suppliers and, generally, to third parties, entailing the councils’ duty to pay sums of money, as well as the adoption of appropriate measures to transfer those obligations to the respective Municipalidades when their maturity dates extend beyond a single fiscal year. Liquidation of assets means the incorporation into the respective Municipalidades of the assets acquired, whether movable or immovable property, because such assets were obtained through the exercise of municipal powers and functions and therefore belong to the communities.

III.It is reasonable to understand that the specified liquidation period, which expires on treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, requires normal and orderly operation. That is, the budgets necessary to fund payment of the obligations referred to in the preceding whereas clause must be approved. Normal operation means that the district municipal councils will, in practice, continue to operate with respect to matters necessary for providing the public services they administer, so as to guarantee users access to those services. They may not, however, approve contracts other than those necessary to provide public services, perform any act entailing the exercise of the legal personality (personería jurídica) they now lack, or undertake new commitments and obligations toward third parties that would increase their liabilities.

IV.During this transitional period, administration of the councils shall remain in the hands of the authorities who had been serving, and they may remain in office until the liquidation is completed, with the rights and obligations assigned to them at the appropriate time and those arising from the declaration that the councils are unconstitutional. Permanent vacancies occurring before final liquidation may be filled so as not to frustrate the process of closing and terminating operations.

V.Lastly, all acts performed and contracts entered into by the district municipal councils during the liquidation process shall be subject to the provisions of the principal judgment and this tailoring order and, because they concern public funds (Hacienda Pública), such acts and contracts shall remain under the supervision and oversight of the Contraloría General de la República.

Therefore:

Pursuant to the second paragraph of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the temporal effects of the declaration that the district municipal councils are unconstitutional are tailored so that those entities shall be completely dissolved no later than treinta y uno de diciembe de mil novecientos noventa y nueve. The Contraloría General de la Republica shall approve financial operations and the expenditures necessary for the district municipal councils to operate normally until their complete dissolution on the stated date. All officials of the district municipal councils shall remain in office until the respective liquidation is completed within the period specified herein. Let notice be given.

Luis Fernando Solano C.

Acting President Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.

Susana Castro A. Gilbert Armijo S.

INTERLOCUTORY DECISIONS STILL TO BE DRAFTED ARE: 9811-99, 7728-00 Placa35236.

Judgment 1999-09811 Case file 94-0757-0007-CO. At quince horas con veintiuno minutos. Action of unconstitutionality. Johnny Araya Monge, in his capacity as Municipal Mayor of San José, against Articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 subsection 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 subsection e), clauses 5 and 6, 184, 186, and Transitory Provision I of the Código Municipal and other provisions. The temporal tailoring period of Judgment number 05445-99, issued at catorce horas treinta minutos on catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, supplemented by Judgment number 06218-99, issued at quince horas veintiún minutos on diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve, is extended so that the Concejos Municipales de Distrito may operate under the terms established in those judgments for one additional year, beginning on primero de enero del año dos mil.- Voto 7728-00 The operative portion (parte dispositiva) of Judgment number 05445-99, issued at catorce horas treinta minutos on catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, is clarified to state that Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributario applies to the municipalities in accordance with the constitutional principles stated in the judgment’s reasoning; the judgment is likewise clarified to state that Article 164 of the Código Municipal—Ley número 7794—is not unconstitutional; however, subsection a) of Article 212 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres is unconstitutional, and that declaration of unconstitutionality is declaratory and retroactive to the effective date of the annulled provision, namely veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres; and that, as an expression of municipal autonomy, local governments are responsible for setting the rates for potable-water supply services when such services are provided by the municipalities themselves, with the Contraloría General de la República having final oversight over the determination of the rates. The motions filed by the female Mayors of the Municipalidades de Abangares y Alvarado and by the Executive of the Consejo Municipal de Distrito de Cervantes de Alvarado are denied.

Judgment 2000-08861 Case file 94-0757-0007-CO. At catorce horas con treinta minutos. Action of unconstitutionality. Johnny Araya Monge, in his capacity as Municipal Mayor of San José, against Articles 5, 10, 21 subsection d), 63, 67 fourth paragraph, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 subsection 2), 105, 107, 133, 134, 139, 139, 140, 149 subsection e), clauses 5 and 6, 184, 186, and Transitory Provision I of the Código Municipal and other provisions. The temporal tailoring period of Judgment number 5445-99, issued at catorce horas treinta minutos on catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, supplemented by Judgments numbers 06218-99, issued at quince horas veintiún minutos on diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve; 09811, issued at quince horas veintiún minutos on catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve; and 07728, issued at catorce horas cuarenta y cinco minutos on treinta de agosto del dos mil, is extended so that the Concejos Municipales de Distrito may operate under the terms established in those judgments for one additional year, beginning on primero de enero del año dos mil uno.- Substitute Justice Alejandro Batala Bonilla participated in the decision of this matter in place of permanent Justice Piza Escalante.- VOTE 8861-00 REMAINS TO BE DRAFTED, AND VOTE 9811-99 IS NOT AVAILABLE ELECTRONICALLY.

*

Res: 005445-99 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.

Acción de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San José, cédula de identidad CED59820, en su condición de Ejecutivo Municipal, para que se declare que los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos 7 y 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada por leyes 5909/76 y 6026/77; los artículos 2 en relación con el 102 y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número 5060/72 y sus reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77; la Ley de Planificación Nacional en general y específicamente sus artículos 9 y 10; los artículos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de Administración Pública número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la Ley de Planificación Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la Ley 5691/75, son contrarios a la Constitución Política.

Intervienen el entonces Servicio Nacional de Electricidad, representado por el Presidente de su Junta Directiva Leonel Fonseca Cubillo, vecino de San José, cédula CED28170; el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, representado por el entonces Presidente Ejecutivo Víctor Evelio Castro Retana, vecino de Aserrí, cédula CED40989; la Procuraduría General de la República, representada por el Procurador General Adjunto Farid Beirute Brenes, vecino de San José, cédula CED29445; el Ministerio de Hacienda, representado por el entonces titular de esa Cartera Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, vecino de Curridabat, cédula CED104363; el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, representado por la Ministra ad interim al momento del informe María Teresa Solís Zamora, vecina de San José, cédula CED139843; el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, representado por el entonces Presidente Ejecutivo, Etelberto Jiménez Piedra, vecino de Desamparados, cédula CED120104; el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, representado por la entonces Presidente Ejecutiva Anna Gabriela Ross González, vecina de San José, cédula CED98716; y la Contraloría General de la República, representada por el Contralor General Luis Fernando Vargas Benavides, vecino de Heredia, cédula CED28176.

Resultando:

1. 1La Municipalidad accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las siguientes normas jurídicas: A) Del Código Municipal: los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 párrafo segundo, 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e) apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. Señala que el artículo 5 es inconstitucional porque sobrepone a las competencias municipales las de otros entes descentralizados, con infracción del artículo 4 del mismo Código; y porque se puede entender que cualquier atribución legal en favor de esos otros entes es constitucional sin ningún límite, lo que violenta el artículo 169 de la Constitución Política. También se señala que en cuanto a las obras y proyectos que allí se mencionan, no es cuestión de que tales entidades informen y coordinen con las municipalidades, pues a juicio del accionante, toda obra o proyecto local, si no es de interés nacional, debe ser ejecutado por la respectiva municipalidad; en cuanto al artículo 10, se señala que los intereses y servicios locales deben ser atendidos por la Municipalidad, y por lo tanto, conforme al artículo 169 constitucional, aún cuando aquélla esté de acuerdo en que otras entidades estatales o privadas realicen obras o presten servicios locales, no puede ceder una competencia constitucional suya; el artículo 21 inciso d) se impugna por cuanto define la competencia del Ejecutivo y del Concejo Municipal, en cuanto a compromisos y egresos en razón del monto, con lo que se establece una categorización de las municipalidades en razón de su presupuesto.En este extremo, se señala que la Constitución Política no tiene categorizadas a las municipalidades y por ello, la diferenciación establecida en la norma impugnada no puede darse en nuestro medio; que además, la norma es irracional, atenta contra la autonomía municipal y lesiona los artículos 140 incisos 3) y 18) de la Constitución, en cuanto otorga potestades reglamentarias a la Contraloría General de la República; el artículo 63 lo impugna en relación con el Transitorio I., en cuanto permite continuar funcionando a los concejos municipales distritales, que fueron declarados inconstitucionales por la Sala Constitucional, solicita que por conexidad y consecuencia se declare la inconstitucionalidad de la normativa que intente revivir tales concejos; el numeral 67 párrafo cuarto en cuanto señala que la Contraloría General de la República debe dar su anuencia para la donación o préstamo no referido a dinero o valores, cuando fuere de interés para el cantón y en favor de una institución estatal, también por implicar un control de oportunidad que afecta la autonomía municipal; del artículo 70 se cuestiona la frase "si guardan proporción con la situación económica de la corporación", que permite a la Contraloría General de la República improbar cualquier partida presupuestaria y porque permite, por su redacción, un control de oportunidad contrario a la autonomía política de los entes locales; el artículo 71 en cuanto establece que para dar en garantía real bienes o derechos municipales, se requiere autorización de la Contraloría General de la República, lo que lesiona la autonomía administrativa de las municipalidades, pues dicha autorización se otorga o deniega con base en motivos de oportunidad; el artículo 74, se indica, lesiona la autonomía municipal, pues cuando se trata de la determinación de las responsabilidades pecuniarias en que incurran los empleados y funcionarios municipales en perjuicio de la municipalidad, y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales, un órgano extraño como la Contraloría General de la República, se impone a la Administración Local, a la que ni siquiera deja actuar; en cuanto al artículo 76, se señala que es inconstitucional, por hacer diferentes categorías de municipalidades y porque deja en manos de la Contraloría General de la República y del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, fijar los salarios de los Ejecutivos y aprobar sus aumentos, lo cual lesiona abiertamente la autonomía municipal; el artículo 78 se impugna en cuanto establece una “previa anuencia” de la Contraloría General de la República para realizar toda clase de contrataciones con entidades reconocidas como ajenas al espíritu de lucro, lo que implica un control de oportunidad contrario a la autonomía administrativa de esos entes.El artículo 79 también establece la "anuencia previa" de ese órgano contralor, para realizar operaciones con sus inmuebles cuyo valor sea superior a los cincuenta millones de colones, monto que, además, constituye una restricción irrazonable; el artículo 80 se impugna en cuanto permite el control por parte de la Contraloría General de la República sobre los contratos que la municipalidad realice cuyo valor sea superior a los cincuenta millones de colones, a excepción de los contratos de trabajo, y sobre los acuerdos municipales en que se acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil colones o más; el artículo 85 se cuestiona en cuanto permite a todo organismo que apruebe tasas municipales modificarlas, lo cual contraviene también la autonomía municipal; en el artículo 90 se dispone que la Contraloría General de la República debe aprobar los actos de imposición individual de contribuciones, e inclusive, se le permite modificarlos, potestades que son incompatibles con las autonomía administrativa y con la potestad tributaria de las municipalidades, en los términos en que la ha delimitado la Sala Constitucional; el párrafo segundo del artículo 96 le otorga a la Contraloría General de la República potestades para reglamentar los límites máximos dentro de los cuales deben fijarse las tarifas del impuesto de patente, lo que lesiona la autonomía política de las municipalidades y las potestades reglamentarias del Poder Ejecutivo; el numeral 105 se impugna por estimarse que la autorización de la Contraloría General de la República para celebrar los empréstitos que realicen las municipalidades, se extiende al control de la oportunidad de la operación; el artículo 107 se cuestiona en cuanto permite a la Contraloría General de la República modificar los actos controlados, lo que se considera inadmisible respecto de entes con autonomía garantizada constitucionalmente; en lo referente al artículo 133, se señala que la necesidad de requerir autorización de la Contraloría General de la República para abrir cajas auxiliares y nombrar entes recaudadores para recibir pago de los tributos y otros ingresos municipales, también afecta la autonomía municipal; del numeral 134 se impugna el monto de diez mil colones como límite para efectuar gastos por medio de caja chica, pues se considera que ese monto, además de ser irracional, debe ser decidido por cada ente local, lo que viola la autonomía política de las municipalidades, puesto que sujeta a las municipalidades a las normas de la Contraloría General de la República y se señala que ésta no tiene potestades reglamentarias y, además, que sólo en el caso de las municipalidades se establece una norma semejante, discriminación que se considera inaceptable; el artículo 139 establece que la Contraloría General de la República fijará también atribuciones a los Contadores y Auditores de las municipalidades, lo que lesiona la autonomía municipal; el artículo 140 se cuestiona en cuanto impide a las municipalidades regular su propia contabilidad, y las sujeta a las normas que al efecto dicte la Contraloría General de la República, lo que lesiona su autonomía política; también se cuestionan los apartes 5 y 6 del inciso e) del artículo 149 : el primero por cuanto dispone que la estimación de daños y perjuicios por incumplimiento de becas otorgadas a los funcionarios municipales deberá hacerla la Contraloría General de la República y no las municipalidades, lo que atenta contra la autonomía administrativa de éstas últimas; y el aparte 6, en cuanto la aprobación de los contratos de beca por parte de la misma Contraloría es desproporcionada y discriminatoria, y atenta igualmente contra la autonomía administrativa de los entes locales; en cuanto al artículo 184, se señala que la autorización de la Contraloría General de la República para formalizar las donaciones que hagan los entes o empresas públicas en favor de las municipalidades es inconstitucional, en cuanto se entiende que la Contraloría puede hacer una valoración que cubra aspectos de conveniencia, lo cual es contrario a la autonomía de los diversos entes estatales; y en cuanto al artículo 186, referido a los Comités de Deportes, señala el accionante que conforme a esa norma, éstos se limitan a ejecutar los programas de la Dirección de Educación Física y Deportes, lo cual afecta la competencia local y su autonomía política y administrativa.En cuanto a la constitución de la Directiva de esos Comités, señala que las municipalidades sólo nombran dos de los siete miembros, lo cual es contradictorio con el carácter de los comités locales, que sólo podrían serlo si tuvieren un claro carácter municipal. B) El artículo 7 de la Ley número 6890, del catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, se impugna en relación con este último tema, en tanto obliga a transferir al Comité Cantonal de Deportes y Recreación el 1.5% del presupuesto municipal, lo cual atenta contra el gobierno municipal que es el único que puede definir cómo se emplean los recursos locales; y el artículo 19 de la misma ley, en cuanto prescribe que las tasas locales por servicio de agua son acordadas por las municipalidades, “previo estudio” del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en “consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados” y aprobadas por el “Servicio Nacional de Electricidad”, por atentar contra la autonomía municipal.C) Del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se cuestiona el Transitorio VIII, en cuanto es utilizado por la Contraloría General de la República para sostener que debe aprobar las tasas locales. Dicha norma lesiona, según se señala, la autonomía local, pues permite un control de oportunidad de las decisiones de los gobiernos municipales y, además, excede el artículo 184 de la Constitución Políticas, dado que pone a la Contraloría General de la República a ejercer controles impropios en relación con su función de vigilancia de la Hacienda Pública. D) Los artículos 2 a 5 de la Ley número 4340/69, reformada por las leyes 5909/76 y 6026/77, se cuestionan en cuanto mantienen la administración del impuesto territorial en manos de la Dirección General de Tributación Directa pese a que se trata de un impuesto municipal, motivo por el cual no puede ser administrado por el Poder Ejecutivo.Alega que a efecto de no lesionar la autonomía municipal, debe crearse una administración autonómica de ese impuesto, a la que le corresponda, a su vez, la distribución, momento en que debe suprimirse el 8.6% que corresponde al Poder Ejecutivo. E) De la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, se cuestiona el artículo 2 el cual, se señala, excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar zonas de estacionamiento, autorizar vehículos con altoparlantes (en relación con el artículo 102 ídem) marcar zonas de paso de peatones, señalar paradas de buses, autorizar el cierre de calles para eventos varios (en relación con el artículo 125 ibídem) y otras acciones de intereses social, potestades que se le atribuyen al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; el artículo 212 inciso a) en tanto atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la facultad de aprobar las tarifas de los parquímetros municipales, con lo que se permite a un órgano del Poder Ejecutivo ejercer control de oportunidad sobre los recursos de las municipalidades; y el numeral 217 inciso b), por cuanto obliga a las municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para poder emplear los fondos provenientes de las multas.F) De la Ley General de Caminos Públicos, se impugna el artículo 2 , en cuanto atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en exclusiva, la construcción y mejora de todos los caminos públicos, incluidos los vecinales, aunque sean de interés local. G) Se impugna el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77, en cuanto permite ejercer un control de oportunidad, además del de legalidad, en todos los casos de autorización para contrataciones que corresponda emitir a la Contraloría General de la República, lo que se ha extendido a las aprobaciones. H) La Ley de Planificación Nacional se impugna en general por cuanto monta, a juicio del accionante, un sistema de planificación y coordinación que afecta a todo ente público, que comprende a las municipalidades, lo cual, en este último aspecto, lo torna inconstitucional, pues el sistema es vinculante y ello afecta la autonomía política local derivada del artículo 170 de la Constitución Política.En concreto se impugnan, de esa misma ley, los numerales 9 y 10, en cuanto contienen controles puntuales que valoran la oportunidad de los actos y someten la política local a la del Poder Ejecutivo, con violación de la norma constitucional señalada. I) De la Ley General de la Administración Pública se impugnan los artículos 26 inciso b) y 27.1), que facultan al Poder Ejecutivo a ejercer una dirección y coordinación vinculantes contra todo ente público, lo que lesiona según se indica, el artículo 170 constitucional. Por conexidad, y por las mismas razones expuestas, se solicita declarar inconstitucionales los artículos 98, 99 y 100 ídem. J) De la Ley de Planificación Urbana, se impugna el artículo 10 incisos 1) y 2 ), por cuanto supeditan decisiones locales a la aprobación de entes gubernamentales (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) que en todo caso ejercen un control de oportunidad contrario a la autonomía municipal.Asimismo, se impugnan los artículos 16, 17.2 y 18, por los que se sujetan los planes reguladores locales a los objetivos políticos de los órganos centrales, lo que lesiona la autonomía política local. K) De la Ley número 5691, se cuestionan los artículos 3 y 4, en cuanto establecen, el primero, que la Contraloría General de la República promulgará el “Reglamento para el Uso de los Vehículos Municipales”, norma que se impugna por atribuir potestades reglamentarias a un órgano distinto del Poder Ejecutivo y por tratarse además de una norma irracional que discrimina en perjuicio de las municipalidades; y el segundo, por implicar un control de oportunidad por parte de ese ente, que lesiona la autonomía municipal.
2. 2El accionante fundamenta su legitimación en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en la consideración de estar en juego un interés general, tomando en cuenta que la municipalidad es un ente político-territorial encargado constitucionalmente de atender los intereses de la respectiva colectividad, y señala que actúa en defensa de la autonomía municipal, que constituye a su vez, una garantía de los derechos colectivos de los miembros de cada municipio.
3. 3Por resolución de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis (visible a folio 31 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la República, los Ministerios de Obras Públicas y Transportes, de Planificación y Política Económica y de Hacienda, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, al Servicio Nacional de Electricidad, al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
4. 4La Procuraduría General de la República rindió su informe visible en los folios 61 a 130 y se refirió a los puntos que a continuación se detallan: I- LA MUNICIPALIDAD: UN ENTE DESCENTRALIZADO Al basar la Municipalidad su discurso impugnatorio en un concepto amplio de autonomía, que incluso podría afirmarse, en un concepto de autonomía como libertad de acción, obliga a referirse a la naturaleza jurídica de esos entes y el significado de autonomía establecido en el articulo 170 de la Constitución Política. A.- Un ente descentralizado territorialmente: La municipalidad es un ente corporativo, manifestación de una descentralización territorial. La atribución de competencias es un fin general y no específico, lo que permite a la corporación municipal perseguir cualquiera que se relacione con el bien común de los habitantes de su territorio, así como la libertad de auto fijarse los cometidos y definir su propia esfera de acción.Sin embargo, al hablar de descentralización no es posible dejar de lado que el ente territorial tiene una esfera de acción fijada por el propio ordenamiento estatal y es precisamente ese ordenamiento el que fija también sus límites, los cuales debe respetar; B.- La Autonomía municipal: La relación entre un ente descentralizado y el ente que descentraliza no puede ser una relación de independencia, de igualdad, de “frenos y contrapesos”, propia de la supremacía estatal. La autonomía no puede ser entendida como un derecho de la Municipalidad en los términos en que se conciben las libertades públicas reconocidas constitucionalmente en favor de los administrados. No puede afirmarse que esa autonomía otorga a la Municipalidad la capacidad legal para hacer todo lo no prohibido por el ordenamiento jurídico dentro de la localidad. La autonomía debe verse desde dos perspectivas: la de la organización y su régimen subjetivo y la de las competencias concretas a través de las cuales se materializa, en cada momento, la esfera de actuación de la estructura.En efecto, la autonomía alude a un autogobierno, que en el caso de nuestras Municipalidades es democrático. II.- NECESIDAD DE MANTENER LA UNIDAD ESTATAL. El considerar que los entes municipales tienen una potestad de autodirección, independiente y excluyente de la orientación política del Estado, es dar una interpretación parcial y asistemática de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución, prescindiéndose así del contenido y la finalidad generales de la Constitución; A.- La autonomía se ejerce en el marco del ordenamiento estatal: Según la Constitución Política, la soberanía reside exclusivamente en la Nación, no puede considerarse diluida en cada una de las corporaciones municipales, como pretende la tesis de la autonomía política plena. Los principios de unidad del Estado y soberanía estatal constituyen, así, un límite negativo que circunscribe, necesariamente, el ámbito en que puede desarrollarse la autonomía local; B.- Lo local es también estatal: La comunidad local es parte dependiente de la comunidad estatal; y si la autonomía local pudiese ser entendida en los términos en que se pretende, resultaría absolutamente improcedente que el Estado destine recursos financieros a las Municipalidades para el cumplimiento de sus funciones.III.- LAS RELACIONES ENTRE ESTADO Y ENTE AUTÓNOMO. Expresa la accionante que la autonomía comprende el estudio de las relaciones posibles entre el Gobierno Central y el ente descentralizado: relaciones de planificación, de dirección, de coordinación y de control; A.- La planificación: Sostiene el accionante la inconstitucionalidad de toda disposición legal que tienda a permitir una planificación estatal de los intereses locales (específicamente la Ley de Planificación Nacional, en cuanto establece que la planificación nacional vincula a las municipalidades), tesis que no comparte la Procuraduría, pues considera que la afirmación de que la potestad municipal para definir y adoptar planes diferentes e independientes del Estado presenta el riesgo del desmembramiento del Estado a causa de la afloración de localismos y de la apropiación del aparato administrativo por el funcionario municipal, con el riesgo de que la administración local -justificada por principios democráticos- se distancie de la comunidad.El planteamiento del Estado unitario y soberano que establece la Constitución, deja a salvo la importancia que pueda tener la municipalidad en el desenvolvimiento del Estado democrático y social, dada la idoneidad para el engarce entre sociedad y Estado, especialmente en el ámbito administrativo, aspecto en que mantiene su sentido la autonomía entendida como garantía institucional. Consideran que esta es la conclusión que se extrae a partir de la interpretación sistemática de la Constitución; B.- Potestad de dirección: Alega el accionante que la autonomía de las Municipalidades es incompatible con una relación de dirección política, y en ese sentido, impugna la constitucionalidad de los artículos 26.b y 27.1, y por conexión los numerales 98, 99 y 10 de la Ley General de Administración Pública. Considera la Procuraduría que la actividad de orientación política tiene como objetivo asegurar la unidad estatal y la existencia del propio Estado, pues con ello se vincula la actividad del ente menor a un determinado programa estatal.Al igual que la planificación, la dirección es un instrumento para ordenar la actividad gubernamental y administrativa, y por ello no comparte la tesis del accionante; C.- La coordinación: Negar la posibilidad de coordinación, es negar el acceso a mecanismos que permitan información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias. Las normas que establecen mecanismos de coordinación no pueden considerarse per se como contrarias a la Constitución. Esa inconstitucionalidad sólo se produciría si, a causa del proceso coordinador, el ente autónomo pierde su capacidad de decidir, impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su acción; Nombre3640.- En cuanto al control: La Procuraduría no estima que la norma constitucional prohiba la existencia de un control administrativo sobre la entidad local.En esta acción se impugnan diversas disposiciones que otorgan a la Contraloría General de la República la potestad de controlar la actividad de la Municipalidad, tema sobre el que ya la Sala se pronunció mediante el voto 2934-93. Así, el control de legalidad es procedente, pero no así el control de oportunidad o conveniencia. IV.- LA ADMINISTRACIÓN DE LOS INTERESES LOCALES. Conforme a lo expuesto por el accionante, la definición de la competencia municipal es reserva de ley. Corresponde a la ley definir que es “interés local” y, por ende, cuál es la competencia de la Municipalidad; A.- En cuanto a la reserva de ley: En virtud de la reserva de ley existente en materia de definición de competencias, el ámbito de actuación de cada ente u organismo público es establecido por la ley dentro del marco constitucional. El término “locales”, empleado en la Constitución, es un concepto jurídico indeterminado, de allí que sea el legislador el competente para precisarlo y lo hace por medio de la ley; B.- Las competencias no son exclusivas: El Código Municipal en su artículo 5 se pronuncia por una interpretación menos estricta sobre las competencias, permitiendo que el Estado u otros entes puedan intervenir en el ámbito local, pues en el fondo, los intereses locales son también intereses estatales.En cuanto al artículo 10 del mismo Código, éste no limita la esfera de actuación del Concejo, sino todo lo contrario, la extiende en el tanto establece una forma de control sobre la actuación de entes no estatales y personas privadas dentro de su cantón. No comparte la Procuraduría que el término autonomía tenga en la Constitución, el significado de separación de acción reservada en forma exclusiva a las Municipalidades, con exclusión de toda incidencia de otros niveles de gobierno y de gestión de los intereses públicos. La interpretación constitucional debe tomar en cuenta una concepción articulada de la autonomía como participación de diversas instancias territoriales de gobierno en la ordenación y prestación de los servicios públicos; C.- Problemas concretos de competencia: El accionante impugna determinadas disposiciones del Código Municipal, por considerar que permiten esa “invasión” de lo local por otras entidades, o bien, que la ley excede su marco de acción.En el primer caso, tenemos lo atinente a los Comités de Deportes y en el segundo, los artículos 21 y 186 del Código Municipal. En cuanto a éste último, se impugna porque se estima que los Comités de Deportes se limitan a ejecutar los programas de la Dirección General de Educación Física Deportes, lo cual afecta la competencia local y la autonomía administrativa y política de las Municipalidades. Estima la Procuraduría que si el comité cantonal de deportes y recreación se constituye como ente local, se justifica el deber de la Municipalidad de contribuir con su financiamiento, de forma que no sea el Estado el que deba asumir la totalidad de los gastos de un ente que es local. Además, es claro que debe existir una cierta coordinación entre el órgano encargado de dirigir el deporte nacional y los entes encargados del deporte local. Se impugna además el artículo 21 inciso d) del mismo Código, en cuanto establece una diferenciación entre municipalidades en razón de sus ingresos, aspecto que tiene incidencia en la distribución interna de competencia entre el Ejecutivo Municipal y el Concejo Municipal.No considera la Procuraduría que esto sea así, pues más bien la norma tiende a lograr una gestión administrativa más ágil, pronta y eficiente en relación con los gastos que financieramente pueden considerarse fijos, o bien, cuyo monto no justifica la intervención de todo el cuerpo deliberante. V-. POTESTAD REGLAMENTARIA. Señala el recurrente que diversas disposiciones legales atribuyen a la Contraloría General de la República la potestad de reglamentar la ley, lo que afecta la autonomía local. La materia propia de reglamentación de la ley escapa tanto a la competencia de las municipalidades como excede el ámbito de la autonomía local, sea política, sea administrativa, por lo tanto no puede existir violación del artículo 140, incisos 3 y 18, por ser un problema concomitante de violación del numeral 170 constitucional; A.- Competencia del Poder Ejecutivo: La accionante impugna el artículo 21 inciso d) del Código Municipal alegando que faculta a la Contraloría a reglamentar determinados montos.Se trata de casos de contratación administrativa, materia en la que ha existido una prevalente competencia del órgano contralor. El punto es si en razón de esa competencia prevalente de la Contraloría puede atribuírsele la potestad de modificar los parámetros en cuestión. En este caso la competencia de la Contraloría se refiere a la potestad de modificar los parámetros que señala el artículo, y al respecto señala la Procuraduría que al atribuir esa potestad a un órgano diferente al Poder Ejecutivo, resulta violentado el numeral 140, incisos 3 y 18 de la Constitución Política; B.- La reglamentación en materia financiera local: Se impugnan los artículos 96, segundo párrafo y 134 del Código Municipal, el primero posibilita al órgano contralor para que defina los límites máximos para la fijación de tarifas (del tributo). No resulta inconstitucional el que la Contraloría dé su criterio sobre la procedencia de ciertas tarifas, siempre y cuando esto no sea vinculante para la Municipalidad, pues ésta es absolutamente autónoma en la fijación de las mismas, por lo que el segundo y tercer párrafo del artículo 96 referido lesionan el artículo 170 de la Constitucional.Igual conclusión debe sostenerse en cuanto al artículo 134, pues excede el marco de su competencia constitucional el que se le atribuya una potestad para revisar y modificar el monto establecido para el manejo de las cajas chicas por parte de las Municipalidades. Sin embargo, a igual conclusión no puede llegarse con respecto a la posibilidad de que la Contraloría reglamente el manejo de las cajas chicas por parte de las Municipalidades o de cualquier otro ente público, pues este aspecto sí está amparado dentro de la potestad de vigilancia de la Hacienda Pública. Con respecto al artículo 140 del Código Municipal, alegan que lesiona la autonomía política de las Municipalidades, debido a que se les excluye la posibilidad de que revisen sus propias contabilidades. La Procuraduría considera que el ámbito de la contabilidad es parte del control financiero y que éste es atribuido en forma última a la Contraloría General de la República, por ello no puede considerarse que resulte lesionada la autonomía política de los entes autónomos y las Municipalidades.No se trata de que la Contraloría dicte órdenes o instrucciones concretas a los órganos del sistema de control interno, pero sí que a través de las disposiciones que dicte, oriente el ejercicio de ese control. Esa interpretación debe darse también en cuanto al artículo 139 del Código Municipal. Sin embargo, esa fijación por el órgano contralor no puede ser respecto de una Municipalidad en específico, sino que debe ser general, pues en caso contrario, se excedería el marco del control financiero, lesionando la autonomía administrativa de las municipalidades, sobre estos aspectos de control; C) El reglamento de vehículos de las Municipalidades: Se impugna el artículo 3 de la Ley número 5691 del diecinueve de mayo de mil novecientos setenta y cinco, por cuanto faculta a la Contraloría a promulgar un reglamento para uso de los vehículos municipales, con el objeto de racionalizar su uso y la correcta utilización de fondos públicos.Al decir el numeral 4° de esa misma Ley, “si lo considera conveniente”, el accionante lo ha interpretado como el establecimiento de un control de oportunidad, lo cual no puede compartir este órgano, en razón del contenido general de la Ley de Tránsito, cuyas prescripciones son bastante taxativas, y del concepto mismo de aprobación. Sin embargo, ese artículo 3 desconoce la potestad reglamentaria autónoma de las Municipalidades, lo que lesiona abiertamente la autonomía política de esos entes locales, violentando así el artículo 170 constitucional. VI-. CONTROL DE LA CONTRALORÍA. A.- Un control de oportunidad: Considera el accionante que los artículos 67 párrafo cuarto, 70, 71, 78, 79, 105, 133, y 184 del Código Municipal permiten a la Contraloría ejercer un control de oportunidad sobre las Municipalidades contrario a la autonomía política, porque permiten una coadministración en el manejo de los fondos locales.En general, estos artículos permiten a la Contraloría General de la República ejercer un control de oportunidad sobre actos municipales, lo que violenta la autonomía municipal. Al exceder el campo propio del control financiero, se violentan, además, los artículos 183 y 184 de la Carta Política; B.- Una sustitución del poder de decidir: Afirma el accionante que varias disposiciones del Código Municipal lesionan la autonomía administrativa, porque facultan que un órgano extraño se sobreponga a la administración local, en un aspecto interno, a la que no deja actuar. Entre ellas están los artículos 74, 76, 107, 149 inciso e) aparte 5, disposiciones que, a criterio de la Procuraduría, permiten a la Contraloría General sustituir a las municipalidades en la realización de actos que son de entero resorte de los entes locales. Sin embargo no considera que el aparte 6 del artículo 149 inciso e) lesione la autonomía municipal, pues se trata de un refrendo de contratos administrativos, que entra dentro de la esfera de atribuciones constitucionalmente garantizada a la Contraloría General de la República, por lo que no existe interferencia de este órgano en el ejercicio de las competencias locales.VII-. MODIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS MUNICIPALES. Se impugnan los artículos 85 y 90 del Código Municipal, el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y el artículo 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983, normas que otorgan -a criterio del accionante- competencia a la Contraloría en materia de ingresos municipales. En cuanto al artículo 85 referido, considera la Procuraduría que es contrario al artículo 170 constitucional, pues la potestad tributaria municipal corresponde a cada una de las Municipalidades, y el hecho de que se le atribuya a un organismo externo la posibilidad de modificar lo dispuesto por éstas va en contra de esa potestad. Con respecto al artículo 90 del Código Municipal, considera la Procuraduría que se refiere a ingresos que no son estrictamente de naturaleza tributaria, por lo que no puede plantearse una violación a la potestad tributaria municipal, ya que este numeral más bien, autoriza una intervención precisa del órgano contralor en el ejercicio de la actividad administrativa de la Municipalidad.Sin embargo esa intervención tiende a determinar el monto concreto que debe cubrir cada uno de los dueños de los inmuebles beneficiados por la inversión realizadas por la corporación local, lo que implica una flagrante violación de la autonomía administrativa propia de la Municipalidad. Por su parte, el Transitorio VIII del Código Tributario, no es inconstitucional, pues no está atribuyendo a la contraloría la potestad de modificar los actos sujetos a su control. Cualquier interpretación del Transitorio que condujera a afirmar la competencia de la Contraloría para modificar, estaría viciada tanto de legalidad como de constitucionalidad. El artículo 19 de la Ley 6890, se impugna ya que se considera que establece diversidad de trámites que impiden el manejo de las tarifas. Este criterio no lo comparte la Procuraduría ya que la protección del usuario- consumidor del servicio de agua contable justifica que las tarifas de este servicio estén sujetas a control económico y jurídico; en cuanto a la asesoría del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), ésta tiene por objeto suplir las deficiencias técnicas y financieras que enfrenta un porcentaje elevado de nuestras Municipalidades, por lo que es un mecanismo de ayuda para el correcto desempeño de las funciones municipales.VIII-. EN MATERIA DE TRANSITO. Se alega que el artículo 2 de la Ley de Tránsito lesiona las competencias locales, en el sentido de que encarga la administración de esa ley al MOPT, sin tomar en cuenta la competencia municipal de fijar zonas de establecimiento, marcar zonas de paso de peatones, señalar paradas de buses, etc. Considera la Procuraduría que la regulación del tránsito y la seguridad vial no son precisamente servicios locales, por lo que no pueden considerarse cubiertos por el artículo 169 de la Constitución. Por otra parte, alega la Municipalidad que el artículo 212 inciso a) de la misma ley, permite que un órgano del Poder ejecutivo ejerza un control de oportunidad sobre las Municipalidades, al aprobar las tarifas de los parquímetros municipales. La Procuraduría es del criterio que cuando se trata de aspectos que forman parte de la circulación en las vías públicas, no hay violación a la competencia municipal; pero en tratándose de estacionómetros colocados en calles estrictamente locales, la fijación de las tarifas debe corresponderle a la Municipalidad del cantón.Añade el accionante que el artículo 217 inciso b) de la ley referida, obliga a la Municipalidad a coordinar con la Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT para emplear los fondos provenientes de las multas por infracciones de tránsito. Sin embargo, la coordinación no contraría la autonomía administrativa del ente coordinado, salvo en los supuestos en que el ente autónomo pierde su capacidad de decidir, impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su acción. Fuera de estos supuestos debe pronunciarse por la necesidad de una coordinación como mecanismo para evitar duplicidades y contradicciones entre las actividades realizadas por distintos entes (los municipales) y órganos. IX-. LO LOCAL Y LOS CAMINOS PÚBLICOS. Se impugna el artículo 2 de la Ley N° 5060 del 22 de agosto de 1972 (Ley General de Caminos Públicos), al otorgar en exclusiva al MOPT, la construcción y mejora de todos los caminos públicos, lo que incluye los vecinales, que son de interés local, violándose la competencia municipal.Conforme al artículo 1° de esa misma ley, tanto el MOPT, respecto de los caminos de la red vial nacional, como las Municipalidades en lo que se refiere a la red cantonal, son titulares de una competencia de administración. Esto por cuanto los caminos pertenecen al Estado, excepto en lo que se refiere a las calles dentro de un cantón que son de dominio de la respectiva municipalidad. Así, con respecto al numeral 2°, en la medida en que los caminos vecinales no son de dominio municipal, se justifica que su construcción y mejora esté a cargo del MOPT. X-. FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA. Se alega que la Ley de Planificación Nacional, en su totalidad, establece un sistema de planificación y coordinación que afecta a las Municipalidades, “pues el sistema es vinculante y ello afecta la autonomía política local”. A.- La Ley de Planificación Nacional: En concreto se impugnan los artículos 9 y 10 de esa ley.En cuanto al artículo 9, considera la Procuraduría que dada la regulación sobre presupuesto, se está ante un trámite que efectivamente puede retrasar la presentación del presupuesto pero que, en estricto derecho, no puede conducir a una negativa de aprobación del presupuesto municipal por parte de la Contraloría. La razonabilidad de la disposición es clara: constituye un mecanismo que tiende a asegurar la correspondencia, en lo que se refiere a la inversión pública, entre la gestión local y los intereses nacionales, tal y como éstos son definidos en el Plan de Desarrollo. En cuanto al artículo 10, esta norma encuentra justificación suficiente en los efectos que el endeudamiento produce, efectos que trascienden lo concerniente a los intereses económicos y financieros de las Municipalidades, ya que conciernen a la economía nacional. Por ello, no puede considerarse que es propio de la autonomía política de un ente y fundado en una competencia constitucional, el decidir libremente suscribir los contratos de crédito externo; B.- La planificación urbana: En cuanto al artículo 10 incisos a) y b) de la Ley de Planificación Urbana, en relación con el artículo 17 inciso 2) de la misma, considera la Procuraduría que esas disposiciones organizan una forma de control que no lesiona la autonomía de los entes municipales, pues el objeto de esas aprobaciones es verificar que los planes municipales se ajustan a la reglamentación existente en materia de urbanismo, así como a los criterios técnicos que informan la materia y que, en la mayoría de los casos, no son de dominio de las Municipalidades.En cuanto a los artículos 16 y 18 y los demás artículos en general de la misma ley, se considera que el control establecido por al ley es de legalidad, comprensiva del respeto a los lineamientos, criterios y normas técnicas en materia de urbanismo, sin que la Dirección de Urbanismo se sustituya a la administración local en la elaboración y aplicación del plan regulador del cantón. XI.- LA PUBLICACIÓN DE LA LEY DE TRANSITO. Alega el accionante que la Ley de Tránsito no fue debidamente publicada, ya que en vez de publicarse en La Gaceta, se incluyó en un folleto que vendió la Imprenta Nacional. La publicación de la referida ley se hizo en el Alcance N°13 a La Gaceta N° 76 del 22 de abril de 1993, Alcance que cumplió con lo establecido en el Decreto Ejecutivo 13178-G del 2 de diciembre de 1981 que dice que cuando así lo exija la extensión de un texto legal, éste podrá publicarse en un folleto que se considerará un Alcance para todos sus efectos, lo cual ha sido ya señalado por la misma jurisprudencia de la Sala Constitucional mediante el voto 1266-95.XII.- CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. En el escrito inicial de la acción, la Municipalidad impugnó el artículo 63, Transitorio I, del Código Municipal, por permitir la creación de mini-municipalidades fuera del contexto del artículo 169 de la Constitución. Posteriormente, dado que la Sala declaró inconstitucional dicho Transitorio, el accionante señala que debe tenerse por impugnada “cualquier ley posterior que intente revivir los concejos municipales de distrito”. Este es el caso de la Ley 7564 del 11 de diciembre de 1995, que reformó el Código Municipal en varios artículos como el 185, 190 y 191, que le continúan atribuyendo al concejo municipal de distrito competencias propias de la Municipalidad. Si bien no se le otorga personería jurídica a esos concejos, se les califica de “entes auxiliares de derecho público”, lo que unido a la capacidad contractual que se le atribuye, permitiría presuponer la existencia de una personalidad jurídica de estos entes creados por acuerdo administrativo. La Procuraduría es del criterio que las normas señaladas y que dan vida a estos concejos municipales de distrito, son inconstitucionales.
5. 5Luis Fernando Vargas Benavides, en su condición de Contralor General de la República, contestó la audiencia conferida (folios 159 a 190) e indicó: I-. La Contraloría General de la República como órgano de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública y como órgano Rector del Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública. De suma importancia resulta ser la fiscalización de fondos públicos en una Administración Pública más compleja y cambiante. Dicha fiscalización no constituye un fin en sí misma, pues su objetivo es garantizar el uso adecuado de los recursos públicos como acción fundamental para la prosperidad económica del país; así, el control interno es responsabilidad de la administración, y el control externo es potestad de las entidades fiscalizadoras superiores. La emisión de normativa por parte del Órgano Contralor se ha venido dando dentro de su ámbito de competencia -respetando con ello la independencia y autonomía de los entes y órganos a los que va dirigido-, y con un marcado propósito de contribuir al desarrollo de una eficiente estructura de control interno en las entidades y órganos que conforman la Hacienda Pública.II-. El control de oportunidad ejercido por la Contraloría General de la República. La Contraloría no ejerce controles de oportunidad o conveniencia, tal y como las conoce el Derecho Administrativo. El control que establece el artículo 11 de su Ley Orgánica pretende, no coadministrar ni modificar los procedimientos usados o proponer formas para llevar a cabo la gestión sustantiva de la entidad sujeta a fiscalización sino, más bien, proponer a la entidad pública la introducción de las mejoras en su control interno, y dicha facultad es perfectamente compatible con el perfil constitucional. ANÁLISIS DE LAS NORMAS IMPUGNADAS. Del Código Municipal: Artículo 21 inciso d): Este numeral no conlleva ejercicio de potestad reglamentaria alguna, sino simplemente de actualizar los montos que el Código estableció y que a la luz del desenvolvimiento económico de nuestro país, requiere de un reajuste cada cierto tiempo a fin de no crear desfases entre realidad y la letra de la ley.Artículo 67 párrafo cuarto: Esta disposición no resulta ser inconstitucional, pues se trata solamente de que la Contraloría verifique que se den los presupuestos de rigor, o sea, que la donación resulte de interés para el cantón y comprobar que se hará en favor de una institución estatal. Artículo 70: Dado que la Contraloría General tiene como mandato constitucional la fiscalización de los fondos públicos, no puede pasar inadvertida al órgano contralor la situación económica del sujeto pasivo que presenta sus ingresos y gastos previstos, lo cual resulta un parámetro válido para el estudio y aprobación correspondiente, máxime si se trata de gastos que no ocupan una posición prioritaria dentro de los mandatos legalmente asignados a los gobiernos locales. Artículo 71: En este numeral se encuentra un principio general de Derecho Público, en el sentido de que los bienes del Estado no son susceptibles de embargo.La participación de la Contraloría para que la corporación municipal pueda proceder a imponer una garantía real sobre sus bienes es perfectamente compatible con el perfil constitucional que posee este Órgano Contralor. El acto de gravar cualquier bien constituye una de las facultades de máximo alcance de todo administrador, sea éste público o privado, tan grave como la misma venta o traslado de dominio. De allí que resulte atendible que existan restricciones y controles cuando se trata de la Hacienda Pública. Artículo 74: La potestad sancionatoria de la Contraloría se limita al campo de la Hacienda Pública, dejándose intactas las atribuciones de la corporación local para disciplinar las faltas de sus funcionarios dentro del ámbito de su relación de servicio, de modo que sólo en ejercicio de sus competencias de fiscalización superior podrá la Contraloría General determinar responsabilidades de los empleados municipales que hayan actuado “en perjuicio de la municipalidad y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales”.La constitucionalidad de dicha potestad fue confirmada por la Sala Constitucional mediante en sentencias número 0016-95 y 0201-I-95. Artículo 76: Aún cuando la norma establece la facultad de la Contraloría y del IFAM de fijar el salario del Ejecutivo Municipal, la exactitud y claridad del artículo en cuanto al procedimiento a seguir para definir el salario de ese puesto, no permite ejercer potestades discrecionales ni posibilita introducir criterios de oportunidad, pues es una potestad reglada. Artículo 78: La labor del órgano contralor en estos casos se limita a la verificación del cumplimiento de los requisitos que la ley exige para el caso concreto. No obstante, la Dirección General de Contratación Administrativa de este órgano contralor ha considerado que se está ante una competencia de mera legalidad, que se encontraba asignada además por el artículo 96 de la Ley de Administración Financiera de la República y el artículo 203 del Reglamento de la Contratación Administrativa, hoy derogados.Artículo 79: Esta competencia no entraña límite alguno a la autonomía municipal, pues, conforme lo permite el inciso 5) del artículo 184 constitucional, constituye una potestad asignada por el legislador en completa consonancia con las funciones que son propias del órgano contralor, por la naturaleza de los bienes que se pretenden negociar y en función de valor del inmueble que se pretende enajenar. En cuanto al hecho de que la restricción resulta irracional en razón del monto fijado, este no es un problema de constitucionalidad. Se aplica en este supuesto la observación hecha de que las verificaciones sobre el punto se limitan a la legalidad de los supuestos exigidos por la ley. Artículo 80: Este numeral fue derogado por el artículo 111 de la Ley de Contratación Administrativa, N°7494 del 2 de mayo de 1995. Artículo 85: Coincide con el criterio del accionante respecto de la frase “podrá modificarlas”, toda vez que la Sala Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades en cuanto a la única posibilidad del órgano de control de aprobar o improbar los impuestos, tasas o contribuciones, pero no de modificarlos.Artículo 90: Coincide con el accionante, dado que la Sala ya emitió su criterio respecto de la potestad y competencia impositiva municipal, entre otros, en su Voto 687-96. Artículo 96, párrafo 2: De conformidad con la ley, la Contraloría no ha intervenido en la elaboración o verificación de impuestos de patente, de los cuales, aparentemente, se encarga en exclusiva la municipalidad respectiva, según lo dispuesto en el artículo 99 del Código Municipal. Artículo 105: La materia de crédito público es particularmente sensible, por lo que la existencia de mecanismos de control, bajo la forma de aprobaciones o autorizaciones, es sumamente frecuente en todo el Sector público, no sólo en la esfera municipal. En la medida en que tales actos son cumplidos por un órgano de rango constitucional, como la Contraloría, no ve roce alguno con la Carta Fundamental. Artículo 107: Este numeral no se ha aplicado en la práctica, no sólo en atención a las posibles infracciones constitucionales que aparejaría el que la Contraloría modifique o reforme los actos del controlado, sino también por razones prácticas.Sin embargo, consideran que esta norma podría subsistir en la medida en la que la Sala disponga su correcta interpretación. Artículo 133: Esta competencia tiene un carácter de control de legalidad que debe ejercer esta Contraloría al aprobar la entidad que se ha escogido como ente recaudador, en resguardo de las finanzas municipales, que a fin de cuentas forman parte de los fondos públicos, cuya recaudación y uso debe fiscalizar esta Contraloría General. Artículo 134: Como ya se mencionó, la actualización necesaria de los límites que se fijan por ley, es la labor que en concreto ha desempeñado la Contraloría en atención al mandato de este numeral cuestionado. Si bien es cierto la Contraloría no tiene la potestad constitucional específica de reglamentar leyes, es necesario aclarar que la Ley Orgánica respectiva le confiere a la Contraloría un papel rector en materia de control gubernamental de la Hacienda Pública, lo que le permite ser rector y emisor de normativa técnica en materia de control interno y presupuestos públicos, función que no debe confundirse con la potestad reglamentaria de las leyes, reservada al Poder Ejecutivo.Artículo 139: Las atribuciones que el Órgano Contralor asigne a los Contadores y Auditores Municipales de que habla este numeral, no operan en razón de una relación de servicio, sino como consecuencia de las funciones de ambos órganos como fiscalizadores de la Hacienda Pública, y en virtud además, de la tarea de miembro “Rector del Sistema de Fiscalización” del primero. Artículo 140: La emisión de normas relativas a la contabilidad municipal, no constituyen una intervención injustificada por parte de la Contraloría General, ya que esta potestad no surge de una relación jerárquica, sino de un control que -por mandato constitucional- se ejerce sobre los fondos públicos y como una labor íntimamente ligada a la Contraloría por su carácter de órgano rector del Ordenamiento de Control y Fiscalización. Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6: El aparte 5) puede estimarse que es una facultad impropia de la Contraloría de acuerdo con su naturaleza de órgano de fiscalización superior.En cuanto al aparte 6), caben las argumentaciones referentes a las facultades de aprobación de los actos municipales. Se trata de un control de legalidad, que no se ha convertido en un mecanismo que trastorne la administración de los asuntos municipales. Artículo 184: El control que ejerce en estos casos la Contraloría es de legalidad y no de oportunidad, y en esa medida esa competencia obedece a la naturaleza de los bienes que se pretende donar y al acto en sí de traslado de dominio (donación), siendo responsabilidad de esta Contraloría otorgar su autorización en función de que los bienes que se vayan a donar en favor de una determinada Municipalidad, sean usados por ésta exclusivamente para sus fines. Ley 5691/75 : La Contraloría no puede sobreponerse a la competencia del Poder Ejecutivo en la reglamentación de las leyes. La normativa que cuenta con total validez es la que, en su carácter de rector del ordenamiento de fiscalización y control, emita a través de manuales e instructivos.Pero esta normativa no es fuente de Derecho, y, a nivel práctico las directrices emitidas por la Contraloría en las materias de su competencia, no constituye formalmente reglamentos, los que de conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense surgen del Poder Ejecutivo. En este sentido, la Contraloría se ha limitado a emitir esa “normativa” por imperativo legal en su carácter de órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización. Por todos los argumentos expuestos, solicita que se declare sin lugar la acción interpuesta.
6. 6Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, entonces Ministro de Hacienda, contesta a folios 131 y siguientes la audiencia concedida, manifestando que en cuanto a lo manifestado por el accionante sobre los artículos 2 a 5 de la Ley 4340/69, reformada por las leyes 5909/76 y 6026/77, la misma fue derogada por la Ley 7509 del 19 de junio de 1995 (Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles). No obstante, con esa nueva ley, se establece en favor de las municipalidades ese impuesto, trasladando a su cargo la administración del tributo en su respectivo territorio, así como la elaboración, la fijación y la fiscalización de los avalúos sobre los inmuebles, para determinar el monto del impuesto aplicable; asimismo serán las encargadas de facturar, recaudar y administrar el impuesto correspondiente y el cobro judicial. Se concluye entonces, que los alegatos del accionante carecen de interés actual, toda vez que, con la nueva normativa, las Municipalidades no sólo tienen a su cargo la administración del impuesto territorial, sino que también se eliminó el porcentaje que se otorgaba en favor del Poder Ejecutivo, que era una de las pretensiones de la accionante.
7. 7María Teresa Solís Zamora, en su condición de Ministra a.i. de Planificación Nacional y Política Económica, para la fecha, contestó la audiencia a folio 133 y manifestó lo siguiente: La Ley de Planificación Nacional N°5525 del 2 de mayo de 1974 y sus reformas, constituye un instrumento jurídico cuyo espíritu es propiciar mediante el Sistema Nacional de Planificación, la coherencia de la gestión administrativa del Estado (comprendidas dentro de éste las Municipalidades) en relación con el desarrollo del país. La inclusión de las Municipalidades en el Sistema Nacional de Planificación y la facultad de aprobación que señalan los artículos 9 y 10 de la ley de marras, tienen fundamento en el principio de unidad estatal, sea la unidad de acción del Estado para el cumplimiento de un fin común. En efecto, la autonomía no es soberanía, y dado que toda organización territorial dotada de autonomía es parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste, donde se alcanza su verdadero sentido.Además estas normas encuentran sustento en el principio de supremacía del interés general. Es necesario que exista un poder de coordinación que vele por la supremacía de este interés general sobre el local, razón por la que, las municipalidades, pese a ser autónomas deben someterse al interés general. La planificación, orientación y control estatales deben ser siempre constitucionalmente posibles sobre toda atribución municipal, tanto para proteger el interés público nacional como el de la propia municipalidad, dado su carácter simultáneamente estatal. El Poder Ejecutivo, como unidad máxima de acción política del Estado, debe poder guiar y coordinar la autonomía municipal mediante planes, y no debe ni puede desentenderse de los programas descentralizados, sino que, por el contrario, debe garantizar la coherencia global de esas acciones, programas y políticas que se impulsen.
8. 8Etelberto Jiménez Piedra, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, contestó a folio 137, la audiencia conferida, y señaló: La autonomía es el grado de soltura o sujeción de los entes descentralizados frente a los órganos fundamentales. Si la autonomía se da en relaciones concretas, esto implica que toda planificación vinculante y dirección, lesiona la autonomía política, al igual que toda coordinación y control, dependiendo de su nivel afectan la autonomía administrativa y política. En resumen, lesionan la autonomía municipal, la coordinación vinculante y el control de oportunidad por implicar una coadministración. En relación con el Código Municipal, Ley N°5474 y sus reformas: Artículo 5: Esta norma, no necesariamente, lesiona la autonomía municipal, si se le interpreta que es de carácter obligatorio y vinculante la coordinación con el Gobierno local, cualquier servicio u obra que las instituciones descentralizadas ejecuten en el cantón.Artículo 10: El Estado costarricense está en la facultad de crear entes públicos especializados, o bien entes públicos no estatales, como forma integrante de la Administración Pública, y ello per se, no vulnera la autonomía municipal consagrada en la Constitución. Artículo 21 inciso d): Al establecer una categorización de municipalidades se viene a restringir la capacidad de éstas, además que sujeta un asunto de administración y política de presupuesto a la Contraloría General de la República, con lo cual se controla aspectos de índole de conveniencia y discreción, incompatibles con los entes que gozan de autonomía política. Artículo 63, Transitorio I: Ya la Sala declaró inconstitucionales los Concejos Municipales de Distrito. Artículo 70: El control de la Contraloría General de la República, es de oportunidad, discrecionalidad, y por ende, incompatible con la autonomía municipal, con la cual se sujeta a los Gobiernos Locales, produciendo una coadministración de los fondos e intereses locales.Artículo 71: Con relación a la participación de la Contraloría en el ámbito municipal en el hecho de examinar, aprobar o improbar los presupuestos, esto no debe extenderse a dar de previo “la autorización” referida al patrimonio municipal. Artículo 74: Esta norma no tiene su razón de ser, pues por un lado, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, otorga dicha potestad de control del patrimonio público, para toda la Administración Pública; sin embargo, ello es un control a posteriori, que no conlleva a imposibilidad de administrar. Artículo 76: El IFAM no ha hecho uso de esta norma para fijar los aumentos de los salarios de los ejecutivos municipales, tal proceder lo ha venido haciendo la Contraloría, sin que ello lesione los intereses y la autonomía municipal. El monto de las dietas de los concejales, así como el salario de los ejecutivos municipales, debe ser resorte de cada uno de los respectivos concejos, en atención a sus ingresos y una fiscalización posterior, o en el momento de aprobar el presupuesto por la Contraloría.Artículo 78: Este numeral efectivamente lesiona el artículo 170 de la Constitución, al señalar “previa anuencia de la Contraloría General de la República”, por ser un control más de oportunidad en la administración. Igualmente lesiona la autonomía municipal el refrendo de los contratos municipales, por cuanto la competencia del órgano contralor viene del artículo 185 de la Constitución Política, y se circunscribe al Estado persona y no a la Administración Pública. Artículo 79: De acuerdo a los razonamientos anteriores, no debe ningún órgano interferir en la parte administrativa y política de los gobiernos locales. Artículo 80: Esta norma, fue derogada por la Ley de Contratación Administrativa N°7494 del 2 de mayo de 1995. Artículo 85: En cuanto a las tasas municipales, no es posible que la institución que las apruebe tenga la posibilidad de modificarlas al resolver su aprobación. Artículo 90: Es válido lo expresado para el artículo anterior, en cuanto se analiza la potestad tributaria de las corporaciones municipales, principalmente en lo relacionado con las contribuciones locales.Artículo 96, párrafo segundo: La Asamblea Legislativa puede aprobar o improbar los impuestos municipales de conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución, de manera que, no puede el órgano contralor, desarrollar una ley sin que entre en violación a las competencias tanto de la Asamblea Legislativa como del poder Ejecutivo. Artículo 107: Si bien, pareciera que la norma lo que pretende es garantizar el pago de las obligaciones contraídas, la Contraloría puede aprobar o no el presupuesto, si es que no se incluyen en el proyecto las partidas para honrar la deuda; empero ello, no posibilita al órgano contralor a que de oficio haga las inclusiones, pues este proceder menoscaba la autonomía municipal. Artículo 134: El fijar montos a un gobierno local, es condicionarlo a que su actuar no sea eficiente ni eficaz. La Contraloría en cumplimiento de sus facultades, no puede emitir disposiciones jurídicas que vengan a interferir en la administración, sino que solamente puede emitir políticas y directrices generales, con el fin de que las municipalidades se organicen en forma autónoma y de acuerdo a sus intereses.Artículo 139: Este artículo lesiona la autonomía municipal al ampliar e imponer a los contadores y auditores de los gobiernos locales atribuciones dadas por la Contraloría General, pues ellos deben ejercer sus funciones con independencia funcional y de criterio respecto del patrono, así como organizar su oficina conforme lo establecen el manual para el ejercicio de la auditoría interna. Artículo 140: Si bien es cierto, la Contraloría General está en la posibilidad de emitir lineamientos generales para ejercer su fiscalización, esto no debe ir en detrimento de que las municipalidades regulen su propia contabilidad. Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6: Esta facultad que se le otorga a la Contraloría, es darle la posibilidad de sustituir a la administración en labores propias y de su entera responsabilidad, con lo que se lesiona la autonomía municipal. Igualmente, el hecho de supeditar los contratos de becas al refrendo del contralor para su eficacia, sujeta el buen funcionamiento y sana administración de los intereses locales.Artículo 184: El hecho de que la donación que se realice a las Municipalidades deba ser autorizada por la Contraloría, es un reflejo de la lesión a la autonomía municipal. Artículo 186: Es válido lo expresado por el recurrente en cuanto a que se exige a los Gobiernos locales por imposición legal una asignación específica en favor de los Comités Cantonales de Deporte y Recreación.
9. 9Leonel Fonseca Cubillo, en ese entonces Presidente de la Junta Directiva del Servicio Nacional de Electricidad, rindió el informe, limitándose a la impugnación del artículo 19 de la Ley No. 6890 (reformas al Código Municipal, norma que le otorgó al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal la realización de estudios de tasas y tarifas de los acueductos municipales, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con la aprobación posterior o rechazo del Servicio Nacional de Electricidad. Presenta una reseña histórica de la regulación de Acueductos y Alcantarillados con un análisis de las leyes emitidas y sus reformas y luego el procedimiento tarifario para Municipalidades y una reseña de los criterios emitidos sobre esta materia por la Procuraduría General de la República, señalando, además, que el Servicio no contaba con una ley que le facultara para ejercer una regulación tarifaria completa, lo que variará cuando entre en vigencia la Ley constitutiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, que le permitirá fijar precios y tarifas.
10. 10Víctor Evelio Castro Retana, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en su informe, sobre la impugnación de los artículos de la Ley de Planificación Urbana se refiere al Transitorio II de esa Ley, para afirmar que junto con las normas de la Ley Orgánica de ese Instituto, se le otorgan competencias por suplencia, es decir, para sustituir a los gobiernos locales que no hayan dictado planes reguladores y por ello no existe violación de la autonomía municipal, lo que la Sala ya ha reconocido en sentencia 5062-95.
11. 11Nombre72913 , para entonces Presidente Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, contestó la audiencia conferida, e indicó: Que se limitará a hacer referencia a los aspectos impugnados en los que el Instituto tiene algún tipo de participación, que son particularmente el artículo 5 y el 85 del Código Municipal y el Artículo 19 de la Ley 6890-83. Señala que es claro que las Municipalidades tengan plena autonomía, y es loable que se trate de rescatar dicha prerrogativa al máximo, sin embargo, no se puede llegar al extremo de reclamarla sacrificando aspectos fundamentales como la prestación eficiente de determinados servicios que sólo un órgano especializado en la materia podría ejecutar en forma idónea, pues como bien se sabe, muchos Gobiernos Locales no están en capacidad de asumir y brindar en forma adecuada determinados servicios. En este aspecto no está no sólo en juego la determinación de los alcances de la autonomía municipal, sino que se pone en juego salud pública, y siendo fundamental la prestación del servicio que ofrece el AYA, la competencia del Instituto prima sobre la competencia genérica que tienen las Municipalidades.Otro punto objetado en la acción es lo relativo a las tarifas, alegando que el artículo 85 del Código Municipal y el artículo 19 de la Ley 6890 prescribe que las tasas locales por servicio de agua son acordadas por las Municipalidades “previo estudio” del IFAM, “en consulta” con AYA, y “aprobadas” por el SNE. Consideran que este procedimiento para fijar las tasas locales por servicio de agua no viola la autonomía municipal, toda vez, que las Municipalidades tienen participación en la fijación de dicha tarifa y de que existe prevalencia del interés nacional sobre el local, por lo que debe existir un mecanismo para ejercer un efectivo control de las tasas por los servicios públicos que se brindan, que permitan una protección adecuada a los usuarios evitando distorsiones, desigualdades en las cargas y violaciones a los principios presupuestarios. Si bien en esta acción se hace alusión a aspectos meramente formales, se está reclamando en este caso una autonomía que los Gobiernos Locales no están en capacidad de afrontar, ya que la realidad ha demostrado que las Municipalidades no han dado una respuesta adecuada a los problemas locales. Solicitan que se declare sin lugar la acción interpuesta.
12. 12Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 171, 172 y 173 del Boletín Judicial de los días 9, 10 y 11 de setiembre de mil novecientos noventa y seis.
13. 13La audiencia oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró a las nueve horas quince minutos del tres de julio de mil novecientos noventa y siete (razón a folio 211), con la presencia de los siguientes magistrados propietarios: Rodolfo Piza Escalante, quien presidió, Luis Fernando Solano Carrera, Eduardo Sancho González, Carlos Arguedas Ramírez, Ana Virginia Calzada Miranda, y los magistrados suplentes Alejandro Rodríguez Vega y Danilo Elizondo Cerdas. Además contó con la presencia de la Licenciada Carmen María Arias y el Doctor Mauro Murillo Arias en su condición de apoderados de la accionante; los Doctores Román Solís Zelaya y Magda Inés Rojas en representación de la Procuraduría General de la República; el Licenciado Ronald Hidalgo Cuadra por la Contraloría General de la República; el Ministro de Planificación y Política Económica, Licenciado Leonardo Garnier acompañado de los Licenciados Ana Cecilia M. Nombre182576 y Luis Román Hernández; y por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el Licenciado Alner Palacios García, y la Licenciada Silvia Poveda Donato por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
14. 14Mediante escrito del tres de julio de mil novecientos noventa y siete (visible a folios 212 a 216), el apoderado especial judicial del accionante solicita que se declaren inconstitucionales los artículos 4 inciso f), 5, 6 inciso a), 14 a 25, 27, 28, 29, 38 y siguientes de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, en tanto dispone que para la aprobación de las tarifas de agua potable, las mismas deben ser "estudiadas" por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal; faculta a esa institución para regular los servicios públicos, dictar resoluciones vinculantes en solución de conflictos con usuarios, y más que aprobar, fija las tarifas, e inclusive puede fijar multar a las municipalidades, disposiciones que considera violatorias de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
15. 15La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, aportó al expediente un esquema de la exposición que hizo en la audiencia oral del tres de julio y lo propio ha hecho la Procuraduría General de la República a solicitud de la Sala, documentos que se encuentran en los folios 224 y siguientes.
16. 16En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sancho González; y,

Considerando:

I. DEL OBJETO DE LA ACCIÓN

Se alega la inconstitucionalidad de las normas enlistadas en el resultando primero, por cuanto se considera que lesionan los principios fundamentales del régimen municipal, que atañen a la competencia y a la autonomía, derivados en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Independientemente de los principios generales que ya esta Sala ha examinado en varias ocasiones, sobre el concepto y la naturaleza de los llamados entes autónomos, es importante replantear el tema y definir de manera clara y precisa la autonomía municipal y con base en ese concepto, establecer el parámetro que debe utilizarse a la hora de determinar cuáles son las atribuciones de las municipalidades y si existe o no posibilidad de control por parte de las otras entidades públicas; es decir, si las normas impugnadas son o no compatibles con esos principios de competencia y autonomía municipales.

II. DE LA VIGENCIA DE LA NORMATIVA IMPUGNADA

Previo a analizar la normativa cuestionada en esta acción, debe hacerse la advertencia de que mediante ley número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, la Asamblea Legislativa promulgó una reforma general del Código Municipal, con lo que derogó la ley número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta -Código Municipal anterior-, según disposición expresa del artículo 183, cuyas normas, en su mayoría, son objeto de impugnación en esta acción; sin embargo, en virtud de los efectos jurídicos que produjeron durante su vigencia y que podrían seguirse dando, se analizan esas disposiciones en concordancia con la nueva legislación. Asimismo, varias de las otras disposiciones que se cuestionan también han sido reformadas y derogadas, como el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en virtud de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; las leyes referentes a la distribución del impuesto territorial (número 4340, 5443, 5909 y 6026) que fueron derogadas por la Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles, número 7509; el artículo 212 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, que fue reformado parcialmente por Ley 7717, que es Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos; la Ley de Planificación Nacional que ha tenido varias reformas, como el artículo 10, que lo fue por la Ley 7010; y la Ley 5991, que fue derogada parcialmente por la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, todo lo cual se analizará en su oportunidad.

III. CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL

En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local".

Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas.

Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas. Lo expresado conduce, en consecuencia, a la necesidad de definir, desde la perspectiva constitucional, cuál es el ámbito municipal, lo que se hará en los siguientes considerandos, para examinar, posteriormente y contra el marco general de lo local, los alcances y la compatibilidad de las normas que han sido impugnadas.

IV. AUTONOMÍA MUNICIPAL

GENERALIDADES . Gramaticalmente, es usual que se diga que el término "autonomía", puede ser definido como " la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.

Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política.

Esta posición coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.

V. AUTONOMÍA MUNICIPAL

PROCESO CONSTITUYENTE. Para ubicar debidamente el análisis del tema principal de esta acción, resulta imprescindible examinar el debate que se produjo en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y que se inició con una moción presentada por el representante Leiva Quirós, en la sesión No. 78, discusión que se recoge en las páginas 208 y siguientes del Tomo II de las actas de la Asamblea. Así, por ejemplo, en el acta No. 80 (id. pg. 220) el representante Chacón Jinesta expresó:

"[...] la autonomía municipal en Costa Rica nunca había existido, ya que las municipalidades siempre han estado supeditadas al Poder Ejecutivo por una serie de funcionarios y organismos. Si se desea realmente otorgar a las municipalidades su plena autonomía, deben desligarse del Ejecutivo"; y el representante Nombre54760 agregó:

"Por todos lados las municipalidades se ven obstruccionadas por el Ejecutivo, que interviene en las mismas a través de una serie de funcionarios y organismos. Si se ha de seguir así, lo mejor es establecer que el Ejecutivo nombrará directamente, para el gobierno de las localidades a tres funcionarios. Las municipalidades en Costa Rica van poco a poco perdiendo facultades. Es tan poco el interés que despiertan, que las funciones de munícipes se desempeñan con desgano. Es necesario que los ciudadanos se interesen más por los asuntos locales, creando una verdadera autonomía del régimen municipal".

Aparece claro, entonces, que la Asamblea Nacional Constituyente al ocuparse del tema de la autonomía municipal, lo hace como una reacción evidente a la experiencia histórica de la intervención del Poder Ejecutivo en los asuntos locales. Es decir, si lo que privaba en los años anteriores al proceso constituyente, era un sistema municipal intervenido directamente por el Poder Ejecutivo, lo que se quiso fue concebir uno distinto, que se desligara por completo de esa interferencia. En esa misma acta No. 80 se cita la moción presentada por el representante Leiva Quirós, que decía textualmente :

"Las Corporaciones Municipales son órganos de la soberanía, autónomos y de elección popular", lo que desató una calurosa discusión, encabezada por la intervención del representante Ortíz Martín (pgs. 222 y 223), quien expresó :

"[...] que la soberanía la tiene fundamentalmente el pueblo y la delega en la Asamblea Legislativa. De ninguna manera puede atribuirse esa soberanía a las corporaciones municipales, que son órganos administrativos de los intereses comunales [...] Una municipalidad, es decir, muchas municipalidades soberanas constituyen pequeños Estados dentro de un Estado, lo que viene a ser técnicamente imposible." En la siguiente sesión -acta No. 81- se pidió revisión del texto que se había aprobado con el concepto de soberanía incluido y el representante Esquivel Fernández indicó "[...] que votaría la revisión planteada, ya que la completa autonomía municipal, tal como la propone el artículo 135, ha dado en Costa Rica los más desastrosos resultados [...] No se puede otorgar esa autonomía en una forma absoluta [...]"; y la revisión fue aprobada, pero durante el debate, el representante Leiva Quirós, proponente del texto que fue revisado, expresó (pg. 229):

"[...] que la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues está sometida a cierto tutelaje por parte del Estado. Los presupuestos de las corporaciones municipales estarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República." En síntesis, al aprobar la Asamblea Nacional Constituyente el texto del actual artículo 170, que señala que las corporaciones municipales son autónomas, creó un sistema de administración local tal, que lo sacó, o por lo menos pretendió sacarlo, formalmente, de las influencias e injerencias del Poder Ejecutivo, pero a la vez, esa autonomía no se otorgó en forma plena o ilimitada, sino que la concepción de gobierno local autónomo, implicó que quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes, llamó el constituyente), cuya naturaleza y alcances, se desarrollarán en los subsiguientes considerandos.

VI. DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL")

Por disposición constitucional expresa -artículo 169-, hay una asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo local", sea, " la administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está circunscrita, para lo cual se la dota de autonomía (de la que hemos hecho referencia en los Considerandos anteriores), aunque sujeta al control fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contraloría General de la República. De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, en los siguientes términos:

"IV.- LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE LICENCIAS.- A partir de los conceptos expresados en el considerando anterior, resulta importante, a los efectos de definir las funciones de las municipalidades en lo que atañe a las licencias comerciales en general, y a manera de conclusión inicial sobre el tema, transcribir el siguiente párrafo del informe de la Procuraduría General de la República, visible a folios 77 y siguientes:

«A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e indicándose que gozan de autonomía (artículo 170). Se agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus presupuestos ordinarios y extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General, que fiscalizará su ejecución.

Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les otorga autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República. Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13) [de la Constitución Política], tienen potestad para imponer tributos. En virtud de ello, cualquier normativa que, con anterioridad a la Carta Magna actual, restringiera tales atribuciones, habría quedado derogada con la entrada en vigencia de ésta (artículo 197 constitucional). Asimismo, cualquier disposición dictada con posterioridad a dicho texto que violente las competencias y atribuciones otorgadas a esas Corporaciones, sería inconstitucional.» El examen de la Procuraduría General de la República conduce a señalar, sin embargo, que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (id. folio 81), de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio.

Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses «locales» , se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal.

O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto [...] Consecuentemente, no sólo por norma legal expresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más importante, por contenido constitucional expreso (artículo 169), no pueden subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local." De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente.

En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática institucional, en tanto debe determinarse para que la transferencia del caso proceda, si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica para cumplir con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado del servicio a instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso.

VII. DESCENTRALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN POLÍTICA EN MATERIA LOCAL

El otro parámetro constitucional para determinar la competencia de las municipalidades es el territorio, y puesto que el artículo 169 de la Carta Fundamental circunscribe la "administración de los intereses y servicios locales" al cantón correspondiente, con ello se define que se trata de una descentralización territorial - posible en nuestro sistema, como se ha dicho antes-, tal y como se consideró en sentencia 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro:

"XXIX.- Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa y otras formas posibles de descentralización, la política. Esto obliga a considerar fundamentales para la decisión de este caso, las disposiciones de carácter legal, reglamentario o meramente administrativos que, a lo largo de los años han organizado los territorios en cuestión, desde la perspectiva de la división territorial administrativa, única que se conoce en Costa Rica [...]" Dados estos antecedentes, es dable afirmar, junto con la doctrina costarricense más calificada, que lo territorial del ente (municipio) es, en realidad, lo territorial de sus potestades para dictar actos de imperio y de sus facultades para prestar servicios públicos y consiste en que tanto el sujeto que lo hace, como la atribución de competencia para hacerlo y la legalidad de esa conducta, vienen determinados por el propio territorio.

Pero el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen.

Es por ello que las normas y la conjugación de cada una de ellas, sean los artículos 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del anterior Código Municipal, no resultan contrarias a la autonomía municipal, porque en todo caso, lo que debe privar por jerarquía de las disposiciones, es, en primer lugar, la supremacía de la norma constitucional y de seguro que lo local prima sobre los objetos de los entes descentralizados, que son creación de la ley cuando se trata de definir lo que es local.

VIII. JURISPRUDENCIA DE LA SALA EN RELACIóN CON LA AUTONOMíA MUNICIPAL

Esta Sala ya ha abordado el tema de la autonomía municipal en varias de sus sentencias, aunque de diversos puntos de vista y de alcances también distintos de los que en esta acción se persiguen. Por ello resulta de importancia para el desarrollo del análisis, citar esos antecedentes propios:

1).- En la sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno (confirmada luego por las sentencias número 3494-94, 4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94, 4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 2311-95, 2631-95, 3930-95, 4072-95, 4268-95), se dijo, que al disponer el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas, de ese concepto se deriva, por principio, la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, al indicar:

"Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas. De esa autonomía se deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por lo que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponden a esos entes, ello sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación." Asimismo, sentó el principio de que las municipalidades son entidades de naturaleza territorial y corporativa, es decir, de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado. En este mismo orden de ideas, con posterioridad, y en sentencia número 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, reafirmó el principio de que la Asamblea Legislativa no puede válidamente, por medio de una ley, autorizar de manera unilateral (es decir, sin la adecuada participación municipal) una exención de los tributos municipales.

2).- En sentencia número 2153-93, de las nueve horas veintiuno minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres, se determinó que es competencia exclusiva de las municipalidades el controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, para lo cual pueden y deben dictar los correspondientes planes reguladores; lo cual ha sido confirmado en sentencias número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre, todas de ese año, 3494-94, del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro, y 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis.

• 3)En la sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres (confirmada por la sentencia número 5829-93, de las nueve horas cincuenta y un minutos del doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres), se dijo que resultaban abiertamente inconstitucionales, por ser contrarias a la autonomía municipal contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, las regulaciones impugnadas en las se establecía la intromisión de la Contraloría General de la República en el orden disciplinario interno de las municipalidades. En el texto se elaboran las ideas ya expuestas de que el alcance de esa autonomía que proviene de la propia norma superior y, esencialmente, se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país, se repite), encargado de administrar los intereses locales y por ello, las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio presupuesto.

Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local". Y en cuanto a los alcances, se señala que la autonomía municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: "No reputamos incompatibles con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de actos administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e incumplida".

Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República, que es de origen también constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184 inciso 2).

4).- En la sentencia número 3278-93, de las diez horas tres minutos del nueve de julio de mil novecientos noventa y tres, el recurrente afirmó que se invadía la autonomía municipal con la posible instalación de un relleno sanitario por parte del Poder Ejecutivo, sobre lo cual la Sala expresó que había tenido por demostrado que el Poder Ejecutivo no le impone a las Municipalidades del país el sistema de disposición final de los desechos sólidos, sino que se trataba de promover un sistema alternativo que puede, o no, ser utilizado por los Gobiernos Locales, de donde se deduce que con lo actuado no se violentaban los posibles derechos derivados de la autonomía municipal. Con ello, se reconoce que es necesaria la adhesión libre y voluntaria de las municipalidades a los planes y programas del Estado, ya que puede generar un interés autónomo distinto de los otros órganos públicos.

5).- En el considerando primero de la sentencia número 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y tres (en la misma dirección las números 0946-91 y 0023-95), se indica que el artículo 170 de la Constitución Política establece que las corporaciones municipales son autónomas y que el párrafo primero del artículo 7 del Código Municipal desarrolla ese concepto, diciendo que en el ejercicio de sus atribuciones las municipalidades gozan de la autonomía que les confiere la Constitución Política, con las potestades de Gobierno y de Administración inherentes a la misma y como consecuencia de lo dispuesto en esas normas resulta que cada Municipalidad está autorizada para procurarse los ingresos necesarios siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios. Y se señala que sería contrario a la autonomía constitucionalmente otorgada a esas entidades, pretender que todas las Municipalidades regularan en forma igual lo referente al cobro de sus impuestos.

6).- En sentencia número 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, se indicó que el Ejecutivo Municipal (hoy día, Alcalde Municipal) es el encargado del régimen disciplinario de los gobiernos locales, con el fin de preservar el ámbito de su autonomía declarada en el artículo 170 constitucional.

7).- La sentencia número 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, definió que el ámbito municipal es la única descentralización territorial posible en nuestro sistema, que se desarrolla la función política en materia local y en este sentido, sus competencias están determinadas por la jurisdicción territorial, según se anotó en el Considerando VII anterior.

8).- En la sentencia número 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, que se refiere a la acción de inconstitucionalidad que cuestiona a los llamados concejos municipales de distrito, la Sala, sobre el decreto ejecutivo que los creaba (número 5.595-G), indicó:

"[...] que resultan violados también los artículos 168 y 169 de la Constitución Política, al sobreponer, sobre un ente municipal creado por la misma Constitución Política, un organismo corporativo cuyo acto fundacional es un simple decreto que contradice los textos superiores. Solo el análisis de este artículo, concede razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de los Concejos Municipales de Distrito. Sin embargo, es de importancia señalar lo que al respecto indica el artículo 2°:

«Artículo 2°.- Cometidos.- los Concejos Municipales de Distrito, tienen por objeto promover el desarrollo integral de los respectivos distritos, en armonía con el desarrollo nacional.

Les corresponde la administración de los servicios e intereses locales y de las rentas e ingresos originados en el correspondiente distrito.» Este texto lesiona, sin ninguna duda, los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, creando una administración local distinta de la que ésta ha concebido y excluyendo el Gobierno Local originario, para ser sustituido por una dependencia del Poder Ejecutivo. La autonomía que la propia Constitución Política le ha otorgado a las Corporaciones Municipales, es sustituida por un acto de rango inferior en detrimento de aquélla. Y por último, el artículo 16:

«Artículo 16.- Traslado de Fondos.- Instalado el Concejo Municipal de Distrito, su Presidente lo comunicará así a la Municipalidad respectiva para que ésta, dentro de los treinta días hábiles siguientes, a más tardar, haga entrega a la nueva Corporación de los fondos pertenecientes al Distrito autónomo, conforme al resultado de la liquidación que practique la Contraloría, según se dispone en el artículo 18 de este Reglamento.» También aquí, la autonomía concebida para ser ejercitada por el Gobierno Municipal Local, con exclusión de toda interferencia extraña, es violada para subordinar el actuar del órgano constitucional, al que se hace nacer de un acto ejecutivo, inferior en rango y de constitucionalidad imposible y si a ello agregamos que el artículo 24 indica que en cuanto a lo no previsto en el reglamento, se aplicará «supletoriamente» el Código Municipal, entonces se concluye que los vicios de inconstitucionalidad atribuidos al reglamento, son insalvables y por ello, debe declararse con lugar la acción [...]" 9).- En sentencia número 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, se indicó claramente que la política estatal debe desarrollarse e implementarse con respeto al ordenamiento jurídico constitucional, lo que implica que la política estatal que se analizó, al requerir la exención de los tributos municipales, "exige de paso sumar o reclutar la aquiescencia de las municipalidades para esa política, porque sin esta conformidad el empleo instrumental del poder eximitorio municipal sería jurídicamente imposible"; se expresó allí:

"La confluencia política del Estado central y de las corporaciones municipales bien puede expresarse mediante una disposición legal general, que, en consecuencia autorice (incluso imperativamente, como lo hace la Ley de Fomento Avícola) la exoneración tributaria municipal, a condición de que se respete en su integridad el poder de eximir de todas y cada una de aquellas entidades. El modo práctico de lograr ésto es, evidentemente, la consulta a los concejos durante el proceso legislativo; consulta obligada no por obra -como de ordinario- de expresa disposición de la Constitución -que la prevé para otras hipótesis-, sino de los requisitos constitucionales para el ejercicio de la potestad eximitoria tal como aquí se ha enunciado; consulta, en fin, cuyo resultado es vinculante para la Asamblea, puesto que la negativa municipal impide, caso por caso, que la ley autorice por sí lo que cada concejo municipal no permite." Posteriormente, sentencias número 2231-96 y 2237-96, ambas del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis, se complementa lo anterior, siendo importante por los efectos que se persiguen con este examen de los precedentes de la Sala, resaltar lo que se indicó en esas ocasiones:

"V.- Es importante, entonces, vista la repercusión que esta resolución puede ocasionar, dejar establecido que, si bien es cierto el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes -particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder Ejecutivo- puede establecer una política general en cuanto a prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios locales con exclusión de toda otra interferencia que sea incompatible con el concepto de «lo local», en los términos que fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los «intereses y servicios locales», por lo menos mientras no se disponga su «nacionalización» mediante ley formal.

VI.Es de todos sabido el problema que envuelve la ubicación de los centros de depósito y de disposición final de los desechos que afronta el país, y el consiguiente problema sanitario que de ello se deriva, según las experiencias vividas por las comunidades de este país, pero no puede esta Sala dejar pasar por alto que todo proyecto a ejecutarse en esta materia, como en el caso que nos atiende, puedan obviarse los trámite y los requisitos derivados de las normas de control de esas actividades, contenidas en la Ley General de Salud, precisamente para proteger la vida y la salud de los habitantes y el medio ambiente. En este sentido proveen las normas legales que regulan el establecimiento y funcionamiento de los rellenos sanitarios de la Ley General de Salud y también, las normas reglamentarias que el Poder Ejecutivo ha emitido en desarrollo de los principios legales generales antes señalados.

Es por ello que para autorizar el funcionamiento de un relleno sanitario es imprescindible que se cumplan los requisitos correspondientes, siendo como se dijo en considerandos anteriores, en razón de la especialidad de la materia y de la autoridad de gobierno local, que será entonces al Ministerio de Salud y a la Municipalidad del lugar, a quienes corresponde, una vez revisados los estudios técnicos que deban presentarse al efecto, como por ejemplo el estudio de impacto ambiental, contaminación de aguas y otros, que deban, razonablemente, y tomando en consideración los intereses nacionales y locales, autorizar o no el funcionamiento del proyecto que interesa. En última instancia, es a la Municipalidad de la Jurisdicción a la que corresponde conceder o no la licencia para el ejercicio de actividades comerciales, a la vez que verificar si la actividad es compatible con los usos y limitaciones propias de los planes de desarrollo urbano que pudieran estar vigentes y todo ello, tratándose del funcionamiento de una empresa privada en la venta de servicios.

Cuando se trata de la iniciativa de otras administraciones estatales o de entidades públicas no estatales, es más que evidente, en razón de la autonomía municipal consagrada en texto constitucional, que no se pueden establecer sin la debida coordinación del gobierno local, como lo exigen los artículos 5 y 10 del Código Municipal. Como en el caso concreto, es una empresa privada la que ha ofrecido sus servicios a otras municipalidades del Área Metropolitana, aparentemente sin la intervención de entes públicos, la decisión final, como lo ordena el artículo 169 constitucional, será de la Municipalidad del Cantón de Santa Ana, la que deberá actuar velando y protegiendo los derechos fundamentales de los ciudadanos de esa localidad, pero en todo caso con apego absoluto al principio de legalidad constitucional".

10).- En sentencia número 1974-96, de las quince horas nueve minutos del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis, se hace mención a la potestad reglamentaria de los gobiernos municipales, específicamente para dictar reglamentos de organización y de servicio, en los siguientes términos:

"Debe hacerse notar también que el accionante incurre en un error al señalar que para que una disposición de carácter normativo de las municipalidades tenga asidero legal, debe ser aprobada por la Contraloría General de la República; olvida con ello el principio de la autonomía municipal establecido en la propia Constitución Política, en el artículo 170 y la función encomendada a estas corporaciones, cual es la «administración de los intereses y servicios locales en cada cantón », de conformidad con lo señalado en el artículo 169 de la Carta Fundamental. Además, en el Código Municipal, tampoco se establece como requisito para dictar reglamentos de servicios de una Municipalidad la aprobación de la Contraloría General de la República, y en el artículo 7 del Código Municipal se reitera el principio de la autonomía de que gozan las municipalidades; principio del que se deriva su potestad de dictar reglamentos autónomos de organización y de servicios, entre los que lógicamente se encuentra la administración del Mercado Central de San José".

11).- En sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, se definió el proceso para la determinación del ámbito de competencia de las municipalidades en razón de la materia a lo local, según se anotó en el Considerando VI de esta sentencia.

IX. METODOLOGÍA A SEGUIR PARA EL ANÁLISIS DE LA NORMATIVA IMPUGNADA

A partir de los conceptos doctrinales expuestos, del análisis de la voluntad del constituyente que se reproduce en el Considerando V anterior y de la jurisprudencia citada, la Sala estima que el concepto de la autonomía municipal debe ser contrastado contra este marco de referencia, de manera que a él se deben enfrentar las normas impugnadas, a los efectos de definir si son o no conformes con el sistema municipal de la Constitución Política. También se requiere definir con nitidez la forma jurídica de articulación de los gobiernos locales con el Poder Ejecutivo, las instituciones descentralizadas y el resto de los entes públicos; se debe examinar en cada una de las normas impugnadas, su conformidad con este marco genérico de lo que es materia local para evaluar sus alcances, razonabilidad y proporcionalidad, definir si pueden coexistir junto con el concepto constitucional de lo municipal y establecer así, lo que es compatible y lo que es violatorio de la autonomía municipal, todo lo cual se hará en los siguientes considerandos.

A efecto de sistematizar el análisis de la normativa que se cuestiona en esta acción, la misma se agrupa en seis grandes grupos en razón de la unidad temática. En el primero, las disposiciones en las que se establece el criterio de la coordinación con otras dependencias, sean estatales o privadas; en el segundo grupo, se analiza el control de legalidad ejercido por la Contraloría General de la República sobre las municipalidades, tanto en lo que se refiere a la elaboración y ejecución de su presupuesto municipal, como las normas referentes a la contratación administrativa y a la intervención que tiene el órgano contralor en esta materia; en el tercero, la organización territorial en relación con los cometidos locales; cuarto, la potestad impositiva de los gobiernos locales en relación con la fijación de los tributos y la administración de esos fondos; en el quinto, el régimen disciplinario interno de las municipalidades; y en el último, la potestad reglamentaria que varias disposiciones han otorgado a la Contraloría General de la República.

A. DE LAS RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CON LAS DEMÁS INSTITUCIONES ESTATALES Y LA SOCIEDAD.

X. DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES

Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97).

Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo "local". Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir "lo local", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional.

Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión.

En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes.

Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).

La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas.

XI. DEL ARTÍCULO 5 DEL CÓDIGO MUNICIPAL

Se señala en la acción que con el artículo 5 del Código Municipal las competencias municipales se ven mermadas, si se entiende que las atribuciones legales a que alude el artículo son ilimitadas, en tanto pone por encima de las competencias municipales, las de los otros entes descentralizados, con el siguiente texto:

"La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública. No obstante, estas entidades informarán al Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el cantón respectivo." De conformidad con lo señalado en el Considerando anterior, respecto de la coordinación que debe existir entre las municipalidades y demás instituciones públicas, el artículo 5 del anterior Código Municipal resulta constitucional, debiendo declararse sin lugar la acción respecto de esta impugnación; y consecuentemente, el artículo 6 del Código Municipal vigente, en cuanto dispone "La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar"; el que tampoco es inconstitucional.

XII. DEL ARTÍCULO 10 DEL CÓDIGO MUNICIPAL

El artículo 10 del mismo cuerpo legal es cuestionado en cuanto permite que cualquier entidad estatal o privada realice obras públicas de interés general, incluso hasta prestar un servicio local, con la debida aprobación de la municipalidad respectiva:

"Las entidades públicas no estatales o privadas que se constituyan legalmente para cumplir finalidades de interés cantonal sólo podrán ejecutar obras de interés o servicios públicos con la aprobación del Concejo Municipal o mediante concierto con la corporación"; lo cual se estima violatorio de la autonomía municipal, ya que las competencias municipales no pueden cederse. El análisis de esta disposición debe ubicarse en el contexto doctrinario que se definió en el considerando X de esta sentencia. Sin embargo, el ámbito de aplicación de la norma en comentario se extiende más allá, al referirse a "entes públicos no estatales o privados", como las asociaciones de desarrollo o asociaciones constituidas conforme a la Ley de Asociaciones, debidamente inscritas en el Registro respectivo, creadas con el fin de satisfacer necesidades de interés para el cantón, y también las de interés nacional. La accionante incurre en un error de concepción al estimar que la autonomía municipal es lesionada por la posible participación de entidades privadas o públicas no estatales en la administración de los cometidos locales, ya que la concurrencia no viola tal autonomía, sino que más bien la conforma y la fortalece, en tanto debe partirse de que la base de los entes municipales es, precisamente, el grupo de vecinos, según lo definió el artículo 1° del Código Municipal derogado, y que lo reitera el texto del vigente artículo 1° del Código Municipal:

"El Municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal." De manera que, debe hacerse la distinción de la iniciativa privada que se conforma según lo dispuesto en la norma transcrita, para emprender una tarea o servicio que ya presta la municipalidad, sea en forma parcial (organización de vecinos por barrios o calles) o total (la agrupación de vecinos de un cantón), lo que no es contrario a la autonomía municipal, en el tanto no desplace la figura y cometidos municipales. Con lo anterior queda claro que los vecinos, no sólo pueden coadyuvar en la solución de los problemas y administración de los intereses locales, por responder a la naturaleza y esencia de lo que son las municipalidades, sino que deben hacerlo. En este sentido, es la inteligente cooperación entre las iniciativas pública y privada, la causa que origina los avances y cambios sociales de importancia; participación que en todo caso, para salvaguardar el interés municipal, debe llevarse en forma ordenada, en tanto la disposición exige que toda obra o servicio de interés local que proyecten llevar a cabo en el cantón las entidades privadas o públicas no estatales, sea sometido a la aprobación del Concejo, o incorporado por concertación, como objetivo municipal.

De manera que las atribuciones municipales y la actividad privada pueden ir dirigidas en un mismo sentido, en lo que a bienestar de la comunidad se refiere, siempre bajo la supervisión de las autoridades locales, y en todo caso, la iniciativa privada debe armonizarse, o bien subordinarse (la segunda a la primera), a través de la aprobación municipal discrecional, con lo que no es posible estimar que haya lesión a la capacidad municipal de gestión de "lo local", según lo dispuesto en el artículo 10 impugnado. Asimismo, cabe recordar que mediante el régimen propio de las concesiones, la Administración puede contratar con el particular la prestación de los servicios públicos que le competen, régimen que es de plena aplicación para las autoridades municipales, sobre todo para la prestación de los intereses y servicios locales, de manera que la recolección de basura, limpieza de aceras y cunetas o la prestación del servicio de suministro de agua potable -entre otros-, bien puede atribuírse a asociaciones privadas o a particulares, mediante el contrato respectivo.

En este sentido, y referido a la materia, cabe resaltar que la concesión no traslada la competencia de lo local al particular o entidad privada autorizada en los términos del artículo 10 impugnado, sino que se trata del otorgamiento de un derecho de explotación o de prestación del servicio, de manera que "[...](e)l concesionario tiene evidentemente el deber, y no sólo el derecho, de prestar el servicio público, quedando la titularidad de ese servicio en la Administración, a quien corresponde la organización del servicio público y el control de la prestación que haga el concesionario" (sentencia número 5403-95, de las dieciséis horas seis minutos del tres de octubre de mil novecientos noventa y cinco); con lo cual, queda claro que, al no existir una transferencia de las competencias municipales, sino una convención en lo que respecta a su prestación, la cual para su verificación debe contar con la aprobación del Concejo y concretización mediante el respectivo contrato de concesión, no hay infracción a la autonomía municipal.

Las tareas municipales admiten participación de la iniciativa privada, salvo que exista ley reforzada que lo prohíba y declare un monopolio municipal al respecto (artículo 46 constitucional); por lo que, más bien, puede decirse que la prestación de los servicios por particulares debidamente aprobada consolida un verdadero derecho a la empresa y a su valor económico, con entera independencia, en tanto existe en nuestro país, el derecho a la libre empresa.

XIII. DEL ARTÍCULO 186 DEL CÓDIGO MUNICIPAL

Se impugna esta disposición en cuanto ordena que los comités cantonales de deportes y recreación, adscritos a las municipalidades, ejecuten los programas de la Dirección General de Educación Física y Deportes. Para determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de esta disposición, debe hacerse un estudio cronológico de la normativa que los regula.

• a)Inicialmente los comités cantonales de deportes y recreación no formaban parte de la organización interna de las municipalidades, así como tampoco tienen asignada competencia en lo local, ya que fueron creados mediante la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y de Deportes, número 3656, de seis de enero de mil novecientos sesenta y seis, en su artículo 6, como órganos dependientes de la Dirección General de Educación Física y Deportes (organismo dependiente del Ministerio de Educación Pública), con el único fin de administrar sus instalaciones recreativas y deportivas.
• b)Mediante el artículo 186 del Código Municipal, ley número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta -impugnado en esta acción- se establece la participación de las municipalidades en la integración de los comités cantonales de deportes, y establece la obligación de coordinación con los gobiernos locales en lo "concerniente a sus inversiones y obras del cantón" y la sujeción a los programas y planes nacionales del deporte y recreación dados por la Dirección General de Educación Física y Deportes.
• c)El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes emitió el Reglamento de los Comités de Deportes, que es el Decreto Ejecutivo número 3170-C, del nueve de agosto de mil novecientos setenta y tres, con fundamento y según los lineamientos establecidos en la citada ley número 3656.
• d)El veintiséis de abril de mil novecientos noventa y ocho la Asamblea Legislativa promulga el nuevo Código Municipal, aprobado mediante ley número 7794, el cual entró en vigencia el dieciocho de julio del año pasado. Con esta legislación, cambia la conformación de los comités cantonales de deportes, los cuales dejan de ser órganos dependientes de la Dirección General de Educación Física y Deportes, para integrar la organización de las municipalidades; en cuanto el artículo 164 dispone:

"En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo"; en virtud de lo cual, están sujetos a la regulación normativa que dicte la respectiva municipalidad (artículo 169). Es importante resaltar en este análisis que la integración de estos comités la realizan los mismos vecinos de la comunidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165, con lo cual, ya no habrán miembros en representación de instancias públicas descentralizadas o del Poder Ejecutivo, como sucedía anteriormente; y lo referente a su presupuesto y financiación está estipulado en el artículo 170, como una asignación que le hace el gobierno municipal.

• e)Y por último, mediante la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, que entró en vigencia el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en los artículos 64 a 66, se volvieron a pasar estos comités a la organización del Poder Ejecutivo, pero esta vez, adscritos a ese Instituto (artículo 64), al que se le otorgó el carácter de institución semiautónoma, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa (artículo 1°).

El análisis anterior, es importante para determinar que, en un principio, y hasta la promulgación del nuevo Código Municipal, el artículo 186 no es contrario al orden constitucional, toda vez que al no conformar los comités cantonales la organización interna de los municipios, la única participación o relación que tenían las entidades locales con estos comités era la de coadyuvar en su integración, de conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 65 ibídem. Y dentro de este contexto normativo, bien se puede afirmar que una ley posterior que eliminara la colaboración de las municipalidades en lo que corresponde a la integración de estos comités no sería inconstitucional, en tanto no constituía una atribución propiamente municipal, sino que más bien se definía dentro de las funciones de colaboración y cooperación debida entre los diversos entes estatales, según se definió en el Considerando X anterior.

En relación con lo impugnado concretamente por el accionante-, disponía la norma:

"Los comités cantonales de deportes y recreación podrán realizar, en el respectivo municipio, los planes nacionales que para el deporte y la recreación dicte la Dirección General de Educación Física y Deportes, y le brindarán a esa dependencia toda la colaboración posible, sobre todo en el aspecto del cuidado de las instalaciones de su propiedad, cuando ésta lo solicite." Debe notarse que no se trata de una norma imperativa, sino de una disposición que posibilita en un sentido, el actuar de los comités cantonales de deportes y recreación, todo dentro del espíritu que orientó al legislador el dictar el comentado artículo 5 del Código Municipal; es decir, la de mantener una relación de cooperación entre las diversos instituciones que conforman el Estado. El texto de la norma continúa diciendo:

"Asimismo, la Dirección, dentro del marco que le señale la ley orgánica, brindará a los comités toda la colaboración en materia de deportes y recreación, dentro de la política nacional que en este campo debe promulgar y dirigir"; lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, dentro del contexto definido en el Considerando X de esta sentencia.

Sin embargo, a partir de la promulgación del nuevo Código Municipal, sí resultan contrarios a su autonomía municipal los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, por implicar una desmembración de la organización interna de las municipalidades, para traspasarla a una institución semiautónoma, según se explicó en el punto e) de este Considerando. Esta declaratoria de inconstitucional es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho.

No obstante lo anterior, es importante resaltar que el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación no es inconstitucional en sí mismo, y está en plena potestad para dictar políticas y programas en el campo del deporte y la recreación a nivel nacional, en los términos en que se establecen en el párrafo segundo del artículo 1° de su ley de creación:

"El fin primordial del Instituto es la promoción, el apoyo y el estímulo de la práctica individual y colectiva del deporte y la recreación de los habitantes de la República, actividad considerada de interés público por estar comprometida la salud integral de la población. Para tal efecto, el Instituto debe orientar sus acciones, programas y proyectos a fomentar el fortalecimiento de las organizaciones privadas relacionadas con el deporte y la recreación, dentro de un marco jurídico regulatorio adecuado en consideración con el interés público, que permita el desarrollo del deporte y la recreación, así como de las ciencias aplicadas, en beneficio de los deportistas en particular y de Costa Rica en general"; tarea para la cual, el artículo 3 de la misma ley le confiere las siguientes atribuciones:

"a) Estimular el desarrollo integral de todos los sectores de la población, por medio del deporte y la recreación.

b)Fomentar e incentivar el deporte a nivel nacional y su proyección internacional.

• c)Contribuir al desarrollo de disciplinas de alto rendimiento.
• e)Reconocer, apoyar y estimular las acciones de organización y promoción del deporte y la recreación, realizadas por las entidades deportivas y recreativas gubernamentales y no gubernamentales.
• f)Desarrollar un plan de infraestructura deportiva y velar por el adecuado mantenimiento, seguridad y salubridad de las instalaciones deportivas y los espectáculos públicos deportivos y recreativos.
• g)Velar porque en la práctica del deporte, en especial de alto rendimiento o competitivo, se observen obligatoriamente las reglas y recomendaciones dictadas por las ciencias del deporte y la técnica médicas, como garantía de la integridad de la salud del deporte.
• h)Garantizar la práctica del deporte y la recreación a las personas discapacitadas.
• i)Velar por la planificación de corto, mediano y largo plazo del deporte y, en particular, porque los planes y programas respectivos sean armónicos con la salud del deportista, financieramente viables y acordes con la calendarización de las actividades y campeonatos a nivel regional e internacional del deporte de que se trate.
• j)Velar porque los programas y calendarios nacionales de competición de los deportes y actividades deportivas, así como las formas o modalidades que rijan para ellos sean aprobados de manera definitiva y publicados con antelación de seis meses como mínimo a la fecha de inicio y que las reglas y los horarios se cumplan estrictamente durante toda la celebración, salvo caso de fuerza mayor o fortuito. Por razones de interés público, los horarios de las actividades y competiciones tomarán en cuenta, al menos, los siguientes factores:
• i)La homogeneidad.
• ii)Las condiciones climáticas de los lugares donde se celebrarán.
• iii)La armonía con la celebración de actividades comunales, cívicas y religiosas.
• iv)Los deberes laborales de los trabajadores.
• v)Las recomendaciones de salud dictadas por el Ministerio de Salud, en consideración a los deportistas y al público.
• k)Velar porque en los deportes de alto rendimiento y competición, los clubes o las agrupaciones deportivas incluyan, obligatoriamente, dentro de sus planes, programas de corto, mediano y largo plazo, la promoción de ligas menores, prospectos o pioneras.
• l)Fomentar la salud integral promoviendo la actividad física, la recreación y el deporte.
• m)Promover y velar porque las empresas y centros de trabajo recononozcan el valor de la práctica del deporte y las actividades recreativas en la calidad de vida de los trabajadores.
• n)Fiscalizar el uso de los fondos públicos que se inviertan en el deporte y la recreación y tomar las acciones pertinentes que garanticen una puntual y eficaz rendición de cuentas de esos fondos.
• o)Ejecutar un plan nacional de formación, capacitación y especialización e intercambio de experiencias para entrenadores, árbitros, periodistas deportivos, médicos del deporte, dirigentes y administradores del deporte en el exterior o en Costa Rica. Especialmente se utilizan los recursos de la cooperación internacional, tanto de organismos gubernamentales como no gubernamentales, nacionales o internacionales en los campos del deporte y la recreación." Obviamente, dentro de este marco normativo señalado (Código Municipal y la Ley número 7800), los comités cantonales de deportes, aunque estrictamente de naturaleza local o municipal, pueden ejecutar los planes y programas del gobierno o los propios, ya que no están sujetas al Poder Ejecutivo, y mucho menos a una institución semiautónoma, pero pueden estar en coordinación con el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación en lo que se refiere a los programas que ésta promueva en el cantón, en virtud de lo señalado en esta sentencia en los Considerandos X y XI.

XIV. DE LA IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 7 DE LA LEY NÚMERO 6890

Debe analizarse de seguido, la impugnación que se hace del artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en cuanto obliga a transferir al comité cantonal de deportes y recreación el uno coma cinco por ciento (1,5 %) del presupuesto ordinario anual municipal. Esta disposición es inconstitucional toda vez que estos comités inicialmente no formaban parte de la organización interna de los municipios, según se explicó en el Considerando anterior, por lo que resulta a todas luces improcedente obligar a las municipalidades a cooperar en su financiamiento, en violación de su autonomía municipal; inconstitucionalidad que se hace retroactiva a la fecha de su entrada en vigencia, sea, el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

XV. DE LA PLANIFICACIÓN NACIONAL

(artículo 1° LEY DE PLANIFICACIÓN NACIONAL). En forma general, se impugna la Ley de Planificación Nacional, número 5525, de veintiséis de abril de mil novecientos setenta y cuatro y sus reformas, por establecer un sistema de planificación y coordinación vinculante que afecta a todo ente público, que comprende también a las municipalidades, y se afirma que eso es inconstitucional, por violación de la autonomía municipal. Como lo señala el accionante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de esta ley, se establece un sistema nacional de planificación, con los siguientes objetivos:

"a) Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país.

• b)Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado.
• c)Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales." En este programa, obviamente, tienen participación las municipalidades, en tanto forman parte del Estado costarricense, pues, según se dijo antes, los gobiernos locales tienen plena autonomía en lo que corresponde a sus cometidos (estrictamente referidos a "lo local"), pero -como se indicó también-, no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. De modo que, al estar las municipalidades integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los lineamientos generales del país en un gran Plan Nacional de Desarrollo que abarque los aspectos económicos, productivos y de organización más importantes para la Nación -como lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia constitucional en la materia de planificación urbana-; y en el caso en estudio, nótese que la norma trata de objetivos generales, "aumentar la productividad nacional", "mejorar los servicios sociales que presta el Estado", "propiciar la participación ciudadana" y no de planes concretos y específicos como argumenta la promovente.

Sí debe hacerse la advertencia, de que a juicio de la Sala, únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley, no las originadas directamente de la Presidencia de la República, de Ministerios u organismos estatales, y en este caso, tampoco de la antes llamada Oficina de Planificación Nacional y Política Económica. Por ello es que la normativa en cuestión no es inconstitucional según lo dicho en esta sentencia.

XVI. DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES

Esta norma es cuestionada en cuanto encarga la administración y ejecución de la Ley (de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin hacer la salvedad general de las competencias locales, lo que excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar zonas de estacionamiento, autorizar el tránsito de vehículos con altoparlantes (en relación con el artículo 102 ibídem), marcar zonas de paso para peatones, y señalar paradas de buses, autorizar el cierre de calles para eventos varios (en relación con artículo 125 de la misma Ley). Efectivamente, como lo señala la accionante, corresponde a los gobiernos locales la ordenación urbanística o planificación urbana, para lo cual, se les faculta para adoptar el plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos en las áreas donde debe regir, competencia que ha sido reconocida en forma reiterada por este Tribunal (entre otras, ver sentencias números 2153-93; 5305-93. 5700-93, 3493-94 y 4205-96), y que debe ser entendida en los términos previstos en la legislación nacional como "[...] el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad"; según la definición que da la propia Ley de Planificación Urbana, número 4240, en su artículo 1°, materia en la que tienen competencia exclusiva los municipios de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 169 constitucional y 15 de esa ley, en cuanto dispone:

"Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional"; y que el propio artículo 4 inciso 4) del Código Municipal, ley número 4574, derogado desarrolló de la siguiente manera "Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.

Dentro de los cometidos de las Municipalidades deberán:

[...]

• 4)Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas; adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana." Asimismo, debe recordarse que hay calles que son municipales, de conformidad con la clasificación de la red vial nacional que hace la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, en su artículo 1°, en tanto la red vial cantonal está conformada por los "a) Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a las fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Rd Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial Nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente. tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento"; cuya administración corresponde en exclusiva a las municipalidades. En este mismo sentido, no debe olvidarse que los urbanizadores deben prever el espacio requerido para las vías públicas, que debe traspasarse a las corporaciones municipales al terminarse la construcción de la urbanización (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana).

Por su parte, la ordenación urbanística está muy relacionada con la ordenación de las vías públicas terrestres que están destinadas al servicio y uso público en general, materia que por definición legal ha sido asignada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley de su creación, cuando indica en lo que interesa:

"El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto:

• a)[...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos." Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo.

Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es violatorio de la autonomía municipal, por lo que debe declararse sin lugar la acción, también en este extremo.

XVII. DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS PÚBLICOS

Señala el accionante, que el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos y sus reformas, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la construcción y mejora de los caminos públicos, incluidos los vecinales, de interés local. La norma impugnada dispone, según texto dado por Ley número 6312, de doce de enero de mil novecientos setenta y nueve, en lo que interesa:

"Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas Y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros." La norma en cuestión atribuye al Estado -entendido como un todo, sea la entidad superior jurídicamente organizada, con personalidad y responsabilidad propias, que le corresponde la representación política de la colectivad nacional- la propiedad de las carreteras y caminos públicos, pero de seguido reconoce la jurisdicción de las municipalidades al atribuirle la propiedad de las calles de su jurisdicción. Sin embargo, en lo que se refiere a la manutención y reparación de las vías públicas, la función debe ser entendida en relación con lo dispuesto en el artículo 2 inciso a) de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que dice:

"El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

• a)Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales." Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las municipalidades, sino más bien de la debida coordinación que debe existir con las dependencias públicas, a fin de que los intereses y servicios locales no se contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento de la red vial nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este motivo tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta disposición.

XVIII. DE LA COORDINACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN URBANA

El artículo 10 incisos 1) y 2) de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 y sus reformas, se cuestiona en cuanto supedita las decisiones locales en materia de planificación urbana a la aprobación de la Dirección de Urbanismo; y los artículos 16, 17.2. y 18, en cuanto obliga a que los planes reguladores deben sujetarse a los objetivos de los órganos centrales. Como se indicó en el Considerando X de esta sentencia, en la materia de planificación urbana se debe dar una relación de coordinación entre las diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto de ella, en tanto, aún cuando por disposición constitucional y legal su desarrollo y aplicación corresponde a los gobiernos locales -según lo ha reconocido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional-, la misma debe ordenarse según las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, elaborado por el Poder Ejecutivo (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), aprobado por ley de la República, según quedó dicho, y a la falta de tal requisito, por voluntaria adhesión que de él haga cada municipalidad. En este sentido, la jurisprudencia es conteste al indicar:

"I) De conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de la Planificación Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con este objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem" (sentencia número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).

Ese procedimiento ha sido definido en la ley y especificado por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

"III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.

Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.

La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo" (sentencia número 6706-93; de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres).

Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, además de reiterar la competencia municipal en la ordenación urbanística, reconoció que la participación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia urbanística se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, "[...] instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; [...]" En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones.

XIX.DE LA IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 26 INCISO b) Y 27.1 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Se impugnan los artículos 26 inciso b) y 27.1 de la Ley General de la Administración Pública, por los que se facultan al Poder Ejecutivo a ejercer una dirección y coordinación vinculantes en todo ente público; y por conexidad y por las mismas razones, los artículos 98, 99 y 100 ibídem; que en lo que interesa disponen:

"Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

[...]

• b)Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;" "Artículo 27.- 1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que le señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo." La Sala estima que esas disposiciones no son aplicables al régimen municipal, ya que las normas hacen referencia únicamente a las instituciones descentralizadas llamadas autónomas como en el caso del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), entre otras, en las que necesariamente debe darse esa relación de dirección, y no por mandato legal, sino constitucional, en tanto el artículo 188 de la Carta Fundamental establece que:

"Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión." Por los mismos motivos, los artículos 98, 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública no pueden entenderse de aplicación a los entes municipales, en tanto no son entes subordinados al Poder Ejecutivo, y desde esta perspectiva, ninguna de esas normas resultan inconstitucionales.

B.- DE LOS CONTROLES EJERCIDOS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA FUNCIÓN LOCAL.

XX. DE LOS PRINCIPIOS GENERALES EN RELACIÓN CON EL CONTROL Y FISCALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En toda organización administrativa debe existir un sistema de control o medios de fiscalización de esa actividad, lo que la dota de un conjunto de garantías de legitimación y de verificación de oportunidad y legalidad, a la vez que logra la eficiencia y moralidad de su funcionamiento. De esta manera, para el cumplimiento de cada uno de los objetivos de los actos administrativos, se requiere el ejercicio del correspondiente medio de control o fiscalización; algunos de ellos están previstos expresamente en la ley y otros, surgen en forma implícita de algún precepto esencial de tipo constitucional, como sucede con el control que ejerce la Contraloría General de la República con la actividad de la contratación administrativa. La doctrina más calificada señala que el control o fiscalización que se realice en la Administración Pública puede ser clasificado desde tres puntos de vista fundamentales: a) en cuanto al momento o tiempo en que se realiza con relación al acto o comportamiento, lo que reviste carácter preventivo o represivo, según sea el caso; el cual, también, puede presentarse de tres maneras diferentes: el control anterior ("a priori"), que en realidad funciona a modo de autorización para el acto o contrato y actúa como condicionante de validez, de manera que cuando el acto sometido al examen no sea conforme a lo debido, proceda, según sea el caso, la suspensión o sustitución; el control posterior ("a posteriori"), que es en realidad una aprobación de lo actuado por la Administración, y constituye un requisito de eficacia del acto; y el control concomitante, que se verifica en todo el proceso, a modo de una verdadera fiscalización de la actuación de los entes públicos, constituyéndose en requisitos de validez y eficacia al mismo tiempo; b) en cuanto a la iniciativa del control, si es a petición de parte (recursos) o actuación de oficio (vigilancia); y c) en cuanto al objeto que se pretenda lograr con el control o fiscalización, si es de legitimidad o legalidad, si se pretende impedir o reprimir la violación de normas legales, o de oportunidad, en cuanto examina la conveniencia o mérito de lo actuado.

XXI.DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A QUE ESTÁN SUJETAS LAS MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia expresas para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad.

En términos generales, este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad con un patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que sean correctos o contrarios a derecho. La jurisdicción de la Contraloría sobre las municipalidades es inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y 184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no implica una infracción a la autonomía de los gobiernos locales:

"La autonomía municipal no excluye el control de legalidad , del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: «No reputamos incompatibles con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de los actos administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e incumplida.» Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República que es también de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184 inciso 2)" (sentencia número 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

En los siguientes considerandos se analizarán los diversos controles posibles que ejerce la Contraloría sobre las municipalidades.

XXII. DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL

Las municipalidades están facultadas para dictar su propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política les confiere en su artículo 170, según lo expresado con anterioridad por este Tribunal:

"La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que «se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local.»" (sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

Sin embargo, también es de orden constitucional el control que ejerce la Contraloría General de la República sobre el presupuesto municipal, puesto que el artículo 184 de la Carta Fundamental dispone expresamente:

"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:

[...]

• b)Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación; " competencia que debe completarse con lo dispuesto en el artículo 175, también de la Constitución Política, que supedita la entrada en vigencia del presupuesto municipal (tanto ordinario como extraordinario) a la aprobación de este órgano constitucional, el cual, asimismo, fiscalizará su ejecución, atribución que ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional, según se dijo en sentencia número 3789-92:

"La Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia Constitución, [...]" Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la forma en que este control debe verificarse:

"La Contraloría General de la República examinará y aprobará, total o parcialmente, los presupuestos de la Administración, conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución Política; los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas públicas de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de estas.

La Contraloría General de la República fiscalizará que esos presupuestos sean organizados y formulados para cada ejercicio, de conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo nacional, según la jerarquía de tales planes y lineamientos.

Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente.

Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la entidad que formule el presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que dispondrá de la financiación complementaria para determinación del programa o del proyecto respectivo"; con lo que queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los gastos con las partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan los créditos y obligaciones de los entes públicos, es decir, se trata de un simple control técnico, o si se quiere, de legalidad. Por ello, es que la autonomía presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por este control, en tanto son las propias autoridades locales las que dictan su presupuesto (ordinario y extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción, según lo ordenado en el artículo 111 del Código Municipal derogado:

"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, en el que se comprenderán todos los ingresos probables y todos los egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de aquéllos." ahora artículo 91:

"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año. Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y contable recomendada por la Contraloría General de la República. EL presupuesto deberá incluir todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán los ingresos"; y la Contraloría únicamente puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por cuestiones técnicas: la verificación del cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o eficiencia, según lo anotado en el artículo 18 transcrito. En este orden de ideas, el artículo 70 del Código Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contraloría para aprobar las partidas de los gastos que se refieren en los artículos 18 (celebración de congresos regionales o nacionales), 67 (celebraciones cívicas, atención de miembros de Supremos Poderes y delegaciones extranjeras, donaciones, préstamos, disposición de bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a vecinos, subvenciones a centros educativos, beneficiencias o servicio social, ayudas para obras o actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes para niños pobres), y 69 (becas en el país) "si guardan proporción con la situación económica de la Corporación", por tratarse de un control de legalidad, únicamente, y conformar partidas del presupuesto.

Sin embargo, el artículo 107 del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal, al facultar a la Contraloría para que "de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de dar cumplimiento a las obligaciones previamente contraídas, ya que como se dijo anteriormente, corresponde en exclusiva a las autoridades municipales elaborar su propio presupuesto conforme a sus propios lineamientos y modificar el presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad. No obstante lo anterior, debe aclararse que si la Contraloría verifica la situación prevista en la norma, sea, la falta de previsión para incluir partidas suficientes para cubrir con los compromisos adquiridos, no puede aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la municipalidad respectiva, a fin de que ésta haga las enmiendas del caso, dejándose en suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas partidas.

En este sentido, debe recordarse que la autorización de la Contraloría para endeudarse (créditos y otros) implica necesariamente, una obligación para la municipalidad de incluir en los presupuestos futuros las partidas de amortización necesarias para su cancelación; consecuentemente, si no se hacen esas previsiones, se incurre en una violación a dicha autorización. El Código vigente es más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:

"Las municipalidades deberán diseñar planes de pago y atención adecuados a sus obligaciones. Para ello, deberán incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas suficientes para cumplir con los compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la falta de aprobación del presupuesto municipal por la Contraloría General de la República." Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código Municipal número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.

XXIII. DEL PRETENDIDO CONTROL A CARGO DE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN NACIONAL EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL

En relación con la materia presupuestaria, se impugna el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, y sus reformas, en cuanto ordena de previo a la aprobación de la Contraloría General de la República, todos los entes públicos -y en consecuencia a las municipalidades también- deben enviar a la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, el presupuesto a fin de que ésta determine su compatibilidad con las previsiones y órdenes de prioridad establecidas en los planes nacionales de desarrollo. La aplicación de esta disposición a los gobiernos locales es contraria al orden constitucional, por dos motivos principales. Primero que nada, no hay ninguna norma constitucional que disponga que un organismo dependiente del Poder Ejecutivo tenga participación alguna en la aprobación de los presupuestos municipales, siendo la Contraloría General de la República la única institución que tiene competencia constitucional en la materia.

En este sentido, debe recordarse que los constituyentes, al conformar el régimen municipal, pretendieron sacar a las municipalidades del control ejercido por el Poder Ejecutivo, de manera que resulta improcedente la disposición en comentario. Y en segundo lugar, debe hacerse mención de que el único control al que están sujetas las corporaciones municipales es al que está en manos de la Contraloría, de manera que pretender someter los presupuestos municipales a controles distintos resulta inconstitucional, salvo que dichos planes hubiesen sido aprobados por ley, caso en el cual, sería un control de legalidad, que en todo caso, correspondería verificarlo al órgano contralor, no a la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica (hoy Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), según lo previsto en los comentados artículos 175 y 184 de la Constitución Política y en la frase final del párrafo segundo del transcrito artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

XXIV. DE LOS CONTROLES POSIBLES EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

Interesa resaltar ahora varios principios fundamentales que definen la contratación administrativa; el primero de ellos es que se refiere a todas las instituciones públicas que conforman el Estado sin excepción, con lo que el régimen de la contratación administrativa es de aplicación obligatoria a las municipalidades. El segundo es que la contratación del Estado y sus múltiples instituciones debe verificarse mediante el procedimiento de licitación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política, medio considerado el más idóneo por los constituyentes para la selección del contratante de la Administración, en tanto es un procedimiento de garantía del interés público, a la vez que constituye el mecanismo más apto para el control de la hacienda pública y el correcto uso de los recursos financieros del Estado, con la finalidad de promover una sana administración de los fondos públicos.

El tercer principio importante en la materia es que la obligación constitucional que deriva del artículo 182 de la Carta Fundamental comprende toda la actividad contractual del Estado, por lo que no puede distinguirse -para exceptuarse- en el tipo de contrato a realizar, sea de servicios, ejecución de obras, ventas, arrendamientos de bienes, compras, o en razón de la materia; y la única distinción que cabe hacer a efecto de determinar la modalidad de contratación a seguir (licitación pública, restringida, por registro, o directa) es en razón del monto, el cual corresponde definir al legislador conforme a los parámetros dados por la jurisprudencia constitucional (concretamente en sentencia número 0998-98, de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero del año pasado). El cuarto gran principio se refiere al control que ejerce la Contraloría General de la República en la contratación administrativa; el cual constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se conforma el sistema, de manera tal que deriva directamente de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en tanto se trata del órgano constitucional encargado de la vigilancia de la hacienda pública, de manera que se constituye en la garantía de la correcta utilización de los fondos públicos, en aras de la satisfacción del interés público.

Y en este sentido, "[...] aún cuando no existiera normativa legal específica que desarrollara las competencias propias de esta institución -Contraloría General de la República-, la misma estaría legitimada para ejercer actuaciones tendentes a vigilar y fiscalizar la Hacienda Pública, precisamente por estar basada su competencia en normas de rango constitucional" (sentencias número 0998-98, supra citada).

Lógica consecuencia de lo anterior, es que mediante ley común no pueden rebajarse, disminuirse, suprimirse o atribuirse a otro órgano público las atribuciones propias del órgano contralor, de manera que la normativa en general tiene que reconocer estos principios, para no ser contraria a estos parámetros y valores constitucionales. La legitimidad y constitucionalidad de este control ha sido reconocido con anterioridad por este Tribunal, así, en sentencia 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, en que indicó:

"En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa"; y reafirmó en sentencia número 0998-98, supra citada:

"[...] de manera que la Contraloría, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico -según se anotó anteriormente-, se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos públicos, que comprende las diversas operaciones de ejecución del presupuesto del Estado, control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción administrativa financiera y la norma jurídica, por lo que, como lógica consecuencia, no escapa a este control de la Contraloría, la actividad referente a la contratación administrativa, [...]" Esta labor de control y fiscalización sobre la actividad contractual del Estado la hace la Contraloría a través de dos análisis principales: examina el nexo de la actividad propuesta con los fines de la institución (control de legalidad del gasto), lo que en el caso de las municipalidades se traduce en la correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el artículo 169 constitucional (interés y servicio local en relación con el cantón determinado), y examina la capacidad de pago o económica de la institución.

Es a la luz de estos principios, que se analizan las disposiciones impugnadas relativas a la actividad contractual realizada por las municipalidades.

XXV. DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA EN LAS MUNICIPALIDADES

Se alega que el inciso d) del artículo 21 Código Municipal anterior , establece una categorización de las municipalidades en razón del monto de su presupuesto al definir la competencia de sus órganos (entonces Ejecutivo y Concejo) para asumir compromisos económicos en razón de su presupuesto. La norma impugnada disponía concretamente:

"Son atribuciones del Concejo:

[...]

• d)Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, con la salvedad de los gastos fijos y de las adquisiciones de bienes y servicios, hasta los siguientes montos, los cuales estarán bajo la competencia del Ejecutivo municipal:

1)- De hasta cuarenta y ocho mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de diez millones de colones o menos.

2)- De hasta ochenta y cuatro mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea mayor de diez millones de colones y menor de cuarenta millones.

3)- De hasta ciento setenta mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de cuarenta millones de colones o más.

Los límites aquí señalados podrán ser modificados por la Contraloría General de la República, sin que puedan exceder de las variaciones del índice de precios al por mayor del Banco Central de Costa Rica. Tal modificación la hará la Contraloría mediante resolución razonada que deberá publicar en el Diario Oficial." En relación con esta norma, debe hacerse la advertencia que no se trata de una categorización, como alega la accionante, sino más bien de una autorización para las autoridades municipales para que puedan contraer obligaciones en la modalidad de las compras menores, en virtud del rango de sus presupuestos, lo que debe ser examinado conforme a la jurisprudencia constitucional de la materia. Así, en sentencia número 5947-98, de las catorce horas treinta y dos minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho, se indicó que el principio general que rige la contratación administrativa obliga a que la misma se verifique mediante licitación pública; sin embargo, a manera de excepción y en determinadas circunstancias muy calificadas, previamente definidas en la ley, puede justificarse la utilización del procedimiento de la contratación directa, limitándola para contrataciones menores, lo que encuentra su justificación en atención al orden público e interés general que debe satisfacer la Administración Pública, cuando resulta imposible para el ente contratante convocar a la licitación pública, bajo seria amenaza de ver comprometido el interés público:

"Se trata de situaciones especiales en las cuáles el uso de los procedimientos concursales ordinarios, y más específicamente el de la licitación pública, más bien implicarían un serio entorpecimiento en el cumplimiento del fin público encomendado a la Administración Pública, donde el cumplimiento «per se» de exigencias legales más bien podría traducirse en serias alteraciones al orden institucional establecido en la propia Constitución Política. Situaciones como la adquisición de bienes para la atención de una emergencia o urgencia apremiante, cuando exista un único proveedor en el mercado, cuando se trate de servicios conceptualizados como «actividad ordinaria» de la institución contratante, o de negociaciones en las que se requieran especiales medidas de seguridad y que se encuentran establecidas precisamente en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, sin que esta afirmación constituya una valoración constitucional de cada uno de los supuestos establecidos en esta disposición, los que deberán ser analizados en su oportunidad." De manera que, no encuentra este Tribunal razón o fundamento constitucional que justifique la exclusión de las municipalidades en la aplicación de las reglas que rigen la contratación administrativa, compiladas en la Ley de la Contratación Administrativa, en tanto el artículo 1° dispone:

"Esta Ley regirá la actividad de contratación desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial, los entes públicos no estatales y las empresas públicas." De lo anterior se infiere que no hay motivo para excepcionar a las municipalidades de esta normativa general y por ello, la disposición resulta irrazonable e inconstitucional en cuanto constituye una excepción al régimen de contratación administrativa en lo que respecta a la autorización para la contratación directa, la que procede únicamente en razón del monto y por las causales expresamente previstas en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, tal y como lo prevé la normativa municipal vigente:

"Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo:

[...]

• e)Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de la Contratación Administrativa, N° 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento." Por ello, resultan inconstitucionales los textos de la norma comentada, tanto en su texto original (que excepcionaba los procedimientos licitatorios hasta por un monto de cinco mil colones), como el dado por ley número 6890 (texto que ha sido analizado).

En todo caso, cabe hacer la advertencia de que a falta de norma legal que así lo disponga, la Contraloría General de la República tiene competencia para determinar los límites económicos para determinar la procedencia de los diversos procedimientos licitatorios, conforme se indicó en sentencia número 0998-98, pero únicamente como una situación transitoria y excepcional, al señalar que "La Sala no deja de advertir que la determinación por vía legal de los límites económicos dificultan la necesidad de actualizarlos, motivado en la variación de las condiciones económicas del país, pero tampoco ignora que jurídicamente es posible que la norma jurídica de base, tenga como en el anterior, una remisión a una facultad para que un órgano objetivo -como la Contraloría General de la República, por ejemplo- haga la determinación de los límites"; La inconstitucionalidad del inciso d) del artículo 21 inciso d) del Código Municipal, número 4574, es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.

XXVI. DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA LA DISPOSICIÓN DE BIENES Y DERECHOS MUNICIPALES

En relación con las facultades de las municipalidades para contraer obligaciones y para disponer de sus recursos (bienes muebles o inmuebles, créditos), se impugnan los artículos 67 párrafo cuarto, 71, 78, 79, 80, 105, 134 y 184 del Código Municipal y 13 del Reglamento de Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, los cuales de seguido se analizan.

El artículo 67 párrafo cuarto del Código Municipal es impugnado en cuanto supedita la donación no referida en dinero en efectivo, de interés para el cantón y a favor de una institución estatal, a la previa anuencia de la Contraloría, lo que se estima implica un control de oportunidad y conveniencia, convirtiendo al órgano contralor en coadministrador en el manejo de los fondos públicos. Asimismo, se impugna el artículo 71 del Código Municipal, en cuanto dispone:

"Ni los bienes, ni los derechos municipales pueden ser objeto de embargo ni de remate judicial, salvo que sobre ellos pesare una garantía real autorizada por la Contraloría General de la República, la que no será necesaria cuando se trate de compraventa al crédito. Se incluyen dentro de esta disposición, los derechos de arrendamiento de locales municipales y las licencias para ejercer actividades lucrativas, las cuales no podrán ser cedidas o dadas en garantías sin la autorización expresa de la Municipalidad respectiva." En esta materia, y dada la sensibilidad de los bienes y derechos involucrados, el único control permitido es el de legalidad, el cual resulta compatible con la autonomía municipal, motivo por el cual, en primera instancia, la norma no es inconstitucional. Asimismo, del mandato constitucional contenido en los artículos 183 y 184 de la Carta Fundamental, deriva el principio general de que en la administración de los recursos municipales, la Contraloría General tiene a su cargo lo que constituye su control y fiscalización, de manera que le corresponde verificar la capacidad para adquirir obligaciones y comprometer bienes, en tanto su patrimonio forma parte integral de los fondos públicos, conformado en los términos del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República:

"Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos"; entre los que se incluyen bienes municipales y demaniales, que por definición son imprescriptibles, inalienables e inembargables, y que están fuera del comercio de los hombres -como lo ha dicho en reiteradas ocasiones la jurisprudencia constitucional (entre otras ver sentencias número 0447-91, 2306-91, 5976-93)-:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.

Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.

En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, [...] los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan." Lo anterior hace ver que la autorización que se exige de la Contraloría para que las municipalidades puedan dar en préstamo (crédito), arrendamiento, donación o constituyan en garantía, no es una infracción a su autonomía para disponer de sus recursos, en tanto el órgano contralor debe verificar en primera instancia la naturaleza de los bienes que se quieren comprometer, y luego el destino que se les quiera dar, verificando su correspondencia con el contenido del artículo 169 constitucional. De manera que la disposición de los bienes está sujeta al control en los términos previstos por la legislación pertinente (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Ley de la Contratación Administrativa), puesto que la Contraloría verifica un control de legalidad y financiero-contable (análisis del presupuesto, para determinar la relación entre ingresos y egresos y definir la capacidad de pago), para constatar que no se afecta de ninguna manera el normal equilibrio que debe existir en relación con sus otros compromisos y deudas, y en el que obviamente, están previstas las responsabilidades del caso.

El párrafo segundo del artículo 62 del vigente Código Municipal recoge estos principios, pero sin supeditar las donaciones a la anuencia previa (autorización) de la Contraloría, lo cual tampoco la hace contraria al orden constitucional. Ello no significa que tales operaciones estén exentas de control por parte de este órgano constitucional, ya que en virtud de lo dicho en la citada sentencia 0998-98, él ejerce su función contralora y fiscalizadora de la contratación administrativa -aún sin que haya norma expresa que lo disponga-, y en el caso, no sólo por disposición de norma constitucional expresa -artículo 183 y 184-, sino por derivación de lo dispuesto en los artículos 11, 12, 14, 17, 20, 25, 30 y 37 de su Ley Orgánica, tiene plena competencia para hacerlo en esta materia. Por su parte, la nueva legislación municipal no establece norma concreta respecto de la posibilidad de dar o no en garantía bienes inmuebles, derechos, licencias o patentes municipales, ni de la autorización previa a cargo del órgano contralor, sin embargo, debe de entenderse que las normas relativas a ello deben completarse con lo dispuesto en la Ley de la Contratación Administrativa y la Ley Orgánica de la Contraloría, de modo que, la actividad contractual por la que se pretenda comprometer bienes municipales, sí está sujeta al control en los términos previstos por la legislación pertinente.

Resulta improcedente la impugnación del artículo 184 del mismo cuerpo legal, en cuanto dispone:

"Se autoriza al Estado, a sus instituciones y empresas públicas constituidas como sociedades anónimas, para donar bienes muebles o inmuebles a las municipalidades, con el propósito de dedicarlos exclusivamente a sus fines. La donación deberá contar, en cada caso, con la autorización de la Contraloría General de la República"; porque el control que se impugna es el que la Contraloría ejerce sobre las otras instituciones del Estado cuando quieran disponer bienes a favor de las municipalidades, con lo cual queda en evidencia que no puede haber infracción a la autonomía municipal, sino en todo caso, la de aquellas instituciones públicas, para lo cual no alcanza la legitimación del accionante, motivo por el que la acción debe rechazarse de plano respecto de esta norma, al tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

XXVII. DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA EL EJERCICIO DE DIVERSAS ACTIVIDES CONTRACTUALES DE LAS MUNICIPALIDADES

Se repite que de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia constitucional citada y en Considerandos anteriores, la intervención de la Contraloría General de la República en la actividad contractual realizada por las distintas instancias públicas, es un pilar fundamental en el sistema de la contratación administrativa. En este orden de ideas, es que no resulta inconstitucional el control y fiscalización que se exige en el artículo 78 del Código Municipal, por el que se requiere la autorización del órgano contralor para que las municipalidades puedan "[...] realizar toda clase de contrataciones con entidades reconocidas como ajenas al espíritu de lucro o cuyo afán en el caso concreto sea, ayudar a la municipalidad, [...]"; en tanto la contratación con empresas sin espíritu o ánimo de lucro constituía una modalidad de la contratación directa, y por lo tanto, una excepción al artículo 182 de la Constitución Política, y por ende, de los procedimientos licitatorios de la contratación administrativa de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96.6 de la Ley de la Administración Financiera de la República al disponer que "Se establecen excepciones a lo dispuesto en los tres artículos que preceden, conforme con las siguientes reglas:

• a)Puede recurrirse, además, a la contratación directa en los siguientes casos:

[...]

• 6)Respecto de contratos que se celebren con Gobiernos o entidades de otros países, o con organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública o bien social, ajenos al ánimo de lucro; y [...]"; y 203 del antiguo Reglamento de la Contratación Administrativa, "Constituye sexta excepción a los procedimientos de concurso, la contratación directa con gobiernos o entidades de otros países, o con organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública o bien social, ajenos al espíritu de lucro. Para celebrar la contratación en forma directa con ellos la Administración tomará en cuenta que el precio o estimación de la contraprestación a cargo del ente público, no exceda los limites de lo razonable según los precios que rijan operaciones similares ya sea en el mercado nacional o internacional"; procedimiento que requiere -por principio constitucional y definición-, el control directo de la Contraloría General de la República. Con la nueva legislación, la actividad contractual de los gobiernos municipales se remite a las disposiciones y principios de la Ley de la Contratación Administrativa (artículo 62 del vigente Código Municipal), cuyo artículo 2 regula los supuestos en que procede la contratación directa, en el que no se previó el supuesto analizado.

Por su parte, el artículo 79 del mismo cuerpo legal exige la anuencia de la Contraloría respecto de "Las operaciones que hagan las municipalidades con sus inmuebles cuyo valor sea superior a cincuenta mil colones [...]"; Esta norma hay que entenderla en idénticos términos que los señalados en relación con los artículos 67 y 71 del Código Municipal, en tanto es necesario el control y fiscalización ejercido por el órgano contralor, a fin de que verifique que los bienes que se pretenden negociar estén disponibles y liberados en razón de su naturaleza (es decir que no se trate de bienes demaniales), y que el destino que se pretenda dar sea conforme con el contenido del artículo 169 constitucional. Sin embargo, estima esta Sala que sí son contrarias a la autonomía municipal las partes de la norma que dicen "tanto" y "como la oportunidad", al ser posible únicamente el control de legalidad, pero no el de oportunidad y conveniencia, en los términos que se han expuesto en el considerando XXI de esta sentencia, cuando se examina el tema del control de oportunidad o conveniencia; lo contrario implicaría que la Contraloría ejerce funciones que no le corresponden, asumiendo las de "coadministrador activo"; esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.

Por último, en este mismo sentido se impugna el artículo 80 del Código Municipal que exige el refrendo de la Controlaría respecto de "Todo contrato suscrito por las municipalidades, cuyo valor sea superior a los ciento cincuenta mil colones, excepto los de trabajo, [...] sin el cual no podrá surtir efecto alguno. A igual control estarán sujetos los acuerdos municipales en que se acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil colones o más"; el cual es inconstitucional por tratarse de una norma atípica, en tanto su texto fue reformado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete, con lo cual, al ser su contenido diverso de la materia presupuestaria, debió de haberse promulgado conforme al procedimiento ordinario para la formación de las leyes previsto en el artículo 124 de la Constitución Política; inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete.

El texto que inicialmente tenía esta disposición no es contrario al orden constitucional, en tanto lo que preveía era el refrendo de la Contraloría como condición sine qua nom para que pudieran surtir efectos las obligaciones derivadas de todos los contratos celebrados por las municipalidades -excepto los de trabajo- cuyo valor fuera superior a los diez mil colones.

La normativa municipal vigente (Ley número 7794) es más clara y sencilla en lo que respecta a la actividad contractual de las municipalidades, a establecer una norma genérica (artículo 62) que remite a la Ley de la Contratación Administrativa, y en consecuencia a los principios constitucionales que la rigen, donde, según se anotó en el Considerando XXIII de esta sentencia, el control ejercido por la Contraloría General de la República es esencial.

En este orden de ideas, cabe desestimar la acción respecto de la impugnación que se hace del artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, de veintitrés de setiembre de mil novecientos setenta y siete, que permitía ejercer un control de oportunidad en la actuación, ya que fue derogado mediante el Reglamento General de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-H, de siete de marzo de mil novecientos noventa y seis, el cual no tiene disposición alguna semejante a la impugnada; procediendo, en consecuencia, el rechazo de plano respecto de esta impugnación. Queda claro, eso sí, que la competencia de control y fiscalización de la actividad contractual del Estado es únicamente para verificar un examen de legalidad.

XXVIII. DE LA AUTORIZACIÓN PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LAS CAJAS CHICAS DE LAS MUNICIPALIDADES

El artículo 134 del Código Municipal es cuestionado en cuanto fija un monto de diez mil colones como límite para que los Concejos efectúen gastos por medio del sistema de caja chica, monto que se estima irrisorio y contrario al principio de razonabilidad. Varios son los puntos que deben ser analizados respecto de esta disposición. En primer lugar, que el texto de esta norma fue reformado por la Ley número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, con lo cual, esta reforma resulta inconstitucional, al constituir una norma atípica; es decir, al ser su contenido no presupuestario debió de haberse promulgado conforme al procedimiento ordinario de formación de las leyes que se establece en el artículo 124 de la Constitución Política, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis. No obstante lo anterior, cabe señalar, que con esta reforma, lo que se variaron fueron los montos por los cuales se autoriza la contratación de bienes y servicios a través de la caja chica (de quinientos colones a diez mil colones) y el conferimiento a la Contraloría de la facultad para revisar y aumentar tales montos cada dos años, a lo que es importante hacer referencia.

El término de caja chica es un término contable por el que se comprende un fondo de dinero en efectivo o en depósito, por cantidades relativamente pequeñas, disponible para desembolsos menores que generalmente se lleva bajo el sistema de fondo fijo. Lo anterior hace comprensible su objetivo, tanto en las empresas privadas como en las instituciones públicas, sea el de atender al pago de las necesidades urgentes que se presentan y cuyo monto no amerita la emisión de un cheque en el caso de las primeras, o seguir los procedimientos establecidos en la Ley de la Contratación Administrativa, para las segundas, motivo por el cual el sistema tiene una gran importancia en el engranaje de la Administración Pública. La regulación del uso de las cajas chicas del Estado no resulta ajena a las competencias propias de la Contraloría, entendida ésta no como reglamentación, sino a modo de directrices generales en lo que corresponde a la correcta administración de los fondos públicos (parámetros para su fiscalización y manejo), por lo que el control que ejerce la Contraloría en el manejo de las cajas chicas del Estado es consustancial con su función asignada por Constitución; pero no le corresponde su reglamentación -fijación de los montos, ni tampoco la autorización de tales rubros-, competencia que es de cada institución en particular.

En este sentido, el inciso c) del artículo 13 del nuevo Código Municipal le atribuye al Concejo la potestad de "dictar los reglamentos de la Corporación", entre los que se encuentra el uso de la caja chica (artículo 109), el cual, para su eficacia, debe ser aprobado por la Auditoría de la Contraloría General de la República. Sin embargo, este órgano contralor, bien puede dictar directrices generales para el normal funcionamiento de esas cajas, como las que se contienen en los artículos del 202.01 al 202.7 del Manual sobre Normas Técnicas de Auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fizcalización, que en lo conducente disponen:

"202.01 Debe dictarse un reglamento específico para cajas chicas.

202.2 Los fondos de cada caja deben estar bajo la custodia de una sola persona.

202.3. Todo desenvolso por caja chica deberá contar con una autorización escrita y será respaldado con el correspondiente justificante.

202.4 Todo reembolso de caja chica deberá respaldarse con documentos originales que serán revisados en cuanto a su integridad y autenticidad y marcados a efecto de que puedan ser utilizados posteriormente.

202.5 Los cheques que se emitan para reembolso de caja chica deben hacerse a nombre del responsable del manejo del fondo.

202.6 No se cambiarán cheques personales con fondos de caja chica.

202.7 Deben efectuarse arqueos por sorpresa de los fondos de caja chica." En virtud de lo dicho, la frase final del párrafo segundo, que confiere a la Contraloría la fijación y variación de los montos cada dos años "las cual podrá revisar y aumentar cada dos años el monto establecido"; es inconstitucional, por implicar una fase de la autonomía administrativa propia de las municipalidades, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de su entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. Por su parte, la legislación municipal vigente establece que tales regulaciones son a cargo del Concejo, tanto en lo que corresponde a la autorización de su funcionamiento, como su reglamentación, y fijación de los montos, en el párrafo tercero del artículo 109 del nuevo Código, con lo que se respeta a plenitud la autonomía municipal,:

"Los Concejos podrán autorizar el funcionamiento de cajas chicas que se regularán por el reglamento que emitan para el efecto; estarán al cuidado del tesorero y por medio de ellas podrán adquirirse bienes y servicios, así como pagar viáticos y gastos de viaje. Los montos mensuales serán fijados por cada Concejo y todo egreso deberá ser autorizado por el alcalde municipal." La propia Contraloría General de la República ha entendido que la compra a adquisición de bienes y servicios a través de la caja chica es importante, a tal punto que la conceptualiza como un mecanismo de los procedimientos de pago concebido para agilizarlos en situaciones excepcionales, para la compra de bienes y servicios indispensables y urgentes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República en relación con el artículo 279 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, y más recientemente, con la nueva Ley de la Contratación Administrativa, como una excepción a los procedimientos concursales de la contratación administrativa, en lo dispuesto en el artículo 2 inciso e), en relación con el artículo 81 de su Reglamento (ver los oficios número PI/ES-395, de cuatro de setiembre de 1996, DGCA 104-97, DGCA 105-97, ambos de veintiuno de enero de 1997).

En este sentido, debe hacerse la advertencia de que, en todo caso, ninguna compra o gasto hecho por la caja chica puede exceder los límites previstos para las diversas modalidades de la contratación administrativa, según se especifica en dicha norma.

XXIX. DE LA APROBACIÓN DE LOS CONTRATOS DE BECA

Por último, el artículo 149 inciso e) aparte 6 del Código Municipal es impugnado por exigir la aprobación final de la Contraloría en la formalización de los contratos de beca para los empleados municipales; sin embargo, con vista en el texto de la norma, queda claro que lo que se exige es el refrendo del contrato por el órgano contralor, a modo de aprobación de legalidad y no de autorización:

"Para que pueda disfrutarse de una licencia de adiestramiento deberá suscribirse previamente un contrato, el que requerirá, para su eficacia refrendo de la Contraloría y otorgarse garantía de cumplimiento a satisfacción del Concejo".

lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, debiendo desestimarse la acción respecto de esta norma.

XXX. DE LA AUTORIZACIÓN REQUERIDA PARA CONTRATAR EMPRÉSTITOS

En virtud de lo dispuesto en el artículo 105 del anterior Código Municipal, se requería de la autorización previa de la Contraloría General de la República -además de la legislativa en algunos casos-, para que las municipalidades pudieran contratar empréstitos, lo cual, alega la accionante, es un control de oportunidad y conveniencia violatorio de la autonomía propia de los gobiernos locales. El texto de esta disposición es el de la reforma de la misma mediante el artículo 36, norma segunda, de la Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, con lo cual, la norma es inconstitucional, al constituir una norma atípica, al tener un contenido distinto del de orden estrictamente presupuestario, debiendo de ser aprobada mediante ley ordinaria, conforme el procedimiento previsto en el artículo 124 de la Constitución Política, inconstitucionalidad que es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve. El texto anterior a esta reforma, es prácticamente el mismo, salvo que con la reforma se introdujo la referencia a los concejos municipales de distrito y a las ligas municipales, lo cual se comentará de seguido.

Primero que nada, es importante resaltar el hecho de que el artículo 174 de la Constitución Política hace una remisión a la ley, para que ésta determine los casos en que las municipalidades requieran de la autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantías sus bienes o rentas, o enajenar sus bienes muebles o inmuebles, motivo por el cual, el párrafo primero de esta disposición tiene fundamento constitucional, al exigir tal autorización cuando se trate de empréstitos con entidades o capital extranjeros. Sin embargo, debe de hacerse la aclaración de que únicamente los gobiernos locales en general y la Unión o Liga de Municipalidades de la Provincia de Cartago tienen competencia para contratar créditos; los primeros, en virtud de su categoría y autonomía constitucional y la segunda, en virtud de la Ley número 5119, de veinte de noviembre de mil novecientos setenta y dos, que le confirió a esta asociación esa facultad, siempre y cuando sus estatutos estuvieren refrendados por el órgano contralor, ya que como se verá, los concejos municipales de distrito son inconstitucionales.

En lo que respeta a la competencia de la Contraloría para autorizar los empréstitos que la ley le asigna (con capital o entidades nacionales), no resulta inconstitucional en los términos ya señalados por esta sentencia, en cuanto el control que se ejerce es el de legalidad, de manera que lo que examina es la capacidad de pago o económica de la entidad local que quiere comprometer su patrimonio (control financiero-contable), y el nexo de la actividad propuesta con los fines de la institución (control del gasto), que es la correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el artículo 169 constitucional (interés y servicio local en relación con el cantón determinado). No parece lógico que los empréstitos que se contraigan con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal escapen al control de la Contraloría, lo que a criterio de este Tribunal sí es inconstitucional, según lo anotado anteriormente.

En relación con este tema, también resulta inconstitucional la aplicación de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, reformado por el artículo 7 de la Ley número 7010, a las corporaciones municipales, ya que en virtud de la autonomía constitucional que éstas ostentan, resulta improcedente someter a las corporaciones municipales al control ejercido por un órgano del Poder Ejecutivo (ahora Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) a efecto de que éste autorice los créditos con capital y empresa extranjero de las entidades locales.

C. DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN RELACIÓN CON LOS COMETIDOS LOCALES.

XXXI. DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO

Impugna, asimismo, el accionante, el artículo 63 y su Transitorio I del Código Municipal, en cuanto permite continuar el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, y habiéndose declarado la inconstitucionalidad del Transitorio, en virtud de sentencia número 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, dirige su impugnación contra la normativa que intente revivir tales concejos, por conexidad y consecuencia. Primero que nada, debe hacerse una distinción entre lo que son los Concejos de Distrito, que son organizaciones propias de las municipalidades, y por lo tanto, constitucionales en los términos en que se regulaban en el artículo 63 del Código Municipal anterior, y que fueron conceptualizados por la Sala como "[...] las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las comunidades, son simples órganos de colaboración, cuya principal función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal).

La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que sirven de contacto directo con la municipalidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias. Como se ha dicho «El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia» " (sentencia número 6000-94); de los Concejos Municipales de Distrito, que sí son inconstitucionales por violación a la autonomía municipal en los mismos términos que señaló este Tribunal en la sentencia de referencia.

Efectivamente, en el actual Código Municipal, en los artículos 54 a 69, se regula lo pertinente a los Concejos de Distrito, sea su conformación, organización y funciones, disposiciones que no son violatorias del ordenamiento constitucional; pero, en cambio, sí lo es el Título VIII en su totalidad, al restablecer la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, el cual fue adicionado al nuevo Código mediante Ley número 7812, del dos de julio de mil novecientos noventa y ocho, concretamente en los artículos 173 a 181, en los que se establece su conformación, organización y funciones, por las siguientes razones:

1. 1por implicar una administración local distinta de la prevista en la Constitución Política, en efecto, la autonomía que la propia Carta Fundamental le ha otorgado a las corporaciones municipales es sustituida por un acto de rango inferior, que en este caso es mucho más grave, al depender su creación de las propias municipalidades, es decir, de un acuerdo de su Concejo, dotándoseles a los órganos creados de plena capacidad jurídica para realizar actos y contratos de toda clase que le permita cumplir con sus obligaciones de conformidad con sus atribuciones, las que están definidas en el artículo 179 del Código Municipal:

"Previa aprobación del concejo municipal respectivo, el concejo municipal de distrito, en su jurisdicción territorial, tendrá las siguientes competencias:

• a)Celebrar pactos, convenios o contratos con otros concejos municipales de distrito dentro y fuera de su cantón; además, con otras municipalidades, instituciones u organismos públicos. El concejo municipal dispondrá de treinta días hábiles para otorgar la aprobación. De lo contrario, se tendrá por aprobada.
• b)Dictar, respetando las directrices de la municipalidad, los reglamentos autónomos de organización y servicio, los cuales serán refrendados por ella.
• c)Proponer los presupuestos anuales al concejo municipal de su cantón.
• d)Convocar a consultas populares y fomentar la participación activa, consciente y democrática de los vecinos en las decisiones que afecten sus distritos.
• e)Fiscalizar el buen cumplimiento y la realización de las obras municipales en el distrito.
• f)Coadyuvar con la municipalidad en el correcto desempeño de las funciones tributarias.
• g)Cuidar el ornato y limpieza del distrito.

En cualquier momento, el concejo municipal del cantón mediante acuerdo de dos terceras partes de sus miembros podrá avocar determinadas competencias, pero no todas. Asimismo, podrá avocar, por igual mayoría, las competencias delegadas en el concejo municipal de distrito. La avocación de competencias tendrá un plazo máximo de seis meses y será posible únicamente en situaciones de urgencia o incapacidad transitoria de los concejos municipales de distrito para cumplir sus funciones." con lo cual, se da un desmembramiento de las competencias de las municipalidades, violatorio de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Nótese que se trata de atribuciones que son propias y exclusivas de las municipalidades, que implican la potestad reglamentaria, de contratación, presupuestaria y tributaria, y que de alguna manera, conforman su autonomía garantizada por la propia Carta Fundamental; y

1. 2por implicar la creación de una circunscripción territorial distinta de la prevista en la Constitución Política, ya que en virtud de lo dispuesto en el artículo 169 constitucional, la administración de los servicios e interés locales en cada cantón estará a cargo de las municipalidades, con lo que se concluye que en esta materia existe una reserva de ley para la creación de cantones, o lo que es lo mismo, para modificar la división territorial existente, la cual, deberá contar con una mayoría reforzada, cuando se trate de la creación de nuevas provincias.

En virtud de lo anterior, es inconstitucional, en su totalidad, el Título VIII del Código Municipal, número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, concretamente los artículos 173 a 181, inconstitucionalidad que es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el veintiocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, salvo los derechos adquiridos de buena fe, inconstitucionalidad que, por razones obvias, se dimensiona y gradúan sus efectos en los mismos términos que se hizo en la sentencia de referencia, lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran.

La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

D.- DEL RÉGIMEN TRIBUTARIO MUNICIPAL.

XXXII. DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MATERIA TRIBUTARIAS

PRINCIPIOS GENERALES. En forma reiterada, este Tribunal ha indicado que de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política deriva la autonomía de las municipalidades, principio del cual emana el poder impositivo o tributario municipal para procurarse los ingresos necesarios y para sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios, y se manifiesten en tributos que se sujeten a los principios constitucionales propios de esa materia; de modo tal que la Asamblea Legislativa únicamente emite en esta materia un "acto de autorización típicamente tutelar", cuando ejercita la facultad que le confiere el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, de manera que la inciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales le corresponde a estos entes, así como la potestad de eximir de los tributos municipales (en este sentido, entre otras ver sentencias número 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos del veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis; y 4982-96, de las diez horas doce minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y seis).

"Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera una simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad municipal" (sentencia número 1631-91, supera citada).

Esta competencia esta establecida en el artículo 68 del vigente Código Municipal que dispone:

"La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Sólo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados." Asimismo, de la autonomía propia de estas corporaciones, deriva la posibilidad de administración de sus recursos, en tanto cada gobierno local es libre para definir los límites de su propio poder impositivo, de donde los sistemas de imposición tributaria municipal para su cobro y aplicación concretos son de los más variados.

XXXIII. DE LA POTESTAD DE AUTOADMINISTRACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN MATERIA TRIBUTARIA

En virtud de lo dicho en el Considerando anterior, el artículo 133 del Código Municipal, en cuanto requiere la autorización de la Contraloría General de la República, para que las municipalidades puedan abrir cajas auxiliares y nombrar entes recaudadores para recibir el pago de los tributos y otros ingresos, resulta inconstitucional por infringir la autonomía municipal, ya que como se vio, los gobiernos locales tienen plena competencia tributaria o impositiva, lo que implica que puede darse su propia administración interna para la recaudación y administración de los impuestos locales. Esta disposición se enmarca en la esfera propiamente organizativa de las municipalidades, por lo que una intervención y control previo por lo parte de la Contraloría excede el ámbito de sus competencias propias al implicar una actuación de "coadministrador activo", lo que escapa a sus competencias constitucional y legalmente asignadas.

Por ello, debe declararse inconstitucional la frase que dice: "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley." No obstante lo anterior, debe señalarse que quedan a salvo las responsabilidades correspondientes por el incorrecto manejo de estos fondos, conforme a lo dispuesto en el párrafo final de esta disposición (sanción de despido para el funcionario local que incumpla lo dispuesto en la norma), esfera en la que si tiene competencia el órgano contralor, conforme lo prevén los artículos 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de su Ley Orgánica, que en términos generales lo facultan para coadyuvar en los procedimientos disciplinarios de los funcionarios públicos encargados de recibir, custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto uso de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso, en los términos que se dirán en los considerandos subsiguientes, a fin de que esta atribución no implique una intromisión en la potestad disciplinaria propia de las municipalidades, y en consecuencia de su autonomía organizativa.

Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de la norma –artículo 133 del Código Municipal anterior-, sea, el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y seis.

El artículo 108 del vigente Código Municipal, número 7794, no establece el requisito de tal autorización por parte de la Contraloría, limitándose a disponer:

"Todos los ingresos municipales entrarán directamente a la tesorería municipal respectiva, por medio de cajas instaladas para el efecto. Las municipalidades están autorizadas para celebrar convenios de recaudación con cualquier ente del Sistema Financiero y Bancario Nacionales, supervisado por la Superintendencia General de Entidades Financieras.

En el término acordado por el Concejo o cuando se complete una suma igual al cincuenta por ciento (50%) de la garantía de fidelidad rendida por el tesorero auxiliar, las tesorerías auxiliares reintegrarán los fondos percibidos a la tesorería municipal o al banco recaudador, en su caso.

La violación de lo dispuesto en este artículo será considerada falta grave y, por lo tanto, causa de despido sin responsabilidad."

XXXIV. DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES

A su vez, se impugna el artículo 90 del Código Municipal que dispone en su texto:

"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos vecinales, aceras, cordones de caño, cunetas, acueducto y distribución e iluminación eléctrica, así como su reparación realizada por las municipalidades, deberá ser cubierto por los dueños de los inmuebles, directamente beneficiados, proporcionalmente a su medida frontal; corresponde a la Contraloría General de la República la aprobación del valor total de la obra y de cada contribución. La Contraloría estará facultada para modificar los valores estimados por la municipalidad.

De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de la misma en el Diario Oficial confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus derechos." Efectivamente, en virtud de esta disposición se faculta a las municipalidades para establecer un tributo, que se configura como contribución especial, motivada en el valor de una obra nueva, y que encuentra sustento jurídico en la autonomía tributaria de que gozan estas instituciones, en los términos previstos en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios:

"Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación." De esta manera, en lo que respecta a las municipalidades, estas contribuciones especiales se justifican y se determinan en el costo efectivo invertido en las obras nuevas. En principio, y en virtud de la jurisprudencia constitucional, sólo los impuestos municipales deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa, por lo que la determinación y aprobación de las contribuciones especiales corresponde a las propias autoridades locales, de manera que únicamente están sujetas al control ordinario. En este sentido, la competencia que se le confiere a la Contraloría General de la República en el artículo 90 del Código Municipal respecto de la aprobación de las contribuciones especiales en concepto de obra nueva, en cuanto dispone:

"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos vecinales, aceras, cordones de caño, cunetas, alcantarillado pluvial y sanitario, acueducto y distribución e iluminación eléctrica, así como su reparación realizada por las municipalidades, deberá ser cubierto por los dueños de los inmuebles directamente beneficiados, proporcionalmente a su medida frontal; corresponde a la Contraloría General de la República la aprobación del valor total de la obra y de cada contribución. La Contraloría estará facultada para modificar los valores estimados por la municipalidad.

De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de la misma en el Diario Oficial confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus derechos"; no puede se entendida como una interferencia en el procedimiento de su tramitación y aprobación ante la Asamblea Legislativa. La intervención del órgano contralor se justifica en las funciones que constitucionalmente le son asignadas, de manera que tratándose del financiamiento de obras públicas con fondos públicos, la Contraloría General de la República, tiene plena competencia para ejercer sus atribuciones de control y fiscalización, pero, se reitera, en un control de legalidad, contable y técnico, de manera que no está facultada para variar los montos propuestos por la municipalidad, sino únicamente para revisar la legalidad de lo actuado (a modo de auditora o investigación especial) de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21, 22 y 25 de su Ley Orgánica. En otras palabras, lo único que puede hacer la Contraloría General de la República, si determina la existencia de errores en los cálculos de las tarifas, es importar, devolviendo las diligencias a la Municipalidad, para que se hagan los ajustes y correcciones necesarias. Conforme con estas consideraciones, la impugnación de esta norma debe ser desestimada.

El artículo 77 del Código Municipal vigente no establece tal aprobación por parte de la Contraloría, lo cual no hace que estén exentos del control y fiscalización ejercido por este órgano, en los términos en que se ha venido desarrollando en esta sentencia; así como tampoco le confiere la potestad para modificar estas tasas, limitándose a disponer:

"Dentro de los tributos municipales podrán establecerse contribuciones especiales, cuando se realicen obras que se presten a ello y que mantengan una relación apropiada con el beneficio producido. Estas contribuciones estarán a cargo de los propietarios o poseedores del inmueble beneficiado y se fijarán respecto de los principios constitucionales que rigen la materia."

XXXV. DE LA APROBACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES

Debe hacerse la distinción de lo que son las licencias o patentes municipales, definidas por la jurisprudencia constitucional como el impuesto municipal en concepto de autorización para ejercer una actividad lucrativa, que se paga por la "[...] imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local" (sentencia número 2197-92, supra citada); tributos que pueden tener distinto hecho generador, dependiendo de la corporación local de que se trate, cuya aprobación corresponde a la Asamblea Legislativa, según se anotó en el Considerando XXIX de esta sentencia, de las tasas municipales, que son la contribuciones que se pagan a los gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcional aunque el usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios, en los términos establecidos en el artículo 74 del vigente Código Municipal:

"Para los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

Se cobrarán tasas por los servicios de policía municipal y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de propiedad. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa." Debe hacerse la advertencia de que la mención de esta norma en esta sentencia, no implica en absoluto que se esté prejuzgando sobre la condición de tasa de todos y cada uno de los presupuestos o rubros establecidos en ella, porque esto corresponderá determinarlo en su oportunidad en cada caso concreto.

Es precisamente la intervención de la Contraloría General de la República en el procedimiento de aprobación de las tasas municipales lo que cuestiona la Municipal de San José en esta acción, en tanto en el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y el artículo 85 del Código Municipal, número 4574, se dispone la participación directa del órgano contralor, lo que se estima violatorio de los artículos 170 (autonomía municipal) y 184 (definición de funciones de éste órgano constitucional), ambos de la Constitución Política, al permitirle a este órgano realizar un control de oportunidad y conveniencia de las decisiones de los gobiernos locales. Efectivamente, el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios dice:

"Organismo regulador de las tarifas de servicios públicos . Mientras no se establezca por ley del organismo específico que tendrá a su cargo la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la modificación de las mismas, conforme a la facultad prevista en el último párrafo del artículo 5 requerirá la aprobación previa de la Contraloría." Debe hacerse la advertencia que esta norma, a juicio de la Sala, fue parcialmente derogada en virtud de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, por la que se creó la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, a quien le corresponde la fijación de los precios y tarifas de los servicios públicos definidos en el artículo 5 de su ley, de manera que en lo que respecta a los servicios locales, únicamente tiene competencia para fijar las tarifas para la recolección y tratamiento de los desechos sólidos e industriales. Es decir, hasta la vigencia del nuevo Código Municipal, este Transitorio tenía plena aplicación a las municipalidades, en lo que corresponde a la fijación de las tasas municipales, y a partir de la Ley 7593, sigue teniendo vigencia en lo que no se transfirió expresamente a la Autoridad Reguladora.

Estima este Tribunal, que dejar sólo a la discrecionalidad de las autoridades municipales la determinación de los montos que deben pagar los vecinos en concepto de tasas, sin ningún control previo, resulta no sólo riesgoso por los abusos que se pueden cometer, sino contrario a los principios constitucionales de protección a las grandes mayorías. Por ello, es necesario establecer un control, ya sea a priori o a posteriori, a cargo de la Contraloría General de la República, control que se repite, es estrictamente de legalidad, a efecto de que verifique que el costo propuesto del servicio es el correcto, a fin de evitar que las municipalidades cobren más de lo que corresponde en justicia. En este sentido, cabe advertir que la única participación constitucionalmente posible por parte de la Contraloría en la fijación de las tasas municipales, es ese control de legalidad, en el que podría objetar la tasa que sea desproporcionada al costo del servicio que se pretende cobrar, y obviamente, estaría legitimada para señalar el límite para modificar la tasa a efecto de que guarde relación con el costo efectivo del servicio, al resolver sobre su aprobación; motivos por los cuales, el artículo 85 del Código Municipal no es inconstitucional y tampoco lo es el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

El artículo 74 del Código Municipal vigente, eliminó la intervención de la Contraloría para la fijación de las tasas municipales, pero subsiste, a juicio de la Sala, la aplicación del Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, hasta tanto no sean traspasados en su integridad, la fijación de las tasas y precios a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

En relación con este tema, se cuestiona el artículo 212 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, en tanto, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la determinación de las tarifas para el estacionamiento de vehículos en las vías municipales, su regulación y fiscalización, disposición que es inconstitucional por las mismas razones y consideraciones dadas anteriormente, ya que al tratarse de un ingreso exclusivamente municipal, le corresponde a los gobiernos locales la fijación de su tarifa. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres.

Por último, en relación con este tema, debemos pronunciarnos acerca de la inadmisibilidad de la impugnación del artículo 19 de la Ley 6890, en cuanto prescribe que las tasas locales por el servicio de agua deben ser acordadas por las municipalidades "previo estudio" del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y aprobado por el Servicio Nacional de Electricidad. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que prescribe que para la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, la misma debe constituir medio razonable de amparar el derecho considerado lesionado, y en el caso en estudio, al ser la accionante la Municipalidad de San José, las impugnaciones que hace deben entenderse que son en defensa de los intereses de esta entidad local, motivo por el cual, al no prestar el servicio de agua, ya que el abastecimiento lo hace más bien el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la acción deviene en improcedente respecto de esta impugnación, procediendo su rechazo de plano al tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley que rige esta Jurisdicción, en relación con el párrafo primero del citado artículo 75.

Debe hacerse la advertencia de que en virtud de lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, es a esa institución a quien le corresponde fijar los precios y tarifas del suministro de los servicios de agua potable, y en el caso de que el servicio lo preste el gobierno local, será a esa entidad a quien corresponda su fijación.

XXXVI. DE LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES

Por último, en relación con la autonomía tributaria de las municipalidades, se cuestionan el artículo 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, de trece de abril de mil novecientos noventa y tres, por el que se "obliga a las municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para poder emplear los fondos provenientes de las multas" por infracciones a la Ley de Tránsito:

"De las sumas recaudadas por el concepto de multas por infracciones, que señala el inciso d) del artículo 10 de la Ley No. 6324, el Concejo de Seguridad Vial realizará, semestralmente las siguientes transferencias:

[...]

• b)Un diez por ciento (10%) a las municipalidades de toda la República, el cual se distribuirá tomando en consideración, en igual porcentaje, su población y su área geográfica. Estas sumas se destinarán, exclusivamente, para financiar proyectos de seguridad vial, en coordinación con la Dirección General de Ingeniería de Tránsito" [...]; y los artículos del 2 al 5 de la Ley número 4340, de diecinueve de mayo de mil novecientos sesenta y nueve, reformada por las números 5443, de dieciséis de diciembre de mil novecientos setenta y tres, 5909, de diez de junio de mil novecientos setenta y seis, número 6026, de diecisiete tres de enero de mil novecientos setenta y siete, por los que se mantiene la administración del impuesto territorial en manos de la Dirección General de Tributación Directa, pese a que se trata de un impuesto local, de manera que, para que se respete la autonomía municipal, "debe crearse una administración autonómica de ese impuesto, que se encargue de su administración" y, consecuentemente, eliminarse el ocho punto seis por ciento (8.6%) que se le asigna al Poder Ejecutivo, ya que no puede imponerse una distribución que atente contra las potestades propias de los gobiernos locales.

Debe hacerse la advertencia, que esta última normativa fue derogada en virtud de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, número 7509, de nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, la cual crea un impuesto territorial en favor de las municipalidades y le otorga su administración. Ambas disposiciones, aunque corresponden a impuestos distintos, son de la misma naturaleza, en tanto se trata de impuestos nacionales pero con un destino municipal, lo cual no es inconstitucional, según lo ha señalado con anterioridad esta Sala. Así, en sentencia número 3930-95, de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, señaló: autorización "Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza, no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición que da el artículo 169 de la Constitución Política al señalar que «La administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal.» Si esos intereses y servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria sólo puede ser municipal, producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada.

Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial; mediante un impuesto regional, que beneficie un determinado número de gobiernos locales; o bien, mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación de banano, a distribuir entre los cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta, que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto creado en el artículo 36 del Código de Minería, o en el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades.

En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacionales, en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse necesariamente en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos." Lo dicho fue confirmado en sentencia número 4268-95, de las dieciocho horas veintisiete minutos del primero de agosto del mismo año, en que se indicó que la forma en que los tributos que el Estado cobra por la utilización del Complejo Portuario de Caldera son de naturaleza nacional, motivo por el cual bien puede el legislador determinar la forma en que serán distribuidos, lo cual no es violatorio de su autonomía local.

En virtud de lo anterior, es que el artículo 217 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, no es contrario al orden constitucional, ni mucho menos la normativa que confiere la administración a las municipalidades del impuesto territorial.

E. RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL.

XXXVII. DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL Y EL FUNCIONARIO A QUIEN LE CORRESPONDE SU DIRECCIÓN

Entiéndase por régimen disciplinario el conjunto de normas y principios tendentes a mantener el orden y la subordinación entre los miembros de un cuerpo o institución, con lo cual queda en evidencia el ligamen que debe existir entre los sujetos obligados al acatamiento de estos ordenamientos y la institución a la que pertenecen, cuyo objeto final en el sector público es la mantener y asegurar en forma preventiva el funcionamiento del servicio público, en tanto su aplicación se origina en el incumplimiento de los deberes funcionales de los empleados públicos (acción u omisión). En este sentido, los antecedentes jurisprudenciales de este Tribunal Constitucional han sido pocos en esta materia, sin embargo, sí han sido claros en unos puntos concretos. Así, en sentencia número 1264-95, de las quince horas treinta y tres minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco, se señaló el fundamento jurídico-constitucional respecto de la potestad disciplinaria del Estado, como derivado de la potestad sancionatoria de la Administración, la cual en relación con los servidores públicos se desenvuelve de la siguiente manera:

"[...], se puede concluir que, las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio de su cargo, quebrantando el orden interno de la administración, origina la responsabilidad disciplinaria, por cuanto la falta disciplinaria entraña un desajuste del empleado a su función, afectando la propia esencia de la ordenación administrativa: sin perjuicio de las responsabilidades penal y civil, todo con la salvedad que en relación a los hechos se señaló con anterioridad. Por ello, el fin de la responsabilidad disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de subordinación y, en general, del exacto cumplimiento de todos los deberes de la función que se le tiene encomendada. Así, el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la disciplina y el órgano que la establece o aplica, más para castigar, para corregir, e incluso educar al infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las sanciones disciplinarias." De manera que la aplicación del régimen disciplinario se limita a las actividades del individuo en su carácter de agente o funcionario público, para compelir y asegurar, preventiva y represivamente, el cumplimiento de los deberes jurídicos del empleo, de la función o del cargo; según se indicó en la citada sentencia número 1265-95:

"Las faltas generadoras de esta responsabilidad son muchas y variadas, como por ejemplo, la desidia, apatía, descuido, inasistencia, incorrección con superiores, iguales o subordinados y con el público, conducta social irregular, falta de probidad, abandono del cargo, etc., que según su gravedad se clasifican de leves, graves o muy graves. Los deberes de los funcionarios derivan, como sus derechos, de la ley y de la naturaleza del cargo o función que desempeñan, es decir, tienen carácter objetivo. Los deberes de los funcionarios son de dos clases, los generales, que atañen a todo funcionario por el sólo hecho de serlo, y los especiales, impuestos en relación con la función administrativa específica desempeñada. Así por ejemplo, la obediencia es un deber para todo funcionario público, pero el deber de obediencia de un catedrático no resulta igual del deber de un policía. Algunos deberes generales son: el de obediencia, que consiste en el respeto y obediencia a las autoridades superiores jerárquicas; y la prestación del servicio, que consiste en el deber del funcionario de la realización de las prestaciones propias de su cargo, que viene dado por la naturaleza de la función, para el mejor servicio público, rendimiento o productividad en los servicios, quedando los funcionarios obligados al fiel cumplimiento de la función o cargo, cumpliendo la jornada de trabajo reglamentario, debiendo colaborar lealmente con sus jefes y compañeros de trabajo, para el mejoramiento de los servicios y consecución de los fines de la unidad administrativa en que se halle destinado.

La prestación del servicio debe ser personal, en virtud de la presunción oficial en favor de la competencia del funcionario asignado. También constituyen deberes generales el deber de reserva, que estriba en la obligación de proceder con la debida discreción en el desempeño del cargo, guardando el oportuno silencio en los casos en que la índole de la función lo exija -en el sector público el quebrantamiento del secreto puede generar severas sanciones disciplinarias, e inclusive de tipo penal, como es el caso del ámbito disciplinario diplomático y del Poder Judicial, en la revelación de los secretos afectan la seguridad del Estado, o los intereses de las partes, causando graves daños-; y el deber del decoro exije que el oficio público sea atendido por su titular con el debido respeto y corrección, tanto en lo profesional como en lo social, en razón de la institución que representa. El deber de consagrarse por entero y con todo celo y decoro al cargo asignado, veda al funcionario el ejercicio de otros cargos o funciones, por cuanto imposibilitaría el buen servicio de ambos.

En ocasiones la índole del empleo excluye el ejercicio de determinadas profesiones, así el juez no puede desempeñar cargos de dirección o asesoramiento a empresas particulares. El funcionario público no podrá actuar al servicio de terceros en asuntos en que esté interviniendo por razón de su cargo, ni de los que se hallen en tramitación o pendientes de resolución en la oficina en que labore, ni tampoco podrá ser abogado, procurador o perito de tercero en cualquier clase de litigio contra el Estado. El incurrir en alguna de estas incompatibilidades se calificará como falta grave o muy grave, debiéndose además sancionar las faltas o ausencias, retrasos, descuidos, informalidades o negligencias que se originen en el ejercicio de actividades compatibles".

Al implicar el régimen disciplinario una relación de subordinación del empleado público para con la institución para la que labora, queda en evidencia, que es a esa institución a la que le corresponde su dirección y aplicación directamente, sin interferencias de otras dependencias administrativas. El caso del régimen disciplinario de las municipalidades no es una excepción, en tanto corresponde al Ejecutivo Municipal -ahora Alcalde- la función disciplinaria de los funcionarios y empleados del los gobiernos locales que no dependan directamente del Concejo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 141, 142, 148, 150 y 154 del Código Municipal anterior, artículos 17 inciso k) del Código Municipal vigente; de manera que el personal de las municipalidades es nombrado y administrado por este funcionario, salvo los que corresponden directamente al Concejo (auditor o contador y al Secretario del Concejo, -incisos f) del artículo 13 del Código Municipal, número 7794), según lo dicho en sentencia número 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.

Asimismo, en sentencia número 1355-96, de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis, se dijo respecto del Ejecutivo Municipal "La Sala lo dijo la sentencia No. 2895-92, considerando II., que el Ejecutivo Municipal no es sólo un funcionario más, sino un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva del gobierno local autónomo, que tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas, razón por la que no está más que subordinado a la ley en el ejercicio de sus funciones y al propio Concejo Municipal." Y continúa diciendo:

"Al Ejecutivo Municipal, quien forma parte del gobierno local y además es el administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículos 169 constitucional, 20 y 57 del Código Municipal), no se le puede privar de tal condición, transfiriendo todo el poder disciplinario a una Junta de Relaciones Laborales, creada por una convención colectiva, sin infringir los principios de la autonomía municipal y de la exclusividad en la formación de las leyes, que señalan los artículos 121 inciso 1) y 170 de la Constitución Política, y menos para desplazar el poder disciplinario hacia un órgano del Poder Ejecutivo, como lo hace el artículo 13 inciso a) de la convención colectiva que aquí se impugna." Este grupo de normas que se analizan a continuación, tienen como marco de referencia la esfera disciplinaria de las municipalidades, en lo que se refiere a la determinación de funciones, salarios y responsabilidades de los servidores municipales a cargo de la Contraloría General de la República.

XXXVIII. DE LA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD PECUNIARIA DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS MUNICIPALES

Los artículos 74 y 149 inciso e) aparte 5 del Código Municipal son impugnados en cuanto le asignan a la Contraloría General de la República la determinación de la responsabilidad pecuniaria de los empleados municipales; en la primera disposición, respecto de los que custodian o administran los fondos o bienes municipales, y en la segunda norma, la estimación de daños y perjuicios por el incumplimiento de becas otorgadas.

Efectivamente, el régimen disciplinario de las municipalidades corresponde verificarlo internamente a las propias corporaciones locales, en la persona de su Ejecutivo -ahora Alcalde Municipal-, lo cual encuentra su sustento jurídico-constitucional en la autonomía administrativa de que gozan estas instituciones, y para lo cual se aplicará el Capítulo XIII del nuevo Código Municipal (del Procedimiento de sanciones, artículos 150 a 152)), específicamente el artículo 161, en cuanto dispone:

"El servidor municipal que incumpla o contravenga sus obligaciones o las disposiciones de esta ley o sus reglamentos, incurrirá en responsabilidad administrativa que será sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que el mismo hecho pueda originar"; o los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, cuando así corresponda. Sin embargo, según lo dicho en el Considerando XX de esta sentencia, corresponde a la Contraloría General de la República, la fiscalización y control de la hacienda pública, lo que consecuentemente implica el control y fiscalización en los funcionarios públicos que manejan fondos públicos, según lo dicho en el Considerando XXXIII anterior. Se trata siempre de un control de legalidad "a posteriori", de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de la Ley Orgánica de este órgano contralor, que en términos generales lo facultan para coadyuvar en los procedimientos disciplinarios de los funcionarios públicos encargados de recibir, custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto uso de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso.

Sin embargo, esta competencia debe entenderse en la forma correcta, a fin de que no implique una intromisión de la Contraloría en lo que podría decirse, es la esfera íntima organizativa y disciplinaria de las municipalidades. Así, la Contraloría no puede ser en modo alguno, el director del procedimiento disciplinario, porque lo contrario implicaría sustituir la autoridad disciplinaria municipal por un órgano totalmente ajeno y externo de la relación de subordinación, motivo por el cual, la competencia que se le asigna para "ordenar que se imponga la sanción" del artículo 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría no puede entenderse en sentido estricto, sino únicamente para recomendar la aplicación de la sanción disciplinaria correspondiente. El artículo 74 impugnado, dispone:

"La Contraloría General de la República determinará la responsabilidad pecuniaria en que incurran los funcionarios y empleados municipales, en perjuicio de la municipalidad y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales, siempre que haya evidente culpa o manifiesta violación de la ley.

Previo a decidir, la Contraloría dará audiencia al interesado.

La resolución será título ejecutivo y la ejecución correspondiente la interpondrá la Contraloría a nombre de la municipalidad respectiva, si ésta no iniciare el cobro judicial dentro del plazo de un mes.

Los efectos de la resolución de la Contraloría quedarán sin lugar sólo si fuere anulada en la jurisdicción contencioso-administrativa, o por sentencia penal firme que la contradiga." En virtud de lo cual, esta disposición es violatoria de la autonomía administrativa, organizativa y correctiva propia de las municipalidades, al conferirle directamente a la Contraloría General de la República la determinación de las responsabilidades pecuniarios y daños causados por los funcionarios municipales, a tal punto que lo convierte en el director del procedimiento iniciado al efecto, con exclusión de toda participación del funcionario municipal a quien corresponde la aplicación del régimen disciplinario de sus empleados, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su fecha de vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. El nuevo Código Municipal, es reflejo fiel de la autonomía propia de que gozan las municipalidades en la materia disciplinaria, al disponer los artículos 64 y 66 lo siguiente:

"Artículo 64.- Los funcionarios municipales encargados de recibir, custodiar o pagar bienes o valores municipales o aquellos cuyas atribuciones permitan o exijan tenerlos, serán responsables de ellos y de cualquier pérdida, daño abuso, empleo o pago ilegal imputable a su dolo o culpa.

Se considera empleo ilegal el manejo de los bienes o valores en forma distinta de la prescrita por las leyes, los reglamentos o las disposiciones superiores.

El autor de tales hechos será sancionado administrativamente, de acuerdo con el régimen disciplinario vigente, previo cumplimiento del debido proceso, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales en que pueda haber incurrido." "Artículo 66.- Conforme al régimen interno, se determinará la responsabilidad pecuniaria en que incurran los funcionarios municipales, por acciones u omisiones en perjuicio de la municipalidad, con motivo de la custodia o administración de los fonos o bienes municipales.

La resolución firme que se dicte, certificada por el contador o auditor interno, constituirá título ejecutivo y su cobro judicial deberá iniciarse dentro de los quince días naturales, contados a partir de su emisión." Por su parte, el artículo 149 inciso e) aparte 5) no es violatorio del principio de la autonomía municipal, en cuanto supedita la actuación del órgano contralor a la petición de la propia entidad municipal, al decir:

"Si el servidor incumpliere la anterior obligación, deberá resarcir a la municipalidad los daños y perjuicios ocasionados, cuya estimación la hará la Contraloría de la República a solicitud de la Corporación y con audiencia del interesado y la fijación que hiciere será título ejecutivo."

XXXIX. DE LA DEFINICIÓN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES

En los Considerandos anteriores se ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan las corporaciones municipales. En este sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo Municipal- el administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo artículo 142 del Código Municipal anterior:

"El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos que contendrá una descripción clara de las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el salario respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser aprobada por el Concejo.

Para elaborar y actualizar el Manual y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla"´; competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 que disponen en lo que interesa:

"Artículo 120.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las Municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes." "Artículo 121.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal." No obstante lo anterior, no son inconstitucionales los artículos 139 del Código Municipal anterior, en tanto asigna a la Contraloría General de la República la determinación de las funciones de los contadores y auditores municipales:

"Serán también atribuciones de los Contadores y Auditores las que además fije la Contraloría General de la República"; ni el artículo 140 del mismo cuerpo legal, en cuanto impide que los gobiernos locales regulen su propia contabilidad al sujetarla a la regulación que sobre la materia dicte la Contraloría:

"Las normas relativas a la contabilidad municipal serán dictadas por la Contraloría General de la República." En este sentido, debe tenerse en cuenta que aún cuando los auditores y contadores que laboran en las municipalidades son empleados directos de estas corporaciones y no del órgano contralor, y por lo tanto tienen una relación de subordinación respecto de las primeras, en virtud de la función que tienen encomendada, sí existe una sujeción directa, no al órgano contralor, sino a las directrices que dicte en relación con las funciones de contaduría y auditoría de las entidades locales. Nótese que se trata de directrices tendentes a unificar las funciones de control que los auditores y contadores de las municipalidades llevan a cabo en relación con los fondos públicos del que son responsables, por lo que deben ser consideradas como reglas básicas de coordinación unitarias que tienen una gran utilidad práctica en el ejercicio de las funciones de control jurídico y fiscal de los recursos públicos, con lo cual, se simplifica en gran medida la fiscalización de los fondos públicos constitucionalmente asignada a la Contraloría -artículo 183 constitucional-, a fin de que haya una sana administración de los mismos (como se había indicado en sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.

El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de funciones de los empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se haga en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo anotado anteriormente, y concretamente en relación con las normas relativas a los asuntos financieros contables, también se remitió al Manual de procedimientos financieros-contables aprobado por el Concejo (artículo 114).

XL.- DE LA FIJACIÓN DE SALARIOS. El artículo 76 del Código Municipal es impugnado en cuanto establece una categorización de las municipalidades en razón del presupuesto y confiere al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en coordinación con la Contraloría General de la República, la tarea para fijar los salarios de los entonces Ejecutivos Municipales y sus aumentos en relación con los presupuestos de las mismas, lo cual se estima violatorio de la autonomía municipal y el principio de razonabilidad. Efectivamente, conforme a todo lo dicho anteriormente en esta sentencia, esta disposición es absolutamente inconstitucional, en abierta violación de la autonomía administrativa de las municipalidades definida en el artículo 170 constitucional, en tanto la fijación del salario de su Alcalde (antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administración, debiendo corresponder a sus autoridades su determinación, conforme a las funciones que tiene encomendadas, lo cual, en todo caso, debe estar en relación proporcional con el presupuesto de la municipalidad, tal y como se define en el artículo 20 del Código Municipal, número 7794.

En virtud de lo cual, la frase del párrafo tercero del artículo 76 que dice "La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artículo"; resulta inconstitucional. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada de vigencia de la norma, sea el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.

F. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

XLI.- DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. En forma reiterada esta Sala ha dicho que la facultad reglamentaria que se otorga al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo, la esencia misma del sistema democrático. Uno de esos parámetros fundamentales de la facultad reglamentaria es el hecho de que dentro del sistema democrático, los poderes públicos tienen claramente definidas sus funciones, sin que pueda ninguno de ellos asumir las propias de los otros, pues tal transgresión viola flagrantemente el concepto mismo de la división de poderes que recogen de diversa manera los artículos 9, 11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3) y 18) constitucionales.

Así lo ha dicho esta Sala en una nítida línea jurisprudencial que encuentra eco en varias resoluciones suyas, entre las que es oportuno citar la número 1130-90, de las diecisiete horas treinta minutos del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa; la número 1635-90, de las diecisiete horas del catorce de noviembre de mil novecientos noventa; la número 1876-90, de las dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa, y la número 243-93, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres. Así, ha señalado:

"II. El Poder Ejecutivo, aunque no tiene la facultad de dictar leyes -la cual únicamente la ostenta el Poder Legislativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 105 y 121 de la Constitución Política-, sí participa en la formación del ordenamiento jurídico a través de la potestad reglamentaria que la Carta Magna le confiere en los artículos 140 incisos 3.) -que señala la atribución de la Administración de «reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto cumplimiento»- y 18.) -que permite a éste Poder del Estado para «darse el reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecución de las leyes»-, potestad que, como se ha visto, se expresa a través de los decretos y reglamentos que dicte la Administración Pública. Sin embargo, en virtud de la jerarquía de las normas, en relación con las fuentes escritas del Derecho, corresponde la primacía normativa a la Constitución Política, le siguen los tratados internacionales, luego las leyes y por último los reglamentos y decretos dictados por la Administración Pública. Por ello, el reglamento es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, necesitada de justificación caso por caso, supeditada a aquélla en varios sentidos:

• 1)no se produce más que en los ámbitos que la ley le permite;
• 2)no puede intentar dejar sin efecto o contradecir los preceptos legales; y
• 3)no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto contenido. Así, se llama reglamento a toda norma escrita dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones y materia que les son propias; la administrativa, que comprende los aspectos organizativos del sector público. En virtud de lo anterior, es que el Poder Ejecutivo puede dictar reglamentos autónomos, entre los que figuran los llamados reglamentos de organización, los cuáles se refieren a la institución y estructura de las instituciones que conforman la Administración Pública, entre los que se encuentran los Reglamentos Autónomos de Servicio de los Ministerios, según lo dispuesto en el inciso 18.) del artículo 140 constitucional. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el citado inciso 3.) de la misma norma constitucional, el Presidente de la República y el Ministro del ramo respectivo, están legitimados para reglamentar las leyes, lo cual significa que el Ejecutivo desarrolla los conceptos utilizados en la ley para hacerla efectiva y ejecutoria." De manera que el reglamento ha sido definido por esta Sala como normativa secundaria supeditada a la Ley, de rango inferior y que la complementa. Su sumisión a la ley es absoluta en varios sentidos, no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regula un cierto contenido, en lo que doctrinariamente se denomina el "orden jerárquico de las normas". Esta potestad reglamentaria se reconoce en dos sentidos únicamente: la relativa a la reglamentación y desarrollo de las leyes, que se encuentra contenida en el inciso 13) del artículo 140 constitucional (reglamentos ejecutivos); y la relativa a la organización y funcionamiento de las oficinas y dependencias administrativas en los términos del inciso 18) de la misma norma (reglamentos autónomos de organización y de servicio). Éstos últimos son los únicos que puede dictar la Contraloría General de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 23 de su Ley Orgánica, que dispone:

"La Contraloría General de la República tendrá la potestad exclusiva para dictar los reglamentos autónomos de servicio y de organización, en las materia de su competencia constitucional y legal." XLII.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULO 96 PÁRRAFO SEGUNDO DEL CÓDIGO MUNICIPAL Y ARTÍCULO 3 DE LA LEY 5691. El artículo 96 párrafo segundo del Código Municipal, número 4574 , es impugnado en cuanto le confiere a la Contraloría General de la República la atribución para reglamentar los límites máximos dentro de los que deben fijarse las tarifas de las patentes municipales:

"La Contraloría General de la República reglamentará los límites máximos dentro de los cuáles deberán fijarse las tarifas.

Lo dispuesto en los párrafos anteriores será resuelto por la Contraloría General de la República en un término no mayor de treinta días. Cumplido ese plazo, continuará el trámite que proceda." Considera este Tribunal que al ser la patente un impuesto o tributo propuesto por las municipalidades para su aprobación a la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República no puede interferir o limitar su tramitación; y en este sentido, como no se tiene conocimiento de que el procedimiento legislativo haya sido afectado por la aplicación de la norma en cuestión, y como en la nueva normativa municipal no se tiene una legislación con este mismo contenido, no resulta procedente declarar con lugar la acción respecto de esta disposición. Es decir, el reproche de inconstitucionalidad debe ser real y no una mera hipótesis, como parece ser el presente alegato.

Asimismo, el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos noventa y cinco, es inconstitucional por violación de los artículos 140 inciso 3) y 170 de la Constitución Política, en lo que se refiere a la potestad reglamentaria en relación con la autonomía municipal, lo anterior, por cuanto se le confiere a la Contraloría General de la República la tarea para que promulgue un reglamento para el "uso adecuado" de los vehículos municipales. A lo largo de esta sentencia han quedado en manifiesto tres principios fundamentales que motivan esta inconstitucionalidad: en primer lugar, que la autonomía administrativa municipal implica la posibilidad para que las entidades municipales administren sus recursos, sin interferencia de otras dependencias públicas; en segundo lugar, que la Contraloría tiene limitada su potestad reglamentaria a los reglamentos autónomos de servicio y de organización, en las materia de su competencia, únicamente; y en tercer lugar, que las municipalidades tienen la potestad para dictar reglamentos de organización y de servicio, lo que constituye expresión de la autonomía municipal.

Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco. Debe advertirse, que esta Ley, fue tácitamente derogada en virtud de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que en el Título VII, se refiere a la regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, con exclusión de los municipales.

Por último, resulta improcedente referirse a la inconstitucionalidad del artículo 4 de la misma ley (número 5691), por referirse al uso de los vehículos de las instituciones autónomas, semiautónomas y demás, con lo cual no tiene relación con las municipalidades; motivo por el cual, al tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción debe rechazarse de plano respecto de esta impugnación.

XLIII.- CONCLUSIÓN. Con fundamento en lo dicho, la Sala declara con lugar la acción respecto de las siguientes disposiciones:

Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan del ordenamiento jurídico las siguientes disposiciones:

• a)Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181 del vigente Código Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco; b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley número 6890; c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley número 4574, que dice "La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artículo"; d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del artículo 79 del Código Municipal, Ley número 4574; e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete; f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis; g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho; h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.
• i)La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley", del artículo 133 del Código Municipal, ley número 4475; j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:

• a)Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley; b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en ellos a las municipalidades, ya que éstas no están sujetas al control político y económico del Poder Ejecutivo (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos municipales y créditos con capital extranjero, respectivamente; c) No es inconstitucional el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la Contraloría General de la República no tiene competencia para intervenir en la fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales (tasas).

Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relación con los artículos 21 inciso d), 74, 79 y 107 del Código Municipal, número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco, en relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en relación en relación con los artículos 133 del Código Municipal, número 4574, y 7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en relación con los artículos 76 y 134 del Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número 4574; primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del Código Municipal, número 4574; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 173 a 181 del Código Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800, salvo derechos adquiridos de buena fe.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos municipales de distrito, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo.

En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los artículos 184 del Código Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, y artículo 4 de la Ley número 5691.

En lo demás se declara sin lugar la acción.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan del ordenamiento jurídico las siguientes disposiciones:

• a)Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181 del vigente Código Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco; b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley número 6890; c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley número 4574, que dice "La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artículo"; d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del artículo 79 del Código Municipal, Ley número 4574; e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete; f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis; g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho; h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.
• i)La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley", del artículo 133 del Código Municipal, ley número 4475; j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.

Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:

• a)Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley; b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en ellos a las municipalidades, ya que éstas no están sujetas al control político y económico del Poder Ejecutivo (Oficina de Planificación Nacional y Política Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos municipales y créditos con capital extranjero, respectivamente; c) No es inconstitucional el Transitorio VIII. del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la Contraloría General de la República no tiene competencia para intervenir en la fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales (tasas).

Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relación con los artículos 21 inciso d), 74, 79 y 107 del Código Municipal, número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco, en relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en relación con los artículos 133 del Código Municipal, número 4574, y 7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en relación con los artículos 76 y 134 del Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número 4574; primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del Código Municipal, número 4574; el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres, en relación con el artículo 212 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el dieciocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con el artículo 164 del Código Municipal, número 7794; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 173 a 181 del Código Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800, salvo derechos adquiridos de buena fe.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos municipales de distrito, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reintegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo.

En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.

Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los artículos 184 del Código Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, y artículo 4 de la Ley número 5691.

En lo demás se declara sin lugar la acción .

Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial "La Gaceta" y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo y a la Contraloría General de la República.

R. E. Piza E.

Presidente a.i.

Luis Fernando Solano C. Luis Paulino Mora M.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Susana Castro A.

SFmm/99.

Res: 06218-19 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

Acción de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San José, cédula de identidad CED59820, en su condición de Ejecutivo Municipal, contra los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos 7 y 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada por leyes 5909/76 y 6026/77; los artículos 2 en relación con el 102 y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número 5060/72 y sus reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77; la Ley de Planificación Nacional en general y específicamente sus artículos 9 y 10; los artículos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de Administración Pública número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la Ley de Planificación Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la Ley 5691/75.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas treinta minutos del treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, Nombre182577 ., cédula de identidad número CED139660, Luis Brenes, cédula número CED139661, y José Rafael Martínez Araya, cédula CED139662; Alcaldes de las Municipalidades de Cervantes, Lepanto y Turrurrique respectivamente, y Silvino González, cédula de identidad número CED75836 y Marcos Rojas Jara, cédula CED139663, ejecutivo distritales de Colorado y Cóbabo, respectivamente, promueven gestión de adición de la sentencia número 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio del año en curso, por la que, sin conferírsele audiencia a los concejos municipales de distrito, se declaró la inconstitucionalidad de los mismos; motivo por el que solicitan se dimensionen los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad, a efecto de que el cierre de los concejos municipales de distrito sea pacífico y ordenado, para que no cause un caos. Por ello solicitan que se confiera un plazo prudencial a fin de que las municipalidades puedan absorver estos concejos, lo que supone un reordenamiento de los recursos y una modificación sustantiva del presupuesto municipal, así como del personal; y que las comunidades afectadas puedan dirigir sus esfuerzos con el debido tiempo.
2. 2En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sancho González, y,

Considerando:

I.Los efectos de las medidas previstas por la Sala, a manera de dimensionamiento, en el considerando XXXI.- de la sentencia No. 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, evidentemente, no cubren todos los problemas prácticos que deben surgir con motivo de la disolución, liquidación y clausura de organismos que han funcionado irregularmente, como entes descentralizados por razón de territorio, asimilados a las Municipalidades que crea la Constitución Política. La solicitud de dimensionamiento en el tiempo, esencialmente, para lograr un período adecuado en el que se efectúe la transición de la liquidación final de los concejos de distrito hacia el régimen de legalidad constitucional, resulta lógica, puesto que, dados los intereses comunales que existen, tal proceder no se podrá lograr en forma inmediata. Por ello, la Sala estima procedente la solicitud que se hace y la resuelve favorablemente de conformidad con las atribuciones que le confieren los artículos 12 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dictando las normas que se dirán, las que serán complementarias de las ya expresadas en la sentencia que se dimensiona.

II.Como el funcionamiento de los entes públicos está sujeto a un presupuesto anual, la Sala estima adecuado que finalice el período fiscal que corre, para que se produzca la transición a que se refiere la solicitud, sea que la extinción de estas entidades se realice a más tardar el día treinta y uno de diciembre del año en curso. Por ello, la liquidación de activos y pasivos de los concejos municipales de distrito, incluyendo el pago de las prestaciones sociales de los servidores, se hará en este plazo que se confiere. Por liquidación de activos y pasivos la Sala entiende la cancelación de obligaciones, incluyendo las prestaciones sociales de los funcionarios, contratos existentes, créditos a favor de proveedores y en general de terceros, que implique el deber de los concejos de pagar sumas de dinero, así como resolver lo pertinente, para trasladar esas obligaciones a las Municipalidades respectivas, cuando los períodos de vencimiento excedan de un sólo ejercicio fiscal. Por liquidación de activos se entiende que es la incorporación a las Municipalidades respectivas, de los patrimonios adquiridos, sean bienes muebles o inmuebles, puesto que la obtención de los mismos, lo fue en el ejercicio de potestades y funciones municipales y pertenecen, consecuentemente, a las comunidades.

III.Resulta lógico entender que el período de liquidación, que vence el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueveseñalado, requiere del funcionamiento normal y ordenado. Esto es, se deben aprobar los presupuestos necesarios para darle contenido a los pagos de obligaciones a que se alude en el considerando anterior. Por funcionamiento normal se entiende que los concejos municipales de distrito, de hecho, seguirán funcionando en aquellos asuntos necesarios para la prestación de los servicios públicos que administran, a los efectos de garantizarles a los usuarios el acceso a ellos. Pero no podrán acordar contrataciones distintas de las necesarias para la prestación de los servicios públicos, ni ejecutar ningún acto que implique el ejercicio de la personería jurídica de la que ahora carecen, ni asumir nuevos compromisos y obligaciones con terceros, que acrecenten sus pasivos.

IV.La administración de los concejos, en este período de transición, seguirá en manos de las autoridades que venían funcionando, los que podrán permanecer en sus cargos hasta que finalice la liquidación, con los derechos y obligaciones que les fueron asignadas en su oportunidad y las que se deriven de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concejos. Se podrá, reponer las ausencias definitivas, ocurridas antes de la liquidación final, a los efectos de no hacer nugatorio el proceso de cierre y terminación de actividades.

V.Por último, todos los actos y contratos que celebren los concejos municipales de distrito, mientras dure el proceso de liquidación, quedan sujetos a lo que se señala en la sentencia principal y en este dimensionamiento y por tratarse de Hacienda Pública, esos actos y contratos quedarán bajo la supervisión y control de la Contraloría General de la República.

Por tanto:

De conformidad con lo que establece el párrafo segundo del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concejos municipales de distrito en el tiempo, en el sentido de que la total extinción de esas entidadades se realice a más tardar el día treinta y uno de diciembe de mil novecientos noventa y nueve. La Contraloría General de la Republica arobará las operaciones de contendio financero y los gastos necesrios para que los concejos municpales de distrito, funcionen normalmente hasta sut total extinción en la fecha indicada. Todos los funcionarios de los concejos municipales de distrito permanecerán en sus cargos hasta que se logre la respectiva liquidación dentro del término que aquí se señala. Coumuníqueses.

Luis Fernando Solano C.

Presidente, a.i.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.

Susana Castro A. Gilbert Armijo S.

VOTOS INTERLOCUTORIOS QUE FALTAN DE REDACCION SON: 9811-99, 7728-00 Placa35236.

Sentencia 1999-09811 Voto 7728-00 Se aclara la parte dispositiva de la sentencia número 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, en el sentido de que el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributario, es aplicable a las municipalidades de conformidad con los principios constitucionales que se señalan en la parte considerativa de la misma; igualmente se aclara la sentencia en el sentido de que el artículo 164 del Código Municipal -Ley número 7794- no es inconstitucional; pero en cambio, sí lo es el inciso a) del artículo 212 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres , inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma que se anula, sea el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres; y, que como expresión de la autonomía municipal, corresponde a los gobiernos locales la fijación de las tarifas del servicio de suministro de agua potable en los casos en que dicho servicio sea prestado por las propias municipalidades, correspondiéndole a la Contraloría General de la República, el control final de la determinación de las tasas. No ha lugar a las gestiones de la Alcaldesas de las Municipalidades de Abangares y Alvarado, ni tampoco del Ejecutivo del Consejo Municipal de Distrito de Cervantes de Alvarado.

Sentencia 2000-08861 En la resolución del presente asunto participó el Magistrado suplente Alejandro Batala Bonilla en sustitución del propietario Piza Escalante.- PENDIENTE DE REDACCION EL VOTO 8861-00 Y NO ESTÁ ELECTRONICAMENTE EL VOTO 9811-99.

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