Concurrent jurisdictions over the Atlantic canals: JAPDEVA, municipalities, and MINAECompetencias concurrentes sobre los canales del Atlántico: JAPDEVA, municipalidades y MINAE

Opinion: 191 of 11/27/1996 C-191-96 November 27, 1996 Licenciado Luis Rojas Bolaños Director of the National System of Conservation Areas Ministry of Environment and Energy S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Assistant Attorney General, I refer to Official Letter No. SNAC-479-096, in which we are asked "whether there has been a possible partial repeal of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre and the JAPDEVA Law concerning the three-kilometer-wide strip parallel to both sides of rivers and canals, due to the authority granted to MINAE by the Ley Orgánica del Ambiente and the Ley Forestal." The consultation was shared with the Atlantic Port and Economic Development Administration Board (Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, JAPDEVA) and the Municipal Councils of Matina, Pococí, Siquirres, and Limón, of which only the latter two did not respond.

I.- AUTHORITIES GRANTED TO JAPDEVA BY LAWS NO. 3091 AND 5337 By means of Article 23 of Law No. 3091 of February 15, 1963, all State lands located in the area enabled by the canalization, comprised within an area of ten kilometers inland from the sea parallel to the coast, and a three-kilometer-wide strip parallel to both sides of the rivers and canals administered by the Board, were transferred to the Atlantic Port and Economic Development Administration Board, except for areas awarded by prior laws to the Costa Rican Tourism Institute.

This transfer in the ownership of the lands was made for the purpose of the Board administering them together with "the canalization of the North Atlantic of Costa Rica" that it was likewise to construct (Article 1 ibid.). This function was framed within its primary purpose of seeking the rapid and efficient economic development of our Atlantic Coast.

A decade later, Law No. 5337 of August 9, 1973 (Organic Law of the Atlantic Port and Economic Development Administration Board) comprehensively reformed Law No. 3091 but left the provision of Article 23 in force, now under Article 41, subsection b):

"Article 41.- The following are the property of JAPDEVA, in addition to its assets and ordinary and extraordinary income:

• a)(...) b) All State lands located in the area enabled by navigable canals, comprised within an area of ten kilometers inland from the sea, parallel to the coast, and a three-kilometer-wide strip, parallel to both sides of the rivers and canals administered by the Board." This rule remains in force today and was declared consistent with our Constitution by the Constitutional Chamber in a recent vote, in which the possible violation of private property rights prior to its entry into force was discussed:

"It clearly follows from the cited text that the law attributes to the Atlantic Port and Development Administration Board only ownership over the state lands located within the zones that Article 41 describes, which means that all lands located in that zone that, as of the date of enactment of the rule, had been reduced to private ownership are absolutely excluded. In other words, by virtue of said rule, no expropriation or limitation on private property is effected, since what was done was to assign State lands to a specific entity. The foregoing completely undermines the action—on equal footing and in the appropriate judicial venue—the better right over the property in question, so the action on this point must be dismissed on the merits." (Voto No. 1272-95 of 15 hours 57 minutes of March 7, 1995).

In sound reasoning, the scope of this ruling must be extended to the date on which Law No. 3091 was enacted with respect to its Article 23, since this text is practically identical to the content of Article 41, subsection b), of the current Organic Law of JAPDEVA.

Thus, it is clear that at least since 1963, with Law No. 3091, the Atlantic Port and Economic Development Administration Board held ownership of the three-kilometer-wide strip parallel to both sides of the rivers and canals located within an area of ten kilometers inland from the sea parallel to the coast, excluding those lands that, as of the entry into force of Law No. 3091, had been reduced to private ownership.

We must now detail the partial derogations within this specific territorial zone that the cited regulation has undergone over recent years.

II.- LEGAL REGIME OF LANDS ADJACENT TO PRINCIPAL CANALS UNDER LAW NO. 6043 Article 75 of the Law on the Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 of March 2, 1977, modifies, with its text, the regime prevailing until that time for the area adjacent to the so-called "canals of Tortuguero":

"Article 75.- The Atlantic Port and Economic Development Administration Board shall continue with ownership over the lands that were transferred to it by virtue of Article 41, subsection b) of Law No. 5337 of August 27, 1973, except in the zona marítimo terrestre corresponding to both sides of the system of principal canals that connect the ports of Moín and Barra del Colorado. In that zone, the stipulations of this law shall govern fully." To determine the scope of the concept of zona marítimo terrestre used in this article, one must refer to Article 9 of Law No. 6043:

"Article 9.- Zona marítimo terrestre is the strip of two hundred meters wide along the entire length of the Atlantic and Pacific coasts of the Republic, whatever its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide line and the lands and rocks left exposed by the sea at low tide. (...)" On that understanding, the "zona marítimo terrestre" referred to in Article 75 of Law No. 6043 must be understood as two hundred meters wide on both sides of the canals mentioned therein. This is also the understanding of Article 94, first paragraph in fine, of the Regulation to Law No. 6043, Decreto No. 7841-P of December 16, 1977, when it states that "this zone shall comprise two hundred meters along each bank of the principal canals." It must therefore be understood that the division between public zone (zona pública) and restricted zone (zona restringida) referred to in Article 10 of Law No. 6043 applies to this two-hundred-meter strip:

"Article 10.- The zona marítimo terrestre consists of two sections: the ZONA PUBLICA, which is the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high-tide line and the areas exposed during low tide; and the ZONA RESTRINGIDA, consisting of the remaining one hundred fifty meters or the remaining lands, in the case of islands. (...)" As is known, the first of these strips is intended for public use by persons, particularly their free transit, and, except for a few exceptions provided by law (articles 18, 21, 22, and 68 ibid.), it may not be occupied under any title or in any case (Article 20). For its part, the restricted zone does allow private use, without the State losing its ownership and the property losing its public domain character (demanialidad), provided it is duly authorized, complying with the legal requirements established for that purpose, with the concession (concesión) being the appropriate mechanism for such private enjoyment (Article 39 ibidem.).

By stipulating in Article 75 of Law No. 6043 that within the area provided therein, "the stipulations of this law shall govern fully," it must necessarily be inferred that the new administration of these lands corresponds, as of the entry into force of Law No. 6043, to the municipalities (municipalidades) with jurisdiction over each cantonal territory crossed by the principal canals. This is by virtue of the authority that these corporate entities exercise over the zona marítimo terrestre:

"Article 3.- Without prejudice to the powers of that Institute, the Municipalities shall be responsible for directly ensuring compliance with the provisions of this law concerning the ownership, development, utilization, and use of the zona marítimo terrestre and especially of the tourist areas of the coasts. The usufruct and administration of the zona marítimo terrestre, both the public zone and the restricted zone, correspond to the municipality of the respective jurisdiction." To that extent, one would have to conclude that the lands located within the zona marítimo terrestre referred to in Article 75 of Law No. 6043 ceased to belong to the Atlantic Port and Economic Development Administration Board and re-entered the inalienable domain of the State (Articles 1 and 7 ibid.), under the administration of the respective municipalities.

Now, note that this "zona marítimo terrestre" is applicable only to the "principal canals that connect the ports of Moin and Barra del Colorado," so the adjacent lands of the rest of the canals referred to in Article 41, subsection b), of Law No. 5337 shall remain under the administration of JAPDEVA; as shall the strip of two thousand eight hundred meters adjacent to the "zona marítimo terrestre" created in Article 75 of Law No. 6043.

Regarding the determination of which canals between the ports of Moín and Barra del Colorado should be understood as principal for the application of this new regulation, one must turn to the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional, IGN), a public body with technical and legal competence for this purpose (Law No. 59 of July 4, 1944, and Decreto No. 20531-MOPT of June 11, 1991).

III.- ADMINISTRATION BY THE MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY OVER PROTECTED WILD AREAS Returning to the provisions of Law No. 6043 of March 2, 1977, Article 73 states:

"Article 73.- This law does not apply to the zonas marítimo terrestres included within national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation." The concept of "equivalent reserves" was clarified by Opinion No. C-174-87 of September 8, 1987, as follows:

"From the foregoing, we conclude:

• 1)Although technically the expression 'equivalent reserves' has been given more restricted connotations, in our legal system, and specifically in the Law on the Zona Marítimo-Terrestre, it has been used to refer to all protected wild areas (áreas silvestres protegidas), together with the national parks that make up the Forest Heritage of the State (patrimonio Forestal del Estado): biological reserves, protective zones (zonas protectoras), forest reserves (reservas forestales), and national wildlife refuges (refugios nacionales de fauna silvestre), which, with the character of inalienable and unattachable, are subject to specific public management plans that ensure the adequate protection, conservation, and rational use of the resources for sustained development.
• 2)That the zonas marítimo-terrestres included within those areas are not governed by the Law of the zona marítimo terrestre but by the Ley Forestal." Thus, transferring the common concept of zona marítimo terrestre to that established by Article 75 of Law No. 6043, it is asserted that the lands located on the adjacent two-hundred-meter strip, on both sides, of the principal canals that connect the ports of Moín and Barra del Colorado, and that have been the subject of a declaration as a protected wild area (área silvestre protegida), shall cease to be governed by Law No. 6043 and shall instead be governed by the respective legislation, that is, the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), No. 7317 of October 30, 1992, the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995, or the Ley Forestal, No. 7575 of February 5, 1996.

Thus, for example, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente provides a non-exhaustive classification of the management categories under which protected wild areas may be established: a) Forest reserves, b) protective zones, c) national parks, d) biological reserves, e) national wildlife refuges, f) wetlands (humedales), and g) natural monuments. All of these categories, with the exception of the last one, the article states in its second paragraph, shall be administered by the Ministry of Environment and Energy.

With this article, the tripartite division that previously prevailed in the then Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines—the National Parks Service for national parks and biological reserves, the General Forestry Directorate for forest reserves and protective zones, and the General Wildlife Directorate for national wildlife refuges and wetlands—disappears, merging all authorities generically into a single entity, the Ministry of Environment and Energy, without internal departmental specification for each management category.

Such authority is confirmed by Article 13 of the Ley Forestal, which prescribes that the Ministry of Environment and Energy shall be responsible for the administration of the State's natural heritage, "constituted by the forests and forest lands (terrenos forestales) of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions (instituciones autónomas), and other bodies of the Public Administration, except properties that secure credit operations with the National Banking System and become part of its assets." It shall therefore be the authority of the Ministry of Environment and Energy to administer the zonas marítimo terrestres included within protected wild areas, including, of course, the one adjacent to the principal canals detailed in Article 73 of Law No. 6043, so that, in this respect, they shall displace the authority of the municipalities.

In the northern Atlantic zone of our country, numerous protected areas have been declared that include, according to their geographical location, lands adjacent to principal canals between Moín and Barra del Colorado, such as Tortuguero National Park (Decreto No. 1235-A of September 7, 1970, Law No. 5680 of April 17, 1975, Decreto No. 11148-A of February 5, 1980, Law No. 6794 of August 25, 1982, and Decreto No. 24428-MIRENEM of April 4, 1995), the Pacuare-Matina Forest Reserve (Decreto No. 2886-A of March 15, 1973), the Barra del Colorado National Wildlife Refuge (Decreto No. 16358-MAG of June 4, 1985), the Tortuguero Protective Zone (Decreto No. 19971-MIRENEM of August 25, 1990), and the Dr. Archie Carr National Wildlife Refuge (Decreto No. 23256-MIRENEM of April 27, 1994), and which, therefore, would be under the exclusive administration of the Ministry of Environment and Energy.

The same must be said of declarations of protected areas on lands of public bodies, including autonomous institutions like JAPDEVA. Here, the transfer of authority is no longer governed by the application of Law No. 6043, but by the different Forest Laws: the current one, No. 7575, and the previous ones, No. 4465 of November 25, 1969, and No. 7174 of June 28, 1990.

In this regard, the Constitutional Chamber has stated:

"... the argument put forth by the appealed entity is not valid, since according to articles 32 and 34 of the Ley Forestal, the forest heritage of the State is constituted by all the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration; for that reason, no body of the Public Administration—central or decentralized—may expropriate, exchange, transfer, or alienate in any way, deliver, or lease rural lands under its ownership or administration, without them having first been classified by the General Forestry Directorate, in which case, if the latter deems them to have forest aptitude (aptitud forestal), they shall immediately be incorporated into the forest heritage of the State. For this reason, if Decreto No. 17023 affected part of the property acquired by the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) at the time, the application of the terms of that regulation, as well as the cited articles of the Ley Forestal, is immediate, so the appealed entity is not empowered to disregard them under the justification that a purchase process involving the corresponding compensation has not occurred. Thus, from the moment the repeatedly cited Decreto entered into force, the lands of the Salinas II property affected by the Tivives Conservation Zone automatically became part of the forest heritage of the State; they are therefore rules of immediate application, which is why from that moment the Institute of Agrarian Development was unable to dispose of those lands and continue with the parceling project..." (Voto No. 1763-94 of 16 hours 45 minutes of April 13, 1994).

Consequently, it is appropriate to state that JAPDEVA or the municipalities with territorial jurisdiction shall lose their authority regarding the administration of those lands adjacent to the canals—whether principal or not—that have been the subject of a declaration as a protected wild area, with that authority transferring to the Ministry of Environment and Energy, specifically to the Llanuras de Tortuguero Conservation Area (Área de Conservación Llanuras de Tortuguero), created by Decreto No. 22997-MIRENEM of February 21, 1994.

IV.- ADMINISTRATION OF FOREST LANDS BELONGING TO PUBLIC BODIES It remains finally to define what happens with forest lands that are under the ownership or administration of JAPDEVA or the municipalities but are not part of officially declared protected areas.

Although Article 13 of the Ley Forestal No. 7575 provides that the natural heritage of the State shall be constituted by forests and forest lands, among others, belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, and that its administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy; in accordance with Article 15 of that same Law, it must be interpreted that, prior to the change of authority, a forest classification (calificación forestal) of the lands must occur:

"Article 15.- Impediments The bodies of the Public Administration may not exchange, transfer, alienate in any way, deliver, or lease rural lands under their ownership or administration, without them having first been classified by the Ministry of Environment and Energy. If they are covered with forest, they shall automatically be incorporated into the natural heritage of the State, and an encumbrance (limitación) shall be constituted, which must be registered in the Public Registry." It is obvious that, if a prior consultation is made to the Ministry of Environment and Energy regarding the forest aptitude of the lands, it is because these lands are not yet under the administration of that Ministry, since in that case the forest classification would be unnecessary, and the existence of Article 15 just cited would lose its purpose.

Our Constitutional Chamber seems to understand it this way when, in Voto No. 1763-94 of 16 hours 45 minutes of April 13, 1994, it states:

"... in other words, the appealed authority cannot abstain from obligatorily complying with the rules that declare the automatic incorporation into the forest heritage of the State of those properties that are classified as having forest aptitude (aptitud forestal), because those provisions are of immediate application due to the public interest inherent in their content, which is the conservation of natural resources through the sustained and rational use thereof (Article 1 of the Ley Forestal); therefore, any adjudication that has been agreed upon after May 6, 1986, up to the present is null, by virtue of having unduly disposed of forest-protected lands." In the case under review by the Chamber, there was no consultation by the autonomous institution owning the lands regarding their forest aptitude; rather, it was a declaration issued unilaterally by the Ministry of Agriculture and Livestock, the entity competent at that time over this matter, which was regulated identically.

Thus, it must be understood that, although forest lands existed under the ownership of that autonomous institution, the administration by the Ministry did not occur until the protected area was created and not before, even though the lands already possessed that character beforehand. Note that the Chamber only declares null the adjudications made by the autonomous institution after the declaration and not those made before, thereby recognizing, contrario sensu, the authority of the former during that period.

Regarding this transfer of authority that arises from the forest classification of the lands, the Attorney General's Office has stated the following:

"The situation came to change with the Ley Forestal No. 4465 of November 25, 1969, which subjects to its purposes the forests and forest lands existing in the national reserves and rural properties of municipalities, autonomous, or semi-autonomous institutions, entering—after the Ministry of Agriculture and Livestock classifies them as having forest aptitude—the forest and inalienable heritage of the State and under the exclusive administration of the General Forestry Directorate (articles 10, subsection c), 18, 25, and 28). (...)

Analogous texts are contained in the new legal regulation on forest matters introduced by Law No. 7174 of July 28, 1990, which reaffirms the authority of the General Forestry Directorate to administer, conserve, improve, and increase the silvicultural resources of the Forest Heritage of the State, establish forest reserves, and classify forest lands according to their permanent use aptitude (articles 9 and 10, subsections a, i, and k)…

It is thus observed that the wooded properties of the public bodies of the public administration, officially cataloged, enter the forest heritage of the State, under the administration of the General Forestry Directorate." (Opinion No. C-186-90 of November 6, 1990).

Along these lines, it must therefore be affirmed that the forest estates (fundos forestales) under the ownership or administration of JAPDEVA or the respective municipalities in the area of the canals of the northern Atlantic of our country shall retain that regime until there is a forest classification by the Ministry of Environment and Energy, either ex officio or at the request of those entities, from which moment they shall be under the administration of the latter.

Now, it should not be forgotten that consultation with the Ministry of Environment and Energy for the forest classification is always mandatory for public bodies if they wish to exchange, transfer, alienate, deliver, or lease rural lands under their ownership or administration (Article 15 of the Ley Forestal):

"The requirement that the various institutions of the Public Administration must request from the Ministry of Agriculture (or General Forestry Directorate) the classification of the properties entrusted to them and adhere to its conclusions in order to dispose of them or not, constitutes a preparatory act of inexorable observance in the formation of the administrative will. Said report or technical opinion becomes mandatory and binding, since the granting entity is obliged to request it by mandate of law for the purposes of alienating the enjoyment or ownership of such properties and it conditions the subsequent declaration. In other words, it determines a prerequisite for the legality of the final decision, upon whose bases it must be made. (...)

Seen another way, the indicated articles of the Ley Forestal are prohibitive in nature, as they prevent autonomous institutions from leasing rustic lands of their property without consulting the Ministry of Agriculture on their aptitude. The omission of this requirement generates a clear invalidity of the contracts in circumstances such as the present one, where, according to the statement of the General Forestry Directorate, it verified ex post the silvicultural vocation of the lands, which completely changed the decision-making will of JAPDEVA, since said classification causes them to enter, ipso jure, 'automatically,' into the forest heritage, under the administration of a different entity: the Ministry of Agriculture (through the General Forestry Directorate), with exclusive powers to guide the nation's forest development and conservation policy, authorize exploitation on properties of public institutions within general guidelines, and establish fees." (Official Letter of March 5, 1987, signed by Lic. José Joaquín Barahona Vargas, Agricultural and Environmental Attorney, addressed to Eng. Ronald Vargas Brenes, General Forestry Director).

Under those conditions, the municipalities with jurisdiction over the zona marítimo terrestre described in Article 75 of Law No. 6043 are obliged, prior to granting any concession (concesión), to request the forest classification of the rural lands that comprise it. This duty is equally unavoidable for JAPDEVA with respect to the estates it administers in cases where their lease or any other act of disposal in favor of third parties is agreed upon, when this is legally possible, with the joint criterion of the Institute of Agrarian Development also required (Article 2 of Law No. 5337).

Furthermore, in accordance with articles 4 and 6 of Decreto No. 24282-MP-MAG-MIRENEM of July 18, 1995, which modified Article 17 of the Regulation to the Law on the Zona Marítimo Terrestre, "the approval, review, and updating of the Regulatory Plans (Planes Reguladores) of the zonas marítimo terrestres adjacent to the Multiple-Use Marine Areas (Áreas Marinas de Uso Múltiple) must be consulted, before the Open Council (Cabildo Abierto) is held, with the National Parks Service, which must issue its opinion within one month, and whose criteria shall be sought to be incorporated into the respective Regulatory Plans." In complement, Article 4 of Decreto No. 24483-MP-MAG-MIRENEM of July 18, 1995, established the North Caribbean Multiple-Use Marine Area (Área Marina de Uso Múltiple Caribe Norte), bounded to the north at latitude 10 20 24 N and longitude 83 25 45 W, the border with Nicaragua; to the south at latitude 10 55 11 N and longitude 83 40 10 W, Tortuguero National Park; and to the east by the limit of the twelve nautical miles of the territorial sea. This Area is constituted by the coastal marine area of Tortuguero National Park and by the rest of the marine area up to the twelve nautical miles of the territorial sea.

It is worth recalling also that Article 17 of Law No. 6043 obliges the respective municipalities, among other state agencies, to issue and enforce the measures they deem necessary to conserve or prevent the original conditions of the zona marítimo terrestre and its natural resources from being harmed. Likewise, Article 10 of its Regulation indicates that "in the zona marítimo terrestre, it is prohibited to cut trees, throw garbage, modify the topography of the land, or carry out any action that alters the ecological balance of the place, without due authorization." And Article 4, subsection 7, establishes the duty of the municipalities to "protect the natural resources of all kinds, linking vigorous municipal action to the national action provided for in forest matters, to protect hydrographic sources, forests, and wildlife, through the establishment or promotion of national parks, forest reserves, and animal refuges."

CONCLUSION

Summarizing what has been set forth up to this point, the framework of existing authorities with respect to the territorial zone under analysis is as follows:

• 1)The Atlantic Port and Economic Development Administration Board holds the ownership and administration of the three-kilometer-wide strip, parallel to both sides of the rivers and canals located within an area of ten kilometers inland from the sea, parallel to the coast, excluding a strip of two hundred meters, also on both sides, of the principal canals that connect the ports of Moín and Barra del Colorado, and those lands that have been the subject of a declaration as a protected area or of some other official form of forest classification (calificación forestal) by the Ministry of Environment and Energy (Ministry of Agriculture and Livestock under the validity of Law No. 4465 of November 25, 1969, or the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines under Laws No. 7152 of June 5, 1990, and No. 7174 of June 28, 1990).
• 2)It is the responsibility of the respective municipalities, in accordance with the cantonal division of our country, to administer the strip of the maritime-terrestrial zone (two hundred meters) on both sides of the system of main canals that join the ports of Moín and Barra del Colorado, except for those lands that have been classified as forestal by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) (Ministry of Agriculture and Livestock or Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, as applicable depending on the validity of Laws Nos. 4465, 7152 and 7174), among them those declared as a protected wilderness area (área silvestre protegida).
• 3)It is incumbent upon the Ministry of Environment and Energy to administer those lands adjacent to the canals that have been included within the demarcation of a protected wilderness area, or that in some other manner have been officially subject to forest classification.

Of course, all those properties legitimately reduced to private domain are preserved. Among them, for example, in addition to those mentioned in the first part of this legal opinion, those originating from the "property titles duly registered in the Public Registry" that JAPDEVA would deliver, after consulting the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización) and fulfilling the requirements listed in the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias), to the occupants of rural farms in the towns located in an area between the mouths of the Matina and Colorado rivers, and from the Caribbean Sea to one kilometer west of the main navigation canal (excepting the area included in the Tortuguero National Park), within the year following the entry into force of Law No. 5680 (articles 16 and Transitory II thereof).

It is of interest to add that through Decree No. 23253-MIRENEM of April 23, 1994, the Cariari National Wetland (Humedal Nacional Cariari) was created, which comprises the coastal canals, channels, and lagoons located between Moín and the boundary of the Tortuguero National Park, its administration corresponding to the Ministry of Environment and Energy (articles 2 of that Decree and 32 of the Organic Environmental Law).

Finally, we deem it appropriate to highlight that there are main canals that have a particular nomenclature, such as the Tortuguero Lagoon (Laguna Tortuguero) (south of the town of Tortuguero) and the Penitencia Lagoon (Laguna Penitencia), for which reason that condition must not be overlooked when applying the provisions of article 75 of Law No. 6043 and respecting the public zone (zona pública) adjacent to them, not granting concessions over it, except in very particular cases (articles 18, 21, 22 and 68 ibid). Furthermore, the same care must be taken with other equally inalienable areas, such as those comprised within fifty meters of navigable rivers; we cite, for example, the Tortuguero River (articles 7, subsection b), of the Law of Lands and Colonization, No. 2825 of October 14, 1961, and Decrees Nos. 4 of February 23, 1966, 22 of September 19, 1967 and 4365 of November 28, 1974) which, upon flowing into the sea, north of the town of Tortuguero, continues with the already indicated name of Tortuguero Lagoon.

In the same manner, although in some sectors along the route of the main canals the strip of land between them and the sea narrows, this reason does not authorize granting concessions that reach the Caribbean Sea, even if the land were within the one hundred and fifty meters of restricted zone (zona restringida) adjacent to the canals, and the respective fifty-meter public zone must be preserved (see in this sense article 94, second paragraph, of the Regulation to Law No. 6043).

Yours sincerely, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes DEPUTY ATTORNEY GENERAL VBC/ cc: Ing. Raúl Solórzano Soto Senior Director of Natural Resources Ministry of Environment and Energy Board of Directors Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Watershed (Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica) Municipal Council of Limón Municipal Council of Siquirres Municipal Council of Matina Municipal Council of Pococí Dra. Joyce Zürcher de Carrillo Deputy Ombudsperson Ing. María Elena Herrera Zúñiga Director of the Tortuguero Plains Conservation Area (Área de Conservación Llanuras de Tortuguero) Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza Head of the Concessions Department Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) Lic. Julio Sánchez Carvajal Head of the Agrarian Planning Department Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) Lic. Miguel Tapia Zumbado Head of the Municipal Development Department Institute for Municipal Promotion and Advisory Services (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal)

Dictamen : 191 del 27/11/1996 C-191-96 27 de noviembre, 1996 Licenciado Luis Rojas Bolaños Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación Ministerio del Ambiente y Energía S.D.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a Oficio No. SNAC-479-096 en el que se nos consulta "si ha existido una eventual derogatoria parcial de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y la Ley de JAPDEVA en lo referente a la faja de 3 kms de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales, debido a la competencia otorgada al MINAE por la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal".

De la consulta se confirió audiencia a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y a los Concejos Municipales de Matina, Pococí, Siquirres y Limón, de los cuales sólo estos dos últimos no se manifestaron.

I.- COMPETENCIAS OTORGADAS A JAPDEVA POR LAS LEYES NOS. 3091 Y 5337 Mediante el artículo 23 de la Ley No. 3091 de 15 de febrero de 1963 se traspasan a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica "todos los terrenos del Estado situados en el área habilitada por la canalización, comprendidos en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior paralela a la costa, y una faja de tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta", excepto las áreas adjudicadas por leyes anteriores al Instituto Costarricense de Turismo.

Este traslado en el dominio de las tierras se verificó con el propósito de que la Junta se encargara de administrarlas conjuntamente con "la canalización del Norte del Atlántico de Costa Rica" que asimismo debía construir (artículo 1º ibíd). Tal función se enmarcaba dentro de su fin principal de buscar el desarrollo económico, rápido y eficiente de nuestra Vertiente Atlántica.

Una década después, la Ley No. 5337 de 9 de agosto de 1973 (Ley Orgánica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica) reformó de modo integral la No. 3091, pero dejó subsistente lo normado en el numeral 23 dicho, esta vez bajo el artículo 41, inciso b):

"Artículo 41.- Son propiedad de JAPDEVA, además de sus activos e ingresos ordinarios y extraordinarios, los siguientes:

• a)(...)
• b)Todos los terrenos del Estado situados en el área habilitada por canales navegables, comprendidos en un área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa y una faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta." Esta norma se mantiene hoy en día vigente y fue declarada conforme a nuestra Carta Política por la Sala Constitucional en un voto reciente, en el que se discutía sobre la eventual violación a derechos de propiedad particulares previos a su entrada en vigencia:

"Claramente se desprende del texto citado, que la ley le atribuye a la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica únicamente el dominio sobre los terrenos estatales ubicados dentro de las zonas que el artículo 41 describe, lo cual significa que se excluye de forma absoluta todos los terrenos ubicados en esa zona, que a la fecha de promulgación de la norma se encontraban reducidos a dominio privado. En otros términos, en virtud de dicha norma no se opera ninguna expropiación ni tampoco limitación a propiedad privada, dado que lo que se hizo fue asignar terrenos del Estado a un ente específico. Lo anterior deja completamente sin sustento la acción -en pie de igualdad y en la sede judicial correspondiente- el mejor derecho sobre el inmueble en cuestión, por lo cual la acción en este punto, debe rechazarse por el fondo." (Voto No. 1272-95 de 15 horas 57 minutos del 7 de marzo de 1995).

En una recta inteligencia, los alcances de esta resolución deben ampliarse a la fecha en que fue promulgada la Ley No. 3091 en lo que respecta a su artículo 23, ya que este texto es prácticamente idéntico al contenido en el ordinal 41, inciso b), de la actual Ley Orgánica de JAPDEVA.- Así las cosas, queda claro que por lo menos desde 1963, con la Ley No. 3091, correspondió a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica la propiedad de la faja de tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales ubicados en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior paralela a la costa, con exclusión de aquellos terrenos que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley No. 3091 se encontraban reducidos a dominio privado.

Corresponde detallar ahora cuáles han sido las desaplicaciones parciales dentro de esta específica zona territorial que ha sufrido la citada normativa a lo largo de los últimos años.

II.-REGIMEN JURIDICO DE LOS TERRENOS CONTIGUOS A CANALES PRINCIPALES BAJO LA LEY NO. 6043 El artículo 75 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, viene a modificar con su texto el régimen prevaleciente hasta ese momento para el área contigua a los llamados "canales del Tortuguero":

"Artículo 75.- La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica continuará con el dominio sobre los terrenos que le fueron traspasados en virtud del artículo 41, inciso b) de la Ley No. 5337 de 27 de agosto de 1973, excepto en la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado. En esa zona regirán con pleno vigor las estipulaciones de esta ley." Para determinar los alcances del concepto de zona marítimo terrestre que se utiliza en este artículo hay que remitirse al numeral 9º de la Ley No. 6043:

"Artículo 9º.-Zona marítimo terrestre es la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja.(...)" En ese entendido, la "zona marítimo terrestre" que indica el artículo 75 de la Ley No. 6043 debe entenderse como de doscientos metros de ancho a ambos lados de los canales que en él se mencionan. Así lo entiende también el artículo 94, párrafo primero in fine, del Reglamento a la Ley No. 6043, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, cuando expresa que "esta zona comprenderá los doscientos metros a lo largo de cada orilla de los canales principales".

Debe entenderse, entonces, que es aplicable a esta franja de doscientos metros la división entre zona pública y zona restringida a que alude el artículo 10º de la Ley No. 6043:

"Artículo 10.- La zona marítimo terrestre se compone de dos secciones: la ZONA PUBLICA, que es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y la ZONA RESTRINGIDA, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos, en caso de islas. (...)" Como se sabe, la primera de estas franjas está destinada al uso público de las personas, de manera particular a su libre tránsito, y salvo contadas excepciones de ley (artículos 18, 21, 22 y 68 ibíd) no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso (artículo 20). Por su parte, la zona restringida sí admite un uso privativo, sin que el Estado pierda su dominio y el bien su demanialidad, siempre y cuando se autorice debidamente, cumpliendo los requisitos legales dispuestos al efecto, siendo la concesión la figura idónea para ese disfrute particular (artículo 39 ibídem).

Al estipular el artículo 75 de la Ley No. 6043 que dentro del área en él dispuesta "regirán con pleno vigor las estipulaciones de esta ley", necesariamente se infiere que la nueva administración de estos terrenos corresponde, a partir de la entrada en vigencia de la Ley No. 6043, a las municipalidades con jurisdicción sobre cada territorio cantonal que atraviesen los canales principales. Esto en virtud de la competencia que ejercen estos entes corporativos sobre la zona marítimo terrestre:

"Artículo 3º.- Sin perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las Municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales.

El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva." En esa medida, habría que concluir que los terrenos ubicados dentro de la zona marítimo terrestre a que alude el artículo 75 de la Ley No. 6043, dejaron de pertenecer a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica para entrar nuevamente dentro del patrimonio inalienable del Estado (artículos 1º y 7º ibíd), y bajo la administración de las municipalidades respectivas.

Ahora bien, nótese que esta "zona marítimo terrestre" es aplicable sólo a los "canales principales que unen los puertos de Moin y Barra del Colorado", por lo que los terrenos contiguos del resto de los canales a que se refiere el artículo 41, inciso b), de la Ley No. 5337, seguirán bajo administración de JAPDEVA; lo mismo que la franja de dos kilómetros ochocientos metros contigua a la de "zona marítimo terrestre" creada en el artículo 75 de la Ley No. 6043.

En lo que toca a la determinación de cuáles canales entre los puertos de Moín y Barra del Colorado deben entenderse como principales para aplicación de esta nueva normativa, debe recurrirse al Instituto Geográfico Nacional, organismo público con competencia técnica y jurídica al efecto (Ley No. 59 de 4 de julio de 1944 y Decreto No. 20531- MOPT de 11 de junio de 1991).

III.- ADMINISTRACION DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGIA SOBRE LAS AREAS SILVESTRE PROTEGIDAS Situándonos nuevamente dentro de la normativa de la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, nos señala el artículo 73:

"Artículo 73.- La presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva." El concepto de "reservas equivalentes" fue aclarado por el dictamen No. C-174-87 de 8 de setiembre de 1987 en el siguiente sentido:

"De lo expuesto concluimos:

• 1)Si bien técnicamente se ha dado a la expresión "reservas equivalentes" connotaciones más restringidas, en nuestro ordenamiento jurídico, y, en concreto en la Ley sobre Zona Marítimo- Terrestre, se ha utilizado para aludir a todas las áreas silvestres protegidas, junto con los parques nacionales que conforman el patrimonio Forestal del Estado: reservas biológicas, zonas protectoras, reservas forestales y refugios nacionales de fauna silvestre, las cuales, con carácter inalienables e inembargables, están sometidos a planes específicos de manejo público que garanticen la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos, para un desarrollo sostenido.
• 2)Que las zonas marítimo-terrestres incluidas en dichas áreas no se rigen por la Ley de la zona marítimo terrestre, sino por la Ley Forestal." Entonces, trasladando el concepto común de zona marítimo terrestre al establecido por el artículo 75 de la Ley No. 6043, se asevera que los terrenos ubicados sobre la franja de doscientos metros contigua, a ambos lados, de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y que hubiesen sido objeto de una declaratoria de área silvestre protegida, dejarán de regirse por la Ley No. 6043 para hacerlo por la legislación respectiva, sea la Ley de Conservación de Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, o la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996.

Así, por ejemplo, el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, hace una clasificación, no exhaustiva, de las categorías de manejo bajo las cuales podrán establecerse áreas silvestres protegidas: a) Reservas forestales, b) zonas protectoras, c) parques nacionales, d) reservas biológicas, e) refugios nacionales de vida silvestre, f) humedales, y g) monumentos naturales. Todas estas categorías, con excepción de la última, indica el artículo en su párrafo segundo, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía.

Con este artículo desaparece la división tripartita que prevalecía anteriormente en el entonces Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas: el Servicio de Parques Nacionales para parques nacionales y reservas biológicas, la Dirección General Forestal para reservas forestales y zonas protectoras, y la Dirección General de Vida Silvestre para refugios nacionales de vida silvestre y humedales, fundiéndose todas las competencias de forma genérica en una única entidad, Ministerio del Ambiente y Energía, sin especificación departamental a lo interno para cada categoría de manejo.

Tal competencia viene a ser confirmada por el artículo 13 de la Ley Forestal al preceptuar que corresponderá al Ministerio del Ambiente y Energía la administración del patrimonio natural del Estado, "constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio".

Será competencia, pues, del Ministerio del Ambiente y Energía administrar las zonas marítimo terrestres incluidas dentro de áreas silvestres protegidas, entre ellas por supuesto, la contigua a los canales principales que detalla el artículo 73 de la Ley No. 6043, por lo que, a ese respecto, desplazarán la competencia de las municipalidades.

En la zona atlántica norte de nuestro país se han declarado numerosas áreas protegidas que incluyen, de acuerdo a su localización geográfica, terrenos contiguos a canales principales entre Moín y Barra del Colorado, tales como el Parque Nacional Tortuguero (Decreto No. 1235-A de 7 de setiembre de 1970, Ley No. 5680 de 17 de abril de 1975, Decreto No. 11148-A de 5 de febrero de 1980, Ley No. 6794 de 25 de agosto de 1982 y Decreto No. 24428-MIRENEM de 4 de abril de 1995), la Reserva Forestal Pacuare-Matina (Decreto No. 2886-A de 15 de marzo de 1973), el Refugio Nacional de Vida Silvestre Barra del Colorado (Decreto No. 16358-MAG de 4 de junio de 1985), la Zona Protectora Tortuguero (Decreto No. 19971-MIRENEM de 25 de agosto de 1990), y el Refugio Nacional de Vida Silvestre Dr. Archie Carr (Decreto No. 23256-MIRENEM de 27 de abril de 1994) y que, por tanto, serían de administración exclusiva del Ministerio del Ambiente y Energía.

Otro tanto cabe decir de las declaratorias de áreas protegidas sobre terrenos de organismos públicos, entre ellos, las instituciones autónomas como JAPDEVA. Aquí ya no rige el traslado de competencias por aplicación de la Ley No. 6043, sino de las diferentes Leyes Forestales, la actual, No. 7575, y las anteriores, No. 4465 de 25 de noviembre de 1969 y 7174 de 28 de junio de 1990.

Al respecto ha dicho la Sala Constitucional:

"... no resulta válido el argumento esbozado por la entidad recurrida, toda vez que de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o descentralizada- podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no está facultado para desaplicarlos bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización correspondiente. Así pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación, ..." (Voto No. 1763-94 de 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994).

Consecuentemente, es propio indicar que JAPDEVA o las municipalidades con jurisdicción territorial perderán su competencia en cuanto administración sobre aquellos terrenos contiguos a los canales, principales o no, que fueren objeto de una declaratoria de área silvestre protegida, trasladándose aquella al Ministerio del Ambiente y Energía, de manera específica al Área de Conservación Llanuras de Tortuguero, creada por el Decreto No. 22997- MIRENEM de 21 de febrero de 1994.

IV.- ADMINISTRACION DE LOS TERRENOS FORESTALES PERTENECIENTES A ORGANISMOS PUBLICOS Queda finalmente por definir qué sucede con los terrenos forestales que se encuentran sometidos al dominio o administración de JAPDEVA o las municipalidades, pero que no forman parte de áreas protegidas oficialmente declaradas.

Aunque el artículo 13 de la Ley Forestal No. 7575 dispone que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales, entre otros, pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, y que corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía su administración; de conformidad con el artículo 15 de esa misma Ley, habría que interpretar que de previo a producirse el cambio de competencias debe darse una calificación forestal de las tierras:

"Artículo 15.- Impedimentos Los organismos de la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público." Es obvio admitir que, si se da una consulta previa al Ministerio del Ambiente y Energía sobre la aptitud forestal de los terrenos, es porque éstos aún no se encuentran bajo la administración de ese Ministerio, ya que, en este caso, la calificación forestal devendría en innecesaria y perdería sentido la existencia del artículo 15 de reciente cita.

Nuestra Sala Constitucional parece entenderlo así cuando en el Voto No. 1763-94 de 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994 afirma:

"... en otras palabras, la autoridad recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos (artículo 1º de la Ley Forestal), por ello toda adjudicación que se haya acordado con posterioridad al seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis hasta la actualidad, son nulas, en virtud de que se ha dispuesto de manera indebida sobre terrenos forestalmente protegidos." En el caso bajo examen de la Sala no medió una consulta de la institución autónoma propietaria de los terrenos sobre la aptitud forestal de éstos, sino que fue una declaratoria proveniente de forma unilateral del Ministerio de Agricultura y Ganadería, ente competente para ese entonces sobre esta materia, que era regulada en idéntica forma.

Entonces, habría que entender que, aunque existían terrenos forestales bajo el dominio de esa institución autónoma, la administración por parte del Ministerio no se dio sino hasta que se creó el área protegida y no antes, aunque las tierras ya reunían de previo tal carácter. Véase incluso que la Sala sólo declara nulas las adjudicaciones de la institución autónoma que se dieron con posterioridad a la declaratoria y no las anteriores, con lo que reconoce, contrario sensu, la competencia de aquella bajo este período.

Sobre este traslado de competencias que se genera a partir de la calificación forestal de las tierras, se ha manifestado la Procuraduría General de la República en los siguientes términos:

"Vino a cambiar la situación la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, que supedita sus fines los bosques y terrenos forestales existentes en las reservas nacionales y fincas rurales de las municipalidades, instituciones autónomas o semiautónomas, ingresando -después de calificarlos el Ministerio de Agricultura y Ganadería de aptitud forestal- al patrimonio forestal e inalienable del Estado y administración exclusiva de la Dirección General Forestal (artículo 10, inciso c), 18, 25 y 28). (...)

Análogos textos contiene la nueva regulación legal en materia forestal introducida, mediante Ley 7174 de 28 de julio de 1990, que reafirma la competencia de la Dirección General Forestal para administrar, conservar, mejorar e incrementar los recursos silviculturales del Patrimonio Forestal del Estado, establecer reservas forestales y clasificar terrenos forestales, con arreglo a su aptitud de uso permanente (artículos 9 y 10, incisos a, i y k)…

Se observa entonces que las fincas boscosas de los organismos públicos de la administración pública, oficialmente catalogadas, ingresan al patrimonio forestal del Estado, bajo administración de la Dirección General Forestal." (Dictamen No. C-186-90 de 6 de noviembre de 1990).

En esta línea, se debe afirmar, pues, que los fundos forestales que se hallan bajo propiedad o administración de JAPDEVA o las municipalidades respectivas en el área de los canales del Atlántico norte de nuestro país conservarán tal régimen hasta que exista una calificación forestal por parte del Ministerio del Ambiente y Energía, ya sea de oficio o a petición de aquellas, momento a partir del que se hallarán bajo administración de este último.

Ahora bien, no debe olvidarse que la consulta al Ministerio del Ambiente y Energía para la calificación forestal es siempre obligatoria por parte de los organismos públicos si es que se quiere permutar, ceder, enajenar, entregar o dar en arrendamiento terrenos rurales bajo su propiedad o administración (artículo 15 de la Ley Forestal):

"La exigencia que tienen las diversas instituciones de la Administración Pública de requerir al Ministerio de Agricultura (o Dirección General Forestal) la clasificación de las fincas que le han sido encomendadas y ajustarse a sus conclusiones para disponer o no de ellas, configura un acto preparatorio, de inexorable observancia en la formación de la voluntad administrativa. Dicho informe o dictamen técnico deviene en preceptivo y vinculante, pues la entidad concedente está obligada a solicitarlo por mandato de ley, a los fines de enajenar el goce o dominio de esos inmuebles y supedita la declaración posterior. En otras palabras, determina un presupuesto de legalidad de la decisión final, sobre cuyas bases debe tomarse. (...)

Visto de otro modo, los artículos apuntados de la Ley Forestal son de carácter prohibitivo, en tanto impiden a las instituciones autónomas arrendar terrenos rústicos de su propiedad sin consultar la aptitud de los mismos al Ministerio de Agricultura. La omisión de este requisito genera una clara invalidez de los contratos en circunstancias como la ocurrente, donde, según manifiesta la Dirección General Forestal, constató ex post la vocación silvicultural de las tierras, lo que cambiaba por completo la voluntad decisoria de JAPDEVA, toda vez que la mencionada catalogación los hace ingresar de pleno derecho, "automáticamente", al patrimonio forestal, bajo la administración de un ente distinto: el Ministerio de Agricultura (a través de la Dirección General Forestal), con atribuciones exclusivas para orientar la política de desarrollo y conservación forestal del país, autorizar las cánones." (Oficio de 5 de marzo de 1987, suscrito por el Lic. José Joaquín Barahona Vargas, Procurador Agrario y Ambiental, dirigido al Ing. Ronald Vargas Brenes, Director General Forestal).

En esas condiciones, están obligadas las municipalidades con jurisdicción sobre la zona marítimo terrestre descrita en el artículo 75 de la Ley No. 6043, de previo a otorgar cualquier concesión, a solicitar la calificación forestal de los terrenos rurales que la conforman. Este deber es igualmente ineludible para JAPDEVA respecto de los fundos que administra en aquellos casos en que se acuerde su arrendamiento, o cualquier otro acto de disposición en favor de terceros, cuando ello sea jurídicamente posible, requiriéndose conjuntamente el criterio del Instituto de Desarrollo Agrario (artículo 2º de la Ley No. 5337).

Además, de conformidad con los artículos 4 y 6 del Decreto No. 24282-MP-MAG-MIRENEM de 18 de julio de 1995, que modificaron el artículo 17 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, "la aprobación, revisión, actualización, de los Planes Reguladores de las zonas marítimo terrestres, aledañas a las Áreas Marinas de Uso Múltiple debe ser consultado, antes de celebrarse el Cabildo Abierto, al Servicio de Parques Nacionales, el que debe pronunciarse en el plazo de un mes y cuyo criterio se procurará involucrar en los respectivos Planes Reguladores".

En su complemento, el artículo 4º del Decreto No. 24483-MP-MAG-MIRENEM de 18 de julio de 1995 estableció el Área Marina de Uso Múltiple Caribe Norte que delimita al norte en latitud 10 20 24 N y longitud 83 25 45 O, frontera con Nicaragua, al sur en latitud 10 55 11 N y longitud 83 40 10 O, Parque Nacional Tortuguero, y al este por el límite de las doce millas náuticas de mar territorial. Esta Área está constituida por el área marina costera del Parque Nacional Tortuguero y por el resto de área marina hasta completar las doce millas de mar territorial.

No está de más recordar también que el artículo 17 de la Ley No. 6043 obliga a las municipalidades respectivas, entre otras dependencias estatales, a dictar y hacer cumplir las medidas que estimen necesarias para conservar o evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo terrestre y sus recursos naturales. Igualmente, el artículo 10 de su Reglamento señala que "en la zona marítimo terrestre es prohibido cortar árboles, tirar basura, modificar la topografía del terreno, o llevar a cabo cualquier acción que alterare el equilibrio ecológico del lugar, sin la debida autorización". Y el artículo 4º, inciso 7º, establece el deber de las municipalidades de "proteger los recursos naturales de todo orden, asociando una acción enérgica municipal a la nacional previstas en materia forestal, para proteger las fuentes hidrográficas, los bosques y la fauna silvestre, mediante establecimiento o promoción de parques nacionales, reservas forestales y refugios animales".

CONCLUSION

Recapitulando lo expuesto hasta aquí, el cuadro de competencias existente respecto de la zona territorial bajo análisis es el siguiente:

• 1)Corresponde a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica la propiedad y administración de la faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales situados en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa, con exclusión de una franja de doscientos metros, también a ambos lados, de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y de aquellos terrenos que hubiesen sido objeto de una declaratoria de área protegida o de alguna otra forma oficial de calificación forestal por parte del Ministerio del Ambiente y Energía (Ministerio de Agricultura y Ganadería bajo la vigencia de la Ley No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, o el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas por las Leyes Nos. 7152 de 5 de junio de 1990 y 7174 de 28 de junio de 1990).
• 2)Corresponde a las municipalidades respectivas, de acuerdo a la división cantonal de nuestro país, la administración de la franja de zona marítimo terrestre (doscientos metros) a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, salvo aquellos terrenos que hubiesen sido calificados como forestales por el Ministerio del Ambiente y Energía (Ministerio de Agricultura y Ganadería o Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, según corresponda a la vigencia de las Leyes Nos. 4465, 7152 y 7174), entre ellos los declarados como área silvestre protegida.
• 3)Compete al Ministerio de Ambiente y Energía la administración de aquellos terrenos contiguos a los canales que hubiesen sido incluidos dentro de la demarcatoria de un área silvestre protegida, o bien, que de alguna otra manera fuesen oficialmente objeto de calificación forestal.

Por supuesto, quedan a salvo todos aquellos fundos legítimamente reducidos a dominio particular. Entre ellos, por ejemplo, además de los mencionados en el aparte primero de este dictamen, los provenientes de los "títulos de propiedad debidamente inscritos en el Registro Público" que JAPDEVA entregaría, previa consulta al Instituto de Tierras y Colonización y cumplimiento de los requisitos elencados en la Ley de Informaciones Posesorias, a los ocupantes de fincas rurales de los pueblos que se encontraban en una zona comprendida entre las desembocaduras de los ríos Matina y Colorado, y desde el Mar Caribe hasta un kilómetro al oeste del canal principal de navegación (exceptuando el área incluida en el Parque Nacional Tortuguero), dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la Ley No. 5680 (artículos 16 y Transitorio II de ésta).

Es de interés añadir que a través del Decreto No. 23253-MIRENEM de 23 de abril de 1994 se creó el Humedal Nacional Cariari que comprende los canales, caños y lagunas costeros, ubicados entre Moín y el límite del Parque Nacional Tortuguero, correspondiendo su administración al Ministerio de Ambiente y Energía (artículos 2º de ese Decreto y 32 de la Ley Orgánica del Ambiente).

Finalmente, estimamos oportuno destacar que existen canales principales que tienen nomenclatura particular como la Laguna Tortuguero (al sur del poblado de Tortuguero) y la Laguna Penitencia, por lo que no debe perderse de vista aquella condición en punto a aplicar lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley No. 6043 y respetar la zona pública contigua a las mismas, no otorgando sobre ella concesiones, salvo casos muy particulares (artículos 18, 21, 22 y 68 ibíd). Además, deberá tenerse el mismo cuidado con otras áreas igualmente inalienables como las comprendidas dentro de los cincuenta metros de los ríos navegables; citamos por ejemplo, el Río Tortuguero (artículos 7º, inciso b), de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, y Decretos Nos. 4 de 23 de febrero de 1966, 22 de 19 de setiembre de 1967 y 4365 de 28 de noviembre de 1974) que al desembocar en el mar, al norte del poblado Tortuguero, continúa con el nombre ya indicado de Laguna Tortuguero.

De la misma forma, aunque en algunos sectores del trayecto de los canales principales se estrecha la franja de tierra entre éstos y el mar, esta razón no autoriza para otorgar concesiones que lleguen hasta el Mar Caribe, aunque el terreno se hallase dentro de los ciento cincuenta metros de zona restringida contigua a los canales, debiéndose guardar la respectiva zona pública de cincuenta metros (véase en este sentido el artículo 94, párrafo segundo, del Reglamento a la Ley No. 6043).

De usted, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR ADJUNTO VBC/ c.c. Ing. Raúl Solórzano Soto Director Superior de Recursos Naturales Ministerio del Ambiente y Energía Junta Directiva Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica Concejo Municipal de Limón Concejo Municipal de Siquirres Concejo Municipal de Matina Concejo Municipal de Pococí Dra. Joyce Zürcher de Carrillo Defensora Adjunta de los Habitantes Ing. María Elena Herrera Zúñiga Directora del Área de Conservación Llanuras de Tortuguero Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza Jefe del Departamento de Concesiones Instituto Costarricense de Turismo Lic. Julio Sánchez Carvajal Jefe del Departamento de Ordenamiento Agrario Instituto de Desarrollo Agrario Lic. Miguel Tapia Zumbado Jefe del Departamento de Desarrollo Municipal Instituto de Fomento y Asesoría Municipal