Definition of Antagonistic Enterprise and Conflicts of Interest at JASECConcepto de empresa antagónica y conflictos de interés en JASEC

Legal Opinion: 175 of 11/08/2025 August 11, 2025 PGR-C-175-2025 Licda. María Celina Madrigal Lizano Auditora General Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago Presente Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter AUDI-201-2024 of June 10, 2024, through which a series of inquiries are formulated to us in consideration of Articles 7 and 8 of Law No. 3300 that “Creates the Junta del Servicio Eléctrico de Cartago JASEC” and its reform Law 7799 that “Reforms the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago JASEC,” related to the incompatibilities that regulate the composition of the Board of Directors (Junta Directiva) of the referenced entity.

I- Background of the inquiry. - The note indicates that, through official letter AUDI-068-2024, the Institutional Legal Advisor was asked for the legal interpretation of Article 8 of Law 3300, as well as the criteria that must be analyzed for JASEC to consider a company or institution as: “antagonistic.” In response, through official letter GG-AJ-JASR-029-2024, the consulted body stated:

“[...] Article No. 8 of Law No. 7799, indicates as an impediment to forming part of the Board of Directors of JASEC, among others, the following: / ‘…contractors (contratistas) or members of a company or institution antagonistic to the interests, purposes, and goals of this Administrative Board…’ / On this matter, it must be remembered that JASEC is a public company created by the legislator in 1964 for a particular purpose, which was the management of a municipal electric company. With the passage of time, with the reform made to the original law through Law No. 7799 and what is contemplated in laws 8345 and 8660, JASEC’s competence is expanded to the possibility of providing the regulated public services established by Law No. 7593, the provision of infocommunications, cable television, and even municipal services in general. / On the other hand, JASEC periodically defines the institutional strategic plan, of course, in accordance with the regulations indicated above, in which the priority activities to be developed and executed in the short, medium, and long term are set out. / Thus, we consider that the ‘interests, purposes, and goals’ of JASEC will be defined by the legal framework indicated above and the current strategic planning. / Therefore, the determination of the antagonism mentioned by the law must be referenced to objective criteria linked to the aforementioned legal framework and the strategic planning understood as the result of a systematic process of development and implementation of plans to achieve purposes or objectives.” On the other hand, in the statement of reasons for the inquiry at hand, the following was indicated:

“[...] Article 2 of Law 7799 authorizes JASEC to sell, in the national and international market, advisory, consulting, training services, and any other service related to its competencies. The prices of these products and services will be freely determined by JASEC. Likewise, it is authorized to implement the usual commercial and marketing practices in industry and commerce, in general. / [...] Law 7799 that creates and regulates the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago JASEC, establishes in its Articles No. 7 and 8, some grounds for impediment for the members of the Board of Directors of JASEC, with the objective of avoiding conflicts of interest that could compromise objectivity in the fulfillment of their functions [...] / Concluding from these regulations that two people simultaneously who have a degree of kinship by affinity or consanguinity cannot be part of the Board of Directors of JASEC; in turn, the limitation is extended to members of the Municipal Council and their first-degree relatives by consanguinity or affinity, not only of Cartago, but also, for the members of Municipal Councils where JASEC provides services. / Another prohibition established in the cited regulation refers to the employees, contractors, or members of a company or institution antagonistic to the interests, purposes, and goals of JASEC. In this regard, the regulation does not contain a definition of ‘antagonistic company or institution,’ however, by consulting the dictionary of synonyms we can understand this concept as ‘rival, opposed, competitor,’ which is consubstantial with what is expressed in the same regulation regarding entities that compete or oppose the interests, purposes, and goals of JASEC. / […] This audit considers that, although at present the service has been regionalized by the different companies, in the event of a potential harmonization of the National Electric System (Sistema Eléctrico Nacional, SEN), any company or institution that belongs to the electricity sector, or to Telecommunications, infocommunications, and other convergent services (e.g., Grupo ICE or the ESPH, among others), without ruling out of course those private companies with similar purposes or goals could potentially, according to the dictionary definition, be classified as companies antagonistic to the interests, purposes, and goals of this Administrative Board. / [...] On the other hand, and by way of example or sample, this audit has analyzed the nature of some private groups, such as the Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP), Asociación Cámara de Industrias de Costa RICA (CICR), Asociación Cámara de Infocomunicación y Tecnología (INFOCOM), Asociación Costarricense de Grandes Consumidores de Energía (ACOGRACE) and Asociación Costarricense de Productores de Energía (ACOPE), Consorcio Nacional de Empresas de Electrificación de Costa Rica (CONELECTRICAS R.L.) and the companies that comprise them, among others; which are related to the sectors where JASEC provides its services, who are oriented towards market opening and industry competition, rates, continuous and quality supply, in addition to providing services to produce, distribute, and market new energy alternatives. In this line, these business organizations send criteria regarding the electricity rate increases requested by JASEC; in those proceedings, the request to the ARESEP is extended to review and moderate the increase requested for consumers and especially for industrial consumers. / Note that such associated companies have a direct relationship with the activities, goals, and purposes of JASEC, at least in terms of electricity generation and distribution for some of them, or Infocommunications. This even when JASEC’s object according to its Constitutive Law is much broader, so that gradually and according to its plans it can expand into various branches of commerce. Such that being an employee, contractor, or member of one of those companies would result in a direct defense of the interests of its members, which would imply a conflict of interest with JASEC. / In view of the foregoing, it is the criterion of this Internal Audit that any company or institution can be potentially or manifestly antagonistic to the interests, purposes, and goals of JASEC, because the regulation is very broad and subject to interpretation. In that sense, if any public or private company or institution competes (e.g., Grupo ICE with telecommunications, infocommunications, and cable TV services and ACOPE or CONELECTRICAS R.L. or other private companies cited, that market services which are ultimately competing organizations in the energy and telecommunications market), or opposes (e.g., UCCAEP, CICR and its affiliates regarding the requests for tariff adjustments before the regulatory body and manifest interest in the opening or harmonization of the SEN) they fall within the prohibition of Article 8 of Law 7799, provided their antagonism is substantial and habitual; otherwise, we would be facing a situation that corresponds to possible grounds or events of conflicts of interest on the part of those individuals who belong to those entities and who are part of the Board of Directors, considering their functions and the nature of the company for which they work, because the member must abstain and place the interests of JASEC above private ones.” Based on the foregoing, our criterion is requested on the following questions:

1- What should be legally understood by a “company or institution antagonistic” to the interests, purposes, and goals of JASEC?

2- What should be legally understood by “contractor (contratista)” of a company or institution antagonistic to the interests, purposes, and goals of JASEC?

3- Could ICE, CNFL, COOPELESCA, or even UNIÓN COSTARRICENSE DE CÁMARAS Y ASOCIACIONES DEL SECTOR EMPRESARIAL PRIVADOS, Cámara de Empresas de Distribución de Energía y Telecomunicaciones, CICR, INFOCOM, ACOGRACE, ACOPE or CONELECTRICAS R.L., be classified as companies or institutions antagonistic to JASEC?

4- If these companies are classified as antagonistic, in the terms expressed by the JASEC Law, would an employee, contractors, advisors, or members of any of those companies and their associates be prohibited from being a member of the Board of Directors?

5- If these companies are not classified as antagonistic, and a member of the Board of Directors is an advisor, employee, or contractor of any of them, would there be a conflict of interest that obliges them to recuse themselves when any topic related to them is discussed?

II.- Partial inadmissibility of the inquiry raised. - We begin the analysis by indicating that the Procuraduría General de la República -PGR- is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the legal representative of the State in matters within its competence.

Article 4 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República -LOPGR-, establishes the possibility for internal auditors to make inquiries directly to the PGR. However, this power is not unrestricted; on the contrary, our administrative jurisprudence has defined the conditions that must be met for its exercise.

In the first instance, it has been established that the request must be raised by the person holding the highest-ranking position in the audit units or directorates, which excludes inquiries formulated by any other subordinate official[1].

Secondly, auditors are not authorized to inquire about matters outside their institutional competence, or those that are extraneous to the scope of action of the administrative bodies to which they belong. For this reason, it has been considered that the inquiries made by the internal audit must be linked to the content of the work plan applicable during the year in the respective Administration, and it is essential to prove this relationship or connection[2].

Considering the foregoing, the inquiry must be limited to specific, concrete legal doubts, and should not be used to request criteria on a large number of issues related to various matters, as this could question the relationship of the inquiry with the auditor’s competencies and with the work plan. Likewise, it is important to warn that the power to raise inquiries should not be used by the active administration to circumvent the admissibility requirements to which their own inquiries are subject, channeling their requests through the internal audit[3].

It is necessary to specify that the legal opinion issued at the request of an internal audit only binds that audit. For other public bodies and institutions, including the institution in which the inquirer is embedded, these opinions constitute administrative jurisprudence[4].

Another relevant aspect is that, due to the nature of such pronouncements, an auditor could not request the review of an opinion or its reconsideration[5].

Additionally, the inquiries raised by internal auditors in the exercise of their competencies must meet the general admissibility requirements established by the LOPGR for all other inquiries, with the sole exception of the requirement to provide a legal criterion on the subject of interest[6].

In this sense, it is added that consultative requests cannot refer to concrete cases or those pending resolution, nor can they seek a review of the legality of administrative acts already adopted, as this would imply transferring functions that are proper to the active Administration and which, as such, it is not responsible for resolving, to the Procuraduría General de la República[7].

In the same logic, as provided for in Article 5 of the LOPGR, matters proper to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable[8].

Having settled the foregoing, the conclusion is reached that the inquiry submitted for assessment, in light of the admissibility requirements previously cited, is partially admissible, since in the missive under comment it was explained that the inquiring body was conducting an ex officio investigation, which forms part of its work plan and exercise of its oversight functions, which requires clarity on the norms mentioned above.

However, in relation to the third question, it is deemed that its approach and resolution are not appropriate, since it refers to concrete cases. Indeed, observe that the petitioner seeks for this body to classify or categorize whether the listed organizations are or are not antagonistic to JASEC, an exercise that, it seems, was already carried out by the inquiring oversight body, as evident from its official letter AUDI-201-2024 of June 10, 2024. Furthermore, a pronouncement from this advisory body in the requested sense would constitute a subsequent review of what was acted upon, reasoned, or resolved by the administration and/or the involved Audit.

By virtue of the foregoing, a response to the indicated inquiry will be omitted, while the subsequent ones will be addressed generically, under the understanding that it will be the responsibility of the inquirer, under their entire responsibility, to determine which organizations correspond to companies or institutions antagonistic to JASEC and the consequences derived from that condition.

III.- On the legal nature of JASEC.- By means of Law 3300, of July 16, 1964, the Junta del Servicio Eléctrico de Cartago -JASEC- was created, as a semi-autonomous body, domiciled in the homonymous province, in charge, exclusively, of the administration of the electric company of the Municipalidad del Cantón Central of the mentioned locality.

According to Article 2 of its creating law, JASEC is a legal entity under Public Law, of a non-state character, with full legal capacity, its own patrimony, and financial, administrative, and technical autonomy in the fulfillment of its duties[9]. More specifically, JASEC is constituted as a municipal public company that provides services to its subscribers, this being its reason for being. It is considered a public entity insofar as it has been endowed with legal personality to organize itself and administer its patrimony, and it is classified as non-state because it is linked to the Municipalidad del Cantón Central de Cartago, which exercises control and direction through the appointment and removal of the members of that Board[10].

For the purposes of this inquiry, it is pertinent to highlight that the concept of a public company refers to an entity that participates in the processes of production, distribution, and marketing of goods and services, its characteristic feature being that it belongs to the State or its institutions, which assume the management of the economic activity, including its risks and responsibilities.[11] It is for reasons of public interest, or profit, that they are dedicated to providing services related to economic activities that are normally in the hands of commercial companies, and they can adopt different forms of organization, such as public entities, bodies, and even as corporations.

Likewise, as indicated by Article 3 of the General Public Administration Law, its regulation is governed by Public Law regarding its organization, and by Private Law regarding its activity, this duality which, in short, confers upon them the capacity to compete in the market with a certain flexibility that, generally, institutions subject exclusively to Public Law lack[12].

According to current legislation, JASEC is authorized to offer the public services specified in Article 5 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services[13], as well as cable television, telecommunications, infocommunications, and other convergent services, provided it has the corresponding concession.

From the foregoing, it is inferred that the Board, being a public company linked to the Municipalidad del Cantón Central de Cartago, participates in the Costa Rican economy through the provision of services authorized by current legislation, which it offers in a competitive environment, given the commercial nature of the activity it involves.

IV.- Legislative development of the incompatibility regulation under question. - The origin of the text analyzed dates back to the creation of the Board, through Law No. 3300. The regulation sought to resolve the problems faced by the City of Cartago and surrounding towns, derived from a readjustment in the electric tariffs authorized by the Regulatory Entity for the entire Distribution System of the Instituto Costarricense de Electricidad -ICE-. The conflict, started in July 1962, consisted of a payment strike, which escalated into violent demonstrations. Given this situation, the Legislative Assembly intervened on two occasions, appointing commissions to mediate and seek a solution to the mentioned tariff problem.

In the explanatory statement for the text under comment, it was specified that the intention was to establish a local semi-autonomous body, which would be responsible for electricity distribution in the area. Said body would administer the facilities that ICE owned at that time, which produced energy through the hydroelectric plants of the Birrís River. In addition, the possibility was foreseen that the entity could have the capacity to purchase energy from ICE’s Central Interconnected Electrical System in emergency situations or in the event of an increase in demand:

“[...] The draft bill in reference fundamentally consists of the segregation of the existing hydroelectric plants on the Birrís River, property of the Compañía Agrícola de Santiago S.A., from the current Central Interconnected System of ICE, so that in the future they will remain exclusively at the service of the electric consumers of the City of Cartago and surrounding towns. It also includes the creation of a local semi-autonomous body, to be called the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago. All the current electrical distribution facilities that ICE owns in the City of Cartago and surrounding towns will be transferred to this Board, which will administer them in the future as an independent distribution company, counting for that purpose on the generation of the Birrís hydroelectric plants, property of the Compañía Agrícola de Santiago S.A. Likewise, JASEC will be in a position to eventually acquire energy generated by ICE’s Central Interconnected System, when required to solve emergency situations, or to satisfy the future growth of the electrical demand in its operating zone. / [...] since the month of January 1963, given the serious tariff problem confronted in the City of Cartago, the Instituto Costarricense de Electricidad had proposed to the Executive Branch the creation of the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, through the processing of a draft bill based on the provisions contained in the constitutive laws of the Juntas Administrativas de los Servicios Eléctricos de Alajuela y Heredia (JASEMA Y JASEMH). In addition, this solution fits perfectly with the official policy sustained by ICE, in the sense that in the future the activities of distributing electric energy in the different consumption centers should be entrusted to local bodies, which could be the Municipal Corporations themselves, Semi-autonomous Administrative Boards, or cooperatives of users that for that purpose could be established in the different regions of the country.”[14] The proposal for Article 3 established that the board would be made up of 5 members (one appointed by the Servicio Nacional de Electricidad, another would be a council member (regidor), and the remaining three from the Strike Committee that had formed in the city of Cartago in relation to the tariff problem). For their part, Articles 7 and 8 included a series of incompatibilities for its members. These encompassed the prohibition of relatives simultaneously forming part of the collegiate body, kinship with municipal authorities, being a municipal employee or dependent, or having municipal works contracts. Also prohibited was the participation of those who were members of companies with antagonistic interests or that could generate competition with the Board's purposes.

The legislative record shows that the texts of interest were approved with few modifications compared to their original proposal -except as will be seen for Article 3-. Regarding Articles 7 and 8, during the bill's processing, only one motion for alteration was presented, which was withdrawn in the debate. Neither in the explanatory statement nor in the records of the debates was the scope of the generated incompatibility clarified. The final wording of the regulation is presented below, for a better understanding:

“Article 3.- The Board shall be composed as follows: Two members shall be appointed by the Concejo Municipal de Cartago, by a two-thirds vote of the total number of Council Members (Regidores), the other shall be appointed by the Instituto Costarricense de Electricidad. The alternates shall be appointed in the same manner and shall replace the corresponding proprietors in their absences. When a proprietor and their alternate are absent, any of the other alternates may fill the vacancy.

[...]

Article 7.- No person may simultaneously be a member of the Board who is related by consanguinity or affinity up to the third degree inclusive, in a direct or collateral line, with another member of the same.

If people covered by this prohibition are elected, the older person shall exclude the younger one.

Article 8.- The members of the municipal councils of the municipalities that receive services from the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago may not be part of the Board of Directors; neither may their first-degree relatives by consanguinity or affinity, nor the employees, contractors, or members of a company or institution antagonistic to the interests, purposes, and goals of this Administrative Board.

The members of the Municipal Council, during their term, may not be appointed as officials of the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago; neither may they be advisors nor selected as contractors.”[15] Regarding the incompatibilities established in Law No. 3300, this Procuraduría General had already addressed the topic of interest in the following terms:

“[...] A.- A systematic and teleological interpretation of the law/ A systematic and teleological interpretation of the Constitutive Law of JASEC implies observing:/ 1.- That the general principles on incompatibilities are valid as a source in our legal system (Article 6 of the General Public Administration Law). […]/2.- The socio-economic situation within which JASEC was born and the structure of the Constitutive Law./ a) JASEC was created to solve communal problems related to the provision of electricity service./ b) JASEC was created as a semi-autonomous body within a public service provision scheme in which the Instituto Costarricense de Electricidad, the Compañía Nacional de Fuerza y Luz, and the Municipalidad already intervened./ c) The Constitutive Law of JASEC, through the regulations that comprise it, guarantees a very high degree of autonomy, both in relation to the Electricity Institute, the Servicio Nacional de Electricidad, and other state components, as well as in reference to the same Municipalidad del cantón central de Cartago./ d) Regarding the relationship with the Municipalidad, which is the one of interest here, it is essential to highlight the attribution of broad powers that the law performs, an attribution that by itself excludes any possibility of a subordination relationship of the Board with the Municipalidad, and the omission in the same Law of the establishment of relations of any importance between the Board and the Municipalidad, with the exception of the competence given to the municipalidad to appoint two of the three members that make up the board (two proprietor members and two alternates)./ Consistent with this, the Law allows the attendance of the Council Members and of the Executive of the Municipalidad at the Board’s sessions, with voice but without vote, and, equally consistent, are the prohibitions established in Article 8 of the Law, both that contained in the first paragraph (independently of the entity responsible for making the appointment) and those contained in the second paragraph (which are specifically referred to the appointments that the Municipalidad is responsible for making - although tacitly these could not refer also to the appointment that ICE is responsible for making)./ B. Existence of tacit and express incompatibilities./ Having analyzed the structure of the Constitutive Law of JASEC, it is clearly evident that there is a tacit incompatibility between the position of Council Member or Executive of the Municipalidad del cantón central de Cartago and that of a member of the Board. The impediment set forth in the first paragraph of Article 8 of the Law has as content an incompatibility for holding the position of Board member clearly derived from the incompatibility previously indicated within the same law; both incompatibilities (both the tacit and the explicit one) are justified by the need to avoid the risk of a conflict of interests between the Municipalidad and the Board, a conflict that could eventually affect to some extent the degree of autonomy of the latter./ Now, since the substantial content of the impediment set forth in the first paragraph of Article 8 of the Law is a thus-founded incompatibility, it is evident that the justifying need (that of avoiding the conflict of interests and the impairment of the Board’s autonomy) is not exhausted at the very moment of appointment; that is, that need persists over the course of holding the position. Consequently, the incompatibility that hypothetically prevents the appointment as a member of the Board (the impediment of interest here) implies not only the need for an assessment, on the non-existence of the impediment, at the outset, but also a constant assessment, over the course of the function, and likewise the possibility of establishing a situation of supervening incompatibility./ It should be added that the second paragraph of Article 8 of the Constitutive Law, far from restricting the scope of application of the prohibition contained in the first (as seems to be the criterion of the Legal advisor), completes the picture of incompatibility of Article 8, evidencing the provision for situations (as prohibited situations), both of conflict of interests and of situations violating principles such as those of public ethics, the independence of administrative agents, sound public administration, and impartiality in administrative decision-making. Situations of incompatibility that refer specifically to the members who are appointed by the Municipalidad but which, in application of the same general principles on incompatibilities, must also be applied to the members who are appointed by ICE.”[16] Subsequently, the Legislative Assembly processed Law No. 7799 of April 30, 1998, which corresponded to a total reform of the Creation Law of the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, from which we find the current text of Articles 7 and 8 of interest to the inquirer:

“Article 3.- The Senior Management of the Institution shall be in charge of the following bodies:

1.- Board of Directors.

2.- General Management.

3.- Internal Audit.

The Board of Directors shall be composed of seven members; four shall be appointed directly by the Concejo Municipal del cantón Central de la provincia de Cartago and the other three representatives shall be appointed by the Executive Branch.

The members of the Board of Directors shall be appointed for periods of four years, starting from May 9th of each year in which the Executive Branch is renewed. The representatives of the Municipalidad shall rotate according to their expiration.

[...]

Article 7.- No person may simultaneously be a member of the Board who is related by consanguinity or affinity up to the third degree inclusive, in a direct or collateral line, with another member of the same.

If persons falling under that prohibition were elected, the older one shall exclude the younger one.

Article 8.- The members of the municipal councils of the municipalities that receive services from the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago may not form part of the Board of Directors; neither may their relatives in the first degree by consanguinity or affinity, nor the employees, contractors, or members of a company or institution antagonistic to the interests, purposes, and objectives of this Administrative Board.

The members of the Municipal Council during their term may not be appointed as officials of the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago; neither may they be advisors nor selected as contractors." The reform under discussion demonstrates the legislator's intent to modernize the legal framework that regulated JASEC up to that time, reaffirming its nature as a public company of a municipal character, but adapting it to the structural, technological, and territorial demands of the new millennium. Additionally, the aim was to expand its territorial and service scope, preparing it to compete in an open environment, allowing it to associate with public or private, national or foreign entities, and freeing it from legal restrictions that limited its investment in infrastructure. In this regard, the statement of motives for the bill explained:

"[...] Foreseeing the strong competition that is approaching in the coming years, JASEC is empowered to provide its services jointly with national or foreign, public or private companies./ In order not to leave it at a disadvantage in relation to other companies and institutions in the same field, it is essential to free JASEC from the application of certain laws, some of which require the acquisition of securities instead of being invested in the required infrastructure."[17] Thus, as noted earlier, the restructuring of Article 3 significantly altered the composition of the Board of Directors. Previously, it consisted of three members, with representation from the Municipal Council of Cartago and ICE. The updated version expands the Board to seven persons, four appointed by the Municipal Council and three by the Executive Branch, completely eliminating ICE's participation.

In contrast, Articles 7 and 8 of the most recent regulatory version have not undergone any modification with respect to their original wording. Said articles maintain their provisions unchanged, which include the prohibition that individuals with kinship up to the third degree simultaneously form part of the Board, as well as the restrictions for members of municipal councils, their close relatives, and persons with potential conflicts of interest, from forming part of or maintaining contractual relationships with the Administrative Board.

For the foregoing reasons, it is evident that the position and considerations expressed by this Office of the Attorney General in opinion C-261-86 of October 30, 1986, referenced above, in relation to the incompatibilities stipulated in Law 3300 and its subsequent reforms, remain fully in force and are applicable to the current version of the regulations, given that they have not undergone any modification, preserving their original wording.

V.- Regarding the questions raised by the petitioner. - Below we proceed to provide a specific response to the questions formulated by the Internal Audit Office of JASEC, taking into consideration the matters set forth in the preceding sections, in the order in which the consultations were made.

Based on the foregoing, the questions formulated by the Internal Audit Office of JASEC will now be answered specifically, following the order in which they were raised.

1- What should be understood, legally, by a "company or institution antagonistic" to the interests, purposes, and objectives of JASEC?/ 2- What should be understood, legally, by "contractor" of a company or institution antagonistic to the interests, purposes, and objectives of JASEC?

As has been detailed in previous sections of this opinion, the legislative files corresponding to Laws No. 3300 and No. 7799 do not offer an explicit definition of the concept of "antagonistic company or institution." This regulatory particularity was not the subject of development, discussion, or clarification by the legislators during the formulation process of both laws, so there are no records that shed light on the original intention behind these words.

However, an exhaustive examination of the cited files reveals that the fundamental purpose of the legislator in creating JASEC was to establish a semi-autonomous body—using the terminology of its constitutive law—or, more precisely, a public company of a municipal character. The primary and exclusive reason for being of this entity was to be centered on the management and operation of the electric company that, at the time, formed part of the assets of the involved Municipality. This main objective fully justifies the existence and the scope of action of JASEC.

Indeed, the legislator conceived JASEC as an entity with management autonomy regarding the entirety of the electrical distribution infrastructure that ICE possessed in Cartago and its adjacent areas. This autonomy implied that entity's capacity to operate as an independent distribution company, with the power to acquire energy from the ICE's Central Interconnected System, according to its requirements, to guarantee both the resolution of contingencies or emergencies in the electrical supply and the satisfaction of future demand and growth in its area of operation.

Likewise, the structure and operation of the entity were to be based on the provisions established in the constitutive laws of the extinct Administrative Boards of the Electrical Services of Alajuela -JASEMA- and Heredia -JASEMH-. Said regulations, in their original formulations, not only outlined an administrative structure identical to that of JASEC but also established a regime of incompatibilities notably analogous to the one under analysis in this study[18], [19].

From the issuance of opinion C-261-86 of October 30, 1986, this Office of the Attorney General established that the legislation in force endows JASEC with a "very high" degree of autonomy. This independence is manifested both with respect to state organs and entities and with the Municipality of Cartago, since the constitutive law of JASEC excludes any relationship of subordination with these entities.

Consistent with this autonomy, Article 8 of the pertinent regulations establishes a series of prohibitions and incompatibilities. These measures are considered essential and are fully justified by the need to prevent possible conflicts of interest among the members of the governing body of JASEC, which, ultimately, could potentially compromise the independence that the legislator granted to the Board from its creation.

At this point, it is imperative to specify the scope of the terms "antagonistic" and "contractor" in order to properly interpret the incompatibilities and prohibitions applicable to the members of JASEC.

According to the Real Academia Española, the first of the words is defined as "rival, opposite, competitor" and "incompatible"; while the second means "one who performs a work or provides a service by contract (contract, agreement, arrangement, or settlement)." In view of what is outlined above, in light of the purpose and legal structure of JASEC, a company or institution "antagonistic to the interests, purposes, and objectives" of JASEC is any public or private entity that, directly or indirectly, competes with it in the provision of the public services that the legislator authorized it to develop and execute, and that the institution has taken on as an integral part of its activities.

On the other hand, a contractor of a company antagonistic to JASEC is any natural or legal person who maintains contractual ties for the provision of services, execution of works, supply of goods, etc., for a company or organization that directly or indirectly competes with JASEC.

4- If these companies are classified as antagonistic, in the terms expressed by the JASEC Law, would an employee, contractors, advisors, or members of any of those companies and their associates be prohibited from being a member of the Board of Directors?

In the preceding section, it was established that the existence of a link with an antagonistic company, whether directly (as part of its structure or administration) or indirectly (as a contractor), constitutes, under the regulation under examination, a situation of legal incompatibility for forming part of the governing body of JASEC, for contravening the principle of impartiality that the legislator sought to guarantee from its creation.

It is the responsibility of the Administration, in its capacity as guarantor of compliance with the legal system, to verify in each act of appointment that the person designated meets the legal requirements demanded for the position, as well as that they are not subject to any ground for prohibition or incompatibility established in the applicable regulations, especially those provided for the exercise of functions in collegiate bodies of a public nature, as is the present case.

Said obligation is not exhausted with the act of appointment but extends throughout the entire period of exercise of the position; it is necessary to understand that the members of the collegiate body must maintain during their term the legal conditions that allowed their designation. Consequently, if a ground for incompatibility arises after the appointment, it must be assessed and, if appropriate, give rise to the revocation of the appointment, in order to safeguard the principles of legality, impartiality, and probity that govern public service[20].

5- If these companies are not classified as antagonistic, and a member of the Board of Directors is an advisor, employee, or contractor of any of them, would there be any conflict of interest that obliges them to recuse themselves when any matter related to them is discussed?

The Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service -LCCEIFP- requires all public officials to comply with the duty of probity, which establishes:

"Article 3.- Duty of probity. The public official shall be obliged to orient their management towards the satisfaction of the public interest. This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred upon them by law; ensuring that the decisions they adopt in fulfillment of their attributions conform to impartiality and the institution's own objectives in which they serve, and, finally, by administering public resources in adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily." As a matter of principle and in order to guarantee the impartiality and objectivity of the decisions adopted, the duty of probity entails the obligation for every public servant to refrain from participating in matters in which, in view of their circumstances, including personal ones, there is at least a risk of partiality or unequal treatment[21].

In relation to the duty to recuse, we note what Article 230 of the General Law of Public Administration -LGAP- provides in this regard, which establishes the general rules on the figure under discussion[22], as follows:

"Article 230.- 1. The grounds for recusal shall be the same as those for disqualification and challenge established in the Organic Law of the Judicial Branch and, additionally, those resulting from Article 102 of the Law of the Financial Administration of the Republic.

[...]

3. However, when the grounds apply to a member of a collegiate body, the recusal shall not be extended to the other members, except in qualified cases where they deem it appropriate." For its part, Article 31 of the Organic Law of the Judicial Branch –LOPJ-, orders:

"Article 31.- In the absence of an express rule on disqualifications, excuses, and challenges, the provisions of the Civil Procedure Code shall apply in any matter, except in constitutional jurisdiction which shall be governed by its own norms and principles. [...]." In this sense, it is maintained that, by virtue of the express authorization established in the LGAP, the grounds for recusal and challenge for all servants of the State are those contained in the LOPJ and the Civil Procedure Code –CPC-[23], the latter of which stipulates:

"Article 12.- Grounds for disqualification The following are grounds for disqualification:

1. A direct interest in the outcome of the proceeding.

2. Being the spouse, partner, ascendant, descendant, or relative up to the third degree of consanguinity, or second of affinity, of the judge, of one of the parties.

3. A direct interest in the outcome of the proceeding of any of the judge's relatives indicated in the preceding subsection. In collegiate courts, the grounds of the preceding subsections extend to the other members.

4. The judge having been the lawyer, guardian, curator, proxy, representative, or administrator of one of the parties. This ground extends to the judge's spouse, partner, ascendant, and descendant.

5. Being a creditor, debtor, guarantor, or guaranteed party, employee, or employer in relation to one of the parties. There is no ground if the nexus is with the State or any public institution. Nor is there if it occurs with a commercial company, a corporation, an association, or any other legal person, when the nexus with these is irrelevant to detract from the official's objectivity.

6. The judge or any of the relatives indicated in subsection 2) being an opposing party to one of the parties in another proceeding, provided that it was not instituted for the sole purpose of disqualifying them.

7. There existing or having existed, in the two years preceding the initiation of the proceeding, a jurisdictional or administrative proceeding in which the judge or their relatives indicated in subsection 2) appear as opponents with respect to one of the parties.

8. The judge having to rule on appeal regarding a resolution issued by one of the relatives indicated in subsection 2).

9. Being or having been, in the last year, an office or work colleague of one of the parties.

10. The judge, their spouse, ascendant, or descendant holding an opinion contrary to that of one of the parties in another proceeding of their interest.

11. One of the parties being a judge or arbitrator in another proceeding in which the judge or the relatives indicated in the preceding subsection is a party.

12. The judge having been subject to a disciplinary correction, in the same proceeding, for a complaint filed by one of the parties.

13. Having expressed, outside their functions, an opinion in favor of or against one of the parties. Opinions expressed or reports rendered that do not refer to the specific case, such as those given in a doctrinal capacity or by virtue of requests from other branches of government or in other matters they are hearing or have heard in accordance with the law, do not constitute this ground.

14. The judge having been an expert or witness in the proceeding.

15. Having participated in the decision of the act subject to the proceeding.

16. The existence of circumstances giving rise to justified doubts regarding their impartiality or objectivity." It is emphasized that, when the person on whom a ground for recusal falls ignores the regulatory prohibition and intervenes in the decision-making from which they were barred, they move beyond the realm of mere prevention and commit a specific improper act or corrupt practice[24], and by virtue thereof, administrative or criminal liability arises[25]. Along the same lines, the participation of the servant in a matter regarding which they should have recused themselves affects the validity of the resulting administrative act, in accordance with the provisions of Article 237 of the LGAP.

The prohibitions or limitations applicable to public officials in this matter must be interpreted within the limits of reasonableness and proportionality, always bearing in mind that the main objective is to eliminate the existence or the mere appearance of ties that could compromise impartiality or even raise suspicion that weakens trust and credibility in the servant's actions[26].

Taking into consideration the regulatory framework and the principles that govern public service, the members of the Board of Directors of JASEC must observe with special rigor compliance with the duty of probity, orienting their management at all times towards the satisfaction of the public interest.

Thus, each director must ensure that their activities, ties, occupations, or interests, public or private, do not generate a real or potential conflict of interest with respect to the attributions they exercise as a member of the collegiate body of repeated citation. This assessment requires an individualized examination, based on the particular conditions of each official, which makes it unfeasible to prepare an exhaustive or closed list of scenarios that determine the appropriateness of the duty to recuse.

To answer the question posed, it is specified that, even if the companies mentioned in the consultation were not formally classified as "antagonistic" to JASEC, the fact that a member of its Board of Directors maintains a professional or contractual relationship with any of them—whether as an advisor, employee, or contractor—could eventually constitute a conflict of interest situation. This possibility must be analyzed based on the specific case, especially if a matter that directly or indirectly affects those organizations becomes known within the collegiate body. In this scenario, as noted earlier, the servant must recuse themselves from participating in those matters, not only to comply with their legal obligations but also so that their intervention does not vitiate the will of the collegiate body or cause an impact on the general interest.

VI.- Conclusions. – 1.- JASEC is a legal person under Public Law, of a non-state character, with full legal capacity, its own assets, and financial, administrative, and technical autonomy in the fulfillment of its duties. The legislator constituted it as a municipal public company that provides services to its subscribers, this being its main mission.

2.- The Board, being a public company linked to the Municipality of the Central Canton of Cartago, participates in the Costa Rican economy through the provision of services authorized by the legislation in force, which it offers in a competitive environment, given the commercial nature of the activity that involves it.

3.- From the issuance of opinion C-261-86 of October 30, 1986, this Office of the Attorney General established that the legislation in force endows JASEC with a "very high" degree of independence, which is manifested both with respect to state organs and entities and with the Municipality of Cartago, since the constitutive law of JASEC excludes any relationship of subordination with these entities.

4.- In light of the purpose and legal structure of JASEC, a company or institution "antagonistic to the interests, purposes, and objectives" of the latter is any public or private entity that, directly or indirectly, competes with it in the provision of the public services that the legislator authorized it to develop and execute, and that the institution has taken on as an integral part of its activities.

5.- A contractor of a company antagonistic to JASEC is any natural or legal person who maintains contractual ties for the provision of services, execution of works, supply of goods, etc., for a company or organization that directly or indirectly competes with JASEC.

6. The existence of a link with an antagonistic company, whether directly (as part of its structure or administration) or indirectly (as a contractor), constitutes, under the regulation under examination, a situation of legal incompatibility for forming part of the governing body of JASEC, for contravening the principle of impartiality that the legislator sought to guarantee from its creation. However, it shall be the responsibility of the petitioner, under its entire responsibility, to determine which organizations correspond to companies or institutions antagonistic to JASEC and the consequences derived from that condition, for which it may rely on the considerations set forth in this opinion.

7.- In order to guarantee the impartiality and objectivity of the decisions adopted, the duty of probity entails the obligation for every public servant to refrain from participating in matters in which, in view of their circumstances, including personal ones, there is at least a risk of partiality.

8.- When the person on whom a ground for recusal falls ignores the regulatory prohibition and intervenes in the decision-making from which they were barred, they move beyond the realm of mere prevention and commit a specific improper act or corrupt practice, and by virtue thereof, administrative or criminal liability arises; whereas the resulting administrative act would be null, as provided in Article 237 of the LGAP.

9.- Each director must ensure that their activities, ties, occupations, or interests, public or private, do not generate a real or potential conflict of interest with respect to the attributions they exercise as a member of the collegiate body of repeated citation. This assessment requires an individualized examination, based on the particular conditions of each official, which makes it unfeasible to prepare an exhaustive or closed list of scenarios that determine the appropriateness of the duty to recuse.

Without further particular, sincerely MSc. Johanna Masís Díaz Attorney General [1] In the same sense, see opinion PGR-C-026-2023 of February 15, 2023, of the Office of the Attorney General of the Republic.

[2] Office of the Attorney General of the Republic, opinions PGR-C-026-2023 of February 15, 2023, PGR-C-35-2023 of March 01, 2023, PGR-C-053-2023 of March 17, 2023, PGR-C-065-2023 of March 30, 2023).

[3] Opinions PGR-C-026-2023 of February 15, 2023, PGR-C-35-2023 of March 01, 2023, PGR-C-053-2023 of March 17, 2023, from this advisory body.

[4] In this regard, the following documents issued by this institution can be consulted PGR-C-026-2023 of February 15, 2023, PGR-C-065-2023 of March 30, 2023.

[5] See PGR-C-026-2023 of February 15, 2023, from the Office of the Attorney General of the Republic.

[6] Thus, in our opinion PGR-C-35-2023 of March 01, 2023.

[7] See, among others, opinions PGR-C-026-2023 of February 15, 2023, PGR-C-35-2023 of March 01, 2023, PGR-C-053-2023 of March 17, 2023, PGR-C-66-2023 of April 05, 2023.

[8] Document PGR-C-026-2023 of February 15, 2023, issued by this body.

[9] Office of the Attorney General of the Republic, Legal Opinion OJ-149-2016. In a similar sense, see OJ-145-2015, OJ- 16-2018, C-057-2021, among others.

[10] Office of the Attorney General of the Republic, Legal Opinion OJ-34-2007 of April 20, 2007.

[11] Office of the Attorney General of the Republic, opinion C-139-2001 of May 21, 2021.

[12] In the same sense, see Office of the Attorney General of the Republic, opinion C-057-2021 of February 26, 2021.

[13] The regulation under discussion states, in the relevant part: "Article 5.- Functions/ In the public services defined in this article, the Regulatory Authority shall set prices and rates; in addition, it shall ensure compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision, according to Article 25 of this law. The aforementioned public services are: a) Supply of electric energy in the stages of generation, transmission, distribution, and commercialization./b) (This subsection thus repealed by Article 42 of Law No. 8660 of August 8, 2008)/ c) Supply of the aqueduct and sewerage service, including potable water, the collection, treatment, and evacuation of wastewater, residual water, and stormwater, as well as the installation, operation, and maintenance of the hydrant service./d) Supply of fuels derived from hydrocarbons, within which are included: 1) derivatives of petroleum, asphalts, gas, and naphthas destined to supply national demand at distribution plants, and 2) derivatives of petroleum, asphalts, gas, and naphthas destined for the final consumer. The Regulatory Authority must set the transport rates used for national supply. / e) Irrigation and drainage, when the service is provided by means of a public company or by concession or permit./ f) Any means of paid public transport of persons, except air./ g) Maritime and air services in national ports./ h) Freight transport by railroad./ i) Collection and treatment of solid and industrial waste [...]." [14] Legislative file of the Law for the Creation of the Administrative Board of the Electrical Service of Cartago, No. 3300, folios 4-17.

[15] Law Creating the Administrative Board of the Electrical Service of Cartago JASEC, No. 3300, of July 16, 1964.

[16] Office of the Attorney General of the Republic, opinion C-261-86 of October 30, 1986.

[17] Legislative file of the Law to Reform the Administrative Board of the Electrical Service of Cartago JASEC, No. 7799, folios 2-16.

[18] Article 7 of the Law Creating the Administrative Board of the Municipal Electrical Service of Alajuela JASEMH, Law 767 of October 25, 1949, read: "Article 7.- To be a full or alternate member of that Board, it is required to be a person characterized by their honorability and competence, a resident of the central canton of Heredia preferably, Costa Rican, although a foreigner with strong ties to the interests of the country may also be one; to have knowledge of the matters related to the Board's activities; and not to be linked, in any way, with companies or activities that are antagonistic or that may be considered of possible competition with the interests, purposes, and objectives of the Board." [19] Article 7 of the Law Creating the Administrative Board of the Municipal Electrical Service of Alajuela JASEMA, Law 716 of September 14, 1949, provided: "Article 7.- To be a full or alternate member of that Board, it is required to be a person characterized by their honorability and competence, a resident of the central canton of Alajuela, preferably Costa Rican, although a foreigner with strong ties to the interests of the country may also be one; to have knowledge of the matters related to the Board's activities; and not to be linked, in any way, with companies or activities that are antagonistic or that may be considered of possible competition with the interests, purposes, and objectives of the Board." [20] Office of the Attorney General of the Republic, opinion C-261-86 of October 30, 1986.

[21] Regarding the duty of recusal of public officials, opinions C-083-97 of May 23, 1997, C-102-2004 of April 02, 2004, C-368-2007 of October 11, 2007, and C-253-2018 of September 27, 2018, issued by the Office of the Attorney General of the Republic, can be consulted.

[22] Office of the Attorney General of the Republic, opinions C-69-2017 of April 03, 2017, and C-91-2017 of May 03, 2017.

[23] In this sense, opinions C-24-2020 of January 23, 2020, C-28-2021 of February 03, 2021, and PGR-C-165-2024 of July 29, 2024, can be consulted.

[24] Acts of corruption or corrupt practices are defined in subsection 8) of Article 1 of the Regulation to the LCCEIFP -Executive Decree No. 32333-MP-J of April 12, 2005 -RLCCEIFP- which states: "Article 1.- Definitions. For the application of this Regulation, the following terms have the meaning indicated below: / [...] 5) Acts of corruption or corrupt practices: The following, among others, shall be understood as such:/ […]/ c) The performance by a public official or a person exercising public functions of any act or omission in the exercise of their functions, with the aim of illicitly obtaining benefits for themselves or for a third party/ […] 8) Corruption: It is the use of public functions and attributions to obtain or grant private benefits, in contravention of legal provisions and existing regulations at a given historical moment. More generally, it is the improper use of power and public resources for personal benefit, particular political benefit, or that of third parties." [25] See opinion C-181-2009 of June 29, 2009, from the Office of the Attorney General of the Republic.

[26] On this matter, see Constitutional Chamber, resolutions 05549 -1995 of 3:15 p.m. on October 11, 1995, and 06472-2006 of 10:31 a.m. on May 12, 2006.

Dictamen : 175 del 11/08/2025 11 de agosto del 2025 PGR-C-175-2025 Licda. María Celina Madrigal Lizano Auditora General Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago Presente Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AUDI-201-2024 del 10 de junio de 2024, por medio del cual se nos formulan una serie de consultas en atención a los artículos 7 y 8 de la Ley N° 3300 que “Crea Junta del Servicio Eléctrico de Cartago JASEC” y su reforma Ley 7799 que “Reforma Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago JASEC”, relacionados con las incompatibilidades que regulan la conformación de la Junta Directiva del ente de referencia.

I- Antecedentes de la consulta. - La nota, indica que, por oficio AUDI-068-2024, se solicitó al Asesor Jurídico Institucional, la interpretación jurídica del artículo 8 de la Ley 3300, así como los criterios que deben analizarse para que JASEC considere una empresa o institución como: “antagónica”. En respuesta, por oficio GG- AJ-JASR-029-2024, el órgano consultado expresó:

“[...] El artículo No. 8 de la Ley No. 7799, señala como impedimento para formar parte de la Junta Directiva de JASEC, entre otros, lo siguiente:/ “…contratistas o integrantes de una empresa o institución antagónica a los intereses, propósitos y finalidades de esta Junta Administrativa…”/ Sobre el particular, debe de recordarse que JASEC es empresa pública creada por el legislador en 1964 para un propósito en particular como lo fue la gestión de una empresa eléctrica municipal. Con el transcurso del tiempo, con la reforma realizada a la ley original través de la Ley No. 7799 y lo contemplado en las leyes 8345 y 8660, la competencia de JASEC se amplía a la posibilidad de prestar los servicios públicos regulados que establece la Ley No. 7593, la prestación de servicios de infocomunicaciones, televisión por cable e incluso servicios municipales en general./ Por otra parte, JASEC periódicamente define el plan estratégico institucional, claro está, acorde con la normativa antes indicada, en el que se plasman las actividades prioritarias a desarrollar y ejecutar a corto, mediano y largo plazo./ Así las cosas, consideramos que los “intereses, propósitos y finalidades” de JASEC van a ser definidos por el marco legal antes indicado y la planificación estratégica vigente./ Por lo tanto, la determinación del antagonismo que menciona la ley, debe de estar referido a criterios objetivos vinculados con el marco legal antes mencionado y la planificación estratégica entendida como el resultado de un proceso sistemático de desarrollo e implementación de planes para alcanzar propósitos u objetivos.” Por otro lado, en la fundamentación de la consulta que nos ocupa, se indicó lo siguiente:

“[...] el artículo 2 de la Ley 7799, autoriza a JASEC para que venda en el mercado nacional e internacional, servicios de asesoramiento, consultoría, capacitación y cualquier otro servicio afín a sus competencias. Los precios de esos productos y servicios serán determinados libremente por JASEC. Asimismo, se le autoriza a implementar las prácticas comerciales y de mercadeo usuales en la industria y el comercio, en general./ [...] La Ley 7799 que crea y regula la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago JASEC, establece en sus artículos N° 7 y 8, algunas causales de impedimento para los integrantes de la Junta Directiva de la JASEC, con el objetivo de evitar conflictos de interés que puedan comprometer la objetividad en el cumplimiento de sus funciones [...]/ Concluyéndose de esta normativa que no pueden formar parte de la Junta Directiva de JASEC, dos personas en forma simultánea que tengan un grado de parentesco por afinidad o consanguinidad; a su vez se extiende la limitación para miembros del Concejo Municipal y a sus familiares en primer grado por consanguinidad o afinidad, no solo de Cartago, sino a su vez, para con los miembros de Concejos Municipales donde la JASEC preste servicios./ Otra prohibición establecida en la norma de cita se refiere a los empleados, contratistas o integrantes de una empresa o institución antagónica a los intereses, propósitos y finalidades de la JASEC. Al respecto, la norma no contiene una definición de “empresa o institución antagónica”, no obstante, al acudir al diccionario de sinónimos podemos entender este concepto como “rival, opuesto, competidor”, lo que es consustancial como lo propósitos y finalidades de la JASEC./ […] Esta auditoría considera que, aunque en la actualidad se ha regionalizado el servicio por parte de las diferentes empresas, ante una eventual armonización del Sistema Eléctrico Nacional (SEN), cualquier empresa o institución que pertenezca al sector eléctrico, o bien de Telecomunicaciones, infocomunicaciones y otros servicios en convergencia (v.g. Grupo ICE o la ESPH, entre otras), sin descartar por supuesto aquellas empresas privadas con propósitos o finalidades similares podrían llegar, según la definición del diccionario, a catalogarse como empresas antagónicas a los intereses, propósitos y finalidades de esta Junta Administrativa./ [...] Por otra parte, y a manera de ejemplo o muestra, esta auditoría ha analizado la naturaleza de algunas agrupaciones privadas, tales como la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP), Asociación Cámara de Industrias de Costa RICA (CICR), Asociación Cámara de Infocomunicación y Tecnología (INFOCOM), Asociación Costarricense de Grandes Consumidores de Energía (ACOGRACE) y Asociación Costarricense de Productores de Energía (ACOPE), Consorcio Nacional de Empresas de Electrificación de Costa Rica (CONELECTRICAS R.L.) y las empresas que las integran, entre otras; las cuales se encuentran relacionadas con los sectores donde JASEC presta sus servicios, quienes se orientan a la apertura del mercado y competencia de la industria, de las tarifas, abastecimiento continuo y de calidad, además de brindar servicios para producir, distribuir y comercializar nuevas alternativas energéticas. En esa línea, estas organizaciones empresariales remiten criterios con respecto a los aumentos de tarifas eléctricas solicitado por la JASEC, en esas gestiones, se extiende la solicitud a la ARESEP revisar y moderar el aumento solicitado para los consumidores y en especial a los consumidores industriales./ Nótese que tales empresas asociadas entre sí, tienen relación directa con las actividades, fines y propósitos de la JASEC, al menos en materia de generación y distribución de electricidad algunas de ellas, o Infocomunicaciones. Esto aun cuando el objeto de JASEC de acuerdo con su Ley constitutiva es mucho más amplio, de manera que gradualmente y según sus planes puede ampliarse en diversas ramas del comercio. De tal manera que ser empleado, contratista o integrante de una de esas empresas resultaría en una defensa directa de los intereses de sus integrantes, lo que implicaría un conflicto de interés con la JASEC./ En vista de lo anteriormente expuesto, es criterio de esta Auditoría Interna que cualquier empresa o institución puede ser potencial o manifiestamente antagónica a los intereses, propósitos y finalidades de la JASEC, por cuanto la norma es muy amplia y sujeta a interpretación. En ese sentido, si alguna empresa o institución pública o privada compite (v.g. Grupo ICE con los servicios de telecomunicaciones, infocomunicaciones y TV por cable y ACOPE o CONELECTRICAS R.L. o demás empresas privadas citadas, que comercializan servicios que a la postre son organizaciones competidoras en el mercado de energía y telecomunicaciones), o se opone (v.g. UCCAEP, CICR y sus afiliados referente a las solicitudes de ajustes tarifarios ante el ente regulador y manifiesto interés en la apertura o armonización del SNE) calzan dentro de la prohibición del artículo 8 de la Ley 7799, siempre y cuando su antagonismo sea sustancial y habitual; caso contrario, estaríamos ante una situación que corresponde a posibles causales o eventos de conflictos de interés por parte de aquellas personas que pertenecen a esos entes y que forman parte de la Junta Directiva, considerando sus funciones y la naturaleza de la empresa para la que laboran, por cuanto el miembro debe abstenerse y anteponer los intereses de JASEC, sobre los particulares.” Con fundamento en lo expuesto, se solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

1- ¿Qué debe entenderse, jurídicamente, por una “empresa o institución antagónica” a los intereses, propósitos y finalidades de la JASEC?

2- ¿Qué debe entenderse, jurídicamente, por “contratista” de una empresa o institución antagónica a los intereses, propósitos y finalidades de la JASEC?

3- ¿Podría catalogarse al ICE, a la CNFL, COOPELESCA, o incluso a la UNIÓN COSTARRICENSE DE CÁMARAS Y ASOCIACIONES DEL SECTOR EMPRESARIAL PRIVADOS, Cámara de Empresas de Distribución de Energía y Telecomunicaciones, CICR, INFOCOM, ACOGRACE, ACOPE o CONELECTRICAS R.L., como empresas o instituciones antagónicas a JASEC?

4- ¿De ser estas empresas catalogadas como antagónicas, en los términos que lo expresa la Ley de JASEC, tendría prohibición para ser miembro de Junta Directiva un empleado, contratistas, asesores o integrantes de cualquiera de esas empresas y sus asociadas?

5- ¿De no ser estas empresas catalogadas como antagónicas, y ser un miembro de Junta Directiva asesor, empleado o contratista de alguna de ellas, existiría algún conflicto de interés que le obligue a inhibirse cuando se discuta algún tema relacionado con ellas?

II.- Inadmisibilidad parcial de la consulta planteada. - Iniciamos el análisis indicando que, la Procuraduría General de la República -PGR- es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.

El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -LOPGR-, establece la posibilidad de que los auditores internos puedan realizar consultas directamente a la PGR. Sin embargo, esta facultad no es irrestricta, por el contrario, nuestra jurisprudencia administrativa ha definido, las condiciones que deben cumplirse para su ejercicio.

En primer término, se ha establecido que la gestión debe ser planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado[1].

En segundo lugar, los auditores no están autorizados para consultar sobre materias ajenas a su competencia institucional, o bien aquellas que sean extrañas al ámbito de acción de los órganos administrativos a los que pertenecen. Por esta razón, se ha estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna deben estar vinculadas al contenido del plan de trabajo aplicable durante el año en la respectiva Administración, siendo imprescindible, acreditar dicha relación o conexión[2].

Considerando lo anterior, la consulta debe limitarse a dudas jurídicas puntuales y específicas, y no debe utilizarse para solicitar criterios sobre una gran cantidad de cuestiones relacionadas con diversas materias, ya que esto podría cuestionar la relación de la consulta con las competencias del auditor y con el plan de trabajo. Asimismo, es importante advertir que la facultad de plantear consultas no debe ser empleada por la administración activa para eludir los requisitos de admisibilidad a los que están sujetas sus propias consultas, canalizando sus solicitudes a través de la auditoría interna[3].

Es menester precisar que, el dictamen emitido a solicitud de una auditoría interna únicamente vincula a ésta. Para los demás órganos e instituciones públicas, incluida la institución en la que está inserta la consultante, estos dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa[4].

Otro aspecto de relevancia, es que, debido a la naturaleza de dichos pronunciamientos, no podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen o bien su reconsideración[5].

Adicionalmente, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos generales de admisibilidad establecidos por la LOPGR para el resto de las consultas, con la única excepción de la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema de interés[6].

En este sentido, se agrega que, las gestiones consultivas no pueden referirse a casos concretos o pendientes de resolver, ni pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos ya adoptados, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría General de la República, funciones que son propias de la Administración activa y que por tales no le corresponde resolver[7].

En la misma lógica, conforme lo prevé el artículo 5 de la LOPGR, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que poseen una jurisdicción especial establecida por ley[8].

Zanjado lo anterior, se arriba a la conclusión de que la consulta sometida a valoración, a la luz de los requisitos de admisibilidad citados previamente, resulta parcialmente admisible, pues en la misiva de comentario se explicó que, la instancia consultante estaba realizando una investigación de oficio, que forma parte de su plan de trabajo y ejercicio de sus funciones de fiscalización, que obliga a tener claridad sobre las normas mencionadas supra.

No obstante, en relación con la tercera pregunta, se estima que no es procedente su abordamiento y resolución, pues se refiere a casos concretos. Efectivamente, obsérvese que la gestionante lo que pretende es que esta instancia catalogue o clasifique si las organizaciones enlistadas, resultan o no antagónicas a JASEC, ejercicio que, al parecer ya fue efectuado por el órgano de control consultante, según se desprende de su oficio AUDI-201-2024 del 10 de junio de 2024. Además, un pronunciamiento de este órgano consultor en el sentido solicitado, constituiría una revisión ulterior de lo actuado, razonado o resuelto por la administración y/o la Auditoría inmiscuidas.

En virtud de lo expuesto, se omitirá respuesta a la consulta indicada, mientras que las subsiguientes, serán abordadas de forma genérica, bajo el entendido de que corresponderá a la consultante, bajo su entera responsabilidad, la determinación de cuáles organizaciones corresponde a empresas o instituciones antagónicas a JASEC y las consecuencias que de dicha condición se deriven.

III.- Sobre la naturaleza jurídica de Jasec.- Por medio de la Ley 3300, del 16 de julio de 1964, se creó la Junta del Servicio Eléctrico de Cartago -JASEC-, como un organismo semiautónomo, domiciliado en la provincia homónima, a cargo, exclusivamente, de la administración de la empresa eléctrica de la Municipalidad del Cantón Central de la localidad mencionada.

Según dispone el artículo 2 de su ley de creación, JASEC es una persona jurídica de Derecho Público, de carácter no estatal, con plena capacidad jurídica, patrimonio propio y autonomía financiera, administrativa y técnica en el cumplimiento de sus deberes[9]. Más específicamente, JASEC se constituye en una empresa pública municipal, que brinda servicios a sus abonados, siendo esta su razón de ser. Se le considera ente público en tanto se le ha dotado de personalidad jurídica para organizarse y administrar su patrimonio, y se le clasifica como no estatal por encontrarse vinculada a la Municipalidad del Cantón Central de Cartago, que ejerce el control y dirección mediante el nombramiento y remoción de los miembros de esa Junta[10].

A efectos de la presente consulta, resulta pertinente destacar que, el concepto de empresa pública, hace referencia a una entidad que participa en los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios, siendo su nota característica que pertenece al Estado o a sus instituciones, que asumen la gestión de la actividad económica, incluyendo sus riesgos y responsabilidades.[11] Es por razones de interés público, o de lucro, que se dedican a prestar servicios relacionados con actividades económicas que normalmente están en manos de empresas mercantiles, y pueden adoptar distintas formas de organización, tales como entes públicos, órganos, e incluso como sociedades anónimas.

Así mismo, conforme lo señala el ordinal 3 de la Ley General de la Administración Pública, su regulación se rige por el Derecho Público en lo concerniente a su organización, y por el Derecho Privado en lo relativo a su actividad, dualidad esta que, en definitiva, les confiere la capacidad de competir en el mercado con cierta flexibilidad de la que, por lo general, carecen las instituciones sometidas exclusivamente al Derecho Público[12].

Según la legislación actual, JASEC, está autorizada para ofrecer los servicios públicos especificados en el numeral 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos[13], así como servicios de televisión por cable, telecomunicaciones, infocomunicaciones y otros servicios convergentes, siempre que cuente con la concesión correspondiente.

De lo expuesto se colige, que, la Junta, al ser una empresa pública vinculada a la Municipalidad del Cantón Central de Cartago, participa en la economía costarricense mediante la provisión de servicios autorizados por la legislación vigente, los cuales oferta en un entorno competitivo, dada la naturaleza comercial de la actividad que la involucra.

IV.- Desarrollo legislativo de la norma de incompatibilidad cuestionada. - El origen del texto analizado se remonta a la creación de la Junta, mediante ley N° 3300. La norma buscaba resolver los problemas que enfrentaba la Ciudad de Cartago y pueblos circunvecinos, derivados de un reajuste en las tarifas eléctricas autorizado por la Entidad Reguladora para todo el Sistema de Distribución del Instituto Costarricense de Electricidad -ICE-. El conflicto, iniciado en julio de 1962, consistió en una huelga de pagos, que escaló a manifestaciones violentas. Ante esta situación, la Asamblea Legislativa intervino en dos ocasiones, designando comisiones para mediar y buscar una solución al mencionado problema tarifario.

En la exposición de motivos del texto de comentario, se especificó que la intención era instaurar un organismo semiautónomo local, el cual se encargaría de la distribución eléctrica en la zona. Dicho organismo administraría las instalaciones que el ICE poseía en ese momento, las cuales producían energía a través de las plantas hidroeléctricas del río Birrís. Además, se contemplaba la posibilidad de que el ente tuviese capacidad de adquirir energía del Sistema Eléctrico Interconectado Central del ICE en situaciones de emergencia o ante un aumento en la demanda:

“[...] El proyecto de ley en referencia consiste fundamentalmente en la segregación de las plantas hidroeléctricas existentes sobre el Río Birrís, propiedad de la Compañía Agrícola de Santiago S.A., del actual Sistema Central Interconectado del ICE, a efecto de que en el futuro queden exclusivamente al servicio de los consumidores eléctricos de la Ciudad de Cartago y pueblos circunvecinos. Asimismo comprende la creación de un organismo semiautónomo local, que se denominará Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago. A esta Junta se traspasarán todas las instalaciones actuales de distribución eléctrica que el ICE posee en la Ciudad de Cartago y pueblos circunvecinos, las cuales en el futuro administrará como una empresa distribuidora independiente, contando al efecto con la generación de las plantas hidroeléctricas de Birrís, propiedad de la Compañía Agrícola de Santiago S.A. Asimismo, la JASEC quedará en capacidad de adquirir eventualmente energía generada por el Sistema Central Interconectado del ICE, cuando así lo requiera para solucionar situaciones de emergencia, o bien para satisfacer el futuro crecimiento de la demanda eléctrica en su zona de operación./ [...] desde el mes - de enero de 1963, ante el serio problema tarifario confrontado en la Ciudad de Cartago, el Instituto Costarricense de Electricidad había propuesto al Poder Ejecutivo la creación de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, mediante la tramitación de un proyecto de ley basado en las disposiciones contenidas en las leyes constitutivas de las Juntas Administrativas de los Servicios Eléctricos de Alajuela y Heredia (JASEMA Y JASEMH). Además, esta solución se ajusta perfectamente a la política oficial sustentada por el ICE, en el sentido de que en el futuro las actividades de distribución de la energía eléctrica en los diferentes centros de consumo, deberá ser encargada a organismos locales, pudiendo ser éstos las propias Corporaciones Municipales, Juntas Administrativas Semiautónomas, o bien Cooperativas de usuarios que al efecto podrán establecerse en las diferentes regiones del país.”[14] La propuesta del artículo 3 estableció que la junta se integraría por 5 miembros (uno designado por el Servicio Nacional de Electricidad, otro sería un regidor, y los tres restantes del Comité de Huelga que se había formado en la ciudad de Cartago en relación con el problema tarifario). Por su parte, los numerales 7 y 8, incluyeron una serie de incompatibilidades para sus miembros. Estas abarcaban la prohibición de que parientes formaran parte simultáneamente del órgano colegiado, el parentesco con autoridades municipales, el ser empleado o dependiente municipal, o tener contratos de obra municipal. También se impedía la participación de quienes integraran empresas con intereses antagónicos o que pudieran generar competencia con los fines de la Junta.

Del expediente legislativo se desprende que los textos de interés fueron aprobados con escasas modificaciones respecto a su propuesta original -excepto como se verá el numeral 3-. Con respecto a los artículos 7 y 8, durante el proceso de tramitación de la ley, únicamente se presentó una moción para su alteración, la cual fue retirada en el debate. Ni en la exposición de motivos ni en las actas de los debates se explicitó el alcance de la incompatibilidad generada. A continuación, se presenta la redacción final de la normativa, para un mayor entendimiento:

“Artículo 3.- La Junta se integrará de la siguiente manera: Dos miembros serán designados por el Concejo Municipal de Cartago, por votación de dos tercios del total de los Regidores, el otro lo nombrará el Instituto Costarricense de Electricidad. Los suplentes se designarán en igual forma y repondrán a los correspondientes propietarios en sus ausencias. Cuando estén ausentes un propietario y su suplente, cualquiera de los otros suplentes puede llenar la vacante.

[...]

Artículo 7.- No podrá ser miembro de la Junta simultáneamente, quien esté ligado por parentesco consanguíneo o afín hasta el tercer grado inclusive, en línea recta o colateral, con otro miembro de la misma.

Si se eligieran personas comprendidas en esa prohibición, la de mayor edad excluirá a la más joven.

Artículo 8.- Los miembros de los concejos municipales de las municipalidades que reciben servicios de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago no podrán formar parte de la Junta Directiva; tampoco sus familiares en primer grado por consanguinidad o afinidad, ni los empleados, contratistas o integrantes de una empresa o institución antagónica a los intereses, propósitos y finalidades de esta Junta Administrativa.

Los miembros del Concejo Municipal durante su período no podrán ser nombrados funcionarios de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago; tampoco podrán ser asesores ni seleccionados como contratistas.”[15] En relación con las incompatibilidades establecidas en la Ley N° 3300, esta Procuraduría General ya se había referido al tema de interés en los siguientes términos:

“[...] A.- Una interpretación sistemática y teleológica de la ley/ Una interpretación sistemática y teleológica de la Ley Constitutiva de la JASEC implica observar:/ 1.- Que los principios generales sobre incompatibilidades son válidos como fuente, en nuestro ordenamiento jurídico (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública). […]/2.- La coyuntura socio-económica dentro de la cual nació JASEC y la estructura de la Ley Constitutiva./ a) La JASEC se creó para resolver problemas comunales relacionados con la prestación del servicio de electricidad./ b) La JASEC se creó como un organismo semiautónomo de un esquema de prestación del servicio público en el cual intervenían ya, el Instituto Costarricense de Electricidad, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz y la Municipalidad./ c) La Ley Constitutiva de la JASEC, mediante la normativa que la integra garantiza un altísimo grado de autonomía, tanto en relación al Instituto de Electricidad , al Servicio Nacional de Electricidad y a otros componentes del estado como, en referencia a la misma Municipalidad del cantón central de Cartago./ d) Sobre la relación con la Municipalidad, que es la que aquí interesa, es esencial destacar la atribución de facultades amplias que realiza la ley, atribución que por sí excluye cualquier posibilidad de relación de subordinación de la Junta con la Municipalidad, y la omisión en la misma Ley del establecimiento de relaciones de alguna importancia entre la Junta y la Municipalidad, con excepción de la competencia que se da a la municipalidad de nombrar dos de los tres miembros que integran la junta (de dos miembros propietarios y dos suplentes)./ Consecuente con ello, la Ley permite la asistencia de los Regidores y del Ejecutivo de la Municipalidad a las sesiones de la Junta, con voz pero sin voto y, consecuencia igualmente, lo son las prohibiciones establecidas en el artículo 8° de la Ley, tanto la contenida en el párrafo primero (con independencia del ente a quien corresponda hacer el nombramiento) como las contenidas en el párrafo segundo (que se encuentran referidas específicamente a los nombramientos que corresponde hacer a la Municipalidad- aunque tácitamente no podrían referir estas también al nombramiento que corresponde hacer al ICE)./ B. Existencia de incompatibilidades tácitas y existe una incompatibilidad tácita entre el cargo de Regidor o de Ejecutivo de la Municipalidad del cantón central de Cartago y el de miembro de la Junta. El impedimento consignado en el primer párrafo del artículo 8° de la Ley tienen como contenido, una incompatibilidad para el desempeño del cargo como miembro de la Junta claramente derivada de la incompatibilidad antes señalada dentro de la misma ley; incompatibilidades ambas (tanto la tácita como la explícita) que se encuentran justificadas por la necesidad de evitar el riesgo de un conflicto de intereses entre la Municipalidad y la Junta, conflicto que eventualmente podría afectar en algo el grado de autonomía de la segunda./ Ahora bien, siendo el contenido substancial del impedimento consignado en el párrafo primero del artículo 8° de la Ley una incompatibilidad así fundada, es evidente que la necesidad justificante (la de evitar el conflicto de intereses y el menoscabo de la autonomía de la Junta) no se agota en el mismo momento del nombramiento, es decir, esa necesidad se mantiene en el transcurso del desempeño del cargo. En consecuencia, la incompatibilidad que hipotéticamente impide el nombramiento como miembro de la Junta (el impedimento que aquí interesa) implica no sólo la necesidad de una valoración, sobre la inexistencia del impedimento, al inicio, sino también de una valoración constante, en el devenir de la función, e igualmente la posibilidad de establecer una situación de incompatibilidad sobreviniente./ Cabe agregar, que el segundo párrafo del artículo 8° de la Ley Constitutiva lejos de restringir el ámbito de aplicación de la prohibición contenida en el primero (como parece ser el criterio del asesor Legal), completa el cuadro de incompatibilidad del artículo 8°, evidenciando la previsión de situaciones (como situaciones prohibidas), tanto del conflicto de intereses como de situaciones violatorias de principio como los de la mora pública, la independencia de los agentes administrativos, la sana administración pública y la imparcialidad en la decisión administrativa. Situaciones de incompatibilidad que se refieren específicamente a los miembros que son nombrados por la Municipalidad pero que, en aplicación de los mismos principios generales sobre incompatibilidades, deben aplicarse también a los miembros que son nombrados por el ICE.” [16] Posteriormente, la Asamblea Legislativa tramitó la Ley N° 7799 del 30 de abril de 1998, que correspondía una reforma total a la Ley de Creación de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, a partir de la cual, encontramos el texto vigente de los numerales 7 y 8 de interés para el consultante:

“Artículo 3.- La Administración Superior de la Institución estará a cargo de los siguientes órganos:

1.- Junta Directiva.

2.- Gerencia General.

3.- Auditoría Interna.

La Junta Directiva estará integrada por siete miembros; cuatro serán nombrados directamente por el Concejo Municipal del cantón Central de la provincia de Cartago y los otros tres representantes serán designados por el Poder Ejecutivo.

Los miembros de la Junta Directiva serán nombrados por períodos de cuatro años, a partir del 9 de mayo de cada año en que se renueve el Poder Ejecutivo. Los representantes de la Municipalidad rotarán de acuerdo con su vencimiento.

[...]

Artículo 7.- No podrá ser miembro de la Junta simultáneamente, quien esté ligado por parentesco consanguíneo o afín hasta el tercer grado inclusive, en línea recta o colateral, con otro miembro de la misma.

Si se eligieran personas comprendidas en esa prohibición, la de mayor edad excluirá a la más joven.

Artículo 8.- Los miembros de los concejos municipales de las municipalidades que reciben servicios de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago no podrán formar parte de la Junta Directiva; tampoco sus familiares en primer grado por consanguinidad o afinidad, ni los empleados, contratistas o integrantes de una empresa o institución antagónica a los intereses, propósitos y finalidades de esta Junta Administrativa.

Los miembros del Concejo Municipal durante su período no podrán ser nombrados funcionarios de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago; tampoco podrán ser asesores ni seleccionados como contratistas.” La reforma de comentario, evidencia, la intención del legislador de modernizar el marco jurídico que regulaba a JASEC hasta ese momento, reafirmando su naturaleza como empresa pública de carácter municipal, pero adecuándola a las demandas estructurales, tecnológicas y territoriales del nuevo milenio. Además, se buscó ampliar su alcance territorial y de servicios, preparándola para competir en un entorno abierto, permitiéndole asociarse con entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras, y liberándola de restricciones legales que limitaban su inversión en infraestructura. Sobre el particular, la exposición de motivos del proyecto de ley, explicó:

“[...] Previendo la fuerte competencia que se avecina en los próximos años, se faculta a JASEC a prestar sus servicios en conjunto con empresas nacionales o extranjeras, públicas o privadas./ Para no dejarla en desventaja en relación con otras empresas e instituciones del mismo ramo, se hace imprescindible liberar a JASEC de la aplicación de ciertas leyes, algunas de las que obligan a adquirir títulos valores en vez de ser invertidos en la infraestructura requerida.”[17] Así las cosas, como se adelantó, la reestructuración del artículo 3 alteró significativamente la composición de la Junta Directiva. Previamente, constaba de tres miembros, con representación del Concejo Municipal de Cartago y del ICE. La versión actualizada amplía la Junta a siete personas, cuatro designadas por el Concejo Municipal y tres por el Poder Ejecutivo, eliminando completamente la participación del ICE.

En contraste, los artículos 7 y 8 de la versión normativa más reciente no han experimentado modificación alguna con respecto a su formulación original. Dichos artículos mantienen inalteradas sus disposiciones, que incluyen la prohibición de que individuos con parentesco hasta el tercer grado conformen simultáneamente la Junta, así como las restricciones para que miembros de concejos municipales, sus parientes cercanos y personas con potenciales conflictos de interés, formen parte o mantengan relaciones contractuales con la Junta Administrativa.

Por lo expuesto, es evidente que, la postura y las consideraciones expresadas por esta Procuraduría General en el dictamen C-261-86 del 30 de octubre de 1986, referenciado supra, en relación con las incompatibilidades estipuladas en la Ley 3300 y sus subsiguientes reformas, mantienen su plena vigencia y son aplicables a la versión actual de la normativa, dado que esta no ha experimentado modificación alguna, preservando su redacción original.

V.- En relación con las interrogantes planteadas por la consultante. - A continuación procedemos a dar respuesta puntual a las interrogantes formuladas por la Auditoría Interna de JASEC, tomando en consideración lo expuesto en los apartados anteriores, en el orden en se efectuaron las consultas.

Con base en lo expuesto previamente, a continuación, se responderán de manera puntual las interrogantes formuladas por la Auditoría Interna de JASEC, siguiendo el orden en que fueron planteadas.

1- ¿Qué debe entenderse, jurídicamente, por una “empresa o institución antagónica” a los intereses, propósitos y finalidades de la JASEC?/ 2- ¿Qué debe entenderse, jurídicamente, por “contratista” de una empresa o institución antagónica a los intereses, propósitos y finalidades de la JASEC?

Tal y como se ha detallado en secciones previas de este dictamen, los expedientes legislativos correspondientes a las Leyes N.º 3300 y N.º 7799 no ofrecen una definición explícita del concepto de "empresa o institución antagónica". Esta particularidad normativa no fue objeto de desarrollo, discusión o aclaración por parte de los legisladores durante el proceso de formulación de ambas normas, por lo que no existen registros que arrojen luz sobre la intención original detrás de estas palabras.

Empero, un examen exhaustivo de los citados legajos revela que el propósito fundamental del legislador al crear JASEC fue establecer un organismo semiautónomo —utilizando la terminología de su ley constitutiva— o, de forma más precisa, una empresa pública de carácter municipal. La razón de ser primordial y exclusiva de esta entidad se centraría en la gestión y operación de la empresa eléctrica que, en su momento, formaba parte del patrimonio del Ayuntamiento inmiscuido. Este objetivo principal justifica plenamente la existencia y el marco de acción de JASEC.

En efecto, el legislador concibió a JASEC como una entidad con autonomía de gestión en lo referente a la totalidad de la infraestructura de distribución eléctrica que el ICE poseía en Cartago y sus áreas adyacentes. Esta autonomía implicaba la capacidad de aquella para operar como una empresa distribuidora independiente, con la facultad de adquirir energía del Sistema Central Interconectado del ICE, según sus requerimientos, para garantizar tanto la solución de contingencias o emergencias en el suministro eléctrico, como la satisfacción de la demanda futura y el crecimiento en su área de operación.

Asimismo, la estructura y operación de la entidad debían fundamentarse en las disposiciones establecidas en las leyes constitutivas de las extintas Juntas Administrativas de los Servicios Eléctricos de Alajuela -JASEMA- y Heredia -JASEMH-. Dichas normativas, en sus formulaciones originales, no solo delineaban una estructura administrativa idéntica a la de JASEC, sino que también establecían un régimen de incompatibilidades notablemente análogo al que es objeto de análisis en el presente estudio[18], [19].

A partir de la emisión del dictamen C-261-86 del 30 de octubre de 1986, esta Procuraduría General estableció que, la legislación vigente dota a la JASEC un “altísimo” grado de autonomía. Esta independencia se manifiesta tanto respecto a los órganos y entes estatales como con la Municipalidad de Cartago, puesto que la ley constitutiva de JASEC excluye cualquier relación de subordinación con estas entidades.

En coherencia con esta autonomía, el artículo 8 de la normativa pertinente establece una serie de prohibiciones e incompatibilidades. Estas medidas se consideran esenciales y se justifican plenamente ante la necesidad de prevenir posibles conflictos de intereses entre los miembros del órgano directivo de JASEC, que a la postre, podrían, eventualmente, comprometer la independencia que el legislador otorgó a la Junta desde su creación.

En este punto, es imperativo precisar el alcance de los términos "antagónico (a)” y “contratista” con el fin de interpretar adecuadamente las incompatibilidades y prohibiciones aplicables a los miembros de JASEC.

Según la Real Academia Española, el primero de los vocablos se define como "rival, opuesto, competidor" e "incompatible"; mientras que el segundo significa “que realiza una obra o presta un servicio por contrata (contrato, acuerdo, arreglo o ajuste)”.

Visto lo esbozado supra, a la luz de la finalidad y estructura jurídica de JASEC, una empresa o institución, “antagónica a los intereses, propósitos y finalidades” de JASEC, es toda entidad pública o privada que, de forma directa o indirecta, compita con ella en la prestación de los servicios públicos que el legislador le autorizó a desarrollar y ejecutar, y que la institución ha asumido como parte integral de sus actividades.

Por otro lado, un contratista de una empresa antagónica a JASEC es, cualquier persona física o jurídica que mantenga vínculos contractuales de prestación de servicios, ejecución de obras, suministro de bienes, etc., para una empresa u organización que de forma directa o indirecta compita con la JASEC.

4- ¿De ser estas empresas catalogadas como antagónicas, en los términos que lo expresa la Ley de JASEC, tendría prohibición para ser miembro de Junta Directiva un empleado, contratistas, asesores o integrantes de cualquiera de esas empresas y sus asociadas?

En el apartado anterior, se estableció que, la existencia de un vínculo con una empresa antagónica, ya sea de forma directa (como parte de su estructura o administración) o indirecta (en calidad de contratista), configura, según la norma bajo examen, una situación de incompatibilidad legal para formar parte del órgano de dirección de JASEC, por contravenir el principio de imparcialidad que el legislador quiso garantizar desde su creación.

Corresponde a la Administración, en su calidad de garante del cumplimiento del ordenamiento jurídico, verificar en cada acto de nombramiento que la persona designada cumpla con los requisitos legales exigidos para el cargo, así como que no se encuentre afecta a ninguna causal de prohibición o incompatibilidad establecida en la normativa aplicable, en especial aquellas previstas para el ejercicio de funciones en órganos colegiados de naturaleza pública, como es el presente caso.

Dicha obligación no se agota con el acto de nombramiento, sino que se proyecta a lo largo de todo el período de ejercicio del cargo, es menester entender que, los miembros del órgano colegiado deben mantener durante su gestión las condiciones legales que permitieron su designación. En consecuencia, si sobreviene una causal de incompatibilidad posterior al nombramiento, la misma debe ser valorada y, de ser procedente, dar lugar a la revocatoria del nombramiento, a fin de salvaguardar los principios de legalidad, imparcialidad, y probidad que rigen la función pública[20].

5- ¿De no ser estas empresas catalogadas como antagónicas, y ser un miembro de Junta Directiva asesor, empleado o contratista de alguna de ellas, existiría algún conflicto de interés que le obligue a inhibirse cuando se discuta algún tema relacionado con ellas?

La Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública -LCCEIFP- exige a todos los funcionarios públicos el cumplimiento del deber de probidad, el cual establece:

“Artículo 3.- Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” Como regla de principio y, con el fin de garantizar la imparcialidad y objetividad de las decisiones que se adoptan, el deber de probidad conlleva la obligación para todo servidor público de abstenerse de participar en los asuntos en los que, en atención a sus circunstancias, incluso las personales, exista al menos un riesgo de parcialidad o tratamiento desigual[21].

En relación con el deber de abstención, acotamos lo que sobre el particular dispone el artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública -LGAP-, que establece las reglas generales sobre la figura de comentario[22], veamos:

“Artículo 230.- 1. Serán motivos de abstención los mismos de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica del Poder Judicial y, además, los que resultan del artículo 102 de la Ley de la Administración Financiera de la República.

[…]

3. Sin embargo, cuando los motivos concurran en un miembro de un órgano colegiado, la abstención no se hará extensiva a los demás miembros, salvo casos calificados en que éstos la consideren procedente.” Por su parte el artículo 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –LOPJ-, ordena:

“Artículo 31.- A falta de regla expresa sobre impedimentos, excusas y recusaciones, se estará a lo dispuesto en el Código Procesal Civil, en cualquier materia, salvo en la jurisdicción constitucional la cual se regirá por sus propias normas y principios. […].” En ese sentido se sostiene que, en virtud de la autorización expresa establecida en la LGAP, son motivos de abstención y recusación, para todos los servidores del Estado, las contenidas en la LOPJ y el Código Procesal Civil –CPC-[23], norma esta última que estipula:

“Artículo 12.- Causales de impedimento Son causales de impedimento:

1. El interés directo en el resultado del proceso.

2. Ser una de las partes cónyuge, conviviente, ascendiente, descendiente o pariente hasta el tercer grado de consanguinidad, o segundo de afinidad del juez.

3. El interés directo en el resultado del proceso de cualquiera de los familiares del juez indicados en el inciso anterior. En tribunales colegiados, las causales de los incisos anteriores se extienden a los demás integrantes.

4. Haber sido el juez abogado, tutor, curador, apoderado, representante o administrador de alguna de las partes. Esta causal se extiende al cónyuge, conviviente, ascendiente y descendiente del juez.

5. Ser acreedor, deudor, fiador o fiado, empleado o patrono en relación con alguna de las partes. No hay causal si el nexo es con el Estado o cualquier institución pública. Tampoco, si se diera con una sociedad mercantil, una corporación, una asociación o cualquier otra persona jurídica, cuando el nexo con estas sea irrelevante para demeritar la objetividad del funcionario.

6. Ser el juez o alguno de los parientes indicados en el inciso 2), parte contraria de algunas partes en otro proceso, siempre que este no hubiera sido instaurado con el único propósito de inhabilitarlo.

7. Existir o haber existido, en los dos años precedentes a la iniciación del proceso, un proceso jurisdiccional o administrativo en que figuren como contrarios, respecto de alguna de las partes, el juez o sus parientes indicados en el inciso 2).

8. Deba el juez fallar en grado acerca de una resolución dictada por alguno de los parientes indicados en el inciso 2).

9. Ser o haber sido, en el último año, compañero de oficina o de trabajo de alguna de las partes.

10. Sostener el juez, su cónyuge, ascendiente o descendiente opinión contraria a la de algunas de las partes, en otro proceso de su interés.

11. Ser una de las partes juez o árbitro en otro proceso en que sea parte el juez o los parientes indicados en el inciso anterior.

12. Haberse impuesto al juez alguna corrección disciplinaria, en el mismo proceso, por queja presentada por una de las partes.

13. Haber externado, fuera de sus funciones, opinión a favor o en contra de alguna de las partes. Las opiniones expuestas o los informes rendidos que no se refieran al caso concreto, como aquellas dadas con carácter doctrinario o en virtud de requerimientos de los otros poderes o en otros asuntos de que conozcan o hayan conocido de acuerdo con la ley, no configuran esta casual.

14. Haber sido el juez perito o testigo en el proceso.

15. Haber participado en la decisión del acto objeto del proceso.

16. La existencia de circunstancias que den lugar a dudas justificadas respecto de su imparcialidad u objetividad.” Se enfatiza que, cuando la persona en quien recae una causal de abstención, hace caso omiso a la prohibición normativa, e interviene en la toma de decisión que le estaba vedada, traspasa el ámbito de la mera prevención y comete un acto concreto indebido o corruptela[24] y en virtud de ello surge responsabilidad de orden administrativo o penal[25]. En esta misma línea, la participación del servidor en un asunto respecto del cual debía haberse inhibido, afecta la validez del acto administrativo resultante, conforme a lo dispuesto en el artículo 237 de la LGAP.

Las prohibiciones o limitaciones aplicables a los funcionarios públicos en esta materia, han de interpretarse dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, teniendo siempre presente que el objetivo principal es suprimir la existencia o la simple apariencia de vínculos, que pudieran comprometer la imparcialidad o tan siquiera, levantar sospecha que debilite la confianza y la credibilidad en las actuaciones del servidor[26].

Teniendo en consideración el marco normativo y los principios que rigen la función pública, los miembros de la Junta Directiva de JASEC deben observar con especial rigor el cumplimiento del deber de probidad, orientando en todo momento su gestión a la satisfacción del interés público.

Así, cada directivo debe velar porque sus actividades, vínculos, ocupaciones o intereses, públicos o privados, no generen un conflicto de intereses real o potencial respecto de las atribuciones que ejerce como integrante del órgano colegiado de reiterada cita. Esta valoración exige un examen individualizado, a partir de las condiciones particulares de cada funcionario, lo cual hace inviable la elaboración de una lista taxativa o cerrada de supuestos que determinen la procedencia del deber de abstención.

Para contestar la interrogante planteada, se puntualiza que, incluso si las empresas mencionadas en la consulta no fuesen formalmente catalogadas como “antagónicas” a JASEC, el hecho de que un miembro de su Junta Directiva mantenga una relación profesional o contractual con alguna de ellas -ya sea como asesor, empleado o contratista- podría eventualmente configurar una situación de conflicto de intereses. Esta posibilidad debe ser analizada en función del caso concreto, especialmente si en el seno del órgano colegiado se conoce algún asunto que afecte directa o indirectamente a esas organizaciones. En este supuesto, como se adelantó, deberá el servidor inhibirse de participar en esos asuntos, no sólo para cumplir con sus obligaciones legales, sino demás, para que su intervención no vicie la voluntad del órgano colegiado o genere una afectación al interés general.

VI.- Conclusiones. – 1.- JASEC es una persona jurídica de Derecho Público, de carácter no estatal, con plena capacidad jurídica, patrimonio propio y autonomía financiera, administrativa y técnica en el cumplimiento de sus deberes. El legislador la constituyó como una empresa pública municipal, que brinda servicios a sus abonados, siendo esta su principal misión.

2.- La Junta, al ser una empresa pública vinculada a la Municipalidad del Cantón Central de Cartago, participa en la economía costarricense mediante la provisión de servicios autorizados por la legislación vigente, los cuales oferta en un entorno competitivo, dada la naturaleza comercial de la actividad que la involucra.

3.- A partir de la emisión del dictamen C-261-86 del 30 de octubre de 1986, esta Procuraduría General estableció que, la legislación vigente dota a la JASEC un “altísimo” grado de independencia, que se manifiesta tanto respecto a los órganos y entes estatales como con la Municipalidad de Cartago, puesto que la ley constitutiva de JASEC excluye cualquier relación de subordinación con estas entidades.

4.- A la luz de la finalidad y estructura jurídica de JASEC, una empresa o institución, “antagónica a los intereses, propósitos y finalidades” de ésta, es toda entidad pública o privada que, de forma directa o indirecta, compita con ella en la prestación de los servicios públicos que el legislador le autorizó a desarrollar y ejecutar, y que la institución ha asumido como parte integral de sus actividades.

5.- Un contratista de una empresa antagónica a JASEC es, cualquier persona física o jurídica que mantenga vínculos contractuales de prestación de servicios, ejecución de obras, suministro de bienes, etc., para una empresa u organización que de forma directa o indirecta compita con la JASEC.

6. La existencia de un vínculo con una empresa antagónica, ya sea de forma directa (como parte de su estructura o administración) o indirecta (en calidad de contratista), configura, según la norma bajo examen, una situación de incompatibilidad legal para formar parte del órgano de dirección de JASEC, por contravenir el principio de imparcialidad que el legislador quiso garantizar desde su creación. No obstante, corresponderá a la consultante, bajo su entera responsabilidad, la determinación de cuáles organizaciones corresponde a empresas o instituciones antagónicas a JASEC y las consecuencias que de dicha condición se deriven, para lo cual puede apoyarse en las consideraciones vertidas en el presente dictamen.

7.- Con el fin de garantizar la imparcialidad y objetividad de las decisiones que se adoptan, el deber de probidad conlleva la obligación para todo servidor público de abstenerse de participar en los asuntos en los que, en atención a sus circunstancias, incluso las personales, exista al menos un riesgo de parcialidad.

8.- Cuando la persona en quien recae una causal de abstención, hace caso omiso a la prohibición normativa, e interviene en la toma de decisión que le estaba vedada, traspasa el ámbito de la mera prevención y comete un acto concreto indebido o corruptela y en virtud de ello surge responsabilidad de orden administrativo o penal; mientras que, el acto administrativo resultante sería nulo, según lo dispone el artículo 237 de la LGAP.

9.- Cada directivo debe velar porque sus actividades, vínculos, ocupaciones o intereses, públicos o privados, no generen un conflicto de intereses real o potencial respecto de las atribuciones que ejerce como integrante del órgano colegiado de reiterada cita. Esta valoración exige un examen individualizado, a partir de las condiciones particulares de cada funcionario, lo cual hace inviable la elaboración de una lista taxativa o cerrada de supuestos que determinen la procedencia del deber de abstención.

Sin otro particular, atentamente MSc. Johanna Masís Díaz [1] En igual sentido, ver dictamen PGR-C-026-2023 del 15 de febrero del 2023 de la Procuraduría General de la República.

[2] Procuraduría General de la República, dictámenes PGR-C-026-2023 del 15 de febrero del 2023, PGR-C-35-2023 del 01 de marzo del 2023, PGR-C-053-2023 del 17 de marzo del 2023, PGR-C-065-2023 del 30 de marzo del 2023).

[3] Dictámenes PGR-C-026-2023 del 15 de febrero del 2023, PGR-C-35-2023 del 01 de marzo del 2023, PGR-C-053-2023 del 17 de marzo del 2023, de este órgano consultivo.

[4] Al respecto, se pueden consultar los siguientes documentos emitidos por esta institución PGR-C-026-2023 del 15 de febrero del 2023, PGR-C-065-2023 del 30 de marzo del 2023.

[5] Ver PGR-C-026-2023 del 15 de febrero del 2023, de la Procuraduría General de la República.

[6]Así en nuestro dictamen PGR-C-35-2023 del 01 de marzo del 2023.

[7] Ver entre otros, los dictámenes PGR-C-026-2023 del 15 de febrero del 2023, PGR-C-35-2023 del 01 de marzo del 2023, PGR-C-053-2023 del 17 de marzo del 2023, PGR-C-66-2023 del 05 de abril del 2023.

[8] Documento PGR-C-026-2023 del 15 de febrero del 2023, emitido por este órgano.

[9] Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica OJ-149-2016. En similar sentido ver OJ-145-2015, OJ- 16-2018, C-057-2021, entre otros.

[10] Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica OJ-34-2007 del 20 de abril del 2007.

[11] Procuraduría General de la República, dictamen C-139-2001 del 21 de mayo del 2021.

[12] En igual sentido ver Procuraduría General de la República, dictamen C-057-2021 del 26 de febrero del 2021.

[13] La norma de comentario señala en lo conducente: “Artículo 5.- Funciones/ En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son: a) Suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, trasmisión, distribución y comercialización./b) (Así derogado este inciso por el artículo 42 de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008)/ c) Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluso el agua potable, la recolección, el tratamiento y la evacuación de las aguas negras, las aguas residuales y pluviales, así como la instalación, la operación y el mantenimiento del servicio de hidrantes./d) Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen: 1) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. La Autoridad Reguladora deberá fijar las tarifas del transporte que se emplea para el abastecimiento nacional. / e) Riego y avenamiento, cuando el servicio se presta por medio de una empresa pública o por concesión o permiso./ f) Cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo./ g) Los servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales./ h) Transporte de carga por ferrocarril./ i) Recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales […].” [14] Expediente legislativo de la Ley de Creación de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, N° 3300, folios 4-17.

[15] Ley que Crea la Junta Administradora del Servicio Eléctrico de Cartago JASEC, N° 3300, del 16 de julio de 1964.

[16] Procuraduría General de la República, dictamen C-261-86 del 30 de octubre de 1986.

[17] Expediente legislativo de la Ley de Reforma a la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago JASEC, N° 7799, folios 2-16.

[18] El artículo 7 de la Ley que Crea la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Alajuela JASEMH, Ley 767 del 25 de octubre de 1949, rezaba: “Artículo 7.- Para ser miembro propietario o suplente de esa Junta se requiere ser persona caracterizada por su honorabilidad y competencia, vecino del cantón central de Heredia preferentemente, costarricense, pudiendo serlo también el extranjero de grandes vinculaciones con los intereses del país; tener conocimientos de las materias relativas a las actividades de la Junta; y no estar ligado, en ninguna forma, con empresas o actividades antagónicas o que puedan estimarse de posible competencia con los intereses, propósitos y finalidades de la Junta.” [19] El artículo 7 de la Ley que Crea la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Alajuela JASEMA, Ley 716 del 14 de setiembre de 1949, disponía: “Artículo 7.- Para ser miembro propietario o suplente de esa Junta se requiere ser persona caracterizada por su honorabilidad y competencia, vecino del cantón central de Alajuela, preferentemente costarricense, pudiendo serlo también el extranjero de grandes vinculaciones con los intereses del país; tener conocimientos de las materias relativas a las actividades de la Junta; y no estar ligado, en ninguna forma, con empresas o actividades antagónicas o que puedan estimarse de posible competencia con los intereses, propósitos y finalidades de la Junta.” [20] Procuraduría General de la República, dictamen C-261-86 del 30 de octubre de 1986.

[21] Respecto del deber de abstención de los funcionarios públicos, pueden consultarse los dictámenes C-083-97 del 23 de mayo de 1997, C-102-2004 del 02 de abril del 2004, C-368-2007 del 11 de octubre del 2007 y C-253-2018 del 27 de setiembre del 2018, emitidos por la Procuraduría General de la República.

[22] Procuraduría General de la República, dictámenes C-69-2017 del 03 de abril del 2017 y C-91-2017 del 03 de mayo del 2017.

[23] En este sentido se pueden consultar los dictámenes C-24-2020 del 23 de enero del 2020, C-28-2021 del 03 de febrero del 2021 y PGR-C-165-2024 del 29 de julio de 2024.

[24] Los actos de corrupción o corruptelas están definidos en el inciso 8) del artículo 1º del Reglamento a la LCCEIFP -Decreto Ejecutivo N° 32333-MP-J del 12 de abril del 2005 -RLCCEIFP- el cual señala: “Artículo 1.- Definiciones. Para la aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes tienen el significado que a continuación se indican: / [...] 5) Actos de corrupción o corruptelas: Se entenderá, entre otros, como tales los siguientes:/ […]/ c) La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero/ […] 8) Corrupción: Es el uso de funciones y atribuciones públicas para obtener o conceder beneficios particulares, en contravención de las disposiciones legales y la normativa existente en un momento histórico dado. De manera más general es el uso indebido del poder y de los recursos públicos para el beneficio personal, el beneficio político particular o el de terceros.” [25] Ver dictamen C-181-2009 del 29 de junio del 2009 de la Procuraduría General de la República.

[26] Sobre el particular ver Sala Constitucional, resoluciones 05549 -1995 de las 15:15 horas del 11 de octubre de 1995 y 06472-2006 de las 10:31 horas del 12 de mayo del 2006.