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C-180-2024 · 19/08/2024
OutcomeResultado
The inquiry is inadmissible insofar as it requests a decision on the specific farm L-1009-000, but the general regime of exceptions to public domain in the southern border zone is admitted and clarified, confirming the possibility of titling by INDER under certain conditions.La consulta es inadmisible en cuanto solicita una decisión sobre la finca concreta L-1009-000, pero se admite y se aclara el régimen general de excepciones a la demanialidad en la zona fronteriza sur, confirmando la posibilidad de titulación por el INDER bajo ciertas condiciones.
SummaryResumen
The INDER's inquiry about the possibility of titling to third parties properties from the parent property L-1009-000 in the border zone with Panama is partially inadmissible. The Attorney General's Office cannot decide on specific cases or properties; that is the responsibility of the active administration. However, it reiterates that in the southern border zone there are exceptions to the public domain regime for lands that entered private ownership before the inalienability declaration (1914) or that became Costa Rican territory under the Echandi Montero-Fernández Jaén Treaty. INDER may transfer its own properties that fall within those exceptions, subject to rigorous registral and cadastral verification, and must respect other special regimes such as Natural State Heritage, maritime terrestrial zones, indigenous reserves, etc.La consulta del INDER sobre la posibilidad de titular a favor de terceros inmuebles de la finca madre L-1009-000 en la zona fronteriza con Panamá es parcialmente inadmisible. La Procuraduría no puede decidir sobre casos o inmuebles concretos; esa es competencia de la administración activa. No obstante, reitera que en la zona fronteriza sur existen excepciones al régimen de dominio público para terrenos que ingresaron a dominio privado antes de la declaratoria de inalienabilidad (1914) o que pasaron a territorio costarricense por el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén. El INDER puede traspasar inmuebles de su propiedad que estén en esas excepciones, previa verificación registral y catastral rigurosa, y respetando otros regímenes especiales como el Patrimonio Natural del Estado, zonas marítimo terrestres, reservas indígenas, etc.
Key excerptExtracto clave
From the above it follows that Inder, in accordance with the mechanisms authorized by the legal system, in order to fulfill the purposes for which it was created, may transfer to third parties the properties belonging to it that became part of Costa Rican territory by application of the Boundary Treaty with Panama, provided their area is within the surface of the parent farm and do not include public domain areas. Prior to any dispositive act or contract, Inder must submit the property to the MINAE classification provided for in article 15 of the Forestry Law. If it is part of the Natural State Heritage, it may not be transferred to private parties; its administration is the responsibility of MINAE-SINAC. Given the blanket public domain status affecting the (southern) border strip, excluding legitimate private property and, specifically, that which entered national territory with the Boundary Treaty, properties registered under it may not increase their area to the detriment of the former, which would be illegal and absolutely null. Inder must verify, through a rigorous and exhaustive study of title and cadastral antecedents, that the property to be transferred to private parties is located within the surface of the parent farm and does not encompass inalienable areas. To protect the Natural State Heritage, in its two components (point III.1), it must first request the MINAE-SINAC classification.De lo anotado se sigue que el Inder, con ajuste a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza, a efecto de cumplir los fines para los que fue creado puede traspasar a terceros los inmuebles de su propiedad, que pasaron a formar parte del territorio costarricense por la aplicación del Tratado de límites con Panamá, siempre que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre y no incorporen áreas de dominio público. Previo a cualquier acto o contrato dispositivo el Inder deberá someter el inmueble a la calificación del MINAE prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal. Si forma parte del Patrimonio Natural del Estado no podrá traspasarlo a particulares; su administración compete al MINAE-SINAC. Habida cuenta de la afectación en bloque a dominio público que tiene la franja fronteriza (sur), con exclusión de la propiedad privada legítima y, en concreto, de la que ingresó al territorio nacional con el Tratado limítrofe, las fincas inscritas a su amparo no pueden aumentar la cabida en perjuicio de aquél, lo cual sería ilícito y absolutamente nulo. El Inder debe cerciorarse, a través de un estudio, riguroso y exhaustivo, de antecedentes de dominio y catastrales, que el inmueble a traspasar a particulares se ubica dentro de la superficie de la finca madre y no abarca áreas inalienables. Para resguardar el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes (pto III.1), ha de solicitar de previo la calificación del MINAE-SINAC.
Pull quotesCitas destacadas
"No corresponde a la Procuraduría, en el ejercicio de su función consultiva, decidir si un inmueble concreto reúne las características necesarias para poder ser traspasado a terceros. Ésa es una tarea que debe ejercer a la administración activa."
"It is not within the purview of the Attorney General's Office, in the exercise of its advisory function, to decide whether a specific property meets the necessary characteristics to be transferred to third parties. That is a task that must be performed by the active administration."
I. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA
"No corresponde a la Procuraduría, en el ejercicio de su función consultiva, decidir si un inmueble concreto reúne las características necesarias para poder ser traspasado a terceros. Ésa es una tarea que debe ejercer a la administración activa."
I. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA
"Dentro de la zona fronteriza sur, están excluidos del régimen de dominio público, aquellos inmuebles que hubieren ingresado al dominio particular antes de que esa área se declarara inalienable o indenunciable."
"Within the southern border zone, those properties that entered private ownership before that area was declared inalienable or non-claimable are excluded from the public domain regime."
III. CONCLUSIÓN
"Dentro de la zona fronteriza sur, están excluidos del régimen de dominio público, aquellos inmuebles que hubieren ingresado al dominio particular antes de que esa área se declarara inalienable o indenunciable."
III. CONCLUSIÓN
"El Inder, con ajuste a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza... puede traspasar a terceros los inmuebles de su propiedad, que pasaron a formar parte del territorio costarricense por la aplicación del Tratado de límites con Panamá, siempre que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre y no incorporen áreas de dominio público."
"Inder, in accordance with the mechanisms authorized by the legal system... may transfer to third parties the properties belonging to it that became part of Costa Rican territory by application of the Boundary Treaty with Panama, provided their area is within the surface of the parent farm and do not include public domain areas."
II. SOBRE EL FONDO (citando dictamen C-223-2015)
"El Inder, con ajuste a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza... puede traspasar a terceros los inmuebles de su propiedad, que pasaron a formar parte del territorio costarricense por la aplicación del Tratado de límites con Panamá, siempre que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre y no incorporen áreas de dominio público."
II. SOBRE EL FONDO (citando dictamen C-223-2015)
"Para resguardar el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes, ha de solicitar de previo la calificación del MINAE-SINAC."
"To protect the Natural State Heritage, in its two components, it must first request the MINAE-SINAC classification."
II. SOBRE EL FONDO
"Para resguardar el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes, ha de solicitar de previo la calificación del MINAE-SINAC."
II. SOBRE EL FONDO
Full documentDocumento completo
Ruling : 180 of 19/08/2024 19 de agosto de 2024 PGR-C-180-2024 Señor Osvaldo Artavia Carballo Executive President Institute of Rural Development (Instituto de Desarrollo Rural) Estimado señor:
With the approval of the Procurador General de la República, I respond to your official letter no. INDER-PE-OFI-0164-2024 of 16 de febrero de 2024, through which you request our opinion on the following question:
“whether or not there exists a legal possibility or viability for the Inder to title in favor of third parties immovable properties or lands that are part of its heritage (specifically the mother farm registered under folio No. L-1009-000), located in the Border Zone with Panama in the canton of Talamanca?” The official letter no. INDER-PE-AJ-OFI-0114-2024 of 7 de febrero de 2024 from Legal Affairs (Asuntos Jurídicos) was attached, in which reference is made to several opinions of the Procuraduría on the consulted topic and it is indicated that:
“IT IS legally possible or viable that the Inder title in favor of third parties immovable properties or lands that are part of its heritage, located in the Border Zone with Panama in the canton of Talamanca —with some particularities…
(…)
Thus, it is considered that the legal doubt WAS already clarified by the superior consulting body and what is actually lacking is an “exhaustive” technical or field study (of title history (antecedentes de dominio) and cadastral records), since the titling that is permitted in (areas NOT affected by public domain status (demanialidad)) IS NOT (and should not be) A BLANK CHECK for either the administered parties or the administration, and the fulfillment of requirements such as the following must be ensured:
“…the legal doubt WAS already clarified by the PGR itself, therefore, after fulfilling all the aforementioned legal requirements, IT IS legally possible or viable that the Inder title in favor of third parties immovable properties or lands that are part of its heritage, located in the Border Zone with Panama in the canton of Talamanca, considering that the origin of the farm registered under folio No. 1009-000 predates (from 1906) the public domain designation (afectación de demanialidad) (of 1914).
Respectfully, it is recommended that from our Executive Presidency, by the principle of binding nature (vinculatoriedad) and legality, the institutional plans be submitted and a legal opinion on the matter be requested from the PGR (in relation to Dictamen C-223-2015 of 19-8-2015) but specifically regarding the farms of the PARTIDO DE LIMÓN in the Zone or Border Strip with Panama in the canton of Talamanca, considering that the origin of the farm registered under folio No. 1009-000 predates (from 1906) the public domain designation (of 1914).” Furthermore, the official letter no. INDER-GG-DRT-RDHC-OFI-0300-2023 of 19 de abril de 2023 from the Agrarian Coordination of the Huetar Caribe Development Region (Región de Desarrollo Huetar Caribe) is attached, which transcribes the Memorandum RDHC-0599-2013 of 25-5-2013, in which a legal analysis requested by the Contraloría General de la Republica is rendered to support titles granted by the INDER in the Border Zone with Panama, in the canton of Talamanca.
In accordance with our Organic Law (Ley Orgánica) (No. 6815 of 27 de setiembre de 1982), the Procuraduría is the consultative, technical-legal body of the Public Administration, and on multiple occasions, we have analyzed the limitations established by Articles 3, subsection b) and 4 and 5 of that Law in the performance of the consultative function.
By virtue of that analysis, three minimum admissibility requirements for consultations have been developed: a) That the object of the consultation be stated clearly and precisely and concern legal issues in general (genérico). Within that object, it is not possible to include questions about concrete cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of legal reports or opinions (criterios), judicial matters in process, questions about matters whose knowledge is the competence of another body, nor matters of particular or personal interest to the official raising the consultation. b) That the opinion of the institution's legal advisory department be attached on all the questioned topics and c) That the consultation be formulated by the administrative head (jerarca) of the institution. (In this regard, see pronouncements Nos. C-158-2008 of 12 de mayo de 2008, C-157-2013 of 19 de agosto de 2013, C-121-2014 of 8 de abril de 2014, C-99-2016 of 29 de abril de 2016, C-377-2019 of 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 of 4 de marzo de 2020, C-065-2021 of 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 of 24 de mayo de 2023, among many others).
Regarding the first requirement stated, the consultation directed to the Procuraduría must be posed in abstract terms about a general legal doubt, without referring to a concrete case or a specific administrative act. Considering that our dictámenes are binding, rendering an opinion on that type of consultation would imply transferring to the Procuraduría the active administration's own function of making concrete decisions on certain matters or of other bodies competent to review the legality of acts, and, therefore, we would be disregarding our merely consultative function and invading competences that do not correspond to us. (In this regard, see pronouncements Nos. C-194-1994 of 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 of 1° de marzo de 2002, C-021-2006 of 20 de enero de 2006, C-026-2015 of 17 de febrero de 2015, C-042-2016 of 25 de febrero de 2016, C-143-2017 of 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 of 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 of 29 de enero de 2019, C-266-2019 of 17 de setiembre de 2019, among many others).
Also, we have said that the Procuraduría, in the exercise of its consultative function, cannot become a legality controller (contralor) of administrative acts, but rather that competence is limited to the analysis and clarification of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered, but this does not imply that the Procuraduría can be required to refer to concrete cases or to assess the legality or illegality of a specific administrative decision. (In that sense, see our pronouncements Nos. C-194-1994 of 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 of 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 of 1° de marzo de 2002, C-021-2006 of 20 de enero de 2006, C-026-2015 of 17 de febrero de 2015, C-042-2016 of 25 de febrero de 2016, C-085-2016 of 25 de abril de 2016, C-038-2018 of 23 de febrero de 2018, among many others).
On this occasion, it is intended that the Procuraduría issue a binding opinion on the possibility of the INDER titling or transferring to third parties lands located in the border zone with Panama, but, specifically, lands originating from the farm of the province of Limón No. 1009-000. That is, it does not pose a general and abstract legal doubt about the regime of the southern border zone (zona fronteriza sur) with regard to the Institute's competences and the legal possibility of carrying out parceling projects (proyectos de parcelación) in that zone, but rather requires that the Procuraduría conduct a study of registry and cadastral history (antecedentes registrales y catastrales) on a particular farm and determine if it is possible to transfer part of that property to private individuals.
It does not fall to the Procuraduría, in the exercise of its consultative function, to decide whether a concrete property meets the necessary characteristics to be transferred to third parties. This is a task that the active administration must carry out.
Furthermore, it must be noted that it is not part of our consultative function to ratify or give approval to the interpretations that the administration makes of the rules it must apply in the exercise of its competences. In this regard, note that:
“…this Advisory Body (Órgano Asesor) is not a reviewing body of the opinions rendered in specific cases by the different internal departments or advisory units of Public Administrations. In this sense, in dictamen C-147-2007 we indicated: «…it does not fall to the Procuraduría General, as the superior consultative body of the Public Administration, to assess whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by advisory units or internal departments, are in conformity or not with the legal system. The consultative function must be exercised regarding the competences or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal rules and even their effects, but not regarding specific actions or opinions rendered by the Administration, its departments, or advisory units (Dictámenes C-277-2002 of 16 de octubre de 2002, C-196-2003 of 25 de junio de 2003, C-241-2003 of 8 de agosto de 2003 and C-120-2004 of 20 de abril de 2004, C-315-2005 of 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 of 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 of 7 de diciembre de 2005 and C-392-2006 of 6 de octubre de 2006, among many others).»” (Dictamen No. C-172-2016 of 22 de agosto de 2016).
Based on the foregoing, we could not proceed to analyze the attached official letter No. INDER-GG- DRT-RDHC-OFI-0300-2023 of 19 de abril de 2023 from the Agrarian Coordination of the Huetar Caribe Development Region, in which the legal analysis rendered by that institution is transcribed before a request from the Contraloría General de la Republica to support titles granted by the INDER in the Border Zone with Panama. This would imply that the Procuraduría reviews whether the registry study and the background presented therein are correct or not and, furthermore, exercises a legality control function, proper to other instances, over specific transfers that have already been executed and have produced effects.
By virtue of all the foregoing, the consultation is inadmissible insofar as it requires that the Procuraduría analyze the possibility of transferring to private individuals lands originating from the farm of the province of Limón No. 1009-000. Therefore, we will limit ourselves to rendering our opinion on the general possibility of the INDER to transfer properties to private individuals in the southern border zone, based on the pronouncements that have already been issued in this regard.
As is well indicated in the legal advisory opinion, the Procuraduría has referred, on several occasions, to the legal regime of the southern border zone and the possibility of titling and transferring lands in favor of private individuals.
Indeed, in dictamen No. C-146-2008 of 5 de mayo de 2008, it was ordered that “due to the functions fulfilled by the northern and southern borders, our legal system has preserved the state public ownership of the zone adjacent to these towards the interior of the country (in variable extent, between 50 and 2 km), subjecting them to a special regime, to favor the exercise of national competences inherent to said place: defense of the territory and national security, controls regarding health, customs, and immigration on the exit and entry of persons, merchandise, vehicles and transport units, border traffic, etc.” But, in addition, it was noted that this was without prejudice to “the legitimate titles of private domain acquired previously.” Article 7 subsection f) of the Lands and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) (No. 2825 of 14 de octubre de 1961) provides that the zones of 2000 meters in width along the borders with Nicaragua and Panama are public domain assets (bienes demaniales), not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession, except those that were under private domain, with legitimate title.
In dictamen C-146-2008 it was clarified that the inalienability of the southern border strip did not begin with the Lands and Colonization Law, but rather, that previously regulations were issued that excluded the possibility of reducing that zone to private property, reserving it to the public domain of the State.
In that sense, it was noted that through Decreto No. 3 of 29 de octubre de 1914, a zone of fifty kilometers in width along the border with the Republic of Panama was declared unclaimable (indenunciable). And that, through Ley No. 2 of 29 de marzo de 1915, the force of law was granted to Decreto 3 of 1914, from the day it came into effect, as the Executive Branch (Poder Ejecutivo) had promulgated it in use of the extraordinary powers conferred upon it by the Constitutional Congress (Congreso Constitucional) in Decreto No. 60 of 8 de agosto de 1914.
Subsequently, the difference between the figure of titling of immovable properties, which is carried out before the courts of justice, and the parceling that could be carried out by the then Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) was exposed, and it was concluded that “there is no legal text that enables that Institute to grant suppletory titles (títulos supletorios) of immovable property through titlings… or administrative possessory informations (informaciones posesorias administrativas), which are not permitted to it.” It was also ordered that “the invalidity of titling properties in peasant settlements (asentamientos campesinos) within the inalienable lands of the southern border strip, whose property title had not been consolidated before its creation, is clear” because “they fall upon a legally impossible object (doctrine of Article 631, subsection 1°, of the Civil Code), of illegitimate private appropriation, prohibited.” And, finally, it was concluded that because they “contravene the principles of inalienability and imprescriptibility, which protect the public domain regime of the border strip, and due to lack of competence, illicit and legally impossible content, and lack of cause, the titlings —understood with the meaning stated— carried out by the Institute of Agrarian Development on public domain lands of the southern border strip are absolutely null, as well as any act or contract transferring ownership that includes them.” What was said in that dictamen was reaffirmed by No. C-098-2009 of 3 de abril de 2009, and, later, by No. C-223-2015 of 19 de agosto de 2015.
In the latter, it was further elaborated that, due to the condition as public domain asset of the border zone, it cannot be conceived as a national reserve and it was noted that, despite the administration that the Institute exercises over it, “it cannot dispose of the property of the lands of public domain therein, as it is an asset of the public domain (demanio) that the State retains, subject —it was said— to the principles of legal publicity and first registration (inmatriculación).” Then, taking into account the provisions of Article 7 of the Lands and Colonization Law, it was ordered that “the lands legitimately subject to private domain” are excluded from the declaration of public domain status (demanialidad), and there it reiterated what was said in dictamen C-146-2008 regarding that, within the border zone, those properties that had entered private domain before the zone was declared inalienable or unclaimable are excluded from the public domain regime.
Additionally, the case of farms that were registered and located in Panama but which, as a result of the boundary definition established in the Tratado Echandi Montero- Fernández Jaén, became part of Costa Rican territory was analyzed. Specifically, it was ordered:
“Besides the lands that have always been on Costa Rican soil, legitimately reduced to private domain before the first designation to public domain of the southern border strip, the farms that were located and registered in Panama and legally passed, totally or partially, to form part of Costa Rican territory, as a result of the boundary definition made by the Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén, also constitute an exception to the regime of public domain status of the southern border strip; and, therefore, those having that origin that are property of the INDER, unless, by their nature, they qualify as areas of the State Natural Heritage. They are lands that have been of private property since their origin, a condition under which they were incorporated into the national territory and in which their legal traffic has been permitted, with the State itself even acquiring some of them and transferring them to the Institute of Lands and Colonization, to destine them for Parceling Projects (Proyectos de Parcelación), as occurred in Coto Sur (see point V.3 infra). The designation to public domain of the border strip excluded them. It falls upon the lands that at the time the respective regulation was issued were state-owned. Those properties must be considered included within the exception of those that were under private domain, with legitimate title, made by Law 2825, Article 7.
Due to the important public functions fulfilled by the border strip, perhaps the advisable thing would have been that upon acquiring the State, in its Private Law capacity (Law 6227, art. 1°), the lands in mention, it had subjected them to the public domain. But it did not do so, nor is there a rule that designates to public domain those that come to belong to the State and its institutions, similar to what the Forestry Law (Ley Forestal) does, Article 13, and its predecessors.” Based on the foregoing, it was indicated that the INDER is empowered to transfer those properties to private individuals, which is also applicable to lands that have always formed part of Costa Rican territory but that entered private domain before the designation to public domain of the southern border zone. In this regard, it was ordered:
“From what has been noted, it follows that the Inder, in accordance with the mechanisms that the legal system authorizes it, for the purpose of fulfilling the ends for which it was created, can transfer to third parties the properties belonging to it, that became part of Costa Rican territory through the application of the Boundary Treaty with Panama (Tratado de límites con Panamá), provided that their area is comprised within the surface area of the mother farm and do not incorporate public domain areas. Prior to any act or disposition contract, the Inder must submit the property to the MINAE classification provided in Article 15 of the Forestry Law. If it forms part of the State Natural Heritage it may not transfer it to private individuals; its administration falls to MINAE-SINAC.
Given the block designation to public domain that the (southern) border strip has, excluding legitimate private property and, specifically, that which entered the national territory with the Boundary Treaty, the farms registered under its protection cannot increase the area in detriment of the former, which would be illicit and absolutely null. The Inder must ascertain, through a rigorous and exhaustive study, of title history and cadastral records, that the property to transfer to private individuals is located within the surface area of the mother farm and does not encompass inalienable areas. To safeguard the State Natural Heritage, in its two components (point III.1), it must request in advance the classification of MINAE-SINAC.” As was ruled there, it is the responsibility of the INDER to conduct a registry and cadastral study that allows it to determine which concrete properties can be framed within the exceptions that Article 7 of the Lands and Colonization Law establishes as excluded from the public domain regime of the border zone. For this, it must be verified that later registry movements (movimientos registrales) did not affect or modify the measurement and location of the mother farm whose registration as private property was carried out before the designation to public domain of the border zone or was the product of the boundary determination between Costa Rica and Panama, as previously stated.
And, in addition to the above, as was aptly stated in the cited dictamen, in order to dispose of those properties, in the event that they can indeed be considered assets excluded from the public domain regime of the border zone, the existence of areas “that are under the charge of other administrative entities or bodies with exclusive competence, attributed by special laws, such as the State Natural Heritage, in its two components, the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), waters of public domain and legal protection perimeters of sources that supply water or may supply in the future to a population, the mineral resources of the State, the national archaeological heritage, etc., or assets of a special regime, such as indigenous reserves” must be taken into account.
Based on all of the foregoing, and on our administrative jurisprudence, it is concluded that:
1. It is not the competence of the Procuraduría, in the exercise of its consultative function, to decide whether a specific property within the southern border zone meets the necessary characteristics to be transferred to third parties. That is a task that the active administration must carry out. Therefore, the consultation is inadmissible insofar as it requires that the Procuraduría determine the possibility of transferring to private individuals lands from the farm of the province of Limón No. 1009-000.
2. Within the southern border zone, those properties that had entered private domain before that area was declared inalienable or unclaimable are excluded from the public domain regime. Also excluded from public domain are the farms that were registered and located in Panama but which, as a result of the boundary definition established in the Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén, became part of Costa Rican territory.
3. The INDER, adjusting to the mechanisms that the legal system authorizes it, for the purpose of fulfilling the ends for which it was created, can transfer to third parties the properties belonging to it that are located in the southern border zone but that are not covered by its public domain regime.
4. It is the responsibility of the INDER to conduct a registry and cadastral study that allows it to determine which concrete properties can be framed within the exceptions that Article 7 of the Lands and Colonization Law establishes as excluded from the public domain regime of the border zone. For this, it must verify that later registry movements did not affect or modify the measurement and location of the mother farm whose registration as private property was carried out before the designation to public domain of the border zone or was the product of the boundary determination between Costa Rica and Panama, as stated.
5. In any case, the existence of other regimes and competences granted by special laws must be respected.
De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
Dictamen : 180 del 19/08/2024 19 de agosto de 2024 PGR-C-180-2024 Señor Osvaldo Artavia Carballo Presidente Ejecutivo Instituto de Desarrollo Rural Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. INDER-PE-OFI-0164-2024 de 16 de febrero de 2024, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre la siguiente pregunta:
“¿si existe o no posibilidad o viabilidad jurídica para que el Inder pueda titular a favor de terceros inmuebles o tierras que sean parte de su patrimonio (específicamente la finca madre matrícula No. L-1009-000), ubicados en la Zona Fronteriza con Panamá en el cantón de Talamanca?” Se adjuntó el oficio no. INDER-PE-AJ-OFI-0114-2024 de 7 de febrero de 2024 de Asuntos Jurídicos, en el cual se hace referencia a varios criterios de la Procuraduría sobre el tema consultado y se indica que:
“SÍ es posible o viable jurídicamente que el lnder titule a favor de terceros inmuebles o tierras que sean parte de su patrimonio, ubicados en la Zona Fronteriza con Panamá en el cantón de Talamanca -con algunas particularidades…
(…)
De manera que, se considera que, la duda jurídica YA fue aclarada por el órgano superior consultor y, lo que, en realidad falta es un “exhaustivo” trabajo técnico o de campo (de antecedentes de dominio y catastrales), pues la titulación que se permite en (en áreas NO afectadas por demanialidad) NO ES (y no debería ser) UN CHEQUE EN BLANCO ni para los administrados ni la administración, y se debe asegurar el cumplimiento de requisitos tales como:
“…la duda jurídica YA fue aclarada por la misma PGR, por lo que, luego del cumplimiento de todos requisitos legales arriba mencionados, SÍ es posible o viable jurídicamente que el lnder titule a favor de terceros inmuebles o tierras que sean parte de su patrimonio, ubicados en la Zona Fronteriza con Panamá en el cantón de Talamanca, por considerarse que el origen de la finca matrícula No. 1009-000 es anterior (de 1906) a la afectación de demanialidad (de 1914).
Respetuosamente se recomienda que desde nuestra Presidencia Ejecutiva, por principio de vinculatoriedad y de legalidad, se someta los planes institucionales y, se solicite criterio jurídico del tema a la PGR (en relación con el Dictamen C-223-2015 del 19-8-2015) pero específicamente con respecto a las fincas del PARTIDO DE LIMÓN en la Zona o Franja Fronteriza con Panamá en el cantón de Talamanca, por considerarse que el origen de la finca matrícula No. 1009.000 es anterior (de 1906) a la afectación de demanialidad (de 1914).” Además, se adjunta el oficio no. INDER-GG-DRT-RDHC-OFI-0300-2023 de 19 de abril de 2023 de la Coordinación Agraria de la Región de Desarrollo Huetar Caribe, que transcribe el Memorándum RDHC-0599-2013 del 25-5-2013, en el cual se rinde un análisis jurídico solicitado por la Contraloría General de la Republica para sustentar títulos otorgados por el INDER en la Zona Fronteriza con Panamá, en el cantón de Talamanca.
Conforme con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).
En cuanto al primer requisito expuesto, la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos abstractos sobre una duda jurídica general, sin referirse a un caso concreto ni a un acto administrativo específico. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la administración activa de tomar decisiones concretas sobre determinados asuntos o de otros órganos competentes para revisar la legalidad de los actos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, entre muchos otros).
También, hemos dicho que la Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, no puede convertirse en un contralor de legalidad de los actos administrativos, sino que esa competencia se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados, pero ello no implica que se pueda requerir que la Procuraduría se refiera a casos concretos ni que entre a valorar la legalidad o ilegalidad de una decisión administrativa concreta. (En ese sentido, véanse nuestros pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, entre muchos otros).
En esta ocasión, se pretende que la Procuraduría emita un criterio vinculante sobre la posibilidad de que el INDER titule o traspase a terceros terrenos ubicados en la zona fronteriza con Panamá, pero, específicamente, terrenos provenientes de la finca de la provincia de Limón no. 1009-000. Es decir, no se plantea una duda jurídica general y abstracta sobre el régimen de la zona fronteriza sur de cara a las competencias del Instituto y la posibilidad jurídica de llevar a cabo proyectos de parcelación en esa zona, sino que se requiere que la Procuraduría realice un estudio de antecedentes registrales y catastrales sobre una finca en particular y determine si es posible traspasar parte de ese inmueble a particulares.
No corresponde a la Procuraduría, en el ejercicio de su función consultiva, decidir si un inmueble concreto reúne las características necesarias para poder ser traspasado a terceros. Ésa es una tarea que debe ejercer a la administración activa.
Además, debe advertirse que no es parte de nuestra función consultiva ratificar o dar visto bueno a las interpretaciones que la administración hace de las normas que deben aplicar en el ejercicio de sus competencias. Al respecto, tómese en cuenta que:
“…este Órgano Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»” (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).
Con base en lo anterior, no podríamos entrar a analizar el oficio adjunto no. INDER-GG- DRT-RDHC-OFI-0300-2023 de 19 de abril de 2023 de la Coordinación Agraria de la Región de Desarrollo Huetar Caribe, en el cual se transcribe el análisis jurídico rendido por esa institución ante una solicitud de la Contraloría General de la Republica para sustentar títulos otorgados por el INDER en la Zona Fronteriza con Panamá. Ello implicaría que la Procuraduría revise si el estudio registral y los antecedentes allí expuestos son correctos o no y, además, ejerza una función de control de legalidad, propio de otras instancias, sobre traspasos específicos que ya han sido ejecutados y han surtido efectos.
En virtud de todo lo anterior, la consulta resulta inadmisible en cuanto a que se requiere que la Procuraduría analice la posibilidad de traspasar a particulares terrenos provenientes de la finca de la provincia de Limón no. 1009-000. Por ello, nos limitaremos a rendir nuestro criterio sobre la posibilidad general del INDER de traspasar inmuebles a particulares en la zona fronteriza sur, con base en los pronunciamientos que ya se han emitido al respecto.
Como bien se señala en el criterio de la asesoría legal, la Procuraduría se ha referido, en varias oportunidades, al régimen jurídico de la zona fronteriza sur y la posibilidad de titular y traspasar terrenos a favor de particulares.
Efectivamente, en el dictamen no. C-146-2008 de 5 de mayo de 2008, se dispuso que “por las funciones que cumplen las fronteras norte y sur, nuestro ordenamiento ha preservado la titularidad pública estatal de la zona adyacente a éstas hacia el interior del país (en extensión variable, entre 50 y 2 km), sometiéndolas a un régimen especial, para favorecer el ejercicio de competencias nacionales inherentes a dicho lugar: defensa del territorio y seguridad nacionales, controles en materia de salubridad, aduaneros y migratorios sobre la salida e ingreso de personas, mercancías, vehículos y unidades de transporte, tráfico fronterizo, etc.” Pero, además, se señaló que ello dejando a salvo “los títulos legítimos de dominio privado adquiridos con anterioridad.” El artículo 7 inciso f) de La Ley de Tierras y Colonización (no. 2825 de 14 de octubre de 1961) dispone que las zonas de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá son bienes demaniales, no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo.
En el dictamen C-146-2008 se aclaró que la inalienabilidad de la franja fronteriza sur no dio inicio con la Ley de Tierras y Colonización, sino que, desde antes se emitió normativa que excluyó la posibilidad de reducir esa zona a propiedad privada, reservándola al dominio público del Estado.
En ese sentido, se señaló que mediante el Decreto no. 3 de 29 de octubre de 1914 se declaró indenunciable una zona de cincuenta kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con la República de Panamá. Y que, mediante la Ley no. 2 de 29 de marzo de 1915, se otorgó fuerza de ley al Decreto 3 de 1914, desde el día en que comenzó a regir, por haberlo promulgado el Poder Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso Constitucional en Decreto no. 60 de 8 de agosto de 1914.
Luego, se expuso la diferencia existente entre la figura de la titulación de inmuebles, que se lleva a cabo ante los tribunales de justicia, y la parcelación que puede llevar a cabo el entonces Instituto de Desarrollo Agrario y se concluyó que “no hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones… o informaciones posesorias administrativas, las cuales no le están permitidas.” También, se dispuso que “es clara la invalidez de titular predios en asentamientos campesinos dentro de los terrenos inalienables de la franja fronteriza sur, cuyo título de propiedad no se había consolidado antes de su creación” porque “recaen sobre un objeto legalmente imposible (doctrina del artículo 631, inciso 1°, del Código Civil), de apropiación privada ilegítima, prohibida.” Y, finalmente, se concluyó que por “contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda.” Lo dicho en ese dictamen fue reafirmado mediante el no. C-098-2009 de 3 de abril de 2009, y, más adelante, por el no. C-223-2015 de 19 de agosto de 2015.
En ese último, se ahondó en que, por la condición de bien de dominio público de la zona fronteriza, ésta no puede ser concebida como reserva nacional y se señaló que, pese a la administración que el Instituto ejerce sobre ella “no puede disponer de la propiedad de los terrenos de dominio público en la misma, por ser un bien del demanio que conserva el Estado, sujeto –se dijo- a los principios de publicidad legal e inmatriculación.” Luego, tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización, se dispuso que quedan fuera “de la declaratoria de demanialidad los terrenos legítimamente sometidos a dominio privado” y allí se reiteró lo dicho en el dictamen C-146-2008 en cuanto a que, dentro de la zona fronteriza, quedan excluidos del régimen de dominio público, aquellos inmuebles que hubieren ingresado al dominio particular antes de que la zona se declarara inalienable o indenunciable.
Adicionalmente, se analizó el caso de las fincas que estaban inscritas y ubicadas en Panamá pero que, como resultado de la definición de límites dispuesta en el Tratado Echandi Montero- Fernández Jaén, pasaron a formar parte del territorio costarricense. Concretamente, se dispuso:
“Además de los terrenos que siempre han estado en suelo costarricense, reducidos legítimamente a dominio privado antes de la primera afectación a dominio público de la franja fronteriza sur, constituyen también una excepción al régimen de demanialidad de la franja fronteriza sur las fincas que estaban ubicadas e inscritas en Panamá y pasaron legalmente, de manera total o parcial, a formar parte del territorio costarricense, como resultado de la definición de límites hecha por el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén; y, por ende, los que teniendo esa procedencia sean propiedad del INDER, a menos que, por su naturaleza, califiquen como áreas del Patrimonio Natural del Estado. Son terrenos que desde su origen han sido de propiedad privada, condición con que se incorporaron al territorio nacional y en la que se ha permitido su tráfico jurídico, llegando incluso el propio Estado a adquirir algunos de ellos y a traspasarlos al Instituto de Tierras y Colonización, para que los destinara a Proyectos de Parcelación, como ocurrió en Coto Sur (ver pto. V.3 infra). La afectación a dominio público de la franja fronteriza los excluyó. Recae sobre los terrenos que al momento de emitirse la norma respectiva eran estatales. Esos inmuebles han de considerarse comprendidos dentro de la salvedad de los que estuvieren bajo dominio privado, con título legítimo, que hace la Ley 2825, artículo 7.
Por las importantes funciones públicas que cumple la franja fronteriza, quizá lo conveniente habría sido que al adquirir el Estado, en su capacidad de Derecho Privado (Ley 6227, art. 1°), los terrenos en mención, los hubiera sometido al demanio. Mas no lo hizo así, ni hay norma que afecte a dominio público los que lleguen a pertenecer al Estado y sus instituciones, similar a lo que hace la Ley Forestal, artículo 13, y sus antecesoras.” Con base en lo anterior, se indicó que el INDER está facultado para traspasar esos inmuebles a particulares, lo cual también resulta aplicable a los terrenos que siempre han formado parte del territorio costarricense pero que ingresaron al dominio privado antes de afectación al dominio público de la zona fronteriza sur. Al respecto, se dispuso:
“De lo anotado se sigue que el Inder, con ajuste a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza, a efecto de cumplir los fines para los que fue creado puede traspasar a terceros los inmuebles de su propiedad, que pasaron a formar parte del territorio costarricense por la aplicación del Tratado de límites con Panamá, siempre que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre y no incorporen áreas de dominio público. Previo a cualquier acto o contrato dispositivo el Inder deberá someter el inmueble a la calificación del MINAE prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal. Si forma parte del Patrimonio Natural del Estado no podrá traspasarlo a particulares; su administración compete al MINAE-SINAC.
Habida cuenta de la afectación en bloque a dominio público que tiene la franja fronteriza (sur), con exclusión de la propiedad privada legítima y, en concreto, de la que ingresó al territorio nacional con el Tratado limítrofe, las fincas inscritas a su amparo no pueden aumentar la cabida en perjuicio de aquél, lo cual sería ilícito y absolutamente nulo. El Inder debe cerciorarse, a través de un estudio, riguroso y exhaustivo, de antecedentes de dominio y catastrales, que el inmueble a traspasar a particulares se ubica dentro de la superficie de la finca madre y no abarca áreas inalienables. Para resguardar el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes (pto III.1), ha de solicitar de previo la calificación del MINAE-SINAC.” Tal y como allí se dictaminó, corresponde al INDER realizar un estudio registral y catastral que le permita determinar cuáles inmuebles concretos pueden enmarcarse dentro de las excepciones que el artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización establece como excluidas del régimen de dominio público de la zona fronteriza. Para ello, debe verificarse que los movimientos registrales posteriores no afectaran ni modificaran la medida y ubicación de la finca madre cuya inscripción como propiedad privada se hubiese efectuado antes de la afectación al dominio público de la zona fronteriza o haya sido producto de la determinación de límites entre Costa Rica y Panamá, según lo antes expuesto.
Y, además de lo anterior, como se dijo atinadamente en el dictamen de cita, para poder disponer de esos inmuebles, en caso de que sí puedan considerarse como bienes excluidos del régimen demanial de la zona fronteriza, debe tenerse en cuenta la existencia de áreas “que estén a cargo de otros entes u órganos administrativos con competencia exclusiva, atribuida por leyes especiales, como el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes, la zona marítimo terrestre, aguas de dominio público y perímetros legales de protección de las fuentes que surtan de agua o puedan surtir en el futuro a una población, los recursos minerales del Estado, el patrimonio nacional arqueológico, etc., o los bienes de régimen especial, como las reservas indígenas.”
Con base en todo lo expuesto, y, en nuestra jurisprudencia administrativa, se concluye que:
1. No es competencia de la Procuraduría, en el ejercicio de su función consultiva, decidir si un inmueble concreto dentro de la zona fronteriza sur reúne las características necesarias para poder ser traspasado a terceros. Ésa es una tarea que debe ejercer a la administración activa. Por eso, la consulta resulta inadmisible en cuanto a que se requiere que la Procuraduría determine la posibilidad de traspasar a particulares terrenos de la finca de la provincia de Limón no. 1009-000.
2. Dentro de la zona fronteriza sur, están excluidos del régimen de dominio público, aquellos inmuebles que hubieren ingresado al dominio particular antes de que esa área se declarara inalienable o indenunciable. También, están excluidas del dominio público, las fincas que estaban inscritas y ubicadas en Panamá pero que, como resultado de la definición de límites dispuesta en el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén, pasaron a formar parte del territorio costarricense.
3. El INDER, ajustándose a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza, con el fin de cumplir los fines para los que fue creado, puede traspasar a terceros los inmuebles de su propiedad que estén ubicados en la zona fronteriza sur pero que no estén cubiertos por su régimen demanial.
4. Corresponde al INDER realizar un estudio registral y catastral que le permita determinar cuáles inmuebles concretos pueden enmarcarse dentro de las excepciones que el artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización establece como excluidas del régimen de dominio público de la zona fronteriza. Para ello, debe verificar que los movimientos registrales posteriores no afectaran ni modificaran la medida y ubicación de la finca madre cuya inscripción como propiedad privada se hubiese efectuado antes de la afectación al dominio público de la zona fronteriza o haya sido producto de la determinación de límites entre Costa Rica y Panamá, según lo expuesto.
5. En todo caso, debe respetarse la existencia de otros regímenes y competencias otorgadas por leyes especiales.
De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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