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C-251-2024 · 31/10/2024
OutcomeResultado
The Attorney General's Office declared the consultation inadmissible because it concerned a specific case and was based on an insufficient legal opinion.La Procuraduría General de la República declaró inadmisible la consulta por versar sobre un caso concreto y estar basada en un criterio legal insuficiente.
SummaryResumen
The Office of the Attorney General declared inadmissible the ICT's consultation on the legal nature of lands expropriated outside the coordinates for the Papagayo Gulf Tourism Project. The query sought to determine whether those areas—specifically properties 14243 and 27759 in the Pueblo Turístico sector—are subject to the project's special regime or are private. The PGR based its denial on the grounds that the consultation concerns specific cases and administrative decisions already taken, such as expropriation acts, rather than generic matters. It also noted that the ICT's legal opinion was insufficient, lacking analysis of elements like affectation and the legality principle of public domain, and failing to address applicable norms in detail. It reiterated that its consultative function is abstract and does not substitute the work of active administration.La Procuraduría General de la República declaró inadmisible la consulta del ICT sobre la naturaleza jurídica de terrenos expropiados fuera de las coordenadas para el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. La consulta buscaba determinar si dichas áreas, específicamente las fincas 14243 y 27759 del sector Pueblo Turístico, están sujetas al régimen especial del proyecto o son de dominio privado. La PGR fundamentó su negativa en que la consulta recae sobre casos concretos y decisiones administrativas ya adoptadas, como los actos expropiatorios, y no en cuestiones genéricas. Además, señaló que el criterio legal del ICT era insuficiente, al no analizar elementos como la afectación y el principio de legalidad del demanio, ni abordar en detalle las normas aplicables. Reiteró que la función consultiva es abstracta y no sustituye la labor de la administración activa.
Key excerptExtracto clave
The matter before us falls within the exceptional situations, because although the request for an opinion was attempted to be framed in general terms, it concerns the legal nature of the lands acquired by the ICT outside the law's coordinates for the development of the Papagayo Gulf Tourism Project, which are a direct consequence of administrative decisions adopted by that Institute (expropriation acts), clearly individualized and identified properties, specific cases that cannot be the subject of consultation. (...) Determining whether the lands expropriated outside the coordinates of the Papagayo Gulf Tourism Project, owned by the ICT, are public domain, for the purpose of granting them in concession, is the work of the active Administration, which the Attorney General's Office cannot substitute, with binding character and potential impact on the registry procedure due to possible overlaps of private properties.El asunto que nos ocupa se enmarca en las situaciones de excepción, pues aunque la solicitud de criterio se trató de plantear en términos generales, versa sobre la naturaleza jurídica de los terrenos adquiridos por el ICT fuera de las coordenadas de Ley, para desarrollo del Proyecto Turístico Golfo Papagayo, que son consecuencia directa de decisiones administrativas que adoptó ese Instituto (actos expropiatorios), bienes claramente individualizables e identificados, casos concretos, que no pueden ser objeto de consulta. (...) Definir si los terrenos expropiados fuera de las coordenadas del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, propiedad del ICT, son de dominio público, a efecto de otorgarlos en concesión, es labor de la Administración activa, a la que no puede sustituir la Procuraduría, con carácter vinculante y eventual incidencia en el procedimiento registral por posibles sobreposiciones de fincas privadas.
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"Definir si los terrenos expropiados fuera de las coordenadas del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, propiedad del ICT, son de dominio público, a efecto de otorgarlos en concesión, es labor de la Administración activa, a la que no puede sustituir la Procuraduría, con carácter vinculante y eventual incidencia en el procedimiento registral por posibles sobreposiciones de fincas privadas."
"Determining whether the lands expropriated outside the coordinates of the Papagayo Gulf Tourism Project, owned by the ICT, are public domain, for the purpose of granting them in concession, is the work of the active Administration, which the Attorney General's Office cannot substitute, with binding character and potential impact on the registry procedure due to possible overlaps of private properties."
II.- Inadmisibilidad de la consulta
"Definir si los terrenos expropiados fuera de las coordenadas del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, propiedad del ICT, son de dominio público, a efecto de otorgarlos en concesión, es labor de la Administración activa, a la que no puede sustituir la Procuraduría, con carácter vinculante y eventual incidencia en el procedimiento registral por posibles sobreposiciones de fincas privadas."
II.- Inadmisibilidad de la consulta
"La función consultiva de la Procuraduría se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados; sin valorar casos concretos, o si una determinada decisión administrativa o criterios externados por asesorías o dependencias internas de la Administración Pública, son conformes o no con el ordenamiento jurídico."
"The consultative function of the Attorney General's Office is limited to the analysis and precision of different institutions, principles and legal rules, abstractly considered; without evaluating specific cases, or whether a given administrative decision or criteria issued by legal advisory offices or internal units of the Public Administration conform to the legal system or not."
II.- Inadmisibilidad de la consulta
"La función consultiva de la Procuraduría se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados; sin valorar casos concretos, o si una determinada decisión administrativa o criterios externados por asesorías o dependencias internas de la Administración Pública, son conformes o no con el ordenamiento jurídico."
II.- Inadmisibilidad de la consulta
"El criterio legal igualmente hace la observación de que la Ley 6370 (artículo 1°), en su declaratoria de utilidad pública menciona 'fincas completas', lo que no explica en detalle. Asimismo, omite el análisis de los elementos que, según la doctrina y jurisprudencia, deben concurrir para considerar que un bien es de dominio público; en particular, su afectación (elemento teleológico) y fundamento normativo (principio de legalidad)."
"The legal opinion also notes that Law 6370 (Article 1), in its declaration of public utility mentions 'complete properties', which it does not explain in detail. Likewise, it omits the analysis of the elements that, according to doctrine and jurisprudence, must be present to consider that a good is of public domain; in particular, its affectation (teleological element) and normative basis (principle of legality)."
II.- Inadmisibilidad de la consulta
"El criterio legal igualmente hace la observación de que la Ley 6370 (artículo 1°), en su declaratoria de utilidad pública menciona 'fincas completas', lo que no explica en detalle. Asimismo, omite el análisis de los elementos que, según la doctrina y jurisprudencia, deben concurrir para considerar que un bien es de dominio público; en particular, su afectación (elemento teleológico) y fundamento normativo (principio de legalidad)."
II.- Inadmisibilidad de la consulta
Full documentDocumento completo
Legal Opinion : 251 of 10/31/2024 October 31, 2024 PGR-C-251-2024 Mr.
Rafael Soto Quirós General Manager Instituto Costarricense de Turismo [email protected] Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter AL-A-0215-2024, in which, at the request of the Board of Directors of the Polo Turístico Golfo de Papagayo, by agreement taken in ordinary session number 04-2024 (official letter CDP-043-2024), you consult regarding the areas expropriated by the Instituto Costarricense de Turismo pursuant to Law 6370/1979 and which are located outside its coordinates: a.- Do they or do they not fall under the special regulations governing the Proyecto Turístico Golfo Papagayo? b.- Should the special regulations governing the Proyecto Turístico Golfo Papagayo not apply and it is concluded that these are privately owned areas of the ICT, what regulations would be applicable to these areas to allow the ICT their disposition?
Your request attaches the legal opinion of the Legal Advisory Office of the ICT, official letter AL-A-0215-2024, which maintains that the areas outside the coordinates of Law 6370 expropriated by the ICT for the development of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, are public domain (dominio público) and concession (concesión) is the means by which their use can be authorized to private parties.
I.- LEGAL OPINION OF THE ICT’S LEGAL ADVISORY OFFICE The ICT's Legal Advisory Office (official letter AL-A-0215-2024), in response to the agreement of the Board of Directors of the Polo Turístico Papagayo, in-person ordinary session 01-2024, regarding the lot called "Tourist Village (Pueblo Turístico)" and possible actions to be taken in order to define the legal mechanism that allows the ICT to make use of said lot, considered:
For its issuance, two technical opinions from the Executive Directorate of the Polo Turístico Golfo Papagayo were available (official letters PGP-007-2024 and PGP-0122-2024) and resolution 242-2024, opening file 2023-339-RIM, an administrative procedure of the Registro Inmobiliario due to inconsistencies, regarding a possible total overlap of private properties onto property 14243, province of Guanacaste, registered in the name of the ICT, corresponding to a part of the "Tourist Village (Pueblo Turístico)", documents of which copies are not attached.
It transcribes Articles 1, 2, 3, 9, and 10 of Law 6370, Article 8 of Law 6758, and Article 4, subsection g, of the Master Plan (Plan de Maestro), the latter two regarding the "Tourist Village (Pueblo Turístico)", and excerpts from resolution 242-2024 of the Registro Inmobiliario, in the sense that the registration of the property under title number 5-14243 has no associated cadastral plan (plano), and its first entry alludes to the existence of plan G-45719-1957, which did not generate legal effects, nor was it recorded in the registry entry.
The ICT determined that the adjacent properties 14243 and 27759 make up the sector known as "Tourist Village", both expropriated to be incorporated into the development of the Proyecto Turístico Golfo Papagayo, which that Institute acquired and intended to assemble in plan G-1645263-2013. The entirety of the property under title number 27759 and an approximate area of 1,327,805.08 square meters are outside the coordinates of Law 6370 (technical opinions PGP-0122-2024 and PGP-007-2024). In 1980, when their expropriation was processed, their location within the coordinates of Law 6370 was not verified, which in its declaration of public utility (utilidad pública) mentions the "entire properties (fincas completas)".
For the Legal Advisory Office, the legal nature of the areas expropriated by the ICT outside the coordinates of Law 6073, for the purpose of developing the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, is that of public domain (dominio público) assets, and the only act by which their development can be authorized to private parties is the concession (concesión) provided for in the special regulations governing it. It transcribes the definition of public domain asset (bien demanial) from the Regulation to Law 6758, Decree 25439, Article 2, subsection i).
Properties 14243 and 27759 of the ICT, it adds, were expropriated following the administrative procedures (diligencias administrativas) that the regulations established at the time. The expropriation (expropiación) was carried out by the ICT, with the participation of the pertinent bodies: the Contraloría General de la República, the Dirección General de Tributación Directa, the Dirección General de Asuntos Legales of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, and the Registro Nacional. The registration of the properties was managed through a public deed granted by the Notaría del Estado. No institution evidenced that the expropriated properties were outside the limits of Law 6370, especially because the entire property was acquired.
Due to the legal background of the issue, it recommended the Board of Directors request the General Management of the ICT to consult the Procuraduría General de la República in the terms formulated.
II.- INADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION In accordance with our Organic Law, 6815/1982, Articles 3, subsection b), and 4 and 5, the Procuraduría, a consultative, technical-legal body of the Public Administration, has reiterated the requirement of three minimum requirements for the admissibility of consultations: a) That it be posed clearly and precisely, and address generic legal points. Specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, specific decisions already adopted, the review of administrative acts, ongoing judicial matters, or questions on matters that fall under the competence of another body cannot be the object of consultation, b) That the opinion of the institution's legal advisory office on the questioned issues be attached, and c) That it be formulated by the administrative head of the institution, as they are in the best position to assess the need to request a binding opinion from this advisory body. (Legal Opinions C-158-2008, C-157-2013, PGR-C-048-2024, C-121-2014, C-99-2016, 377-2019, C-80-2020, C-065-2021, C-110-2023, PGR-C-180-2024, PGR-C-183-2024, PGR-C-187-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-192-2024, PGR-C-193-2024, PGR-C-194-2024, PGR-C-197-2024, PGR-C-200-2024 PGR-C-206-2024, PGR-C-209-2024, among many).
Regarding the first requirement, we have indicated that the consultation to the Procuraduría must be posed in general terms, without referring to specific cases, nor to administrative decisions already adopted, or their consequences. Considering that our legal opinions are binding, rendering an opinion on that type of consultation would imply transferring to the Procuraduría the active Administration's own function of making decisions on specific situations and matters, exercising a legality control that does not correspond to us, disregarding our purely consultative function, and invading the competence of others. (Legal Opinions C-194-1994, C-21-2006, C-26-2015, C-42-2016, C-143-2017, C-23-2019, PGR-C-180-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-193-2024, PGR-C-194-2024, PGR-C-206-2024, Legal Opinions OJ-17-2022, OJ-155-2018, among many). The consultative function of the Procuraduría is circumscribed to the analysis and clarification of the different legal institutes, principles, and rules, abstractly considered; without assessing specific cases, or whether a particular administrative decision or opinions expressed by advisory offices or internal dependencies of the Public Administration are in conformity or not with the legal system. (Legal Opinions C-1994-1994, C-277-2002, C-193-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-21-2006, C-47-2007, C-392-2006, C-42-2016, C-85-2016, C-172-2016, C-38-2018, PGR-C-174-2023, PGR-C-002-2024, PGR-C-051-2024, PGR-C-180-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-192-2024, etc.).
The matter before us falls within these exception situations, because although the request for an opinion was attempted to be posed in general terms, it concerns the legal nature of the lands acquired by the ICT outside the coordinates of the Law, for the development of the Proyecto Turístico Golfo Papagayo, which are a direct consequence of administrative decisions that Institute adopted (acts of expropriation (actos expropiatorios)), clearly individualizable and identified assets, specific cases, which cannot be the object of consultation. Thus, the opinion of the Legal Advisory Office, official letter AL-A-0215-2024, which is supported by two technical reports from the Executive Directorate, concerns the lot called Tourist Village (Pueblo Turístico) and the possible actions to make use of that lot, which is made up of adjacent properties 14243 and 27759, both of the province of Guanacaste, which the ICT expropriated, destined for that purpose, and intended to assemble with the cadastral plan (plano catastrado) G-1645263-2013. Defining whether the lands expropriated outside the coordinates of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, owned by the ICT, are of public domain (dominio público), for the purpose of granting them in concession (concesión), is the task of the active Administration, which the Procuraduría cannot substitute, with binding effect and potential impact on the registry procedure (procedimiento registral) due to possible overlaps of private properties. For this advisory body, it would also implicitly entail validating the expropriation or acquisition procedures for said properties and, as indicated, it is not a legality controller for that purpose. Similarly, in Legal Opinion PGR-C-180-2024, we stated: "It is not for the Procuraduría, in the exercise of its consultative function, to decide whether a specific property meets the necessary characteristics to be transferred to third parties. That is a task that the active administration must carry out. / Furthermore, it must be warned that it is not part of our consultative function to ratify or approve the interpretations that the administration makes of the rules they must apply in the exercise of their competence." Regarding the second requirement for the admissibility of the consultation, the request submitted must be accompanied by a legal opinion that, in accordance with administrative jurisprudence, must be exhaustive and rigorous, with reference to the regulations, jurisprudence, and doctrine relevant to the concerns to be opined on, which are submitted for our consideration, and the interpretation provided by the consulting administrative body. (C-151-2002, C-018-2004, C-074-2004, C-138-2005, C-166-2005 and C-276-2005, C-061-2018, C-145-2018, C-205-2018, C-191-2021, PGR-C-002-2024, PGR-C-034-2024 and PGR-C-201-2024).
In this case, the legal opinion, beyond the transcribed articles, dispenses with the examination of the rules concerning the area allocated for the development of the Project, such as:
Law 6370, Declares public utility (utilidad pública) the real estate to carry out and execute the Bahía Culebra or Papagayo tourism project:
"Article 1.- The real estate, whether entire properties (fincas completas), portions, legitimate rights, or patrimonial interests, which due to their location are necessary to carry out and execute the tourism project in Bahía Culebra, in the jurisdiction of the province of Guanacaste, which will be located, based on the Costa Rica Lambert grid, of map sheet 3047.1 Carrillo Norte, Costa Rica 1: 50,000 (prepared by the Instituto Geográfico Nacional), and will be situated between the following coordinates: 2.94 North with 3.50 East and 2.94 North with 3.62 East, as the North limit; 2.85 North with 3.50 East and 2.85 North with 3.54 East and 2.84 North with 3.54 East, and 2.84 North with 3.62 East as the South limit; 2.94 North with 3.62 East and 2.84 North with 3.62 East, as the East limit; and 2.94 North with 3.50 East and 2.85 North with 3.50 East, and 2.85 North with 3.54 East and 2.84 North with 3.54 East, as the West limit.
Said territorial portion comprises the maritime zone of the Pacific coast, located from Punta Cabuya to the North, to one kilometer South of Punta Ballena".
Decreto Ejecutivo 25439/1996, Regulation to the Law for the Development and Execution of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo:
"Article 2-Definitions and concepts. For all purposes, when this Regulation uses the following terms, they shall be given the meanings and content indicated below: (...)
"f) Project: Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, declared of public utility (utilidad pública) and comprising the terrestrial and maritime area located within the limits established by Article 1 of Law No. 6370 of September 3, 1979.
"i) Public Domain Asset (Bien Demanial): Each of the real estate properties and their attributes, declared of public utility (utilidad pública), which make up the development area of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, allocated by Laws Nos. 6370 and 6758 for tourism use and over whose legal destination the ICT exercises administrative, surveillance, and control powers, tourism purpose being the allocation criterion for such properties, which may be granted in concession (concesión) to private parties by the ICT. (...)" "j) Concession (Concesión): Administrative act of a contractual nature agreed upon by the Board of Directors of the ICT in favor of a natural or legal person, which confers a real administrative right, for private, exclusive, and exclusionary use, of a patrimonial nature over a public domain asset (bien demanial) within the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. (...)" Law 6758/1982, which regulates the Development and Execution of the Papagayo Tourism Project:
"Article 2.- In the area designated for the development of this project, only the works provided for in the Master Plan, approved by the Instituto Costarricense de Turismo, and all those works consistent with it, shall be carried out, in accordance with the provisions of this law and the technical standards that this Institute issues for this purpose." The legal opinion also makes the observation that Law 6370 (Article 1), in its declaration of public utility (utilidad pública) mentions "entire properties (fincas completas)", which it does not explain in detail. Likewise, it omits the analysis of the elements that, according to legal doctrine and jurisprudence, must concur to consider an asset as belonging to the public domain (dominio público); in particular, its allocation (elemento teleológico) and regulatory basis (principle of legality (principio de legalidad)). Nor does it elaborate on the area that Law 6370 (Article 1) defines, by means of coordinates, to carry out and execute the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. The Procuraduría has declared consultations inadmissible when the legal opinion is insufficient, of which Legal Opinion PGR-C-201-2024 is an example.
III.- CONCLUSION:
For the reasons stated, the consultation is inadmissible.
Sincerely,
José J. Barahona Vargas Attorney General (Procurador)
Dictamen : 251 del 31/10/2024 31 de octubre de 2024 PGR-C-251-2024 Señor Rafael Soto Quirós Gerente General Instituto Costarricense de Turismo [email protected] Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AL-A-0215-2024, en el que, a solicitud del Consejo Director del Polo Turístico Golfo de Papagayo, en acuerdo tomado en sesión ordinaria número 04-2024 (oficio CDP-043-2024), consulta respecto de las áreas expropiadas por el Instituto Costarricense de Turismo conforme a la Ley 6370/1979 y que se encuentran fuera de sus coordenadas: a.- ¿Les aplica o no la normativa especial que rige Proyecto Turístico Golfo Papagayo? b.- En caso de no aplicarle la normativa especial que rige Proyecto Turístico Golfo Papagayo y se concluya que son áreas propiedad privada del ICT, ¿qué normativa le sería aplicable a estas áreas que le permita al ICT su disposición?
A su gestión, adjunta el criterio de la Asesoría Legal del ICT, oficio AL-A-0215-2024, la que sostiene que las áreas fuera de las coordenadas de la Ley 6370 expropiadas por el ICT para el desarrollo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, son de dominio público y la concesión es medio por el que se puede autorizar su uso a particulares.
I.- CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL DEL ICT La Asesoría Legal del ICT (oficio AL-A-0215-2024), en respuesta al acuerdo del Consejo Director del Polo Turístico Papagayo, sesión ordinaria presencial 01-2024, sobre el lote denominado “Pueblo Turístico” y posibles acciones a realizar a efecto de definir el mecanismo legal que permita al ICT hacer uso de dicho lote, estimó:
Para su emisión, se contó con dos criterios técnicos de la Dirección Ejecutiva del Polo Turístico Golfo Papagayo (oficios PGP-007-2024 y PGP-0122-2024) y la resolución 242-2024, de apertura del inconsistencias, por posible traslape total de fincas privadas sobre la 14243, provincia de Guanacaste, inscrita a nombre del ICT, correspondiente a una parte del “Pueblo Turístico”, documentos de los que no se acompañan copias.
Transcribe los artículos 1°, 2°, 3°, 9° y 10° de la Ley 6370, 8° de la Ley 6758 y 4°, inciso g, del Plan de Maestro, estos dos últimos acerca del “Pueblo Turístico”, y extractos de la resolución 242-2024 del Registro Inmobiliario, en el sentido de que la inscripción de la finca de matrícula 5-14243 no tiene plano asociado, y en su asiento primero alude a la existencia del plano G-45719-1957, que no generó efectos legales, ni se llevó al asiento registral.
El ICT determinó que las fincas contiguas 14243 y 27759 conforman el sector conocido como “Pueblo Turístico”, ambas expropiadas para incorporarlas al desarrollo del Proyecto Turístico Golfo Papagayo, que ese Instituto adquirió y pretendió reunir en el plano G-1645263-2013. Está fuera de las coordenadas de la Ley 6370 la totalidad de la finca de matrícula 27759 y un área aproximada de 1,327,805.08 metros cuadrados (criterios técnicos PGP-0122-2024 y PGP-007-2024). En 1980, en que se diligenció su expropiación, no se verificó su ubicación dentro de las coordenadas de la Ley 6370, la que en su declaratoria de utilidad menciona las “fincas completas”.
Para la Asesoría Legal, la naturaleza jurídica de las áreas expropiadas por el ICT fuera de las coordenadas de la Ley 6073, con el fin de desarrollo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, es la de bienes de dominio público, y el único acto por el que se puede autorizar su desarrollo a particulares es la concesión prevista en la normativa especial que lo rige. Transcribe la definición de bien demanial del Reglamento a la Ley 6758, Decreto 25439, artículo 2 inciso i).
Las fincas 14243 y 27759 del ICT, agrega, fueron expropiadas siguiendo las diligencias administrativas que en su momento establecía la normativa. La expropiación se llevó a cabo por el ICT, contando con la participación de las instancias pertinentes: Contraloría General de la República, Dirección General de Tributación Directa, Dirección General de Asuntos Legales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y Registro Nacional. La inscripción de las fincas se gestionó mediante escritura pública otorgada por la Notaría del Estado. No se evidenció por ninguna institución que las fincas expropiadas estuvieran fuera de los límites de la Ley 6370, sobre todo porque se adquirió la finca completa.
Por el trasfondo jurídico del tema, recomendó al Concejo Director solicitar a la Gerencia General del ICT consultar a la Procuraduría General de la República en los términos formulados.
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA Con arreglo a nuestra Ley Orgánica, 6815/1982, artículos 3°, inciso b), y 4° y 5°, la Procuraduría, órgano consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, ha reiterado la exigencia de tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que se planteé en forma clara y precisa, y verse sobre puntos jurídicos en genérico. No pueden ser objeto de consulta casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de actos administrativos, asuntos judiciales en trámite o cuestionamientos sobre materias que sean de competencia de otro órgano, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de institución sobre los temas cuestionados, y c) Que la formule el jerarca administrativo de la institución, por ser quien está en mejor posición de valorar la necesidad de requerir un criterio vinculante a este órgano asesor. (Dictámenes C-158-2008, C-157-2013, PGR-C-048-2024, C-121-2014, C-99-2016, 377-2019, C-80-2020, C-065-2021, C-110-2023, PGR-C-180-2024, PGR-C-183-2024, PGR-C-187-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-192-2024, PGR-C-193-2024, PGR-C-194-2024, PGR-C-197-2024, PGR-C-200-2024 PGR-C-206-2024, PGR-C-209-2024, entre muchos).
Acerca del primer requisito, hemos señalado que la consulta a la Procuraduría debe plantearse en términos generales, sin referirse a casos concretos, ni a decisiones administrativas ya adoptadas, o sus consecuencias. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre situaciones y asuntos específicos, ejercer un control de legalidad que no nos corresponde, desconocer nuestra función meramente consultiva e invadir competencias ajenas. (Dictámenes C-194-1994, C-21-2006, C-26-2015, C-42-2016, C-143-2017, C-23-2019, PGR-C-180-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-193-2024, PGR-C-194-2024, PGR-C-206-2024, Opiniones Jurídicas OJ-17-2022, OJ-155-2018, entre muchos). La función consultiva de la Procuraduría se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados; sin valorar casos concretos, o si una determinada decisión administrativa o criterios externados por asesorías o dependencias internas de la Administración Pública, son conformes o no con el ordenamiento jurídico. (Dictámenes C-1994-1994, C-277-2002, C-193-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-21-2006, C-47-2007, C-392-2006, C-42-2016, C-85-2016, C-172-2016, C-38-2018, PGR-C-174-2023, PGR-C-002-2024, PGR-C-051-2024, PGR-C-180-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-192-2024, etc.).
El asunto que nos ocupa se enmarca en las situaciones de excepción, pues aunque la solicitud de criterio se trató de plantear en términos generales, versa sobre la naturaleza jurídica de los terrenos adquiridos por el ICT fuera de las coordenadas de Ley, para desarrollo del Proyecto Turístico Golfo Papagayo, que son consecuencia directa de decisiones administrativas que adoptó ese Instituto (actos expropiatorios), bienes claramente individualizables e identificados, casos concretos, que no pueden ser objeto de consulta. Así, la opinión de la Asesoría Legal, oficio AL-A-0215-2024, que se apoya en dos informes técnicos de la Dirección Ejecutiva, lo es sobre el lote denominado Pueblo Turístico y las posibles acciones para hacer uso de ese lote, el cual conforman las fincas contiguas 14243 y 27759, ambas de la provincia de Guanacaste, que el ICT expropió, destinó a ese fin y pretendió reunir con el plano catastrado G-1645263-2013. Definir si los terrenos son de dominio público, a efecto de otorgarlos en concesión, es labor de la Administración activa, a la que no puede sustituir la Procuraduría, con carácter vinculante y eventual incidencia en el procedimiento registral por posibles sobreposiciones de fincas privadas. Para este órgano asesor conllevaría, también, en forma implícita, validar los procedimientos de expropiación o adquisición de dichos inmuebles y, como se indicó, no es contralor de legalidad a tal fin. De manera similar, en dictamen PGR-C-180-2024, expresamos: “No corresponde a la Procuraduría, en el ejercicio de su función consultiva, decidir si un inmueble concreto reúne las características necesarias para poder ser traspasado a terceros. Esa es una tarea que debe ejercer la administración activa. / Además, debe advertirse que no es parte de nuestra función consultiva ratificar o dar visto bueno a las interpretaciones que la administración hace de las normas que deben aplicar en el ejercicio de sus competencias”.
En cuanto al segundo requisito de admisibilidad de la consulta, la solicitud presentada ha de acompañarse de un criterio legal que, acorde con la jurisprudencia administrativa, debe ser exhaustivo y riguroso, con referencia a la normativa, jurisprudencia y doctrina atinentes a las inquietudes a dictaminar, que se someten a nuestra consideración y la interpretación proporcionada por la instancia administrativa consultante. (C-151-2002, C-018-2004, C-074-2004, C-138-2005, C-166-2005 y C-276-2005, C-061-2018, C-145-2018, C-205-2018, C-191-2021, PGR-C-002-2024, PGR-C-034-2024 y PGR-C-201-2024).
En el caso, el criterio legal, a más de los artículos transcritos, prescinde del examen de las normas concernientes al área afectada al desarrollo del Proyecto, como son:
Ley 6370, Declara utilidad pública los bienes inmuebles para realizar y ejecutar el proyecto turístico Bahía Culebra o Papagayo:
“Artículo 1°.- Declárase de utilidad pública los bienes inmuebles, sean fincas completa, porciones, derechos o intereses patrimoniales legítimos, que por su ubicación sean necesarios para realizar y ejecutar el proyecto turístico en Bahía Culebra, en jurisdicción de la provincia de Guanacaste, que se asentará, sobre la base de la cuadrícula Lambert Costa Rica, del mapa hoja 3047.1 Carrillo Norte, Costa Rica 1: 50.000 (elaborado por el Instituto Geográfico Nacional), y se ubicará entre las siguientes coordenadas: 2.94 Norte con 3.50 Este y 2.94 Norte con 3.62 Este, como límite Norte; 2.85 Norte con 3.50 Este y 2.85 Norte con 3.54 Este y 2.84 Norte con 3.54 Este, y 2.84 Norte con 3.62 Este como límite Sur; 2.94 Norte con 3.62 Este y 2.84 Norte con 3.62 Este, como límite Este; y 2.94 Norte con 3.50 Este y 2.85 Norte con 3.50 Este, y 2.85 Norte con 3.54 Este y 2.84 Norte con 3.54 Este, como límite Oeste.
Dicha porción territorial comprende la zona marítima del litoral Pacífico, ubicada desde Punta Cabuya al Norte, hasta un kilómetro al Sur de Punta Ballena”.
Decreto Ejecutivo 25439/1996, Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo:
“Artículo 2º-Definiciones y conceptos. Para todos los efectos, cuando este Reglamento utilice los términos siguientes, debe dárseles las acepciones y contenido que a continuación se indica: (…)
“f) Proyecto: Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, declarado de utilidad pública y que comprende el área terrestre y marítima ubicada dentro de los límites dispuestos por el artículo 1º de la Ley N º 6370 de 3 de setiembre de 1979.
“i) Bien Demanial: Cada uno de los bienes inmuebles y sus atributos, declarados de utilidad pública, que componen el área de desarrollo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, afectos por las Leyes Nos. 6370 y 6758 al uso turístico y sobre cuyo destino legal el ICT ejerce un poder de administración, vigilancia y control, siendo el fin turístico el criterio de afectación de tales inmuebles, los cuales pueden ser dados en concesión a particulares por el ICT. (…)” “j) Concesión: Acto administrativo de naturaleza contractual acordado por la Junta Directiva del ICT a favor de una persona física o jurídica, que le confiere el derecho real administrativo, para un uso privativo, exclusivo y excluyente, de tipo patrimonial sobre un bien demanial dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. (…)” Ley 6758/1982, que regula el Desarrollo y ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo:
“Artículo 2º.- En el área destinada al desarrollo de este proyecto deberán llevarse a cabo, únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo, y todas aquellas obras concordantes con el mismo, de conformidad con las disposiciones de esta ley y de acuerdo con las normas técnicas que este Instituto emita al efecto”.
El criterio legal igualmente hace la observación de que la Ley 6370 (artículo 1°), en su declaratoria de utilidad pública menciona “fincas completas”, lo que no explica en detalle. Asimismo, omite el análisis de los elementos que, según la doctrina y jurisprudencia, deben concurrir para considerar que un bien es de dominio público; en particular, su afectación (elemento teleológico) y fundamento normativo (principio de legalidad). Tampoco desarrolla lo relativo al área que la Ley 6370 (artículo 1°) fija, mediante coordenadas, para realizar y ejecutar el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. La Procuraduría ha declarado inadmisibles las consultas cuando el criterio legal resulta insuficiente, de lo que es ejemplo el dictamen PGR-C-201-2024.
III.- CONCLUSIÓN:
Por lo expuesto, la consulta es inadmisible.
De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas
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