Validity of titling rural settlement plots within the southern border stripValidez de titular predios en asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur

Opinion : 146 of 05/05/2008 C-146-2008 May 5, 2008 To the Board of Directors Institute of Agrarian Development S. D.

Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to Official Letter PE-1218-2007, concerning the Agreement adopted by this Board of Directors in session 012-2007, Article three, subsection d), requesting our opinion on "the legal validity of titling (titular) properties in peasant settlements (asentamientos campesinos) within the southern border strip (franja fronteriza sur)." In the opinion of the Directorate of Legal Affairs of the Institute of Agrarian Development, "it is not possible to title (titular) properties to private individuals in the border zone with Panama, given that this strip is inalienable (inalienable) and imprescriptible (imprescriptible) land, and therefore is outside the commerce of men." (Official Letter DAJ-611-2007). Distinct from what was asked, it adds, are the titles made by the Institute over farms duly registered within the border strip (franja fronteriza) before the Land and Colonization Law.

In order to answer the question and place the issue in context, it is deemed necessary to address the aspects detailed below:

I.- REPORT OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC The request is made following the instructions that the Comptroller General of the Republic issued to the Board of Directors of the IDA in the Report of the Division of Operative and Evaluative Oversight N° DFOE-ED-7-2007, section 4.2.2.d, to define the particular situations of the titles performed and responsibilities that may arise.

The Comptroller indicated to the IDA that it should not issue any agreement approving titling (titulaciones) of properties within the southern border strip (franja fronteriza sur) until its legal provenance is determined.

II.- INALIENABILITY OF THE BORDER STRIP II.1) SPECIAL REGIME OF THE BORDER STRIP. FUNCTIONS FULFILLED BY THE BORDER Given the functions fulfilled by the northern and southern borders, our legal system has preserved the state public ownership (titularidad pública estatal) of the zone adjacent to these towards the interior of the country (in variable extension, between 50 and 2 km), subjecting them to a special regime, to favor the exercise of national competencies inherent to said place: national defense of the territory and security, controls in matters of public health, customs and immigration over the exit and entry of persons, goods, vehicles and transport units, border traffic, etc. Ley 6703, art. 31. Ley 7557, arts. 2°; Ley 8487, arts. 18 subs. s, 57, 83 sub. d, 90 sub. a, 93, 129, 134 and 140; Decrees numbers 25270-H, arts. 126 and 212, and 31536, arts. 49, 51 and 52. Ley 8360, arts. 38, 84 and 87; Ley 8487, arts. 18 sub. s, 57, 83, 93, 134, 140, etc).

This is with respect to legitimate titles of private domain acquired previously.

Beyond its legal importance, the border gains significance in other areas (social, economic, cultural, etc.), due to the dynamic of relations that develop there between people who cross it for reasons of transit or carrying out various activities (commerce, demand for goods and services, taking advantage of comparative advantages of one side or the other, tourism, labor, etc.).

Since the border is the limit of the territory over which State sovereignty extends, it delimits the scope of national jurisdiction, understanding "jurisdiction," lato sensu, as "the power or authority that the State has to govern, put laws into execution and apply them," or to "act with authority" (Dictionary of the Royal Spanish Academy) over the passers-by and goods that cross the border line to or from the neighboring country.

Del Valle Gálvez, Professor of International Law, University of Cádiz, regroups the functions that borders fulfill in international practice into three categories: serving as a limit, place of control, and motive for cooperation.

The border limits the territorial competencies of the State, while ensuring territorial integrity and inviolability, a basic principle of International Law.

Secondly, it is a site where state controls are exercised for the admission or departure of persons and objects to or from other States, with the application of rules relating to security, foreign affairs and immigration, public health, commercial (customs, tax), etc.

Coincidence between the border-line and border-place of control is not necessary. States may perform border controls on the border line itself or at another nearby point within the national territory, which ensures its effectiveness.

Finally, the (land) border-line can be a reference point for the practice of cooperation between bordering States, to resolve problems originating in various sectors: communications, exploitation of natural resources, public services, etc. (DEL VALLE GÁLVEZ, Alejandro. Las fronteras de la Unión: El modelo europeo de fronteras. Revista de Derecho Comunitario Europeo N° 6. Madrid. Year 6-2002, pgs. 305 to 308 and 329 to 336).

II.2) PRECEDING REGULATIONS It is erroneous to affirm that the inalienability (inalienabilidad) of the border strip (franja fronteriza) began with Ley 2825. Previously, several rules were issued, without solution of continuity, which excluded the possibility of reducing it to private property, thereby reserving it to the state public domain:

• 1)DECREE N° 3 of October 29, 1914 (ratified as a law of the Republic) "Sole Article.- A zone of fifty kilometers in width along the definitive border with the Republic of Panama is declared unclaimable (indenunciable)." 2) LEY N° 2 of March 29, 1915 Gave force of law to Decree 3/1914, among others, from the day it began to take effect, because the Executive Branch promulgated it in use of the extraordinary powers conferred upon it by the Constitutional Congress in Decree N° 60 of August 8, 1914, due to the First World War of 1914.
• 3)LEY N° 11 of October 22, 1926 Its article 1° modified several rules of the Fiscal Code, so that, as relevant, it reads as follows:

"Article 510.- The alienations permitted by the previous article may never fall upon the following lands, which are, in their entire extension, inalienable (inalienables): (...)

4° Those comprised in the zone of five kilometers in width along the border with Panama." Article 10° of Ley 11/1926 maintained the unclaimability (indenunciabilidad) of lands of Ley N° 3 of October 29, 1914.

(The General Law on Vacant Lands, in article 73, repealed article 1° of Ley 11 of 1926 and articles 508 to 533 of the Fiscal Code).

• 4)LEY N° 29 OF DECEMBER 3, 1934 "Article 23.- This law does not repeal article 510 of the Fiscal Code modified by decrees N° 11 of October 22, 1926 and N° 149 of August 16, 1929." (Ley N° 149 reformed subsection 5° of article 510 of the Fiscal Code, and declared inalienable (inenajenables) the lands of the zone of eight kilometers in width along the border with Nicaragua).
• 5)GENERAL LAW ON VACANT LANDS (Ley 13 of January 10, 1939) "Article 10.- Likewise inalienable (inalienables) are the lands comprised in a zone of two kilometers in width, along the border with Nicaragua and with Panama." (Ley 13/1939 was repealed by the Land and Colonization Law, 2825/1961, article 184).

Article 73 of the Vacant Lands Law, provided:

"Also repealed or reformed in the corresponding part are the laws previously issued that deal with the same matters as this one, in everything in which this one opposes or contradicts them." 6) LEY N° 1455 OF JUNE 6, 1952 Its article 1°, reformed numeral 9° of the Possessory Information Law, N° 139 of July 14, 1941, as follows:

"Article 9°.- (...) Lands declared unclaimable (indenunciables) or non-alienable (no enajenables) by the general law on vacant lands or other special ones may not be the object of possessory information...." II.3) CURRENT REGULATIONS The Land and Colonization Law, number 2825 of October 14, 1961, regulates the matter raised in article 7°:

"As long as the State, by its own volition or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Lands and Colonization, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must be kept under its domain, the following shall be considered inalienable (inalienables) and not susceptible to being acquired by claim (denuncio) or possession, except for those that were under private domain, with a legitimate title:

(...)

• f)Those comprised in a zone of 2,000 meters in width along the borders with Nicaragua and with Panama." In sum, the border strip (franja fronteriza) is the zone comprised between the line of the borders with Nicaragua and Panama, and another line traced parallelly at a distance of two kilometers.

From the text, the following aspects are highlighted:

II.3.1) THE BORDER STRIP AS PUBLIC PROPERTY OF THE STATE In relation to the rule under consideration (art. 7 sub. f; Ley 2825), the CONSTITUTIONAL CHAMBER (votes 1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, among others) has established that the border strip (franja fronteriza), with Panama or Nicaragua, is a good of public domain. Similarly, the FIRST CHAMBER in judgment number 233-F-2005, the AGRARIAN TRIBUNAL in votes numbers 432-F-2007 and 729-F-03, and the ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC in opinion C-066-98 and Legal Opinions O. J.-020-95, O. J.-139-2001, O. J.-027-2005 and O. J.-032-2007.

Its public character is made manifest by the state belonging and the qualifier of inalienable, reinforced by the fact of not being able to be acquired by claim (denuncio) or possession.

II.3.2) PRINCIPLE OF INALIENABILITY The inalienability (inalienabilidad) of public domain goods removes them from commerce or private legal traffic, with the consequent legal prohibition of alienating the domain or constituting other real rights by Civil Law procedures.

The extracommercial character of public domain dependencies renders them incapable of private appropriation to satisfy individual interests. Therefore, they cannot be the object of legal acts or contracts that imply transfer of property to private individuals. They would attack against their nature and public purpose. (Cf: Opinion C-128-99).

The principle protects against illicit actions of the administered parties and the reckless acts of the Administration's own officials.

II.3.3) NOT SUSCEPTIBLE TO BEING ACQUIRED BY POSSESSION Over the inalienable (inalienables) lands of the border strip (franja fronteriza) with Panama –and Nicaragua– no private individual may allege rights of possession. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes numbers 3085-92, 3712-93, 6189-93, 1653-97, 4868-97, 2006-10900. FIRST CHAMBER OF THE COURT, vote 733-F-2000 and the AGRARIAN TRIBUNAL vote N° 116-F-06). Being invalid, administrative eviction proceeds. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2000-01105 and 2003-12638).

The public domain character "... means that the passage of time does not confer any right over this type of goods, neither of property nor even mere possession." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 2005-012129, cons. IV and X; 2006-10097, cons. III).

On this point, the dominant doctrine agrees. By way of example, some authors are cited:

"The destination of public things prevents there being possession or tenancy of them by private individuals or private persons, who would dispose of them according to their exclusive interests (...). 'If the public domain serves public use, it cannot fall into private possession nor be the object of prescription'." (BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor. Buenos Aires. 1956, pgs 403 and 411. VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo. Tomo IV. Topográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1952, pgs. 127-128).

(Vid analogous thesis in vote 332-2000 of the AGRARIAN TRIBUNAL).

Regarding this topic, opinion C-321-2003 expressed:

"IMPEDIMENT OF PRIVATE INDIVIDUALS FROM EXERCISING POSSESSION WITH INTENT OF OWNERS OVER PUBLIC DOMAIN GOODS As we noted on another occasion, the inalienability (inalienabilidad) of public domain goods makes impossible their transfer, partial or total, voluntary or forced, and possession in the terms of private law. Multiple resolutions of the CONSTITUTIONAL CHAMBER reaffirm that public domain goods 'cannot be the object of private possession' and that 'administrative action substitutes for injunctions to recover the domain' (or possession). Votes 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, among many.

Possession animus domini by private individuals, or the faculty to submit a thing to the power and will of a person to exercise over it exclusive acts of use and enjoyment, as if they were the owner, is incompatible with the purposes that the legislator imprints upon the public domain (COURT OF CASSATION judgment 9:30 a.m. of 6/6/1936).

This criterion is subscribed to by several resolutions of the Superior Tribunals, which attribute to the public entity titleholder iuris possession over the public domain, exercised 'per se as long as the dedication of the good lasts'. 'Private individuals do not exercise possession over those things, since neither in fact, nor in law, do they have them under their power and will', nor can they claim ownership. (SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, FIRST SECTION, resolutions numbers 9282 of 1987, and from 1988 resolutions numbers 10019, 10166 and 10418. From the Superior Contentious-Administrative Tribunal resolution 1851 of 1976 and from the Second Civil Superior Tribunal, First Section N° 910 of 1987)." II.3.4) IMPRESCRIPTIBILITY Unless it is covered by a legitimate title of private property, if a land is located "within the zone of two thousand meters along the border with Panama (...) it is public domain, inalienable (inalienable) and imprescriptible (imprescriptible)." (AGRARIAN TRIBUNAL, vote N° 432-F-2007).

Imprescriptibility (Imprescriptibilidad) is a direct consequence of the principle of inalienability (inalienabilidad). It is implicit in the uncommerciality of the public domain. Since they cannot be the object of private possession and domain, there is a legal impossibility to acquire them by usucapion. (VILLEGAS BASABILBASO, ob cit., pgs. 128 and 129, 145 to 147. BIELSA, Ob cit., pgs. 409 and 410. ESCOLA, Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. Vol II. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1984, pg 991. ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Editorial. Barcelona. 1970, pg. 407, among others).

The imprescriptibility (imprescriptibilidad) of public domain goods denotes "the non-susceptibility of being acquired through the passage of time under the legal figure of usucapion, since possession exercised by private individuals does not generate any property right, regardless of the time during which it may have been possessed." (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, judgment N° 7 of 1993).

Adverse possession (prescripción adquisitiva), it is known, is a means of acquiring the ownership of private goods of another by the passage of time and the continuous exercise of possession, under a title –or capacity– of owner, with the other conditions that civil legislation requires. Possession so exercised is an indispensable requirement, sine qua non, for the usucapion effect to occur. Since real estate of public domain cannot be appropriated by administered parties, usucapion could not occur.

"As these are goods that are outside commerce, useful possession, which is the indispensable basis of prescription, cannot be exercised over them, and therefore the latter is also not possible." (ESCOLA. Ob cit, pg 991). Only possession that is acquired and enjoyed in the capacity of owner can serve as a title to acquire private domain. A private individual could never exercise possession in the capacity of owner and in good faith over a public domain parcel, nor adduce the presumption of legitimacy of the title by which they possess it to base an adverse possession, which is not legally possible. (BIELSA, Ob. Cit., pgs. 409 and 410).

In opinion C-321-2003, pts. VII.2 and VII.3, we dealt, at length, with the inappropriateness of usucapion and titling against the public domain and the imprescriptibility of the action for nullity of the title regarding this type of goods.

Its abusive and prolonged retention by private individuals does not produce acquisitive effects, nor does the tolerance or delay of the Administration in repelling illicit actions grant any right to the occupants. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes numbers 6758-93 and 6192-95, among others).

II.3.5) UNCLAIMABILITY (INDENUNCIABILIDAD) OF LANDS II.3.5.1) CLAIM (DENUNCIO) OF VACANT LANDS In the General Law on Vacant Lands, N° 13 of January 10, 1939, the claim (denuncio) was a means of acquiring private property over a land –up to thirty hectares– that formed part of the national vacant lands, with the object of cultivating it. Once the formalities and procedures were completed before the Civil Treasury Court, the latter, if there was no legal impediment, decreed the award (adjudicación), ordered its registration in the Public Registry, with limitations or reservations, and issued the corresponding enforceable judgment. (Arts. 2 and 20 ff. Regarding "claim" (denuncio) or "claimant" (denunciante), cf: arts. 2, 5, 20 sub. b, 29, 33, 34 and 35).

In order to avoid the concentration and speculation of vacant lands or their acquisition by persons who did not meet the required conditions, contracts transferring property, real encumbrance –except pledges of harvests or fruits–, administration or tenancy of said farms or similar acts were subjected to the approval of the Secretariat of Development during the ten years following the registration of the original title, penalizing non-compliance with the nullity of the act or contract and the return of the land to the domain of the State, with its improvements. (Arts. 39 to 42).

(In the Fiscal Code of 1885, the claim (denuncio) of vacant lands was subject to a judicial auction, with payment of a price. Vid arts. 524 to 529, repealed by the General Law on Vacant Lands, art. 73. In the latter it was contemplated as a benefit, under the obligation to cultivate the land. Cf: arts. 22, 23 sub. b, 34 and 39).

Although the claim (denuncio) of lands ceased to be in effect upon the repeal of the General Law on Vacant Lands by the Land and Colonization Law, article 184, the cases governed by the Transitory Provisions of the latter, articles 1° and 2°, subsisted.

(The Mining Code of 1953, Ley 1551 of April 20, 1953, introduced the figure of the claim (denuncio) of mineral deposits, with a different connotation (Chapter III, article 8°)).

II.3.5.2) UNCLAIMABILITY (INDENUNCIABILIDAD) OF THE BORDER STRIP The public domain lands of the zone of two thousand meters in width along the borders with Panama and Nicaragua are intangible for the purposes of claim (denuncio).

In our Law, the unclaimable (indenunciable) character has been intrinsic to goods of public domain. (Doctrine of article 7°, subsection i, Ley 2825. CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote N° 2007-02408, FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, judgments numbers 7-1993, 030-F-1999, 597-F-2000, 733-F-2000. AGRARIAN TRIBUNAL, vote N° 116-F-06).

II.3.6) THE EXCEPTION OF LANDS THAT WERE UNDER LEGITIMATE PRIVATE DOMAIN Some comments are made here:

II.3.6.1) POTENTIAL TITLES OF PRIVATE PROPERTY The public domain of the State over the border strip (franja fronteriza) is without prejudice to the real estate included within the same that might have legitimately entered the private sphere before being declared inalienable (inalienable) or unclaimable (indenunciable).

Regarding titling (titulación), the declaration of public domain character "prevents possession subsequent to the dedication (afectación) from counting, and prevents completing the requirements of usucapion if at that moment the right has not been acquired, that is, the ten years of possession suitable for usucapion with the conditions established by law have not elapsed." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 4587-97, cons. IV), In opinions C-066-1998, C-139-2001 and Legal Opinion O. J.-027-2005 it was expressed that the lands that could be titled (titularse) in the border strip (franja fronteriza) are those that, when the public regime began, were already the object of ten-year possession ad usucapionem.

II.3.6.2) PREVALENCE OF PUBLIC TITULARITY AND THE EXCEPTIONAL PRIVATE REGIME Although Ley 2825, article 7°, subsection f, respects lands legitimately subjected to private domain, public ownership (titularidad pública) is prevalent.

By virtue of the inalienability (inalienabilidad) and unclaimability (indenunciabilidad) that the border strip (franja fronteriza) with Panama has had since long ago, the enclaves of lawful private property within it configure an exceptional regime, and it is incumbent upon whoever invokes it to demonstrate the existence of their title in strict adherence to the regulation that authorized it. And to be opposable to third parties (requirement of effectiveness against third parties), the registration procedure must be completed. (Civil Code, articles 267, 455 and 459, subsection 1°).

In accordance with the principle of the burden of proof, if the private individual does not prove the ownership (titularidad) adduced, the real estate will be deemed of public nature by legal imperative. (For related public goods, vid opinions C-138-91, C-102-93, C-128-99 and 154-2001, among others).

A similar doctrine was established by the General Law on Vacant Lands, article 3°: "Every person who possesses national goods must have a legal title that authorizes them, and is obligated to exhibit it, when required by a competent authority." II.3.6.3) LEGAL PUBLICITY OF THE PUBLIC DOMAIN. NULLITY AND NON-VALIDATING EFFECTS OF UNLAWFUL REGISTRATION Public domain goods are governed by the principle of immatriculation; they do not need registry registration. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes Nos. 846-95 and 3145-96. FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment Nº 12 of 1995, considerandos I, V and VI. SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, FIRST SECTION, Vote 5579-82. ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC, opinions C-068-87, C-097-95, C-019-96, C-228-98 and C-128-99).

Registry ownership (titularidad registral) operates on the basis of the private property regime, to make public knowledge the existence of registrable real rights, with their creation, modification, extinction and legal traffic. The institution of the Property Registry was not conceived around the public domain, which does not necessarily require that protective mechanism.

The effectiveness of the public domain regime is per se. Its existence and publicity exist autonomously from the Registry, and it is not possible for the registered titleholder to allege ignorance as a means of distorting it and counteracting the dedication (afectación). The principles that characterize the public domain prevent the figure of the registered third party from being wielded against it to consolidate private property illicitly removed from that regime.

The public domain has legal publicity. The condition of a public domain good affects third parties, even if that quality does not appear from the Property Registry.

The Registry does not cure the nullity of the title. The exclusion of the object from legal traffic renders it completely unsuitable to be reduced to private property, as long as it retains that quality.

The unlawful registration of a real estate that by legal provision is not suitable for private property, disabled, does not validate the ownership (titularidad).

By the principles of presumption of legitimacy and public registry faith, the registration of the spurious title prevents the exercise of the powers of administration and public domain self-protection over the respective real estate until it is annulled. (Opinion C-128-98).

• III)ADMINISTRATIVE TITLING IN THE SOUTHERN BORDER STRIP. ANSWER TO THE INQUIRY III.1) TITLING (TITULACIÓN) OF REAL ESTATE First, it is necessary to clarify that the term titling (titulación) is understood in a strict sense.

The procedure of ordinary titling (titulación) of real estate is carried out before the Courts, through possessory information proceedings. "This –we said in opinion C-321-2002– constitutes a non-contentious activity, the object of which is to provide a title registrable in the Public Property Registry over an unregistered farm, of private domain, to someone who lacks one, does not have it registered, acquired the good by usucapion and meets the legal requirements and procedures. Possessory Information Law, article 1° and ff. (The exception is the case of the precarious possessor, who may resort to these proceedings to register their right, under the terms of article 92 of the Land and Colonization Law, even if the land is registered in the name of a third party in the Public Registry).

A useful and effective possession for more than ten years must be demonstrated, under the conditions indicated by article 853 of the Civil Code, that is, in the capacity of owner, in a continuous, public and peaceful manner. In addition, article 853 ibid. requires a title translative of domain, which is different from possession (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment 856-F-2000) and good faith. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 04587-97 and 2001-00247, which partially adopts vote N° 094-F-90 of the FIRST CHAMBER OF THE COURT).

Additional requirements must be met to title farms that have forest outside of protected wild areas and are not part of the natural heritage of the State. (Possessory Information Law, article 7°).

Usucapion is a mode of acquiring domain and other possessable real rights, while titling (titulación) is the procedure by means of which, once the requirements of the former are verified, the registrable title of ownership is granted. "The Possessory Information Law is not a means of acquiring property, but a procedure for obtaining a registrable title" (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment N° 11 of 1988 and same resolutions noted above).

In opinion C-128-99, pg. 5, we emphasized the declarative, not constitutive, character of the resolution that approves the information. "It is nourished by a factual situation sufficient to generate the property according to the law." (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgments numbers 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 and 96-94).

III.2) DISTINCTION BETWEEN TITLING (TITULACIÓN) AND PARCELIZATION (PARCELACIÓN) "Titling (Titulación) or the procedure to obtain a registrable title of domain, grounded in the exercise of possession ad usucapionem, with the requirements listed by law, is distinct from parcelization (parcelación) and colonization. These latter contractual, derivative modes of acquiring property from the agrarian public entity are based on other presuppositions. And colonization can even have land tenure (tenencia de la tierra) regimes that are not in ownership, such as lease, with or without an option to purchase, sharecropping or usufruct (Ley 2825, article 83 and 49 to 91).

Adjudication (Adjudicación) is consubstantial to the contracts of parcelization or assignment of lands, and of colonization, which that can have among its immediate purposes. (Ley 2825, arts. 49 sub. c and 55. On the agricultural colony, cf. opinion C-027-87).

"The Institute of Agrarian Development adjudicates (adjudica) goods to peasants through the land assignment contract, in accordance with articles 49 to 91 of the Land and Colonization Law." FIRST CHAMBER OF THE COURT, votes 649-C-2001, cons. V, and AGRARIAN TRIBUNAL N° 395-2002.

Judgment N° 229-90 of the FIRST CHAMBER OF THE COURT, and votes 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 and 542-2002 of the AGRARIAN TRIBUNAL associate "adjudication" (adjudicación) with the land parcelization contract. Ley 2805 makes that link in articles 60, 64, 65, 68, subsection 4 and 69, among others. (Opinion C-321-2003).

The CONSTITUTIONAL CHAMBER, in judgment N° 2007-02063, upon annulling the Regulation for Titling (Titulación) in National Reserves, approved by the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development on September 10, 2002, noted that Ley 2825 in no way empowers that Institute to carry out titling (titulación) projects in national reserves, but rather to promote "land tenure (tenencia de la tierra) for exclusively agricultural purposes (article 1° of the Land and Colonization Law), through land adjudication contracts, as this Chamber indicated in judgment number 2006-1806, of two hours and fifty-five minutes on February fifteenth of the current year. In this sense, it calls attention that the procedure provided for the titling of these reserves is similar to that of possessory information (articles 10 to 17), not to the land adjudication contract provided in the Land and Colonization Law, which supposedly gives life to this regulation" and "evidences the excess in the exercise of the normative power of this autonomous institution" (considerando XV).

The mentioned IDA Regulation defined titling (titulación) as the procedure to grant the respective registrable public instrument to applicants who, lacking one, demonstrated having exercised stable and effective acts of possession, as owners, in a continuous, public and peaceful manner for more than ten years, over the land to be titled from the national reserves and, consequently, had acquired the right to full domain (arts. 3 subsections g, h, i).

III.3) INVALIDITY OF THE TITLINGS (TITULACIONES) In answer to the question formulated in the inquiry, the invalidity of titling (titular) properties in peasant settlements (asentamientos campesinos) within the inalienable (inalienables) lands of the southern border strip (franja fronteriza sur), whose title of ownership had not been consolidated before its creation, is clear.

A Manual of the IDA defines the Peasant Settlement (Asentamiento Campesino) as the “Plot unit delineated in space, taking into consideration the number of families it may contain and the characteristics of the place and the use of natural resources.” (Article 6, subsection h, of the Manual of Procedures for the Preparation and Presentation of the Soil Study, approved by the IDA Board of Directors, in session No. 015-03, Agreement No. 3).

Other authors highlight in the peasant settlement the series of processes that follow land acquisition: selection of beneficiaries, characteristics of the allocation, infrastructure, project models, objectives, technical assistance, etc. (Alberto Franco. Reforma Agraria. IICA of the OAS. Turrialba. 1972, pp. 122 to 142. Brevis, Omar and Jolly, A. Manual de administración de la empresa agrícola. El Asentamiento. Santiago de Chile. ICIRA. 1970).

The titling of properties that are part of the public domain (demanio), according to the SALA CONSTITUCIONAL in ruling No. 2007-02063, whereas clause XII, disregards the essential characteristics of those assets and contravenes the provisions of Article 262 of the Civil Code, which mean that it is “absolutely impossible to possess, sell, or encumber them, without first having been released from public domain designation (desafectado).” Due to their public domain nature, the individual, “in the event of an eventual illegitimate registration, does not acquire any right over the asset, since the act is absolutely null.” (SALA CONSTITUCIONAL, rulings numbers 1975-91 and 6170-98. Along the same lines, from the SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA see ruling 104-96 and from the SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ruling 7407-98).

III.4) ADMINISTRATIVE INHIBITION TO RELEASE FROM PUBLIC DOMAIN DESIGNATION By the principle of formal parallelism of competences, the cessation of the public domain character of assets and their disassociation from the public purposes they serve would require a normative act of contrary content and effect, of equal rank. In this case, an express and specific ordinary law. (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 2000-10466).

The administrative entity is inhibited from releasing them from public domain designation (desafectarlos) and from circumventing the public domain regime in its actions.

The legal designation to public domain invalidates administrative acts of alienation. (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 3789-92).

III.5) LACK OF LEGAL TEXT AUTHORIZING ADMINISTRATIVE TITLING. SUBJECTION TO THE PRINCIPLE OF LEGALITY The Administration must act in subjection to the legal system and may only perform the acts or provide the public services that the latter authorizes, in accordance with the hierarchical scale of its sources. (Ley General de la Administración Pública, Article 11). Any infringement of the legal system constitutes grounds for illegality (Article 1.2 ibid).

Public officials are simple depositaries of authority and cannot arrogate to themselves powers that the law does not grant them (Article 11 of the Constitution). This entails the possibility of jurisdictional control of administrative actions and of liability when they are illegal (Arts. 9 and 49 ibid).

By the principle of legality, it is therefore an indispensable condition for the validity of the acts or conduct of the Administration, especially if they affect the rights of individuals, that they be authorized by the legal system or block of legality. (The competence attributing sovereign powers must be regulated by law. Ley General de la Administración Pública, Article 59.1).

In this case, in addition to contravening the rules of inalienability and imprescriptibility that protect the public domain, there is no legal text that empowers the Instituto de Desarrollo Agrario to grant supplementary titles of real property through administrative titling or possessory proceedings, subject to prior procedure and approval.

Therefore, those acts would be completely outside the law and are not permitted to it (negative limit of the principle of legality).

This follows the declarations of unconstitutionality by the Sala Constitucional of the following norms:

• a)Article 8 of Law 7599 (ruling 2988-99). b) Law 7559 in its entirety, on Land Titling located in National Reserves (ruling 8560-2001). c) Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, approved by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo in session No. 55-02 (ruling 2007-02063). d) Related executive decrees that transferred areas of national reserves to the IDA for titling purposes (ruling 8457-07).

III.6) DEFECTS CAUSING ABSOLUTE NULLITY A defect of an administrative act is the lack or flaw of a requirement demanded by the legal system. Any substantial nonconformity or infringement thereof is a cause of invalidity (Ley General de la Administración Pública, Art. 158). There is absolute nullity when one or more of its constitutive elements are missing, in fact or in law, (competence, will, motive, content or purpose, procedure, etc.), or when they contain defects or imperfections that prevent the achievement of the purpose. (Arts. 166 and 167 ibid. SALA PRIMERA No. 91 of 1995. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, No. 62-2005).

A null administrative act is not presumed legitimate, nor may its execution be ordered, convalidated, or cured. Ordering its execution produces civil liability of the Administration, and civil, administrative, and potentially criminal liability of the public servant if the execution were to take place. The declaration of nullity is mandatory, within the limitations of the law. (Arts. 169, 170, 172, and 174 of the Ley General de la Administración Pública. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA No. 735-F-2007).

In addition to the foregoing, in the consulted situation there would be serious defects regarding the competence, content, and motive of the act.

III.6.1) ABSOLUTE INCOMPETENCE Jurisdiction over possessory proceedings (informaciones posesorias) corresponds to Civil or Agrarian Judges, according to the subject matter. (Ley de Informaciones Posesorias, Article 18, in harmony with 5, 8, 9, 10, and 11. Ley de Jurisdicción Agraria, Art. 2, subsection d). The jurisprudence of the SALA PRIMERA DE LA CORTE, in interpretation of Article 110 of the Ley Orgánica del Poder Judicial, has also assigned it to Judges of the Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda when the adjoining rural property belongs to the State or its institutions and there is no public road in between (see resolutions 865-C-2005, 92-C-2006, 917-C-2006, 132-C-2007, 282-C-2007, 283-C-2007, and 318-C-2007).

By the Instituto de Desarrollo Agrario arrogating to itself the power to process and approve land titlings (administrative possessory proceedings), it would invade the functions of those organs of the Poder Judicial, to which such authority is reserved exclusively, in manifest violation of the rule of competence. The lack thereof is a substantial infringement of the legal system, which renders the administrative act absolutely null, declarable ex officio. (Arts. 129, 166, 174, and 182 of the Ley General de la Administración Pública. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 119-F-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, ruling 35-2007).

“Any administrative act of transfer of public domain affected by law is null and void ab initio, because it is carried out by a manifestly incompetent body and has impossible content.” (Legal Opinion C-321-2003).

III.6.2) ILLEGAL AND IMPOSSIBLE CONTENT The content of the administrative act must be lawful, possible, and encompass all questions of fact and law arising from the motive. (Art. 132; Ley General de la Administración Pública).

Administrative titlings of inalienable lands of the border strip fall upon a legally impossible object (doctrine of Article 631, subsection 1, of the Civil Code), of illegitimate, prohibited private appropriation.

“Public domain assets are inalienable and imprescriptible” and “any administrative decision to the contrary must be deemed null and void ab initio, since its object would be absolutely illegal and radically impossible in legal terms.” (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel et al. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos S. A. Madrid. 1997, p. 73).

“The alienation of a public domain asset is absolutely null due to total lack of object: alienating a public domain thing is legally as impossible as alienating a thing that does not and cannot exist...” (BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pp. 276 to 347. TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, ruling No. 101 of 1995). It would have an incurable defect, which produces its invalidation. (BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, No. 297).

The legal impossibility of the object determines the lack and illegality of the act’s content and gives rise to its absolute nullity. The same defect results from its content being impossible because prohibitive and imperative norms protecting the public interest are transgressed. Acts and agreements that contravene them are null. (Arts. 129, paragraph 4 of the Political Constitution; 18.2 of the Ley General de la Administración Pública. Doctrine of Articles 19 and 262 of the Civil Code).

Law 2825, of public order (Article 185), by declaring inalienable and insusceptible of acquisition by possession the lands of the zone two thousand meters wide along the border with Panama (and Nicaragua), except those that were under private domain with legitimate title (Article 7, subsection f), implicitly prohibits their titling. It would be an illegal way of releasing them from public domain designation. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, ruling No. 230 of 1990).

An act being prohibited, all those that are its consequence are understood to be prohibited.

III.6.3) LACK OF MOTIVE The motive of the administrative act has been defined as “the set of factual and legal antecedents that determine the declaration of will, judgment, or knowledge of the respective Public Administration, which must exist and be legitimate.” (Ley General de la Administración Pública, Article 133. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, ruling 128-2001).

In the words of the SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 48 of 1995, the motive is the set of factual and legal circumstances that the Administration takes into account to adopt the act, which suffers from absolute nullity when that motive is missing. Additionally, due to the necessary connection that must exist between motive, content, and purpose, the absence of the first frustrates the realization of the last. (See Ruling No. 40 of 1995 of the same Chamber).

Since possession as owner, with the requirements necessary for adverse possession (usucapir), cannot be exercised over the inalienable lands of the border strip and their titling is prohibited, the factual presuppositions and legal basis justifying the titling acts by the IDA would also not concur, thus causing their absolute nullity.

• IV)FINAL CONSIDERATIONS It is advisable to make certain final remarks.

For the reasons stated, it is evident that not only the titling, in the terms specified in points III.1 and III.2, of public domain properties located in the southern border strip would have a defect of absolute nullity, but also any act or contract transferring ownership that incorporates them. The Instituto de Desarrollo Agrario must not carry them out, nor those that involve public domain properties forming part of the natural heritage of the State, composed of protected wild areas and forests or forest lands referred to in Article 13, in relation to Article 14, of the Ley Forestal. (Legal Opinion C-321-2003, among others).

Finally, one must bear in mind the standing that this Institute holds under Law 6735, subsection i, in order to “file replevin actions, before the competent authorities, to revert to the State illegally appropriated lands.” V) CONCLUSIONS From the foregoing, it is concluded that:

• 1)Following the declarations of unconstitutionality by the SALA CONSTITUCIONAL (rulings 2988-99, 8560-2001, 2007-02063, and 8457-07) of Article 8 of Law 75599, Law 7599 in its entirety, the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, and related executive decrees that transferred areas of national reserves to the IDA for titling purposes, there is no legal text that empowers this Institute to grant supplementary titles of real property through titlings (in the precise sense given to this term; points III.1 and III.2) or administrative possessory proceedings, which are not permitted to it.
• 2)Due to the above, by contravening the principles of inalienability and imprescriptibility that protect the public domain regime of the border strip, and given the lack of competence, illegal and legally impossible content, and lack of motive, any titlings –understood with the stated meaning– carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario on public domain lands of the southern border strip are absolutely null, as well as any act or contract transferring domain that comprises them or incorporates properties of the natural heritage of the State (protected wild areas and forests or forest lands referred to in Articles 13 and 14 of the Ley Forestal. Legal Opinion C-321-2003).
• 3)A null administrative act is not presumed legitimate, nor may its execution be ordered, convalidated, or cured. Ordering its execution gives rise to civil liability of the Administration, and civil, administrative, and potentially criminal liability of the public servant if the execution were to take place. (Ley General de la Administración Pública, Arts. 169, 170, and 172).
• 4)Although Law 2825, Article 7, subsection f, respects private domain rights, with legitimate title, over lands included within the border strip, it must be taken into account that several norms were previously issued, without interruption, declaring it inalienable and not subject to private claim (with a width of not less than two kilometers), thus excluding the possibility of reducing it to private property, reserving it to the public domain of the State: Decreto No. 3/1914, to which Law 2/1915 granted the rank of law, Law 11/1926 (Arts. 1 and 10), Law 29/1934 (Art. 23), Law 13/1939 (Art. 10), and Law 1455/1952 (Art. 1).

Respectfully yours, Dr. José J. Barahona Vargas Advisory Attorney Ci.: División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Servicios Económicos para el Desarrollo Contraloría General de la República

Dictamen : 146 del 05/05/2008 C-146-2008 05 de mayo de 2008 Señores Junta Directiva Instituto de Desarrollo Agrario S. D.

Estimados señores:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta al Oficio PE-1218-2007, concerniente al Acuerdo que tomó esa Junta Directiva en la sesión 012-2007, Artículo tres, inciso d), de consultar nuestro criterio sobre “la validez jurídica de titular predios en asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur”.

A juicio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Instituto de Desarrollo Agrario “no se puede titular a particulares en la zona fronteriza con Panamá, dado que esa franja es un terreno inalienable e imprescriptible, y por ende está fuera del comercio de los hombres.” (Oficio DAJ-611-2007). Distinto de lo preguntado, agrega, son las titulaciones hechas por el por el Instituto sobre fincas debidamente inscritas dentro de la franja fronteriza antes de la Ley de Tierras y Colonización A fin responder la interrogante y ubicar el tema en su contexto, se estima necesario abordar los aspectos que se detallan continuación:

I.- INFORME DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA La solicitud se formula siguiendo las instrucciones que la Contraloría General de la República giró a la Junta Directiva del IDA en el Informe de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa N° DFOE-ED-7-2007, aparte 4.2.2.d, para definir las situaciones particulares de las titulaciones realizadas y responsabilidades que pudieran derivarse.

La Contraloría indicó al IDA que no debía emitir ningún acuerdo aprobatorio de titulaciones de predios dentro de la franja fronteriza sur hasta tanto no se determine su procedencia legal.

II.- INALIENABILIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA II.1) RÉGIMEN ESPECIAL DE LA FRANJA FRONTERIZA. FUNCIONES QUE CUMPLE LA FRONTERA Por las funciones que cumplen las fronteras norte y sur, nuestro ordenamiento ha preservado la titularidad pública estatal de la zona adyacente a éstas hacia el interior del país (en extensión variable, entre 50 y 2 km), sometiéndolas a un régimen especial, para favorecer el ejercicio de competencias nacionales inherentes a dicho lugar: defensa del territorio y seguridad nacionales, controles en materia de salubridad, aduaneros y migratorios sobre la salida e ingreso de personas, mercancías, vehículos y unidades de transporte, tráfico fronterizo, etc. Ley 6703, art 31. Ley 7557, arts 2°; Ley 8487, arts. 18 incs s, 57, 83 inc d, 90 inc a, 93, 129, 134 y 140; Decretos números 25270-H, arts. 126 y 212, y 31536, arts 49, 51 y 52. Ley 8360, arts. 38, 84 y 87; Ley 8487, arts. 18 inc s, 57, 83, 93, 134, 140, etc).

Ello con respeto a los títulos legítimos de dominio privado adquiridos con anterioridad.

A más de su importancia jurídica, la frontera cobra relieve en otros ámbitos (social, económico, cultural, etc.), por la dinámica de relaciones que ahí se desarrollan entre las personas que la atraviesan por motivos de tránsito o la realización de actividades varias (de comercio, demanda de bienes y servicios, aprovechando las ventajas comparativas de uno u otro lado, turismo, laborales, etc.).

Al ser la frontera el límite del territorio a que se extiende la soberanía del Estado, deslinda el ámbito de la jurisdicción nacional, entendiendo por “jurisdicción”, lato sensu, como “el poder o autoridad que tiene el Estado de gobernar, poner en ejecución las leyes y aplicarlas”, o de “de actuar con autoridad” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española) sobre los transeúntes y bienes que cruzan la línea fronteriza hacia o desde el país vecino.

Del Valle Gálvez, Catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Cádiz, reagrupa las funciones que cumplen las fronteras en la práctica internacional en tres categorías: servir de límite, lugar de control y motivo de cooperación.

La frontera limita las competencias territoriales del Estado, a la vez que asegura la integridad e inviolabilidad territorial, principio básico del Derecho Internacional.

En segundo término, es sitio donde se ejercen controles estatales para la admisión o salida de las personas y objetos de o hacia otros Estados, con aplicación de normas relativas a materias de seguridad, extranjería e inmigración, salud pública, comerciales (aduanas, fiscales), etc.

No es necesaria la coincidencia entre la frontera-línea y frontera-lugar de control. Los Estados pueden realizar los controles fronterizos en la misma línea de la frontera o en otro punto cercano del territorio nacional, que asegure su efectividad.

Por último, la frontera-línea (terrestre) puede ser referente a la práctica de cooperación entre los Estados limítrofes, para resolver problemas que origina en diversos sectores: comunicaciones, fronteras de la Unión: El modelo europeo de fronteras. Revista de Derecho Comunitario Europeo N° 6. Madrid. Año 6-2002, pgs. 305 a 308 y 329 a 336).

II.2) NORMATIVA PRECEDENTE Es erróneo afirmar que la inalienabilidad de la franja fronteriza dio inicio con la Ley 2825. Con antelación, se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que excluyeron la posibilidad de reducirla a propiedad privada, con lo que se reservó al dominio público estatal:

• 1)DECRETO N° 3 del 29 de octubre de 1914 (ratificado como ley de la República) “Artículo único.- Declárase indenunciable una zona de cincuenta kilómetros de ancho a lo largo de la frontera definitiva con la República de Panamá.” 2) LEY N° 2 del 29 de marzo de 1915 Otorgó fuerza de ley al Decreto 3/1914, entre otros, desde el día en que comenzó a regir, por haberlo promulgado el Poder Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso Constitucional en Decreto N° 60 de 8 de agosto de 1914, a causa de la Primera Guerra Mundial de 1914.
• 3)LEY N° 11 del 22 de octubre de 1926 Su artículo 1° modificó varias normas del Código Fiscal, para que, en lo que interesa, se lea como sigue:

“Artículo 510.- Las enajenaciones que permite el artículo anterior no podrán recaer nunca sobre los siguientes terrenos, los cuales son en toda su extensión, inalienables: (…)

4° Los comprendidos en la zona de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá”.

El artículo 10° de la Ley 11/1926 mantuvo la indenunciabilidad de terrenos de la Ley N° 3 del 29 de octubre de 1914.

( La Ley General de Terrenos Baldíos, en el artículo 73, derogó el artículo 1° de la Ley 11 de 1926 y del 508 al 533 del Código Fiscal).

• 4)LEY N° 29 DEL 3 DE DICIEMBRE DE 1934 “Artículo 23.- Esta ley no deroga el artículo 510 del Código Fiscal modificado por los decretos N° 11 del 22 de octubre de 1926 y N° 149 de 16 de agosto de 1929”.

(La Ley N° 149 reformó el inciso 5° del artículo 510 del Código Fiscal, y declaró inenajenables los terrenos de la zona de ocho kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua).

• 5)LEY GENERAL SOBRE TERRENOS BALDÍOS (Ley 13 del 10 de enero de 1939) “Artículo 10.- Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de frontera con Nicaragua y con Panamá.” ( La Ley 13/1939 fue derogada por la Ley de Tierras y Colonización, 2825/1961, artículo 184).

El artículo 73 de la Ley de Terrenos Baldíos, dispuso:

“Quedan también derogadas o reformadas en la parte correspondiente, las leyes dictadas anteriormente que traten de las mismas materias que la presente, en todo aquello que ésta se le oponga o las contradiga”.

• 6)LEY N° 1455 DEL 6 DE JUNIO DE 1952 Su artículo 1°, reformó el numeral 9° de la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139 del 14 de julio de 1941, así:

“Artículo 9°.- (…)

No podrán ser objetos de información posesoria los terrenos declarados indenunciables o no enajenables por la ley general de terrenos baldíos u otras especiales…”.

II.3) NORMATIVA ACTUAL La Ley de Tierras y Colonización, número 2825 del 14 de octubre de1961, regula la cuestión planteada en el artículo 7°:

“Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes:

(…)

• f)Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá”.

En suma, franja fronteriza es la zona comprendida entre la línea de las fronteras con Nicaragua y Panamá, y otra trazada paralelamente a una distancia de dos kilómetros.

Del texto, se destacan los siguientes aspectos:

II.3.1) LA FRANJA FRONTERIZA COMO PROPIEDAD PÚBLICA DEL ESTADO Con relación a la norma de mérito (art 7 inc f; Ley 2825), la SALA CONSTITUCIONAL (votos 1999-2988, 2000-01105, 2003-12638, 2007-8098, entre otros) ha establecido que la franja fronteriza, con Panamá o Nicaragua, es un bien de dominio público. Igual la SALA PRIMERA en la sentencia número 233-F-2005, el TRIBUNAL AGRARIO en los votos números el 432-F-2007 y 729-F-03, y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA en el dictamen C-066-98 y las Opiniones Jurídicas O. J.-020-95, O. J.-139-2001, O. J.-027-2005 y O. J.-032-2007.

Su carácter público lo pone de manifiesto la pertenencia estatal y el calificativo de inalienable, reforzado por el hecho de no poderse adquirir por denuncio o posesión.

II.3.2) PRINCIPIO DE INALIENABILIDAD La inalienabilidad de los bienes demaniales los sustrae del comercio o tráfico jurídico privado, con la consiguiente prohibición legal de enajenar el dominio o constituir otros derechos reales por los procedimientos del Derecho Civil.

El carácter extracomercial de las dependencias del dominio público las hace inhábiles de apropiación privada para satisfacer intereses individuales. Por ende, no pueden ser objeto de actos jurídicos o contratos que impliquen transferencia de la propiedad a particulares. Atentarían contra su naturaleza y destino público. (Cfr: Dictamen C-128-99).

El principio protege contra actuaciones ilícitas de los administrados y los actos desaprensivos de los propios funcionarios de la Administración.

II.3.3) INSUSCEPTIBLES DE ADQUIRIRSE POR POSESIÓN Sobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza con Panamá –y Nicaragua- ningún particular puede alegar derechos de posesión. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3085-92, 3712-93, 6189-93, 1653-97, 4868-97, 2006-10900. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000 y del TRIBUNAL AGRARIO el voto N° 116-F-06). Siendo inválidos, procede el desalojo administrativo. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2000-01105 y 2003-12638).

La demanialidad “…hace que por el transcurso del tiempo no se adquiera ningún derecho sobre este tipo de bienes, ni de propiedad ni siquiera la mera posesión.” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2005-012129, cons. IV y X; 2006-10097, cons. III).

En el punto concuerda la doctrina dominante. A modo de ejemplo, se citan algunos autores:

“El destino de las cosas públicas impide que sobre éstas haya posesión ni tenencia de particulares o personas privadas, que dispondrían de ellas según sus exclusivos intereses (…). “Si el dominio público sirve al uso público no puede caer en posesión privada ni ser objeto de prescripción”. (BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor. Buenos Aires. 1956, pgs 403 y 411. VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo. Tomo IV. Topográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1952, pgs. 127-128).

(Vid tesis análoga en el voto 332-2000 del TRIBUNAL AGRARIO).

Acerca de este tema, en el dictamen C-321-2003 se expresó:

“IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ÁNIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Como anotamos en otra ocasión, la inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión privada" y que "la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchas.

Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus domini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).

Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del bien". "Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho, las tienen bajo su poder y voluntad", ni pueden pretender la propiedad. (TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las resoluciones números 10019, 10166 y 10418. Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987)”.

II.3.2) IMPRESCRIPTIBILIDAD Salvo que esté cubierto por un título legítimo de propiedad privada, si un terreno se encuentra “dentro de la zona de dos mil metros a lo largo de la frontera con Panamá (…) es demanial, inalienable e imprescriptible”. (TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 432-F-2007).

La imprescriptibilidad es consecuencia directa del principio de inalienabilidad. Va implícita en la incomercialidad del demanio. Al no ser objeto de posesión y dominio privados, hay imposibilidad jurídica para usucapirlos. (VILLEGAS BASABILBASO, ob cit., pgs. 128 y 129, 145 a 147. BIELSA, Ob cit., pgs. 409 y 410. ESCOLA, Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. Vol II. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1984, pg 991. ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Editorial. Barcelona. 1970, pg. 407, entre otros).

La imprescriptibilidad de los bienes de dominio público denota “la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por los particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 7 de 1993).

La prescripción adquisitiva, se sabe, es un medio de adquirir la propiedad de bienes privados ajenos por el transcurso del tiempo y el ejercicio continuo de la posesión, a título –o calidad- de dueño, con las demás condiciones que exige la legislación civil. La posesión así ejercida es requisito imprescindible, sine qua non, para que pueda producir el efecto usucapiente. Al ser inapropiables los inmuebles de dominio público por administrados, la usucapión no podría darse.

“Como se trata de bienes que están fuera del comercio, no puede ejercerse sobre ellos posesión útil, que es la base indispensable de la prescripción, por lo que ésta tampoco cabe”. (ESCOLA. Ob cit, pg 991). Sólo la posesión que se adquiera y disfrute en concepto de dueño puede servir de título para adquirir el dominio privado. Un particular nunca podría ejercer posesión en calidad de propietario y de buena fe sobre una parcela demanial, ni aducir la presunción de legitimidad del título por el cual la posee para fundar una prescripción adquisitiva, que no es legalmente posible. (BIELSA, Ob. Cit., pgs. 409 y 410).

En el dictamen C-321-2003, ptos. VII.2 y VII.3, nos ocupamos, en extenso, de la improcedencia de la usucapión y titulación contra el dominio público e imprescriptibilidad de la acción de nulidad del título en ese tipo de bienes.

Su detentación abusiva y prolongada por los particulares no produce efectos adquisitivos, ni la tolerancia o tardanza de la Administración para repeler las acciones ilícitas otorgan ningún derecho a los ocupantes. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 6758-93 y 6192-95, entre otros).

II.3.5) INDENUNCIABILIDAD DE TERRENOS II.3.5.1) DENUNCIO DE BALDÍOS En la Ley General sobre Terrenos Baldíos, N° 13 de 10 de enero de 1939, el denuncio era un medio de adquirir la propiedad privada de un terreno –hasta de treinta hectáreas- que formaba parte de los baldíos nacionales, con el objeto de cultivarlo. Una vez llenadas las formalidades y trámites ante el Juzgado Civil de Hacienda, éste, si no había impedimento legal, decretaba la adjudicación, ordenaba su inscripción en el Registro Público, con limitaciones o reservas, y extendía la ejecutoria correspondiente. (Arts. 2 y 20 sigts. Sobre el “denuncio” o “denunciante”, cfr.: arts. 2, 5, 20 inc b, 29, 33, 34 y 35).

A fin de evitar la concentración y especulaciones de las tierras baldías o su adquisición por personas que no reunieran las condiciones requeridas, los contratos traslativos de la propiedad, gravamen real –excepto prendas de cosechas o frutos-, administración o tenencia de dichas fincas o actos similares se sometieron a la aprobación de la Secretaría de Fomento durante los diez años posteriores a la inscripción del título originario, sancionándose el incumplimiento con nulidad del acto o contrato y el reintegro del terreno al dominio del Estado, con sus mejoras. (Arts. 39 a 42).

(En el Código Fiscal de 1885 el denuncio baldíos estaba sujeto a una subasta judicial, con pago de precio. Vid arts. 524 a 529, derogados por la Ley General de Terrenos Baldíos, art 73. En esta última se contempló como un beneficio, bajo obligación de cultivar la tierra. Cfr.: arts 22, 23 inc b, 34 y 39).

Si bien el denuncio de tierras dejó de tener vigencia al derogarse la Ley General de Terrenos Baldíos por la Ley de Tierras y Colonización, artículo 184, subsistieron los casos que norman las Disposiciones Transitorias de ésta, artículos 1° y 2°.

(El Código de Minería de 1953, Ley 1551 del 20 de abril de 1953, introdujo la figura del denuncio de yacimientos minerales, con una connotación diversa (Capítulo III, artículo 8°).

II.3.5.2) INDENUNCIABILIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA Los terrenos demaniales de la zona de dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras con Panamá y Nicaragua son intangibles a los fines del denuncio.

En nuestro Derecho, el carácter indenunciable ha sido intrínseco a los bienes de dominio público. (Doctrina del artículo 7°, inciso i, Ley 2825. SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 2007-02408, SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencias números 7-1993, 030-F-1999, 597-F-2000, 733-F-2000. TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 116-F-06).

II.3.6) LA SALVEDAD DE LOS TERRENOS QUE ESTUVIEREN BAJO DOMINIO PRIVADO LEGÍTIMO Se hacen aquí algunos comentarios:

II.3.6.1) VIRTUALES TÍTULOS DE PROPIEDAD PARTICULAR El dominio público del Estado sobre la franja fronteriza lo es sin perjuicio de los inmuebles incluidos dentro de la misma que hubieren ingresado legítimamente a la esfera particular antes de declararse inalienable o indenunciable.

En lo que hace a la titulación, la declaratoria de demanialidad “evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, cons. IV), En los dictámenes C-066-1998, C-139-2001 y la Opinión Jurídica O. J.-027-2005 se expresó que los terrenos que podrían titularse en la franja fronteriza son los que al iniciar el régimen público eran ya objeto de posesión decenal ad usucapionen.

II.3.6.2) PREVALENCIA DE LA TITULARIDAD PÚBLICA Y EL EXCEPCIONAL RÉGIMEN PRIVADO Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f, respeta los terrenos legítimamente sometidos a dominio privado, la titularidad pública es prevalente.

En virtud de la inalienabilidad e indenunciabilidad que desde antaño ha tenido la franja fronteriza con Panamá, los enclaves de propiedad privada lícita dentro de ésta configuran un régimen excepcional, e incumbe a quien la invoque demostrar la existencia de su título con estricto apego a la normativa que lo autorizó. Y para ser oponible a terceros (requisito de eficacia frente a terceros), ha de cumplirse el trámite registral. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459, inciso 1°).

De acuerdo con el principio de la carga probatoria, si el particular no comprueba la titularidad aducida, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal. (Para bienes públicos afines, vid dictámenes C-138-91, C-102-93, C-128-99 y 154-2001, entre otros).

Una doctrina semejante sentaba la Ley General de Terrenos Baldíos, artículo 3°: “Toda persona que posea bienes nacionales debe tener título legal que lo autorice, y está obligada a exhibirlo, cuando fuere requerido por autoridad competente”.

II.3.6.3) PUBLICIDAD LEGAL DEL DEMANIO. NULIDAD Y EFECTOS NO CONVALIDANTES DE LA INSCRIPCIÓN ILÍCITA Los bienes demaniales se rigen por el principio de inmatriculación; no necesitan inscripción registral. (SALA CONSTITUCIONAL, votos Nos. 846-95 y 3145-96. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia Nº 12 de 1995, considerandos I, V y VI. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Voto 5579-82. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, dictámenes C-068-87, C-097-95, C-019-96, C-228-98 y C-128-99).

La titularidad registral opera sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de conocimiento público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su nacimiento, modificación, extinción y tráfico jurídico. La institución del Registro de la Propiedad no se ideó alrededor del dominio público, que no requiere forzosamente de ese mecanismo protector.

La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen.

El demanio tiene publicidad legal. La condición de bien de dominio público afecta a tercero, aunque esa cualidad no resulte del Registro de la Propiedad.

El Registro no subsana la nulidad del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le hace por completo inidóneo para reducirlo a propiedad privada, mientras conserve esa calidad.

La inscripción ilícita de un inmueble que por disposición legal no es apto de propiedad particular, inhábil, no bonifica la titularidad.

Por los principios de presunción de legitimidad y fe pública registral, la inscripción del título espurio enerva el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial sobre el respectivo inmueble hasta tanto no sea anulada. (Dictamen C-128-98).

• III)TITULACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA FRANJA FRONTERIZA SUR. RESPUESTA A LA CONSULTA III.1) TITULACIÓN DE INMUEBLES De previo, cabe aclarar que el vocablo titulación se entiende en sentido estricto.

El trámite de la titulación ordinaria de inmuebles se lleva a cabo ante los Tribunales, a través de las diligencias de información posesoria. ”Esta –dijimos en el dictamen C-321-2002- constituye una actividad no contenciosa, cuyo objeto es proveer de un título inscribible en el Registro Público de la Propiedad sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, no la tiene inscrita, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámites legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts. (Se exceptúa el caso del poseedor en precario, quien puede recurrir a esas diligencias para inscribir su derecho, en los términos del artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización, aun cuando el terreno esté inscrito a nombre de un tercero en el Registro Público).

Debe demostrarse una posesión útil y efectiva por más de diez años, en las condiciones que señala el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública y pacífica. Además, el artículo 853 ibid. exige el título traslativo de dominio, que es diverso de la posesión (SALA PRIMERA DEL A CORTE, sentencia 856-F-2000) y buena fe. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y 2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 094-F-90).

Requisitos adicionales han de llenarse para titular fincas que tengan bosque fuera de las áreas silvestres protegidas y no formen parte del patrimonio natural del Estado. (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7°).

La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto que la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. " La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible" (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de 1988 y mismas resoluciones antes anotadas).

En el dictamen C-128-99, pg. 5, recalcamos el carácter declarativo, no constitutivo, de la resolución que aprueba la información. "Se nutre de una situación de hecho suficiente para generar la propiedad conforme a la ley". (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 y 96-94).

III.2) DISTINGO TITULACIÓN Y PARCELACIÓN “La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el ejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es distinta de la parcelación y colonización. Estos últimos modos contractuales, derivativos, de adquirir la propiedad del ente público agrario, se asientan sobre otros presupuestos. E inclusive la colonización puede tener regímenes de tenencia de la tierra que no sean en propiedad, como el arrendamiento, con opción de compra o sin ella, aparcería o usufructo (Ley 2825, artículo 83 y 49 a 91).

La adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de colonización, que aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley 2825, arts. 49 inc. c y 55. Sobre la colonia agrícola, cfr. dictamen C-027-87).

"El Instituto de Desarrollo Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de asignación de tierras, a tenor de los artículos 49 a 91 de la Ley de Tierras y Colonización". SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 649-C-2001, cons. V, y TRIBUNAL AGRARIO N° 395-2002.

Asocian la "adjudicación" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 229-90, y del TRIBUNAL AGRARIO los votos 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 y 542-2002. La Ley 2805 hace ese ligamen en los artículos 60, 64, 65, 68, inciso 4 y 69, entre otros. (Dictamen C-321-2003).

La SALA CONSTITUCIONAL, en la sentencia N° 2007-02063, al anular el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario el 10 de setiembre del 2002, hizo ver que la Ley 2825 en modo alguno faculta a ese Instituto a realizar proyectos de titulación en las reservas nacionales, sino a promover “la tenencia de la tierra para fines exclusivamente agrícolas (artículo 1° de la Ley de Tierras y Colonización), mediante los contratos de adjudicación de tierras, como lo señaló esta Sala en sentencia número 2006-1806, de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del quince de febrero del año en curso. En este sentido llama la atención que el procedimiento que se dispone para la titulación de estas reservas es semejante al de las informaciones posesorias (artículos 10 a 17), no así, al contrato de adjudicación de tierras dispuesto en la Ley de Tierras y Colonización, que supuestamente le da vida a este reglamento” y “evidencia el exceso del ejercicio de la potestad normativa de esta institución autónoma” (considerando XV).

El mencionado Reglamento del IDA definía la titulación como procedimiento para otorgar el respectivo instrumento público registrable a los solicitantes que careciendo de él demostraran haber ejercido actos de posesión estables y efectivos, como propietarios, en forma continua, pública y pacífica por más de diez años, sobre la tierra a titular de las reservas nacionales y, en consecuencia, hubieren adquirido el derecho al dominio pleno (arts. 3 incisos g, h, i).

III.3) INVALIDEZ DE LAS TITULACIONES En orden a la interrogante que se formula en la consulta, es clara la invalidez de titular predios en asentamientos campesinos dentro de los terrenos inalienables de la franja fronteriza sur, cuyo título de propiedad no se había consolidado antes de su creación.

Un Manual del IDA define el Asentamiento Campesino como la “Unidad predial delineada en el espacio, en consideración al número de familias que pueda comprender y las características del lugar y del uso de los recursos naturales.” (Artículo 6°, inciso h, del Manual de Procedimientos para la Elaboración y Presentación del Estudio Edafológico, aprobado por la Junta Directiva del IDA, en la sesión N° 015-03, Acuerdo N° 3).

Otros autores destacan en el asentamiento campesino la serie de procesos que se siguen a la adquisición de tierras: selección de beneficiarios, características de la dotación, infraestructura, modelos del proyecto, objetivos, asistencia técnica, etc. (Alberto Franco. Reforma Agraria. IICA de la OEA. Turrialba.1972, pg 122 a 142. Brevis, Omar y Jolly, A. Manual de administración de la empresa agrícola. El Asentamiento. Santiago de Chile. ICIRA. 1970).

La titulación de inmuebles integrantes del demanio, al decir de la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia N° 2007-02063, cons XII, desconoce las características esenciales de esos bienes y quebranta lo dispuesto en el artículo 262 del Código Civil, los cuales hacen que sea “absolutamente imposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado”.

Por su índole demanial, el particular, "ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo". (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 1975-91 y 6170-98. En la misma línea, de la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPEREMA DE JUSTICIA vid sentencia 104-96 y de la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, el voto 7407-98).

III.4) INHIBICIÓN ADMINISTRATIVA PARA DESAFECTAR Por el principio de paralelismo formal de competencias, el cese del carácter demanial de los bienes y su desvinculación de los fines públicos a que sirve requeriría un acto normativo de contenido y efecto contrario, de igual rango. En la especie, ley ordinaria, expresa y concreta. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2000-10466)".

El ente administrativo está inhibido para desafectarlos y eludir en sus actuaciones el régimen del dominio público.

La afectación legal a dominio público invalida los actos administrativos de enajenación. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).

III.5) FALTA DE TEXTO LEGAL AUTORIZANTE DE LAS TITULACIONES ADMINISTRATIVAS. SUJECION AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD La Administración debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar los actos o prestar los servicios públicos que éste le autorice, conforme a la escala jerárquica de sus fuentes. (Ley General de la Administración Pública, artículo 11). Es motivo de ilegalidad cualquier infracción al ordenamiento jurídico (artículo 1.2 ibid).

Los funcionarios son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede (artículo 11 constitucional). A esto se sigue la posibilidad de control jurisdiccional de las actuaciones administrativas y de responsabilidad cuando son ilegales (arts. 9 y 49 ibid).

Por el principio de legalidad es entonces condición imprescindible de validez de los actos o conductas de la Administración y, en especial, si inciden en los derechos de los particulares, que estén autorizados por el ordenamiento jurídico o bloque de legalidad. (La competencia atributiva de potestades de imperio debe ser regulada por ley. Ley General de la Administración Pública, artículo 59.1).

En el caso, además de contravenir las reglas de inalienabilidad e imprescriptibilidad que protegen el dominio público, no hay texto legal que habilite al Instituto de Desarrollo Agrario a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante las titulaciones o informaciones posesorias administrativas, previo trámite y aprobación.

Por tanto, esos actos se hallarían por completo al margen de la ley y no le son permitidos (límite negativo del principio de legalidad).

Ello tras las inconstitucionalidades declaradas por la Sala Constitucional de las siguientes normas:

• a)Artículo 8 de la Ley 7599 (sentencia 2988-99).
• b)Ley 7559 en su totalidad, de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales (sentencia 8560-2001).
• c)Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo en sesión N° 55-02 (sentencia 2007-02063).
• d)Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación (sentencia 8457-07).

III.6) VICIOS CAUSANTES DE NULIDAD ABSOLUTA Constituye vicio del acto administrativo la falta o defecto de un requisito exigido por el ordenamiento jurídico. Cualquier disconformidad o infracción sustanciales con éste es causa de invalidez (Ley General de la Administración Pública, art. 158). Hay nulidad absoluta cuando falte uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente, (competencia, voluntad, motivo, contenido o fin, procedimiento, etc.), o cuando contengan defectos o imperfecciones que impidan la consecución del fin. (Arts 166 y 167 ibid. SALA PRIMERA N° 91 de 1995. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, N° 62-2005).

El acto administrativo nulo no se presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o sanear. Ordenar su ejecución, produce responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor si la ejecución llegare a tener lugar. La declaratoria de nulidad es obligatoria, dentro de las limitaciones de ley. (Arts. 169, 170, 172 y 174 de la Ley General de la Administración Pública. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA N° 735-F-2007).

Amén de lo dicho, en la situación consultada se darían vicios graves en cuanto a la competencia, contenido y motivo del acto.

III.6.1) INCOMPETENCIA ABSOLUTA El conocimiento de las informaciones posesorias corresponde a los Jueces Civiles o Agrarios, según la materia. (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 18, en armonía con el 5, 8, 9, 10 y 11. Ley de Jurisdicción Agraria, art. 2 inciso d). La jurisprudencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en interpretación del artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, también lo ha asignado a los Jueces de lo Contencioso Administrativos y Civiles de Hacienda cuando el fundo colindante pertenece al Estado o a sus instituciones y no hay calle pública por medio (vid resoluciones 865-C-2005, 92-C-2006, 917-C-2006, 132-C-2007, 282-C-2007, 283-C-2007 y 318-C-2007).

Al arrogarse el Instituto de Desarrollo Agrario la atribución de tramitar y aprobar titulaciones de tierras (informaciones posesorias administrativas), invadiría las funciones de esos órganos del Poder Judicial, a los que está reservada tal potestad, en exclusiva, con manifiesta violación de la regla de la competencia. La falta de esta es una infracción sustancial del ordenamiento, que vicia de nulidad absoluta el acto administrativo, declarable de oficio. (Arts. 129, 166, 174 y 182 de la Ley General de la Administración Pública. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 119-F-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, voto 35-2007).

“Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de pleno derecho, por realizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible”. (Dictamen C-321-2003).

III.6.2) CONTENIDO ILÍCITO E IMPOSIBLE El contenido del acto administrativo debe ser lícito, posible y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo. (Art 132; Ley General de la Administración Pública).

Las titulaciones administrativas de terrenos inalienables de la franja fronteriza recaen sobre un objeto legalmente imposible (doctrina del artículo 631, inciso 1°, del Código Civil), de apropiación privada ilegítima, prohibida.

“Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles” y “cualquier decisión administrativa en contrario debe reputarse nula de pleno derecho, pues su objeto sería absolutamente ilícito y radicalmente imposible en términos legales”. (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel y otros. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos S. A.. Madrid. 1997, pg 73).

"La enajenación del bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una cosa demanial es jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir..." (BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 a 347. TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, sentencia N° 101 de 1995). Tendría un defecto insubsanable, que produce su invalidación. (BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, N° 297).

La imposibilidad legal del objeto determina la falta e ilicitud del contenido del acto y da lugar a su nulidad absoluta. El mismo vicio acarrea al ser imposible su contenido por transgredirse normas prohibitivas e imperativas, protectoras del interés público. Los actos y convenios que las contravienen son nulos. (Arts. 129, pfo. 4° de la Constitución Política; 18.2 de la Ley General de la Administración Pública. Doctrina de los artículos 19 y 262, del Código Civil).

La Ley 2825, de orden público (artículo 185), al declarar inalienables e insusceptibles de adquirirse por posesión los terrenos de la zona de dos mil metros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá (y Nicaragua), excepto los que estuvieren bajo dominio privado con título legítimo (artículo 7, inciso f), veda implícitamente su titulación. Sería una forma ilegal de desafectarlos. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 230 de 1990).

Prohibido un acto, se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia.

III.6.3) FALTA DE MOTIVO El motivo del acto administrativo se ha definido como “el conjunto de antecedentes fácticos y jurídicos que determinan la declaración de voluntad, juicio o conocimiento de la respectiva Administración Pública, los que deben existir y ser legítimos”. (Ley General de la Administración Pública, artículo 133. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 128-2001).

En palabras de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 48 de 1995, el motivo es el conjunto de circunstancias de hecho y de derecho que toma en cuenta la Administración para adoptar el acto, el cual adolece de nulidad absoluta cuando aquel falta. Adicionalmente, por la necesaria conexidad que debe haber entre motivo, contenido y fin, la ausencia del primero frustra la realización del último. (Vid. Voto N° 40 de 1995 de la misma Sala).

Al no poderse ejercer posesión a título de dueño, con los requisitos necesarios para usucapir, sobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza y estar prohibida su titulación, tampoco concurrirían los presupuestos de hecho y fundamento de derecho justificativos de los actos de titulación por parte del IDA, y originaría su nulidad absoluta.

• IV)CONSIDERACIONES FINALES Conviene hacer ciertas acotaciones finales.

Por las razones consignadas, es evidente que tendría un vicio de nulidad absoluta no sólo la titulación, en los términos que precisan los puntos III.1 y III.2, de inmuebles de dominio público situados en la franja fronteriza sur, sino todo acto o contrato traslativo de la propiedad que los incorpore. El Instituto de Desarrollo Agrario no debe realizarlos, ni los que sean objeto de inmuebles demaniales que conforman el patrimonio natural del Estado, compuesto por las áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refiere el artículo 13, en relación con el 14, de la Ley Forestal. (Dictamen C-321-2003, entre otros).

Por último, ha de tenerse presente la legitimación que ostenta ese Instituto en la Ley 6735, inciso i, a efecto de “plantear las acciones reivindicatorias, ante las autoridades competentes, para revertir al Estado las tierras ilegalmente apropiadas”.

• V)CONCLUSIONES De lo expuesto se concluye que:
• 1)Tras las inconstitucionalidades declaradas por la SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 2988-99, 8560-2001, 2007-02063 y 8457-07) del artículo 8 de la Ley 75599, la Ley 7599 en su totalidad, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación, no hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones (en el sentido preciso que se da a este término; puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias administrativas, las cuales no le están permitidas.
• 2)Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal. Dictamen C-321-2003).
• 3)El acto administrativo nulo no se presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o sanear. Ordenar su ejecución, origina responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor si la ejecución llegare a tener lugar. (Ley General de la Administración Pública, arts. 169, 170 y 172).
• 4)Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f), respeta los derechos de dominio privado, con título legítimo, de los terrenos incluidos dentro de la franja fronteriza, debe tenerse en cuenta que con antelación se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que la declararon inalienable e indenunciable (con ancho no menor a dos kilómetros), y excluyeron así la posibilidad de reducirla a propiedad privada, reservándose al dominio público del Estado: Decreto N° 3/1914, al que la Ley 2/1915 otorgó rango de ley, Ley 11/1926 (arts. 1° y 10), Ley 29/1934 (art 23), Ley 13/1939 (art.10) y Ley 1455/1952 (art. 1°).

De ustedes, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Asesor Ci.: División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Servicios Económicos para el Desarrollo Contraloría General de la República