No legal basis for granting forest use permits in the Border Corridor Wildlife RefugeImprocedencia de permisos de aprovechamiento forestal en Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo

Opinion: 066 of 04/13/1998 C-066-98 April 13, 1998 Licenciado Luis Rojas Bolaños Director Sistema Nacional de Áreas de Conservación Ministerio del Ambiente y Energía Dear Sir:

With the approval of the Assistant Attorney General, I refer to your Official Letter No. SINAC-939 of August 11, 1997, received on the 18th of that month, in which you consult us regarding the legal possibility that the Ministry of Environment and Energy has to grant harvesting permits in the Corredor Fronterizo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo).

The aforementioned Official Letter was supplemented, at our request (Article 4 of our Organic Law), with the legal opinion of that Ministry's legal advisory office, sent via fax on September 23 of the previous year.

I.- DEMANIALITY OF THE NORTHERN BORDER STRIP a) Regulatory Background Border zones in our country have enjoyed differentiated legal protection since the last century, especially with regard to preventing private individuals from appropriating them.

The case of the national territory bordering Nicaragua is clear in this sense, as we see with Legislative Decree No. 21 of June 22, 1888, which declares a large sector of the northern boundary of our country unclaimable:

"Article 1. From the publication of this law, claims of vacant lands (denuncias de terrenos baldíos) located to the North of a line that starts from the mouth of the Tortuga or Tortuguero River on the Atlantic and passes through the confluence of the Sucio River in the Sarapiquí, through the Peñas Blancas River in the San Carlos and through the Miravalles volcano, ending at Cape Elena in Murciélago Bay, are inadmissible." (emphasis added).

This measure, decreed at the initiative of the Secretary of State in the Treasury Office, responded to the need, in the face of existing agitation about the possible construction of an interoceanic canal project, to prevent imaginary claims by nationals and foreigners for speculation to monopolize extensive portions of land to the detriment of public wealth, and the impediment for the State to be able to dispose with absolute freedom of the extent of land essential for the works of the indicated canal and for the concessions it might wish to make.

Subsequently, with Law No. 149 of August 16, 1929, which reforms subsection 5 of Article 510 of the Fiscal Code (Law No. 8 of October 31, 1885), the character of a public domain asset (bien de dominio público) of the northern border zone is reaffirmed, also setting a quite significant strip of territory: eight kilometers along the border with Nicaragua.

This reform was considered necessary "for fiscal purposes, national security, and the progress of that region" (Report rendered by the Treasury Commission on June 25, 1928. Archivo Nacional, series Congreso, signatura 15499); as well as for the protection of the natural heritage, as can be read in the recitals of said bill:

"With greater reason and on a patriotic basis, we must prevent those lands from being constituted into latifundia or reserves of powerful foreign syndicates that have a keen eye on the strategic positions of our territory or on the most fertile and valuable ones, for their waters, timber, or natural treasures.- Let the State be the sole owner of such portions, at least while problems are resolved that would have a decisive influence on the future of Costa Rica." (Archivo Nacional, series Congreso, signatura 15499).

We also find this same emphasis on the natural wealth of the zone in the recitals of the bill for Law No. 11 of October 22, 1926, a prior amendment to Article 510 of the Fiscal Code:

"That some of the old nations of Europe squandered the territorial heritage of the State should not serve as an excuse for new peoples like ours, who have had the opportunity to learn from the lessons of History of other countries, to proceed in the same way.

Not many years ago, the French Government was obliged to consider an expenditure of ten million francs to rescue the forests of Rouen, and almost at the same time, Mr. Taft sounded the alarm to his fellow citizens, warning them against the danger of alienating national forests, mines, and waterfalls." (Archivo Nacional, series Congreso, signatura 14381).

This 1926 legal reform had set the northern border demanial strip (faja demanial fronteriza) at two hundred meters, being quickly replaced by the aforementioned 1929 one of eight kilometers, given the national inconvenience that such a narrow strip signified:

"Whether our Government, when entering into negotiations, finds itself in the position of having to cede a strip on the edge of the projected canal, or whether it needs it for fiscal or security purposes, or whether the transformation imposed by the construction of that interoceanic route multiplies a hundredfold the value of the vacant lands that exist there and can be monopolized through claims or more or less questionable supplementary titles, the fact is that we must legislate promptly on this point, modifying the law issued in 1926, which is clearly deficient, since the reservation imposed is not that of the 1888 line to which I alluded before, nor even equal to that of the Panama border, which is justified by the uncertainty of the dividing line until its definitive demarcation, but rather a strip of two hundred meters." (Recitals of Law No. 149 of August 11, 1929. Archivo Nacional, series Congreso, signatura 15499).

Finally, we have the Law of Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, which again ratifies the inalienable character, although it reduces the width of the border strip:

"The lands comprised within a zone of two kilometers wide, along the border with Nicaragua and with Panama, are also inalienable." (Article 10).

• b)Current Regime Even today, our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defending Costa Rican sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for National security, but also due to their relevance from the point of view of protecting the State's natural heritage. Therefore, we find them protected under the public domain regime, with the same width of two kilometers, as we can verify in the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, Article 7, subsection f):

"Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession, except those that were under private domain, with legitimate title:

(...)

• f)Those comprised within a zone of 2000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama,…” (emphasis added) As demanial assets (bienes demaniales), they enjoy the characteristics that are proper to them:

"The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical assets, demanial assets, public assets or things, or public goods that do not belong individually to private parties and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action replaces interdicts to recover domain. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use (aprovechamiento) can be acquired, though not a right to property." (Constitutional Chamber, Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes of November 6, 1991).

The right to a use, under the terms of this jurisprudence, was possible for a long time in the border zones by virtue of Agreement MAG-ITCO-ICT No. 51-A of March 20, 1972, which entered into force on May 10, 1972, and which authorized the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización), today the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), and the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), after consulting the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), to - within the purposes of their organic laws - grant leases in those areas, for agricultural and livestock exploitation and tourism or recreation, respectively. According to Opinion No. C-156-91 of September 25, 1991, said agreement was implicitly rendered without effect with the promulgation of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7174 of June 28, 1990.

Currently, and without losing sight of its public domain character, the legal situation of the zone bordering Nicaragua is that of a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), according to Decree No. 22692-MIRENEM of February 15, 1994, reformed by Decree No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year:

"Article 1.- The border corridor conformed by the lands comprised within a zone of 2000 m wide along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean is declared a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), as provided in the Cañas-Jerez Treaty of April 15, 1858 (...)" (bold not from original).

This declaration was due to the fact that the zone is an important biological corridor between the Tortuguero Conservation Area (Área de Conservación Tortuguero), the Tamborcito and Marenque Wetlands, the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro), and the El Jardín Forest Reserve. In addition to the foregoing, in the agreement on Border Protected Areas signed by the Governments of the Republics of Costa Rica and Nicaragua on December 15, 1990, the International System of Protected Areas for Peace (Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz) (SI-A-PAZ), in the border region, is declared as the highest priority conservation project in both countries (considerandos 3° and 4° of the cited Decree), because "it will absolutely protect the largest sample of tropical moist forest found on the Central American Watershed" and because "the area has an extraordinary amount of habitat diversity, such as moist and riparian forests, rivers, lagoons, and wetlands, in addition to a fauna of great richness and diversity, and of great potential for ecotourism" (points 7 and 8 of the cited Agreement).

Part of the indicated wetlands, which form part of the Tortuguero Conservation Area (Área de Conservación Tortuguero), has been included under the designation "Northwest Caribbean Wetland" in the List of Wetlands of International Importance on March 20, 1996, of the "Convention Relative to Wetlands of International Importance, especially as habitat for aquatic birds" (Ramsar, Iran, 1971), approved by the Legislative Assembly through Law No. 7224 of April 9, 1991; therefore, the border strip acquires even greater relevance, nationally and internationally, not only as a biological corridor, under the terms indicated, but also as part of the wetland zone and its buffer zone.

Returning to the demanial character of the northern border corridor, this is doubly reinforced with its declaration as a wildlife refuge (refugio de vida silvestre), since through this management category it enters the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (Articles 32 and 38 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, and 13 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996), also integral part of the public domain:

"Article 14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor, and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) over these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information, and both the invasion and occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law." This demanial imprint dates back a long way and we find it present in the previous Forest Law (Ley Forestal), No. 7174 of June 28, 1990, the law in force at the time the Decree declaring the northern border corridor a wildlife refuge (refugio de vida silvestre) was promulgated:

"Article 32.- The forest heritage of the State is constituted by all forests and forest lands of national reserves, of areas declared inalienable, of farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies (...)" "Article 33.- The forest lands and forests that constitute the forest heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor, and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) over these lands is imprescriptible. (...)" Article 35.- Within the forest heritage of the State, the following shall be constituted: (...) ch) National wildlife refuges (Refugios nacionales de vida silvestre): They shall be formed by those forests and lands whose main use is the protection, conservation, increase, and management of wild flora and fauna species." II.- LEGAL IMPOSSIBILITY OF GRANTING FOREST HARVESTING PERMITS IN THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE a) Incompatibility of forest harvesting with the purposes of protected wild areas According to Article 35 of the Organic Law of the Environment, the creation, conservation, administration, development, and surveillance of protected areas shall have the following objectives:

"a) Conserve the representative natural environments of the different biogeographical regions and the most fragile ecosystems, to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes.

• b)Safeguard the genetic diversity of wild species on which evolutionary continuity depends, particularly endemic, threatened, or endangered species.
• c)Ensure the sustainable use of ecosystems and their elements, fostering the active participation of neighboring communities.
• d)Promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, as well as knowledge and technologies that allow the sustainable use of the country's natural resources and their conservation.
• e)Protect and improve aquifer zones and hydrographic basins, to reduce and avoid the negative impact that their mismanagement can cause.
• f)Protect the natural and scenic environments of historical and architectural sites and centers, national monuments, archaeological sites, and places of historical and artistic interest important for the national culture and identity." As can be seen, these legal purposes contrast definitively with those pursued by timber harvesting (aprovechamiento maderable), which the Forest Law (Ley Forestal) defines as the action of cutting, elimination of standing timber trees, or use of fallen trees, that generates or may generate some benefit, advantage, utility, or profit for the person who will carry it out or for whom they represent (Article 3, subsection a).

For this reason, the same Organic Law of the Environment, Article 34, obliges the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), as administrator of protected wild areas owned by the State (Article 32 of that same Law), "to adopt within these areas adequate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the use (aprovechamiento) or occupation in the entire area and to enforce the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment." Along the same line, and conclusively, Article 1 of the current Forest Law (Ley Forestal) "prohibits the cutting or harvesting (aprovechamiento) of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protective zones (zonas protectoras), wildlife refuges (refugios de vida silvestre), and forest reserves owned by the State" (emphasis added).

The northern border corridor is under such a situation, being inalienable land for a long time, as explained above, subjected to wildlife refuge status, and for both reasons combined, constituting part of the Natural Heritage of the State (do not lose sight of the fact that Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) incorporates into this heritage the forests and forest lands, among others, of areas declared inalienable). This being the case, it is unquestionable that it is improper for the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) to grant permits for forest harvesting in the northern border zone.

Moreover, the figure of forest harvesting on lands of the Natural Heritage of the State is sanctioned as a crime by the same meritorious Law:

"Article 58.- Penalties Prison from three months to three years shall be imposed on whoever:

(...)

• b)Harvests (aproveche) forest resources on lands of the natural heritage of the State and in protection areas for purposes different from those established in this law. (...)" In any case, and independently of the legal considerations, from a technical point of view, it is also not recommendable to authorize forest harvesting in wildlife refuge (refugio de vida silvestre) areas.

This management category is defined by the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), No. 7317 of October 30, 1992, as follows:

"Article 82.- National fauna and wildlife refuges (refugios nacionales de fauna y vida silvestre) are those that the Executive Branch declares or has declared as such, for the protection and research of wild flora and fauna, especially those that are endangered. (...)" For its part, the Regulation to this Law, Decree No. 26435-MINAE of October 1, 1997, conceptualizes it as a "management category of protected areas, where the habitat, wild flora and fauna are preserved, conserved and managed" (Article 2).

As can easily be appreciated, the primary purpose of these natural sanctuaries is to ensure the perpetual existence of one or several determined species, whether resident or migratory, of regional or global interest, and although the possibility of modifying habitats to provide near-optimal conditions to achieve their objective is scientifically accepted, it is practically a fact that the cutting of trees for the benefit of private persons does not tend to achieve that purpose; far from it, tree felling can significantly vary the ecosystem of species, depending on the particularities of each one.

On the other hand, the general rule being that the national border lands with Nicaragua are State property, given their demaniality declared since long ago, it makes no sense for the same State to authorize, in favor of private parties and without any need, tree-cutting tasks that would ordinarily threaten the objectives of a wildlife refuge (refugio de vida silvestre). In fact, Article 1 of the Forest Law (Ley Forestal) only establishes as an exception to the principle of prohibition of cutting or harvesting of forests in protected wild areas, the activities set forth in Article 18 of the same normative body, referring to research, training, and ecotourism.

Equally, and no less important, is that there exist different international instruments signed by our country that pursue the protection of the natural wealth in border zones. Such is the case, for example, of the Agreement for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in Central America, approved by Law No. 7433 of September 14, 1994, in its Article 18:

"Article 18.- Within this Agreement, border protected areas in the following terrestrial and coastal regions, known as: (...) - International Reserve of Protected Areas for Peace SIAPAZ. - Bahía Salinas Reserve. (...) shall be developed and strengthened as a priority." This same Agreement highlights the importance of border strips in the protection of natural resources:

"Article 3.- The conservation of biodiversity in border habitats or waters requires the will of all, and external, regional, and global cooperation, in addition to the efforts that nations develop, for which the international community is invited to participate, technically and financially, in our effort." "Article 10.- Each member State of this regional framework commits, according to its capacities, national programs, and priorities, to take all possible measures to ensure the conservation of biodiversity, and its sustainable use, as well as the development of its components within its national jurisdiction, and to cooperate to the extent of its possibilities in border and regional actions." Also, the Regional Agreement for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, approved by Law No. 7527 of February 1, 1996, states in its Article 4, subsection f), that the Contracting States must "establish mechanisms to avoid the illegal trafficking of flora and fauna species, timber, and other products. Particular emphasis shall be dedicated to the control of illegal trade in the border regions of the countries." Given this international regulatory framework, it is logical to think that any activity that the State authorizes and that endangers the natural riches found in the northern border corridor, such as forest harvesting in favor of private parties, would cause it to incur breach of the provisions agreed upon in the cited agreements, with the consequences derived from that act.

• b)Possession by Private Parties over Public Domain Assets When defining timber harvesting (aprovechamiento maderable), Article 3, subsection a), of the Forest Law (Ley Forestal) is very careful about two aspects. The first is that it must be understood as carried out on private lands, and the second, linked to this, is that it cannot occur under the assumptions of Article 1 of that same Law, that is, in protected wild areas owned by the State.

In that vein, the argument could be raised that forest harvesting by private parties in the northern border zone would be possible if possession for more than ten years has been held in their favor through the figure of positive prescription established by the Civil Code (Articles 853 and following).

Such a possibility must be emphatically denied since, in principle and as we have already seen, public domain lands, like the northern border corridor, are not susceptible to private appropriation and the possession of private parties over them does not grant any right in their favor:

"Because they are public domain assets, they belong to the State, are subject to a special legal regime, and their purpose - destiny - is common use and enjoyment. (...) Hence, another of their characteristics is their imprescriptibility, that is, the non-susceptibility of being acquired through the passage of time under the legal figure of usucapion, since the possession exercised by private parties does not generate any property right, no matter how long it has been possessed." (First Chamber of the Supreme Court of Justice, Voto No. 7 of 15 hours 5 minutes of January 20, 1993).

Article 14 of the Forest Law (Ley Forestal) coincides with this same position of principle by prescribing that the possession by private parties over forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State shall not cause any right in their favor and by denying the possibility of registering them in the Public Registry by means of possessory information (información posesoria).

Our legal system goes even further by imposing on the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) the duty to prevent or eliminate, as soon as possible, the use (aprovechamiento) or occupation of protected wild areas owned by the State (Article 34 of the Organic Law of the Environment), and punishes with a prison sentence of three months to three years whoever invades a conservation or protection area, whatever its management category (Article 58 of the Forest Law (Ley Forestal)).

In this regard, and concerning the possession of private parties in border zones, our courts of justice have ruled:

"This Tribunal considers that it is not sufficient reason for the crime of usurpation not to occur, that the property in question, apparently usurped, is located within the so-called border mile.

(...) Likewise, even if the asset is being possessed by the State, usurpation of public domain assets can also exist. (...)

On the other hand, although the problem can be solved via administrative and judicial channels, as a last resort, it must be said that it is not necessary to exhaust the administrative channel in cases where we face a crime committed on public assets, nor can there be a conflict of precarious possession of lands (Article 92 of the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización)) since precarious possession of lands cannot occur on public domain assets." (Superior Agrarian Tribunal, Voto No. 310 of 14 hours 30 minutes of May 24, 1989).

It would remain to consider the eventuality of cases where lands of the northern border demanial strip had been possessed prior to its declaration as public domain. To this effect, the first paragraph of Article 7 of the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias), No. 139 of July 14, 1941, provides:

"Article 7.- When the property to which the information refers is comprised within a protected wild area, whatever its management category, the titling applicant must demonstrate being the holder of the legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree in which that wild area was created." The first thing that must be clarified from the outset is that the ten years of possession prior to the declaration of the protected wild area should not be understood with respect to the creation of the wildlife refuge (refugio de vida silvestre) of the border corridor, but rather the affectation of the lands to State public domain. The opposite would lead us to recognize non-existent possession rights, as possession ad usucapionem over demanial assets (bienes demaniales) is impossible.

Under that parameter, and considering that the northern border strip has been protected under the public domain regime for a long time, as previously explained, it seems difficult that, to this day, lands possessed by private parties in that zone could still be found that are unregistered and dating back ten years from such origin of legal protection.

In any case, and given the prevailing public interest that State assets of such transcendence for the country not be lost, if rights of possession over these properties were to be claimed, they must be reliably demonstrated with suitable proof; the procedures set forth in Article 89 of the Regulation to the Forest Law (Ley Forestal), Decree No. 25721-MINAE of October 17, 1996, reformed by Decree No. 26429-MINAE of October 15, 1997, being insufficient for this purpose, and whose repeal due to illegality was recommended in our Opinion No. C-249-97 of December 24, 1997, which is now reiterated.

• c)The Law on Titling of Lands Located in National Reserves Under number 7599 dated April 29, 1996, the law of "Titling of Lands Located in National Reserves" was enacted. Through it, the aim is for the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) to carry out multiple land titling programs in zones of the country determined by its Board of Directors and that are part of national reserves; and also where there exists, at least, a proportion of twenty percent of possessors of farms not registered in the Public Registry, whose areas are not greater than three hundred hectares (Article 1).

However, and although the main purpose of the Law was to put into effect again some administrative procedures stipulated in a previous law (Multiple Land Titling Law, No. 5064 of August 22, 1972), the occasion was taken to include a norm (Article 8) that, in our opinion, threatens the State heritage:

"Article 8.- Authorizations The Ministry of Environment and Energy shall authorize the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) to title in forest reserves, national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), and protective zones (zonas protectoras), in favor of possessors who, upon this law entering into effect, already have more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession, and as owners. For this, it shall not be required to reduce the affected area. Titling shall be subject to the applicant respecting the prohibitions and limitations established in current laws, which must be stated in the respective document." For the purposes of this law, the Executive Branch may authorize titling in the country's border zones beyond the two hundred meters measured from the border. The two-hundred-meter border strip shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncia) or possession. For national security reasons, the granting, registration, or titling of lands in favor of foreigners shall not be authorized in areas within five kilometers measured from the border line.

The Board of Port Administration and Development of the Atlantic Slope (Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica) is authorized to transfer agricultural lands it administers to the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), so that they may be titled in accordance with the requirements established in this law." As can be seen, the new provision would come to release (desafectar) for particular cases areas belonging to the public domain regime that have been considered a priority by abundant legislation for a long time.

In the case of the northern border corridor, the danger of being gradually dismembered from its public domain status is twofold, as it is a national wildlife refuge (first paragraph) and a border zone (second paragraph).

Given the seriousness of this regulation, the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) filed an unconstitutionality action against it (expediente No. 394-97), for seriously contravening the spirit of Articles 21, 50, 69, 89, and 176 and following of our Political Constitution, as well as various norms of international instruments (Articles 2 and 4 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Scenic Natural Beauties of the American Countries; 5, subsections c) and d) of the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage; 1 and 2 of the Constitutive Agreement of the Central American Commission for Environment and Development; 8, subsections a), c), d), e), and k) of the Convention on Biological Diversity and its Annexes; 3, 10, 13, subsection c), 14, 17, and 18 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America; 4 of the Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat; 4, subsection f) of the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations; 1 of the Border Protected Areas Agreement; and Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development). The action also contemplates the violation of the constitutional principle of reasonableness and proportionality of norms.

The edict corresponding to this unconstitutionality action was published in the Judicial Bulletin on May 16, 1997, and it clearly states:

"(...) Thus, it is informed that in the processes or procedures in which the application of the challenged rule is discussed, no final resolution shall be issued, in accordance with the foregoing, until this action is resolved. This notice only affects pending judicial proceedings in which the application of the challenged rule is discussed, and it is warned that the only thing that cannot be done in such proceedings is to issue the judgment, or the act in which the questioned rule must be applied, in the sense in which it has been interpreted. Likewise, the only thing the action suspends in the administrative channel is the issuance of the final resolution in proceedings aimed at exhausting that channel, which are only those that begin with and from the appeal (recurso de alzada) or reconsideration (recurso de reposición) filed against the final act, unless, of course, the norms must be applied during the proceeding, in which case the suspension operates immediately. (...) It is also made known that, in accordance with Articles 81 and 82 of the Law of Constitutional Jurisdiction and as repeatedly resolved by the Chamber (resolutions 0536-91, 0554-91, 0554-91, and 0881-91), this publication does not suspend the application of the norm in general, but only for the cases indicated."

Under this caveat, and while the unconstitutionality action remains unresolved, no one could have obtained or obtain a title of ownership in the northern border corridor, nor in any other of the areas described in Article 8 of the Law on the Titling of Lands Located in National Reserves (Ley sobre Titulación de tierras ubicadas en Reservas Nacionales), unless it had been issued prior to the publication of the edict and after the enactment of that Law, a possibility we doubt given the short time between one moment and the other.

Consequently, neither could anyone apply as an owner to be authorized to develop a forest harvest (aprovechamiento forestal) in the northern border zone, as they lack a valid title accrediting them as owner (and even if that were the case, it would not be viable, as we shall see).

It is necessary to clarify that Law No. 7599, through its Article 8, in no way comes to entirely release (desafectar) from the public domain the areas described therein; they continue to retain their public domain character. What it does is allow the release (desafectación) from the public domain for particular cases (possessors who, at the time the law entered into force, already have more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession as owners (posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños)), with prior authorization from the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), the Executive Branch, or the Board of Port Administration and Development of the Atlantic Slope, as applicable.

Therefore, it is erroneous to interpret that with the issuance of this Law, it is possible to carry out a forest harvest merely by having occupied the property, even legally through a proper authorization, for ten years. Let us remember, we insist, that over public domain assets such as those mentioned, and which continue to be so, it is not possible to claim possession for acquisitive prescription (usucapir) under the terms established by the described Article 8.

Incidentally, this is one of the arguments used in the unconstitutionality action to challenge that norm:

"We fail to comprehend, which constitutes a new normative irrationality, how just two months after the publication of this norm, included as a reform in the Forestry Law No. 7575, but which was already preemptively included in the Law of Possessory Information, the very Legislative Assembly that voted for it steps back in the protection of protected areas, and contrary to the principle that had been prevailing, creates a legal fiction by which mere detention, we understand to be illegal, becomes possession (posesión) suitable for positive acquisitive prescription (usucapir positivamente) to the detriment of public domain areas. Constitutional jurisprudence is conclusive on such impossibility: (...)

In the same line, it is essential to add that this Law comes to constitute a reward for usurpers of the public domain, since the permit holders or concessionaires in wilderness areas and the "tenants" of the Institute of Agrarian Development for border zones, by the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what Law No. 7599 requires. It does not seem logical that those who never wanted to submit to the legal regime are now those who can benefit from the registration of lands they occupied illegitimately, while those who for years availed themselves of the figures that the legal system provided to occupy them properly, are excluded." (Emphasis not in original).

It must, therefore, be kept in mind that Law No. 7599 establishes an authorization for private individuals to title state assets, but does not empower them to use them for other purposes, such as forestally harvesting the lands. Such activity would, moreover, be excluded, even under the hypothesis of lands registered by third parties under the protection of such Law.

Indeed, Article 8, in its first paragraph, states that "Titling shall be subject to the applicant respecting the prohibitions and limitations established in the laws in force, which must be recorded in the respective document." If we apply analogously Article 2 of the Forestry Law, we would have that the prohibition on tree cutting would be one of these limitations to impose on the new properties:

"Article 2.- Expropriation The Executive Branch is empowered so that, through the Ministry of Environment and Energy, on private domain lands, it may establish protected wilderness areas, whatever their management category, by virtue of the existing natural resources in the area desired to be protected, which shall be mandatorily subject to the forestry regime.

These lands may be voluntarily integrated into the protected wilderness areas or purchased directly when there is agreement between the parties. Otherwise, they shall be expropriated in accordance with the procedure established in the Expropriations Law, No. 7495 of May 3, 1995, and its amendments. When, based on prior scientific and technical justification of public interest, it is determined by law that the land is essential to conserve biological diversity or water resources, a limitation on the property shall be constituted that will prevent cutting trees and changing the land use. This restriction must be registered as an encumbrance (afectación) in the Public Registry. The State shall give priority to the expropriation of the lands." In conclusion, and based on all the legal grounds set forth, it is not legally possible for the Ministry of Environment and Energy, as the State Forestry Administration (Articles 5, 6, subsection b), and 20 of the Forestry Law), to proceed to grant permits for private forest harvests, through the approval of the respective management plan, in the northern border strip of two kilometers in width.

Sincerely,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes AGRARIAN PROCURATOR VBC/

Dictamen : 066 del 13/04/1998 C-066-98 13 de abril, 1998 Licenciado Luis Rojas Bolaños Director Sistema Nacional de Áreas de Conservación Ministerio del Ambiente y Energía Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No. SINAC-939 de 11 de agosto de 1997, recibido el 18 de ese mes, en el que nos consulta sobre la posibilidad legal que tiene el Ministerio de Ambiente y Energía para otorgar permisos de aprovechamiento en el Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo.

El citado Oficio fue complementado, a requerimiento nuestro (artículo 4º de nuestra Ley Orgánica), con el criterio jurídico de la asesoría legal de ese Ministerio, hecho llegar vía fax el 23 de setiembre del año anterior.

I.- DEMANIALIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA NORTE a) Antecedentes normativos Las zonas fronterizas en nuestro país gozan desde el siglo anterior de protección jurídica diferenciada, especialmente en lo que respecta a impedir que los particulares puedan apropiarse de ellas.

El caso del territorio nacional fronterizo con Nicaragua es claro en tal sentido, como lo vemos con el Decreto legislativo No. 21 de 22 de junio de 1888, que declara indenunciable un amplio sector del límite norte de nuestro país:

"Artículo 1. Desde la publicación de esta ley son inadmisibles las denuncias de terrenos baldíos que se hallen situados al Norte de una línea que partiendo de la boca del Río Tortuga ó Tortuguero en el Atlántico y pasando por la confluencia del Río Sucio en el Sarapiquí, por la río Peñas Blancas en el San Carlos y por el volcán de Miravalles, termine en el Cabo Elena en la bahía de Murciélago." (el destacado es nuestro).

Tal medida, decretada a iniciativa del Secretario de Estado en el Despacho de Hacienda, respondió a la necesidad de, ante la agitación existente por la posible construcción de un proyecto de canal interoceánico, prevenir denuncios imaginarios por especulación de nacionales y extranjeros para monopolizar extensas porciones de terrenos con perjuicio de la riqueza pública, y el impedimento para que el Estado pudiera disponer con absoluta libertad de la extensión de tierra indispensable para las obras del indicado canal y para las concesiones que quisiera hacer Posteriormente, con la Ley No. 149 de 16 de agosto de 1929, que reforma el inciso 5º del artículo 510 del Código Fiscal (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), se reafirma el carácter de bien de dominio público de la zona fronteriza norte, fijándose también una franja bastante significativa de territorio: ocho kilómetros a lo largo de la frontera con Nicaragua.

Tal reforma se consideró necesaria "para fines fiscales, de seguridad nacional, y de progreso de aquella región" (Informe rendido por la Comisión de Hacienda el 25 de junio de 1928. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499); así como, para protección del patrimonio natural, como puede leerse en la exposición de motivos de dicho proyecto:

"Con mayor razón y a título patriótico debemos evitar que esas tierras sean constituidas en latifundios ó reservas de poderosos sindicatos extranjeros que tienen mirada certera sobre las posiciones estratégicas de nuestro territorio o sobre las más fecundas y valiosas, por sus aguas, maderas o tesoros naturales.- Que sea el Estado el único dueño de tales porciones por lo menos mientras se solucionan problemas que tendrían influencia decisiva en el porvenir de Costa Rica." (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).

Este mismo énfasis sobre la riqueza natural de la zona lo encontramos también en la exposición de motivos del proyecto de la Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, modificación previa al artículo 510 del Código Fiscal:

"Que algunas de las viejas naciones de Europa derrocharan el patrimonio territorial del Estado, no debe servir de excusa para que procedan en igual forma pueblos nuevos como el nuestro que ha tenido la oportunidad de aprovechar las lecciones de la Historia de otros países.

No hace muchos años el Gobierno Francés se veía obligado a pensar en una erogación de diez millones de francos para rescatar los bosques de Rouen, y casi por la misma época Mr. Taft daba el grito de alarma a sus conciudadanos previniéndoles contra el peligro de alienar los bosques, minas y saltos de agua nacionales". (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 14381).

Esta reforma legal de 1926 había fijado la faja demonial fronteriza norte en doscientos metros, siendo rápidamente sustituida por la ya enunciada de 1929 de ocho kilómetros, ante la inconveniencia nacional que tan estrecha franja significaba:

"Sea que nuestro Gobierno al entablar negociaciones, se vea en el caso de ceder una faja a la orilla del proyectado canal, sea que la necesite para fines fiscales o de seguridad, o bien que la transformación que impone la construcción de esa vía interoceánica centuplique el valor de las tierras baldías, que allí existen y puedan ser acaparadas por medio de los denuncios o de títulos supletorios más o menos discutibles, es lo cierto que debemos legislar prontamente sobre este punto, modificando la ley emitida en 1926 a todas luces deficiente, ya que la reserva impuesta no es la de la línea de 1888 a que aludí antes, ni siquiera igual a la de la frontera de Panamá, que se justifica por la incertidumbre de la línea divisoria a su definitivo amojonamiento, sino una faja de doscientos metros." (Exposición de motivos de la Ley No. 149 de 11 de agosto de 1929. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).

Finalmente, tenemos la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, que ratifica nuevamente el carácter inalienable, aunque reduce el ancho de la franja fronteriza:

"Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá." (Artículo 10).

• b)Régimen actual Aún hoy en día, nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía costarricense, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Por ello, las encontramos protegidas bajo el régimen de dominio público, con el mismo ancho de dos kilómetros, como lo podemos constatar en la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, artículo 7º, inciso f):

"Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo a razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:

(...)

• f)Los comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá,…” (el destacado es nuestro) Al tratarse de bienes demaniales, disfrutan de las características que le son propias:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

El derecho a un aprovechamiento, en los términos de esta jurisprudencia, fue posible durante mucho tiempo en las zonas fronterizas por virtud del convenio MAG-ITCO-ICT No. 51-A de 20 de marzo de 1972, que entró en vigencia el 10 de mayo de 1972, y que autorizaba al Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, y al Instituto Costarricense de Turismo, previa consulta al Ministerio de Agricultura y Ganadería, para -dentro de los fines de sus leyes orgánicas- otorgar arrendamientos en esas áreas, para explotación agropecuaria y turística o de recreo, respectivamente. Según el dictamen No. C-156-91 de 25 de setiembre de 1991, dicho convenio fue dejado sin efecto implícitamente con la promulgación de la Ley Forestal No. 7174 de 28 de junio de 1990.

Actualmente, y sin perder de vista su carácter de dominio público, la situación jurídica de la zona limítrofe con Nicaragua es la de Refugio Nacional de Vida Silvestre, según Decreto No. 22692-MIRENEM de 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM de 20 de abril del mismo año:

"Artículo 1º.- Declárase Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 m de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, según se dispone en el Tratado Cañas-Jerez del 15 de abril de 1858 (...)" (la negrita no es del original).

Tal declaratoria obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Área de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín. Además de lo anterior, en el acuerdo sobre Áreas Protegidas Fronterizas suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua el 15 de diciembre de 1990, se declara el Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz (SI- A-PAZ), en la región fronteriza, como el proyecto de conservación con más alta prioridad en ambos países (considerandos 3° y 4° del Decreto citado), debido a que "protegerá en forma absoluta la muestra más grande de bosque húmedo tropical que se encuentra en la Vertiente de Centro América" y a que "el área cuenta con una extraordinaria cantidad de diversidad de hábitats como son bosque húmedos y ribereños, ríos, lagunas y humedales, además, de una fauna de gran riqueza y diversidad, y de gran potencial para el ecoturismo" (puntos 7 y 8 del Acuerdo de cita).

Parte de los humedales que se indican, y que forman parte del Área de Conservación Tortuguero, ha sido incluida bajo la denominación "Humedal Caribe Noroeste" en la Lista de Humedales de Importancia Internacional el 20 de marzo de 1996, de la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas" (Ramsar, Irán, 1971), aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991; por lo que la franja fronteriza adquiere aún mayor relevancia, nacional e internacional, no sólo como corredor biológico, en los términos que se señalaron, sino también como parte de la zona de humedales y de amortiguamiento para éstos.

Volviendo al carácter demanial del corredor fronterizo norte, éste se ve doblemente reforzado con su declaratoria de refugio de vida silvestre, ya que mediante esta categoría de manejo ingresa al Patrimonio Natural del Estado (artículos 32 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995 y 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996), integrante asimismo del dominio público:

"Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público, mediante la información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley." Esta impronta demanial viene ya desde mucho atrás y la encontramos presente en la Ley Forestal anterior, No. 7174 de 28 de junio de 1990, ley vigente al momento en que se promulga el Decreto que declara al corredor fronterizo norte como refugio de vida silvestre:

"Artículo 32.- El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y los demás organismos de la Administración Públicas (...)" "Artículo 33.- Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. (...)" Artículo 35.- Dentro del patrimonio forestal del Estado se constituirán:

(...)

ch) Refugios nacionales de vida silvestre: Estarán formados por aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, la conservación, el incremento y el manejo de especies de la flora y la fauna silvestre." II.- IMPOSIBILIDAD JURIDICA PARA OTORGAR PERMISOS DE APROVECHAMIENTO FORESTAL EN EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO a) Incompatibilidad del aprovechamiento forestal con los fines de las áreas silvestres protegidas De acuerdo con el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente, la creación, conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las áreas protegidas, tendrán como objetivos:

"a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos.

• b)Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.
• c)Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas.
• d)Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación.
• e)Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo.
• f)Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico de importancia para la cultura y la identidad nacional." Como puede verse, estos fines legales contrastan definitivamente con los perseguidos por un aprovechamiento maderable, que la Ley Forestal viene a definir como acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que la realizará o para quien esta representa (artículo 3º, inciso a).

Por tal motivo, la misma Ley Orgánica del Ambiente, artículo 34, obliga al Ministerio del Ambiente y Energía, como administrador de las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado (artículo 32 de esa misma Ley), "a adoptar dentro de esas áreas medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas, y estéticas que han determinado su establecimiento".

En esa misma línea, y de forma concluyente, el artículo 1º de la Ley Forestal vigente "prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado" (lo destacado es nuestro).

Bajo tal situación se encuentra el corredor fronterizo norte, al ser un terreno inalienable desde hace mucho tiempo, como se explicó más arriba, sometido a refugio de vida silvestre, y por ambas razones unidas, constituyendo parte del Patrimonio Natural del Estado (no se pierda de vista que el artículo 13 de la Ley Forestal incorpora dentro de este patrimonio los bosques y terrenos forestales, entre otras, de las áreas declaradas inalienables). Así las cosas, es incuestionable la improcedibilidad de que el Ministerio del Ambiente y Energía pueda otorgar permisos para aprovechamiento de bosque en la zona fronteriza norte.

Es más, la figura del aprovechamiento forestal en terrenos del Patrimonio Natural del Estado es sancionada como delito por la misma Ley de mérito:

"Artículo 58.- Penas Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien:

(...)

• b)Aproveche los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas de protección para fines diferentes de los establecidos en esta ley. (...)" De todos modos, e independientemente de las consideraciones legales, desde el punto de vista técnico tampoco es recomendable que se autoricen aprovechamientos forestales en áreas de refugio de vida silvestre.

Esta categoría de manejo es definida por la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, del siguiente modo:

"Artículo 82.- Son refugios nacionales de fauna y vida silvestre, los que el Poder Ejecutivo declare o haya declarada como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, es especial de las que se encuentren en vías de extinción. (...)" Por su lado, el Reglamento a esta Ley, Decreto No. 26435-MINAE de 1º de octubre de 1997, lo conceptualiza como "categoría de manejo de áreas protegidas, en donde se preserva, conserva y maneja el hábitat, la flora y fauna silvestres" (artículo 2º).

Como puede fácilmente apreciarse, el fin primordial de estos santuarios naturales es asegurar la existencia perpetua de una o varias especies determinadas, ya sea residentes o migratorias, de interés regional o mundial, y aunque es aceptada científicamente la posibilidad de modificar hábitats para proporcionar las condiciones casi óptimas para lograr su objetivo, es prácticamente un hecho que la corta de árboles en beneficio de personas privadas no tiende a lograr ese propósito; lejos de ello, la tala de árboles puede variar significativamente el ecosistema de especies, dependiendo de las particularidades de cada una.

De otra parte, siendo la regla general que los terrenos fronterizos nacionales con Nicaragua son propiedad del Estado, vista su demanialidad declarada desde hace mucho tiempo, carece de sentido que el mismo Estado autorice en favor de particulares, y sin necesidad alguna, labores de corta de árboles que de ordinario atentarían contra los objetivos de un refugio de vida silvestre. De hecho, el artículo 1º de la Ley Forestal únicamente establece como salvedad al principio de prohibición de corta o aprovechamiento de bosques en áreas silvestres protegidas, las actividades enunciadas en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, referidas a investigación, capacitación y ecoturismo.

Igualmente, y no menos importantes, es que existen distintos instrumentos internacionales suscritos por nuestro país que persiguen la protección de la riqueza natural en las zonas fronterizas. Tal es el caso, por ejemplo, del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres prioritarias en América Central, aprobado mediante Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994, en su artículo 18:

"Artículo 18.- Se desarrollarán y fortalecerán, dentro de este Convenio, como prioridad, las áreas protegidas fronterizas en las regiones terrestres y costeras siguientes, conocidas como:

(...)

- Reserva Internacional de Áreas Protegidas para la Paz SIAPAZ.

- Reserva Bahía Salinas.

(...)" Este mismo Convenio resalta la importancia de las franjas fronterizas en la protección de los recursos naturales:

"Artículo 3.- La conservación de la biodiversidad en hábitats o aguas fronterizas, requiere de la voluntad de todos, y de la cooperación externa, regional y global, en adición a los esfuerzos que las naciones desarrollen, por lo que se invita a la comunidad internacional a participar, técnica y financieramente, en nuestro esfuerzo." "Artículo 10.- Cada Estado miembro de este marco regional, se compromete de acuerdo a sus capacidades, programas nacionales y prioridades, a tomar todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad, y su uso sostenible, así como del desarrollo de sus componentes dentro de su jurisdicción nacional, y a cooperar en la medida de sus posibilidades en las acciones fronterizas y regionales." También el Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, aprobado por Ley No. 7527 de 1º de febrero de 1996, señala en su artículo 4º, inciso f), que los Estados Contratantes deberán "establecer mecanismos para evitar el tráfico ilegal de especies de la flora y fauna, maderas y otros productos. Particular énfasis se deberá dedicar al control del comercio ilegal en las regiones fronterizas de los países".

Ante esta normativa de carácter internacional, es lógico pensar que cualquier actividad que el Estado autorice y que ponga en peligro las riquezas naturales que se encuentran en el corredor fronterizo norte, como podrían ser los aprovechamientos forestales en favor de particulares, le harían incurrir en incumplimiento de lo pactado en los convenios de cita, con las consecuencias que de ese acto se derivan.

• b)La posesión de particulares sobre bienes de dominio público Al definir el artículo 3º, inciso a), de la Ley Forestal el aprovechamiento maderable, se cuida muy bien de dos aspectos. El primero de ellos es que debe entenderse realizado en terrenos privados, y el segundo, ligado a éste, es que no puede darse en los supuestos del artículo 1º de esa misma Ley, es decir, en las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado.

En ese orden de cosas, podría plantearse el argumento de que cabría el aprovechamiento forestal de privados en la zona fronteriza norte si se ha tenido una posesión de más de diez años en su favor a través de la figura de la prescripción positiva que estatuye el Código Civil (artículos 853 y siguientes).

Tal posibilidad debe ser rotundamente negada ya que, de principio y como ya vimos, los terrenos de dominio público, como el corredor fronterizo norte, no son susceptibles de apropiación privada y la posesión de particulares sobre ellos no otorga ningún derecho a su favor:

"Por ser bienes de dominio público pertenecen al Estado, están sujetos a un régimen jurídico especial y su finalidad -destino- es el uso y el aprovechamiento común. (...) De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 7 de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993).

Coincide con esta misma posición de principio el artículo 14 de la Ley Forestal al preceptuar que la posesión por los particulares sobre los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado no causará derecho alguno a su favor y al negar la posibilidad de inscribirlos en el Registro Público mediante información posesoria.

Nuestro ordenamiento jurídico va aún más allá al imponer al Ministerio del Ambiente y Energía el deber de prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación de las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado (artículo 34 de la Ley Orgánica del Ambiente), y sanciona con delito de prisión de tres meses a tres años a quien invada un área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo (artículo 58 de la Ley Forestal).

Al respecto, y sobre la posesión de particulares en las zonas fronterizas, han sentenciado nuestros tribunales de justicia:

"Considera este Tribunal que no es motivo suficiente para que no se dé el delito de usurpación, que el inmueble en cuestión, usurpado aparentemente, se encuentre dentro de la llamada milla fronteriza.

(...) Asimismo incluso, si el bien está siendo poseído por el Estado también puede existir usurpación de bienes de dominio público. (...)

Por otro lado, si bien el problema puede ser solucionado vía administrativa y judicialmente, en última instancia debe decirse que no es necesario agotar la vía administrativa en los casos en que nos enfrentamos ante un delito cometido sobre bienes públicos, tampoco puede existir conflicto de posesión precaria de tierras (artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización) puesto que sobre bienes de dominio público no puede darse la posesión precaria de tierras." (Tribunal Superior Agrario, Voto No. 310 de 14 horas 30 minutos del 24 de mayo de 1989).

Restaría por considerar la eventualidad de casos en que se hubiera poseído terrenos de la franja demanial fronteriza norte con anterioridad a su declaratoria de dominio público. Al efecto dispone el párrafo primero del artículo 7º de la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941:

"Artículo 7º.- Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre." Lo primero que cabe aclarar de entrada es que los diez años de posesión previos a la declaratoria del área silvestre protegida no deben entenderse con respecto a la creación del refugio de vida silvestre del corredor fronterizo, sino de la afectación de los terrenos al dominio público estatal. Lo contrario nos llevaría a reconocer derechos de posesión inexistentes al ser imposible la posesión ad usucapionem sobre bienes demaniales.

Bajo ese parámetro, y considerando que la franja fronteriza norte se encuentra amparada al régimen de dominio público desde hace mucho, como se explicó precedentemente, parece difícil que se pudiesen encontrar hasta el día de hoy terrenos poseídos por particulares en esa zona aún no inscritos y que se remonten hasta diez años atrás de tal origen de protección legal.

En todo caso, y ante el interés público que priva para que no se pierdan bienes estatales de tanta trascendencia para el país, si pretendiesen alegarse derechos de posesión sobre estos inmuebles, los mismos deberían ser fehacientemente demostrados con prueba idónea; siendo insuficientes al efecto los trámites enunciados en el artículo 89 del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto No. 25721- MINAE de 17 de octubre de 1996, reformado por el Decreto No. 26429- MINAE de 15 de octubre de 1997, y cuya derogatoria por ilegalidad se recomendó en nuestro dictamen No. C-249-97 de 24 de diciembre de 1997, misma que ahora se reitera.

• c)La Ley sobre titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales Bajo el número 7599 de fecha 29 de abril de 1996, se sancionó la ley de "Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales". A través de ella se persigue que el Instituto de Desarrollo Agrario lleve a cabo programas múltiples de titulación de tierras en zonas del país determinadas por su Junta Directiva y que sean parte de las reservas nacionales; y también donde exista, por lo menos, una proporción del veinte por ciento de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a trescientas hectáreas (artículo 1º).

Sin embargo, y aunque el propósito principal de la Ley fue el de poner en vigencia nuevamente algunos trámites administrativos estipulados en una ley anterior (Ley de Titulación Múltiple de Tierras, No. 5064 de 22 de agosto de 1972), se aprovechó la ocasión para incluir una norma (artículo 8º) que en nuestro criterio atenta contra el patrimonio estatal:

"Artículo 8.- Autorizaciones El Ministerio del Ambiente y Energía autorizará, al Instituto de Desarrollo Agrario, la titulación en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras, a favor de los poseedores que, al entrar en vigencia esta ley, tengan ya más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños. Para ello, no se requerirá reducir el área afectada. La titulación estará sujeta a que el titulante respete las prohibiciones y limitaciones establecidas en las leyes vigentes, lo cual deberá constar en el documento respectivo.

Para los efectos de esta ley el Poder Ejecutivo podrá autorizar la titulación en las zonas limítrofes del país comprendidas después de los doscientos metros, contados desde la frontera. La franja fronteriza de doscientos metros, se considerará inalienable y no susceptible de adquirirse por denuncia ni posesión. Por seguridad nacional, no se autorizará el otorgamiento, la inscripción ni la titulación de tierras a favor de extranjeros, en las áreas comprendidas dentro de los cinco kilómetros contados a partir de la línea fronteriza.

Se autoriza a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica para que traspase, al Instituto de Desarrollo Agrario, los terrenos con aptitud agropecuaria que administre, a fin de que puedan ser titulados de conformidad con los requisitos establecidos en esta ley." Como se ve, la nueva disposición vendría a desafectar para casos particulares áreas pertenecientes al régimen de dominio público y que han sido consideradas como prioritarias por abundante legislación durante mucho tiempo.

En el caso del corredor fronterizo norte el peligro de ser desmembrado poco a poco del status demanial lo es por partida doble, ya que es refugio nacional de vida silvestre (párrafo primero) y es zona limítrofe (párrafo segundo).

Ante la gravedad de esta normativa, la Procuraduría General de la República presentó una acción de inconstitucionalidad contra la misma (expediente No. 394-97), por contravenir seriamente el espíritu de los artículos 21, 50, 69, 89 y 176 y siguientes de nuestra Constitución Política, así como diversas normas de instrumentos internacionales (artículos 2 y 4 de la Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América; 5, incisos c) y d,) de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural; 1 y 2 del Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo; 8, incisos a), c), d), e) y k) del Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos; 3, 10, 13, inciso c), 14, 17 y 18 del Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central; 4 de la Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas; 4, inciso f), del Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales; 1º del Acuerdo sobre Áreas Protegidas Fronterizas y el Principio 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo).La acción también contempla la violación al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad de las normas.

El edicto correspondiente a esta acción de inconstitucionalidad fue publicado en el Boletín Judicial el 16 de mayo de 1997, y en él claramente se indica:

"(...) Así se informa para que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de lo impugnado no se dicte resolución final, de conformidad con lo expuesto, hasta tanto no sea resuelta la presente acción. Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos es dictar la sentencia, o bien el acto en el que haya de aplicarse lo cuestionado, en el sentido en que lo ha sido.Igualmente, lo único que la acción suspende en la vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que únicamente son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final, salvo, claro está, que se trate de normas que deban aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente. (...) Se hace saber además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0554-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la aplicación de la norma en general, sino únicamente para los casos señalados."

Bajo esta prevención, y mientras no se resuelva la acción de inconstitucionalidad, nadie podría haber obtenido ni obtener título de propiedad en el corredor fronterizo norte, ni en ninguna otra de las áreas descritas en el artículo 8º de la Ley sobre Titulación de tierras ubicadas en Reservas Nacionales, salvo que se le hubiese extendido con anterioridad a la publicación del edicto y luego de promulgada esa Ley, posibilidad que dudamos visto el corto tiempo entre un momento y el otro.

En consecuencia, tampoco nadie podría solicitar como dueño se le autorice a desarrollar un aprovechamiento forestal en la zona limítrofe norte, al carecer de título hábil que le acredite como propietario (y aunque así fuera no sería viable, como veremos).

Es menester aclarar que la Ley No. 7599, por medio de su artículo 8º, en ningún momento viene a desafectar integralmente del dominio público las áreas que en él se describen; éstas siguen guardando su carácter demanial. Lo que hace es permitir la desafectación para casos particulares (poseedores que, al entrar en vigencia la ley, tengan ya más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños), previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía, el Poder Ejecutivo o la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica, según corresponda.

Por tanto, es erróneo interpretar que al haberse dictado esta Ley es posible realizar un aprovechamiento forestal con sólo haber ocupado el inmueble, aunque sea legalmente por medio de una debida autorización, durante diez años. Recuérdese, insistimos, que sobre bienes de dominio público como los enunciados, y que lo siguen siendo, no es posible alegar posesión para usucapir en los términos que consagra el descrito numeral 8.

Dicho sea de paso, este es uno de los argumentos que se usó en la acción de inconstitucionalidad para combatir esa norma:

"No alcanzamos a comprender, lo que constituye una nueva irracionalidad normativa, cómo solamente dos meses después de haberse publicado esta norma, incluida como reforma en la Ley Forestal No. 7575, pero que ya se encontraba comprendida con prelación en la Ley de Informaciones Posesorias, la misma Asamblea Legislativa que la votó, echa atrás en la protección de las zonas protegidas, y contrario al principio que venía privando, crea una ficción jurídica por la que una mera detentación, entendemos ilegal, se convierte en una posesión apta para usucapir positivamente en perjuicio de áreas demaniales. La jurisprudencia constitucional es terminante en tal imposibilidad: (...)

En la misma línea, es de rigor añadir que esta Ley viene a constituirse en un premio a los usurpadores de dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Agrario para las zonas fronterizas, por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley No. 7599. No parece lógico que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos." (El destacado no es del original).

Debe, pues, tenerse presente que la Ley No. 7599 establece una autorización para que los particulares puedan titular bienes estatales, pero no faculta para utilizarse en otros fines, como la de aprovechar forestalmente los terrenos. Tal actividad estaría por demás excluida, aún bajo la hipótesis de terrenos inscritos por terceros al amparo de tal Ley.

En efecto, el artículo 8º, en su párrafo primero, señala que "La titulación estará sujeta a que el titulante respete las prohibiciones y limitaciones establecidas en las leyes vigentes, lo cual deberá constar en el documento respectivo". Si aplicamos analógicamente el artículo 2º de la Ley Forestal, tendríamos que la prohibición de corta de árboles sería una de estas limitaciones a imponer a las nuevas propiedades:

"Artículo 2º.- Expropiación Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, en terrenos de dominio privado, establezca áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, en virtud de los recursos naturales existentes en el área que se desea proteger, los cuales quedan sometidos en forma obligatoria al régimen forestal.

Estos terrenos podrán ser integrados voluntariamente a las áreas silvestres protegidas o bien comprados directamente cuando haya acuerdo de partes. En caso contrario, serán expropiados de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley de Expropiaciones, No. 7495 del 3 de mayo de 1995 y sus reformas. Cuando, previa justificación científica y técnica del interés público, se determine mediante ley que el terreno es imprescindible para conservar la diversidad biológica o los recursos hídricos, quedará constituida una limitación a la propiedad que impedirá cortar árboles y cambiar el uso del suelo. Esta restricción deberá inscribirse como afectación en el Registro Público. El Estado dará prioridad a la expropiación de los terrenos." En conclusión, y con base en todos los fundamentos jurídicos expuestos, no es posible legalmente que el Ministerio del Ambiente y Energía, como Administración Forestal del Estado (artículos 5º, 6º, inciso b), y 20 de la Ley Forestal) proceda a otorgar permisos para aprovechamientos forestales privados, por medio de la aprobación del plan de manejo respectivo, en la franja fronteriza norte de dos kilómetros de ancho.

De usted, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR AGRARIO VBC/