Unconstitutionality of the Land Titling Law in National Reserves due to Lack of Procedural and Environmental SafeguardsInconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales por falta de garantías procesales y protección ambiental

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and thirty-seven minutes on the twenty-eighth of August, two thousand one.- Optional judicial consultation filed by the Agrarian Court of the Second Judicial Circuit of Alajuela, by resolution issued at nine hours on the twenty-fifth of May, two thousand one, within case file number 00-000084-0298-AG, which is an Information Posesoria [name 001].

Whereas:

1. 1By brief received at the Secretariat of the Chamber at 9 hours and 25 minutes on June 21, 2001 (folio 1), and based on Articles 8, subsection 1), of the Organic Law of the Judicial Branch; 2, subsection b); 3, 13, 102, and 104 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the consulting office requests this Chamber to rule on the constitutionality or unconstitutionality of Articles 3, 9, and 15 of the Law on Land Titling in National Reserves No. 7599, since, unlike the Law on Informaciones Posesorias, the Law under review does not require publication of any edict regarding the titling application or the property concerned, as can be inferred from Article 3 of that body of law, which establishes the requirements to be met. The Procuraduría General de la República does not intervene in the proceeding, nor does any other public institution that could guarantee that the property is not public domain (bien demanial) or a protected wild area.That pursuant to Article 15 of the aforementioned rule, an action for reivindication (acción reivindicatoria) may only be filed within three years following registration in the Registry, after which the right is consolidated, since no action that threatens or restricts the right of the titleholder will be admitted in the courts, and the negative prescription of any third party who might be affected shall therefore be limited to that period. Consequently, the court believes the law could be significantly harming fundamental rights such as the right to property, due process, access to justice, the principle of equality, and the right to a healthy and ecologically balanced environment, by establishing a titling procedure that could leave defenseless any third party who believes they have a better right, whether an owner or a possessor. Said procedure does not guarantee sufficient means of publicity for the action sought by the applicant, and above all, this lack of publication means that third parties are not even aware of the existence of the titling application.Furthermore, there is a legal lack of protection for public domain property and protected wild areas, since no State institution intervenes in the proceeding to demonstrate that the land is not suitable for titling. The court points out that there is a similar precedent with the annulment of the Law on Housing Titling through Voto No. 2802-99.
2. 2By order issued at nine hours and twenty-five minutes on June twenty-seventh, two thousand one (folio 6), the Presidency of the Chamber gave course to the consultation, granting a hearing to the Procuraduría General de la República.
3. 3Through memorial on folios 11-42, the Procuraduría replies to the hearing granted, indicating that Law No. 7599 of April 29, 1996, called "Titling of Lands Located in National Reserves," has its legislative antecedent in the Law on Multiple Land Titling, No. 5064 of August 22, 1972, which in turn owes its origin to the Agricultural Development Program 1971-74, financed by the International Development Agency (AID), according to a loan agreement ratified by the Government of Costa Rica through Law No. 4686 of December 3, 1970. That Program included a Land Tenure chapter, with a subproject for broad titling of properties within national reserves where there was a higher density of untitled possessors (at least twenty percent), who had worked them permanently for a minimum of three years; exploitation that was to be summarily verified. The program was intended to grant, within a four-year period, property titles over their lands (with a size limit) to approximately twenty-five thousand peasants, streamlining registry inscription and exempting them from all types of stamps, registration fees, and notary costs, to facilitate their immediate access to bank credit and public institution credit.At the same time, Law No. 5064 established fewer restrictions on ownership than those in force under the Ley de Tierras y Colonización for parceling or colonization programs. They were limited to those affecting common informaciones posesorias, to the administrative approval of sales, leases, and encumbrances occurring within five years following registry inscription in the titleholder's name, and to the right of the Institute to recover farms whose transfer produced excessive concentrations and subdivisions, covering the value of the land and improvements. After ten years of application of this regulation, the Ley de Jurisdicción Agraria, No. 6734 of March 29, 1982, by centralizing the knowledge of matters in this area, including supplementary titling (Article 2, subsection d), in the newly created Courts, repealed (Article 84) the Law on Multiple Titling and the Law on Administrative Informaciones (although the latter had already been repealed by Law No. 6237 of May 2, 1978, Article 1).Considering the leading role of the Instituto de Desarrollo Agrario (INDER) in this type of titling as relevant for fulfilling its purposes and policies, as well as the necessity and expediency of the established procedure, the validity of the Law on Multiple Titling, No. 5064, was reinstated in 1984 by an atypical rule (Article 46 of the Law on Extraordinary Budget of the Republic, No. 6795 of December 3, 1984), which was declared unconstitutional by this Chamber, through Voto No. 595-92 at 15 hours 20 minutes on March 3, 1992, following a judicial consultation filed by the Agrarian Court of Limón. On that occasion, the Chamber reaffirmed the repeal of Law No. 5064. Subsequently, Law No. 7305 of May 22, 1992, which extended the deadline for canceling 35% owed by producers from the FODEA Law trust portfolio, reformed, in its Article 3°, Section 84 of the Ley de Jurisdicción Agraria, thereby bringing Law No. 5064 back into effect once again, through deficient legislative technique.This Constitutional Chamber, again, when addressing another consultation from the same Court, declared Article 3° of Law No. 7305 unconstitutional (Voto No. 786-94 at 15 hours 18 minutes on February 8, 1994) due to defects in the legislative approval procedure. Finally, through Voto No. 123-I-95 at 14 hours 52 minutes on February 22, 1995, the Chamber clarified its Voto No. 786-94 to the effect that: "a) The Executive Decrees (Decretos Ejecutivos) issued under the repealed Law on Multiple Land Titling but brought into effect by the rule annulled in this action are not covered by the declared unconstitutionality; b) The vacant lands (terrenos baldíos) transferred to the IDA by virtue of the Law on Multiple Land Titling, now definitively repealed, could and can be acquired by third parties under the terms of the Ley de Tierras y Colonización." This resolution is of utmost importance as it cleared up a series of doubts that arose from Voto No. 786-94, especially regarding the hypothetical impossibility of the Instituto de Desarrollo Agrario to grant title to lands in areas demarcated by decrees under the validity of Law No. 5064; a situation that even degenerated into a massive filing of information posesoria proceedings without any legal basis, the lands being duly registered in the Public Registry.Despite the propriety of granting property titles through the procedures stipulated in the Ley de Tierras y Colonización, and these being optimal for institutional control over settlements and the proper use of properties subject to the programs (arguments, among others, that we made known to the Permanent Commission on Agricultural and Natural Resource Affairs of the Legislative Assembly, through pronouncement No. OJ-006-95 of April 19, 1995), the existence of a law similar to that on Multiple Land Titling continued to be considered necessary by the Instituto de Desarrollo Agrario, an interest that gave rise to the bill that later resulted in the current Law No. 7599. Prior to entering into the constitutional analysis of the rules questioned here, it is worth adding that Law No. 7599 included a rule, Article 8°, completely unrelated to the initial interests of solving the Instituto de Desarrollo Agrario's titling problems, which had a large number of lands in its name resulting from declarations under Law No. 5064, and which would, through its legal consequences, disaffect extensive areas belonging to the public domain regime, considered as priorities by abundant legislation over a long period.In summary, said Article Eight established the possibility for private parties to obtain title within protected areas (such as forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges (refugios de vida silvestre)), border zones, and lands administered by the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). In view of the seriousness of that regulation, the Procuraduría General de la República filed an unconstitutionality action against it (case file No. 97-000394-007-CO), which was granted by this Chamber through resolution No. 02988-99 at 11 hours 57 minutes on April 23, 1999. Having the previous legal background as a frame of reference, it proceeds next to point out the various conflicts at the constitutional level and with international treaties that the cited regulation presents. In relation to the titling procedure (Articles 3 and 9 under question), the Law on Titling of Lands Located in National Reserves seeks the creation of multiple titling programs in areas of the country determined by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario and that are part of the national reserves (understood as lands not registered in the name of individuals or legal entities, that do not belong to State institutions, and those of agricultural suitability that the Ministerio del Ambiente y Energía transfers to said Institute); and where there also exists at least a proportion of twenty percent (20%) of possessors of farms not registered in the Public Registry, whose sizes do not exceed three hundred hectares.To fulfill that purpose, the Executive Branch transfers ownership of the previously determined lands to the Instituto de Desarrollo Agrario, and they are registered in the Public Registry; a Decree is also issued declaring the area subject to the program. Next, the land titling proceeds through transfer and registration in the name of the respective possessors, upon prior demonstration of having used them rationally in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as owner for a period of not less than five years. The proof of possession is carried out through a summary information (información sumarísima) conducted by qualified officials of the Department of Titling of the Instituto de Desarrollo, and must necessarily include the requirements listed in Article 3° of the Law, here under question. The consulting Agrarian Judge believes that this procedure does not guarantee sufficient means of publicity for the action sought by the applicant, leaving interested third parties in a state of defenselessness by not even knowing of the existence of the application; in addition to there being a legal lack of protection for public domain property and protected wild areas, since no State institution intervenes in the proceeding to demonstrate that the land is not suitable for titling.With all the above, it indicates that fundamental rights would be being violated, such as the right to property, due process, access to justice, the principle of equality, and the right to a healthy and ecologically balanced environment (Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121, subsection 14, of the Political Constitution). In this regard, they consider that these observations are correct and that the titling procedure established by Law No. 7599 harms constitutional rights as it is not a transparent, secure procedure that guarantees property, both private and public. In the first place, the Law does not denote, within the steps prior to declaring a titling program, the existence of serious studies to determine whether within the chosen area there are properties registered in the name of third parties or held under possession for more than ten years. Furthermore, since our country is not entirely registered under a cadastral zone system, it is quite difficult to identify previous plans in the name of other persons, which would allow determining if prior ownership rights exist within the sector.This deficiency results in the possibility of double and even triple registration occurring over the same land: that of a potential original owner, that of the Instituto de Desarrollo Agrario which establishes the titling program, and finally, that of the alleged possessor applicant. Of course, this multiple inscription is not only undesirable from the point of view of registry legal order, but also violates the right to property enshrined in Article 45 of our Political Constitution. On the other hand, and even if the original owner of land within the titling zone did not have their farm registered, it appears completely contrary to the Political Charter for a State institution to register lands encompassing theirs without informing them of anything, much less expropriating them. And it is obvious that these legal defects are not remedied by the simple mention in Article 2° of Law No. 7599 that registrations in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario for titling programs are "without prejudice to the rights already registered over specific portions within the general perimeter of the respective zone, nor to the rights subject to an information posesoria in process at the time of publication in La Gaceta of the decree referred to in Article 7 of this law, or those that may be registered in the future pursuant to law, nor to the portions destined for public use." They indicate that through this Law, the Instituto de Desarrollo Agrario is also being exposed to the potential disbursement of millions in compensation for damages, and even payments for lands, which harmed owners would claim due to the improper registration or dispossession of their respective properties.Regarding the due protection of State areas in this preliminary phase, we only find an obligation for the Instituto de Desarrollo Agrario to communicate with the Ministerio del Ambiente y Energía so that it may rule "if there is no affectation on lands for forest use or located in the conservation areas of the State's heritage" (Article 6°, second paragraph, of the Law). The Ministry is obligated to communicate to the Institute within a period of two months from the date of receipt of the request, "if the areas included in the zone are declared, according to current laws and decrees, as forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national parks (parques nacionales), biological reserves (reservas biológicas), wildlife refuges (refugios de vida silvestre), wetlands (humedales), or other management categories within the country's conservation areas," with positive silence not operating.Although, at first glance, it seems that the legislator was concerned that areas belonging to the State's Natural Heritage not be affected, the truth is that the rule at no point clarifies that, if the Ministry reports the inclusion of any protected area within the sector demarcated for the titling program, the Institute is under the obligation to exclude it, so apparently nothing would prevent one of those areas from being included within the territories to be titled. On the other hand, it is evident that the State's Natural Heritage does not constitute the only public domain asset existing in our country, meaning any other (be it the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), indigenous reserves (reservas indígenas), border zones (zonas limítrofes), areas adjacent to springs (nacientes), etc.) could be incorporated into a titling program, without there being any communication to the respective managing entity, nor therefore, any opposition to it.Moreover, there is the aggravating factor regarding the criterion to be applied to define the possession period. Regarding what directly concerns the titling process of Law No. 7599, it is also missed, as the consulting Judge points out, the notification of the same to some State institution that watches over public interests, particularly public domain ones. The Law on Informaciones Posesorias, for example, mandates a hearing of one month for the Procuraduría General de la República at the start of the process and of eight days at its conclusion. The Instituto de Desarrollo Agrario is also notified if the farm is of a rural character. These hearings, especially the first, are of great importance since, besides ensuring compliance with the normal requirements, the Procuraduría General verifies that it is not dealing with titling State-owned assets, especially those that are of public domain.Should it be one of these cases, this Institution proceeds to oppose the process, whereupon the case file is ordered archived and the administrative remedy is deemed exhausted, so that the applicant may take action in the contentious-administrative jurisdiction against the State or the Instituto de Desarrollo Agrario, if it is this entity that opposes (Article 8, second paragraph). Consequently, by not providing any type of hearing to the Procuraduría General de la República or any other State entity within Law No. 7599, the possibility of improperly registering public lands would increase. With what has been stated thus far, they consider clear the lack of protection for State public assets presented by Law No. 7599, and therefore the unconstitutionality of the process regulated therein with respect to Articles 50, 89, and 121, subsection 14, of the Magna Carta, which protect a healthy and ecologically balanced environment, scenic beauties, and in general, assets subject to the public domain regime.The same can be said of the process for private parties interested in obtaining title under Law No. 7599 with respect to Article 45 of the Constitution, given that, as is well expressed in this judicial consultation, it lacks sufficient controls to allow third parties with property rights or consolidated possession of ten years to become aware of it and act in defense of their ownership. It notes that what is missed, above all, is the publication of an edict containing an extract of the application, and summoning interested parties to come forward and claim their rights within a certain time from the publication. This procedural stage is indeed regulated in the Law on Informaciones Posesorias, Article 5°, second paragraph. It draws attention that Article 3° of Law No. 7599 under question itself stipulates a procedure for processing any oppositions that may arise, but it does not determine any means available to potential harmed owners to become aware of the action against them, rendering the former of little use.Jointly, it adds that the presentation of a cadastral plan (plano catastrado) of the property to be titled, required by Law No. 7599 (Article 3°, subsection b), is also no guarantee of property protection, since the measurements can be invented or copied from the true owner's plan, thus circumventing the topographic survey on site, the latter being something that could help the owner become aware of the intentions another has regarding their land. On some occasions, the Procuraduría General de la República has verified this practice of altering measurements or copying plans registered in the name of others. Regarding the declaration of three neighboring witnesses of the place (Article 3°, subsection e), it in no way constitutes a defense mechanism for possible owners harmed by the process, since it is almost impossible for witnesses to be provided by the applicant themselves that do not favor their claims.No less true is that the possibility of filing a reivindication action within three years following registry inscription also does not constitute a means of protection in favor of the original owners, not only due to the shortness of the legal period, but because control procedures against potential anti-juridical actions must be preventive and occur within the specific process in question, and not afterward, where the patrimonial harm materializes (this point will be subject to further analysis below). Among the requirements to be met in Article 3° of Law No. 7599 is that of a "sworn declaration (declaración jurada) of the possessor that the farm is not registered nor is it in judicial or extrajudicial dispute, and that they possess it under the terms established in this law." Curiously, the punitive character present in Article 3° of the Law on Informaciones Posesorias was eliminated from this rule, which punishes with the penalties for the crime of perjury anyone who incurs falsehood in making their declaration, thus leaving doubt as to what effects the one established in Law No. 7599 has before the legal system and whether this lack of punitive element could be the cause of serious abuses.It is not superfluous to note the incongruity of the rule itself, in view of the fact that at the time of making the sworn declaration, the farm may already be registered in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario (Article 2° of Law No. 7599), meaning that in order to fulfill this requirement, the possessor would always have to fail to tell the truth and state that the land lacks registry inscription. In fact, as can be seen in circular No. 61-2001 of the Supreme Court of Justice, published in Boletín Judicial No. 212 of June 25, 2001, the titling programs mentioned therein already have their corresponding registration entry in the Real Folio of the Public Registry. Finally, it is detailed in Article 3° of Law No. 7599 that the applicant must not have registered in that Registry properties exceeding three hundred hectares through the information posesoria process, but the means to verify this is also not indicated, thus raising the question of whether the Institute can rely on the applicant's mere statement.Based on all these elements of criteria presented, they consider that both the procedure regulated in Article 3° of Law No. 7599, and the stages prior to it detailed in Articles 1° and 2° ibid, contravene the fundamental right to private property provided in ordinal 45 of our Political Constitution. At the same time, it is clear that when this constitutional rule is violated, the same is being done with other similar provisions enshrined in different international instruments and which also protect the right to property; among them, Article XXIII of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, approved by the Ninth International American Conference, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 21 of the American Convention on Human Rights approved by Law No. 4534 of February 28, 1970, Article 5 of the Declaration on the Human Rights of Individuals Who are not Nationals of the Country in which They Live, adopted by the General Assembly of the United Nations in its resolution 40/144 of December 13, 1985.In addition to the cited stipulations, Article 17 of the Universal Declaration of Human Rights, adopted by the General Assembly of the United Nations in its resolution 217 A (III) of December 10, 1948, after stating in its subsection 1° that everyone has the right to own property alone as well as in association with others, proclaims that "no one shall be arbitrarily deprived of his property" (subsection 2°). The establishment of a titling procedure in which ownership of land is lost without any way of becoming aware of it, as will be seen, and the reduction to a minimum period to file the action aimed at recovering it, is definitively an arbitrary means provided by the legislator to despoil legitimate owners of what is theirs. To that extent, Article 7° of our Political Constitution must also be considered violated, insofar as the consequences of applying the titling procedure of Law No. 7599 lead to a denial of rules embodied in international declarations and conventions.This Chamber already proceeded to declare the Ley de Titulación de Vivienda Campesina unconstitutional, which, like Law No. 7599, lacked true guarantees for individual and State property rights, so in principle, the same criteria applied on that occasion would apply here. They also question Article 9° of Law No. 7599 titled "Options of the beneficiaries." Through this rule, it is sought that titleholders have the opportunity to decide whether they wish to pursue the titling process through administrative channels before the Instituto de Desarrollo Agrario, or through judicial channels, in the latter case providing an approval or endorsement from that Institute on the plan of the property to be titled. The disputed provision adds that any individual or legal entity wishing to resort to the corresponding jurisdictional body to legalize their possession, "must demonstrate before it that they meet the requirements contemplated in Article 3 of this law" and that "the procedures generated through this proceeding shall conform to the conditions and limitations of this law." It seems, then, that the procedure to be applied within the titling processes of Law No. 7599 that are processed through judicial channels is subject to the requirements demanded by that Law, and not to those of the Law on Informaciones Posesorias.This is so much the case that the Agrarian Judge consulting does so having as background information proceedings in the name of a private individual. One would have, then, that if the procedure used in judicial channels is identical to that carried out before the Instituto de Desarrollo Agrario, the same reasons of unconstitutionality that we analyzed previously would be applicable to it, so Article 9° of Law No. 7599 that contemplates it would also be contrary to our Political Charter. The present judicial consultation bases, finally, the unconstitutionality of Article 15 of Law No. 7599 on the fact that "the reivindication action can only be filed within three years following registry inscription, after which the right is consolidated, since no action that threatens or restricts the right of the titleholder will be admitted in the courts, and the negative prescription of the right of anyone who might be affected shall therefore be limited to that period," leaving any third party who might have a better right, be it the owner or a possessor, defenseless.The Procuraduría General de la República considers that the consulting Judge is correct regarding the unconstitutionality of the cited Article 15, since, indeed, by limiting the possibility of taking jurisdictional action against the titleholder to three years, it is breaking the basic principle that "every right and its corresponding action prescribe in ten years," protected in Article 868 of the Civil Code. This time limit therefore harms not only access to justice, materialized in the action, but also the right itself, which here is the right to property, and thus, the violation of Article 45 of the Constitution is obvious. The right to property must be understood as a whole, whose primary content is found not only in the text of the Magna Carta but also in its material expression. This is evidenced both in the principles derived from legal texts and in the very evolution of society over time, all with the indispensable integrative and interpretative work of constitutional jurisprudence.

For this reason, the arbitrary legal creation of exceptions to the general principles of access to justice and the right of property must be rejected as unconstitutional. The petitioner who carries out a titling procedure under Law No. 7599 and obtains a favorable resolution has no peculiarity that distinguishes them from one who does so through a possessory information (información posesoria) proceeding; therefore, it is unjustifiable that a third party's action, who may equally be harmed in their property right by one procedure or the other, must see their possibility of bringing an action restricted, in terms of the time to file the lawsuit, in one case and not in the other. It is even more serious, as explained, that the owner harmed by the titling proceedings under Law No. 7599 has fewer chances of learning about the illegal registration of their real property than if it had been done through a possessory information (información posesoria); resulting, then, that by imposing such a short term on them to bring an action, the rights of restitution and compensation that form part of their property right are further restricted.

The impairment of the constitutional principle of equality contained in Article 33 of the Constitution is also manifest. Regarding this type of unfounded exceptions to the general rule, this Chamber has ruled in vote No. 4587-97 of 3:45 p.m. on August 5, 1997. For the injured owner, it is the same whether it is a peasant or not who unduly titled their land; therefore, the legal system must be consistent and grant them the same opportunities offered to another equally harmed owner but through a different procedure. The Law of Possessory Informations establishes in its Article 17 a short three-year proceeding through an incidental route within the same case file to declare the nullity of the illegally obtained title, but it also admits the possibility of litigating it through the ordinary route beyond the three years. Following this line of thought, restricting to three years the possibility of initiating judicial causes against persons who obtained property titles under the protection of Law No. 7599 becomes equally a way of limiting the owner in the defense of their lands, and maintaining that norm, paraphrasing the Magistrates of the First Chamber, would be "placing at the disposal of individuals mechanisms to dispossess their fellow beings of their rights without any cause." Now then, it is clear that the general principle that "every right and its corresponding action prescribe after ten years" also has its exceptions, as indicated in Article 868 of the Civil Code itself, and that these may also be established by law.

However, it is no less true that the cases in which shorter periods are provided cannot be for actions corresponding to property rights, but rather for cases necessarily of lesser weight, similar to those listed in the Civil Code itself in Articles 869 and 870. As can be seen, including in these lists a three-year statute of limitations for filing actions for the recovery of illegitimately titled real property is, besides irrational, inconvenient and reprehensible. The violation of the constitutional principle of Article 45 is doubly gross if it is also taken into consideration that the Law for the Titling of Lands Located in National Reserves requires only five years of possession to access the benefit. Even if this period were added to the three-year period for it to be definitively consolidated against third parties, we would have a total possession of eight years. That is to say, in any of the cases taken, whether five or eight years, individuals would be positively acquiring land by adverse possession (usucapiendo) with fewer than the ten years that are generally required.

That we are once again in the presence of a break in what constitutes part of the basic principles of property right: its modes of acquisition, particularly that known as positive prescription (prescripción positiva). Regarding adverse possession (usucapión), there is only one general rule as to time, and that is having possessed for ten years in a quiet, public, peaceful, and uninterrupted manner as owner. Any other shorter period should be supported by some cause that justifies it, which is not apparent from the articles of Law No. 7599; since the titling of a property is equally accessible through the route of possessory information (información posesoria) and without the need to break the period provided therein. It is noteworthy how other types of proceedings found in other laws, such as the Law of Lands and Colonization, which seek a greater and better distribution of land among those pursuing the fulfillment of its social function, do respect the ten-year prescription.

Furthermore, according to Article 320 of the Civil Code, "the action for recovery (acción reivindicatoria) may be directed against anyone who possesses as owner, and it subsists as long as another has not acquired ownership of the thing by positive prescription (prescripción positiva)." If we were to accept the constitutionality of Article 10 of the Law for the Titling of Lands Located in National Reserves, we would have to deny this principle, since then the action for recovery (acción reivindicatoria) would not proceed, not because the titleholder acquired ownership by positive prescription (usucapió positivamente), which they would not achieve even by artificially adding the three years subsequent to the registry inscription, but by virtue of the legislator having arbitrarily wanted it so, not caring about thereby breaking, without reason and for particular cases, the pillars that have always sustained property right and its defense.

We would then have a limited action for recovery (acción reivindicatoria) of only three years to combat the improper registry inscription, with the aggravating factor of the total absence of means of publicity in the titling procedure of Law No. 7599 to be able to learn of such action against one's own real property. That this Chamber, when hearing an action of unconstitutionality against the Law for Titling of Peasant Housing (expediente No. 98-005332-007-CO), deemed as contrary to the Political Constitution, apart from the entire Law, a norm thereof similar to the one commented on here regarding the limitation of the possibility of recovery (reivindicación) to such a short period of three years. Thus, and based on the legal grounds presented, they agree with the consulting Judge that Articles 3, 9, and 15 of Law No. 7599 must be declared unconstitutional for being contrary to Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121, subsection 14, of the Political Constitution.

Now then, and in view of the fact that said numerals constitute the core regulations around which the rest of the articles of the Law for Titling for Peasant Housing revolve, it is obvious and reasonable then that the entire law must be declared unenforceable, since it is impossible to apply the other related norms of the Law if the titling procedure itself disappears. Neither can the Constitutional Chamber, in use of its power to dimension the effects of its judgments, go so far as to establish procedural requirements to fill the gaps left by the declaration of nullity, insofar as such action would imply an arrogation of the powers of the Legislative Branch, incompatible with Article 9 of our Political Constitution. Law No. 7599 establishes a procedure for the titling of real property; therefore, if the procedure is annulled from the legal system, the norms that only make sense through it must also be annulled as a consequence, according to Article 89 of the Law of Constitutional Jurisdiction: prerequisites to the procedure (Articles 1 and 2), surveying and titling costs (Articles 4 and 5), issuance of the Executive Decree aimed at creating a titling program and communication to the Ministry of Environment and Energy (Articles 6 and 7); exemption from registration fees (Article 10); notarial facilities (Articles 11, 12, and 14); countersignature of the Institute of Development for the registration procedures before the Public Registry (Article 13); registry limitations on the titled properties (Article 16); duty to regulate (Article 17); and effective date (Article 18).

The annulment by connection of Decrees Nos. 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999, No. 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MAG-MINAE of June 12, 2000, 28744-MINAE-MAG of June 12, 2000, No. 28745-MINAE-MAG of June 12, 2000, and No. 28746-MINAE-MAG of June 12, 2000, which transferred land free of charge to the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA), based on Law No. 7599 itself, for the Titling Programs of Las Llanuras de San Carlos and Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca del Río Aranjuez, and Los Santos, respectively, must also be assessed. This petition to declare the entirety of Law No. 7599 and other related regulations unenforceable is consistent with what has been resolved by constitutional jurisprudence on other occasions. In the event that the Chamber effectively declares the entirety of Law No. 7599 unconstitutional, and it is indicated, as was done with the declaration in the same sense regarding the Law for Titling for Peasant Housing that it was without prejudice to the persons who have titled their lands under the protection of that law and when the term of three years to challenge the effects of the declaration has passed, we deem it appropriate to specify that it is without prejudice to public domain property, for which, due to its inalienable nature, the state action to recover them does not prescribe.

For the event that the Chamber considers the declaration of unconstitutionality by connection of the Decrees that create titling programs under Law No. 7599 to be inadmissible, we request that a clarification be made in the same terms as was done in the aforementioned Vote No. 123-I-95 of 2:52 p.m. on February 22, 1995, in the sense that "the vacant lands (terrenos baldíos) transferred to the IDA by virtue of the Law for Multiple Land Titling, now definitively repealed, could and can be acquired by third parties under the terms of the Law of Lands and Colonization," in order to prevent good-faith possessors from seeing their desires to title the lands they occupy frustrated by an erroneous administrative interpretation of the constitutional judgment.

1. 3In the procedure, the formalities established by law were fulfilled.

Drafted by Magistrate Calzada Miranda; and,

Considering:

I.On admissibility. In accordance with Article 102 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the consultation is admissible on the grounds of being presented by the Agrarian Court of the Second Judicial Circuit of Alajuela prior to the application of the consulted norms, in possessory information (información posesoria) proceedings handled in its office under expediente number 00-000084-298-AG., due to having founded doubts about their constitutionality. The application of said norms derives from the fact that through the possessory information (información posesoria) proceedings, the Court verified that the lands intended to be registered are located within a Land Titling Zone of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) created under the protection of Law No. 7599.

II.Object of the Consultation. The consulting party states that they doubt the constitutionality of Articles 3, 9, and 15 of Law No. 7599 called "Law for the Titling of Lands and National Reserves," since these norms could prove to be violative of Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121, subsection 14, of the Political Constitution. For a better understanding of what is consulted, the cited norms are transcribed below:

"Article 3: Proof of possession.

The lands mentioned in the preceding article, which are not subject to administration by the Ministry of the Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE), shall be transferred and registered in the name of their respective possessors. For such purposes, it shall be understood that possession is exercised by anyone who has rationally used the land in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as owner for a period of no less than five years. The proof of possession shall be carried out through a summary proceeding (información sumarísima) by qualified officials of the Titling Department of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA). It must necessarily include the following requirements:

• a)Full name, qualities, domicile, and identity card number of the possessor or possessors.
• b)The respective cadastral map (plano catastrado).
• c)Nature, situation, surface area, boundaries, full names of the adjoining landowners of the land, and the lineal measurement of the frontage to public roads; all in accordance with the cadastral map (plano catastrado) of the property.
• d)Statement from the adjoining landowners of their conformity with the data set forth in the property map.
• e)Declaration of three neighboring witnesses of the place, who attest to the possession exercised by the occupant. These witnesses may be the same adjoining landowners. The testimonial evidence shall be unnecessary if, at the act, a public or private document of certain date, issued more than five years prior, is presented, in which the possessor's right is stated; all at the judgment of the Institution.
• f)Ocular inspection by the official to verify the measurement, location, and use of the land, with the express review that the natural resource has been conserved.
• g)Sworn declaration by the possessor that the property is not registered nor is it in judicial or extrajudicial dispute, and that they possess it under the terms established in this law.
• h)Acceptance of the adjudication under the terms and conditions established in this law.
• i)Not having registered, in the Public Registry, properties exceeding three hundred hectares, through the possessory information (información posesoria) proceeding.

If opposition arises from any interested party, the official in charge of the proceeding shall warn them at the same act so that, within the non-extendable term of thirty calendar days, they resort to the ordinary courts and enforce their rights. Once that term has passed without the opponent proving before the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) the filing of the lawsuit, the opposition shall be considered as not filed, without the need for any resolution declaring it so, nor liability for the Institute." "Article 9: Options of the beneficiaries.

Once the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) begins the execution of a titling program in a specific area, the beneficiaries shall have the option to choose whether they want the Institute to title their properties, or they go to the corresponding jurisdictional body to carry out the titling, using the applicable procedures. The title applicant who decides to go the jurisdictional route must first present to the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA), for its approval or endorsement, the map of the property to be titled, which must necessarily conform to the topographic survey system carried out by this Institute. The possessory information (informaciones posesorias) proceedings in progress, for properties located in newly declared titling areas, may be suspended to avail themselves of the benefits of this law or continue in their processing.

Any natural or legal person who wishes to resort to the corresponding jurisdictional body to legalize their possession must demonstrate before it that they comply with the requirements set forth in Article 3 of this law. Once these requirements are verified and the proceedings completed, the judge shall order the Public Registry to register the property, segregated from the registry property of the respective titling program. The procedures generated through this proceeding must conform to the conditions and limitations of this law.

Within a period of no more than one month from the registry inscription, the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) shall communicate to all civil or agrarian courts the real folio number of the property from which the respective parcels or lots may be segregated." "Article 15: Ownership of lands.

The ownership of the lands referred to in this law shall be registered in favor of the beneficiaries of the titling programs, without prejudice to third parties with a superior right, and shall be validated after three years counted from the day of the inscription of the title in the Public Registry, and to that period, the negative prescription (prescripción negativa) of the third party whom this may affect shall be limited. However, this ownership shall be considered consolidated from the very day of the inscription of the respective title in the Public Registry, solely for the purpose of requesting or obtaining loans for housing from the entities of the National Banking System, other state institutions, the Banco Popular y de Desarrollo Comunal, mutual associations, and cooperatives.

If before the expiration of the three-year period it is observed that, due to an error in the information provided to the Institute, the title was issued contrary to the effective laws, the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) shall decree, in the original file, after a hearing to the parties and by formal resolution of the Board of Directors, the absolute nullity of the title and the inscription. This declaration shall not generate any type of liability for the Institute.

The resolution decreeing the nullity shall be formally and literally communicated to the Public Registry, so that it cancels the respective entry."

III.On the merits. As this Chamber had well pointed out in judgment No. 2988-99, in a sense similar to that of the Law for Titling of Peasant Housing, the law in question intends to solve the cases of possessors in the National Reserve zones, thereby allowing the titling of these properties, which would remain subject to the limits established by special laws for environmental protection. These are national reserves whose lands are not registered in the name of natural or legal persons, those that do not belong to State institutions, and those of agricultural aptitude that the MINAE transfers to the IDA, where there exists at least a proportion of 20% of possessors of properties not registered in the Public Registry, whose areas are not greater than three hundred hectares. For its due compliance, the Executive Branch transfers ownership of the previously determined lands to the IDA and they are registered in the Public Registry, also issuing a Decree declaring the area subject to the program.

Subsequently, the titling of lands is carried out through the transfer and registration in the name of their respective possessors, having previously demonstrated rational use in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as owner for a period of no less than five years. Said demonstration is carried out through a summary proceeding (información sumarísima) by officials of the Department of the IDA and must necessarily include the requirements of Article 3 under study. The intention of the legislative body was to allow current possessors to acquire ownership of those lands and thereby achieve access to the bank credit necessary to intensify and systematize their production, and thus be able to access decent housing. However, in the opinion of the consulting judge, the regulations under study may be harming the property right of third parties with a superior right over the properties intended to be titled, given that these regulations do not guarantee, through suitable means, the claim thereof, nor reasonable means for their recovery.

They emphasize regarding Article 3 consulted here, that unlike the Law of Possessory Informations, in the Law for Titling of Lands in National Reserves, no edict is published regarding the titling application and the property it concerns, nor does the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) or any other public institution intervene to guarantee that it is not public domain property or a protected wildlife area. They point out that by establishing in Article 15 that the action for recovery (acción reivindicatoria) can only be filed within three years following the registry inscription, this law could be significantly harming fundamental rights such as property, due process, access to justice, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, by establishing a titling procedure that could be leaving defenseless the third party who believes they have a superior right, whether the owner or a possessor.

IV.Essentially these same arguments were put forward in the action of unconstitutionality processed under expediente No. 98-005332-007-CO, through which the Law for Titling of Peasant Housing was declared unconstitutional, according to vote No. 2802-99, under the following considerations:

"III.- ON THE RIGHT OF PROPERTY. The concept of property drawn from Article 45 of the Political Constitution must be understood as that allocation of a good in favor of a specific person. This right allows its holder to possess, dispose of, and freely use the good, without any third party intervening in it. It is precisely this condition that gives it the character of an 'erga omnes' right, that is, it can be enforceable against third parties, obliging them in turn to respect and refrain from disturbing that right. The Political Constitution itself gives content to the concept of private property, it being understood as integrated into this term: possession, use and enjoyment, tenure, transformation, and defense. This Chamber has stated that the two paragraphs that make up Article 45 of the Political Constitution, according to judgment No. 479-90 of five o'clock p.m. on May eleventh, nineteen ninety, '...respond to radically different historical origins and ideological conceptions, to the point that it could be argued that they are contradictory statements: by the first, property is inviolable in all cases, since strictly speaking expropriation is not a limitation but a condition of extinction of the real right over the thing by extinction of the thing itself, which leaves legal commerce, while according to the second mandate, limitations are permissible as long as they are of "social interest" and have been decreed by the Assembly "for reasons of public necessity" with the vote of at least two-thirds of its members.

The first paragraph comes from the conception that property is an indisputable "natural" right, inherent to every person by the mere fact of being a person, and in our constitutional history it appears since the "Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica" or "Pacto de Concordia" of December 1, 1821 (Article 2), it is repeated with slight variations in the "Ley de Bases y Garantías" of March 8, 1841, and in the Constitutions of April 9, 1844 (Articles 1, 13, and 14), of February 10, 1847 (Article 7), of December 27, 1859 (Article 25), of April 15, 1869 (Article 24), and of December 7, 1871 (Article 29) which was in force until 1943, except for the brief interregnum that the application of the Constitution of June 8, 1917 signified, repealed on September 3, 1919. The second paragraph of current Article 45 is the same second paragraph that was introduced in the years 1942 and 1943 to Article 29 of the Constitution of 1871, and is based on the social Christianity of the Social Code of Malvinas coming from the functionalist sociologism of León Duguit, from the beginning of this century.

That second paragraph was considered necessary to harmonize the prior text on property, which preached its inviolable character and was therefore an insurmountable barrier to State intervention in economic mechanisms, with the new currents aimed at favoring the dispossessed majorities, which in turn generated the protective legislation typical of those years, such as the so-called "social guarantees" and tenancy legislation, mainly. It is not superfluous to add that such constitutional reform of the 1871 text, which passed unchanged into the current Constitution of November 7, 1949, was enacted during a time of suspension of constitutional guarantees, following the closure of export markets due to the Second World War, and with the support of large sectors of the population. All this to conclude that, concerning the constitutional discipline of property, only limitations "of social interest" dictated for reasons of public necessity with the vote of at least two-thirds of all deputies, that is, by thirty-eight votes, are admissible.

The requirement of that qualified vote is due to the fact that in the Constitution there underlie and coexist the political public order (essential organization of the State, property, and the family), the social public order (state intervention to safeguard the interests of large sectors of the population), and more tenuously, also the economic public order (state activity aimed at promoting the prevailing economic system). Hence, it is necessary that laws of one character or another must be adopted by a majority sufficiently representative of the various sectors that make up the Assembly, but without the majority being of such a magnitude that it produces a right of veto in favor of parliamentary minorities.' In accordance with the jurisprudence transcribed, one of the essential elements of the property right is the right of its holder to defend it against third parties who attempt to dispossess them of it.

But this defense is not limited only to the possibility of repelling the invader by force, but rather that they can effectively defend their right by any of the means that the legal system provides for such effect, including procedural ones. It is in this respect that the challenged law must be reviewed, specifically the procedure established for peasant housing titling, in order to verify whether the owner of a property subjected to that regime is effectively allowed to exercise their right of defense.

IV.Before analyzing the challenged regulations, it is appropriate to make some brief considerations about the purpose the law pursues. The challenged law was born as a rapid response to the housing problem in rural areas, creating a registration procedure that was simpler than a possessory information (información posesoria) proceeding. Such regulations indicate that the lands that may be subject to titling shall not exceed two hectares, must be destined for the housing of the petitioner and their family, and have been possessed as owner in a quiet, uninterrupted, and public manner for no less than five years. Unlike the Law of Possessory Informations, no edict is published regarding the titling application and the property it concerns; the adjoining landowners and co-owners of the land are not summoned. Furthermore, the good faith of the title applicant is always presumed, because even in the case that the owner or possessor recovers their property, they must pay all the improvements made to the title applicant, or pay any credit that may have been requested for construction or repair of housing.

This law also does not require a declaration under oath that the property is not registered in the Public Registry, despite the law indicating in its Article 1 that it is only applicable to real property lacking a registered or registrable title in the Public Registry, but it does not establish any norm that tends to verify compliance with this, since the documents required from that Registry and from the Direct Taxation office only verify that the applicant has no real property in their name and that they have not previously used this procedure. Likewise, a cadastral map (plano catastrado) of the property must be presented; however, this is also not sufficient guarantee that the owner can duly exercise their defense. The Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) does not intervene in the process, nor any other public institution that guarantees that it is not public domain property or a protected area.

The situation is aggravated insofar as the action for recovery (acción reivindicatoria) can only be filed within three years following the registry inscription, which, once elapsed, according to Article 10, result in the consolidation of the right, as no action that threatens or restricts the right of the title applicant shall be admitted in the courts.

V.All of the above described presents a law that, although it is true it was created with the aim of providing housing to a national sector in a more expeditious manner, by the very way in which it has been structured to function, significantly harms fundamental rights such as property, due process, access to justice, just compensation, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, by establishing a procedure that leaves defenseless the third party who believes they have a superior right, whether the owner or a possessor. In this regard, it is noticeable that in such a procedure, sufficient means of publicity of the action the title applicant intends are not guaranteed, and, above all, due to that lack of publication, interested third parties are unaware even of the existence of the application itself, and there is no exact verification mechanism for what is declared by the applicant, since good faith is presumed. Moreover, even in the case that the defendant is defeated in a recovery action (proceso reivindicatorio), they would be obliged to maintain them there while the trial lasts, pay them all the improvements made, and even cancel any credit that may have been requested for construction or repair of housing.

Such effects, evidently, are serious and significant for the third party who appears with a superior right, which is incompatible with the challenged procedure, which is approved almost solely with the applicant's declaration. In this same sense, said procedure implies a lack of legal protection for public domain property and protected zones, since there is no intervention in the process by any state institution to demonstrate that the land is unsuitable for titling, thereby violating Articles 7, 50, 89, and 121(14) of the Constitution and the International Conventions signed for environmental protection, given the imminent danger of titling properties that should not be inhabited due to their ecological conservation conditions. Consequently, the titling procedure established in the challenged law does not sufficiently safeguard the rights of third parties who may have a superior right over the property to be titled; rather, the process is nearly hidden and yields extremely serious onerous results.

There is also a total lack of protection for public domain property or protected areas, since there is no hearing whatsoever for the Procuraduría or another institution, and therefore, ignorance on their part could signify a serious injury to public interests. Finally, it does not allow prior protection of property rights, but only a posteriori and in a precarious manner, which also violates Articles 33 and 39 of the Constitution, since the law does not grant the possibility of defense to interested third parties, treating them unequally in this regard by placing them at a disadvantage before the possibility of protecting their rights.

VI.For this reason, the action is admissible; however, it should be clarified that this unconstitutionality is not intended to render nugatory the State's efforts to provide social projects with a housing component, a fundamental right to which every human being is entitled."

V.As in the cited case law, the Chamber considers that the consultant is correct in noting that the procedure established in Articles 3 and 9 of Law No. 7599 for making the transfer request is equally deficient regarding the possibility of defense that a third party might assert over the properties titled through this law. Said procedure is summary in nature and, in accordance with the requirements demanded by Article 3, it cannot be determined with certainty whether within the selected area there exist properties registered in the name of third parties or under possession exceeding ten years, precisely because more reliable studies are not available (note that the requirements include, among others: three witnesses, the applicant's sworn statement that the property is not registered nor in judicial or extrajudicial dispute, a cadastral map, a statement from adjoining owners regarding the map data, and not having registered properties exceeding 300 hectares through the possessory information process).

The mere presentation of a cadastral map is no guarantee of security, according to the same registry experience in this country, since multiple titling could even occur on the same land. Furthermore, no means of publicity is apparent that would allow a third party with a superior right to become aware of the intended titling so that they might exercise their rights beforehand; rather, the defense practically arises a posteriori and within a quite short period of three years in accordance with Article 15 under study, with quite grievous consequences for the third party, since the property in question could have been mortgaged from the moment it was titled, which also violates the principle of procedural equality by placing the third-party claimant in a situation of extreme disadvantage in accessing justice to claim their rights. Moreover, the same issue raised in the cited precedent exists, in that this summary titling procedure does not involve the appearance of the Procuraduría General de la República or any other state institution to guarantee that public domain property is not being titled, which would produce two situations: first, that the areas are protected zones for environmental reasons and may be damaged by improper use; or second, the fact that the State would have to recover them later, incurring excessive unnecessary expenses, which is unreasonable and disproportionate.

The foregoing considerations, together with the cited vote which is equally applicable to the specific case and as to which the Chamber maintains the expressed criterion, render the consulted norms unconstitutional.

VI.Likewise, since the existence of the law would be meaningless without the titling procedure set forth in Articles 3 and 9 herein consulted, it is appropriate to declare in its entirety the unconstitutionality of the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales under study, for being contrary to the provisions of Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121(14) of the Political Constitution. In accordance with the provisions of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this declaration is retroactive to the effective date of the annulled norms, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with the cited Article 91, the effects of the declaration of unconstitutionality are tailored in the sense that it does not affect persons who have titled their lands under the protection of the Law that will be declared unconstitutional, provided that the three-year period for challenging the effects of that declaration has elapsed. The foregoing is without prejudice to the State's ability to bring actions aimed at recovering those titled lands that constitute public domain property.

VII.Finally, the Chamber does not consider admissible the petition of the Procuraduría General de la República to declare, by connection, unconstitutional Decrees Nos. 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999, No. 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MAG-MINAE of June 12, 2000, 28744-MINAE-MAG of June 12, 2000, No. 28745-MINAE-MAG of June 12, 2000, and No. 28746-MINAE-MAG of June 12, 2000, since what is ultimately sought is to order that the lands transferred to the IDA by virtue of the Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales may be acquired by third parties under the terms of the Ley de Tierras y Colonización, which the Chamber deems unnecessary to order, since the cited decrees were also based on the Ley de Tierras y Colonización and therefore remain in effect for the application of that normative framework. Magistrate Piza dissents and declares that the consulted norms do not violate the Constitution because they fall within the constitutional powers of the Legislative Assembly.

Por tanto:

The consultation is answered in the sense that Law No. 7599 of April 29, 1996, denominated "Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales," in its entirety and its amendments, is unconstitutional. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled norms, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with the provisions of Articles 107, 108, and 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the effects are tailored in the sense that the declared unconstitutionality does not affect persons who have titled their lands under the protection of the Law now declared unconstitutional, provided that the three-year period for challenging the effects of that declaration has elapsed. Let this pronouncement be communicated to the Legislative Power. Let this pronouncement be recorded in the Diario Oficial La Gaceta and published in its entirety in the Boletín Judicial. Let this be notified.

R. E. Piza E.

Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

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Control constitucional: Sentencia estimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: CIVIL Subtemas:

NO APLICA.

08560-09. CIVIL. INFORMACIONES POSESORIAS. Artículos 3, 9 y 15 de la Ley de Titulación en Reservas Nacionales.

Res: 2001-08560 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno.- Consulta judicial facultativa formulada por el Juzgado Agrario del Segundo Circuito Judicial de Alajuela, mediante resolución de las nueve horas del veinticinco de mayo del dos mil uno, dictada dentro del expediente número 00-000084-0298-AG, que es Información Posesoria [nombre 001]

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9 horas y 25 minutos del 21 de junio del 2001 (folio 1), y con fundamento en los artículos 8, inciso 1), de la Ley Orgánica del Poder Judicial; 2, inciso b); 3, 13, 102 y 104 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el despacho consultante solicita a esta Sala que se pronuncie sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los artículos 3, 9 y 15 de la Ley de Titulación en Reservas Nacionales No. 7599, por cuanto a diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, en la Ley de estudio no se publica edicto alguno de la solicitud de titulación y del bien sobre el que recae, según se desprende del artículo 3 de dicho cuerpo normativo, el cual establece los requisitos a cumplir. En el proceso tampoco interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área silvestre protegida.Que de conformidad con el artículo 15 de la norma supracitada la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral por lo que pasados estos se consolida el derecho, pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que amenace o restrinja el derecho del titulante y a ese plazo se limitará por ende la prescripción negativa del tercero a quien esto pueda afectar. Por consiguiente, estima que la ley podría estar lesionando en gran medida derechos fundamentales como el de propiedad, el debido proceso, acceso a la justicia, principio de igualdad, el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento de titulación que podría estar dejando indefenso al tercero que crea tener un mejor derecho, sea el propietario, o un poseedor. Dicho procedimiento no garantiza medios suficientes de publicidad de la acción, que pretende el titulante y sobretodo, esa falta de publicación hace que los terceros desconozcan incluso la existencia de la solicitud de titulación.Que además, se da una desprotección jurídica para la propiedad demanial y áreas silvestres protegidas, por cuanto no hay intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno no es apto para ser titulado. Señala que existe un antecedente similar con la anulación de la Ley de Titulación de Vivienda mediante voto No. 2802-99.
2. 2Mediante auto de las nueve horas veinticinco minutos del veintisiete de junio del dos mil uno (folio 6), la Presidencia de la Sala dio curso a la consulta, confiriendo audiencia a la Procuraduría General de la República.
3. 3Con memorial de folios 11-42, la Procuraduría contesta a la audiencia conferida, indicando que la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996, denominada "Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, tiene su antecedente legislativo en la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, No. 5064 de 22 de agosto de 1972, que a su vez debe su origen al Programa de Desarrollo Agropecuario 1971-74, financiado por la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), según convenio de préstamo ratificado por el Gobierno de Costa Rica a través de la Ley No. 4686 de 3 de diciembre de 1970. En ese Programa se incluía un capítulo de Tenencia de la Tierra, con un subproyecto de amplia titulación de inmuebles en las reservas nacionales donde existiera mayor densidad de poseedores sin título (al menos un veinte por ciento), que los hubiesen trabajado de modo permanente por un mínimo de tres años; explotación que habría de comprobarse sumariamente.El programa estaba destinado a otorgar, en un lapso de cuatro años, títulos de propiedad sobre sus tierras (con tope de cabida) a unos veinticinco mil campesinos, agilizando la inscripción registral y exonerándolos de toda clase de timbres, derechos de registro y costas notariales, para facilitarles el acceso inmediato al crédito bancario y de instituciones públicas. A la vez, la Ley No. 5064 establecía restricciones al dominio menores que las vigentes en la Ley de Tierras y Colonización para los programas de parcelación o de colonización. Se contraían a las que afectaban las informaciones posesorias comunes, a la aprobación administrativa de las ventas, arriendos y gravámenes que sucedían en los cinco años posteriores a la inscripción en cabeza del titulante, y al derecho del Instituto de recuperar las fincas cuya enajenación producía concentraciones y subdivisiones excesivas, cubriendo el valor de los terrenos y mejoras.Luego de diez años de aplicación de esta normativa, la Ley de Jurisdicción Agraria, No. 6734 de 29 de marzo de 1982, al centralizar el conocimiento de los asuntos de esta materia, comprensivos los de titulación supletoria (artículo 2, inciso d) en los nuevos Tribunales creados, derogó (artículo84) la Ley de Titulación Múltiple y la de Informaciones Administrativas (aunque ya esta última se hallaba derogada por la ley No. 6237 de 2 de mayo de 1978, artículo 1). Considerándose relevante para el cumplimiento de sus fines y políticas el papel protagónico del Instituto de Desarrollo Agrario en este tipo de titulaciones, así como la necesidad y lo expedito del procedimiento estatuido, en 1984 se restableció la vigencia de la Ley de Titulación Múltiple, No. 5064, por una norma atípica (artículo 46 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República, No. 6795 de 3 de diciembre de 1984), la que fue declarada inconstitucional por esa Sala, mediante Voto No. 595-92 de 15 horas 20 minutos del 3 de marzo de 1992, ante consulta judicial presentada por el Juzgado Agrario de Limón.En esa oportunidad, la Sala reafirmó la derogatoria de la Ley No. 5064. Posteriormente, la Ley No. 7305 de 22 de mayo de 1992, que amplió el plazo para la cancelación del 35% adeudado por los productores de la cartera fideicometada de la Ley FODEA, reformó, en su artículo 3 ,el ordinal 84 de la Ley de la Jurisdicción Agraria, poniendo en vigencia de nuevo, con deficiente técnica legislativa, la Ley No. 5064. De nuevo esa Sala Constitucional, al evacuar otra consulta del mismo Juzgado, declaró inconstitucional el artículo 3 de la Ley No. 7305 (Voto No. 786-94 de 15 horas 18 minutos del 8 de febrero de 1994) por vicios en el procedimiento legislativo de aprobación. Por último, mediante Voto No. 123-I-95 de 14 horas 52 minutos del 22 de febrero de 1995, la Sala aclaró su Voto No. 786-94 en el sentido de que: "a) Los Decretos Ejecutivos dictados al amparo de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras derogada pero puesta en vigencia por la norma anulada en esta acción no quedan cubiertas por la inconstitucionalidad declaradas; b) Los terrenos baldíos traspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras hoy definitivamente derogada podían y pueden ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización".Esta resolución es de suma importancia por cuanto vino a despejar una serie de dudas que surgieron a raíz del Voto No. 786-94, especialmente en cuanto a la hipotética imposibilidad del Instituto de Desarrollo Agrario de otorgar tierras en las áreas demarcadas por decretos bajo la vigencia de la Ley No. 5064; situación que degeneró incluso en una masiva presentación de diligencias de información posesoria sin asidero jurídico alguno, al encontrarse las tierras debidamente inscritas en Registro Público. No obstante la procedencia de otorgar títulos de propiedad a través de los trámites estipulados en la Ley de Tierras y Colonización, y ser éstos óptimos para el control institucional sobre los asentamientos y la debida utilización de los bienes inmuebles objeto de los programas (argumentos, entre otros, que hicimos ver a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa, mediante pronunciamiento No. OJ-006-95 de 19 de abril de 1995); se siguió estimando como necesario por parte del Instituto de Desarrollo Agrario la existencia de una ley similar a la de Titulación Múltiple de Tierras, interés que suscitó el proyecto de ley que diera lugar posteriormente a la actual Ley No. 7599.Que de previo a entrar al análisis constitucional de la normativa aquí cuestionada, vale añadir que la Ley No. 7599 incluía una norma, el artículo 8°, ajena totalmente a los intereses iniciales de solventar los problemas de titulación del Instituto de Desarrollo Agrario, el cual disponía de un gran número de tierras a su nombre producto de declaratorias amparadas a la Ley No. 5064, y que vendría a desafectar, por sus consecuencias legales extensas áreas pertenecientes al régimen de dominio público, consideradas como prioritarias por abundante legislación durante mucho tiempo. En síntesis, dicho numeral octavo estatuía la posibilidad de que particulares pudiesen titular dentro de áreas protegidas (tales como reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre), las zonas limítrofes y terrenos administrados por la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA).Vista la gravedad de esa normativa, la Procuraduría General de la República interpuso una acción de inconstitucionalidad contra ella (expediente No.97-000394-007-CO), la que fue declarada con lugar por esa Sala mediante resolución No.02988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999. Teniendo como marco de referencia el anterior panorama jurídico, procede de seguido a señalar los distintos roces de nivel constitucional y de tratados internacionales que la normativa de cita presenta. Con relación al procedimiento de titulación (artículos 3 y 9 cuestionados), la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales busca la creación de programas múltiples de titulación en zonas del país determinadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario y que sean parte de las reservas nacionales (entendidas como los terrenos que no estén inscritos a nombre de personas físicas o jurídicas, que no pertenezcan a instituciones del Estado y los de aptitud agropecuaria que el Ministerio del Ambiente y Energía traspase a aquel Instituto); y donde exista, asimismo, por lo menos, una proporción del veinte por ciento (20%) de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a trescientas hectáreas.Para cumplir ese propósito, el Poder Ejecutivo le traspasa al Instituto de Desarrollo Agrario la propiedad de las tierras previamente determinadas y se inscriben en el Registro Público, emitiéndose además un Decreto que declara el área sujeta al programa. Seguidamente, se procede a la titulación de tierras mediante el traspaso e inscripción a nombre de sus respectivos poseedores, previa demostración de haberlas usado racionalmente en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años. La prueba de la posesión se efectúa mediante una información sumarísima a cargo de funcionarios calificados del Departamento de Titulación del Instituto de Desarrollo, y debe comprender, necesariamente, los requisitos enumerados en el artículo 3° de la Ley, aquí cuestionado. Considera el señor Juez Agrario consultante que este procedimiento no garantiza medios suficientes de publicidad de la acción pretendida por el titulante dejándose a terceros interesados en estado de indefensión al no conocer siquiera la existencia de la solicitud; además de que se da una desprotección jurídica para la propiedad demanial y de áreas silvestres protegidas, por cuanto no hay intervención en el proceso de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno no es apto para ser titulado.Con todo lo anterior, indica se estarían violentando derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 7, 33, 39, 45, 50,89 y 121, inciso 14, de la Constitución Política). Sobre el respecto, consideran que llevan razón tales apreciaciones y que el procedimiento de titulación establecido por la Ley No. 7599 lesiona derechos constitucionales al no ser un trámite transparente, seguro y garante de la propiedad, tanto privada como pública. En primer término, no se denota en la Ley, dentro de los pasos previos a la declaratoria de un programa de titulación, la existencia de estudios serios que determinen si dentro del área escogida existen propiedades inscritas a nombre de terceros o bajo posesión mayor de diez años. Además, al no estar nuestro país enteramente registrado bajo un sistema de zonas catastrales, es bastante difícil la identificación de planos anteriores a nombre de otras personas, que permitan concretar si existen dentro del sector derechos de dominio previos.Esta deficiencia redunda en que sobre un mismo terreno se pueda dar una doble y hasta triple inscripción: la de un eventual propietario original, la del Instituto de Desarrollo Agrario que establece el programa de titulación, y por último, la del supuesto poseedor promovente. Por supuesto, esta inscripción múltiple no sólo es indeseable desde el punto de vista de un ordenamiento jurídico registral, sino que también atenta contra el derecho de propiedad consagrado en el artículo 45 de nuestra Constitución Política. Por otra parte, y aunque el dueño original de un terreno dentro de la zona de titulación no tuviese su finca inscrita, resulta a todas luces contrario a la Carta Política el que venga una institución del Estado a inscribir terrenos comprensivos del suyo sin informarle de nada y mucho menos de expropiarle. Y es obvio que estos defectos legales no se subsanan con la simple mención en el artículo 2° de la Ley No. 7599 de que las inscripciones a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario para programas de titulación lo son "sin perjuicio de los derechos ya inscritos sobre porciones determinadas dentro del perímetro general de la zona respectiva, ni de los derechos objeto de información posesoria en trámite en el momento de publicarse en La Gaceta el decreto al que se refiere el artículo 7 de esta ley o los que se inscriban en el futuro conforme a la ley, ni de las porciones destinadas al uso público".Indica que mediante esta Ley se está exponiendo, asimismo, al Instituto de Desarrollo Agrario al eventual desembolso de indemnizaciones millonarias por concepto de daños y perjuicios, e incluso hasta pagos de tierras, que los dueños perjudicados reclamarían ante la indebida inscripción o despojo de sus respectivas propiedades. En cuanto a la debida protección de áreas estatales en esta fase previa sólo encontramos un deber de comunicación del Instituto de Desarrollo Agrario al Ministerio de Ambiente y Energía para que se pronuncie "si no existe afectación sobre tierras de uso forestal o ubicadas en las áreas de conservación del patrimonio del Estado" (artículo 6°, párrafo segundo, de la Ley). El Ministerio está obligado a comunicar al Instituto dentro del término de dos meses contados desde la fecha de recibo de la solicitud, "si las áreas comprendidas en la zona están declaradas, según las leyes y decretos vigentes, como reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales u otras categorías de manejo dentro de las áreas de conservación del país", no operando el silencio positivo.Si bien, a primera vista, parece que existió una preocupación del legislador por que las áreas pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado no se viesen afectadas, lo cierto es que en ningún momento aclara la norma que, si el Ministerio informa de la inclusión de alguna área protegida dentro del sector demarcado para el programa de titulación, se encuentra el Instituto en la obligación de excluirla, por lo que, aparentemente, nada impediría que una de esas áreas pudiese estar comprendida dentro de los territorios para ser titulados. Por otro lado, resulta evidente que el Patrimonio Natural del Estado no constituye el único bien de dominio público existente en nuestro país, por lo que cualquier otro (llámese zona marítimo terrestre, reservas indígenas, zonas limítrofes, áreas contiguas a los manantiales, etc.) podría ser incorporado dentro de un programa de titulación, sin que existiese ninguna comunicación al ente administrador respectivo, ni por ende, ninguna oposición al mismo.Además, se tiene la agravante sobre el criterio a aplicar para definir el tiempo de posesión. En lo que se refiere directamente al trámite de titulación de la Ley No.7599, se extraña también, como lo señala el Juez consultante, la notificación del mismo a alguna institución estatal que vele por los intereses públicos, de manera particular, los demaniales. La Ley de Informaciones Posesorias, por ejemplo, preceptúa una audiencia de un mes a la Procuraduría General de la República al inicio del trámite y de ocho días a su conclusión. También se le da parte al Instituto de Desarrollo Agrario si la finca es de carácter rural. Esas audiencias, especialmente la primera, son de gran importancia, por cuanto, además de velar por el cumplimiento de los requisitos normales, la Procuraduría General se cerciora de que no se estén tratando de titular bienes estatales, especialmente los que son de dominio público.De estarse en uno de estos casos, esta Institución procede a oponerse al trámite, con lo que se ordena archivar el expediente y se tiene por agotada la vía administrativa, para que el titulante accione en la vía contencioso-administrativa contra el Estado o el Instituto de Desarrollo Agrario, si fuese esta entidad la que se opone (artículo 8, párrafo segundo). Por consiguiente, al no darse ningún tipo de audiencia a la Procuraduría General de la República ni a ninguna otra entidad estatal dentro de la Ley No. 7599, aumentaría la posibilidad de que se pudiesen inscribir terrenos públicos indebidamente. Que con lo señalado hasta ahora, estiman clara la desprotección a los bienes públicos estatales que presenta la Ley No. 7599, y por ende la inconstitucionalidad del trámite en ella regulado respecto de los artículos 50, 89 y121, inciso 14, de la Carta Magna, que tutelan el medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, las bellezas escénicas y en general los bienes sujetos al régimen de dominio público.Que igual vale decir del trámite de los particulares interesados en titular por la Ley No. 7599 respecto del artículo 45 constitucional, toda vez que, como bien se expresa en la presente consulta judicial, el mismo carece de controles suficientes que permitan que terceros con derecho de propiedad o de posesión consolidada de diez años puedan enterarse de él y actuar en defensa de su dominio. Señala que se echa de menos, sobre todo, la publicación de un edicto conteniendo un extracto de la solicitud, y donde se cite a los interesados para que dentro de determinado tiempo a partir de la publicación se presenten a reclamar sus derechos. Esta etapa procesal sí se encuentra normada en la Ley de Informaciones Posesorias, artículo5°, párrafo segundo. Que llama la atención que el propio artículo 3° de la Ley No. 7599 cuestionado estipula un procedimiento para tramitar las oposiciones que sobrevengan, pero no determina ningún medio al alcance de posibles propietarios perjudicados para enterarse de la acción en su contra, por lo que de poco sirve el primero.Conjuntamente, añade que la presentación de un plano catastrado del inmueble a titular, exigida por la Ley No. 7599 (artículo 3°, inciso b), tampoco es garantía de protección a la propiedad, ya que las medidas pueden ser inventadas o copiadas del plano del auténtico propietario, eludiéndose así el levantamiento topográfico en el sitio, hecho este último que podría ayudar al dueño a darse cuenta de las intenciones que otro tiene sobre su terreno. Ya en algunas ocasiones la Procuraduría General de la República ha comprobado esta práctica de alterar medidas o copiar planos inscritos a nombre de otros. En cuanto a la declaración de los tres testigos vecinos del lugar (artículo 3°, inciso e), en nada viene a constituirse en mecanismo de defensa de posibles propietarios perjudicados con el trámite, ya que es casi imposible que se aporten testigos por parte del mismo titulante que no favorezcan sus pretensiones.No menos cierto es que la posibilidad de plantear una acción reivindicatoria dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral tampoco constituye un medio de tutela a favor de los propietarios originales, no sólo por lo reducido del período legal, sino porque los procedimientos de control ante posibles acciones antijurídicas deben ser preventivos y darse dentro del propio trámite de que se trate, y no posteriores, donde la lesión patrimonial se concreta (este punto será objeto de un mayor análisis más adelante). Entre los requisitos a cumplir en el artículo 3° de la Ley No. 7599 se encuentra el de una "declaración jurada del poseedor de que la finca no está inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial y de que la posee en los términos establecidos en esta ley". Que curiosamente se eliminó de esta norma el carácter sancionatorio presente en el artículo 3° de la Ley de Informaciones Posesorias, que castiga con las penas del delito de perjurio a quien incurriere en falsedad al rendir su declaración, por lo que queda la duda de qué efectos tiene la establecida en la Ley No. 7599 frente al ordenamiento jurídico y si esa falta de elemento punitivo puede ser causa de serios abusos.Que no está de más acotar la incongruencia de la norma en sí, en vista de que al momento de rendir la declaración jurada, posiblemente la finca sí se encuentra inscrita a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario (artículo 2° de la Ley No. 7599), por lo que, para cumplir ese requisito, el poseedor siempre tendría que faltar a la verdad y decir que el terreno carece de inscripción registral. De hecho, según puede apreciarse en la circular No. 61-2001 de la Corte Suprema de Justicia, publicada en el Boletín Judicial No. 212 de 25 de junio del 2001, los programas de titulación que en ella se mencionan ya cuentan con su debida matrícula en el Folio Real del Registro Público. Por último, se detalla en el artículo 3° de la Ley N° 7599 que el promovente no debe haber inscrito en ese Registro de inmuebles por más de trescientas hectáreas mediante el trámite de información posesoria, pero tampoco se indica el medio para llegar a constatarlo, por lo que cabe la interrogante de si puede atenerse el Instituto al simple dicho del promovente.Con base en todos estos elementos de criterio expuestos, consideran que tanto el procedimiento regulado en el artículo 3° de la Ley No. 7599, como las etapas previas al mismo que se detallan en los artículos 1° y 2° ibid, contravienen el derecho fundamental a la propiedad privada dispuesto en el ordinal 45 de nuestra Constitución Política. Que a la vez, es claro que cuando esta norma constitucional es quebrantada, se está haciendo lo mismo con otras disposiciones semejantes consagradas en distintos instrumentos internacionales y en las que igualmente se tutela el derecho de propiedad; entre ellas, el artículo XXIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Aprobada por la Novena Conferencia Internacional Americana, artículo 5 de la Convención internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos aprobada mediante Ley No. 4534 de 28 de febrero de 1970, artículo 5 de la Declaración sobre los Derechos Humanos de los Individuos que no son Nacionales del País en que viven adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 40/144 de 13 de diciembre de 1985.Además de las estipulaciones de cita, el artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución c. 217 A (III) de 10 de diciembre de 1948, luego de indicar en su inciso 1° que toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente, sentencia que "nadie será privado arbitrariamente de su propiedad" (inciso 2°). La instauración de un procedimiento de titulación en el que se pierda la propiedad sobre un terreno sin que exista ningún modo para tener conocimiento del mismo, como se verá, y el reducir a un plazo mínimo para entablar la acción tendente a reivindicarlo, es definitivamente un modo arbitrario dispuesto por el legislador de despojar a legítimos propietarios de lo suyo. Que en esa medida, debe tenerse por violentado también el artículo 7° de nuestra Constitución Política, en tanto las consecuencias de la aplicación del procedimiento de titulación de la Ley No. 7599 lleva a una negación de normativa plasmada en declaraciones y convenciones internacionales.Que ya esa Sala procedió a declarar como inconstitucional la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, la que carecía lo mismo que la No. 7599 de verdaderas garantías al derecho de propiedad particular y estatal, por lo que, en principio, cabría aplicar aquí los mismos criterios que en esa ocasión. Cuestionan también el artículo 9° de la Ley No.7599 titulado "Opciones de los beneficiarios". Por vía de esa norma se busca que los titulantes tengan la oportunidad de decidir si el trámite de titulación desean hacerlo en sede administrativa ante el Instituto de Desarrollo Agrario, o en sede judicial, en este último caso aportando una aprobación o visado de aquel Instituto en el plano del inmueble por titular. Añade la disposición cuestionada que cualquier persona física o jurídica que desee acudir al órgano jurisdiccional correspondiente para legalizar su posesión, "deberá demostrar ante este que cumple con los requisitos contemplados en el artículo 3 de esta ley" y que "los trámites que se generen mediante este procedimiento deberán ajustarse a las condiciones y limitaciones de esta ley".Parece ser, entonces, que el procedimiento a aplicar dentro de las titulaciones de la Ley No. 7599 que se tramiten en vía judicial está sujeto a los requisitos exigidos por esa Ley, y no a los de la de Informaciones Posesorias. Tan es así que el Juez Agrario que consulta lo hace teniendo como antecedente unas diligencias de información a nombre de un particular. Se tendría pues, que si el procedimiento que se utiliza en sede judicial es idéntico al que se lleva a cabo ante el Instituto de Desarrollo Agrario, le serían aplicables las mismas razones de inconstitucionalidad que analizamos con antelación, por lo que también el artículo 9° de la Ley No. 7599 que lo contempla sería contrario a nuestra Carta Política. La presente consulta judicial fundamenta, finalmente, la inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley No. 7599 en cuanto a que "la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral por lo que pasados estos se consolida el derecho, pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que amenace o restrinja el derecho del titulante y a ese plazo se limitará por ende la prescripción negativa del derecho a quien esto pueda afectar", dejando indefenso a cualquier tercero que pueda tener mejor derecho, sea el propietario o un poseedor.Considera la Procuraduría General de la República que lleva razón el Juez consultante en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 15 de cita, ya que, en efecto, al limitar a tres años la posibilidad de accionar jurisdiccionalmente contra el titulante, está rompiendo el principio básico de que "todo derecho y su correspondiente acción prescriben por diez años", tutelado en el artículo 868 del Código Civil. Con ese límite temporal se perjudica, por tanto, no sólo el acceso a la justicia, materializado en la acción, sino también al derecho mismo, que es aquí el derecho de propiedad, y por ende, resulta obvia la violación al artículo 45 constitucional. El derecho de propiedad debe ser entendido como un todo, cuyo contenido primario se encuentra no sólo en el texto de la Carta Magna, sino también en su expresión material. Esta se evidencia tanto en los principios derivados de los textos legales, como en la misma evolución de la sociedad a través del tiempo, todo con la imprescindible labor integradora y de interpretación de la jurisprudencia constitucional.Por eso, la creación legal antojadiza de excepciones a los principios generales de acceso a la justicia y del derecho de propiedad debe ser rechazada por inconstitucional. El promovente que realiza un trámite de titulación por la Ley No. 7599 y que logra una resolución favorable, no tiene ninguna peculiaridad que lo distinga del que lo hace por información posesoria, por lo que es injustificable que la acción de un tercero, que igual puede verse perjudicado en su derecho de propiedad por uno u otro trámite, tenga que ver restringida su posibilidad de accionar, en cuanto al tiempo para presentar la demanda, en un caso y para el otro no. Siendo aún más grave, como se explicó, de que el propietario perjudicado con las diligencias de titulación por la Ley No. 7599 tiene menos probabilidades de enterarse de la ilegal inscripción de su bien inmueble que si se hubiera hecho por información posesoria; resultando, entonces, que al imponerle un término tan corto para accionar se le restringe aún más los derechos de restitución e indemnización que forman parte de su derecho de propiedad.El menoscabo al principio constitucional de igualdad contenido en el artículo 33 constitucional es también manifiesto. Sobre este tipo de excepciones sin fundamento a la regla general, se ha pronunciado esa Sala en voto No. 4587-97 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997. Frente al propietario lesionado igual da que se trate de un campesino o no quien le tituló indebidamente su terreno; por lo que el ordenamiento jurídico debe ser consecuente y otorgarle las mismas oportunidades que se le ofrecen a otro propietario igualmente perjudicado pero por vía de otro trámite. La Ley de Informaciones Posesorias establece en su artículo 17 un trámite corto de tres años por la vía incidental en el mismo expediente para declarar la nulidad del título ilegalmente obtenido, pero admite la posibilidad también de discutirlo en vía ordinaria más allá de los tres años. Siguiendo este orden de ideas, el restringir a tres años la posibilidad para incoar causas judiciales contra personas que obtuvieron títulos de propiedad al amparo de la Ley de No. 7599, se convierte igualmente en una forma de limitar al propietario para la defensa de sus terrenos, y mantener esa norma, parafraseando a los señores Magistrados de la Sala Primera, sería "poner a disposición de las personas mecanismos para despojar a sus semejantes sin causa alguna de sus derechos".Ahora bien, es claro que el principio general de que "todo derecho y su correspondiente acción se prescriben por diez años" también tiene sus excepciones, como lo indica el mismo artículo 868 del Código Civil, y que pueden asimismo ser establecidas por ley. Sin embargo, no menos cierto es que los supuestos en que se dispongan lapsos menores no pueden ser para acciones correspondientes a derechos de propiedad, sino para casos necesariamente de menor peso, semejantes a los que enumera el propio Código Civil en el artículo 869 y 870. Como puede apreciarse, incluir en estas listas una prescripción de tres años para presentar acciones de reivindicación de bienes inmuebles ilegítimamente titulados resulta, además de irracional, inconveniente y reprochable. La violación al principio constitucional del artículo 45 es doblemente grosera si se toma en consideración, además, que la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales exige sólo una posesión de cinco años para acceder al beneficio.Aún si se sumara este período al de tres años para que quede definitivamente consolidado frente a terceros, tendríamos una posesión total de ocho años. Es decir, que en cualquiera de los casos que se tome, el de cinco o el de ocho años, las personas estarían usucapiendo positivamente terrenos con menos de los diez años que por principio general se requiere. Que nuevamente nos encontramos en presencia de un rompimiento en lo que constituye parte de los principios básicos del derecho de propiedad: sus modos de adquisición, particularmente la denominada prescripción positiva. Tratándose de la usucapión sólo hay una regla general en cuanto al tiempo y es la de haber poseído durante diez años en forma quieta, pública, pacífica e ininterrumpidamente a título de dueño. Cualquier otro lapso menor debería estar amparado a alguna causa que así lo justifique, lo que no se aprecia del articulado de la Ley No. 7599; ya que la titulación de un inmueble es igualmente asequible por la vía de la información posesoria y sin necesidad de romper el plazo en ella dispuesto.Llama la atención en cómo otro tipo de trámites que se encuentran en otras leyes que, como la Ley de Tierras y Colonización, buscan una mayor y mejor distribución de la tierra entre quienes persiguen hacer cumplir su función social, sí respetan la prescripción de diez años.

De otra parte, según el artículo 320 del Código Civil, "la acción reivindicatoria puede dirigirse contra todo el que posea como dueño, y subsiste mientras otro no haya adquirido la propiedad de la cosa por prescripción positiva". De aceptar la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, habría que negar este principio, ya que entonces no procedería la acción reivindicatoria, no en vista de que el titulante usucapió positivamente, lo cual ni aún sumando artificialmente los tres años posteriores a la inscripción registral lograría, sino en virtud de que el legislador antojadizamente así lo quiso, no importándole quebrar con ello, sin razón y para casos particulares, los pilares que siempre han sustentado el derecho de propiedad y su defensa. Tendríamos entonces una acción reivindicatoria limitada de sólo tres años para combatir la inscripción registral indebida, con la agravante de la inexistencia total de medios de publicidad en el trámite de titulación de la Ley No. 7599 para poder enterarse de tal acción en contra del patrimonio inmueble propio.

Que ya esa Sala al conocer una acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Titulación de Vivienda Campesina (expediente No. 98-005332-007-CO), estimó como contraria a la Constitución Política, aparte de toda la Ley, una norma de ella similar a la que aquí se comenta en cuanto a ver limitada la posibilidad de reivindicación a un período tan corto de tres años. Así las cosas, y con base en los fundamentos jurídicos expuestos, coinciden con el Juez consultante en que deben ser declarados inconstitucionales los artículos 3, 9 y 15 de la Ley No. 7599, por ser contrarios a los artículos 7, 33, 39,45, 50, 89 y 121, inciso 14, de la Constitución Política. Ahora bien, y en vista de que dichos numerales constituyen la normativa medular sobre la que gira el resto del articulado de la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, resulta obvio y razonable entonces que toda ella debe ser declarada insubsistente, ya que es imposible aplicar las otras normas conexas de la Ley si desaparece el propio procedimiento de titulación.

Tampoco puede la Sala Constitucional, en uso de su facultad para dimensionar los efectos de sus sentencias, llegar hasta establecer requisitos procedimientales para llenar los vacíos a dejar por la declaratoria de nulidad, en tanto dicha acción implicaría un arrogamiento de las atribuciones del Poder Legislativo, incompatible con el artículo 9° de nuestra Constitución Política. La Ley No. 7599 establece un procedimiento de titulación de bienes inmuebles; por lo que si se anula del ordenamiento jurídico el procedimiento, también deben hacerlo por consecuencia, según el artículo 89 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, las normas que sólo tienen sentido a través de él: presupuestos previos al procedimiento (artículos 1 y 2), levantamiento de planos y costos de la titulación (artículos 4 y 5), emisión del Decreto Ejecutivo tendente a crear un programa de titulación y comunicación al Ministerio del Ambiente y Energía (artículos 6 y 7); exención por derechos de inscripción (artículo 10); facilidades notariales (artículos11, 12 y 14) refrendo del Instituto de Desarrollo para los trámites de inscripción ante el Registro Público (artículo 13); limitaciones registrales a las fincas tituladas (artículo 16); deber de reglamentación (artículo 17) y fecha de entrada en vigencia(artículo 18).

También debe valorarse la anulación por conexidad de los Decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio del 2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No. 28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 que traspasaron en forma gratuita al Instituto de Desarrollo Agrario, con base en la propia Ley No. 7599, tierras para los Programas de Titulación de Las Llanuras de San Carlos y Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca del Río Aranjuez y Los Santos, respectivamente. Esta petición de declarar insubsistente toda la Ley No. 7599 y otra normativa conexa se halla conforme con lo resuelto por la jurisprudencia constitucional en otras ocasiones. En caso de que la Sala efectivamente declare inconstitucional toda la Ley No. 7599, y se señale, como se hizo con la declaratoria en igual sentido de la Ley de Titulación para Vivienda Campesina que lo hacía sin perjuicio de las personas que hayan titulado sus tierras al amparo de esa ley y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de la declaratoria, estimamos conveniente se especifique que lo es sin perjuicio de los bienes de dominio público, a los que, por su carácter de inalienabilidad, no les prescribe la acción estatal para recuperarlos.

Para el evento de que la Sala considere improcedente la declaratoria de inconstitucionalidad por conexión de los Decretos que crean programas de titulación al amparo de la Ley No. 7599, solicitamos se haga una aclaración en los mismos términos que se hizo en el Voto ya reseñado No. 123-I-95 de 14horas 52 minutos del 22 de febrero de 1995, en el sentido de que "los terrenos baldíos traspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras hoy definitivamente derogada podían y pueden ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización", a fin de evitar que poseedores de buena fe vean frustrados sus deseos de titular las tierras que ocupan por una errónea interpretación administrativa de la sentencia constitucional.

1. 3En el procedimiento se cumplió con las formalidades establecidas por ley.

Redacta la magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. De conformidad con el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la consulta resulta admisible en razón de ser presentada por el Juzgado Agrario del Segundo Circuito Judicial de Alajuela en forma previa a la aplicación de las normas consultadas, en diligencias de información posesoria tramitadas en su despacho bajo el expediente número 00-000084-298-AG., en razón de tener dudas fundadas sobre su constitucionalidad. La aplicación de dichas normas deriva del hecho de que a través de las diligencias de la información posesoria, el Juzgado corroboró que los terrenos que se pretenden inscribir se encuentran localizados dentro de una Zona de Titulación de Tierras del Instituto de Desarrollo Agrario creada al amparo de la ley No.7599.

II.Objeto de la Consulta. Manifiesta el consultante que duda de la constitucionalidad de los artículos 3, 9 y 15 de la Ley No. 7599 denominada “Ley de Titulación de Tierras y Reservas Nacionales”, por cuanto dichas normas podrían resultar violatorias de los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121 inciso 14 de la Constitución Política. Para una mejor comprensión de lo consultado, se procede a transcribir las normas de cita:

“Artículo 3: Prueba de posesión.

Las tierras mencionadas en el artículo precedente, que no estén sujetas a administración por parte del Ministerio del Ambiente y Energía, serán traspasadas e inscritas a nombre de sus respectivos poseedores. Para tales efectos, se entenderá que ejerce la posesión quien haya usado racionalmente la tierra en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años. La prueba de la posesión se efectuará mediante información sumarísima a cargo de funcionarios calificados del Departamento de Titulación del Instituto de Desarrollo Agrario. Deberá comprender, necesariamente, los siguientes requisitos:

• a)Nombre, apellidos, calidades, domicilio y cédula de identidad de poseedor o los poseedores.
• b)El plano catastrado respectivo.
• c)Naturaleza, situación, medida superficial, linderos, nombre y apellidos de los colindantes del terreno y la medida lineal del frente a caminos públicos; todo con arreglo al plano catastrado del inmueble.
• d)Manifestación de los colindantes de su conformidad con los datos expuestos en el plano de la finca.
• e)Declaración de tres testigos vecinos del lugar, que comprueben la posesión ejercida por el ocupante. Estos testigos podrán ser los mismos colindantes. La prueba testimonial será innecesaria si en el acto se presenta un documento público o privado de fecha cierta, con más de cinco años de otorgado, en el cual conste el derecho del poseedor; todo a juicio de la Institución.
• f)Inspección ocular del funcionario para verificar la medida, la localización y el uso de la tierra, con la revisión expresa de que ha conservado el recurso natural.
• g)Declaración jurada del poseedor de que la finca no está inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial y de que la posee en los términos establecidos en esta ley.
• h)Aceptación de la adjudicación en los términos y condiciones establecidos en la presente ley.
• i)No haber inscrito, en el Registro Público, inmuebles por más de trescientas hectáreas, mediante el trámite de información posesoria.

De sobrevenir oposición por parte de algún interesado, el funcionario encargado de la diligencia lo apercibirá en el mismo acto para que, dentro del término improrrogable de treinta días naturales, acuda a la vía ordinaria y haga valer sus derechos. Pasado ese término sin que- el opositor compruebe ante el Instituto de Desarrollo Agrario la presentación de la demanda, la oposición se tendrá por no puesta, sin necesidad de resolución alguna que lo declare, ni responsabilidad para el Instituto.” “Artículo 9: Opciones de los beneficiarios.

Una vez que el Instituto de Desarrollo Agrario inicie la ejecución de un programa de titulación en un área determinada, los beneficiarios tendrán la posibilidad de escoger si desean que el Instituto titule sus fincas, o acuden a realizar la titulación ante el órgano jurisdiccional correspondiente, utilizando los procedimientos aplicables. El titulante que decida acudir a la vía jurisdiccional, previamente deberá presentar al Instituto de Desarrollo Agrario, para su aprobación o visado, el plano del inmueble por titular, que necesariamente deberá sujetarse al sistema de levantamiento topográfico practicado por este Instituto. Las informaciones posesorias en trámite, de fincas ubicadas en nuevas áreas declaradas de titulación, podrán ser suspendidas para acogerse a los beneficios de esta ley o continuar en su tramitación.

Cualquier persona física o jurídica que desee acudir al órgano jurisdiccional correspondiente para legalizar su posesión, deberá demostrar ante este que cumple con los requisitos contemplados en el artículo 3 de esta ley. Comprobados estos requisitos y cumplidas las diligencias, el juez ordenará al Registro Público inscribir el inmueble, segregado de la finca registral del programa de titulación respectivo. Los trámites que se generen mediante este procedimiento deberán ajustarse a las condiciones y limitaciones de esta ley.

En un plazo no mayor de un mes contado a partir de la inscripción registral, el Instituto de Desarrollo Agrario comunicará a todos los juzgados civiles o agrarios, el folio real de la finca de donde podrán segregarse las parcelas o los lotes respectivos.” “Artículo 15: Dominio de tierras.

El dominio de las tierras a que se refiere la presente ley, será inscrito en favor de los beneficiarios de los programas de titulación, sin perjuicio de terceros de mejor derecho, quedará convalidado después de tres años contados a partir del día de la inscripción del título en el Registro Público y a ese plazo se limitará la prescripción negativa del tercero a quien esto pueda afectar. Sin embargo, este dominio se estimará consolidado desde el mismo día de la inscripción del respectivo título en el Registro Público, únicamente para solicitar u obtener préstamos para vivienda en los organismos del Sistema Bancario Nacional, otras instituciones estatales, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, las mutuales y las cooperativas.

Si antes de vencer el plazo de tres años se observa que, por error en la información brindada al Instituto, el título fue levantado contra las leyes vigentes, el Instituto de Desarrollo Agrario decretará en el expediente original, previa audiencia a las partes y mediante resolución formal de la Junta Directiva, la nulidad absoluta del título y de la inscripción. Esta declaratoria no generará ningún tipo de responsabilidad para el Instituto.

La resolución que decrete la nulidad se comunicará formal y literalmente al Registro Público, para que cancele el asiento respectivo.”

III.Sobre el fondo. Como bien lo había señalado la Sala en la sentencia No. 2988-99, en un sentido similar al de la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, la ley en cuestión pretende solucionar los casos de los poseedores de las zonas en la Reserva Nacional, permitiendo para ello la titulación de estas propiedades, las cuales quedarían sujetas a los límites establecidos por leyes especiales en protección del medio ambiente. Se tratan de reservas nacionales que sus terrenos no estén inscritos a nombre de personas físicas o jurídicas, los que no pertenezcan a instituciones del Estado y los de aptitud agropecuaria que el MINAE traspase al IDA, donde exista por lo menos, una proporción del 20% de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a trescientas hectáreas. Para su debido cumplimiento, el Poder Ejecutivo le traspasa al IDA la propiedad de las tierras previamente determinadas y se inscriben en el Registro Público, emitiéndose además un Decreto que declara el área sujeta al programa.

Posteriormente, se procede a la titulación de tierras mediante el traspaso e inscripción a nombre de sus respectivos poseedores, habiendo demostrado previamente el uso racional en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años. Dicha demostración se realiza mediante una información sumarísima a cargo de funcionarios del Departamento del IDA y debe comprender necesariamente los requisitos del artículo 3 de estudio. La intención del órgano legislador fue permitir a los poseedores actuales, adquirir la propiedad de esos terrenos y lograr mediante ello, que puedan accesar al crédito bancario necesario para intensificar y sistematizar su producción, y poder así acceder a una vivienda digna. Sin embargo, a criterio del juez consultante con la normativa de estudio se puede estar lesionando el derecho de propiedad de terceros con mejor derecho sobre las propiedades que se pretenden titular, toda vez que esta normativa no garantiza por medios idóneos el reclamo de la misma, ni medios razonables para su recuperación.

Enfatiza en cuanto al artículo 3 aquí consultado, que a diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, en la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, no se publica edicto alguno de la solicitud de titulación y del bien sobre el que recae, tampoco interviene la Procuraduría General de la República ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área silvestre protegida. Señala que al establecerse en el artículo 15 que la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, esta ley podría estar lesionando en gran medida derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, principio de igualdad y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento de titulación que podría estar dejando indefenso al tercero que crea tener un mejor derecho, sea el propietario o un poseedor.

IV.Básicamente estos mismos argumentos fueron esgrimidos en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente No. 98-005332-007-CO, mediante la cual se declaró inconstitucional la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, según voto No. 2802-99, bajo las siguientes consideraciones:

“III.- SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD. El concepto de propiedad que se extrae del artículo 45 de la Constitución Política, debe ser entendido como aquella afectación de un bien en favor de una determinada persona. Este derecho le permite a su titular poseer, disponer y hacer uso libremente del bien, sin que intervenga ningún tercero en ello. Es esta condición, precisamente, la que le da el carácter de un derecho "erga omnes", es decir, que puede ser oponible ante terceros, obligándoles a su vez, a respetar y abstenerse a perturbar ese derecho. La propia Constitución Política da contenido al concepto de propiedad privada, entendiéndose como integrados a este término: la posesión, uso y goce, tenencia, transformación y defensa. Esta Sala, ha dicho que los dos párrafos que componen el artículo 45 de la Constitución Política, según sentencia No. 479-90 de las diecisiete horas del once de mayo de mil novecientos noventa, "...responden a orígenes históricos y concepciones ideológicas radicalmente diferenciados, al punto de que podría sostenerse de que se trata de afirmaciones contradictorias: por la primera, la propiedad es inviolable en todo caso, pues en rigor la expropiación no es una limitación sino una condición de perecimiento del derecho real sobre la cosa por extinción de la cosa misma, que sale del tráfico jurídico, al paso que conforme al segundo mandato, caben limitaciones siempre y cuando sean de "interés social" y las haya decretado la Asamblea "por motivos de necesidad pública" con el voto de por lo menos dos tercios de sus miembros.

El primer párrafo proviene de la concepción de que la propiedad es un derecho "natural" indiscutible, inherente a toda persona por el hecho de ser persona, y en nuestra historia constitucional aparece desde el "Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica" o "Pacto de Concordia" del 1 de diciembre de 1821 (artículo 2), se repite con ligeras variantes en la "Ley de Bases y Garantías" del 8 de marzo de 1841, y en las Constituciones del 9 de abril de 1844 (artículos 1, 13 y 14), del 10 de febrero de 1847 (artículo 7), del 27 de diciembre de 1859 (artículo 25), del 15 de abril de 1869 (artículo 24) y del 7 de diciembre de 1871 (artículo 29) que estuvo en vigencia hasta 1943, salvo el breve interregno que significó la aplicación de la Constitución del 8 de junio de 1917, derogada el 3 de setiembre de 1919. El párrafo segundo del actual artículo 45 es el mismo párrafo segundo que se introdujo en los años 1942 y 1943 al artículo 29 de la Constitución de 1871, y se asienta en el social cristianismo del Código Social de Malvinas proveniente del sociologismo funcionalista de León Duguit, de principios de este siglo.

Se consideró necesario ese segundo párrafo para armonizar el texto anterior sobre propiedad, que predicaba el carácter inviolable de ésta y por tanto era un valladar infranqueable a la intervención del Estado en los mecanismos económicos, con las nuevas corrientes encaminadas a favorecer a las mayorías desposeídas, que a su vez generaron la legislación tutelar propia de esos años, como las llamadas "garantías sociales" y la legislación inquilinaria, principalmente. No sobra agregar que tal reforma constitucional al texto de 1871, que pasó sin alteraciones a la Constitución vigente del 7 de noviembre de 1949, se dictó en época de suspensión de garantías constitucionales, a raíz del cierre de los mercados de exportación por la Segunda Guerra Mundial, y con el apoyo de grandes sectores de la población. Todo para concluir que, en punto a la disciplina constitucional del patrimonio, sólo son admisibles las limitaciones "de interés social" dictadas por motivos de necesidad pública con el voto de por lo menos dos tercios del total de diputados, sea por treinta y ocho votos.

La exigencia de esa votación calificada se debe a que en la Constitución subyacen y coexisten el orden público político (organización esencial del Estado, de la propiedad y de la familia), el orden público social (intervención del Estado para salvaguardar los intereses de grandes sectores de la población), y más tenuemente, también el orden público económico (la actividad del Estado encaminada a fomentar el sistema económico prevaleciente). De ahí que sea necesario que las leyes de uno u otro carácter deban adoptarse por una mayoría suficientemente representativa de los diversos sectores que integran la Asamblea, pero sin que la mayoría sea de tal magnitud que produzca un derecho de veto en favor de las minorías parlamentarias." De conformidad con la jurisprudencia transcrita, uno de los elementos esenciales del derecho de propiedad lo constituye el derecho de su titular, de defenderla contra los terceros que intenten despojarle de ella.

Pero esta defensa no se constriñe solo a la posibilidad, de repeler por medio de la fuerza al invasor, sino de que efectivamente pueda defender su derecho por cualquiera de los medios que el ordenamiento jurídico prevé para tal efecto, incluyendo los procesales. Es en este aspecto que cabe revisar la ley cuestionada, específicamente en el proceso establecido para la titulación para vivienda campesina, a fin de verificar si se permite efectivamente al propietario de un fundo sometido a ese régimen ejercer su derecho de defensa.

IV.De previo a analizar la normativa cuestionada, conviene hacer unas breves consideraciones, sobre la finalidad que la ley persigue. La ley impugnada nació como una respuesta rápida al problema de vivienda de las zonas rurales, creando un procedimiento de inscripción que fuera más simple que uno de información posesoria. Tal normativa señala que los terrenos que pueden ser objeto de titulación no excederán de dos hectáreas, deben estar destinados a la vivienda del promovente y de su familia, y haber sido poseídos a título de dueño en forma quieta, ininterrumpida y pública durante no menos de cinco años. A diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, no se publica edicto alguno de la solicitud de titulación y del bien sobre el que recae, no se cita a los colindantes y condueños del terreno. Además, se presume siempre la buena fe del titulante, porque aún en el caso, de que el propietario o poseedor recupere su propiedad, debe pagarle todas las mejoras realizadas al titulante, o pagar cualquier crédito que hubiera solicitado por concepto de construcción o reparación de vivienda.

Esta ley tampoco exige, que se declare bajo juramento, que la propiedad no está inscrita en el Registro Público, a pesar de que la ley en su artículo 1, indica, que sólo es aplicable a inmuebles que carezcan de título inscrito o inscribible en el Registro Público, pero no establece norma alguna que tienda a verificar, el cumplimiento de ello, pues los documentos requeridos de ese Registro y de Tributación Directa, lo único que verifican es que el solicitante carezca de inmuebles a su nombre y que no haya utilizado este procedimiento anteriormente. Asimismo, se debe presentar un plano catastrado del inmueble; sin embargo esto tampoco es suficiente garantía, de que el propietario pueda ejercer su defensa debidamente. En el proceso no interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área protegida. La situación se agrava en el tanto la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, los que, una vez transcurridos, según el artículo 10, tienen como consecuencia la consolidación del derecho, pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que amenace o restrinja el derecho del titulante.

V.Todo lo anteriormente descrito, presenta una ley que, si bien es cierto nació con el fin de proporcionar vivienda a un sector nacional, de manera más expedita, por la misma forma en que ésta ha sido estructurada para funcionar, lesiona, en gran medida, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento, que deja indefenso al tercero, que cree tener un mejor derecho, sea el propietario, o un poseedor. Al respecto, es de notar que en tal procedimiento, no se garantizan medios suficientes de publicidad de la acción, que pretende el titulante y, sobretodo, por esa falta de publicación, los terceros interesados desconocen incluso la existencia de la solicitud misma, y no existe, un mecanismo de verificación exacta, de lo declarado por el solicitante, ya que la buena fe se presume.

Es más, aún en el caso de que en un proceso reivindicatorio, resulte vencido el demandante, estaría obligado a mantenerlo ahí mientras transcurre el juicio, pagarle todas las mejoras realizadas y hasta cancelar, cualquier crédito que haya solicitado para construcción o reparación de vivienda. Tales efectos, evidentemente, son serios y significativos para el tercero que aparezca con un mejor derecho, lo que es incompatible con el trámite cuestionado, el cual es aprobado casi que solo con la declaración del solicitante. En este mismo sentido, el procedimiento dicho, implica una desprotección jurídica para la propiedad demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado, violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de conservación.

En consecuencia, el procedimiento de titulación establecido en la ley impugnada, no resguarda de forma suficiente el derecho de los terceros que tuvieren un mejor derecho sobre la finca a titular, sino que el trámite resulta casi oculto y con resultados onerosos sumamente graves. Existe además una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir audiencia alguna para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría significar una lesión grave a los intereses públicos. Finalmente, no permite una protección previa del derecho de propiedad, sino sólo a posteriori y de forma precaria, lo que violenta también los artículos 33 y 39 constitucionales, puesto que la ley no le otorga la posibilidad de defensa a los terceros interesados, tratándoles en este sentido, desigualmente al ubicarles en desventaja ante la posibilidad de proteger sus derechos.

VI.En razón de ello la acción resulta procedente, sin embargo, cabe aclarar que con dicha inconstitucionalidad, no se pretende que se hagan nugatorios los esfuerzos del Estado, para dotar a los proyectos sociales, del componente de vivienda, derecho fundamental al que todo ser humano tiene derecho.”

V.Al igual que en la jurisprudencia de cita, la Sala estima que lleva razón el consultante en señalar que el trámite establecido en los artículos 3 y 9 de la Ley No. 7599 para realizar la solicitud de traspaso es igualmente deficiente en cuanto a la posibilidad de defensa que pueda pretender un tercero sobre los bienes que se titulan por medio de esta ley. Dicho procedimiento resulta sumarísimo y de conformidad con los requisitos que exige el artículo 3 no se puede determinar ciertamente si dentro del área escogida existen propiedades inscritas a nombre de terceros o bajo una posesión mayor de diez años, precisamente por no contarse con estudios más seguros (nótese que los requisitos entre otros son: tres testigos, declaración jurada del solicitante de que la finca no está inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial, plano catastrados, manifestación de los colindantes con relación a los datos del plano, no haber inscrito inmuebles por más de 300 hectáreas mediante el trámite de información posesoria).

La simple presentación de un plano catastrado no es muestra de seguridad alguna, según la misma experiencia registral de este país, toda vez que incluso podría darse en un mismo terreno una múltiple titulación. Por otro lado, no se desprende medio de publicidad alguno que le permita a un tercero de mejor derecho tener conocimiento de la titulación pretendida para que pueda ejercer sus derechos previamente, sino que prácticamente la defensa resulta a posteriori y en un plazo bastante corto de tres años de conformidad con el artículo 15 de estudio, con consecuencias bastante gravosas para el tercero, pues la finca en cuestión pudo haber sido hipotecada desde el momento en que se tituló, lo cual también violenta el principio de igualdad procesal, al colocar al tercero reclamante en una situación de suma desventaja de acceso a la justicia, en reclamo de sus derechos. Por otro lado, existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita, en cuanto a que en este procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General de la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas por razones ambientales y que puedan resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo cual resulta irrazonable y desproporcionado.

Lo considerado anteriormente, aunado al voto de cita que resulta de igual aplicación al caso concreto y del cual la Sala mantiene el criterio expuesto, hace que las normas consultadas resulten inconstitucionales.

VI.De igual modo, por no tener sentido la existencia de la ley sin el procedimiento para titular contemplado en los artículos 3 y 9 aquí consultados, cabe declarar en su totalidad, la inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales en estudio, por ser contraria a lo dispuesto en los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121 inc 14 de la Constitución Política. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta declaratoria es retroactiva a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo de conformidad con lo expuesto por el artículo 91 citado, se dimensionan los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, en el sentido de que no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras al amparo de la Ley, que se declarará inconstitucional, siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria. Lo anterior sin perjuicio de que el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos titulados, que constituyan bienes de dominio público.

VII.Finalmente, la Sala no estima procedente la pretensión de la Procuraduría General de la República en cuanto a declarar por conexidad inconstitucionales los decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio del 2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No. 28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, toda vez que en el fondo lo pretendido, es que se ordene que los terrenos traspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, puedan ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización, lo cual considera la Sala innecesario ordenar, pues los decretos de cita se fundamentaron también en la Ley de Tierras y Colonización, quedando por ende vigentes para la aplicación de esta normativa. El Magistrado Piza salva el voto y declara que las normas consultadas no son violatorias del Derecho de la Constitución por caer dentro de las potestades constitucionales de la Asamblea Legislativa.

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido de que la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996 denominada “Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales” en su totalidad y sus reformas, es inconstitucional. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, 108 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras al amparo de la Ley que se declara ahora inconstitucional siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria. Comuníquese este pronunciamiento al Poder Legislativo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.

R. E. Piza E.

Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G.

Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

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