Administration of the waterway in Tortuguero National ParkAdministración de la vía acuática en el Parque Nacional Tortuguero

Opinion : 125 of 06/14/2024 June 14, 2024 PGR-C-125-2024 Ms. Sucy Wing Chin Executive President Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to your official letter no. PEL-1681-2023 of October 27, 2023, filed with the Procuraduría on November 29, 2023, in which you request our opinion on the following questions:

"1. Is Article 10 of Ley N° 5680 in force?

2. Does SINAC have the authority to regulate navigation on the waterways within the Parque Nacional Tortuguero?

3. Given the enactment —subsequent to Ley 5680— of the general laws regulating environmental matters, such as the Ley Orgánica del Ambiente, Articles 32 through 38 regulating the Administration of Protected Wild Areas and Articles 39 and 40 regulating the subject of wetlands, 13, 14, and 15 of the Ley Forestal 7575 regulating the Natural Heritage of the State, and the Ley de Biodiversidad and the Management Plan of the National Park, in the face of this conflict of environmental norms that grant absolute Administration of the Protected Wild Areas to SINAC, could it be interpreted that JAPDEVA lost the authority derived from Article 10 of Ley No. 5680, by tacit repeal, and in this case the administration of the channels located within the boundaries of the Parque Nacional Tortuguero corresponds absolutely to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, even though this norm is a Special Law." Attached was the opinion of the legal advisory office, official letter no. CL-108-2023 of October 27, 2023, in which it is concluded that:

"1. Article 10 of Ley N° 5680 is in force; however, the provisions of pronouncements of the Procuraduría General de la República regarding the administrative authority held by SINAC in protected wild area zones must be taken into consideration.

2. The Ministerio de Obras Públicas y Transportes is responsible for regulating navigation on the waterways; however, given that the Parque Nacional Tortuguero is a protected wild area, the guidelines issued by that entity regarding that specific area must be taken into consideration.

3. Based on what has been indicated by the Procuraduría General de la República, administration over those lands declared a protected wild area corresponds to the Ministerio del Ambiente y Energía." Because the consultation posed involves the analysis of matters related to the authority of the Ministerio de Ambiente y Energía, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, those institutions were granted a hearing to issue their opinion, should they deem it necessary. However, no response was received from any of them.

I. REGARDING THE INQUIRY

In opinion no. C-351-2006 of August 31, 2006, the Procuraduría referred in detail to the channelization process of the lagoons, channels (caños), and rivers of the North Caribbean, providing an extensive recounting of factual and normative background, of which, for the purposes of the matter consulted here, the following are relevant:

"By Ley Nº 45 of August 4, 1916, the Poder Ejecutivo was authorized to allocate 50 thousand colones for the opening of the channels (caños) connecting the Simón Lagoon, of the Colorado, with that of the Tortuguero, with the capacity necessary for the navigation of vessels that could navigate on the Río Parismina. (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, pp. 118-119).

(...)

In 1961, the Ministry of Obras Públicas presented the «Proyecto Preliminar de Canalización: Lagunas del Atlántico», with descriptions of the sectors to be channelized, prepared in August 1960 by Consultécnica Ltda. (Biblioteca Nacional, call number Cr 386.4/C8375p; Archivo Nacional, series: aa, call numbers 17,896, 17,897, and 17,898). The enabled distance would connect Moín with Barra de Colorado along a navigable stretch of 112 km.

Ley N° 3091 of February 18, 1963, created the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, and entrusted it with 'constructing and administering the channelization of the North Atlantic of Costa Rica' (Art. 1) and administering 'all State lands located in the area enabled by the channelization, comprised within an area of ten kilometers inland from the sea parallel to the coast, and a strip three kilometers wide parallel to both sides of the rivers and channels,' except for 'the areas adjudicated by prior laws to the Instituto Costarricense de Turismo' (Art. 23). The Junta was responsible for collaborating with the Ministry of Obras Públicas on the channelization of the Tortuguero according to the road plan contained in Ley N° 2719 of February 10, 1961 (Part Five, point 88). Upon completion of the work, its installations and channels would pass to the Junta for its administration (Transitory Provision IV)...

(...)

Decreto N° 20 of December 21, 1964, indicated that the transfer in favor of JAPDEVA according to Article 23 of Ley Nº 3091 of February 18, 1963, referred to lands comprised from km 13 to km 104 according to the «Proyecto Preliminar de Canalización Lagunas del Atlántico» prepared by Consultécnica Ltda. in 1961 (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, p. 536). By designating the cited km 13, the lands transferred to the ICT were excluded. (See supra note 100). The interpretation was clarified with Decreto Nº 12 of April 29, 1966, which reformed Article 1 of Decreto Nº 20 of 1964 to indicate that it concerned 'kilometer 13 North of the mouth of the Río Moín' (Colección de Leyes y Decretos, semester 1, p. 631).

(...)

In relation to the 'three-kilometer-wide strip parallel to both sides of the rivers and channels administered by the Junta', Decreto N° 12 of April 29, 1966, Article 1, subsection b), mentions the rivers Pascual, Matina, Santa Marta, Madre de Dios, Pacuare, Chiquero, Parismina and their tributaries (Aguas Arcas, Reventazón and Jiménez), Caño California, Sierpe, Caño Sérvulo, Tortuguero and its tributaries (Agua Fría, Sérvulo, Mora and Chiquero), La Suerte and its tributary Desenredo, Penitencia, Palacio, Colorado and its tributaries (Caño Bravo, Caño Madre, Zapote, Sardino, Chirripó, Chirripocito, Caño Parasal and Caño Negro). It further adds that 'from kilometer 13 to kilometer 55 the limit of the 3-kilometer strip shall be 20 kilometers measured in a perpendicular line to the coast inland, and from kilometer 55 to the border, that limit shall be 30 kilometers measured in the same manner' (Colección de Leyes y Decretos, semester 1, pp. 631-632).

(...)

Ley N° 3091 of February 18, 1963, was reformed by N° 5337 of August 27, 1973, still entrusting JAPDEVA with 'administering the Atlantic channelization and the lands and assets granted to it by this same law' (Article 1), specifically 'all State lands situated in the area enabled by navigable channels, comprised within an area of ten kilometers inland from the sea, parallel to the coast, and a strip three kilometers wide parallel to both sides of the rivers and channels administered by the Junta' (Article 41, subsection b) (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, pp. 511-520).

(...)

After almost 10 years of work, Decreto N° 3729 of May 3, 1974 (La Gaceta N° 85 of May 7, 1974), declared the river navigation system of 112 km of natural and artificial channels between Moín and Barra de Colorado inaugurated, with terminals at Moín, Pacuare, Parismina, Tortuguero, and Barra del Colorado. The channelization by sectors was as follows: 1) Moín - Dos Bocas, 2) Dos Bocas – Río Matina, 3) Río Matina – Laguna de Urpiano, 4) Laguna de Urpiano – Río Santa Marta, 5) Río de Santa Marta – Río Pacuare, 6) Río Pacuare – Río Chiquero, 7) Río Chiquero – Parismina, 8) Parismina – Norte Caño Penitencia, 9) Norte Caño Penitencia – Samay Laguna, 10) Samay Laguna – Barra del Colorado." Furthermore, regarding the constitution of the Parque Nacional Tortuguero, that opinion stated:

"Given that several species of flora and fauna in the American Tropics were on the path to extinction, the extraordinary scenic value of the channels and lagoons, and the existence of considerable extensions of floodable soils with severe restrictions for agricultural use, Decreto N° 1235 of September 7, 1970, created the Parque Nacional Tortuguero (La Gaceta N° 213 of September 24, 1970). Ley N° 5680 of November 3, 1975, reiterated its constitution (Art. 1), and prohibited fishing or hunting sea turtles of any species (see supra notes 44 and 83), or collecting or gathering their eggs or remains from the mouth of the Río Matina to the mouth of the Colorado and up to the limit of the country's territorial waters in the Caribbean Sea (Art. 8, subsection c). Also prohibited within the Park area was collecting or extracting objects of historical or archaeological value (Art. 8, subsection d). Numeral 10 provided that JAPDEVA shall maintain the administration of the waterway within the park boundaries, with buildings for coastal trade (cabotaje) services, endeavoring to cause the least damage to the natural scenic aspect and not to provoke contamination (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, pp. 1042-1045)." (Bold added).

As indicated in that opinion, Ley no. 3091 of February 18, 1963, created the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, as an autonomous entity of the State responsible for constructing and administering the channelization of the North Atlantic of Costa Rica. Subsequently, Ley no. 5337 of August 27, 1973, which comprehensively reformed Ley 3091, maintained JAPDEVA's authority to administer the Atlantic channelization.

Consequently, Decreto no. 3729 of May 3, 1974, which inaugurated the Atlantic Channelization System, in its Article 2 provided: "The administration of the Atlantic channels, within the territorial circumscription determined for this purpose by the Instituto Geográfico Nacional, is entrusted to the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, including within said administration, in addition to the real property that makes up the Atlantic channelization, the following natural and artificial channels between Moín and Barra de Colorado (112 km)..." Article 4 of that same Decreto indicated that the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, through the Dirección General de Obras Portuarias y Fluviales, shall be the administrative body responsible for processing and final resolution of all matters relating to the provision of public remunerated passenger and cargo transport services by river or canal route, whether through State agencies, private concessionaires, or permit holders. Additionally, Article 6 entrusted that Ministry with the preparation of regulations deemed pertinent for promulgation by the Poder Ejecutivo.

This was consistent with the Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, which, since its reform by Ley no. 4786 of July 5, 1971, indicates that it is the responsibility of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes to plan, build, improve, and maintain deep-water and coastal trade (cabotaje) ports, inland navigation channels and terminals, ferry systems, and similar (Article 2, subsection c).

From what has been stated thus far, it is clear that the establishment of the system of natural and artificial channels of the Atlantic responded to a state plan that allowed connecting Moín with Barra de Colorado over a navigable stretch of 112 km, and its administration was conferred upon JAPDEVA.

It was under this factual and legal framework that Ley no. 5680 of November 3, 1975, creating the Parque Nacional Tortuguero, was issued, stating in its Article 3 that "the Servicio de Parques Nacionales of the Ministerio de Agricultura y Ganadería is responsible for the on-the-ground delimitation of this national park, as well as the administration, protection, and development thereof." But, in turn, Article 10 maintained JAPDEVA's authority to administer the waterway included within the park:

"Article 10: The Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica shall maintain the administration of the waterway within the boundaries of this park and shall establish the buildings necessary for coastal trade (cabotaje) services, endeavoring to cause the least damage to the natural scenic aspect and not to provoke contamination." Thus, it is clear that, in the Law, despite creating a national park whose administration fell to the then Servicio de Parques Nacionales, the authority granted to JAPDEVA by other prior legal provisions to administer the Atlantic channel system was expressly maintained.

Indeed, from the discussion of the bill no. 5508 that gave rise to Ley 5680, the intention to maintain JAPDEVA's authority in administering the channel system is evident:

"DEPUTY CORRALES BOLAÑOS: Ing. Madriz was telling us that we could create sui generis legislation for this type of park. First, we could not, at any time, prohibit JAPDEVA from the future construction of possible terminals or docks along the waterways." (Legislative file no. 5508, folio 96).

"MR. ELISEO JOSEPH: I would like to refer very quickly to this project that was read to us and presented to the Asamblea Legislativa by the Ministerio de Agricultura y Ganadería. I specifically wanted to refer to Article 10 of this project. For example, Article 3 establishes: The Dirección General Forestal, jointly with the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, is responsible for the delimitation and administration of the park. But on the other hand, we find that Article 10 limits itself to giving JAPDEVA a right to the use of the waterways and the establishment of buildings necessary for coastal trade (cabotaje) services. I believe that the mere fact that Article three entrusts JAPDEVA jointly with the Dirección General Forestal with the administration of the park; it is understood that it is de facto authorized for the use of these waterways...

(...)

I very respectfully request the deputies to consider the possibility that these powers be shared by JAPDEVA in the same way that the administration responsibility is also, in compliance with Law 5337." (Legislative file no. 5508, folio 97).

"DEPUTY ALTMANN ORTIZ: Again, due to the special situation of this park, I would not want the Dirección General Forestal to have direct interference in any of the administrations; I would like Japdeva and the ICT to be included. I believe they must coordinate in a type of national park so special, where the use of communication routes by Japdeva, the use of forest reserves by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and the use of tourism development by the ICT will be permitted." (Legislative file no. 5508, folio 123).

Although those interventions referred to some aspects that were not ultimately contemplated in the law as issued, they clearly denote the interest in having JAPDEVA maintain the administration of the waterway within the park. And this can also be noted in the interventions alluding to the use of the channels:

"DEPUTY CORRALES BOLAÑOS: This is to give reasons regarding what Deputy Losilla Gamboa said. First of all, he refers to a possible unconstitutionality that could be challenged in the project we are discussing, because it is preventing the free transit of persons, likening this to the problem that eventually arose with the use of roads, but I would respond to what Deputy Losilla Gamboa stated in the following manner: first, we are not charging people who use the channels, but rather the lumber that transits through the channels.

(...)

Continuing with the arguments given by Deputy Losilla Gamboa, I must state that JAPDEVA has already organized the collection of the tax on lumber that circulates through the channels, meaning it is nothing new; they already have their terminal in Moín where a tax of one colón is being paid. The administrative apparatus for tax collection is thus set up. And thirdly, in this park we propose to create, collecting the tax is extremely simple because only that route exists, which is not the case with all the country's roads...

(...)

Now, regarding the channel entrance, I would say that the observation made by Deputy Piza seems very opportune, only that we indicate whether the people using the channel are going to the park, or are simply using it for transit, and furthermore, at this moment, I think it would be counterproductive to charge any sums to go to the park..." (Legislative file no. 5508, folio 141).

"DEPUTY CORRALES BOLAÑOS: First of all, to comment on what Deputy Piza said, it seems very good to me. Only Deputy Piza, as a lawyer, I believe freedom of movement would be defended quite successfully if I only have a boat with which I cannot go out to sea to transit, and I only demonstrate that I can only move through the channels with the boat I have. I believe that would be easily defensible, that is, demonstrating to the Court that the tax charged forces me to go out to sea and I cannot travel on the sea with my boat because it is extremely small.

Second point Deputy Altmann, I totally agree with what you propose. Now, I believe, and in this Deputy Piza and I have enormous experience in decibels, I believe we can set, and this would need to be discussed, with the studies they have on the hearing of the different animals that could affect that area, what number of decibels is capable of orienting them, and then prohibit motors that produce a greater quantity of those decibels.

DEPUTY ALTMANN ORTIZ: It is absolutely necessary to regulate with a card or a license so that those who live there and use their boats do not have to pay. In this way, we would avoid charging boatmen who are not engaged in tourism development, but rather use their boat as their means of transportation." (Legislative file no. 5508, folio 142).

"DEPUTY CORRALES BOLAÑOS: We accept the criticisms that may be pointed out to us that this legislation we are providing for the Tortuguero national park is a very strange hybrid, because we are permitting the use of the current installations, the free and gratuitous use by persons inhabiting this area is being permitted..." (...)

The various small things that could be contemplated remain in the field of regulation. The administration of the park may be somewhat debatable, however, we have preferred to give administration to three entities as you can see...

Small things such as the potential for loud noises produced by outboard motors along the channels to mistreat the different species of wild animals that may take this area as their habitat." (Legislative file no. 5508, folios 169-170).

The bill was approved in the second debate but was subsequently vetoed. When discussing the veto, it was commented:

"DEPUTY CORRALES BOLAÑOS: So we are not inventing anything. That at this stage it is intended to indicate that the channels should be administered by the Park and not by JAPDEVA, it is absurd. How can national parks be operating a dredge to remove the silt that may be at the bottom of the channel, administering the possible docks; that is absurd. That necessarily must remain in the hands of JAPDEVA." Subsequently, in the committee report prepared on the matter, it was indicated:

"Those points were the ones that produced that SPECIAL EXCEPTION LEGISLATION regulating the PARQUE NACIONAL TORTUGUERO. It was known and accepted that we were deviating from traditional legislation on parks, because if we did not choose the indicated one, the country would not have the Parque Nacional Tortuguero." (Legislative file no. 5508, folio 383).

Therefore, based on all of the foregoing, there is no doubt that upon issuing the Ley de Creación del Parque Nacional Tortuguero, the legislators decided to grant the administration of the Park to the Servicio de Parques Nacionales, but, at the same time, to maintain JAPDEVA's authority regarding the administration of the waterway included within the protected wild area.

After the park was created, various legislative provisions have been issued that have shaped the general regime for the administration, protection, and operation of protected wild areas.

According to the provisions of Article 58 of the Ley de Biodiversidad (no. 7788 of April 30, 1998), a protected wild area (área silvestre protegida) is a delimited geographic zone, constituted by lands, wetlands, and portions of sea, which is declared as such because it represents special significance for its ecosystems, the existence of threatened species, the repercussion on reproduction and other needs, and for its historical and cultural significance; and which are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general.

Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 of September 28, 1995) indicates the types or management categories of protected wild areas as forest reserves, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments.

Based on the provisions of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 39 subsection i) of the Ley Forestal (no. 7575 of February 13, 1996), and Article 2 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 of October 30, 1992), we have considered that protected wild areas form part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado). (For example, see our pronouncements nos. OJ-069-2008 of August 12, 2008, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-088-2018 of September 18, 2018, OJ-036-2019 of May 20, 2019, among others). And so the Sala Constitucional has also held, indicating that:

"El Patrimonio Natural del Estado is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 subs. a and 13 para. 2°, and 14; Ley Orgánica del Ambiente, article 32, para. 2°). It is comprised of two important components: a) The Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Decreto Ejecutivo: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands and natural monuments (Ley Forestal 7575, arts. 1°, para. 2°, 3° subsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, article 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 et seq. and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, article 3° subs. d and f, in relation to the Ley Orgánica del MINAE N° 7152 and its Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Ley Forestal), which have immediate legal affectation. For the maritime terrestrial zone, the same Ley 6043 (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude on the coastlines are also under the administration of the Ministerio del Ambiente and are governed by their specific regulations (Ley Forestal, article 13 and concordant articles). (Voto no. 16975-2008 of 14 hours 53 minutes of November 12, 2008. Reiterated in votos nos. 17650-2008 of 12 hours 23 minutes of December 5, 2008, 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of December 7, 2011, and 17397-2019 of 12 hours 54 minutes of September 12, 2019).

According to Articles 32 second paragraph of the Ley Orgánica del Ambiente, 6 subsection a) and 13 second paragraph of the Ley Forestal (no. 7575 of February 13, 1996), and 22 and 28 of the Ley de Biodiversidad, protected wild areas must be administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Article 22 of the Ley de Biodiversidad concentrated in SINAC the functions of the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales.

A literal and strict application of these regulations would imply indicating that the Parque Nacional Tortuguero should be administered solely by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and that the powers that had been granted to JAPDEVA by prior legislation, and even by the same Law creating the Park for the administration of the waterway, became ineffective.

However, as a reference, it must be taken into account that, in voto no. 13099-2010 of 14 hours 56 minutes of August 4, 2010, regarding the then Refugio de Vida Silvestre Isla San Lucas, the Sala Constitucional recognized that before the declaration as a protected wild area, the island had a different legal nature and purpose, and acknowledged the confluence of different regimes and institutional competencies, despite the subsequent legislation on protected wild areas establishing its particular regime and conferring its administration to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. In this regard, it was provided:

"The State is a unit of competencies, which must be subdivided by degrees of specialization to achieve its purposes and ends set forth in the legal system. If the organs and public entities must fulfill constitutional ends (articles 50 and 89) based on the degree of specialization of functions, their coordination must be a priority aspect for solving the problems that arise in the exercise of their respective competencies, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones insofar as it governs the natural heritage, the Ministerio de Juventud, Cultura y Deportes in matters related to the conservation policies for the historical-architectural heritage, the Instituto Costarricense de Turismo in the enabling and conservation of historical and scenic natural beauty sites for tourism, and the Municipalidad de Puntarenas in looking after the local interests of its community.

(...)

In this way, even though the competencies of the Ley Orgánica del Ambiente authorize establishing management categories regulated as Protected Wild Areas through Decretos Ejecutivos, another declaration of the same nature has operated with the heritage declaration contemplated in the Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, through the respective declarations by Decreto Ejecutivo. The convergence of the Municipalidad de Puntarenas manifests itself when within the scope of application of Ley No. 5469, which materializes the transfer of Isla San Lucas to the Municipalidad de Puntarenas, dating from 1974, it is ratified in the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 of March 2, 1977. Precisely, Article 78 of this Law establishes: 'The island of San Lucas shall maintain its current legal situation under the administration of the Municipalidad de Puntarenas.' And numeral 82 of that same normative text establishes: 'This law is of public order, repeals ... as well as all others that are contrary except law No. 4071 of January 22, 1968, and its reforms and Ley No. 5469 of April 25, 1974...' Moreover, it is legislation in force, not reformed or expressly repealed by subsequent legislation, so its validity is maintained as long as it does not infringe upon environmental and historical-architectural heritage principles, and it must not contravene the policies of the governing bodies, a situation that must be elucidated by all the organs and entities involved. In addition to the above, Isla San Lucas has a purpose of being used as a tourist center with financial benefits for various social welfare institutions.

Infrastructure development must be compatible with the principles of environmental sustainability, its protection and conservation; otherwise, works that do not take into account the protection regimes in force on the Island would be constitutionally questionable." (Bold added).

The Chamber maintained that criterion in vote no. 12817-2023 of 14 hours 40 minutes of 31 May 2023, which resolved an action of unconstitutionality against the Law Creating the Isla San Lucas National Park (Ley de Creación del Parque Nacional Isla San Lucas) (no. 9892 of 24 August 2020) that provided that the administration of that National Park would be in charge of a Board of Directors (Junta Directiva) composed of the Minister of Environment and Energy, the Minister of Culture, the Executive President of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), a representative of the Executive Branch, the mayor of the Municipality of Puntarenas (Municipalidad de Puntarenas), and the president of the Chamber of Tourism of Puntarenas (Cámara de Turismo de Puntarenas).

In that sense, and recognizing the confluence of different regimes and competences on the island, the Chamber indicated:

“Since judgment no. 2010-13099, this Tribunal warned that, if public bodies and entities must fulfill constitutional purposes (articles 50 and 89) based on the degree of specialization of functions, their coordination must be a priority aspect for the solution of the problems that arise in the exercise of their respective competences, as in this case may be the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) insofar as it governs the natural heritage, the Ministry of Youth, Culture and Sports (Ministerio de Juventud, Cultura y Deportes) regarding the policies for the conservation of the historical heritage, the Costa Rican Tourism Institute in the authorization and conservation of historical and scenic sites for tourism, and the Municipality of Puntarenas in safeguarding the local interests of its community.

(…)

According to the foregoing, the superior authorities of each ministry and of the interested municipality are represented on that Board. The above is relevant, given the particular characteristics of this island, where three constitutionally and conventionally protected interests converge, namely the environment, the cultural heritage, and low-impact tourism. Without a doubt, we are dealing with a body of a special nature, in which all the involved sectors must be represented and in which technical support is of utmost relevance when decisions must be made in those three interrelated matters, in this particular case.

(…)

…as it concerns a specially protected zone, this Tribunal, in consideration of the precautionary principle that governs these matters, establishes that the composition of the Board of Directors regulated in numeral 9 is not unconstitutional, provided that the last paragraph of the cited article is interpreted in the sense that such criteria are not optional for the Board of Directors, but are required at all times to support the decisions it makes, in relation to the conservation and preservation of the historical-architectural heritage and the protection of wildlife and the conservation of the island's biodiversity, or that could affect these matters, which must be addressed by those bodies in the most expeditious manner possible; and shall be mandatory for the Board. Note that the last paragraph of article 9 cited recently is categorical regarding the character of these technical reports, by determining that in matters concerning the conservation and preservation of the historical-architectural heritage, the criteria of the Center for Research and Conservation of Cultural Heritage (Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural) of the Ministry of Culture shall prevail, while in matters relating to the protection of wildlife and the conservation of biodiversity, the technical criteria of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) shall prevail, with which, clearly, these technical criteria cannot be ignored by the Board of Directors, but must necessarily abide by what is indicated in them on the matters indicated." In the case of the Tortuguero National Park (Parque Nacional Tortuguero), it was created over a physical space in which a system of navigable canals had been established, whose administration had been granted to JAPDEVA since the issuance of Law no. 3091 of 18 February 1963, and confirmed by Law no. 5337 of 27 August 1973. Therefore, the Law Creating the Park recognized the existence of that particularity and expressly maintained that specific competence of JAPDEVA to administer the waterway within the Park.

Thus, Law 5680, which is the special norm that regulates the Tortuguero National Park, established a particular regime, since it provided that its administration corresponds to the National Parks Service (Servicio de Parques Nacionales), today SINAC, and, on the other hand, provided that JAPDEVA would remain competent to administer the waterway. Therefore, given that special nature of the norm creating the protected wild area (área silvestre protegida), it could not be interpreted that those provisions regarding its administration have been tacitly repealed by the subsequent legislation establishing the general regime of protected wild areas.

However, despite the special nature of Law 5680 regarding the administration of the waterway within the Park, it cannot be denied that the application of its provisions must be consistent with the purpose of protecting the protected wild area and the rest of the provisions of the general regime of protected wild areas. Note that Law 5680 itself, in its article 10, provides that JAPDEVA is responsible for the administration of the waterway within the park boundaries and may establish the buildings necessary for the cabotage service, "endeavoring to cause the least damage to the scenic natural aspect and not to cause contamination." Take into account that, in protected wild areas, the management plan (plan de manejo) is "the planning instrument that allows guiding the management of a protected wild area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives. It is based on medium-term strategic lines of action and on management objectives for the natural and cultural elements included within the area, as well as the relationship of the latter with their socio-environmental surroundings. It is the basis for the development of other planning and regulatory instruments for Protected Wild Areas." (article 3 of the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) no. 34433 of 11 March 2008).

It follows, then, that the management plan is the technical instrument through which the National System of Conservation Areas, as the administrator of protected wild areas, exercises its planning and zoning functions for those spaces, that is, organizing the territory according to its biophysical characteristics and determining the uses and activities permitted or prohibited within the wild area and the specific sectors in which the different permitted activities can be developed.

Consequently, while it is true that SINAC is not competent to regulate the waterway within the Park, the exercise of its competences does have a bearing on the way in which JAPDEVA administers the canals, because that administration must be respectful of the technical protection criteria set out in the management plan.

The foregoing, without a doubt, requires adequate coordination between SINAC and JAPDEVA and any other public body whose competences are related to navigation and the cabotage service, since, as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) pointed out in the case of the Isla San Lucas National Park, only in this way can the problems arising from the confluence of different competences in the same protected space be solved.

II. CONCLUSIONS

Based on all the foregoing, the Attorney General's Office (Procuraduría) concludes that:

1. Article 10 of the Law Creating the Tortuguero National Park is in force. That Law established a particular regime for that Park, since it provided that its administration corresponds to the National Parks Service, today SINAC, and, on the other hand, indicated that JAPDEVA would remain competent to administer the waterway. Given that special nature, it could not be interpreted that the provisions regarding the administration of the Tortuguero National Park have been tacitly repealed by the subsequent legislation establishing the general regime of protected wild areas.

2. Despite the special nature of Law 5680 regarding the administration of the waterway within the Park, it cannot be denied that the application of its provisions must be consistent with the purpose of protecting the protected wild area and the rest of the provisions of the general regime of protected wild areas.

3. While it is true that SINAC is not competent to regulate the waterway within the Park, the exercise of its competences does have a bearing on the way in which JAPDEVA administers the canals, because that administration must be respectful of the technical protection criteria set out in the management plan.

4. The foregoing, without a doubt, requires adequate coordination between SINAC and JAPDEVA and any other public body whose competences are related to navigation and the cabotage service, since only in this way can the problems arising from the confluence of different competences in the same protected space be solved.

Sincerely yours, Elizabeth León Rodríguez Code 9445-2023 Copy: Mr. Mauricio Batalla Otárola. Minister of Public Works and Transport (Ministro de Obras Públicas y Transportes) Mr. Franz Tattenbach Capra. Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía). Mr. David Chavarría Morales. Executive Director National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación)

Dictamen : 125 del 14/06/2024 14 de junio de 2024 PGR-C-125-2024 Señora Sucy Wing Chin Presidenta Ejecutiva Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. PEL-1681-2023 de 27 de octubre de 2023, presentado en la Procuraduría el 29 de noviembre de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes preguntas:

“1 ¿Se encuentra vigente el artículo 10 de la Ley N° 5680?

2. ¿El SINAC cuenta con competencia para regular la navegación en las vías acuáticas dentro del Parque Nacional Tortuguero?

3. A partir de la promulgación -posterior a la Ley 5680- de las leyes generales que regulan la materia ambiental como lo son la Ley Orgánica del Ambiente artículos 32 al 38 que regulan la Administración de las Áreas Silvestres Protegidas y artículos 39 y 40, que regulan el tema de los humedales, 13, 14 y 15 de la Ley Forestal 7575 que regulan el Patrimonio Natural del Estado y Ley de Biodiversidad y el Plan de Manejo del Parque Nacional, ante este conflicto de normas ambientales que otorgan la Administración absoluta de las Áreas Silvestres Protegidas al SINAC, se podría interpretar que JAPDEVA perdió la competencia derivada del artículo 10 de la Ley No 5680, por una derogación tácita y en este supuesto la administración de los canales ubicados dentro de los linderos del Parque Nacional Tortuguero, y corresponde su administración de manera absoluta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, pese a ser esta norma una Ley Especial.” Se adjuntó el criterio de la asesoría legal, oficio no. CL-108-2023 de 27 de octubre de 2023, en el que se concluye que:

“1. El artículo 10 de la Ley N° 5680 se encuentra vigente; no obstante, debe tomarse en consideración lo dispuesto en pronunciamientos de la Procuraduría General de la República respecto a la competencia de administración que ostenta SINAC en zonas de áreas silvestres protegidas.

2. Le compete a Ministerio de Obras Públicas y Transportes regular la navegación en las vías acuáticas; no obstante, siendo que el Parque Nacional Tortuguero es zona silvestre protegida; deben tomarse en consideración los lineamientos que esta entidad emita respecto de esa área en específico.

3. A partir de lo señalado por la Procuraduría General de la República la administración sobre aquellos terrenos declarados área silvestre protegida, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía.” En virtud de que la consulta formulada involucra el análisis de materias relacionadas con la competencia del Ministerio de Ambiente y Energía, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se le confirió audiencia a esas instituciones, para que emitieran su criterio, en caso de estimarlo necesario. Sin embargo, no se recibió respuesta de ninguna de ellas.

I. SOBRE LO CONSULTADO

En el dictamen no. C-351-2006 de 31 de agosto de 2006 la Procuraduría se refirió detalladamente sobre el proceso de canalización de las lagunas, caños y ríos del Caribe Norte, haciendo un amplio recuento de antecedentes fácticos y normativos, de los cuales, para los efectos de lo aquí consultado, interesa destacar los siguientes:

“Por Ley Nº 45 del 4 de agosto de 1916, se autorizó al Poder Ejecutivo para destinar 50 mil colones para la apertura de los caños que comunican la laguna Simón, del Colorado, con la del Tortuguero, con la capacidad necesaria para la navegación de las embarcaciones que pudieran navegar en el río Parismina. (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, pp. 118-119).

(…)

En 1961, el Ministerio de Obras Públicas presentó el «Proyecto Preliminar de Canalización: Lagunas del Atlántico», con las descripciones de los sectores por canalizar, elaborado en agosto de 1960 por Consultécnica Ltda. (Biblioteca Nacional, signatura Cr 386.4/C8375p; Archivo Nacional, serie: aa, signaturas 17.896, 17.897 y 17.898). La distancia habilitada permitiría unir Moín con Barra de Colorado en una extensión navegable de 112 km.

La Ley N° 3091 de 18 de febrero de 1963 creó la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, y le encargó «construir y administrar la canalización del Norte del Atlántico de Costa Rica» (art.1º) y administrar «todos los terrenos del Estado situados en el área habilitada por la canalización, comprendidos en un área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior paralela a la costa, y una faja de tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales», salvo «las áreas adjudicadas por leyes anteriores al Instituto Costarricense de Turismo» (art. 23). A la Junta le correspondió colaborar con el Ministerio de Obras Públicas para la canalización del Tortuguero según el plan vial contenido en la Ley N° 2719 del 10 de febrero de 1961 (Parte Quinta, punto 88). Concluida la obra, sus instalaciones y canales pasarían a la Junta para su administración (Transitorio IV)…

(…)

El Decreto N° 20 del 21 de diciembre de 1964, señaló que el traspaso a favor de JAPDEVA conforme al artículo 23 de la Ley Nº 3091 del 18 de febrero de 1963, estaba referido a los terrenos comprendidos desde el km 13 al km 104 según el «Proyecto Preliminar de Canalización Lagunas del Atlántico» elaborado por Consultécnica Ltda. en 1961 (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, p. 536). Con la indicación del citado km 13, se excluyeron los terrenos traspasados al ICT. (Ver supra nota 100). La interpretación se precisó con el Decreto Nº 12 del 29 de abril de 1966, que reformó el artículo 1º del Decreto Nº 20 de 1964 para indicar que se trataba “del kilómetro 13 al Norte de la desembocadura del río Moín” (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, p. 631).

(…)

En relación con la «faja de tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta», el Decreto N° 12 del 29 de abril de 1966, artículo 1° inciso b), hace mención a los ríos Pascual, Matina, Santa Marta, Madre de Dios, Pacuare, Chiquero, Parismina y sus afluentes (Aguas Arcas, Reventazón y Jiménez), Caño California, Sierpe, Caño Sérvulo, Tortuguero y sus afluentes (Agua Fría, Sérvulo, Mora y Chiquero), La Suerte y su afluente Desenredo, Penitencia, Palacio, Colorado y sus afluentes (Caño Bravo, Caño Madre, Zapote, Sardino, Chirripó, Chirripocito, Caño Parasal y Caño Negro). Agrega además, que «a partir del kilómetro 13 y hasta el kilómetro 55 el límite de la faja de 3 kilómetros será de 20 kilómetros medidos en línea perpendicular a la costa hacia el interior, y del kilómetro 55 hasta la frontera, ese límite será de 30 kilómetros medidos en igual forma» (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, pp. 631-632).

(…)

La Ley N° 3091 de 18 de febrero de 1963, fue reformada por la N° 5337 de 27 de agosto de 1973, encargando siempre a JAPDEVA «administrar la canalización del Atlántico y las tierras y bienes que esta misma ley le otorga» (artículo 1°), concretamente «todos los terrenos del Estado situados en el área habilitada por canales navegables, comprendidos en un área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa, y una faja de tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta» (artículo 41, inciso b) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, pp. 511-520).

(…)

Luego de casi 10 años de trabajos, el Decreto N° 3729 del 3 de mayo de 1974 (La Gaceta N° 85 del 7 de mayo de 1974), declaró inaugurado el sistema de navegación fluvial de 112 km de canales naturales y artificiales entre Moín y Barra de Colorado, con las terminales de Moín, Pacuare, Parismina, Tortuguero y Barra del Colorado. La canalización por sectores fue la siguiente: 1) Moín - Dos Bocas, 2) Dos Bocas – Río Matina, 3) Río Matina – Laguna de Urpiano, 4) Laguna de Urpiano – Río Santa Marta, 5) Río de Santa Marta – Río Pacuare, 6) Río Pacuare – Río Chiquero, 7) Río Chiquero – Parismina, 8) Parismina – Norte Caño Penitencia, 9) Norte Caño Penitencia – Samay Laguna, 10) Samay Laguna –Barra del Colorado.” Además, sobre la constitución del Parque Nacional Tortuguero, en ese dictamen se señaló:

“Encontrándose en vías de extinción varias especies de flora y fauna en el Trópico Americano, dado el extraordinario valor escénico de los canales y lagunas, y al contarse con extensiones considerables de suelos inundables con severas restricciones para el uso agrícola, el Decreto N° 1235 de 7 de setiembre de 1970 creó el Parque Nacional Tortuguero (La Gaceta N° 213 del 24 de setiembre de 1970). La Ley N° 5680 del 3 de noviembre de 1975 reiteró su constitución (art. 1°), y prohibió pescar o cazar tortugas marinas de cualquier especie (ver supra notas 44 y 83), o recolectar o recoger sus huevos o despojos desde la desembocadura del río Matina a la desembocadura del Colorado y hasta el límite de las aguas territoriales del país en el mar Caribe (art. 8, inciso c). También se prohibió, dentro del área del Parque, recolectar o extraer objetos de valor histórico o arqueológico (art. 8, inciso d). El numeral 10 dispuso que JAPDEVA mantendrá la administración de la vía acuática dentro de los linderos del parque, con edificaciones para servicio de cabotaje, procurando causar el menor daño al aspecto escénico natural y no provocar contaminación (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, pp. 1042-1045).” (Se añade la negrita).

Tal y como se indica en ese dictamen, la Ley no. 3091 de 18 de febrero de 1963 creó la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, como ente autónomo del Estado que se encargará de construir y administrar la canalización del Norte del Atlántico de Costa Rica. Luego, la Ley no. 5337 de 27 de agosto de 1973 que reformó integralmente la Ley 3091, mantuvo como una competencia de JAPDEVA administrar la canalización del Atlántico.

Consecuentemente, el Decreto no. 3729 de 3 de mayo de 1974 que inauguró el Sistema de Canalización del Atlántico, en su artículo 2° dispuso: “Encárgase la administración de los canales del Atlántico, dentro de la circunscripción territorial que al efecto determine el Instituto Geográfico Nacional, a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, comprendiéndose dentro de la citada administración, además de los bienes inmuebles que integran la canalización del Atlántico, los siguientes canales naturales y artificiales entre Moín y Barra de Colorado (112 Km)…” En el artículo 4° de ese mismo Decreto se señaló que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de la Dirección General de Obras Portuarias y Fluviales, será el organismo administrativo que se encargará de la tramitación y resolución final en todo lo relativo a la prestación de servicios públicos de transporte remunerado de pasajeros y carga por vía fluvial o canalera, sea a través de organismos del Estado, por particulares concesionarios o por permisionarios. Además, en el artículo 6° se encargó a ese Ministerio la preparación de los reglamentos que se estimaren pertinentes para su promulgación por el Poder Ejecutivo.

Lo anterior, resultaba coherente con la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que, desde su reforma mediante Ley no. 4786 de 5 de julio de 1971 indica que corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares (artículo 2°, inciso c).

Por lo dicho hasta acá, queda claro que la habilitación del sistema de canales naturales y artificiales del Atlántico respondió a un plan estatal que permitió unir Moín con Barra de Colorado en una extensión navegable de 112 km y cuya administración se confirió a JAPDEVA.

Bajo ese cuadro fáctico y jurídico se emitió la Ley no. 5680 de 3 de noviembre de 1975 que creó el Parque Nacional Tortuguero, indicándose en su artículo 3° que “corresponde al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería la delimitación en el terreno de este parque nacional, así como la administración, protección y desarrollo del mismo.” Pero, a su vez, en el artículo 10 se mantuvo la competencia de JAPDEVA de administrar la vía acuática incluida dentro del parque:

“Artículo 10: La Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica mantendrá la administración de la vía acuática dentro de los linderos de este parque y establecerá las edificaciones necesarias para el servicio de cabotaje, procurando causar el menor daño al aspecto escénico natural y no provocar la contaminación.” Con ello, queda claro que, en la Ley, pese a que se creó un parque nacional cuya administración recayó en el entonces Servicio de Parques Nacionales, expresamente se mantuvo la competencia otorgada a JAPDEVA por otras disposiciones legales previas de administrar el sistema de canales del Atlántico.

Justamente, de la discusión del proyecto de ley no. 5508 que dio origen a la Ley 5680, se denota la intención de mantener la competencia de JAPDEVA en la administración del sistema de canales:

“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:

Nos decía el Ing. Madriz que podríamos hacer una legislación sui géneris para este tipo de parques. Primero, nosotros a la JAPDEVA no les podríamos prohibir en ningún momento la construcción futura de posibles terminales o atracaderos a lo largo de las vías.” (Expediente legislativo no. 5508, folio 96).

“SEÑOR ELISEO JOSEPH:

Yo quisiera referirme en una forma muy rápida a este proyecto que nos fue leído y que fue presentado a la Asamblea Legislativa por el Ministerio de Agricultura y Ganadería. Concretamente me quería referir al artículo 10 de este proyecto. Por ejemplo el artículo 3 establece: Corresponde a la Dirección General Forestal, en conjunto con la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, la delimitación y la administración del parque. Pero por otra parte encontramos que en el artículo 10 se limita a darle a JAPDEVA un derecho paro el uso de las vías y el establecimiento de las edificaciones necesarias para el servicio de cabotaje. Yo creo que el solo hecho de que en el artículo tercero se le encomienda a JAPDEVA conjuntamente con la Dirección General Forestal la administración del parque; se sobreentiende que de hecho queda autorizada para el uso de estas vías acuáticas…

(…)

Yo muy respetuosamente solicito a los señores diputados considerar la posibilidad de que estas facultades sean compartidas por JAPDEVA de la misma manera que la responsabilidad de administración también, cumpliendo la ley 5337.” (Expediente legislativo no. 5508, folio 97).

“DIPUTADO ALTMANN ORTIZ:

Nuevamente, por la situación especial de este parque no quisiera que fuera la Dirección General Forestal la que tenga injerencia directa en ninguna de las administraciones, quisiera que se incluyera a la Japdeva y el ICT. Creo que tienen que compaginar en un tipo de parque nacional tan especial, donde se va a permitir el aprovechamiento de las vías de comunicación por la Japdeva, el aprovechamiento de las reservas forestales por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería y el aprovechamiento de la explotación turística por el ICT.” (Expediente legislativo no. 5508, folio 123).

Aunque en esas intervenciones se hizo referencia a algunos aspectos que no fueron contemplados finalmente en la ley que se emitió, lo cierto es que denotan el interés de que JAPDEVA mantuviera la administración de la vía acuática dentro del parque. Y, ello también puede notarse en las intervenciones en las que se aludió al uso de los canales:

“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:

Es para dar razones sobre lo dicho por el diputado Losilla Gamboa, primero que nada él se refiere a una eventual inconstitucionalidad que se pudiera atacar el proyecto que discutimos, porque está impidiendo el libre tránsito de personas, semejando esto al problema que eventualmente se presentaba con el uso de las carreteras, pero yo respondería a lo afirmado por el diputado Losilla Gamboa de la siguiente manera: primero, nosotros no estamos cobrando a las personas que usen los canales, sino a las maderas que transitan por los canales.

(…)

Siguiendo con las argumentaciones dadas por el diputado Losilla Gamboa, debo manifestarle que ya JAPDEVA tiene organizado el cobro del impuesto de madera que circula por los canales, o sea, ya no es nada nuevo, ya ellos tienen en Moín su terminal en donde están pagando un impuesto de un colón. De tal forma está montado el aparato administrativo del cobro del impuesto. Y lo tercero es que en este parque que nos proponemos crear es sumamente sencillo el cobro del impuesto porque solamente esa vía existe, que no ocurre lo mismo con todas las carreteras del país…

(…)

Ahora, con respecto a la entrada del canal, yo diría que me parece muy oportuna la observación que hace el diputado Piza, solamente que señaláramos si las personas que están usando el canal van al parque, o simplemente lo tienen para el tránsito, y además, en este momento, yo creo que sería contraproducente cobrar algunas sumas para ir al parque…” (Expediente legislativo no. 5508, folio 141).

“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:

Primero que nada, para comentar lo del diputado Piza, me parece muy bien. Solamente diputado Piza, como abogado, yo creo que se defendería con bastante éxito la libertad de movimientos, si yo tengo únicamente un bote con el cual no puedo salir al mar para transitar con él, y únicamente demuestro que yo puedo moverme únicamente por los canales con el bote que yo tengo. Yo creo que eso sería fácilmente defendible, es decir, demostrarle al Tribunal que el impuesto que se me cobra me obliga irme al mar y yo por el mar no puedo caminar con mi bote porque es sumamente pequeño.

Segundo punto Diputado Altmann, estoy totalmente de acuerdo con lo que usted propone. Ahora, yo creo, y en esto el diputado Piza y yo tenemos una enorme experiencia en los decibeles, yo creo que nosotros podemos poner, en esto habría que hablar, con los estudios que ellos tienen del oído de los diferentes animales que podrían afectar esa zona, qué número de decibeles es capaz de orientarlos, y entonces prohibir motores que produzcan mayor cantidad de esos decibeles.

DIPUTADO ALTMANN ORTIZ:

Es absolutamente necesario regular con un carnet o una licencia para que los que viven ahí y usen sus botes, no tengan que pagar. En esa forma obviaríamos el cobrarle a boteros que no hacen folio 142).

“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:

Aceptamos las críticas que nos puedan indicar de que esta legislación que nosotros estamos dando para el parque nacional de Tortuguero, es un híbrido rarísimo, porque estamos permitiendo el uso de las actuales instalaciones, se está permitiendo el uso libre y gratuito de las personas que están habitando esta parte…” (…)

Queda al campo de la reglamentación las diferentes y pequeñas cosas que ahí se podrían contemplar. La administración del parque puede ser un tanto discutible, sin embargo, hemos preferido dar la administración a tres entidades como ustedes lo podrán notar…

Pequeñas cosas como podrían ser, que los grandes ruidos que se puedan producir con los motores fuera de borda a lo largo de los canales, puedan venir a maltratar a las diferentes especies de animales salvajes que puedan tomar esta zona como medio de habitación.” (Expediente legislativo no. 5508, folios 169-170).

El proyecto se aprobó en segundo debate, pero fue vetado posteriormente. Al discutirse el veto, se comentó:

“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:

De tal suerte que no inventamos nosotros nada. Que a estas alturas se pretenda indicar que los canales deben estar administrados por el Parque y no por JAPDEVA, es un absurdo, cómo van a estar parques nacionales con draga sacando el limo que pueda tener el fondo del canal, estar administrando los posibles atracaderos, eso es un absurdo, eso necesariamente tiene que quedar en manos de JAPDEVA.” Luego, en el dictamen elaborado al respecto, se indicó:

“Esos puntos fueron los que produjeron esa legislación ESPECIAL DE EXCEPCIÓN, que regula el PARQUE NACIONAL TORTUGUERO. Se supo y se aceptó que nos separábamos de la legislación tradicional en materia de parques, porque si no escogíamos la indicada el país no tendría el Parque Nacional Tortuguero.” (Expediente legislativo no. 5508, folio 383).

Entonces, por todo lo dicho hasta acá, no queda duda de que, al emitirse la Ley de Creación del Parque Nacional Tortuguero, los legisladores decidieron otorgar la administración del Parque al Servicio de Parques Nacionales, pero, a la vez, mantener la competencia de JAPDEVA en cuanto a la administración de la vía acuática incluida dentro del área silvestre protegida.

Después de creado el parque, se han emitido distintas disposiciones legislativas que han configurado el régimen general de administración, protección y operación de las áreas silvestres protegidas.

Según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.

El artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 28 de setiembre de 1995), señala, como tipos o categorías de manejo de áreas silvestres protegidas, las reservas forestales, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales.

Con base en lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 39 inciso i) de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), hemos considerado que las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado. (Por ejemplo, véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-069-2008 de 12 de agosto de 2008, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-088-2018 de 18 de setiembre de 2018, OJ-036-2019 de 20 de mayo de 2019, entre otros). Y así lo ha dispuesto también la Sala Constitucional, al indicar que:

“El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en los votos nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008, 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011 y 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 12 de setiembre de 2019).

De conformidad con los artículos 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, 6 inciso a) y 13 párrafo segundo de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996), y 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, las áreas silvestres protegidas deben ser administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. El artículo 22 de la Ley de Biodiversidad concentró en el SINAC las funciones de la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales.

Una aplicación literal y estricta de esa normativa implicaría indicar que el Parque Nacional Tortuguero debe ser administrado, únicamente, por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y que las competencias que habían sido otorgadas a JAPDEVA por la legislación previa e, incluso, por la misma Ley de Creación del Parque para la administración de la vía acuática, quedaron insubsistentes.

Sin embargo, como referencia, debe tenerse en cuenta que, en el voto no. 13099-2010 de las 14 horas 56 minutos de 4 de agosto de 2010, sobre el entonces Refugio de Vida Silvestre Isla San Lucas, la Sala Constitucional reconoció que antes de la declaratoria de área silvestre protegida, la isla tenía una naturaleza jurídica y una finalidad distinta, y reconoció la confluencia de distintos regímenes y competencias de instituciones, pese a la legislación posterior sobre áreas silvestres protegidas que establecen su régimen particular y confieren su administración al Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Al respecto, se dispuso:

“El Estado es una unidad de competencias, que debe subdividirse por grados de especialización para lograr sus cometidos y fines señalados en el ordenamiento jurídico. Si los órganos y entes públicos deben llenar fines constitucionales (artículos 50 y 89) con fundamento en el grado de especialización de funciones, su coordinación debe ser un aspecto prioritario para la solución de los problemas que surgen en el ejercicio de sus respectivas competencias, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en cuanto regenta el patrimonio natural, el Ministerio de Juventud, Cultura y Deportes en lo relacionado a las políticas de conservación del patrimonio histórico- patrimonial, el Instituto Costarricense de Turismo en la habilitación y conservación de sitios históricos y de belleza natural para el turismo, y la Municipalidad de Puntarenas al velar por los intereses locales de su comunidad.

(…)

De este modo, aun cuando con las competencias de la Ley Orgánica del Ambiente se autoriza establecer categorías de manejo reguladas como Áreas Silvestres Protegidas mediante Decretos Ejecutivos, ha operado otra de la misma naturaleza con la declaratoria patrimonial contemplada en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, mediante las declaratorias respectivas por Decreto Ejecutivo. La convergencia de la Municipalidad de Puntarenas se manifiesta cuando en el ámbito de aplicación de la Ley No. 5469, que materializa el traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, que data desde 1974, es ratificada en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977. Precisamente, el artículo 78 de esta Ley establece: “La isla de San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas.” Y el numeral 82 de ese mismo texto normativo establece: “Esta ley es de orden público, deroga … así como todas las demás que se opongan excepto la ley No. 4071 de 22 de enero de 1968 y sus reformas y la Ley No. 5469 de 25 de abril de 1974…” Además, es legislación vigente no reformada o derogada expresamente por legislación posterior, por lo que su vigencia se mantiene siempre que no infrinja los principios ambientales y de patrimonio histórico- arquitectónico, y no deben contravenir las políticas de los órganos rectores, situación que deberá ser dilucidado por todos los órganos y entes involucrados. Además de lo anterior, la Isla San Lucas tiene una finalidad de ser utilizada como centro turístico con beneficios financieros para diversas instituciones de bien social.

El desarrollo de la infraestructura debe ser compatible con los principios de sustentabilidad ambiental, su protección y conservación, por el contrario serían cuestionables constitucionalmente sí se realizaran obras que no tuvieran en cuenta los regímenes de protección vigentes en la Isla.” (Se añade la negrita).

La Sala mantuvo ese criterio en el voto no. 12817-2023 de las 14 horas 40 minutos de 31 de mayo de 2023, mediante el cual se resolvió una acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Creación del Parque Nacional Isla San Lucas (no. 9892 de 24 de agosto de 2020) que dispuso que la administración de ese Parque Nacional estaría a cargo de una Junta Directiva integrada por la ministra o el ministro de Ambiente y Energía, la ministra o el ministro de Cultura, la Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Turismo, una persona representante del Poder Ejecutivo, la alcaldesa o el alcalde de la Municipalidad de Puntarenas y la presidenta o el presidente de la Cámara de Turismo de Puntarenas.

En ese sentido, y reconociendo la confluencia de distintos regímenes y competencias en la isla, la Sala indicó:

“Desde la sentencia nro. 2010-13099, este Tribunal advirtió que, si los órganos y entes públicos deben llenar fines constitucionales (artículos 50 y 89) con fundamento en el grado de especialización de funciones, su coordinación debe ser un aspecto prioritario para la solución de los problemas que surgen en el ejercicio de sus respectivas competencias, como puede ser en este caso el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en cuanto regenta el patrimonio natural, el Ministerio de Juventud, Cultura y Deportes en lo relacionado a las políticas de conservación del patrimonio histórico patrimonial, el Instituto Costarricense de Turismo en la habilitación y conservación de sitios históricos y de belleza natural para el turismo, y la Municipalidad de Puntarenas al velar por los intereses locales de su comunidad.

(…)

Según lo transcrito, en esa Junta están representadas las autoridades superiores de cada ministerio y del municipio interesado. Lo anterior es relevante, dadas las características particulares de esta isla, en la que confluyen tres intereses de protección constitucional y convencional, como son el ambiente, el patrimonio cultural y el turismo de bajo impacto. Sin duda alguna, estamos ante un órgano con una naturaleza especial, en el que deben estar representados todos los sectores involucrados y en el que, el sustento técnico es de suma relevancia cuando se deban adoptar decisiones en esas tres materias interrelacionadas entre sí, en este caso en particular.

(…)

…al tratarse de una zona especialmente protegida, este Tribunal, en atención al principio precautorio que rige en estas materias, establece que no es inconstitucional la integración de la Junta Directiva que se regula en el numeral 9, siempre y cuando se interprete el último párrafo del citado artículo, en el sentido de que tal criterio no resulta facultativo para la Junta Directiva, sino exigible en todo momento para sustentar las decisiones que adopte, en relación con la conservación y preservación del patrimonio histórico-arquitectónico y la protección de la vida silvestre y conservación de la biodiversidad de la isla, o que puedan incidir en estas materias, los cuales deberán ser atendidos por esos órganos, de la forma más expedita posible; y serán de acatamiento obligatorio para la Junta. Nótese que el último párrafo del artículo 9 de reciente cita, es categórico en cuanto al carácter que revisten estos informes técnicos, al determinar que en lo concerniente a la conservación y preservación del patrimonio histórico- arquitectónico prevalecerá el criterio del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultura del Ministerio de Cultura, mientras que en lo atinente a la protección de la vida silvestre y conservación de la biodiversidad, prevalecerá el criterio técnico del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con lo cual, claramente, estos criterios técnicos no podrán ser obviados por la Junta Directiva, sino que, necesariamente, deberán estarse a lo que se indique en estos sobre las materias señaladas.” En el caso del Parque Nacional Tortuguero, éste fue creado sobre un espacio físico en el que se había constituido un sistema de canales navegables, cuya administración había sido otorgada a JAPDEVA desde la emisión de la Ley no. 3091 de 18 de febrero de 1963, y confirmada mediante la Ley no. 5337 de 27 de agosto de 1973. Por ello, en la Ley de Creación del Parque se reconoció la existencia de esa particularidad y se mantuvo, de manera expresa, esa competencia específica de JAPDEVA de administrar la vía acuática dentro del Parque.

De tal forma, la ley 5680, que es la norma especial que regula el Parque Nacional Tortuguero, estableció un régimen particular, pues dispuso que su administración corresponde al Servicio de Parques Nacionales, hoy SINAC, y, por otra parte, dispuso que JAPDEVA seguiría siendo competente para administrar la vía acuática. Entonces, dada esa especialidad de la norma de creación del área silvestre protegida, no podría interpretarse que esas disposiciones en cuanto a su administración han sido derogadas tácitamente por la legislación posterior que establece el régimen general de las áreas silvestres protegidas.

Ahora bien, pese a la especialidad de la Ley 5680 en cuanto a la administración de la vía acuática dentro del Parque, no puede negarse que la aplicación de sus disposiciones debe ser coherente con la finalidad de protección del área silvestre protegida y el resto de disposiciones propias del régimen general de las áreas silvestres protegidas. Nótese que, la propia Ley 5680, en su artículo 10, dispone que a JAPDEVA le corresponde la administración de la vía acuática dentro de los linderos del parque y que podrá establecer las edificaciones necesarias para el servicio de cabotaje, “procurando causar el menor daño al aspecto escénico natural y no provocar la contaminación.” Tómese en cuenta que, en las áreas silvestres protegidas, el plan de manejo es “el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas.” (artículo 3° del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo no. 34433 de 11 de marzo de 2008).

Resulta entonces que, el plan de manejo es el instrumento técnico a través del cual, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como administrador de las áreas silvestres protegidas, ejerce sus labores de planificación y zonificación de esos espacios, es decir, de organizar el territorio según sus características biofísicas y determinar los usos y actividades permitidas o prohibidas dentro del área silvestre y los sectores específicos en los que pueden desarrollarse las diferentes actividades permitidas.

En consecuencia, si bien es cierto el SINAC no es competente para regular la vía acuática dentro del Parque, el ejercicio de sus competencias sí tiene injerencia en la forma en la cual JAPDEVA administra los canales, pues esa administración debe ser respetuosa de los criterios técnicos de protección plasmados en el plan de manejo.

Lo anterior, sin duda, exige una adecuada coordinación entre el SINAC y JAPDEVA y cualquier otro organismo público cuyas competencias tengan relación con la navegación y servicio de cabotaje, pues, tal y como lo señaló la Sala Constitucional en el caso del Parque Nacional Isla San Lucas, solo así pueden solucionarse los problemas que supone la confluencia de distintas competencias en un mismo espacio protegido.

II. CONCLUSIONES

Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

1. El artículo 10 de la Ley de Creación del Parque Nacional Tortuguero se encuentra vigente. Esa Ley estableció un régimen particular para ese Parque, pues dispuso que su administración corresponde al Servicio de Parques Nacionales, hoy SINAC, y, por otra parte, señaló que JAPDEVA seguiría siendo competente para administrar la vía acuática. Dada esa especialidad, no podría interpretarse que las disposiciones en cuanto a la administración del Parque Nacional Tortuguero han sido derogadas tácitamente por la legislación posterior que establece el régimen general de las áreas silvestres protegidas.

2. Pese a la especialidad de la Ley 5680 en cuanto a la administración de la vía acuática dentro del Parque, no puede negarse que la aplicación de sus disposiciones debe ser coherente con la finalidad de protección del área silvestre protegida y el resto de disposiciones propias del régimen general de las áreas silvestres protegidas.

3. Si bien es cierto el SINAC no es competente para regular la vía acuática dentro del Parque, el ejercicio de sus competencias sí tiene injerencia en la forma en la cual JAPDEVA administra los canales, pues esa administración debe ser respetuosa de los criterios técnicos de protección plasmados en el plan de manejo.

4. Lo anterior, sin duda, exige una adecuada coordinación entre el SINAC y JAPDEVA y cualquier otro organismo público cuyas competencias tengan relación con la navegación y servicio de cabotaje, pues, solo así pueden solucionarse los problemas que supone la confluencia de distintas competencias en un mismo espacio protegido.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez Copia:

Sr. Mauricio Batalla Otárola. Ministro de Obras Públicas y Transportes Sr. Franz Tattenbach Capra. Ministro de Ambiente y Energía.

Sr. David Chavarría Morales. Director Ejecutivo Sistema Nacional de Áreas de Conservación