Special regime for Northern Border Corridor Refuge requires prior technical supportRégimen especial para el Refugio Corredor Fronterizo Norte requiere sustento técnico previo

Legal Opinion: 088 - J of 09/18/2018 September 18, 2018 OJ-88-2018 Madam Cinthya Díaz Briceño Head of Area Legislative Commissions IV Legislative Assembly Dear Madam, With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official communications AL-AMB-34-2018 and AL-AMB-91-2018, which request an opinion on the bill "LAW TO ESTABLISH A SPECIAL LEGAL REGIME FOR THE CORREDOR FRONTERIZO NORTE NATIONAL WILDLIFE REFUGE" (legislative file No. 20493).

It is recalled that it is improper to assume our conformity with the bill under the terms of Article 157 of the Internal Regulations of Order, Direction and Discipline of the Legislative Assembly, inapplicable in this case; and it is noted that an opinion on its merits or timeliness (within the legislative discretionary sphere) will not be issued; and that our legal opinion lacks binding effects.

Additionally, it is recommended to review Law No. 9348 of February 8, 2016, which establishes a similar legal regime for the Ostional Wildlife Refuge, as well as the file of its challenge before the Constitutional Chamber, No. 16-11132-0007-CO.

I. PURPOSE OF THE BILL

The northern border strip was declared non-claimable by Legislative Decree No. 30 of June 22, 1888. By Law No. 149 of August 16, 1929, which amended subsection 5 of Article 510 of the Fiscal Code (Law No. 8 of October 31, 1885), the status as a public domain asset of the northern border zone was reaffirmed, setting it at 8 km.

The Law on Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, again ratified its inalienable nature, although it reduced the width of the border strip to 2 km (Article 10).

It is currently still protected with the same width of 2 km, by the Law on Lands and Colonization, No. 2825 of October 14, 1961, Article 7, subsection f). The Constitutional Chamber has specified that the lands listed in Article 7 of the Law on Lands and Colonization are protected under a public domain regime (votes 18836-2014, Considerando III, and 98-2015, Considerando VI).

Without losing its demanial attribute, the 2000 m wide border strip from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean has the nature of a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) in accordance with Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994, amended by Decree No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year, except for the portions segregated by laws numbers 7774 of May 21, 1998, and 8803 of April 16, 2010[1].

The purpose of the bill is to establish a special legal regime for that National Wildlife Refuge, allowing the permanence of occupants (individuals or legal entities occupying state lands without any current legal or administrative authorization of any kind, according to Article 3 of the bill) through the granting of concessions (concesiones) for various activities.

II. TECHNICAL JUSTIFICATION

The legal norms enacted in relation to protected wilderness areas and the maritime-terrestrial zone must have technical support, in accordance with the constitutional principle of the objectification of environmental protection or the principle of linkage to science and technology:

"translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to specific acts and general provisions—both legal and regulatory—hence derives the requirement of 'linkage to science and technology'" (Constitutional Chamber, votes numbers 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007, and 21258-2010).

"It starts from the principle that environmental norms must have technical support, as their application must be based on limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be governed." (Constitutional Chamber, vote No. 6322-2003).

This is related to the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality:

"The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms issued on this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal norm expressly so required." (Constitutional Chamber, vote No. 7294-1998, reiterated in vote No. 18665-2012).

And it is also closely related to the principle of interdiction of arbitrariness:

"The prohibition of arbitrariness condemns the lack of objective legal support or foundation… and, consequently, the violation of the material order of the principles and values inherent to the Rule of Law…" (Constitutional Chamber, vote No. 11155-2007).

The bill under consultation provides:

"ARTICLE 4- Management category and public domain regime The Corredor Fronterizo Norte National Wildlife Refuge constitutes a state-owned refuge. The State, through SINAC, shall maintain ownership and administration over the lands located within the Refuge, which form part of the public domain in accordance with current legislation…" "ARTICLE 13- Granting of concessions:

Concessions (concesiones) may be granted when the study carried out for the specific case technically determines that they are not incompatible with the objectives and scope established in the general management plan for the following uses:

• a)Sustainable agricultural and livestock use for small and medium-sized producers b) Habitational and recreational habitational use. c) Commercial, tourism, and rural community use d) Use for family economy…".

Article 70, subsection e) of the Regulation to the Biodiversity Law, Decree No. 34433 of March 11, 2008, indicates that on the state lands of wildlife refuges, only research, training, and ecotourism activities may be carried out, restricting the application of the Regulation to the Wildlife Conservation Law[2] for regulating activities permitted on the privately owned portion of these refuges (Legal Opinions numbers OJ-33-2011 and OJ-84-2015).

The bill modifies this regime, allowing the granting of concessions on the state lands of the Northern Border Corridor Refuge for agricultural, habitational, recreational habitational, commercial, tourism uses, etc.

In this regard, Legal Opinion No. OJ-14-2010 identified several aspects that must be technically supported. Having been made for another similar bill, the observations are applicable to the one at hand:

"…any bill that is intended to be approved to establish a special regulatory regime, reducing the existing protection, must be duly justified by technical or social reasons that support the decision.

Without prejudice to the foregoing, any analysis carried out must also start from the premise that, even if there are reasons justifying the modifications, these must pass the examination of reasonableness and proportionality, and the principle of environmental protection, which ultimately can only be definitively determined by the Constitutional Chamber, in the exercise of its constitutional jurisdiction…

… it must be reiterated that, in the case of a reduction in protection guarantees, as would be authorizing other activities that are not currently permitted, it is indispensable that there be technical criteria justifying it; otherwise, the decision would become arbitrary and a violation of Constitutional Law, specifically the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. In the same vein, any activity authorized to be carried out in the refuge cannot be incompatible with the environmental protection intended to be guaranteed by its creation, as it would be denaturing its reason for being.

Thus, to expand the range of permitted activities in the Ostional Wildlife Refuge, not only must there be technical studies justifying it, but also the activities to be carried out cannot be incompatible with the environmental purpose of the lands...

Only by fulfilling these requirements could it be achieved that the collective interest and the social problem intended to be protected are not to the detriment of the environment, as a superior legal interest…

The third general aspect that must be assessed, and which is related to the foregoing, is whether it is possible to have a special regime for the Ostional National Wildlife Refuge that does not necessarily coincide with the rest of the country.

To justify any differentiation from the constitutional point of view, it must be based on objective and reasonable grounds; otherwise, it could become a case of discrimination. Hence the importance that this bill embodies the social, economic, or other reasons that justify the differentiated treatment intended for the Ostional refuge area, in relation to other refuges.

It is essential that the exceptional nature of the existing reality in the Ostional Wildlife Refuge be recorded in the legislative process, as well as the need for the Legislative Assembly to resolve the social problems of the place. The foregoing, logically, through a balance between the environmental protection that must be given to the refuge and the existing social situation." The establishment of a special regulatory regime, expanding the range of permitted activities on the state lands of a National Wildlife Refuge, through the granting of concessions to occupants, had already been introduced in another bill (legislative file No. 18148), which was the subject of analysis by the Constitutional Chamber.

The text consulted by several Deputies to the Constitutional Chamber, published in Supplement No. 62 to La Gaceta No. 67 of April 8, 2013, contained provisions analogous to those of this bill, allowing the granting of concessions in the demanial areas of the Refuge for small-scale agricultural activity, small family businesses, habitational use, community rural tourism, among others.

In the optional consultation filed on May 30, 2013, the Deputies questioned the lack of technical studies determining the possibility of granting concessions for the development of human activities in the Ostional Wildlife Refuge, arguing that it was not on record in file No. 18148, nor was it known to have been technically established, that granting concessions in that Refuge would not affect the scope of protection of the Refuge, or that the manner in which these could negatively impact it had been determined.

The consulting Deputies considered that, by allowing these concessions within the Refuge, the conditions of protection were being changed (reducing the scope of protection), without it having been technically justified that such a possibility was feasible and compatible with the environmental protection of the site, and argued that for this reason Articles 50 and 89 of the Constitution were being violated.

The Constitutional Chamber, in vote No. 2013-10158, specified the degree of technical support required for a bill that sought, just like the one now under consultation, the granting of concessions in a National Wildlife Refuge for habitational, agricultural use, etc., including an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) approved by SETENA:

"The lack of technical studies that determine the possibility of granting concessions for the development of human activities …: The only point questioned by the consulting deputies regarding form focuses on the violation of the procedure provided in Articles 36 and 38 of the Organic Law of the Environment, Law No. 7554. They claim that there are no technical studies justifying the appropriateness of granting concessions within a Wildlife Refuge, given the impacts that the activities carried out on said lands will undoubtedly cause on the protected areas… upon analyzing the text of the bill, as well as the different criteria provided by the consulting authorities, this tribunal observes that the articles discussed, specifically Article 45[3] and 51[4] of the bill, establish firstly the declaration as community coastal territory and secondly the possibility of granting concessions within the Refuge. Although Article forty-six[5] of the bill [in relation to eight[6]] provides for an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), this requirement is not equivalent to fulfilling that requirement at the legislative stage; there is an important qualitative difference if the requirement is fulfilled before the approval of the norm or after its approval, which is what Article forty-six of the bill contains. The declaration of a National Wildlife Refuge, in this case, Ostional, as community coastal territory, does have an incidence on its management and on the regime regulating it, as can be inferred from the norms contained in chapter three of the bill consulted;[7] its application can have a significant influence on the nature of the refuge, weakening its protection regime; for this reason, a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) is required. There is no doubt that the declaration as coastal territory of a national wildlife refuge can significantly modify the real and effective condition of the area protected by the refuge. The regime defining the refuge can be emptied of content.

The bill under discussion lacks technical studies that not only verify the factual situation but also the technical viability, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, especially when it involves affecting public resources as in the present case.

The foregoing allows this Tribunal to agree with the position of the consulting deputies in the sense that there is no technical study in the legislative file that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental protection, despite the fact that there are both institutions and experts in environmental matters who could have produced the technical study that is missed in the bill.

By virtue of the foregoing, it is appropriate to answer the consultation by pointing out the existence of essential defects of unconstitutionality in the processing of the bill, under the terms of Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction…

Regarding the Ostional National Wildlife Refuge, in compliance with the Precautionary Principle, prior to the declaration as community coastal territory and the granting of concessions—as indicated by the consulting deputies—an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) evaluated by the Technical Environmental Secretariat is required, in such a way that the type of damage and the measures to be adopted are demonstrated, a study that is missing in this legislative initiative, as a refuge could not cease to be protected without technical criteria supporting it. Therefore, said omission implies a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect noted in the procedural defect analyzed in this ruling." (The text in brackets and the bold do not belong to the original).

It is worth noting that it is not on record in legislative file No. 20493 that this requirement has been fulfilled, under the terms established by the Constitutional Chamber in said ruling, just as it was not on record in legislative file No. 18939, which gave rise to the Law of the Ostional Wildlife Refuge, No. 9348 of February 8, 2016, whose challenge before the Constitutional Chamber under file No. 16-11132-0007-CO is pending resolution.

The Constitutional Chamber has considered that there are two essential requirements "to deaffect an area from the protective legal regime to which it is subject: by means of law and prior completion of sufficient technical studies that justify the measure." (votes 13367-2012 and 10158-2013). The technical studies must be prior to the enactment of the law, sufficient and complete to justify the legislative measure:

"the requirement for prior technical studies responds to the principle of subjecting decisions related to the environment to criteria of science and technology, in order to protect the ecological balance of the system and the health of the environment. In this sense, the requirement for technical studies justifying the approval of bills aimed at the reduction or deaffectation of an environmentally protected area, must be satisfied before or during the development of the legislative procedure. Furthermore, the requirement for technical studies is not a mere formality but a material requirement, meaning that it must be materially demonstrated, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, propose recommendations aimed at mitigating the negative impact on it, and demonstrate how such a measure implies development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs." (Constitutional Chamber, vote No. 13367-2012).

Insufficient technical justification would violate the principle of non-regression in environmental matters:

"V. On the principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is enshrined in Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, with special consideration for those, such as the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), that require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all its holders. From the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, enshrined in Article 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility, as all States experience national situations, of an economic, political, or social nature, or caused by nature itself, that negatively impact the achievements reached up to then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In such cases, Constitutional Law and the principles under examination oblige the justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, of the reduction in levels of protection. In this sense, the Constitutional Chamber has expressed in its jurisprudence, regarding the right to health: '...in accordance with the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, it is prohibited to take measures that diminish the protection of fundamental rights. Thus, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of open access to medicines, it cannot—much less through an International Treaty—reduce such access and make it more restricted, under the excuse of protecting trade. (Ruling of the Constitutional Chamber No. 9469-07). In relation to the right to the environment, it stated: "The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with Constitutional Law, which does not admit regression to its detriment." (Ruling of the Constitutional Chamber No. 18702-10).'» (Constitutional Chamber, vote No. 13367-2012).

"The principle of non-regression of environmental law can be expressed, then, as the impediment that a measure established by public authorities be contrary to an environmental achievement, such as the attainment of an environmental objective, and, therefore, its sacrifice is not appropriate when it is not supported by technical and scientific studies." (Constitutional Chamber, vote No. 5616-2015).

Regarding another legislative bill with a similar objective to this one, called "LAW TO CREATE A SPECIAL CONCESSION REGIME FOR CURRENT LESSEES AND OCCUPANTS OF THE BORDER ZONE WITH THE REPUBLICS OF PANAMA AND NICARAGUA" (legislative file No. 19974), we pronounced ourselves at that time (Legal Opinion No. OJ-47-2017), in terms equally applicable to this:

«The current legal regime for national wildlife refuges, as protected wilderness areas and Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado), where only research, training, and ecotourism activities are permitted, is developed in Dictum No. C-134-2016:

“III.- PROTECTED WILDERNESS AREAS ARE PART OF THE NATURAL STATE HERITAGE Protected wilderness areas are part of the Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado). This is expressly established by Law 7554/1995, Organic Law of the Environment, in Article 38: "The surface area of protected wilderness areas, natural heritage of the State, whatever their management category (…)". The Forest Law (Ley Forestal) 7575/1996, in Article 39, subsection i, reproduces this statement: "protected wilderness areas, whatever their management category (…) make up the natural heritage of the State", and, as relevant, its Articles 13, as "areas declared inalienable" (dictum C-339-2004 of the Attorney General's Office), and 1, final paragraph, in concordance with 18 ibid., reinforce this integration. Regarding the articulated interpretation of these last two, see ruling No. 44/2015 of the FIRST SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION TRIBUNAL).

In accordance with Law 7317/1992, on Wildlife Conservation, in Article 2, amended by Law 9106/2012, "protected wilderness areas under any management category" form part of the Forest Heritage, now Natural, of the State. See definition of Official areas for wildlife conservation. See also Decree 36786-MINAET/2011, Recitals 3 ("…the Protected Wilderness Areas of the Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado)") and 4, and Recital III of Decree 37622/2013, in relation to Articles 1 and 3 of Law 9073/2012.

In this regard, the CONSTITUTIONAL CHAMBER pronounced in ruling 16975/2008, among several:

"(….) the Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado) is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Forest Law (Ley Forestal), arts. 6 subsection a and 13 paragraph 2, and 14; Organic Law of the Environment, Article 32, paragraph 2). It is composed of two important components: a) Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forest Law (Ley Forestal) 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Law of the Environment 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsection a). b) The other forests and forested lands or lands with forestry aptitude of the State and public institutions (Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal)), which have an immediate legal affectation." (And likewise, from the CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 17126/2006, 17650/2008, 17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014, 16362/2015, among others. From the ADMINISTRATIVE LITIGATION TRIBUNAL: FIRST SECTION: 2/2015 and 44/2015; SECOND SECTION: 7/2008; FOURTH SECTION: 24/2015; FIFTH SECTION: 241/2011; SIXTH SECTION: 63/2009, 2166/2010, 2642/2010, 175/2011, 46/2013 and 47/2015; SEVENTH SECTION: 89/2013; the ATTORNEY GENERAL'S OFFICE, dicta C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 and C-293-2013; Legal Opinions OJ-92-2002 and OJ-069-2008, and the COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC, Report DFOE-PGAA-59-2008: "protected wilderness areas constitute Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado)". (The immediate legal affectation automatically incorporates the assets into the public domain, without the need for another subsequent act or procedure by the Administration. CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 3789/1992, 4587/1997 and 16975/2008. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, ruling 350/2012. ADMINISTRATIVE LITIGATION TRIBUNAL: SIXTH SECTION, 175/2011, and SEVENTH SECTION, 89/2013, etc.).

IV.- ACTIVITIES PERMITTED WITHIN THE NATURAL STATE HERITAGE Without prejudice to other special laws that may be enacted, the activities that may be carried out in the wilderness areas of the Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado) are defined by Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal):

"In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy, who will define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental, EIA), as established by the regulations to this law." A norm that is developed by Article 11 of the Regulations to the Forest Law (Ley Forestal), Decree 25721-MINAE (amended by 35868/2010, Art. 2), according to which within the Protected Wilderness Areas of the Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado) "only training, ecotourism, and research activities shall be permitted", which "shall be subject to the provisions of the management plan for the Protected Wilderness Area and other regulations established in this regulation (…)". The meaning of the terms training, ecotourism, and research is given by Article 2, subsections g, n, p of the same Regulations.

For its part, the Regulations to the Biodiversity Law, Decree 34433/2008, in Article 70, subsection e.1), for National Wildlife Refuges, provides that in state-owned Refuges, "As they are part of the natural heritage of the State, only research, training, and ecotourism activities may be carried out".

On this point, the judicial and administrative jurisprudence is unanimous, from which the following pronouncements are cited as examples:

• a)From the CONSTITUTIONAL CHAMBER:
• 1)Ruling 19776/2014: On the lands of the protected wilderness areas of the Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado) "the limited use thereof is clearly provided in the law and its regulations; and their uses are basically destined for research, training, and ecotourism activities, previously approved by the Ministry of Environment and Energy, not by the municipality (see Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal) cited)".
• 2)Ruling 2752/2014: The management plan is important as a tool for safeguarding the natural resource of a protected wilderness area, "as well as for channeling the research, protection, training, and ecotourism activities that can be carried out" on State property (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 2020/2009).
• 3)Ruling 12716/2012: The protective regime contemplated in the Forest Law (Ley Forestal) for the Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado) implies that "only research, training, and ecotourism activities may be authorized".
• 4)Rulings 15070/2011, cons. II.a and 15475/2011 cons. II.a: Once the wilderness area is declared protected, "it automatically becomes part of the Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado), where, in accordance with the provisions of Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal), the permitted activities are training, ecotourism, and research." 6) Ruling 2020/2009: "Connectedly, the authorities may only authorize within refuges such as Ostional, activities aimed at research, protection, and ecotourism." Legal Opinion OJ-69-2008 of the Attorney General's Office cites, in this sense, the "rulings of the Constitutional Chamber numbers 5399-93, 2777-98, 9158-98, Considerando I d), 2988-99, 2005-08945 and 2007-02063, among others)."» The precedents of the constitutional jurisdiction are part of Constitutional Law and are binding erga omnes, except for the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which may change its criterion. (Ley 7135/1989, art. 13). The effect of constitutional res judicata is "absolute and general, it extends to any subject of law, both those who participated as main or accessory parties and those who were not parties in the constitutional process." It comprises "the operative part (por tanto) as well as the recitals or reasoning of fact and law." (SALA CONSTITUCIONAL, voto 12825/2014).
• b)FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT (SALA PRIMERA DE LA CORTE):

Judgment 1679/2013 The Judges considered that, "in this case, the land-use permit for residential use is an activity different from research, training, and ecotourism, permitted within the Gandoca-Manzanillo Refuge, therefore, it was illegal. Those arguments were not challenged by the appellant, thus the Chamber does not proceed to analyze them. As no violation of article 152 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law, Decreto Ejecutivo no. 32633, is found, the claim must be dismissed." c) CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), SECTION ONE:

Ruling 2/2016: Article 82 of the Wildlife Conservation Law "finds support in article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) which states that in the natural heritage (patrimonio natural) the State may authorize research, training, and ecotourism activities (…)." d) CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION FIVE:

Ruling 241/2011: Article 82 of the Wildlife Conservation Law "concurs with another norm of equal legal rank, which is article 18 of the Forestry Law stating that in the natural heritage the State may authorize research, training, and ecotourism activities; in this sense, it must be remembered that protected wild areas, such as the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, constitute a part of the State's natural heritage, therefore the norm is applicable in the present matter." (…) The request for a "use permit made by the plaintiff for a dwelling house is not consistent with the activities for which a use permit may be granted according to articles 82 of the Wildlife Conservation Law, 152 of the Regulation to said Law, article 18 of the Forestry Law, and 11 of the Regulation to said law." e) AGRARIAN COURT (TRIBUNAL AGRARIO):

Ruling 435/2011: "Pursuant to articles 1 and 18 of that same regulation, research, training, and ecotourism activities may be carried out or authorized on the assets that comprise the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), once approved by the Minister of Environment and Energy." f) ATTORNEY GENERAL'S OFFICE (PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA):

• 1)Legal Opinions C-103-1998 and C-16-2002: "(…) in observance of the Principle of Legality governing administrative action (Constitución Política, article 11; Ley General de la Administración Pública, articles 11 and 13), the State and private individuals are prevented by current legislative mandate from undertaking activities other than those prescribed by article 18 of the Forestry Law." 2) Legal Opinion C-351-2006: "(…) article 18 of the Forestry Law, No. 7575 of February 5, 1996, establishes the activities that may be carried out in the Natural Heritage of the State (research, training, and ecotourism)." 3) Legal Opinion OJ-69-2008: Protected wild areas are incorporated into the Natural Heritage of the State, which is "reserved by the legislator for research, training, and ecotourism activities (article 18 of the Forestry Law and opinions and pronouncements of this Attorney General's Office numbers C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002, and C-351-2006)." 4) Legal Opinions OJ-14-2010 and OJ-33-2011: "Article 18 of the Forestry Law exhaustively establishes the uses that may be authorized in the natural heritage of the State (…). From said article it follows that currently, the uses legally permitted in the natural heritage of the State are limited to research, training, and ecotourism activities, which must also be approved by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications." 5) Legal Opinion OJ-033-2011: "Article 18 of the Forestry Law No. 7575 of February 13, 1996 (subsequent to the Wildlife Conservation Law No. 7317 of October 30, 1992, and tacitly modifying it), empowers the State to authorize research, training, and ecotourism activities in its Natural Heritage, such that, pursuant to the principle of legality that governs the actions of the Public Administration, the undertaking of different activities cannot be authorized." 6) Legal Opinion C-176-2013: "The state-owned lands of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge are part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE) because they belong to a protected wild area, in accordance with what the Constitutional Chamber stated in judgment number 016975-2008 (…). In this sense, it is important to bear in mind what article 18 of this law establishes regarding the possible land uses on lands incorporated into the PNE." g) COMPTROLLER GENERAL'S OFFICE (CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA) Report DFOE-PGAA-59-2008: "(…) protected wild areas constitute the Natural Heritage of the State, which is supported by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), articles 38 and 46, and the Forestry Law, article 39, subsection i), among others"; "(…) in the case of the Natural Heritage of the State, the permitted activities would be limited to research, training, and ecotourism activities; the latter understood as low-impact tourism (…)." » The consulted project modifies this regime, permitting on state lands of the Northern Border Corridor Wildlife Refuge, the granting of concessions for agricultural, residential, recreational residential, commercial, industrial use, etc. The establishment of a special regulatory regime, reducing the already existing protection of the Refuge, must be duly justified in the legislative file, under penalty of violating the constitutional principle of non-regression of environmental protection:

«V. On the principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is enshrined in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its capabilities and development, the levels of protection of human rights, especially those, such as the right to a healthy environment (art. 11 of the Protocol), that require multiple positive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders. From the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, enshrined in article 34 of the Constitution, derives the principle of non-regressivity or irreversibility of the benefits or protection achieved. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of rights achieved up to that point… "The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with Constitutional Law, which does not admit a regression to its detriment." (Judgment of the Constitutional Chamber No. 18702-10)… Regressivity in protection levels must be fully justified…» (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012).

Furthermore, as indicated in Legal Opinion No. OJ-014-2010 of March 26, 2010, for a bill with a similar purpose, if there is an objective cause justifying the differentiated legal regime, it must be recorded in the legislative file:

"It is clear that the persons located on those lands would be in a different and more favorable situation than others who have also invaded areas of public domain of the State … Hence the importance, on the one hand, that the record of the file reflects the technical or social reasons justifying the differentiated treatment, and which warrant the special regulation in this case." .»

III. SPECIFIC OBSERVATIONS ON THE ARTICLES

• On the definitions (article 3):

"Compatibility of permitted uses with the conservation objectives of the Refuge:

The uses authorized on the State's lands within the limits of the Refuge must be aimed at achieving its conservation objectives or, at least, be compatible with them." This paragraph is not a definition and, therefore, should be placed elsewhere in the text of the bill.

• Article 6.

"SINAC shall promote, through the regional office and the Regional Council of the Arenal Huetar Norte Conservation Area, the organization within the corresponding communities for the formation of the Local Council as support for the development of the RNVS CFN in accordance with articles 49, 50, and 51 of the Regulation to the Biodiversity Law." There are other Conservation Areas that manage lands of the Northern Border Corridor Refuge (Área de Conservación Guanacaste and Área de Conservación Tortuguero).

• It is important that the Management Plan (article 11) be based on carrying capacity studies, which determine how many people can be located in the place ("occupants" and visitors), among others: "This requirement is essential for purposes of making the project viable, because if the carrying capacity of the place is exceeded, any regulation established beyond this technical study would be a violation of the right to a healthy environment." (Legal Opinion No. OJ-14-2010). This was so established in article 7 of Ley No. 9348.

• Article 12 does not define the body responsible for granting concessions, and specifying that the prior issuance of a technical report of no objection by the respective Conservation Area is required is an indication that this competence does not reside in those bodies. In Ley No. 9348 of February 8, 2016, that competence is conferred upon the Conservation Area, so it is suggested to be standardized.

• In article 13, regarding "rural community use" (subsection c) and "family economy use" (subsection d), it is not clear what type of constructions and activities are being authorized, which could compromise the viability of the consulted project (Legal Opinion No. OJ-14-2010):

"Concessions may be granted when the study carried out for the specific case technically determines that they are not incompatible with the objectives and scopes established in the general management plan for the following uses:

• a)Sustainable agricultural use for small and medium producers b) Residential and recreational residential use.
• c)Commercial, tourist, and rural community use d) Family economy use…" Regarding recreational residential use, what has been stated on other occasions is reiterated:

"Regarding permitting use for recreational housing within the refuge, this representation finds no justification whatsoever to permit it on State property. The area in question is intended for the protection, conservation, and management of certain natural resources, which makes recreational housing use incompatible with the protection objectives of the refuge… it is not reasonable or proportionate to the end pursued to authorize recreational housing on State lands." (Legal Opinion No. OJ-14-2010).

"The social reasons outlined in the statement of purpose are difficult to sustain, for example, to justify the concession for recreational housing" (Legal Opinion No. OJ-47-2017).

Furthermore, this use contradicts the requirement of subsection d) of article 15: "The concessionaire, in the case of housing, must commit to inhabiting it permanently" and subsection h) of article 18: "Every concession application must contain, at a minimum, the following data and documents:… h) Commitment of the applicant to remain permanently occupying the dwelling in cases of this type of concession, under penalty of cancellation of the concession." Moreover, the authorization contained in the penultimate paragraph[8], for the cutting of trees based on the provisions of article 19 of the Forestry Law, reveals poor legislative technique. Given that this article is exclusive to "private forest property" (Title Three of the Forestry Law) and inapplicable on public domain lands such as the natural heritage of the State (Title Two of the Forestry Law), the reference to that article could generate confusion.

• Article 14. There is a contradiction between the first paragraph, which prohibits transferring concessions (absolute prohibition), and the second paragraph, which conditions the assignment or transfer upon the authorization of SINAC (relative prohibition):

"The concessions granted under this law and its regulation are strictly personal, indivisible, and non-transferable inter vivos.

To be given as collateral for obligations, assigned, committed, transferred, leased, or encumbered by any means, totally or partially, they must have the authorization of SINAC. The grantor is authorized to set a fee for transfer or encumbrance of the concession via the regulation of this law.

Excepted from the provisions of the preceding paragraph is the transmission made by inheritance in the event of death or judicially declared absence of the concessionaires.

In such cases, the new concessionaire must notify SINAC of this situation.

Acts carried out in contravention of the provisions of this article shall be absolutely null." • Article 17.

"The granting of concessions in the Refuge shall be subject to the prior existence of a general management plan for it and to the uses authorized therein being consistent with the conservation objectives of the Refuge and with the environmental technical limitations and potentialities of each zone or sub-zone, in accordance with what is established in said plan. Likewise, forests, wetland ecosystems, forest lands or lands with forestry aptitude, as well as protection areas of water bodies, must be located, classified, certified, and officially surveyed or delimited." As preconditions for granting concessions, the official demarcation (marking with boundary stones) of the public zone (the fifty-meter strip measured from the ordinary high tide line; the fifty-meter strip adjacent to estuaries and mangroves, whatever their extent is or may have been;[9] areas uncovered during low tide; islets, crags, and other small areas and natural formations that protrude from the sea) should be indicated.

The foregoing because the Refuge includes coastal areas: "Article 1.- The border corridor comprised of lands within a zone 2,000 m wide along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean is declared a National Wildlife Refuge, as provided in the Tratado Cañas-Jerez of April 15, 1858." (Decreto No. 22962-MIRENEM).

The delimitation aims to precisely determine both state zones (the one subject to concession and the one that is not). Partial demarcation of only one of the sectors could lead to confusion, making future applicants believe they could obtain through concession the use of non-concessionable areas.

As for the second paragraph: "An environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) shall be required in cases where the current regulations on this matter so provide," bear in mind the final paragraph of article 82 of the Wildlife Conservation Law, No. 7317, added by Ley No. 9106 of December 20, 2012:

"In state-owned and mixed refuges, only activities defined in the management plan prepared for the protected area shall be permitted, upon prior submission of the corresponding environmental impact assessments." • Article 18. "…Notwithstanding, a fee may be charged for the registration of concessions, which shall be established in the regulation of this law…." The delegation to the regulation for setting the registration fee does not conform to the principle of legal reservation. As a precedent, voto No. 2134-95 declared unconstitutional article 17, subsection 3) of the Law on Patents for Inventions, Industrial Designs and Utility Models, No. 6867 of April 25, 1983, for delegating the determination of fees to the regulation:

«Pursuant to article 4 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, there are three categories of taxes: impuestos, tasas, and contribuciones especiales. A tasa "is the tax whose obligation has as its generating event the effective or potential provision of an individualized public service to the taxpayer; and whose proceeds must not have a destination unrelated to the service that constitutes the reason for the obligation. It is not a tasa the consideration received from the user in payment for services not inherent to the State." In the case of invention patents, there is no doubt that the Registro de la Propiedad Industrial organizes an entire registration system for the protection of the rights of patents registered by and with it. As already stated, the taxing power knows no limits other than those established by the Constitución Política itself, and consequently, it is indeed possible to create a tax, specifically a tasa with future effects, for the public service provided by the Registro de la Propiedad Industrial in the matter of invention patents, provided that its creation emanates from a law that defines the generating event, the taxpayer, and the rate. Regarding the rate or quantum, the Chamber has accepted -in some specific cases- relative and restricted delegation, in those cases where the law clearly sets the parameters within which the Executive Branch may act, regulating the law, and provided that those parameters are reasonable. The Executive Branch may develop the law within the limits that the law itself indicates, because otherwise, the regulatory power established in article 140, subsections 3 and 18 of the Constitución Política would be violated, with the consequent breach of articles 9 and 121, subsection 13 of the Constitución Política. For flexibility in tax matters to occur, it is the law that must establish the essential elements of the tax (creation by law, definition of the generating event, rate and its calculation bases, and the taxpayer), so that the Executive Branch, via regulation, develops the law within the parameters set by it. In relation to flexibility, the Chamber stated in ruling No. 0730-95 of 3 p.m. on February 3, 1995, the following:

"I.- REGARDING THE "FLEXIBILITY" REGULATED IN ARTICLE 12 OF THE LEY DE CONSOLIDACION DE IMPUESTOS SELECTIVOS DE CONSUMO: The most important doctrine on the matter, in a generalized manner, has indicated that the "TAXING POWER" -potestad tributaria, potestad impositiva, poder de imposición, among others- consists of "... the power to apply contributions (or establish exemptions) ...", in other words, "... the power to sanction legal norms from which derives or may derive, for certain individuals or certain categories of persons, the obligation to pay a tax ...". …The power to tax, as noted, is inherent to the State and cannot be suppressed, delegated, or ceded...

II.- Our jurisprudence, in a judicious manner, has recognized, considering certain circumstances, the possibility that -within certain reasonable limits- a "relative delegation" of said powers may operate, provided that the margins of the respective tax are indicated in the law, otherwise, we would be in the presence of an "absolute delegation" of such powers, a proceeding that lacks, as stated, constitutional validity…" Subsection 3 of article 17 of the challenged Ley 6867 establishes as a requirement for maintaining the validity of a patent the obligation to pay "the annual tasas determined by the regulation" without setting any parameter as to the quantum, which, as already stated, is an essential element of the tax. It is evident that we are facing an absolute delegation that lacks constitutional validity. It is for this reason that regarding this subsection, the action of unconstitutionality must be upheld, since, as analyzed, it violates articles 9, 121, subsection 13, and 140, subsections 3 and 18, which establish the principle of separation of powers and the exclusive and non-delegable competencies of the Legislative and Executive Branches…

It is clear then that creating a tasa for the payment of a registration service is constitutionally valid; however, in this specific case, due to the manner in which said tasas were created, the principle of legal reservation is breached (article 121, subsection 13 of the Constitución Política), since only the law can create taxes, determine the taxpayer, the generating event, and the rate, its calculation bases.» • Article 21. Installations for communal and public services.

The figure of the use permit (permiso de uso) for public domain assets has been frequently used regarding private subjects, more so than for public law subjects:

"The use permit is a unilateral legal act dictated by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the beneficial ownership of the asset, with the State always reserving the direct dominion over the thing." (Sala Constitucional, resolutions numbers 2306-1991, 5976-1993, 422-1996, 555-1996, 4985-1996, 366-1999, 912-2000, 5295-2000, 6269-2001, 4937-2002, 7662-2002, 8367-2002, and 8945-2005. In the same sense: votes numbers 1118-1992, 2804-1993, 5819-1993, 5315-1996, 6714-1996, 3578-2000, and 6949-2002. The bold does not belong to the original).

"As the lands on which the State authorizes the installation of telecommunication posts are part of the natural heritage of the state, they are subject to a public use determined by law, such that private occupation becomes exceptional to the purpose to which those lands are dedicated, requiring an express act from the Administration to legitimize it, which in the present case consists of a use permit granted via administrative resolution. Administrative law regulates use permits in article 154 of the Ley General de la Administración Pública… the use permit essentially constitutes an act of unilateral will of the Public Administration, which, for reasons of convenience and temporarily, allows an administered party to enjoy, on a precarious basis, a public domain asset, not subject to commerce among men…" (Sala Constitucional, voto No. 2777-1998, emphasis is ours).

From its temporary and precarious nature, a practical consequence follows: the use permit is an authorization for carrying out simple acts whose effects do not significantly impact the asset used; its object is activities that do not require permanent or large-scale constructions or works, and, on the contrary, imply occupation with easily and quickly removable installations (kiosks, for example) or movable goods, which is why constructions with the character of permanent attachment to the land, such as schools, churches, cemeteries, health centers, etc., would not be covered under a use permit.

In Legal Opinion No. OJ-14-2010 of March 26, 2010, concerning the bill for the "Ley del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional" processed in legislative file No. 17512, this Attorney General's Office warned that permanent constructions are not susceptible to being exploited through a use permit.

In Legal Opinions numbers C-46-2012 of February 22, 2012, and C-97-2015 of April 23, 2015, alluding to the construction of educational infrastructure in the maritime-terrestrial zone, covered by a use permit, reference was made to those characteristics or conditions. In the first opinion addressed to the Minister of Education, it was stated:

"From the foregoing, it clearly follows that it is not legally possible to authorize the construction of educational infrastructure, on lands in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, based on a use permit. Not while said infrastructure is permanent or, at least, not easily removable; and it is reasonable to presume that, due to the public purpose for which the educational infrastructure is intended, its characteristics are those of permanent buildings." Budgetary regulations would even prevent the Ministry of Public Education from being able to finance improvements, and even less so, build a school, if the property is not registered under the administration of the Ministry.

Furthermore, it is observed that this norm does not except mangrove areas, wetland ecosystems, protection areas, and forests, which are indeed excluded from the granting of concessions by article 23 of the bill. It is recommended to safeguard estuary areas, mangroves (whatever their extent is or may have been), and wetland ecosystems, the protection areas, forests, forest lands or lands with that aptitude, the 50 meters measured from the ordinary high tide line and from estuaries, the areas uncovered during low tide, islets, crags, and other small areas and natural formations that protrude from the sea, and other zones excepted in article 23 of the bill, so as not to violate articles 50 and 89 of the Constitution, and the principle of intangibility of the public zone:

«This Chamber, in repeated pronouncements, has recognized that the maritime-terrestrial zone, and in particular, the public zone, is constitutionally protected by the principle of intangibility; therefore, eventual reforms that remove the coastal territory from public domain could infringe that principle. From the articles transcribed above, it follows that the legislator, while making a statement on an exceptional basis, given the impossibility of relocating the settlers, the truth is that there exists the power to grant concessions for up to fifteen percent of the entirety of the public zone comprising the community coastal territory, a situation that could indeed infringe the principle of intangibility… Note that even though the maritime-terrestrial zone faces a problem due to the legal irregularity of its occupants, the truth is that, as indicated in article 20 of the Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre, the public zone "… cannot be subject to occupation under any title or in any case"…» (Sala Constitucional, voto No. 10158-2013).

• Article 23. Non-concessionable areas Forest lands or lands with that aptitude should be added to maintain consistency with article 17 of the bill, insofar as it states:

"The granting of concessions in the Refuge shall be subject to the prior existence of a general management plan for it and to the uses authorized therein being consistent with the conservation objectives of the Refuge and with the environmental technical limitations and potentialities of each zone or sub-zone, in accordance with what is established in said plan. Likewise, forests, wetland ecosystems, forest lands or lands with forestry aptitude, as well as protection areas of water bodies, must be located, classified, certified, and officially surveyed or delimited." Furthermore, the following should be included as non-concessionable areas, so as not to violate the principle of intangibility of the public zone,[10] the following: the fifty-meter strip measured from the ordinary high tide line, the fifty-meter strip measured from estuaries,[11] the areas uncovered during low tide, islets, crags, and other small areas and natural formations that protrude from the sea.

• Regarding the term and extensions (article 25) which extend up to 99 years, it must be taken into account that the State is not obliged to grant extensions that, by their length over time, "imply in essence a practically perpetual validity and with it, a dispossession of the property. Which would be detrimental to its inalienable character." (Dictamen No. C-181-94).

Furthermore, a rule similar to Article 51 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone should be incorporated,[12] to the effect that the renewal of concessions may be denied for reasons of public utility or general convenience, because the parcel has become located in the public zone, or due to non-compliance with the concessionaire's obligations established in the contract or with the provisions of the law, regulations, or Management Plan.

• Regarding the termination of the concession (Article 28), a subsection should be added providing for termination due to the denial of renewal for reasons of public utility, general convenience, location of the parcel in the public zone, or non-compliance with the provisions of the legal system or the concessionaire's obligations.

Furthermore, it is recommended to add abandonment as a ground for termination in subsection b), in addition to relinquishment (renuncia).

Finally, it is advisable to add a final subsection providing for the "revocation (cancelación) of the concession" as a ground for termination.

• The phrases "in the case of protected wilderness areas or the comprehensive management plan in the case of the maritime-terrestrial zone" from Article 30 and "in the case of protected wilderness areas or in the comprehensive management plan for the State Natural Heritage in the maritime-terrestrial zone" from Article 32 should be eliminated, since the scope of application of the bill is a single protected wilderness area administered entirely by SINAC: the Refugio del corredor fronterizo norte.

• Article 36 does not appear to be very consistent with the last paragraph of Article 35, and it suffers from imprecision:

"ARTÍCULO 35- Fixing of the Fee ... The fee (canon) charged for the public domain (demanio público) given in concession must be invested in the development of the Refugio." "ARTÍCULO 36- Distribution of the Fee The amount collected as a fee (canon) shall be deposited in favor of SINAC with the following distribution: fifteen percent (15%) of this amount shall be transferred to the corresponding municipality to be invested in projects related to the integration of the environmental variable in land-use planning for the area adjacent to the State Natural Heritage, or related to public works whose execution and maintenance are the responsibility of the Municipality. The remaining eighty-five percent (85%) shall be allocated primarily for the hiring of personnel and the purchase of goods and services necessary for the fulfillment of SINAC's objectives for the administration of the State Natural Heritage." It should be borne in mind that the Refugio del corredor fronterizo norte cannot be covered by the urban regulatory plan (plan regulador urbano) or the coastal regulatory plan (plan regulador costero) that the municipalities prepare in accordance with the Urban Planning Law and the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Articles 73 of Law No. 6043 and 37 of Law No. 7554).

• In Article 38, it is recommended to change the word "presentation" to "registration (inscripción)", meaning that the concessions shall be enforceable against third parties as of the date of registration in the SINAC registry.

• Transitory Provision V: "From the entry into force of this law, and as long as the concession applications submitted under it are not resolved, no eviction (desalojo) proceedings shall be initiated against the occupants present in the Refugio at the time of the law's entry into force. Likewise, during the same period, eviction proceedings already initiated previously shall be suspended...".

A possible constitutional violation arises from the provision in this Transitory Provision that, while: the environmental variable is integrated and the general management plan is approved and formalized (for which one year is granted from the law's entry into force according to its Transitory Provision I); the regulations to the law are published (Article 43 grants a period of six months from the entry into force of the law for its regulation); the concession applications are submitted (for which one year is given from the approval and formalization of the general management plan and the publication of the regulations to the law); and the applications are resolved (for which no deadline is set); no eviction proceedings shall be initiated, nor shall those already initiated be continued, without differentiating those cases of occupations on non-concessionable areas[13], or by persons who do not qualify for the granting of concessions, such as commercial companies (sociedades mercantiles).

Note that even foreigners in irregular migratory conditions are granted a period of two years and six months from the approval and formalization of the general management plan to submit the concession application (Transitory Provision IV).

This does not only concern environmentally fragile areas, but also areas historically considered of utmost importance for security and sovereignty purposes (see, among others, Constitutional votes 2988-99 and 18836-2014).

As we stated in Legal Opinion OJ-98-2009: "along the border with Nicaragua, a public domain zone has been established that is not susceptible to private possession, which finds its logical basis in the importance that this area represents for national security, given its strategic location." And as we maintained in Legal Opinion OJ-84-2015, furthermore, the suspension of "eviction proceedings already initiated previously," due to the breadth of the phrase, gives rise to the interpretation that it also refers to evictions and demolitions or teardowns ordered in judicial proceedings where the legality of occupations in this sector is discussed, which would constitute a violation of the principles of separation of functions and independence of powers.

In Considerando VI of judgment No. 2013-10158, "ADDITIONAL REASONS FOR THE DISSENTING VOTE OF JUDGES ARMIJO SANCHO AND CRUZ CASTRO," regarding the "Ley de Territorios Costeros Comunitarios" bill, it was stated:

"Note that even, by not having established that said law does not prevent the continuation of judicial proceedings initiated and ongoing for violations of the current law, it could imply an undue intrusion of powers between the Legislative and the Judicial branches, since it is in this latter instance where a series of proceedings initiated for invasions of the public domain are currently being conducted, and the consulted bill ultimately legalizes what is currently considered illegal, or in other words, makes lawful what is unlawful (possession of the public domain obtained through de facto means), and thereby exonerates or dispenses from liability those who violated the current provisions."

IV. CONCLUSION

The consulted bill presents problems of legislative technique and potential constitutional friction.

Sincerely,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.

[1] Challenged before the Sala Constitucional under file No. 15-006655-0007-CO.

[2] "Article 151.-MINAE, through SINAC, may authorize, within the limits of Mixed-Ownership Refuges and Private-Ownership Refuges, in accordance with the principles of sustainable development set forth in the management plans, the following activities: a) Agricultural use. b) Residential use. c) Recreational tourist housing. d) Tourist developments, including hotels, cabins, lodges, or others that carry out similar activities. e) Commercial use (restaurants, stores, others). f) Extraction of quarry materials (sand and stone)...". (Decree No. 32633 of March 10, 2005).

[3] "ARTICLE 45.- Declaration of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional as a community coastal territory The Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional is hereby declared a Community Coastal Territory." [4] "ARTICLE 51.- Concessionable areas In the public domain (demanial) areas of the Refugio, concessions may be granted. Excepted from the foregoing are estuaries, mangroves (manglares), forests, forest lands, wetland ecosystems, the fifty meters measured from the ordinary high tide line, areas that are uncovered during low tide, islets, crags, and other small areas and natural formations that protrude from the sea." [5] "ARTICLE 46.- Effects of the declaration of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional as a community coastal territory The declaration set forth in the preceding article shall have no effect until the requirements set forth in Article 8 of this law are met ..." [6] "ARTICLE 8.- Requirements for the declaration The declaration of a community coastal territory must at least consider:

• a)Strategic Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica) of the area intended to be declared a community coastal territory, approved by the Secretaria Técnica Ambiental..." [7] Chapter III, titled "ADMINISTRATION OF COMMUNITY COASTAL TERRITORIES AND THEIR USE AND EXPLOITATION REGIME" contained rules regarding the granting of concessions.

[8] "Nevertheless, the respective conservation areas (áreas de conservación) may authorize the cutting of trees in accordance with the provisions of Article 19 of the Ley Forestal." [9] Regarding the demarcation (amojonamiento) of mangroves prior to the granting of concessions, see pronouncements OJ-42-98, C-264-2004, C-93-2007, and C-364-2008, among others. For this demarcation, it must be taken into account that those areas that have been stripped of mangrove will retain their status as such (Decrees numbers 16852-MAG of January 23, 1986, and 23247-MIRENEM of April 20, 1994, and opinions numbers C-102-96, C-93-2007, C-197-2011, and C-259-2017).

[10] See vote of the Sala Constitucional No. 2013-10158: "there is the power to grant concessions for up to fifteen percent of the entirety of the public zone ... a situation that could certainly infringe the principle of inviolability (intangibilidad)." [11] Regarding the affectation of the area adjacent to the ria (ría) as a public zone, the Sala Constitucional has ruled (votes 454-2006, 2408-2007, and 3113-2009, among others). A ria is defined as the "part of a river near its entrance to the sea, up to where the tides reach and fresh and brackish waters mix" (Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Diccionario Geográfico, Instituto Geográfico, Bogotá, 1965, p.159). Section 2 of the Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre, Decree No. 7841 of December 16, 1977, defines ria as: "the part of the river near its entrance to the sea and up to where the tides reach." [12] "The municipality or the corresponding institute may deny the renewal of concessions for reasons of public utility or general convenience, because the parcel has become located in the public zone ... or due to non-compliance with the concessionaire's obligations established in the law, its regulations, or in the contract. In any case, the reasons must be duly verified." [13] "ARTICLE 23- Non-concessionable areas The following may not be given in concession: a) Lands that present open spaces for common use, such as parks, sidewalks, streets, and roads. b) Lands that enable public access to the borderline. c) Lands that the general management plan determines as necessary spaces for the development of public infrastructure and the provision of public services. d) Mangrove areas, forests, wetlands, and water body protection areas according to national legislation."

Opinión Jurídica : 088 - J del 18/09/2018 18 de setiembre del 2018 OJ-88-2018 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a los oficios números AL-AMB-34-2018 y AL-AMB-91-2018, donde se solicita el criterio sobre el proyecto “LEY PARA ESTABLECER UN RÉGIMEN JURÍDICO ESPECIAL PARA EL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE CORREDOR FRONTERIZO NORTE” (expediente legislativo No. 20493).

Se recuerda la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; y se advierte que no se emitirá un criterio sobre su bondad u oportunidad (del ámbito discrecional legislativo); y que nuestra opinión jurídica carece de efectos vinculantes.

Además, se recomienda revisar la Ley No. 9348 de 8 de febrero del 2016, que establece un régimen jurídico similar para el Refugio de Vida Silvestre Ostional, así como el expediente de su impugnación ante la Sala Constitucional, No. 16-11132-0007-CO.

I. OBJETO DEL PROYECTO

La franja fronteriza norte fue declarada indenunciable por Decreto Legislativo No. 30 de 22 de junio de 1888. Mediante Ley No. 149 de 16 de agosto de 1929, que reformó el inciso 5° del artículo 510 del Código Fiscal (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), se reafirmó el carácter de bien de dominio público de la zona fronteriza norte, fijándose en 8 km.

La Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, ratificó nuevamente su carácter inalienable, aunque redujo el ancho de la franja fronteriza a 2 km (artículo 10).

En la actualidad sigue protegida con el mismo ancho de 2 km, por la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, artículo 7, inciso f). La Sala Constitucional ha especificado que las tierras enumeradas en el artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización se encuentran protegidas bajo un régimen de dominio público (votos 18836-2014 considerando III y 98-2015, considerando VI).

Sin perder su atributo demanial, la franja fronteriza de 2000 m de ancho desde Punta Castilla en el Mar Caribe, hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, tiene naturaleza de Refugio Nacional de Vida Silvestre conforme al Decreto No. 22962-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, salvo las porciones segregadas en las leyes números 7774 de 21 de mayo de 1998 y 8803 de 16 de abril del 2010[1].

El objeto del proyecto es establecer un régimen jurídico especial para ese Refugio Nacional de Vida Silvestre, permitiendo la permanencia de ocupantes (personas físicas o jurídicas que ocupan terrenos estatales sin habilitación legal o administrativa vigente de ningún tipo, conforme al artículo 3 del proyecto) a través del otorgamiento de concesiones para diversas actividades.

II. JUSTIFICACIÓN TÉCNICA

Las normas legales que se dicten en relación con las áreas silvestres protegidas y la zona marítimo terrestre deben tener sustento técnico, conforme al principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica:

“se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica" (Sala Constitucional, votos números 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 y 21258-2010).

“Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.” (Sala Constitucional, voto No. 6322-2003).

El cual se relaciona con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad:

“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.” (Sala Constitucional, voto No. 7294-1998, reiterado en el voto No. 18665-2012).

Y guarda estrecha relación también con el principio de interdicción de la arbitrariedad:

“La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo… y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho…” (Sala Constitucional, voto No. 11155-2007).

El proyecto consultado dispone:

“ARTÍCULO 4- Categoría de manejo y régimen de dominio público El Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte constituye un refugio de naturaleza estatal. El Estado, a través del SINAC, mantendrá la titularidad y administración sobre los terrenos ubicados dentro del Refugio, los cuales forman parte del dominio público de conformidad con la legislación vigente…” “ARTÍCULO 13- Otorgamiento de concesiones:

Se podrán otorgar concesiones cuando en el estudio que se realice para el caso concreto se determine técnicamente que no son incompatibles con los objetivos y los alcances establecidos en el plan general de manejo para los siguientes usos:

• a)Uso agropecuario sostenible para pequeños y medianos productores b) Uso habitacional y habitacional recreativo.
• c)Uso comercial, turístico y rural comunitario d) Uso para economía familiar…”.

El artículo 70, inciso e) del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433 de 11 de marzo del 2008, señala que en los terrenos estatales de los refugios de vida silvestre sólo podrán desarrollarse las actividades de investigación, capacitación y ecoturismo, restringiendo la aplicación del Reglamento a la Ley de conservación de la vida silvestre[2] para la regulación de las actividades permitidas en la porción bajo propiedad privada de estos refugios (Opiniones Jurídicas números OJ-33-2011 y OJ-84-2015).

El proyecto modifica este régimen, permitiendo en los terrenos estatales del Refugio del corredor fronterizo norte el otorgamiento de concesiones para uso agropecuario, habitacional, habitacional recreativo, comercial, turístico, etc.

Al respecto, en la Opinión Jurídica No. OJ-14-2010 se identificaron varios aspectos que deben ser sustentados técnicamente. Por haberse hecho para otro proyecto similar, las observaciones resultan aplicables al que ahora interesa:

“…cualquier proyecto de ley que se pretenda aprobar para establecer un régimen especial de regulación, reduciendo la protección ya existente, debe quedar debidamente justificado en razones técnicas o sociales que respalden la decisión.

Sin perjuicio de lo anterior, cualquier análisis que se realice debe partir además, de que aun existiendo motivos que justifiquen las modificaciones, estas tienen que pasar el examen de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de protección al ambiente, lo cual a fin de cuentas sólo puede quedar determinado en forma definitiva por la Sala Constitucional, en ejercicio de su competencia constitucional…

… debe reiterarse que tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal como sería autorizar otras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable que existan criterios técnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría en arbitraria y violatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esa misma línea, cualquier actividad que se autorice realizar en el refugio, no puede ser incompatible con la protección ambiental que se pretende garantizar con su creación, pues se estaría desnaturalizando su razón de ser.

Así las cosas, para ampliar el rango de actividades permitidas en el Refugio de Vida Silvestre Ostional, no sólo debe contarse con los estudios técnicos que lo justifiquen, sino que además, las actividades a realizar no pueden ser incompatibles con la vocación ambiental de los terrenos...

Sólo con el cumplimiento de estos requisitos, podría conseguirse que el interés colectivo y el problema social que se pretende tutelar, no lo sea en menoscabo del ambiente, como interés jurídico superior…

El tercer aspecto general que debe valorarse y que tiene relación con lo indicado anteriormente, es si es posible que exista un régimen especial para el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, que no necesariamente coincide en el resto del país.

Para justificar cualquier diferenciación desde el punto de vista constitucional, ésta debe basarse en razones objetivas y razonables, pues de lo contrario podría convertirse en un caso de discriminación. De ahí la importancia que en este proyecto queden plasmadas las razones de carácter social, económico o de cualquier otra índole, que justifiquen el tratamiento diferenciado que se pretende dar al área del refugio de Ostional, con relación a otros refugios.

Resulta indispensable que quede consignado en el trámite legislativo, la excepcionalidad de la realidad existente en el Refugio de Vida Silvestre Ostional, así como la necesidad de que la Asamblea Legislativa resuelva la problemática social del lugar. Lo anterior, lógicamente a través de un balance entre la protección ambiental que debe darse al refugio y la situación social existente.” El establecimiento de un régimen especial de regulación, ampliando el rango de actividades permitidas en los terrenos estatales de un Refugio Nacional de Vida Silvestre, mediante el otorgamiento de concesiones a los ocupantes, ya había sido introducido en otro proyecto de ley (expediente legislativo No. 18148), que fue objeto de análisis por la Sala Constitucional.

El texto consultado por varios Diputados a la Sala Constitucional, publicado en el alcance No. 62 de La Gaceta No. 67 del 8 de abril del 2013, contenía normas análogas a las de este proyecto, permitiendo el otorgamiento de concesiones en las áreas de naturaleza demanial del Refugio, para actividad agraria de pequeña escala, pequeñas empresas familiares, uso habitacional, turismo rural comunitario, entre otros.

En la consulta facultativa presentada el 30 de mayo del 2013, los Diputados cuestionaron la inexistencia de estudios técnicos que determinaran la posibilidad de otorgar concesiones para el desarrollo de actividades humanas en el Refugio de Vida Silvestre Ostional, argumentando que no constaba en el expediente No. 18148, ni se tenía conocimiento de que se hubiera establecido técnicamente, que el otorgamiento de concesiones en ese Refugio no iba a afectar el ámbito de protección del Refugio, ni de que se hubiera determinado la forma en que estas podían impactarlo negativamente.

Los Diputados consultantes estimaron que, al permitirse esas concesiones dentro del Refugio, se estarían cambiando las condiciones de protección (disminuyendo el ámbito de protección), sin que se hubiera justificado técnicamente que tal posibilidad era factible y compatible con la protección ambiental del sitio, y argumentaron que por esa razón se quebrantaban los artículos 50 y 89 constitucionales.

La Sala Constitucional, en el voto No. 2013-10158, especificó el grado de sustento técnico que requería un proyecto que pretendía, igual que el ahora consultado, el otorgamiento de concesiones en un Refugio Nacional de Vida Silvestre para uso habitacional, agrario, etc., incluyendo un estudio de impacto ambiental aprobado por la Setena:

“La inexistencia de estudios técnicos que determinen la posibilidad de otorgar concesiones para el desarrollo de actividades humanas …: El único punto que cuestionan los diputados y las diputadas consultantes en cuanto a la forma, se enfoca en la violación al procedimiento dispuesto en los artículos 36 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554. Alegan que no existen estudios técnicos que justifiquen la pertinencia de otorgar concesiones dentro de un Refugio de Vida Silvestre, dadas las afectaciones que sin lugar a dudas las actividades que realicen en dichos terrenos provocarán sobre las áreas protegidas… al analizar el texto del proyecto, así como los diferentes criterios aportados por las autoridades consultantes, observa este tribunal que los artículos discutidos, específicamente el artículo 45[3] y 51[4] del proyecto, establecen en primer lugar la declaratoria de territorio costero comunitario y en segundo lugar la posibilidad de otorgar concesiones dentro del Refugio. Si bien el artículo cuarenta y seis[5] del proyecto [en relación con el ocho[6]] prevé un estudio de impacto ambiental, ese requisito no es igual al cumplimiento de esa exigencia en la sede legislativa; existe una diferencia cualitativa importante si el requisito se cumple antes de la aprobación de la norma o después de su aprobación, que es lo que contiene el artículo cuarenta y seis del proyecto. La declaratoria de un Refugio Nacional de Vida silvestre, en este caso, el de Ostional, como territorio costero comunitario, sí tiene incidencia en su manejo y en el régimen que lo regula, así se infiere de las normas que contiene el capítulo tercero del proyecto consultado;[7] su aplicación puede tener un influjo relevante en la naturaleza del refugio, debilitando su régimen de protección, por esta razón se requiere un estudio de impacto ambiental previo. No hay duda que la declaratoria de territorio costero de un refugio nacional de vida silvestre, sí puede modificar, significativamente, la condición real y efectiva del área protegida por el refugio. Se puede vaciar de contenido el régimen que define el refugio.

El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.

En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional…

Respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a la declaratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal y como lo señalan las y los diputadas y diputados consultantes- de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia.” (Lo indicado entre corchetes y la negrita no pertenecen al original).

Valga indicar que no consta en el expediente legislativo No. 20493 que ese requisito haya sido cumplido, en los términos establecidos por la Sala Constitucional en la sentencia dicha, como tampoco constaba en el expediente legislativo No. 18939, que dio origen a la Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional, No. 9348 de 8 de febrero del 2016, cuya impugnación ante la Sala Constitucional bajo el expediente No. 16-11132-0007-CO, está pendiente de resolver.

La Sala Constitucional ha considerado que hay dos requisitos esenciales “para desafectar un área del régimen jurídico protector al que está sometida: por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida.” (votos 13367-2012 y 10158-2013). Los estudios técnicos deben ser previos a la promulgación de la ley, suficientes y completos para justificar la medida legislativa:

“la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012).

La insuficiente justificación técnica quebrantaría el principio de no regresión en materia ambiental:

«V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10).» (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012).

“El principio de la no regresividad del derecho ambiental lo podemos expresar, entonces, como el impedimento de que una medida establecida por las autoridades públicas sea contrario a una conquista ambiental, como la consecución de un objetivo ambiental y, por ende, no es procedente su sacrificio cuando no esté sustentado en los estudios técnicos y científicos.” (Sala Constitucional, voto No. 5616-2015).

Respecto de otro proyecto legislativo con un objetivo similar a este, denominado “LEY PARA CREAR UN RÉGIMEN ESPECIAL DE CONCESIONES PARA LOS ARRENDATARIOS Y OCUPANTES ACTUALES DE LA ZONA FRONTERIZA CON LAS REPÚBLICAS DE PANAMÁ Y NICARAGUA” (expediente legislativo No. 19974), nos pronunciamos en su oportunidad (Opinión Jurídica No. OJ-47-2017), en términos igualmente aplicables a este:

«El régimen jurídico vigente de los refugios nacionales de vida silvestre, como áreas silvestres protegidas y Patrimonio Natural del Estado, donde se permiten únicamente labores de investigación, capacitación y ecoturismo, es desarrollado en el Dictamen No. C-134-2016:

«III.- AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS SON PARTE DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO Las áreas silvestres protegidas son parte del Patrimonio Natural del Estado. Lo establece silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo (…)”. La Ley Forestal 7575/1996, en el artículos 39, inciso i, reproduce ese enunciado: “las áreas silvestres protegidas cualquiera que sea su categoría de manejo (…) conforman el patrimonio natural del Estado”, y, en lo conducente, refuerzan esa integración sus artículos 13, en calidad de “áreas declaradas inalienables” (dictamen C-339-2004 de Procuraduría), y 1°, pfo. final, en concordancia con el 18 ibid. Sobre la interpretación articulada de estos dos últimos, vid. sentencia N° 44/2015 de la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).

A tono con la Ley 7317/1992, de Conservación de la Vida Silvestre, en el artículo 2°, reformado por la Ley 9106/2012, las “áreas silvestres protegidas por cualquier categoría de manejo” forman parte del Patrimonio Forestal, hoy Natural, del Estado. Ver definición de Áreas oficiales de conservación de la vida silvestre. También puede consultarse el Decreto 36786-MINAET/2011, considerandos 3° (“…las Áreas Silvestres Protegidas del Patrimonio Natural del Estado”) y 4°, y el considerando III del Decreto 37622/2013, en relación con los arts. 1° y 3° de la Ley 9073/2012.

Al respecto, se pronunció la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia 16975/2008, entre varias:

“(….) el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata”. (E igual, de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 17126/2006, 17650/2008, 17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014, 16362/2015, entre otras. Del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION PRIMERA: la 2/2015 y 44/2015; SECCION SEGUNDA: 7/2008; SECCION CUARTA: 24/2015; SECCION QUINTA: 241/2011; SECCION SEXTA: 63/2009, 2166/2010, 2642/2010, 175/2011, 46/2013 y 47/2015; SECCION SÉTIMA: 89/2013; la PROCURADURÍA, dictámenes C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 y C-293-2013; Opiniones Jurídicas OJ-92-2002 y OJ-069-2008, y la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Informe DFOE- PGAA-59-2008: “las áreas silvestres protegidas constituyen Patrimonio Natural del Estado”. (La afectación legal inmediata incorpora los bienes de manera automática al dominio público, sin necesidad de otro acto o procedimiento posterior de la Administración. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3789/1992, 4587/1997 y 16975/2008. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 350/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION SEXTA, la 175/2011, y SECCION SÉTIMA, la 89/2013, etc.).

IV.- ACTIVIDADES PERMITIDAS DENTRO DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO Sin perjuicio de otras leyes especiales que se dicten, las actividades que pueden realizarse en las áreas silvestres del Patrimonio Natural del Estado las define el artículo 18 de la Ley Forestal:

“En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” Norma que desarrolla el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto 25721-MINAE (reformado por 35868/2010, art. 2°), según el cual dentro de las Áreas Silvestres Protegidas del Patrimonio Natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e investigación”, las que “estarán sujetas a lo establecido en el plan de manejo del Área Silvestre Protegida y otras regulaciones establecidas en la presente normativa (…)”. El significado de los términos capacitación, ecoturismo e investigación lo da el artículo 2°, incisos g, n, p del mismo Reglamento.

Por su parte, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, en el artículo 70, inciso e.1), para los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, prevé que en los Refugios de propiedad estatal, “Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo”.

En el punto, es conteste la jurisprudencia judicial y administrativa, de la que se citan como ejemplos los siguientes pronunciamientos:

• a)De la SALA CONSTITUCIONAL:
• 1)Sentencia 19776/2014: En los terrenos de las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado “el uso limitado de los mismos está claramente dispuesto en la ley y sus reglamentos; y sus usos están destinados básicamente a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, previamente aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18 de la Ley Forestal citado)”.
• 2)Sentencia 2752/2014: El plan de manejo reviste importancia como herramienta para el resguardo del recurso natural de un área silvestre protegida, “así como para encausar las actividades de investigación, protección, capacitación y ecoturismo que se pueden llevar a cabo” en propiedad del Estado (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2020/2009).
• 3)Sentencia 12716/2012: El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica que “solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo”.
• 4)Sentencias 15070/2011, cons. II.a y 15475/2011 cons. II.a: Declarada el área silvestre protegida, “automáticamente pasa a ser parte del Patrimonio Natural del Estado, donde de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley Forestal las actividades permitidas son capacitación, ecoturismo e investigación” 6) Sentencia 2020/2009: “Conexamente, las autoridades sólo podrán autorizar dentro de refugios como el de Ostional, actividades que tiendan a la investigación, protección y ecoturismo”.

La Opinión Jurídica OJ-69-2008 de la Procuraduría cita, en ese sentido, las “sentencias de la Sala Constitucional números 5399-93, 2777-98, 9158-98 considerando I d), 2988-99, 2005-08945 y 2007-02063, entre otras)”.

Los precedentes de la jurisdicción constitucional son parte del Derecho de la Constitución y vinculantes erga omnes, salvo para la Sala Constitucional, la que puede variar de criterio. (Ley 7135/1989, art. 13). La eficacia de la cosa juzgada constitucional es “absoluta y general, se extiende a cualquier sujeto de derecho, tanto los que intervinieron como partes principales o accesorias como a los que no fueron parte en el proceso constitucional”. Comprende “la parte dispositiva (por tanto) como a la parte considerativa o razonamientos de hecho y de derecho”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 12825/2014).

• b)SALA PRIMERA DE LA CORTE:

Sentencia 1679/2013 Los Juzgadores estimaron que, “en este caso, el permiso de uso de suelo para habitación, es una actividad diversa a la investigación, capacitación y ecoturismo, permitidas dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo, por ende, resultaba ilegal. Esos argumentos no fueron combatidos por el recurrente, así las cosas la Sala no entra a su análisis. Al no encontrarse vulneración alguna al artículo 152 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo no. 32633, el cargo deberá rechazarse”.

• c)TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA:

Sentencia 2/2016: El artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre ”encuentra amparo en el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el patrimonio natural el Estado puede autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo (…)”.

• d)TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA:

Sentencia 241/2011: El numeral 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre “concuerda con otra norma de rango legal también, como lo es el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el patrimonio natural el Estado puede autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, en este sentido debe recordarse que las áreas silvestres protegidas, como lo es el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo constituyen una parte del patrimonio natural del Estado, por ello la norma resulta aplicable en la especie”. (…) La solicitud de “permiso de uso que efectuó el demandante para casa de habitación, no resulta acorde con las actividades para las que se puede otorgar permiso de uso según los artículos 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, 152 del Reglamento a dicha Ley, artículo 18 de la Ley Forestal y 11 del Reglamento a dicha ley”.

• e)TRIBUNAL AGRARIO:

Sentencia 435/2011: “Conforme a los numerales 1 y 18 de esa misma normativa, en los bienes que conforman el Patrimonio Natural del Estado se pueden realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía”.

• f)PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA:
• 1)Dictámenes C-103-1998 y C-16-2002: "(…) con observancia del Principio de Legalidad regulador de la actuación administrativa (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, numerales 11 y 13), el Estado y los particulares están imposibilitados por mandato legislativo vigente a emprender actividades distintas a las preceptuadas por el artículo 18 de la Ley Forestal”.
• 2)Dictamen C-351-2006: “(…) el artículo 18 de la Ley Forestal, Nº 7575 de 5 de febrero de 1996, establece las actividades que se pueden realizar en el Patrimonio Natural del Estado (investigación, capacitación y ecoturismo)”.
• 3)Opinión Jurídica OJ-69-2008: Las áreas silvestres protegidas están incorporadas al Patrimonio Natural del Estado, el cual está “reservado por el legislador para labores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículo 18 de la Ley Forestal y dictámenes y pronunciamientos de esta Procuraduría números C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 y C-351-2006)”.
• 4)Opiniones Jurídicas OJ-14-2010 y OJ-33-2011: “El artículo 18 de la Ley Forestal establece en forma taxativa los usos que pueden ser autorizados en el patrimonio natural del Estado (…). De dicho artículo se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el patrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, que además deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones”.
• 5)Opinión Jurídica OJ-033-2011: “El artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996 (posterior a la Ley de conservación de la vida silvestre No. 7317 de 30 de octubre de 1992 y modificándola tácitamente), faculta al Estado para autorizar en su Patrimonio Natural labores de investigación, capacitación y ecoturismo, de manera que, conforme al principio de legalidad que regula el accionar de la Administración Pública, no puede autorizarse la realización de actividades diversas”.
• 6)Dictamen C-176-2013: “Los terrenos propiedad estatal del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, son parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE) por pertenecer a un área silvestre protegida, de conformidad con lo que ha señalado la Sala Constitucional en la sentencia número 016975-2008 (…). En este sentido, es importante tener presente lo que establece el artículo 18 de esta ley, en cuanto a los posibles usos del suelo en los terrenos incorporados al PNE”.
• g)CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Informe DFOE-PGAA-59-2008: “(…) las áreas silvestres protegidas constituyen Patrimonio Natural del Estado, lo cual tiene sustento en la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 38 y 46, y en la Ley Forestal, artículo 39, inciso i), entre otros”; “(…) tratándose del Patrimonio Natural del Estado, las actividades permitidas se limitarían a labores de investigación, capacitación y ecoturismo; entendido este último como turismo de bajo impacto (…)”. » El proyecto consultado modifica este régimen, permitiendo en terrenos estatales del Refugio de vida silvestre del corredor fronterizo norte, el otorgamiento de concesiones para uso agropecuario, habitacional, habitacional recreativo, comercial, industrial, etc. El establecimiento de un régimen especial de regulación, reduciendo la protección ya existente del Refugio, debe estar debidamente justificado en el expediente legislativo, so pena de infringir el principio constitucional de no regresión de la protección ambiental:

«V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces… “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10)… La regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada…» (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012).

Además, como se indicó en la Opinión Jurídica No. OJ-014-2010 del 26 de marzo del 2010, para un proyecto con un objeto similar, si existe una causa objetiva que justifique el régimen jurídico diferenciado, debe constar en el expediente legislativo:

”Es claro que las personas que se encuentran en esos terrenos quedarían en una situación distinta y más favorable que otros que también han invadido zonas de dominio público del Estado … De ahí la importancia por un lado, que quede constancia en el expediente de las razones técnicas o sociales que justifican el tratamiento diferenciado, y que ameritan la regulación especial en este caso.” .»

III. OBSERVACIONES PUNTUALES SOBRE EL ARTICULADO

• Sobre las definiciones (artículo 3):

“Compatibilidad de los usos permitidos con los objetivos de conservación del Refugio:

Los usos que se autoricen en los terrenos del Estado dentro de los límites del Refugio, deben estar dirigidos a la consecución de sus objetivos de conservación o, al menos, ser compatibles con estos.” Este párrafo no es una definición y, por lo tanto, debería ser ubicado en otra parte del texto del proyecto.

• Artículo 6.

“El SINAC fomentará, a través de la oficina regional y el Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Huetar Norte, la organización dentro de las comunidades correspondientes para la conformación del Consejo Local como apoyo para el desarrollo del RNVS CFN de conformidad con los artículos 49, 50 y 51 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad.” Hay otras Áreas de Conservación que administran terrenos del Refugio del corredor fronterizo norte (Área de Conservación Guanacaste y Área de Conservación Tortuguero).

• Es importante que el Plan de Manejo (artículo 11) se fundamente en estudios de capacidad de carga, que determinen cuántas personas pueden ubicarse en el lugar (“ocupantes” y visitantes), entre otros: “Este requisito resulta indispensable para efectos de hacer viable el proyecto, pues si se supera la capacidad de carga del lugar, cualquier regulación que se establezca más allá de este estudio técnico sería violatoria del derecho al ambiente.” (Opinión Jurídica No. OJ-14-2010). Así se estableció en el artículo 7 de la Ley No. 9348.

• En el artículo 12 no se define el órgano encargado de otorgar las concesiones, y, el especificar que se requiere de la emisión previa de un informe técnico de no objeción por parte del Área de Conservación respectiva, es un indicativo de que esa competencia no reside en esos órganos. En la Ley No. 9348 de 8 de febrero del 2016 se confiere esa competencia al Área de Conservación, por lo que se sugiere uniformar.

• En el artículo 13, respecto del uso “rural comunitario” (inciso c) y el “Uso para economía familiar” (inciso d), no queda claro qué tipo de construcciones y actividades se están autorizando, lo cual podría comprometer la viabilidad del proyecto consultado (Opinión Jurídica No. OJ-14-2010):

“Se podrán otorgar concesiones cuando en el estudio que se realice para el caso concreto se determine técnicamente que no son incompatibles con los objetivos y los alcances establecidos en el plan general de manejo para los siguientes usos:

• a)Uso agropecuario sostenible para pequeños y medianos productores b) Uso habitacional y habitacional recreativo.
• c)Uso comercial, turístico y rural comunitario d) Uso para economía familiar…” Respecto del uso habitacional recreativo, se reitera lo dicho en otras oportunidades:

“En cuanto a permitir dentro del refugio el uso para la vivienda recreativa, esta representación no encuentra justificación alguna para permitirla en propiedad del Estado. El área en cuestión está destinada a la protección, conservación y manejo de determinados recursos naturales, por lo que resulta incompatible el uso de vivienda recreativa con los objetivos de protección del refugio… no resulta razonable ni proporcional al fin perseguido, que se autorice la vivienda de carácter recreativo en terrenos del Estado." (Opinión Jurídica No. OJ-14-2010).

“Las razones sociales que se esbozan en la exposición de motivos, son difíciles de sostener, por ejemplo, para justificar la concesión para vivienda recreativa” (Opinión Jurídica No. OJ-47-2017.

Además, este uso se contrapone al requisito del inciso d) del artículo 15: “El concesionario, en el caso de vivienda, debe comprometerse a habitarla de manera permanente” y al inciso h) del artículo 18: “Toda solicitud de concesión deberá contener como mínimo, los siguientes datos y documentos:… h) Compromiso del solicitante para permanecer ocupando de forma permanente la vivienda en los casos de este tipo de concesiones so pena de cancelación de la concesión.” Por otra parte, la autorización contenida en el penúltimo párrafo[8], para la corta de árboles con fundamento en lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal, evidencia una mala técnica legislativa. Dado que ese artículo es exclusivo para la “propiedad forestal privada” (Título Tercero de la Ley Forestal) e inaplicable en terrenos de dominio público como el patrimonio natural del Estado (Título Segundo de la Ley Forestal), la remisión a ese artículo podría generar confusión.

• Artículo 14. Hay una contradicción entre el primer párrafo que prohíbe transferir las concesiones (prohibición absoluta) y el segundo párrafo, que condiciona la cesión o traspaso a la autorización del SINAC (prohibición relativa):

“Las concesiones que se otorguen al amparo de esta ley y su reglamento son personalísimas, indivisibles e intransferibles entre vivos.

Para ser dadas como garantía de obligaciones, cedidas, comprometidas, traspasadas, arrendadas o gravadas por cualquier medio total o parcialmente, deberán contar con la autorización del SINAC. Se autoriza al otorgante a fijar un canon por traspaso o gravamen de la concesión vía reglamento de esta ley.

Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior la transmisión realizada por herencia en caso de fallecimiento o ausencia judicialmente declarada de las personas concesionarias.

En tales casos el nuevo concesionario deberá comunicar tal situación al SINAC.

Los actos realizados en contravención de lo dispuesto en este artículo serán absolutamente nulos.” • Artículo 17.

“El otorgamiento de concesiones en el Refugio estará sujeto a que este cuente previamente con un plan general de manejo y que los usos que se autoricen en ellas sean conformes a los objetivos de conservación del Refugio y con las limitantes y potencialidades técnicas ambientales de cada zona o sub-zona, de acuerdo con lo establecido en dicho plan. De igual manera, se deberá ubicar, clasificar, certificar y realizar el deslinde o la delimitación oficial de los bosques, ecosistemas de humedales, terrenos forestales o con esa aptitud, así como las áreas de protección de los cuerpos de agua.” Como condiciones previas al otorgamiento de concesiones debería señalarse la demarcación –amojonamiento– oficial de la zona pública (la franja de cincuenta metros contados a partir de la pleamar ordinaria; la faja de cincuenta metros contigua a las rías; esteros y manglares cualquiera que sea o haya sido su extensión;[9] las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar).

Lo anterior debido a que el Refugio comprende áreas costeras: “Artículo 1°-Declárase Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2 000 m de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, según se dispone en el Tratado Cañas-Jerez del 15 de abril de 1858.” (Decreto No. 22962-MIRENEM).

La delimitación tiene como objetivo que se determine con precisión ambas zonas estatales (la concesionable y la que no lo es). La demarcatoria parcial de uno sólo de los sectores podría llevar a confusión al creer los futuros solicitantes que podrían obtener por vía de concesión el uso de áreas no concesionables.

En cuanto al segundo párrafo: “Se requerirá una evaluación de impacto ambiental en los casos en que la normativa vigente en esta materia así lo disponga”, téngase en cuenta el párrafo final del artículo 82 de la Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317, adicionado por la Ley No. 9106 de 20 de diciembre del 2012:

“En los refugios de propiedad estatal y mixtos solamente se permitirá realizar actividades definidas en el plan de manejo elaborado para el área protegida, previa presentación de las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes.” • Artículo 18. “…No obstante, se podrá cobrar una tasa por el registro de las concesiones que será establecida en el reglamento de esta ley….” La delegación en el reglamento de la fijación de la tasa de inscripción no se ajusta al principio de reserva de ley. Como precedente, el voto No. 2134-95 declaró inconstitucional el artículo 17 inciso 3) de la Ley de patentes de invención, dibujos y modelos industriales y modelos de utilidad, No. 6867 de 25 de abril de 1983, por delegar la determinación de las tasas al reglamento:

«De conformidad con el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, existen tres categorías de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. La tasa "es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado." En el caso de las patentes de invención, no cabe duda de que el Registro de la Propiedad Industrial organiza todo un sistema registral de protección de los derechos de las patentes por él y en él inscritas. Como ya se dijo, el poder tributario no conoce más límites que aquellos que establece la propia Constitución Política y en consecuencia sí es posible crear un tributo, específicamente una tasa con efectos hacia el futuro, para el cobro del servicio público que brinda el Registro de la Propiedad Industrial en materia de patentes de invención, siempre y cuando la creación del mismo emane de una ley que defina el hecho generador, el sujeto pasivo y la tarifa. En cuanto a la tarifa o el quántum, la Sala ha aceptado -en algunos casos concretos- la delegación relativa y restringida, en aquellos casos donde la ley fija claramente los parámetros dentro de los cuales, el Ejecutivo pueda actuar reglamentando la ley y siempre que esos parámetros sean razonables. El Ejecutivo puede desarrollar la ley dentro de los límites que la misma señala, porque de lo contrario se estaría violando la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política, con el consecuente quebranto de los artículos 9 y 121 inciso 13 de la Constitución Política. Para que se dé la flexibilidad en materia impositiva, es la ley la que debe establecer los elementos esenciales del tributo (creación por medio de ley, definición del hecho generador, tarifa y sus bases de cálculo y el sujeto pasivo), para que el Ejecutivo, vía reglamento desarrolle la ley dentro de los parámetros fijados por ésta. En relación a la flexibilidad la Sala señaló en la sentencia N.° 0730-95 de las 15 horas del 3 de febrero de 1995 lo siguiente:

"I.- EN CUANTO A LA "FLEXIBILIDAD" REGULADA EN EL ARTICULO 12 DE LA LEY DE CONSOLIDACION DE IMPUESTOS SELECTIVOS DE CONSUMO: La doctrina más importante en la materia, en forma generalizada, ha señalado que el "PODER TRIBUTARIO" -potestad tributaria, potestad impositiva, poder de imposición, entre otros- consiste en "... la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones) ...", con otras palabras, "... el poder de sancionar normas jurídicas de la cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de personas, la obligación de pagar un tributo ...". …El poder de gravar, como se apuntó, es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido...

II.- Nuestra jurisprudencia, en forma atinada, ha reconocido, habida cuenta de determinadas circunstancias, la posibilidad de que opere -dentro de ciertos límites razonables- una "delegación relativa" de dichas facultades, siempre y cuando, se señalen en la ley los márgenes del tributo respectivo, pues de lo contrario, estaríamos en presencia de una "delegación absoluta" de tales facultades, proceder que carece, como se expuso, de validez constitucional…” El inciso 3 del artículo 17 de la Ley 6867 impugnado, establece como requisito para mantener la vigencia de una patente, la obligación de pagar "las tasas anuales que determine el reglamento" sin fijar ningún tipo de parámetro en cuanto al quántum, que como ya se dijo es un elemento esencial del tributo. Resulta evidente que estamos ante una delegación absoluta que carece de validez constitucional. Es por ello que en cuanto a este inciso procede acoger la acción de inconstitucionalidad, ya que como se analizó, quebranta los artículos 9, 121 inciso 13 y 140 incisos 3 y 18 que establecen el principio de división de poderes, y las competencias exclusivas e indelegables del Poder Legislativo y Ejecutivo…

Resulta claro entonces que crear una tasa para el pago de un servicio registral es constitucionalmente válido, no obstante en este caso concreto, por la forma en que dichas tasas fueron creadas, se quebranta el principio de reserva de ley (artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política), ya que corresponde únicamente a la ley la creación de los tributos, la determinación del sujeto pasivo, el hecho generador y la tarifa, sus bases de cálculo.» • Artículo 21. Instalaciones para servicios comunales y públicos.

La figura del permiso de uso de bienes de dominio público ha sido frecuentemente utilizada respecto de sujetos privados, más que para sujetos de derecho público:

"El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa." (Sala Constitucional, resoluciones números 2306-1991, 5976-1993, 422-1996, 555-1996, 4985-1996, 366-1999, 912-2000, 5295-2000, 6269-2001, 4937-2002, 7662-2002, 8367-2002 y 8945-2005. En el mismo sentido: votos números 1118-1992, 2804-1993, 5819-1993, 5315-1996, 6714-1996, 3578-2000 y 6949-2002. La negrita no pertenece al original).

“Siendo los terrenos sobre los cuales el Estado autoriza la instalación de puestos de telecomunicación, parte del patrimonio natural del estado, están sujetos a un uso público determinado por ley, por lo que la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que esos terrenos están afectados, requiriendo para legitimarla un acto expreso de la Administración, que en el presente caso consiste en un permiso de uso otorgado vía resolución administrativa. El derecho administrativo regula los permisos de uso en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública… el permiso de uso constituye básicamente un acto de voluntad unilateral de la Administración Pública, que por razones de conveniencia y en forma temporal permite que un administrado disfrute a título precario de un bien de dominio público, no sometido al comercio de los hombres…” (Sala Constitucional, voto No. 2777-1998, el destacado es nuestro).

De su carácter temporal y precario se desprende una consecuencia práctica: el permiso de uso es una autorización para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado; su objeto son actividades que no requieren construcciones u obras permanentes o de gran envergadura y, por el contrario, implican una ocupación con instalaciones de fácil y rápida remoción (quioscos, por ejemplo) o bienes muebles, razón por la cual, construcciones con carácter de adherencia permanente al terreno, como escuelas, iglesias, cementerios, centros de salud, etc., no cabrían al amparo de un permiso de uso.

En la opinión jurídica No. OJ-14-2010 del 26 de marzo del 2010, relativa al proyecto de “Ley del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional” tramitado en el expediente legislativo No. 17512, esta Procuraduría advirtió que las construcciones permanentes no son susceptibles de ser aprovechadas a partir de un permiso de uso.

En los dictámenes números C-46-2012 del 22 de febrero del 2012 y C-97-2015 del 23 de abril del 2015, alusivos a la construcción de infraestructura educativa en la zona marítimo terrestre, amparada en un permiso de uso, se hizo referencia a esas características o condiciones. En el primer dictamen dirigido al Ministro de Educación se indicó:

“De lo anteriormente señalado se desprende, con toda claridad, que no es jurídicamente posible autorizar la construcción de infraestructura educativa, en terrenos de la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, con base en un permiso de uso. No mientras dicha infraestructura sea permanente o, por lo menos, no sea de fácil remoción; y resulta razonable presumir que, por el fin público a que está destinada la infraestructura educativa, sus características son las propias de las edificaciones permanentes.” Las regulaciones presupuestarias impedirían incluso que el Ministerio de Educación Pública pueda financiar mejoras y con mayor razón construir una escuela, si registralmente el inmueble no está en administración del Ministerio.

Además, se observa que esta norma no exceptúa las áreas de manglares y ecosistemas de humedal, las áreas de protección, y los bosques, que sí son excluidos del otorgamiento de concesiones por el artículo 23 del proyecto. Se recomienda salvaguardar las áreas de esteros, manglares (cualquiera que sea o haya sido su extensión) y ecosistemas de humedal, las áreas de protección, los bosques, terrenos forestales o con esa aptitud, los 50 metros contados a partir de la pleamar ordinaria y de las rías, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar, y demás zonas exceptuadas en el artículo 23 del proyecto, para no quebrantar los artículos 50 y 89 constitucionales, y el principio de intangibilidad de la zona pública:

«Esta Sala en reiterados pronunciamientos ha reconocido que la zona marítimo terrestre, y en particular, la zona pública, se encuentra protegida constitucionalmente por el principio de intangibilidad, por lo tanto, eventuales reformas que desafecten el territorio costero podrían infringir ese principio. De los artículos transcritos supra se desprende que el legislador si bien hace un planteamiento de manera excepcional, ante la imposibilidad de reubicar a los pobladores, lo cierto es que existe la potestad de concesionar hasta un quince por ciento de la totalidad de la zona pública que comprenda el territorio costero comunitario, situación que podría ciertamente infringir el principio de intangibilidad… Nótese que aún y cuando la zona marítimo terrestre enfrenta una problemática por la irregularidad jurídica de sus ocupantes, lo cierto es, que tal y como lo indica el artículo 20 de la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre la zona pública “… no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso”…» (Sala Constitucional, voto No. 10158-2013).

• Artículo 23. Áreas no concesionables Deberían agregarse los terrenos forestales o con esa aptitud, para guardar concordancia con el artículo 17 del proyecto, en cuanto dice:

“El otorgamiento de concesiones en el Refugio estará sujeto a que este cuente previamente con un plan general de manejo y que los usos que se autoricen en ellas sean conformes a los objetivos de conservación del Refugio y con las limitantes y potencialidades técnicas ambientales de cada zona o sub-zona, de acuerdo con lo establecido en dicho plan. De igual manera, se deberá ubicar, clasificar, certificar y realizar el deslinde o la delimitación oficial de los bosques, ecosistemas de humedales, terrenos forestales o con esa aptitud, así como las áreas de protección de los cuerpos de agua.” Además, deberían incluirse, como áreas no concesionables, para no quebrantar el principio de intangibilidad de la zona pública,[10] las siguientes: la franja de cincuenta metros contados a partir de la pleamar ordinaria, la franja de cincuenta metros contados a partir de las rías,[11] las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar.

• En cuanto al plazo y prórrogas (artículo 25) que se extienden hasta 99 años, debe tenerse en cuenta que el Estado no está obligado al otorgamiento de prórrogas que por su extensión en el tiempo, “impliquen en el fondo una vigencia prácticamente a perpetuidad y con ello un desapoderamiento del inmueble. Lo que iría en detrimento de su carácter inalienable.” (Dictamen No. C-181-94).

Por otra parte, debería incorporarse una norma similar al artículo 51 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre,[12] en el sentido de que se podrá denegar la prórroga de concesiones por motivos de utilidad pública o conveniencia general, porque la parcela haya quedado ubicada en la zona pública, o por incumplimiento de las obligaciones del concesionario establecidas en el contrato o de las disposiciones de la ley, reglamentos, o Plan de Manejo.

• En cuanto a la extinción de la concesión (artículo 28), debería agregarse un inciso que prevea como causal de extinción la denegatoria de la prórroga por motivos de utilidad pública, conveniencia general, ubicación de la parcela en la zona pública o incumplimiento de las disposiciones del ordenamiento jurídico u obligaciones del concesionario.

Además se recomienda adicionar en el inciso b), a la causal de renuncia, la de abandono.

Finalmente, es aconsejable añadir un último inciso, previendo como causal de extinción, la “cancelación de la concesión”.

• Las frases “para el caso de las áreas silvestres protegidas o el Plan de manejo integral en el caso de la zona marítimo terrestre” del artículo 30 y “para el caso de las áreas silvestres protegidas o en el Plan de manejo integral para el Patrimonio Natural del Estado en la zona marítimo terrestre” del artículo 32, deberían eliminarse por cuanto el ámbito de aplicación del proyecto de ley es una única área silvestre protegida administrada por el SINAC en su totalidad: el Refugio del corredor fronterizo norte.

• El artículo 36 no pareciera ser muy acorde al último párrafo del artículo 35, y adolece de imprecisión:

“ARTÍCULO 35- Fijación del canon … El canon que se cobre por concepto del demanio público dado en concesión deberá ser invertido en el desarrollo del Refugio.” “ARTÍCULO 36- Distribución del canon El monto recaudado por concepto de canon será depositado a favor del SINAC con la siguiente distribución: un quince por ciento (15%) de este monto será transferido a la municipalidad correspondiente para ser invertidos en proyectos relativos a la integración de la variable ambiental en la planificación del uso del suelo del área aledaña al Patrimonio Natural del Estado, o relativos a obras públicas cuya realización y mantenimiento compete a la Municipalidad. El ochenta y cinco por ciento (85%) restante se destinará prioritariamente para la contratación de personal y compra de bienes y servicios necesarios para el cumplimiento de los objetivos del SINAC para la administración del Patrimonio Natural del Estado” Téngase en cuenta que el Refugio del corredor fronterizo norte no puede ser contemplado por el plan regulador urbano ni por el plan regulador costero que conforme a la Ley de Planificación Urbana y a la Ley sobre la zona marítimo terrestre, elaboren las municipalidades (artículos 73 de la Ley No. 6043 y 37 de la Ley No. 7554).

• En el artículo 38 se recomienda cambiar la palabra “presentación” por “inscripción”, es decir, que las concesiones serán oponibles ante terceros a partir de la fecha de inscripción en el registro del SINAC.

• Transitorio V: “A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, y mientras no sean resueltas las solicitudes de concesión que con base en ella se presenten, no se iniciará ningún proceso de desalojo a los ocupantes presentes en el Refugio al momento de la entrada en vigencia de la misma. Asimismo, durante el mismo periodo se suspenderán los procesos de desalojo ya iniciados con anterioridad…”.

Una posible lesión constitucional surge a partir de lo dispuesto en este Transitorio, de que, mientras: se integra la variable ambiental y se aprueba y oficializa el plan general de manejo (para lo cual se otorga un año a partir de la vigencia de la ley conforme a su transitorio I); se publica el reglamento a la ley (el artículo 43 confiere el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigencia de la ley para su reglamentación); se presentan las solicitudes de concesión (para ello se da un año a partir de la aprobación y oficialización del plan general de manejo y de la publicación del reglamento a la ley); y se resuelven las solicitudes (para lo cual no se señala plazo); no se iniciarán procesos de desalojo ni se continuarán los ya iniciados, sin diferenciar aquellos casos de ocupaciones sobre áreas no concesionables[13], o por personas que no califican para el otorgamiento de concesiones, como es el caso de las sociedades mercantiles.

Nótese que incluso, a los extranjeros en condiciones migratorias irregulares se les confiere un plazo de dos años y seis meses a partir de la aprobación y oficialización del plan general de manejo para presentar la solicitud de concesión (transitorio IV).

No se trata solo de áreas ambientalmente frágiles, sino de áreas históricamente consideradas de suma trascendencia para efectos de seguridad y soberanía (véanse, entre otros, los votos constitucionales 2988-99 y 18836-2014).

Como dijimos en la Opinión Jurídica OJ-98-2009: “a lo largo de la frontera con Nicaragua se ha establecido una zona de dominio público que no resulta susceptible de posesión privada, lo cual encuentra su fundamento lógico en la importancia que esa área representa para la seguridad del país, dada su ubicación estratégica.” Y como sostuvimos en la Opinión Jurídica OJ-84-2015, además, la suspensión de “los procesos de desalojo ya iniciados con anterioridad” por la amplitud de la frase, da cabida a la interpretación de que se refiere también a desalojos y derribos o demoliciones ordenados en procesos judiciales donde se discuta la legalidad de ocupaciones en este sector, lo cual constituiría un quebranto de los principios de separación de funciones e independencia entre poderes.

En el considerando VI de la sentencia No. 2013-10158, “RAZONES ADICIONALES DEL VOTO PARTICULAR DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y CRUZ CASTRO”, relativa al proyecto de “Ley de Territorios Costeros Comunitarios”, se indicó:

“Nótese que incluso, al no haber establecido que dicha ley no impide la continuación de los procesos judiciales iniciados y en trámite por violaciones a la ley vigente, podría implicar una intromisión indebida de poderes, entre el Legislativo y el Judicial, pues en esta última instancia es donde se llevan actualmente una serie de procesos iniciados por invasiones al demanio público y el proyecto consultado lo que hace, al fin y al cabo, es legalizar lo que hoy se tiene como ilegal, o en otras palabras, hacer lícito lo ilícito (posesión del demanio público obtenida por las vías de hecho), y con ello, exonerar o dispensar de responsabilidad a quienes violaron las disposiciones actuales.”

IV. CONCLUSIÓN

El proyecto consultado presenta problemas de técnica legislativa y potenciales roces de constitucionalidad.

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.

[1] Impugnada ante la Sala Constitucional bajo el expediente No. 15-006655-0007-CO.

[2] “Artículo 151.-El MINAE a través del SINAC, podrá autorizar dentro de los límites de los Refugios de Propiedad Mixta, y Refugios de Propiedad Privada, de conformidad con los principios de desarrollo sostenible planteados en los planes de manejo, las siguientes actividades: a) Uso agropecuario. b) Uso habitacional. c) Vivienda turística recreativa. d) Desarrollos turísticos, incluye hoteles, cabinas, albergues u otros que realicen actividades similares. e) Uso comercial (restaurantes, tiendas, otros). f) Extracción de materiales de canteras (arena y piedra)…”. (Decreto No. 32633 del 10 de marzo del 2005).

[3] “ARTÍCULO 45.- Declaratoria del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional como territorio costero comunitario Declárese el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional como Territorio Costero Comunitario.” [4] “ARTÍCULO 51.- Áreas concesionables En las áreas de naturaleza demanial del Refugio, podrán otorgarse concesiones. Se exceptúa de lo anterior, esteros, manglares, bosques, terrenos forestales, ecosistemas de humedales, los cincuenta metros contados a partir de la pleamar ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar.” [5] “ARTÍCULO 46.- Efectos de la declaratoria de territorio costero comunitario del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional La declaratoria dispuesta en el artículo anterior, no tendrá efecto hasta que se cumplan los requisitos dispuestos en el artículo 8 de esta ley …” [6] “ARTÍCULO 8.- Requisitos para la declaratoria La declaratoria de territorio costero comunitario al menos deberá considerar:

• a)Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica del área que se pretende declarar territorio costero comunitario, aprobado por la Secretaria Técnica Ambiental…” [7] El Capítulo III, denominado “ADMINISTRACIÓN DE LOS TERRITORIOS COSTEROS COMUNITARIOS Y SU REGIMEN DE USO Y APROVECHAMIENTO” contenía normas relativas al otorgamiento de concesiones.

[8] “No obstante, las respectivas áreas de conservación podrán autorizar la corta de árboles de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal.” [9] Sobre el amojonamiento del manglar previo al otorgamiento de concesiones pueden verse los pronunciamientos OJ-42-98, C-264-2004, C-93-2007 y C-364-2008, entre otros. Para esa demarcatoria deberá tenerse en cuenta que aquellas áreas que hayan sido desprovistas de manglar mantendrán su condición de tal (Decretos números 16852-MAG del 23 de enero de 1986 y 23247-MIRENEM del 20 de abril de 1994 y dictámenes números C-102-96, C-93-2007, C-197-2011 y C-259-2017).

[10] Véase el voto de la Sala Constitucional No. 2013-10158: “existe la potestad de concesionar hasta un quince por ciento de la totalidad de la zona pública … situación que podría ciertamente infringir el principio de intangibilidad.” [11] Sobre la afectación de la zona contigua a la ría como zona pública, se ha pronunciado la Sala Constitucional (votos 454-2006, 2408-2007 y 3113-2009, entre otros). Se denomina ría la “parte de un río próxima a su entrada al mar, hasta donde llegan las mareas y se mezclan las aguas dulces y salobres” (Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Diccionario Geográfico, Instituto Geográfico, Bogotá, 1965, p.159). El numeral 2º del Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre, Decreto No. 7841 del 16 de diciembre de 1977, define ría así: “la parte del río próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas”.

[12] “La municipalidad o el instituto correspondiente podrán denegar la prórroga de concesiones por motivos de utilidad pública o conveniencia general, porque la parcela haya quedado ubicada en la zona pública ... o por incumplimiento de las obligaciones del concesionario establecidas en la ley, sus reglamentos o en el contrato. En todo caso los motivos deberán ser debidamente comprobados.” [13] “ARTÍCULO 23- Áreas no concesionables No podrán darse en concesión: a) Los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, tales como parques, aceras, calles y caminos. b) Los terrenos que posibiliten el acceso público a la línea fronteriza. c) Los terrenos que el plan general de manejo determine como espacios necesarios para el desarrollo de infraestructura pública y prestación de servicios públicos. d) Áreas de manglares, bosques, humedales y áreas de protección de los cuerpos de agua según la legislación nacional.”