MEP investment in protected wild areasInversión del MEP en áreas silvestres protegidas

Legal Opinion: 036 - J of 20/05/2019 May 20, 2019 OJ-036-2019 Licenciado Leonardo Alberto Salmerón Castillo Acting Area Head Ordinary Permanent Committee on Economic Affairs Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Prosecutor General of the Republic, I refer to your communication PUN-5-2018 of November 21, 2018, by which you request our opinion on the bill entitled “LEY ESPECIAL PARA PERMITIR INVERSIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA EN ZONAS ESPECIALES”, which is being processed under expediente number 20.402.

Previously, it must be clarified that the opinion set forth below is a simple legal opinion of the Office of the Prosecutor General of the Republic, and therefore lacks binding effect on the Legislative Assembly as it is not Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work carried out by the deputies.

Likewise, it should be noted that the eight-day period granted does not bind this Institution, since we are not faced with any of the scenarios of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. PURPOSE OF THE BILL

The bill seeks to authorize the Ministry of Public Education to intervene in the construction, remodeling, and expansion of educational infrastructure located in protected wild areas (áreas silvestres protegidas).

With this reform, the legislator intends that the right to a healthy environment and the right to education coexist under sustainability parameters for both, allowing investment in infrastructure for these special zones to be in harmony with the environment and to minimize the impact on the environment, but, in turn, that the Ministry of Education carries out planning and does not continue to allow injustices and lack of protection for the minor inhabitants of those places.

II. REGARDING THE EXISTING RESTRICTIONS IN PROTECTED WILD AREAS AND THE JUSTIFICATION OF THE BILL

The Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of September 28, 1995, establishes in its article 32, the power of the Executive Branch to create protected wild areas, in their different management categories. Said article states, in its relevant part:

"Article 32.- Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below:

• a)Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments.

These management categories and those created in the future, shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except for those established in article 33 of this law. The municipalities must collaborate in the preservation of these areas." These areas, as recognized by the Constitutional Chamber, are subject to the regime of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), for having high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view. Therefore, from their declaration, the intention is to endow these geographical zones with a conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function (see Voto 21258-2010 of 14:00 hours on December 22, 2010). Said recognition can also be found in articles 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, 13 and 14 of the Ley Forestal, and 58 of the Ley de Biodiversidad.

Given that they form part of the natural heritage of the State, the protected wild areas constitute lands administered by the National System of Conservation Areas (SINAC), to the exclusion of other public entities, as provided in articles 32 second paragraph of the Ley Orgánica del Ambiente, 6 subsection a) and 13 second paragraph of the Ley Forestal, and 22 and 28 of the Ley de Biodiversidad.

Likewise, the activities to be carried out within a protected wild area must be in accordance with the provisions of a management plan (plan de manejo), which as defined by article 3 of the Regulation to the Ley de Biodiversidad, is "...the planning instrument that guides the management of a protected wild area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives. It is based on medium-term strategic action lines and management objectives for the natural and cultural elements included within the area, as well as on the relationship of the latter with their socio-environmental environment. It is the basis for the development of other planning and regulatory instruments for Protected Wild Areas." Ergo, the management plan is the instrument through which the territory within a protected wild area is planned.

Article 18 of the Ley Forestal establishes that within the natural heritage of the State, only research, training, and ecotourism activities may be carried out, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, once approved by the Minister of Environment and Energy.

Likewise, the private lands included within the limits of a protected wild area become part of it and acquire all the characteristics described above relating to the natural heritage of the State, once they are expropriated from their owners, unless the owners voluntarily decide to submit to the established conservation regime. In that sense, article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente states:

"Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wild areas, whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within their limits, the private properties (fincas) or parts of private properties necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan or to create the legal easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.

When dealing with national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior compensation. In the cases of forest reserves, protective zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or their parts may also be purchased or expropriated, unless, at the owner's request, they voluntarily submit to the forest regime. That subjection shall be registered in the Public Property Registry, as an encumbrance on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan.

The private properties affected according to the provisions of this article, for being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within the state protected areas only from the moment they have been legally paid for or expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges and in the event that payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental planning scheme (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the management, recovery, and restoration plan for the resources.

The Executive Branch is empowered to, through the Ministry of Environment and Energy, carry out the expropriations contemplated in this article, in accordance with the provisions of Ley de expropiaciones No. 7495, of May 3, 1995." Based on the foregoing, we must differentiate between the natural heritage of the State and private forest heritage, since: "The former is subject to a public domain regime and is formed by all forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies. In this case, the administration may grant use permits only for projects that do not require forest harvesting and that do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifers. For its part, private forest heritage is constituted by all those forests and lands of forest aptitude that belong to private natural or legal persons (articles 1, 32 and 43 of the Ley Forestal). In these properties, various activities can be carried out, depending on whether they are lands with forest, with forest plantations, or are agricultural lands without forest. (...)" (Constitutional Chamber, Voto No. 3923-2007 of 3:02 hours on March 21, 2007).

Note that even when expropriation has not been carried out, the included private lands are subject to an environmental planning scheme that includes the performance of environmental impact assessments and the management plan of the protected wild area.

Likewise, the reduction or declassification (desafectación) of said areas must be carried out by Law with prior technical studies that justify the measure (article 38 Ley 7554, articles 13 and 14 Ley 7575, constitutional votes 5399-93, 7294-1998, 5975-06, 2408-07, 11155-07, 21258-2010, among others).

Therefore, it is clear that the regime of construction and disposition within the protected wild areas is limited to the scenarios established in the law, and SINAC is responsible for the administration and disposition of said lands to the exclusion of any other public organ or entity.

Thus, SINAC is obligated to adopt the appropriate measures to enforce the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment, even going so far as to demolish constructions or works that damage the environment (articles 34 and 99 subsection h) of the Ley Orgánica del Ambiente).

In that same line, article 19 of the Ley Forestal establishes:

"ARTICLE 19.- Authorized activities On lands covered with forest, land-use change (cambio de uso del suelo) shall not be permitted, nor shall establishing forest plantations. However, the State Forest Administration may grant permits in those areas for the following purposes:

• a)Building dwelling houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other similar improvements on lands and private properties where the forests are located. b) Carrying out infrastructure projects, state or private, of national convenience. c) Cutting down trees for reasons of human safety or scientific interest. d) Preventing forest fires, natural disasters, or other similar causes or their consequences.

In these cases, the forest clearing shall be limited, proportional, and reasonable for the purposes set forth above. Previously, a pre-selection questionnaire must be completed before the State Forest Administration to determine the possibility of requiring an environmental impact assessment, as established by the regulation of this law." From the foregoing, it follows that even State infrastructure projects have a series of legal limitations in order to be carried out, if they are undertaken on lands covered with forest or, in general, in protected wild areas.

III. REGARDING THE ARTICLES OF THE BILL

In the case of the bill at hand, it follows from the statement of motives that what it seeks is to overcome a legal problem that the Ministry of Public Education has faced in investing in infrastructure located within protected wild areas, as a consequence of the special environmental protection enjoyed by those areas.

The bill is configured in a single article that establishes:

"ÚNICO ARTICLE- Authorization The Ministry of Public Education is hereby authorized to invest in the construction, remodeling, expansion of infrastructure in centers that provide preschool, primary, and secondary education, located in protected wild areas that are within sustainable development." Note that the foregoing norm constitutes a general authorization for the Ministry of Public Education to invest in infrastructure within protected wild areas.

In other words, the bill seeks to reduce the environmental protection currently afforded to protected wild areas, justifying it by the need detected by the Ministry of Public Education for the construction, remodeling, and expansion of educational centers located within said areas, for the best interests of minors.

However, the proposed text is silent on establishing mechanisms to determine the environmental feasibility of the projects to be undertaken, with which the environmental impact that those eventually undertaken by the Ministry of Public Education may generate is not clear.

On this topic, we must point out that the Constitutional Chamber in its jurisprudence has accepted the reduction of environmental protection provided that three fundamental principles are respected: the preventive principle (principio preventivo), the principle of non-regression (principio de no regresividad), and the principle of objectification of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental). Said principles have been explained as follows:

"In this order of ideas, specialized doctrine has indicated that the preventive principle requires that when there is certainty of possible damage to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when there are clearly defined risks identified at least as probable. This principle can be applied when there are no technical reports or administrative permits that guarantee the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee eventual negative impacts." (Voto No. 2816-2017 of 9:30 hours on February 24, 2017).

"In accordance with the principle of non-regression, environmental regulations and jurisprudence must not be reviewed, if by doing so there is a setback in relation to the level of protection that had already been achieved in the matter. With this, the suppression of protectionist regulations or the reduction of their requirements is avoided for interests contrary to them that do not prove to be legally superior to the environmental public interest, since in most cases, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage. In such a way, the already achieved environmental protection standards must not be affected, nor shall the current regulations be repealed or modified if this produces a decrease, impairment, or any other form of negative affectation to the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward." (Voto No. 18836-2014 of 16:20 hours on November 18, 2014).

"Of the objectification of environmental protection: which, as this Court indicated in ruling number 14293-2005, of fourteen hours fifty-two minutes on October nineteenth, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous one [precautionary principle], as, derived from the provisions of articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of a general nature – both legal and regulatory –, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique', thereby conditioning the discretion of the Administration in this matter." (Voto No. 17126-2006 of 15:05 hours on November 28, 2006).

Based on these principles, it is clear that any reduction of environmental protection intended with a norm of general scope, as in this case, requires the existence of technical studies.

However, it is not apparent from the consulted bill what those technical studies are that justify the introduction of a norm more permissive than those already existing in the field of protection of protected wild areas, which generates doubts of constitutionality by compromising the principle of objectification of environmental protection, and consequently, the principle of non-regression.

On this particular topic, the Constitutional Chamber has indicated:

"In the case of the consulted bill, the total absence of prior technical studies that determine the consequences that the declassification of the southern border strip that is intended could have on the Natural Heritage of the State, constitutes a clear threat to the environment, since with this it could be allowing the indiscriminate clearing of forests and the disappearance of species of flora and fauna, without there being any objective data that confirms or rules it out. This constitutes a reasonable doubt in relation to the convenient environmental protection of the bill in question, which, in application of the in dubio pro natura principle and its derived precautionary principle, reveals that article 1, notwithstanding the provisions of section 20, subsection c) – now 18, subsection c), according to the final wording of the bill –, does not contain adequate protection for the natural heritage existing in the southern border strip, due to the lack of objective studies on the concrete and real effect that the intended declassification will have on the Natural Heritage of the State and, on the contrary, implies a setback in environmental protection, in violation of the provisions of article 50 of the Political Constitution. In short, the Bill under consultation, by allowing the titling of lands that since the 19th century have a demanial character and form part of the Natural Heritage of the State, could be eliminating, or at least reducing, the limits of areas of great ecological richness; and, lacking technical studies that support such action, that legislative proposal is unconstitutional, because it undermines the right to a healthy and ecologically balanced environment of article 50 of our Political Charter (see in a similar sense ruling number 7294-98 of 16:15 hours on October 13, 1998). It must be borne in mind that in environmental matters, the performance of prior technical studies that justify the measure of declassification of demanial assets is nothing other than the objectification of the principle of reasonableness in environmental protection. Moreover, lacking objective and prior studies on the effects that the declassification in question would have with respect to public interests and the Natural Heritage of the State, there is no adequate relationship between the means used by the bill proposal and the ends sought to be achieved with the measure, nor is it known with objectivity whether the measure is pertinent or not, which is also contrary to the Constitutional Principles of objectification, reasonableness, and proportionality. In this regard, it is worth indicating that, contrary to what the consulting parties propose, the lack of prior technical studies that the bill in question suffers from is not a problem of substance, but rather constitutes a defect of an essential nature in the legislative procedure, as this Chamber has repeatedly established in its jurisprudence." (Voto No. 18836-2014 of 16:20 hours on November 18, 2014).

Based on the foregoing, it is vital to have technical studies that justify this initiative, as well as to regulate within the bill what the mechanisms or procedures will be to determine the environmental feasibility, to which the Ministry of Public Education will be subjected in each project to be undertaken. The generic authorization granted to it in this proposal grants absolute powers to the Ministry, without clarifying how the environmental impact that eventually will be generated with the construction of infrastructure within a protected wild area can be reduced or mitigated.

Note even that the proposed norm does not specify how the Ministry of Public Education will exercise said attribution in light of the current competencies of the National System of Conservation Areas.

In other words, there is no clarity in the bill as to whether the general authorization established in favor of the MEP is to the detriment of SINAC's competencies or whether said Ministry, for example, must or must not submit to a management plan, to an environmental impact study, or to any other type of environmental guarantee.

By recognizing such a general competence in favor of the MEP, it would seem that said Ministry will have absolute discretion to invest in infrastructure within said areas, which generates doubts of constitutionality.

We already indicated in the previous section that it is SINAC that is the administrator of the lands that comprise protected areas as they constitute natural heritage of the State. Therefore, it must be specified how the provisions of the proposed bill will be executed and whether what is intended is to exclude the MEP from SINAC's competence or not.

Thus, it is respectfully recommended to assess what the true objective sought with the consulted bill is and what the scope of discretion the MEP will have will be in light of the current competencies of SINAC, taking into consideration the constitutional principles already discussed.

Finally, it is respectfully recommended to correct the title of the bill “LEY ESPECIAL PARA PERMITIR INVERSIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA EN ZONAS ESPECIALES”, since the bill is limited to allowing said investment in "protected wild areas". Given this, it is recommended to replace the phrase "special zones" with "protected wild areas".

IV. CONCLUSION

Based on the foregoing, it is respectfully recommended that the deputies assess the aspects of constitutionality and legislative technique indicated herein.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Deputy Prosecutor

Opinión Jurídica : 036 - J del 20/05/2019 20 de mayo 2019 OJ-036-2019 Licenciado Leonardo Alberto Salmerón Castillo Jefe de Área a.i.

Comisiones Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio PUN-5-2018 del 21 de noviembre de 2018, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “LEY ESPECIAL PARA PERMITIR INVERSIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA EN ZONAS ESPECIALES”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.402.

Previamente, debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley pretende autorizar al Ministerio de Educación Pública para que pueda intervenir en la construcción, remodelación y ampliación de la infraestructura educativa que se encuentra en las áreas silvestres protegidas.

Con dicha reforma el legislador pretende que el derecho a un ambiente sano y el derecho a la educación, convivan bajo parámetros de sostenibilidad para ambos, permitiendo que la inversión en infraestructura para estas zonas especiales sea acorde con el ambiente y se minimice el impacto para el ambiente, pero, a su vez, que el Ministerio de Educación realice una planificación y no siga permitiendo injusticias y desprotección a los menores habitantes de esos lugares.

II. SOBRE LAS RESTRICCIONES EXISTENTES EN LAS ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS Y LA JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY

La Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 del 28 de setiembre de 1995, establece en su artículo 32, la potestad del Poder Ejecutivo de crear áreas silvestres protegidas, en sus diferentes categorías de manejo. Señala dicho artículo en lo conducente:

“Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

• a)Reservas forestales.
• b)Zonas protectoras.
• c)Parques nacionales.
• d)Reservas biológicas.
• e)Refugios nacionales de vida silvestre.
• f)Humedales.
• g)Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas.” Dichas áreas, según ha reconocido la Sala Constitucional, se encuentran sujetas al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico. Por tanto, a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función (ver voto 21258-2010 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010). Dicho reconocimiento también puede encontrarse en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 13 y 14 de la Ley Forestal y 58 de la Ley de Biodiversidad.

Dado que forman parte del patrimonio natural del Estado, las áreas silvestres protegidas constituyen terrenos administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), con exclusión de otros entes públicos, tal y como lo disponen los artículos 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, 6 inciso a) y 13 párrafo segundo de la Ley Forestal, y 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad.

Asimismo, las actividades a realizar dentro de un área silvestre protegida deben ser conformes con lo previsto en un plan de manejo, que según lo define el artículo 3° del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, es “…el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas.” Ergo, el plan de manejo es el instrumento a través del cual se planifica el territorio dentro de un área silvestre protegida.

El artículo 18 de la Ley Forestal establece que dentro del patrimonio natural del Estado solamente se pueden llevar a cabo actividades de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía.

Asimismo, los terrenos privados contemplados dentro de los límites de un área silvestre protegida pasan a formar parte de ésta y a contar con todas las características antes expuestas relativas al patrimonio natural del Estado, una vez que sean expropiados a sus dueños, salvo que los propietarios decidan voluntariamente someterse al régimen de conservación dispuesto. En ese sentido, el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente señala:

“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.

Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de Partiendo de lo indicado debemos diferenciar entre el patrimonio natural del Estado y el patrimonio forestal privado, pues: “El primero está sometido a un régimen de dominio público y es formado por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública. En este caso, la administración puede conceder permisos de uso únicamente para proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los mantos acuíferos. Por su parte, constituye patrimonio forestal privado, todos aquellos bosques y terrenos de aptitud forestal que pertenezcan a personas físicas o jurídicas particulares (artículos 1°, 32 y 43 de la Ley Forestal). En estas propiedades pueden llevarse a cabo diversas actividades, según se trate de terrenos con bosque, con plantaciones forestales o sean terrenos de uso agropecuario sin bosque. (…)” (Sala Constitucional, voto No. 3923-2007 de las 3:02 horas del 21 de marzo de 2007).

Nótese que aun cuando no haya sido realizada la expropiación, los terrenos privados incluidos quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la realización de evaluaciones de impacto ambiental y al plan de manejo del área silvestre protegida.

Asimismo, la reducción o desafectación de dichas áreas requiere ser realizada mediante Ley con estudios técnicos previos que justifiquen la medida (artículo 38 Ley 7554, artículos 13 y 14 Ley 7575 votos constitucionales 5399-93, 7294-1998, 5975-06, 2408-07, 11155-07, 21258-2010, entre otros).

Por tanto, es claro que el régimen de construcción y disposición dentro de las áreas silvestres protegidas es limitado a los supuestos establecidos en la ley y, corresponde al SINAC, la administración y disposición de dichos terrenos con exclusión de cualquier otro órgano o ente público.

Así, el SINAC está en la obligación de adoptar las medidas adecuadas para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento, llegando incluso a demoler las construcciones u obras que dañen el ambiente (artículos 34 y 99 inciso h) de la Ley Orgánica del Ambiente).

En esa misma línea, el artículo 19 de la Ley Forestal establece:

“ARTICULO 19.- Actividades autorizadas En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:

• a)Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.
• b)Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional.
• c)Cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico.
• d)Prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias.

En estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes Forestal del Estado para determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.“ De lo anterior se desprende que aun los proyectos de infraestructura del Estado cuentan con una serie de limitaciones legales para poder llevarse a cabo, si éstos se realizan en terrenos cubiertos de bosque o, en general, en áreas silvestres protegidas.

III. SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY

En el caso del proyecto de ley que nos ocupa, se desprende de la exposición de motivos, que lo que pretende es superar una problemática legal a la que se ha enfrentado el Ministerio de Educación Pública para invertir en la infraestructura que se encuentra dentro de las áreas silvestres protegidas, como consecuencia de la especial protección ambiental de la que gozan dichas áreas.

El proyecto de ley se configura en un único artículo que establece:

“ARTÍCULO ÚNICO- Autorización Autorízase al Ministerio de Educación Pública para que pueda invertir en la construcción, remodelación, ampliación de infraestructura en centros que impartan educación preescolar, primaria y secundaria, ubicados en áreas silvestres protegidas que estén dentro del desarrollo sostenible.” Nótese que la norma anterior constituye una autorización general al Ministerio de Educación Pública para que pueda invertir en infraestructura dentro de las áreas silvestres protegidas.

En otras palabras, el proyecto de ley pretende reducir la protección ambiental que en la actualidad se da a las áreas silvestres protegidas, justificándolo en la necesidad detectada por el Ministerio de Educación Pública para la construcción, remodelación y ampliación de los centros educativos ubicados dentro de dichas áreas, por el interés superior de los menores.

No obstante ello, el texto propuesto es omiso en establecer mecanismos para determinar la viabilidad ambiental de los proyectos a realizar, con lo cual no es claro el impacto ambiental que pueden generar los que realice eventualmente el Ministerio de Educación Pública.

Sobre este tema, debemos señalar que la Sala Constitucional en su jurisprudencia ha aceptado la reducción de la protección ambiental siempre y cuando se respeten tres principios fundamentales: el principio preventivo, el principio de no regresividad y el principio de la objetivación de la tutela ambiental. Dichos principios los ha explicado de la siguiente forma:

“En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo requiere que cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante debe ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables. Este principio se puede aplicar cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero existen elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” (Voto No. 2816-2017 de las 9 horas 30 minutos del 24 de febrero de 2017).

“De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. (Voto No. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre del 2014).

“De la objetivación de la tutela ambiental : el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005 , de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (Voto No. 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos del 28 de noviembre de 2006).

A partir de dichos principios es claro que cualquier reducción de la tutela ambiental que se pretenda con una norma de alcance general, como en este caso, requiere de la existencia de estudios técnicos.

Sin embargo, no se desprende del proyecto consultado cuáles son esos estudios técnicos que justifiquen la introducción de una norma más permisiva a las ya existentes en el campo de protección de las áreas silvestres protegidas, con lo que se generan dudas de constitucionalidad al comprometerse el principio de objetivación de la tutela ambiental, y de paso, el de no regresión.

Sobre este tema en particular ha indicado la Sala Constitucional:

“En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión, lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en sentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998). Debe tenerse en cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se sabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los Principios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia.” (Voto No. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre de 2014).

Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos que justifiquen la presente iniciativa, así como regular dentro del proyecto de ley cuáles serán los mecanismos o procedimientos, para determinar la viabilidad ambiental, a los que se someterá el Ministerio de Educación Pública en cada proyecto a realizar. La autorización genérica que se le otorga en esta propuesta, le otorga poderes absolutos al Ministerio, sin clarificarse como puede reducirse o mitigarse el impacto ambiental que eventualmente se generará con la construcción de infraestructura dentro de un área silvestre protegida.

Nótese incluso que la norma propuesta no especifica cómo ejercerá dicha atribución el Ministerio de Educación Pública frente a las competencias vigentes del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

En otras palabras, no existe claridad en el proyecto de ley si la autorización general establecida a favor del MEP, lo es en detrimento de las competencias de SINAC o si dicho Ministerio, por ejemplo, debe someterse o no a un plan de manejo, a un estudio de impacto ambiental o, a otro tipo de garantía ambiental.

Al reconocerse una competencia tan general a favor del MEP, pareciera que dicho Ministerio contará con discrecionalidad absoluta para invertir en infraestructura dentro de dichas áreas, lo cual genera dudas de constitucionalidad.

Ya indicamos en el apartado anterior que es el SINAC, el administrador de los terrenos que comprenden áreas protegidas al constituir patrimonio natural del Estado. Por ello, debe especificarse de qué manera se ejecutará lo previsto en el proyecto de ley propuesto y si lo que se pretende es excluir o no al MEP de la competencia del SINAC.

Así las cosas, se recomienda de manera respetuosa valorar cuál es el verdadero objetivo que se pretende con el proyecto de ley consultado y cuál es el ámbito de discrecionalidad que tendrá el MEP frente a las competencias vigentes del SINAC, tomando en consideración los principios constitucionales ya comentados.

Finalmente se recomienda de manera respetuosa corregir el título del proyecto de ley “LEY ESPECIAL PARA PERMITIR INVERSIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA EN ZONAS ESPECIALES”, pues el proyecto de ley está limitado a permitir dicha inversión en “áreas silvestres protegidas”. Dado ello, se recomienda sustituir la frase “zonas especiales” por “áreas silvestres protegidas”.

IV. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa aquí indicados.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta