Change of management category from protective zone to biological reserve in Pococí and GuácimoCambio de categoría de manejo de zona protectora a reserva biológica en Pococí y Guácimo

Legal Opinion: 069 - J of 12/08/2008 OJ-069-2008 August 12, 2008 Mrs. Hannia Durán Area Chief Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to the bill called “Law for the creation of the Biological Reserve of the Protective Zone of the aquifers of the cantons of Pococí and Guácimo” published in La Gaceta No. 90 of May 12, 2008, processed under legislative file No. 16884.

I.- PURPOSE OF THE BILL Protected wild areas are defined in the Ley Forestal, in the Ley de Biodiversidad and in its Reglamento:

“Protected wild area: Space, whatever its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its geographic, biotic, social and economic parameters that justify the public interest.” (Law No. 7575 of February 5, 1996, subsection i) of Article 3).

“Protected wild areas are delimited geographic zones, constituted by lands, wetlands and portions of sea. They have been declared as such for representing special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, and for their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements and mechanisms to establish or reduce these areas are determined in the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law for the Creation of the Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, of August 24, 1977.

During the process of fulfilling requirements to establish state protected wild areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. In any case, the establishment of areas and categories shall take into great account the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other natural or legal persons, underlying or adjacent to it.” (Law No. 7788 of April 30, 1998, Article 58).

“Protected wild area: Defined geographic space, officially declared and designated with a management category by virtue of its natural, cultural and/or socioeconomic importance, to fulfill determined conservation and management objectives.” (Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433-MINAE of March 11, 2008, emphasis not in original).

Around the world, these spaces or areas are subject to rules of special protection at various levels, from those natural systems most vigorously safeguarded, such as Strict Nature Reserves (in our country for example, the Cabo Blanco Absolute Nature Reserve, created by Decreto No. 10 of October 21, 1963 and the Nicolás Wessberg Absolute Nature Reserve, Decreto No. 23701-MIRENEM of September 9, 1994), to areas subject to human intervention, where a lesser degree of protection is harmonized with the sustainable use of natural ecosystems. Each protective level or status implies a set of legal instruments or interventive techniques that the Administration will use, such as the acquisition of lands, by purchase or expropriation, and the regulation of tolerated and prohibited activities based on the objectives pursued. [1] Thus, distinct legal categories are typified, with diverse intensities of protection, which allow the materialization of the principle of administrative proportionality and offer greater guarantee to the public interest to be safeguarded—which will be more precisely defined—and to the private interests potentially affected by the protective measures.[2] The Costa Rican legal system has opted for this system of protected area categories or management categories:

“Classification of protected wild areas The Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below:

• a)Forest reserves.
• b)Protective zones.
• c)National parks.
• d)Biological reserves.
• e)National wildlife refuges.
• f)Wetlands.
• g)Natural monuments. (…)” (Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995).

“Article 70.—Management categories of ASP. For purposes of classifying the distinct management categories of protected wild areas, the following technical criteria are established for each of them: (…)

• b)Protective Zones: Geographic areas formed by forests or lands of forest aptitude, in which the main objective is the regulation of the hydrological regime, the protection of soil and watersheds.
• c)National Parks: Geographic areas, terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater or a combination of these, of national importance, established for the protection and conservation of natural beauty and biodiversity, as well as for public enjoyment. These areas present one or several ecosystems in which the species, habitats and geomorphological sites are of special scientific, cultural, educational and recreational interest or contain a natural landscape of great beauty.
• d)Biological Reserves: Geographic areas that possess terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater ecosystems, or a combination of these, and species of particular interest for conservation. Their main purposes shall be the conservation and protection of biodiversity, as well as research. (…)” (Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433-MINAE of March 11, 2008).

From the comparative analysis between the delimitation of the zone comprised in Decreto No. 17390-MAG-S of December 15, 1986 and in Article 1 of the bill, it is concluded that the purpose thereof is to change the management category, from the protective zone (Acuíferos de Guácimo y Pococí) created by the former, to a biological reserve.

However, the technique is deficient, as both categories are mixed:

- “LAW FOR THE CREATION OF THE BIOLOGICAL RESERVE OF THE PROTECTIVE ZONE OF THE AQUIFERS OF THE CANTONS OF POCOCÍ AND GUÁCIMO” (title) - “The Protective Zone of the Aquifers of the cantons of Pococí and Guácimo is declared a Biological Reserve” (Article 1) - “The objective of this Law is to create the Biological Reserve of the protective zone of the aquifers of Pococí and Guácimo” (Article 2) - “Biological Reserve of the Protective Zone of the Aquifers of the cantons of Pococí and Guácimo” (Article 7).

Adding to the confusion with the national park category, in Article 4 when referring to the “better administration of the Park,” “development and protection thereof” and “the inclusion of the Park within United Nations programs.” Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente, in relation to Article 58 of the Ley de Biodiversidad, lists a series of requirements for the establishment of protected wild areas, which include the technical justification of the management category considered most appropriate for the proposed area, and it is considered that the change of category must equally be technically justified; as well as the situation of land tenure and the minimum financing to acquire the area, protect it and manage it should be studied (Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente), given that in biological reserves the acquisition of lands by the State is foreseen (Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente).

As this advisory body indicates in opinion No. C-016-2002 of January 15, 2002: “each wild area has its own characteristics from the biological, edaphic, hydrological, etc., point of view, which make it deserving of a particular treatment regime defined by the assigned management category.” From the recognition that different protection modalities are required in attention not only to the characteristics of the spaces, but also to the different purposes they serve,[3] arises the tool of “management category” as a “classification of protected areas that allows delimiting the actions carried out therein, according to the main objective pursued.”[4] Regarding the “actions carried out therein” in the terms of the preceding paragraph, since Article 2 of the bill contains the reference to “hydroelectric projects, agroindustry, rural and national aqueducts” and Article 6 mentions the collection of fees and charges from “public and private entities that use the water resources of the zone,” it is worth recalling that national parks and biological reserves have a particular regime provided by the Law of the Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 of August 24, 1977, which applies to both categories by virtue of the provisions of Article 58 of the Ley de Biodiversidad: “The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law for the Creation of the Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, of August 24, 1977.” And Law No. 6084 prohibits the felling of trees; the construction of electric or telephone transmission lines, aqueducts or roads; the carrying out of any type of commercial, agricultural or industrial activity (Article 8); the granting of concessions for the exploitation of products from national parks; and the granting of permits to establish installations other than those of the respective Área de Conservación of MINAE (Article 12).

Also bear in mind that protected wild areas are incorporated into the Natural Heritage of the State (Article 39, subsection i) of the Ley Forestal; Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente and rulings of the Sala Constitucional numbers 5399-93, 2777-98, 9158-98 Considering I d), 2988-99, 2005-08945 and 2007-02063, among others), reserved by the legislator for research, training and ecotourism activities (Article 18 of the Ley Forestal and opinions and pronouncements of this Procuraduría numbers C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 and C-351-2006).

On the other hand, considering the provision of the “collection of an entrance fee to the Biological Reserve” (subsection a) of Article 4), it is also worth recalling that although both management categories are subject to the same prohibitions, biological reserves do not share the “public enjoyment” contemplated as a purpose of national parks (see subsection c) of Article 70 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad transcribed on page 4).

In accordance with Article 70 of that Reglamento, the purposes of national parks are the conservation of natural beauty and biodiversity and public enjoyment; whereas the main purposes of biological reserves are the protection of biodiversity and research.

KENTON MILLER, describing some management categories used in Latin America and other parts of the world, defines Scientific and Biological Reserves as “areas that contain natural formations and species of flora and fauna very significant for science and the natural environment.”[5] For this author, the main management objectives of scientific or biological reserves are the protection and conservation of natural areas of high scientific value and the creation of opportunities for education, research and monitoring.[6] For SALAZAR CAMBRONERO, the creation of biological reserves is determined by the purposes of preserving their resources and promoting research and study: “primary objectives of preserving and conserving those areas that are almost unaltered by human activity, and possess species of flora and fauna of great scientific value.”[7] GARCÍA VÍQUEZ places biological reserves in Category I of the World Conservation Union[8] and indeed this conclusion can be reached from examining the purposes set forth in their creating norms, in relation to the “Matrix of management objectives and IUCN protected area management categories” provided in its Guidelines for Management Categories, where the main objectives of Category I a (Strict Nature Reserve: protected area managed mainly for scientific purposes) are specified as scientific research and the preservation of species and genetic diversity, and as secondary, the protection of wilderness areas and the maintenance of environmental services, with tourism and recreation, education and the sustainable use of resources derived from natural ecosystems being considered inapplicable.[9] For example, in Decreto No. 27411-MINAE of August 28, 1998, which changes the management category from Biological Reserve to Carara National Park, it is indicated that general public access and recreational use, extensive or intensive, are not compatible with the first category.

The “absolute protection” of these areas is commonly mentioned in their creating norms, for instance in Decreto No. 23235-MIRENEM of May 19, 1994, which changes the management category from Barbilla Protective Zone to Biological Reserve (today Barbilla National Park); and in the statement of motives of Law No. 7354 of August 20, 1993, which declares as the Alberto Manuel Brenes Biological Reserve areas previously declared as forest reserve and protective zone.

The Procuraduría General de la República has considered biological reserves as wild areas “of absolute conservation” in various opinions and pronouncements: C-228-1998, OJ-236-2003, OJ-093-2004 and C-297-2004.

The public enjoyment or use, in any case, must always be subordinated to the primary objective of conservation, and from this perspective, it should not be identified with indiscriminate use by the public, but rather under restrictive use modalities, always depending on the characteristics of the protected space.[10] Furthermore, to open a protected wild area to visitation, it is absolutely necessary (within the framework of sustainable development) to control visitor frequency based on the carrying capacity of the zone; regulate visitor activities to avoid its degradation (use zoning); and channel them to preserve the areas through the design of public use plans (see opinion No. C-339-2004 of November 17, 2004).

II.- GENERAL OBSERVATIONS ON THE ARTICLES Article 1.

Point 1) of sector b) is described with coordinates 559000 E and 24000 N in the first lines, while in the penultimate paragraph and in Decreto No. 17390-MAG-S it is identified with coordinates 559000 E and 240000 N, for which reason this discrepancy must be resolved.

In the antepenultimate paragraph, after “De este último” the word “punto” should be added to facilitate comprehension (thus that phrase is drafted in Decreto No. 17390-MAG-S).

In the last paragraph, the expression “de hecho” referring to the protection of the territory under the forest reserve category must be eliminated, since the creation of a wild area does not “protect de facto” an area, but rather it is a legal category; drawing an analogy with the wording used, the protection would not be “de facto” but “de jure.” Article 3.

The competence conferred by Article 16 of the Ley Forestal to the Ministerio del Ambiente y Energía for the delimitation, on the ground, of the boundaries of the areas that make up the Natural Heritage of the State must be taken into account.

Article 4.

The competences of the former “Servicio de Parques Nacionales” are today exercised through the administrative structure of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Article 22 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998).

And the “Ministerio de Recursos Naturales y Energía y Minas” is currently called the Ministerio del Ambiente y Energía (Article 116 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995).

Articles 6 and 7.

The bill must be consulted with the Contraloría General de la República for its study, regarding the administration and allocation of resources to finance the expenses of establishment, development, operation and consolidation of the biological reserve; as well as for the provisions concerning the trust (fideicomiso) contracted by virtue of the “Law for the reform of subsection a) of Article 3 of Law No. 5100, and its reforms, and creation of the Junta Directiva of the Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio,” Law No. 8133 of September 19, 2001 (the bill cites Law No. 7793, which corresponds to an earlier reform); and the concession (which involves contracts) of services by the Executive Branch.

Regarding the cited trust (fideicomiso), the Contraloría has issued, for example, opinion FOE-AM-0434 of September 22, 2003; in FOE-AM-62 of February 13, 2002 and DAGJ-1264-2006 of August 1, 2006, considerations are issued regarding the constitution and operation of the Fideicomiso de Áreas Protegidas (Article 36 of the Ley de Biodiversidad); in FOE-AM-159 of April 29, 2002, it rules on the services to users of protected wild areas under the responsibility of the Áreas de Conservación of SINAC; in FOE-AM-593 of October 19, 2005, it issues an opinion on the provision of non-essential services and the construction and operation of installations in wild areas, and FOE-AM-628 of August 31, 2006 contains a legal study on donations for the benefit of state protected wild areas.

Sincerely,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Assistant Attorney General [1] Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, vol. III, Trivium, Madrid, 1997, pp. 313 and 314; and Martín Mateo, Ramón. “La Protección de la Fauna y la Flora,” Revista Vasca de Administración Pública, no. 41, 1995, pp. 655 and 659. [2] Anglada Gotor, Santiago. “Criterios para una ley básica de protección de la naturaleza: régimen de los espacios naturales protegidos,” Revista de Derecho Urbanístico, no. 92, 1985, p. 82. [3] Anglada Gotor, Santiago. Op. cit., pp. 81 and 82. [4] García Víquez, Randall. Biología de la conservación: conceptos y prácticas, Instituto Nacional de Biodiversidad, Heredia, 2002, pp. 13, 14 and 77. This author indicates that the grouping of protected wild areas into management categories responds to the diversity of objectives for which these areas are established and the variety of natural resources, as well as the possible actions required to achieve their conservation. [5] Miller, Kenton. Planificación de Parques Nacionales para el Ecodesarrollo en Latinoamérica. Editorial Universidad Estatal a Distancia, UNED, San José, 1990, pp. 22 and 23. [6] Ibid., p. 23. [7] Salazar Cambronero, Ligia Roxana. Legislación y Ecología en Costa Rica, Asociación Libro Libre, San José, 1991, p.175. [8] García Víquez, Randall. Op. cit., p. 80. [9] IUCN. Directrices para las Categorías de Manejo de Áreas Protegidas, Centro de Parques Nacionales y Áreas Protegidas (CPNAP) - Centro Mundial de Monitoreo de la Conservación (WCMC), IUCN, Cambridge, 1994, p.186. [10] López Ramón, Fernando. “Introducción al régimen jurídico de los espacios naturales protegidos,” in Régimen Jurídico de los espacios naturales protegidos, LÓPEZ RAMÓN, Fernando (ed.), Kronos, Zaragoza, 1995, La conservación de la naturaleza: los espacios naturales protegidos, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1980, pp. 22 and 23 and López Ramón, Fernando. Principios de Derecho Forestal, Aranzadi, Navarra, 2002, p.126.

Opinión Jurídica : 069 - J del 12/08/2008 OJ-069-2008 12 de agosto del 2008 Señora Hannia Durán Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al proyecto de Ley denominado “Ley de creación de la Reserva Biológica de la Zona Protectora de los mantos acuíferos de los cantones de Pococí y Guácimo” publicado en La Gaceta No. 90 del 12 de mayo del 2008, tramitado bajo el expediente legislativo No. 16884.

I.- OBJETO DEL PROYECTO Las áreas silvestres protegidas se definen en la Ley Forestal, en la Ley de Biodiversidad y en su Reglamento:

“Área silvestre protegida: Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público.” (Ley No. 7575 de 5 de febrero de 1996, inciso i) del artículo 3).

“Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.

Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella.” (Ley No. 7788 de 30 de abril de 1998, artículo 58).

“Área silvestre protegida: Espacio geográfico definido, declarado oficialmente y designado con una categoría de manejo en virtud de su importancia natural, cultural y /o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión.” (Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433-MINAE del 11 de marzo del 2008, el destacado no pertenece al original).

Alrededor del mundo, estos espacios o áreas están sometidos a reglas de especial protección en diversos niveles, desde aquellos sistemas naturales más enérgicamente tutelados, como las Reservas Naturales Estrictas (en nuestro país por ejemplo, la Reserva Natural Absoluta de Cabo Blanco, creada por Decreto No. 10 del 21 de octubre de 1963 y la Reserva Natural Absoluta Nicolás Wessberg, Decreto No. 23701-MIRENEM del 9 de setiembre de 1994), hasta áreas sometidas a intervención humana, donde se armoniza un grado de protección menos elevado con la utilización sostenible de los ecosistemas naturales. Cada nivel o estatus protector implica un conjunto de instrumentos jurídicos o técnicas interventoras de que hará uso la Administración, tales como la adquisición de los terrenos, por compra o expropiación y la ordenación de las actividades toleradas y prohibidas en función de los objetivos perseguidos. [1] Así, se tipifican categorías jurídicas distintas, con diversas intensidades de protección, que permiten la materialización del principio de proporcionalidad administrativa y ofrecen mayor garantía al interés público por tutelar ¾que estará más precisado¾ y a los intereses particulares potencialmente afectados por las medidas protectoras.[2] En el ordenamiento costarricense se ha optado por este sistema de categorías de áreas protegidas o categorías de manejo:

“Clasificación de las áreas silvestres protegidas El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

• a)Reservas forestales.
• b)Zonas protectoras.
• c)Parques nacionales.
• d)Reservas biológicas.
• e)Refugios nacionales de vida silvestre.
• f)Humedales.
• g)Monumentos naturales.(…)” (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995).

“Artículo 70.—Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas: (…)

• b)Zonas Protectoras: Áreas geográficas formadas por los bosques o terrenos de aptitud forestal, en que el objetivo principal sea la regulación del régimen hidrológico, la protección del suelo y de las cuencas hidrográficas.
• c)Parques Nacionales: Áreas geográficas, terrestres, marinas, marino-costeras, de agua dulce o una combinación de éstas, de importancia nacional, establecidas para la protección y la conservación de las bellezas naturales y la biodiversidad, así como para el disfrute por parte del público. Estas áreas presentan uno o varios ecosistemas en que las especies, hábitat y los sitios geomorfológicos son de especial interés científico, cultural, educativo y recreativo o contienen un paisaje natural de gran belleza.
• d)Reservas Biológicas: Áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino- costeros, de agua dulce, o una combinación de estos y especies de interés particular para la conservación. Sus fines principales serán la conservación y la protección de la biodiversidad, así como la investigación. (…)” (Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433-MINAE del 11 de marzo del 2008).

Del análisis comparativo entre la delimitación de la zona comprendida en el Decreto No. 17390-MAG-S del 15 de diciembre de 1986 y en el artículo 1° del proyecto, se concluye que el objeto de éste es cambiar la categoría de manejo, de la zona protectora (Acuíferos de Guácimo y Pococí) creada por aquel, a reserva biológica.

Sin embargo, la técnica es deficiente, pues se mezclan ambas categorías:

- “LEY DE CREACIÓN DE LA RESERVA BIOLÓGICA DE LA ZONA PROTECTORA DE LOS MANTOS ACUÍFEROS DE LOS CANTONES DE POCOCÍ Y GUÁCIMO” (título) - “Declárase Reserva Biológica la Zona Protectora de los Mantos Acuíferos de los cantones de Pococí y Guácimo” (artículo 1) - “El objetivo de esta Ley es crear la Reserva Biológica de la zona protectora de los mantos acuíferos de Pococí y Guácimo” (artículo 2) - “Reserva Biológica de la Zona Protectora de los Mantos Acuíferos de los cantones de Pococí y Guácimo” (artículo 7).

Adicionándose la confusión con la categoría de parque nacional, en el artículo 4 cuando se refiere a la “mejor administración del Parque”, “desarrollo y protección del mismo” y “la inclusión del Parque dentro de los programas de las Naciones Unidas”.

El artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, en relación con el numeral 58 de la Ley de Biodiversidad, enumeran una serie de requisitos para el establecimiento de áreas silvestres protegidas, que incluyen la justificación técnica de la categoría de manejo considerada más apropiada para el área propuesta, y se considera que el cambio de categoría, igualmente, debe estar técnicamente justificado; así como debería estudiarse la situación de la tenencia de la tierra y el financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla (artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente), toda vez que en las reservas biológicas se prevé la adquisición de los terrenos por parte del Estado (artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente).

Como indica este órgano asesor en el dictamen No. C-016-2002 del 15 de enero del 2002: “cada área silvestre tiene sus propias características desde el punto de vista biológico, edáfico, hidrológico, etc., que la hacen merecedora de un régimen particular de tratamiento definido por la categoría de manejo asignada.” Del reconocimiento de que se requieren distintas modalidades de protección en atención no sólo a las características de los espacios, sino también a los diferentes fines a que aquellas sirven,[3] es que surge la herramienta de “categoría de manejo” como una “clasificación de las áreas protegidas que permite delimitar las acciones que allí se realicen, según el objetivo principal que se persiga”.[4] Respecto de las “acciones que allí se realicen” en los términos del párrafo anterior, ya que el artículo 2 del proyecto contiene la referencia a “proyectos hidroeléctricos, agroindustria, acueductos rurales y nacionales” y el artículo 6 menciona el cobro de tarifas y cánones a “entidades públicas y privadas que utilicen los recursos hídricos de la zona” cabe recordar que los parques nacionales y reservas biológicas tienen un régimen particular dado por la Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 de 24 de agosto de 1977, que se aplica a ambas categorías en virtud de lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad: “Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977”.

Y la Ley No. 6084 prohíbe la tala de árboles; la construcción de líneas de conducción eléctrica o telefónica, acueductos o carreteras; la realización de cualquier tipo de actividad comercial, agrícola o industrial (artículo 8); el otorgamiento de concesiones para la explotación de productos de los parques nacionales; y el otorgamiento de permisos para establecer instalaciones que no sean las de la respectiva Área de Conservación del MINAE (artículo 12).

Téngase en cuenta, además, que las áreas silvestres protegidas están incorporadas en el Patrimonio Natural del Estado (artículo 39, inc. i) de la Ley Forestal; numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y sentencias de la Sala Constitucional números 5399-93, 2777-98, 9158-98 considerando I d), 2988-99, 2005-08945 y 2007-02063, entre otras), reservado por el legislador para labores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículo 18 de la Ley Forestal y dictámenes y pronunciamientos de esta Procuraduría números C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 y C-351-2006).

Por otra parte, vista la previsión del “cobro de una cuota de entrada a la Reserva Biológica” (inciso a) del artículo 4), cabe también recordar que aunque ambas categorías de manejo están sometidas a las mismas prohibiciones, las reservas biológicas no comparten “el disfrute por parte del público” contemplado como un fin de los parques nacionales (véase el inciso c) del artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad transcrito en la página 4).

De acuerdo con el artículo 70 de ese Reglamento, los fines de los parques nacionales son la conservación de las bellezas naturales y la biodiversidad y el disfrute por parte del público; mientras los fines principales de las reservas biológicas son la protección de la biodiversidad y la investigación.

KENTON MILLER, describiendo algunas categorías de manejo utilizadas en Latinoamérica y otras partes del mundo, define las Reservas Científicas y Biológicas como “áreas que contienen formaciones naturales y especies de flora y fauna muy significativas para la ciencia y el medio ambiente natural”.[5] Para este autor los principales objetivos de manejo de las reservas científicas o biológicas son la protección y conservación de las áreas naturales de alto valor científico y la creación de oportunidades para la educación, la investigación y el monitoreo.[6] Para SALAZAR CAMBRONERO, la creación de las reservas biológicas está determinada por los fines de preservación de sus recursos y fomento de la investigación y estudio: “objetivos primordiales de preservar y conservar aquellas áreas que son casi inalteradas por la actividad humana, y poseen especies de flora y fauna de gran valor científico.”[7] GARCÍA VÍQUEZ ubica las reservas biológicas en la categoría I de la Unión Mundial para la Naturaleza[8] y efectivamente cabe llegar a esta conclusión, del examen de los fines consignados en sus normas creadoras, en relación con la “Matriz de los objetivos de manejo y las categorías de manejo de áreas protegidas de la UICN” proporcionada en sus Directrices para las Categorías de Manejo, donde se especifican como objetivos principales de la Categoría I a (Reserva Natural Estricta: área protegida manejada principalmente con fines científicos) la investigación científica y la preservación de especies y diversidad genética y como secundarios, la protección de zonas silvestres y el mantenimiento de los servicios ambientales, considerándose inaplicables el turismo y recreación, la educación y la utilización sostenible de los recursos derivados de ecosistemas naturales.[9] Por ejemplo, en el Decreto No. 27411-MINAE del 28 de agosto de 1998, que cambia la categoría de manejo de Reserva Biológica a Parque Nacional Carara, se indica que no son compatibles con la primera categoría el acceso al público en general y el uso recreativo, extensivo o intensivo.

La “protección absoluta” de estas áreas es de mención común en sus normas de creación, verbigracia en el Decreto No. 23235-MIRENEM del 19 de mayo de 1994, que cambia la categoría de manejo de Zona Protectora Barbilla a Reserva Biológica (hoy Parque Nacional Barbilla); y en la Alberto Manuel Brenes, áreas anteriormente declaradas como reserva forestal y zona protectora.

La Procuraduría General de la República ha considerado a las reservas biológicas áreas silvestres “de conservación absoluta” en varios dictámenes y pronunciamientos: C-228-1998, OJ-236-2003, OJ-093-2004 y C-297-2004.

El goce o disfrute público en todo caso, debe estar siempre supeditado al objetivo primordial de la conservación, y desde esta perspectiva, no debe identificarse con un uso indiscriminado por el público, sino bajo modalidades restrictivas de uso, siempre en función de las características del espacio protegido.[10] Además, para abrir un área silvestre protegida a la visitación, se hace absolutamente necesario (en el marco de un desarrollo sostenible) controlar la frecuentación en función a la capacidad de carga de la zona; regular las actividades de los visitantes para evitar su degradación (zonificación de usos) y canalizarlos para preservar las áreas mediante el diseño de planes de uso público (véase dictamen No. C-339-2004 del 17 de noviembre del 2004).

II.- OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL ARTICULADO Artículo 1.

El punto 1) del sector b) se describe con coordenadas 559000 E y 24000 N en las primeras líneas, mientras en el párrafo penúltimo y en el Decreto No. 17390-MAG-S se identifica con las coordenadas 559000 E y 240000 N, por lo cual deberá resolverse esa discordancia.

En el párrafo antepenúltimo, después de “De este último” debería agregarse la palabra “punto” para facilitar la comprensión (así está redactada esa frase en el Decreto No. 17390-MAG-S).

En el último párrafo deberá eliminarse la expresión “de hecho” referida a la protección del territorio bajo la categoría de reserva forestal, pues la creación de un área silvestre no “protege de hecho” un área, sino que se trata de una categoría jurídica; haciendo un símil con la redacción utilizada, la protección no sería “de hecho” sino “de derecho”.

Artículo 3.

Debe tomarse en cuenta la competencia conferida por el artículo 16 de la Ley Forestal al Ministerio del Ambiente y Energía para la delimitación, en el terreno, de los linderos de las áreas que conforman el Patrimonio Natural del Estado.

Artículo 4.

Las competencias del antiguo “Servicio de Parques Nacionales” se ejercen hoy mediante la estructura administrativa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998).

Y el “Ministerio de Recursos Naturales y Energía y Minas” se denomina actualmente Ministerio del Ambiente y Energía (artículo 116 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995).

Artículos 6 y 7.

El proyecto debe ser consultado a la Contraloría General de la República para su estudio, por lo que se refiere a la administración y dotación de recursos para financiar los gastos de establecimiento, desarrollo, operación y consolidación de la reserva biológica; así como por las disposiciones que conciernen al fideicomiso contratado en virtud de la “Ley de reforma del inciso a) del artículo 3 de la Ley No. 5100, y sus reformas, y creación de la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio”, Ley No. 8133 de 19 de setiembre de 2001 (el proyecto cita la Ley No. 7793, que corresponde a una reforma anterior); y a la concesión (que involucra contratos) de servicios por parte del Poder Ejecutivo.

Respecto del citado fideicomiso, el Órgano Contralor ha emitido, por ejemplo, el criterio FOE-AM-0434 del 22 de setiembre del 2003; en FOE-AM-62 del 13 de febrero del 2002 y DAGJ-1264-2006 del 1° de agosto del 2006 se emiten consideraciones acerca de la constitución y operación del Fideicomiso de Áreas Protegidas (artículo 36 de la Ley de Biodiversidad); en el FOE- AM-159 del 29 de abril del 2002 se pronuncia sobre los servicios a los usuarios de las áreas silvestres protegidas a cargo de las Áreas de Conservación del SINAC; en el FOE-AM-593 del 19 de octubre del 2005 rinde criterio sobre la prestación de servicios no esenciales y la construcción y operación de instalaciones en áreas silvestres y el FOE-AM-628 del 31 de agosto del 2006 contiene un estudio jurídico acerca de las donaciones en beneficio de las áreas silvestres protegidas estatales.

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora Adjunta.

[1] Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, vol. III, Trivium, Madrid, 1997, pp. 313 y 314; y Martín Mateo, Ramón. “ La Protección de la Fauna y la Flora”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 41, 1995, pp. 655 y 659.

[2] Anglada Gotor, Santiago. “Criterios para una ley básica de protección de la naturaleza: régimen de los espacios naturales protegidos”, Revista de Derecho Urbanístico, núm. 92, 1985, p. 82.

[3] Anglada Gotor, Santiago. Op. cit., pp. 81 y 82.

[4] García Víquez, Randall. Biología de la conservación: conceptos y prácticas, Instituto Nacional de Biodiversidad, Heredia, 2002, pp. 13, 14 y 77. Este autor indica que la agrupación de las áreas silvestres protegidas en categorías de manejo responde a la diversidad de objetivos para los cuales se establecen esas áreas y la variedad de recursos naturales, así como de las posibles acciones que se requieren para lograr su conservación.

[5] Miller, Kenton. Planificación de Parques Nacionales para el Ecodesarrollo en Latinoamérica. Editorial Universidad Estatal a Distancia, UNED, San José, 1990, pp. 22 y 23.

[6] Ibídem, p. 23.

[7] Salazar Cambronero, Ligia Roxana. Legislación y Ecología en Costa Rica, Asociación Libro Libre, San José, 1991, p.175.

[8] García Víquez, Randall. Op. cit., p. 80.

[9] UICN. Directrices para las Categorías de Manejo de Áreas Protegidas, Centro de Parques Nacionales y Áreas Protegidas (CPNAP) - Centro Mundial de Monitoreo de la Conservación (WCMC), UICN, Cambridge, 1994, p.186.

[10] López Ramón, Fernando. “Introducción al régimen jurídico de los espacios naturales protegidos”, en Régimen Jurídico de los espacios naturales protegidos, LÓPEZ RAMÓN, Fernando (ed.), Kronos, Zaragoza, 1995, La conservación de la naturaleza: los espacios naturales protegidos, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1980, pp. 22 y 23 y López Ramón, Fernando. Principios de Derecho Forestal, Aranzadi, Navarra, 2002, p.126.