Prohibition of forest harvesting by ICE within State Natural Heritage landsProhibición de aprovechamiento forestal del ICE en el Patrimonio Natural del Estado

Dictamen: 103 of 06/08/1998 C-103-98 June 8, 1998 Licenciado Luis Rojas Bolaños Director Sistema Nacional de Áreas de Conservación Ministerio del Ambiente y Energía S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. SINAC-132 of February 9 of this year, supplemented by Official Letter No. SINAC-307 of the 25th of that same month, through which you inquire whether the Instituto Costarricense de Electricidad may carry out forest harvesting and logging (corta y aprovechamiento forestal) actions on lands of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) for the construction of certain electrical works.

I.- EVOLUTION OF THE CONCEPT OF STATE NATURAL HERITAGE One of the fundamental tasks of States as part of their duty to protect the environment is the establishment of a system of protected areas that ensure the maintenance of natural zones whose existence is a priority for collective interests. The aim is to safeguard from the predatory hand of man the last remnants of natural wealth. Our country has proudly shown the world its high concern in this field and has managed to protect a little more than a quarter of its territory, ensuring for present and future generations an invaluable treasure, highlighted by the fact that it holds five percent of the world's biodiversity.

The State's task of conserving its natural forest heritage began to develop in the early seventies, following the approval of the Ley Forestal, No. 4465 of November 25, 1969.

"In Latin America, from the colonial period until two decades ago, due to an erroneous perception stemming from the abundance of natural resources, the development process scorned and set aside the valuation of forest resources in long-term planning, focusing on cultural expressions represented, for example, in the phrase: 'Man must conquer nature.' Unfortunately, Costa Rica was not the exception.

The aforementioned concept and many others came to be raised in various legal norms over time, consolidating aspects such as possession and property against the existence of the forest; to see this, one need only look at the agrarian titling laws, the Ley de Tierras Incultas, the Civil Code, etc. We all know the conclusion: by 1987, the country's forest cover (área boscosa) represented only 28% of the total national territory area, of which 19% already comprised the protected areas; obviously, the updated rate must have fallen.

It was not until the late sixties that the State became aware of the seriousness of deforestation and its consequences and issued the first Ley Forestal No. 4465 of November 25, 1969, which remained in force for seventeen years..." (Affirmative Majority Dictamen, issued by the Special Commission to study and propose the necessary reforms to the Ley Forestal No. 7174 of June 28, 1990, Folio 1729, Volume VI, Expediente Legislativo No. 11.003, Ley Forestal).

Law 4465 established that the State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado) would consist of National Reserves, Forest Reserves, National Parks, State Forest Nurseries, Protective Zones (Zonas Protectoras), and Biological Reserves (Article 18).

This regulation allowed the use of forest products in national reserves and State farms, directly by the Dirección General Forestal, or through concessions or permits granted by it, via a bidding process and in accordance with technical forest management plans (Articles 41, 46, and 58), as well as grazing activities, with prior authorization from the same Directorate (Article 81).

For its part, Ley Forestal No. 7032 of May 2, 1986, declared unconstitutional through Voto No. 546 at 2:30 p.m. on May 22, 1990, had defined forest as that plant association composed predominantly of trees and other woody vegetation (Article 6), and established that "Any project carried out by the State or any of its institutions that involves the partial or total elimination of a forest must have the approval of the Dirección General Forestal." (Article 16).

Law 7032 defined the state forest heritage practically the same as the state natural heritage:

"The state forest heritage is constituted by all the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration..." (Article 32).

Likewise, it established the concepts of forest reserves, protective zones, national parks, national wildlife refuges, and biological reserves, as well as the possibility of granting concessions for the use of forest resources from lands and forests of the state forest heritage, or direct use by the Dirección General Forestal, with the exception of national parks and biological reserves.

Ley Forestal No. 7174 of June 28, 1990, which comprehensively reformed Law 4465, maintained the definition given by Law 7032 of the state forest heritage (Article 32) and kept unaltered the concepts of forest reserves, protective zones, national parks, national wildlife refuges, and biological reserves, and the possibility of direct forest use by the Dirección General Forestal or through concession to private parties, except in national parks and biological reserves. And in the same manner, it required (Article 16) State projects or those of its Institutions that involved the partial or total elimination of forest to have the approval of the Dirección General Forestal.

In the first text found in the legislative file of the Ley Forestal No. 7575 of February 5, 1996, dating from April 29, 1992, the denomination "state forest heritage" continues, as well as the provision that any State project or one of its institutions that involves the partial or total elimination of a forest requires the approval of the Dirección General Forestal.

Furthermore, the definitions given to protected areas vary, within which the affirmation that protective zones "Require strict control of land use to guarantee the protection of watersheds (cuencas hidrográficas)" stands out; the prohibition of forest exploitation is limited solely to national parks; the affirmation that in wildlife refuges, if forest use is permitted, it "must be conditioned on the objectives for which it was created" (Article 33), as well as the possibility it grants to carry out production activities in protection areas, according to their use capacity and subject to the technical standards established by the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, accompanied by the prohibition of degrading or contaminating them (Articles 67 and 68). (Expediente No. 11.003, volume IV, folios 1423 and following).

The substitute text of June 11, 1992, established that, except in national parks and biological reserves, use permits that do not involve tree felling or forest harvesting, and concessions through a public bidding process for such activity, may be granted (Article 34). (Expediente No. 11.003, volume IV, folios 1423 and following).

In the Affirmative Majority Dictamen presented on July 9, 1992, it was indicated that:

"In national parks and biological reserves, the elimination or use of forest products shall not be permitted." (Article 36). (Expediente No. 11.003, volume VI, folios 1729 and following).

The substitute text of July 4, 1995, introduced the concept of State Natural Heritage—identical to the current one—and prohibited the cutting (corta) or harvesting (aprovechamiento) of forests in National Parks, Biological Reserves, Protective Zones, and mangroves, and in State-owned Wildlife Refuges and Forest Reserves.

However, it empowered the State only to carry out or authorize research, training, and ecotourism activities (labores de investigación, capacitación y ecoturismo) in the natural heritage. Additionally, the concept of forest reserves was changed from the function of timber production to that of conservation, and the concept of wetlands was introduced.

With respect to protected wild areas (áreas silvestres protegidas), the State's obligation to adopt measures to prevent or eliminate use or occupation in all protected wild areas and to enforce respect for their ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics is enshrined.

It coincides with the currently valid text in the prohibition of cutting or eliminating trees in the protection areas (áreas de protección), except for projects declared by the Executive Branch to be of national convenience; it differs in the location of the provisions on such zones, from all previous laws and preparatory texts, because previously these protection areas, which were called protective zones (zonas protectoras), were included within the state forest heritage, whereas now, the text differentiates between protective zones, considered protected wild areas, listed within Title Two, on the State Natural Heritage, and the protection areas, described in Title Three on Private Forest Property, under the chapter called Forest Protection, eliminating the rule that provided that the provisions of the article defining the protection areas would govern both for privately owned lands and for those of the State and other public bodies. (Expediente No. 11.003, volume VIII, folios 2742 and following).

On September 6 of the same year, the unanimous affirmative dictamen was presented, whose text coincides with the current one regarding prohibiting the cutting or forest harvesting of forests in protected wild areas, by virtue of the public interest, with the exception of research, training, and ecotourism activities, the only ones permitted in the State Natural Heritage. (Expediente No. 11.003, volume X, folios 3368 and following).

II.- IN PARTICULAR ON SOME MANAGEMENT CATEGORIES OF PROTECTED WILD AREAS a) National Parks and Biological Reserves Law No. 4465 defined national parks as "...those regions or areas of historical significance that, due to their natural scenic beauty, or due to the fauna and flora of national or international importance found in them, with boundaries marked by Decreto Ejecutivo, are destined for the recreation and education of the public, for tourism, or for scientific research." (Article 74).

Within them, the establishment of hotels, shelters, recreation centers, and other facilities that, in the judgment of the Dirección General Forestal and the Instituto Costarricense de Turismo, "do not harm the purposes for which the national parks were created," was permitted. (Article 77).

On August 17, 1977, Law No. 6084, creating the Servicio de Parques Nacionales, was enacted, which repealed Article 77 of Law No. 4465 and prohibited visitors—among other things—from constructing electrical or telephone conduction lines, aqueducts, roads, or railways. It also prohibited the constitution of easements (servidumbres) in favor of private estates on lands of the national parks and the impossibility of granting exploitation concessions and permits to establish installations other than those required by the Servicio de Parques Nacionales (Articles 8, 11, and 12).

In the statement of motives for the bill for Law 6084, one reads:

"National parks, including as such historical and natural parks, recreational areas, scientific reserves, and other equivalent reserves, constitute a form of use of national resources through which these are not consumed but rather conserved to provide public benefits permanently. Such benefits refer to recreational, scientific, social, cultural, and economic aspects, and are based on the global conservation of the country's natural and historical heritage.

There are multiple reasons why our country must have a park system that includes all those areas with resources of exceptional importance in the mentioned aspects." (Expediente Legislativo No. 4969, folio 1, Law Creating the Servicio de Parques Nacionales).

Among the reasons listed by the bill's proponents, we find recreation and tourism, nature conservation, scientific research, public education, the conservation of historical and archaeological areas, the protection of watersheds, and indigenous populations.

For its part, Law 7032 indicated as purposes of national parks the protection and conservation of natural resources, with exploitation or occupation of the area needing to be eliminated as soon as possible. The main use of biological reserves, for their part, is conservation, study, and research (Article 35).

In accordance with such purposes, the use of forest products is not permitted in said areas, neither by private parties nor by the Dirección General Forestal (Articles 55 and 56), as can be read in the latter:

"The use of forest products on lands of Public Administration bodies shall be carried out directly by the Dirección General Forestal, or through concessions granted by it, in accordance with the respective management plan, with the exception of national parks and biological reserves." Impediments that remain unaltered in Ley Forestal No. 7174, Articles 35, 41, 55, and 56.

• b)Protective Zones Law No. 4465 defines protective zones as areas destined to protect soils, maintain and regulate the hydrological regime, or act as regulating agents of the climate or environment and that constitute areas bordering springs (manantiales), rivers, lagoons, natural reservoirs, watersheds, among others, where it is prohibited—if declared by law or decree—to carry out agricultural work or destruction of vegetation, except in cases provided for by regulation and subject to the technical standards dictated by the Dirección General Forestal (Articles 83 to 87).

Law No. 7032—and likewise in No. 7174—after the declaration of protective zones, which now also include zones surrounding artificial reservoirs and aquifer recharge areas, provided that the same shall govern both for privately owned lands and for those of the State and other Public Administration bodies, and that in forests or forest lands declared protective zones by law or decree, it is prohibited to carry out agricultural work or eliminate vegetation, except in cases determined by the Dirección General Forestal in accordance with technical standards (Articles 68 to 70).

The main objective of a measure like the previous one is "the protection of the soil, the regulation of the hydrological regime, the conservation of the environment and of the watersheds" (Article 35), since, as is known, the presence of a considerable density of trees is a fundamental factor for protecting water resources.

• c)National Wildlife Refuges Law 7032, the first to define them, conceptualizes them as forests and lands whose main use is the conservation, increase, and management of wildlife and the ecosystems that exist in them (Article 35). Forest harvesting is possible by private persons, through a concession, via the bidding process and with a management plan as a requirement; or by the Dirección General Forestal, also requiring a management plan (Article 55). An identical situation is maintained in Law No. 7174.

The primary purpose of these natural sanctuaries is to ensure the existence of one or several particular species, whether resident or migratory, of regional or global interest. In addition to the richness implicit in the contemplation of scenic beauty and in the rescue of endangered species, refuges, as true genetic banks, are ideal sites for conducting scientific research, they constitute appropriate settings for carrying out environmental education programs and the balanced and eventual practice of tourism, which enjoys places like these for leisure and recreation.

The Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 of October 30, 1992, permitted the realization of development activities or projects only in mixed- and private-property refuges, and they could not take place in state-owned refuges, as can be read from its Article 82, whose development is given in Articles 81 and following of the Regulation to said Law, Decreto Ejecutivo No. 26435 of October 1, 1997, which repealed the previous Regulation, Decreto No. 22545 of August 30, 1993.

• d)Forest Reserves Initially, forest reserves had as their main function the production of timber (Ley Forestal No. 7032, Article 35), and concessions for forest harvesting could be granted therein to private persons, or the Dirección General Forestal could carry out the harvesting directly (Article 55). The same permission was provided by Ley Forestal No. 7174 (Arts. 60-79).

III.- FOREST HARVESTING BY ICE WITHIN THE CURRENT LEGAL REGIME OF THE STATE NATURAL HERITAGE The Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, presents an innovative approach compared to the previous regulations, as observed in the discussion records of the bill:

"This legal text, in its entirety, introduces an ecosystemic vision, inasmuch as the priority is not to cut timber, but to value the forest according to its importance as a regulator of the water regime, as a protector and regulator of soils, as a means to protect and conserve biodiversity, as a promotion and attraction for ecotourism, and as a facilitator of gas exchange. In this way, the forest in this legal text is no longer a simple and plain synonym for the timber resource, but rather it encompasses a series of variables that give it intrinsic value, and it is that of the life it integrates and provides.

In this sphere of action, this legal text seeks to consolidate a new environmental culture of respect for other species, as the forest recovers its substantive value as a primary element for the sustainable development that this Nation seeks...

The importance of protected wild areas is ratified, specifically those that are under the tutelage of the State, with different management categories, among them national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones...

As a corollary, everything indicated thus becomes a certain and paramount effort to consolidate a more prosperous and generous future for the generations yet to be born, and who already, in the absence of this type of laws, are seeing their options limited to knowing a Costa Rica still green, rich in biodiversity, and, above all, healthy and clean." (Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, Unanimous Affirmative Dictamen, Expediente 11.003, folios 3368 and following, Volume X, Ley Forestal).

This new Ley Forestal establishes two major categories regarding national forest resources: on the one hand, the State Natural Heritage, and on the other, private forest property.

The State Natural Heritage is defined by Law 7575 in its Article 13, which literally states:

"The State Natural Heritage shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real estate that guarantees credit operations with the Sistema Bancario Nacional and becomes part of its heritage..." Law 7575 lacks a definition of protected wild areas, due to an error in the legislative process, as can be seen in the Minutes of Ordinary Session No. 80 held by the Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, at 2:31 p.m. on January 23, 1996 (Expediente No. 11.003, Volume X, folios 3492 and 3493), since they were eliminated because they were already included in another bill that was being processed at that time (Ley Ambiental), without, in the end, apparently, it having crystallized into Law.

However, this is no demerit to their protection, since they are contemplated in Article 1 of the Ley Forestal, also forming part of the State Natural Heritage, and defined in its Article 3, subsection i) as "Space, whatever its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it..." They also find shelter in the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995, Articles 32 and following, with the Ministerio del Ambiente y Energía needing to eliminate the use or occupation in the entire area, and to enforce respect for their ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics (Article 34), as well as the specific laws that regulate them, such is the case of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, for the National Wildlife Refuges, and the Law of the Servicio de Parques Nacionales for national parks and, by analogy, biological reserves, as has been previously stated by this Procuraduría:

"Unlike National Parks, the guidelines for Biological Reserves are discordant on a theoretical level with management for recreational, tourist purposes, and general public access, but both share the prohibition against carrying out within their borders activities that alter the biological balance, agricultural, commercial, or mining exploitation, fishing (except in parks, non-harmful sport and artisanal fishing in permitted sectors), hunting, collection or extraction of flora, fauna, or archaeological pieces, introduction of exotic plants or animals, construction of physical development works (excluding those necessary for adequate functioning), and human settlements, except for resident officials. (CFR: Law Creating the Servicio de Parques Nacionales, Articles 8 to 12...)" (Dictamen C-174-87 of September 8, 1987).

Furthermore, in accordance with Article 18 ibidem, in the areas just mentioned, "...the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Ministerio del Ambiente y Energía, who shall define, when applicable, the conducting of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental)..." Hence, in observance of the Principle of Legality regulating administrative action (Constitución Política, Article 11; Ley General de la Administración Pública, numerals 11 and 13), the State and private parties are prevented by current legislative mandate from undertaking activities other than those prescribed by Article 18 of the Ley Forestal, as would be the development of forest harvesting within the State Natural Heritage.

In that sense, and categorically, Article 1 of Law 7575 "prohibits the cutting or harvesting of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protective zones, wildlife refuges, and forest reserves owned by the State." Likewise, Article 11 of the Regulation to the Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 25721 of October 17, 1996, develops what relates to the permitted activities in said territories:

"The A.F.E. shall grant use permits (permisos de uso) for the natural and forest heritage of the State only to those projects that do not require forest harvesting and that do not affect the ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems, except for the activities expressly permitted by Law 6084 on National Parks and Law 7317 on Wildlife. Additional exceptions shall be permitted only in the public interest and subject to an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) and compliance with its recommendations.

The research and ecotourism activities contemplated in Article 18 of the Law, when dealing with lodging facilities within the State Natural Heritage areas, shall be limited to rustic structures, in accordance with the natural environment, oriented mainly to the lodging of researchers and secondarily tourists, so as not to interfere or compete with the well-being of the local populations in the buffer zone..." Article 2 of the cited Regulation defines what is to be understood by use permits:

"Use Permits: Authorizations for the use of parts of State-owned lands, for purposes that do not entail forest harvesting." Note that it does not limit itself to saying for purposes other than forest harvesting, but for purposes that do not entail or require it, even if tangentially or accessorily.

For its part, Article 3 of the Ley Forestal, reaffirming the aforementioned, defines timber harvesting as: "Action of cutting or eliminating standing timber trees or using fallen trees, carried out on private lands, not included in Article 1 of this law, that generates or may generate some benefit, advantage, utility, or profit for the person who carries it out or for whom that person represents." It is also clear that the current Law, by prohibiting the cutting or harvesting of forests within the State Natural Heritage, seeks to satisfy an evident public interest given the urgent need to protect and conserve the State's forests, manifested during the processing of the bill on several occasions.

Firstly, with a preliminary bill sent to the Asamblea Legislativa on January 31, 1995, by the then Minister of Recursos Naturales, Energía y Minas, in whose statement of motives it begins by recognizing that:

"In accordance with the governmental policy aimed at the protection and safeguarding of our nature and especially our forests, for future generations, the use of the forest resource is not permitted to private parties on those lands that form the state heritage, except by the State for research and training purposes." (Expediente Legislativo No. 11.003, Volume VIII, folio 2636).

The Minister proposes the following text for Article 21 of the bill:

"The Minister of Recursos Naturales, Energía y Minas, with prior recommendation of the competent entity, may grant on lands and forests of the State Natural Heritage, use permits that do not imply forest harvesting, needing to comply for this with an environmental impact assessment, and pay a fee that shall be established by regulation. The foregoing does not originate any real right over the property in favor of the permit holder.

The State may carry out in the natural heritage, research, training, and exceptionally non-commercial harvesting activities, with prior approval of the respective environmental impact assessment, for those projects of public interest." (Expediente Legislativo No. 11.003, Volume VIII, folio 2649).

The fact that the text of Article 18, finally approved by the legislators, excluded the possibility of carrying out harvesting, is a clear demonstration of the inadmissibility that the Ministerio del Ambiente y Energía may grant permits for the harvesting of forests within its natural heritage.

The foregoing is also demonstrated by the opinion of the legislators in a later discussion:

"...In Articles 1 and 2, it is established that an essential function of the State is to ensure the conservation, protection, and administration of forests; this changes the concept of previous bills, which was to ensure the timber exploitation part, basically. This is a comprehensive bill on forests. These first articles define the essence of the bill, which is for the protection of forests, adequate management, and the planting of timber.

It establishes the total prohibition of cutting on State lands and in conservation areas..." (Minutes No. 28 of the ordinary session held by the Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, 2:35 p.m. on July 4, 1995, folio 2840, Volume VIII, Expediente 11.003) The same fate befalls the request made by the General Manager of the Instituto Costarricense de Electricidad to the President of the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, through Official Letter GG-213-1491 of August 8, 1995, in which, regarding the matter of interest, he points out:

...the proposed legislation is fundamentally focused on regulating forest use (aprovechamiento del bosque) for private commercial purposes, touching only very lightly on matters relating to national development works that the public sector must execute through (sic) the autonomous institutions, which leaves numerous gaps that later become limitations when attempting to execute work activities. [gaps that do not constitute "limitations" but rather totally render the Administration's actions impossible, since, by virtue of the principle of legality, the Administration can only act when a rule expressly empowers it to do so].

We are aware that attempting to introduce specific amendments to the Forest Law (Ley Forestal) that directly benefit ICE would be extremely difficult to achieve, so the most accessible path is to propose changes that are applicable to the entire autonomous institutional sector, whose work unfolds in relation to forest resources." (the phrase in brackets is not from the original). (Legislative File No. 11.003, Volume IX, folio 3102).

In light of this, the Manager of ICE proposes some modifications to the text under discussion:

"Article 1:

The second paragraph of this article affects the Institution regarding electricity generation, transmission, and distribution activities, because many of these tasks, for reasons of technical necessity, must be carried out within or very close to protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). Consequently, we consider it opportune to add, by way of exception, what pertains to national convenience development projects:

"...By virtue of the public interest, the cutting or use of forests in National Parks, Biological Reserves, Protective Zones, and Mangroves, and in State-owned Wildlife Refuges and Forest Reserves is prohibited. With the exception of those development projects carried out by autonomous institutions, and which are defined as being of national convenience by Executive Decree or Special Law..." "Article 24:

It is of the utmost importance for ICE to have the possibility of access to the areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), to carry out research and, eventually, resource use activities, as is the case with geothermal energy. Therefore, we consider it necessary to add the following to this article:

"...In the case of Autonomous Institutions, they may carry out works of national convenience or public interest within the natural heritage and the protected wilderness areas, when those works have acquired such character by virtue of an Executive Decree or Special Law."" (Legislative File No. 11.003, Volume IX, folios 3195 and 3198).- It is clear, then, that the text proposed at that time for Article 24 was intended to allow autonomous institutions, including the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad), to carry out forest use and works within the State's Natural Heritage.- Furthermore, this Attorney General's Office has already ruled on other occasions on the legal impossibility of forest use in the State's Natural Heritage (Opinion C-066-98 of April 13, 1998), in accordance with the mandates of Articles 1, second paragraph, and 18 of the current Forest Law, since only research, training, and ecotourism activities would be authorized within it (Legal Opinion OJ-047-96, of July 12, 1996).- On the other hand, and particularly regarding the construction of works within national parks, on the occasion of a consultation made by the Ministry of Justice, concerning the viability of an installation by the Ministry of Public Security for the safeguarding of heavy weapons, this Attorney General's Office stated:

"The purpose of national parks, as is known, is to set aside considerable wilderness areas (áreas silvestres), representative of uniquely relevant biotic units, with no or scarce human intervention, to protect and conserve them through governmental control that guarantees benefits to current and future generations, perpetuates the functioning of systems, the maintenance of genetic resources and ecological diversity, associated with other possible objectives, such as watershed production, combating erosion, scientific research, environmental education, etc....

The activities permitted within the scope of national parks (which are categories of absolute conservation) [with the current Forest Law, practically all of the State's Natural Heritage can be considered under absolute protection, as has been seen] must conform to the established guidelines and favor or leave unharmed the continuation of vital processes in their natural habitat. Consequently, actions that negatively impact wildlife or imply discordant land uses or environmental deterioration are prohibited.

Regarding physical installations, only those necessary for their adequate management are permitted in national parks.

A synthesis of the foregoing is contained in the regulations of Articles 8 and 12 of the National Parks Service Law, No. 6084 of August 24, 1977, relating to prohibited activities;...." (the phrase in brackets is not from the original). (Opinion C-110-90 of July 12, 1990.)

The preceding reasoning has also been used by the Attorney General's Office of the Republic to deny the constitution of electrical easements (servidumbres eléctricas) in national parks, which involve the construction of cabins and other installations, as well as access roads to them, and therefore cause a significant alteration of the habitat and risks – for example, a short circuit triggering a fire – that cannot be accepted and are not permitted by current legislation. In that sense, Opinions C-069-86 of April 3, 1986, C-206-86 of July 31, 1986, C-004-87 of January 5, 1987, and C-143-93 of October 28, 1993, can be consulted.- In a similar vein, national jurisprudence and doctrine have also pronounced:

"Public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called demanial goods...which do not belong individually to private parties and which are outside the commerce of men...Consequently, these goods are affected by the service they provide and which invariably is essential by virtue of the express rule. Noteworthy characteristics of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be subject to any lien..." (Constitutional Chamber, No. 2306-91 of November 6, 1991) "On a public domain good, easements (servidumbres) cannot be constituted in favor of individuals or another administrative entity, because in principle public goods cannot be burdened with real rights; only personal rights are admitted and always revocable for public interest." (Bielsa, Rafael. "Derecho Administrativo". Volume IV. Buenos Aires, Editor Roque de Palma, 1956, pp. 348-349.- ) Thus, the Administration cannot alienate real estate subject to a public purpose without prior declassification (desafectación) by the Legislative Assembly (Public Procurement Law, No. 7494 of May 2, 1995, and the Regulation to said Law, Decree No. 25038 of March 6, 1996, Article 70.2), and in view of the fact that the constitution of easements falls within the powers of alienation or disposition of real estate, it is covered by the articles just cited, due to the effects it produces.- IV PROTECTION AREAS (AREAS DE PROTECCION) Protection areas should not be confused with the protected wilderness areas comprising the State's Natural Heritage.- Protection areas have been established with a view to the conservation of water resources. The aim with them is to preserve the forest cover (capa boscosa) near water sources or to regenerate that which has been improperly felled, with the purpose of maintaining its volumes in optimal quality. -(1) ------- NOTE (1): "When there is sufficient tree mass, the rain that falls on the ground does so in a slower and less forceful manner, as the branches and leaves of the trees slow its fall, retaining a large amount of water, and releasing it gradually in the form of drops or by running down the trunk. This allows the waters not to run off and erode the edaphic layers. The countless loose leaves in the understory also prevent the rain from damaging the soil. The water that finally reaches the earth harmlessly penetrates the humus layer (surface layer), which absorbs it like a sponge. The rest of the water, by the force of gravity, descends to lower layers of the soil, and it is what emerges on the surface through springs (nacientes) or is stored in aquifers. This water is clean and fresh. Furthermore, trees in cloudy areas return to the soil in the form of drops a large amount of condensed water, even in summer, which later reaches the rivers. The role that forests play in the existence of first-quality water and in abundant quantity throughout the year is unquestionable, then." (Vaughan, Christopher. "La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" in Antología Conservación del Medio. San José, EUNED, 1983, pp. 174-175)." At this point, let us remember that water is one of the essential elements for the sustenance of terrestrial ecosystems.

Despite its considerable global volume (1.36 billion cubic kilometers), only 2.3% located in the soil, subsoil, lakes, lagoons, swamps, etc., the atmosphere, and watercourses can be used as fresh water; the rest is salt water (95.5%) or is part of the polar ice caps and glaciers (2.2%) (Enciclopedia Océano de la Ecología, Volume Three; Barcelona, Grupo Editorial Océano, 1995, p. 266).- ----- Law 7575, Article 33, declares the following as protection areas:

• a)The areas bordering permanent springs (nacientes permanentes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.
• b)A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, along the banks of rivers, streams (quebradas), or brooks, if the terrain is flat, and fifty meters horizontally, if the terrain is broken.
• c)A zone of fifty meters measured horizontally along the banks of natural lakes and reservoirs and of artificial lakes or reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted.
• d)The recharge areas and aquifers of the springs (manantiales), whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law." In such protection areas, the removal of trees is only permitted in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience (Article 34 ibidem), provided that said areas are not located within protected wilderness areas or generally within the State's Natural Heritage, since in that case they would also be covered by the absolute prohibition on cutting or using trees established by Articles 1 and 18 of the same law.- The Regulation to the Forest Law defines, in its Article 2, the term "national convenience":

"National Convenience: Activities of national convenience are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, that provide benefits to all or part of society, such as: water collection, transportation, and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission, and distribution; transportation; mining activities; irrigation and drainage canals; recovery of areas with forestry vocation; conservation and sustainable management of forests; and others of a similar nature that MINAE determines according to the country's needs." (2) ----- NOTE (2): It is worth remembering that through Law No. 5961 of December 6, 1976, Article 1, the investigation, exploration, and exploitation of the country's geothermal resources were declared of public interest, defined as the energy accumulated in subsoil waters that, through different geological processes, are found at high pressures and temperatures, all tasks exclusively entrusted to the Costa Rican Electricity Institute. - Furthermore, the Law of the Regulatory Authority for Public Services, No. 7593 of August 9, 1996, Article 5, declared energy supply in the stages of generation, transmission, distribution, and commercialization as a public service; recording its importance for the country's sustainable development (Article 3). Likewise, it considered the equipment or installations indispensable for providing the public service as being of public interest. - ------ The cutting of trees in these cases must be limited, proportional, and reasonable for the purpose, requiring the completion of a pre-selection questionnaire before the State Forestry Administration, in order to determine the possibility of requiring an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental). This is in accordance with the purposes that shelter such areas, and as a consequence of a harmonious interpretation with Article 19 of the Law, which establishes such requirements for activities permitted on privately owned land covered in forest outside such areas, so that if it is required on these lands, a fortiori, it must be required within them. - V.- FOREST PLANTATIONS (PLANTACIONES FORESTALES) Forest plantations are those lands of one hectare or more cultivated with the primary purpose, although not the only one, of producing wood, and which do not require permits for cutting, transportation, industrialization, or export.- (Forest Law, Articles 3, subsection f) and 28). This Attorney General's Office considers that the Costa Rican Electricity Institute can carry out this type of plantation to obtain the raw material necessary for the construction and maintenance of electricity distribution lines.- However, when the planting of forest species was done initially with the purpose of protecting water resources for hydroelectric use and also contributing to natural scenic beauty, we consider it advisable and therefore necessary, in order to safeguard constitutional values guaranteeing the environment and which such plantations have served for a considerable time, that in such cases authorization be required for the forest use, which must be limited, proportional, and reasonable (Political Constitution, Articles 50 and 89; Forest Law, Article 19, subsection b) and last paragraph).- It is also clear that when a state institution carries out forest plantations by introducing non-native species in a specific area, such forest resources, despite belonging to the state entity, do not form part of the State's Natural Heritage under the terms of Article 13 of Law 7575, as this requires the existence of native forest ecosystems.- (3) ----- NOTE (3): See the definition of forest given by Article 3, subsection d) of Law 7575.- ----- The foregoing does not mean that on forest-covered lands, private parties or the Administration can change the land use (uso del suelo) or carry out forest plantations, as the Forest Law does not permit it (Article 19, first paragraph), and so that the exemplary prohibition established in its Article 1, third paragraph, is not violated.- VI.- VALIDITY CONSIDERATIONS REGARDING EXECUTIVE DECREE No. 26728 OF FEBRUARY 20, 1998 Decree No. 26728 of February 20, 1998, published in La Gaceta No. 49 of March 11, 1998, declared electricity generation and transmission and distribution projects as being of public interest (Article 1).- Said declaration is unnecessary, since as we indicated, Decree 25721 of October 17, 1996, established that the activity linked to the generation, transmission, and distribution of electricity is of national convenience, and even Law 7593 of August 9, 1996, categorized said activity as a public service.- In any case, said Decree provides in its Section 2 that:

"In order to authorize the cutting of trees on lands belonging to the State's natural and forest heritage, the State Forestry Administration shall process with due agility the application presented to it in this regard by institutions or individuals, giving said application the procedure established by the Forest Law and taking into consideration the provisions of the preceding article." As a basis for issuing this section, Article 34 of Law 7575 is cited, which allows, with a declaration by the Executive Branch, the cutting of trees in the protection areas described by Article 33 ibidem, which, as we explained in point IV of this opinion, should not be confused with the State's Natural Heritage, as Article 2 of Decree 26728 erroneously and harmfully does.- A provision of this nature causes the violation of Sections 11, 50, 89, and 140 subsections 3) and 18) of the Political Constitution, and constitutes an excess of power in the exercise of regulatory authority by disregarding legal rules that regulate the matter and develop constitutional principles guaranteeing the environment. Such defect produces an absolute and irremediable nullity, which prevents its correction (Opinion C-045-94 of March 16, 1994), for which reason we request its immediate repeal.- The foregoing, with a view to giving true normative expression to our Magna Carta, and to numerous international agreements signed by Costa Rica, such as the Convention for the protection of flora, fauna, and the natural scenic beauties of the countries of America (Law No. 3763 of October 19, 1966), the Convention for the Cultural and Natural Heritage (Law No. 5980 of November 16, 1976), the Constitutive Agreement of the Central American Commission for Environment and Development (Law No. 7224 of April 9, 1991), the Convention on Biological Diversity and its Annexes (Law No. 7416 of June 30, 1994), the Convention for the conservation of biodiversity and protection of priority wilderness areas in Central America (Law No. 7433 of September 14, 1994), and the Regional Convention for the management and conservation of natural forest ecosystems and the development of forest plantations (Law 7572 of February 1, 1996).- It is worth remembering that on another occasion we requested that Ministry immediately repeal a regulatory provision contradictory to the superior legal order, which listed information for perpetual memory as a means of proof in Article 89 of the Regulation to the Forest Law, without it having acted to date in accordance with what was requested in Opinion C-249-97 of December 24, 1997.- Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Agrarian Attorney General's Office cc: Board of Directors Costa Rican Electricity Institute

Dictamen : 103 del 08/06/1998 C-103-98 8 de junio de 1998 Licenciado Luis Rojas Bolaños Director Sistema Nacional de Áreas de Conservación Ministerio del Ambiente y Energía S. D.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio Nº SINAC-132 del 9 de febrero del año en curso, complementado en Oficio Nº SINAC-307 del 25 de ese mismo mes, mediante los que consulta si el Instituto Costarricense de Electricidad puede llevar a cabo acciones de corta y aprovechamiento forestal en terrenos del Patrimonio Natural del Estado para la construcción de determinadas obras eléctricas.- I.- EVOLUCION DEL CONCEPTO DE PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO Una de las tareas fundamentales de los Estados como parte de su deber de protección al ambiente es el establecimiento de un sistema de áreas protegidas, que aseguren el mantenimiento de zonas naturales cuya existencia es prioritaria para los intereses colectivos. Se pretende con ellas resguardar de la mano depredadora del hombre los últimos reductos de riqueza natural. Nuestro país ha mostrado orgulloso al mundo su alta preocupación en este campo y ha llegado a proteger un poco más de la cuarta parte de su territorio, asegurando a las generaciones presentes y futuras un invaluable tesoro, donde destaca el contar con el cinco por ciento de la biodiversidad mundial.- La tarea del Estado por conservar su patrimonio natural forestal se empieza a desarrollar a principios de la década del setenta, luego de la aprobación de la Ley Forestal, Nº 4465 del 25 de noviembre de 1969.

"En América Latina, desde la colonia hasta hace dos décadas, por una errónea percepción originada en la abundancia de recursos naturales, el proceso de desarrollo despreció e hizo a un lado la valoración de los recursos forestales en la planificación a largo plazo, enfocando expresiones culturales que se representan, por ejemplo, en la frase: “El hombre debe vencer a la naturaleza", desgraciadamente Costa Rica no fue la excepción.

El concepto antes citado y muchos otros, llegaron a plantearse en diversas normas jurídicas, a través del tiempo, logrando consolidar aspectos como posesión y la propiedad contra la existencia del bosque, para ello basta con mirar las leyes de titulación agraria, Ley de Tierras Incultas, el Código Civil, etc. La conclusión la conocemos todos, para el año 1987 el área boscosa del país representó únicamente un 28% del área total del territorio nacional, de la cual ya un 19% comprendía las áreas protegidas, obviamente la tasa actualizada debe haber descendido.

No es sino hasta finales de los años sesenta que el Estado toma conciencia de la gravedad de la deforestación y sus consecuencias y emite la primera Ley Forestal No. 4465 del 25 de noviembre de 1969, la cual tuvo una vigencia de diecisiete años..." (Dictamen afirmativo de mayoría, dictado por la Comisión especial para estudiar y proponer las reformas necesarias a la Ley Forestal No. 7174 del 28 de junio de 1990, Folio 1729, Tomo VI, Expediente Legislativo No. 11.003, Ley Forestal).

La Ley 4465 vino a establecer que el Patrimonio Forestal del Estado estará constituido por las Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, Zonas Protectoras y Reservas Biológicas. (artículo 18).

Esta normativa permitió el aprovechamiento de productos forestales en las reservas nacionales y fincas del Estado, directamente por la Dirección General Forestal, o mediante concesiones o permisos otorgados por la misma, a través de un proceso de licitación y de conformidad con planes técnicos de manejo forestal (artículos 41, 46 y 58), así como labores de pastoreo, previa autorización de la misma Dirección (artículo 81).

Por su parte, la Ley Forestal Nº 7032 de 2 de mayo de 1986, declarada inconstitucional mediante el Voto No. 546 de las 14:30 hrs. del 22 de mayo de 1990, había definido al bosque como aquella asociación vegetal compuesta predominantemente de árboles y de otra vegetación leñosa (artículo 6), y estableció que "Todo proyecto que realice el Estado o alguna de sus instituciones, que implique la eliminación parcial o total de un bosque, deberá tener la aprobación de la Dirección General Forestal." (artículo 16).- La Ley 7032 definió como patrimonio forestal del Estado prácticamente igual al del patrimonio natural del Estado:

"El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre, y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública..." (artículo 32).

Asimismo, estableció los conceptos de reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas, así como la posibilidad de otorgar concesiones para el aprovechamiento de recursos forestales provenientes de terrenos y bosques del patrimonio forestal del Estado, o el aprovechamiento directo por parte de la Dirección General Forestal, con la salvedad de los parques nacionales y reservas biológicas.- La Ley Forestal No. 7174 del 28 de junio de 1990, que reformó íntegramente la Ley 4465, mantuvo la definición dada por la Ley 7032, del patrimonio forestal del Estado (artículo 32), y dejó inalterables los conceptos de reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas, y la posibilidad de aprovechamiento forestal directo por parte de la Dirección General Forestal o mediante concesión a particulares, excepto en parques nacionales y reservas biológicas. Y en igual forma exigió (artículo 16) a los proyectos del Estado o sus Instituciones que implicaran la eliminación parcial o total de bosque, contar con la aprobación de la Dirección General Forestal.- En el primer texto que se encuentra en el expediente legislativo de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996, que data del 29 de abril de 1992, se continúa con la denominación "patrimonio forestal del Estado", así como la disposición de que todo proyecto del Estado o alguna de sus instituciones que implique la eliminación parcial o total de un bosque requiere la aprobación de la Dirección General Forestal.- Además, varían las definiciones dadas a las áreas protegidas, dentro de lo cual destaca la afirmación de que las zonas protectoras "Requieren de un estricto control del uso de la tierra para garantizar la protección de las cuencas hidrográficas"; la prohibición de la explotación forestal se limita únicamente a los parques nacionales; la afirmación de que en los refugios de vida silvestre de permitirse el aprovechamiento forestal "deberá condicionarse a los objetivos para los cuales fue creado", (artículo 33), así como la posibilidad que otorga de realizar actividades de producción en las áreas de protección, de acuerdo con su capacidad de uso y con sujeción a las normas técnicas establecidas por el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, acompañado de la prohibición de degradarlas o contaminarlas (artículos 67 y 68). (Expediente No. 11.003, tomo IV, folios 1423 y siguientes).- El texto sustitutivo del 11 de junio de 1992 estableció que, salvo en parques nacionales y reservas biológicas, pueden otorgarse permisos de uso que no impliquen tala o aprovechamiento forestal, y concesiones por un proceso de licitación pública para tal actividad (artículo 34). (Expediente No. 11.003, tomo IV, folios 1423 y siguientes).- En el Dictamen Afirmativo de Mayoría presentado el 9 de julio de 1992, se indicó que:

"En los parques nacionales y reservas biológicas no se permitirá la eliminación ni aprovechamiento de productos forestales." (artículo 36).(Expediente No. 11.003, tomo VI, folios 1729 y siguientes).

El texto sustitutivo del 4 de julio de 1995 introdujo el concepto de Patrimonio Natural del Estado -idéntico al actual-, y prohibió la corta o el aprovechamiento de los bosques en Parques Nacionales, Reservas Biológicas, Zonas Protectoras y manglares, y en los Refugios de Vida Silvestre y Reservas Forestales propiedad del Estado.- Sin embargo, facultó al Estado únicamente para realizar o autorizar en el patrimonio natural labores de investigación, capacitación y ecoturismo. Además, se cambió el concepto de las reservas forestales, de la función de producción de madera a la de conservación, y se introdujo el de humedales.- Con respecto a las áreas silvestres protegidas, se consagra la obligatoriedad del Estado de adoptar medidas para prevenir o eliminar el aprovechamiento u ocupación en todas las áreas silvestres protegidas y hacer respetar sus características ecológicas, geomorfológicas y estéticas. - Coincide con el texto vigente actualmente, en la prohibición de corta o eliminación de árboles en las áreas de protección, salvo para proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional; difiere en la ubicación de las disposiciones sobre tales zonas, de todas las leyes anteriores y los textos preparatorios, pues anteriormente estas áreas de protección, que eran llamadas zonas protectoras, se incluían dentro del patrimonio forestal del Estado, mientras que ahora, diferencia el texto entre zonas protectoras, consideradas áreas silvestres protegidas, enumeradas dentro del Título Segundo, del Patrimonio Natural del Estado, y las áreas de protección, descritas en el Título Tercero de la Propiedad Forestal Privada, bajo el capítulo llamado de la Protección Forestal, eliminándose la norma que disponía que las disposiciones del artículo que definía las áreas de protección regirían tanto para los terrenos de dominio particular como para los del Estado y demás organismos públicos. (Expediente No. 11.003, tomo VIII, folios 2742 y siguientes).- El 6 de setiembre del mismo año, se presenta el dictamen unánime afirmativo, cuyo texto coincide con el actual en cuanto a prohibir la corta o el aprovechamiento forestal de los bosques en las áreas silvestres protegidas, en virtud del interés público, con la salvedad de las labores de investigación, capacitación y ecoturismo, únicas que se permiten en el patrimonio natural del Estado. (Expediente No. 11.003, tomo X, folios 3368 y siguientes).- II.- EN PARTICULAR SOBRE ALGUNAS CATEGORIAS DE MANEJO DE LAS AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS a) Los Parques Nacionales y las Reservas Biológicas La Ley Nº 4465 definió a los parques nacionales como "...aquellas regiones o áreas de significación histórica que por sus bellezas escénicas naturales, o que por la fauna y la flora de importancia nacional o internacional que en ellas se encuentren, con linderos señalados en Decreto Ejecutivo, sean destinadas para la recreación y educación del público, para el turismo o para las investigaciones científicas."(artículo 74).- Dentro de ellos se permitió el establecimiento de hoteles, refugios, centros de recreo y otras instalaciones que a juicio de la Dirección General Forestal y del Instituto Costarricense de Turismo "no perjudiquen los fines para los cuales fueron creados los parques nacionales."(artículo 77).- El 17 de agosto de 1977, se promulgó la Ley No. 6084, de Creación el Servicio de Parques Nacionales, que derogó el artículo 77 de la Ley Nº 4465 y prohibió a los visitantes -entre otras cosas- construir líneas de conducción eléctrica o telefónica, acueductos, carreteras o vías férreas. También prohibió la constitución de servidumbres a favor de fundos particulares en terrenos de los parques nacionales y la imposibilidad de otorgar concesiones de explotación y de permisos para establecer instalaciones distintas a las requeridas por el Servicio de Parques Nacionales (artículos 8, 11 y 12).- En la exposición de motivos del proyecto a la Ley 6084 se lee:

"Los parques nacionales, incluyendo como tales a los parques históricos y naturales, las áreas recreativas, las reservas científicas y otras reservas equivalentes, constituyen una forma de uso de los recursos nacionales mediante la cual éstos no se consumen, sino que se conservan para suministrar beneficios públicos en forma permanente. Tales beneficios se refieren a aspectos recreativos, científicos, sociales, culturales y económicos, y se basan en la conservación global del patrimonio natural e histórico del país.

Son múltiples las razones por las cuales nuestro país debe contar con un sistema de parques que incluya todas aquellas áreas con recursos de importancia excepcional en los aspectos mencionados." (Expediente Legislativo No. 4969, folio 1, Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales).

Dentro de las razones enumeradas por los proponentes del proyecto, encontramos la recreación y el turismo, la conservación de la naturaleza, la investigación científica, la educación pública, la conservación de áreas históricas y arqueológicas, la protección de cuencas hidrográficas y las poblaciones indígenas.- Por su parte, la Ley 7032 señaló como fines de los parques nacionales la protección y conservación de los recursos naturales, debiendo eliminarse tan pronto como sea posible la conservación, estudio e investigación, (artículo 35).- De acuerdo con tales fines, en dichas áreas no se permite el aprovechamiento de los productos forestales, ni por parte de particulares, ni de la Dirección General Forestal (artículos 55 y 56), así puede leerse en este último:

"El aprovechamiento de los productos forestales en terrenos de organismos de la Administración Pública, será efectuado directamente por la Dirección General Forestal, o mediante concesiones que ésta otorgue, de acuerdo con el respectivo plan de manejo, con excepción de los parques nacionales y de las reservas biológicas." Impedimentos que se conservan inalterables en la Ley Forestal No. 7174, artículos 35, 41, 55 y 56.- b) Las Zonas Protectoras La Ley No. 4465 define a las zonas protectoras como áreas destinadas a proteger los suelos, mantener y regular el régimen hidrológico, o actuar como agentes reguladores del clima o medio ambiente y que constituyen áreas que bordean manantiales, ríos, lagunas, embalses naturales, cuencas hidrográficas, entre otros, donde se prohíbe -en caso de estar declaradas por ley o decreto- efectuar labores agrícolas o destrucción de la vegetación, salvo los casos previstos por vía reglamentaria y con sujeción a las normas técnicas dictadas por la Dirección General Forestal (artículos 83 a 87).- La Ley No.7032 -y de igual manera en la No.7174- luego de la declaración de las zonas protectoras, donde se incluyen ahora también las zonas que rodean embalses artificiales y áreas de recarga acuífera, dispuso que las mismas regirán tanto para los terrenos de dominio particular como para los del Estado y demás organismos de la Administración Pública, y que en los bosques o terrenos forestales declarados zonas protectoras por ley o decreto, queda prohibido efectuar labores agropecuarias o eliminar la vegetación, salvo en los casos que determine la Dirección General Forestal con arreglo a normas técnicas (artículos 68 a 70).- El objetivo principal de una medida como a anterior es "la protección del suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente y de las cuencas hidrográficas" (artículo 35), pues como se sabe la presencia de una densidad considerable de árboles es factor fundamental para proteger el recurso hídrico.- c) Los Refugios Nacionales de Vida Silvestre La Ley 7032, primera en definirlos, los conceptualiza como bosques y terrenos cuyo uso principal es la conservación, incremento y manejo de la vida silvestre y ecosistemas que existan en ellos (artículo 35). Es posible el aprovechamiento forestal por parte de personas privadas, por medio de una concesión, a través del proceso de licitación y con un plan de manejo como requisito; o por parte de la Dirección General Forestal, requiriendo también un plan de manejo (artículo 55). Idéntica situación se mantiene en la Ley No. 7174.- El fin primordial de estos santuarios naturales es asegurar la existencia de una o varias especies particulares, ya sea residentes o migratorias de interés regional o mundial. Además de la riqueza implícita en la contemplación de bellezas escénicas y en el rescate de especies en peligro de extinción, los refugios, como verdaderos bancos genéticos, son sitios ideales para elaborar investigaciones científicas, constituyen ámbitos apropiados para llevar a cabo programas de educación ambiental y la práctica equilibrada y eventual del turismo, que gusta de lugares como éstos para esparcimiento y recreación.- La Ley de Conservación de la Vida Silvestre Nº 7317 del 30 de octubre de 1992 permitió la realización de actividades o proyectos de desarrollo únicamente en los refugios de propiedad mixta y privada, no pudiendo darse en los refugios de propiedad estatal, como puede leerse de su artículo 82, cuyo desarrollo se da en los artículos 81 y siguientes del Reglamento a dicha Ley, Decreto Ejecutivo Nº 26435 de 1º de octubre de 1997, que derogó el anterior Reglamento, Decreto Nº 22545 de 30 de agosto de 1993.- d) Las Reservas Forestales En un primer momento las reservas forestales tuvieron como función principal la producción de madera (Ley Forestal No.7032, artículo 35), y en ellas podían otorgarse concesiones para aprovechamiento forestal a personas privadas, o la Dirección General Forestal podía realizar el aprovechamiento directamente (artículo 55). Igual permisión dispuso Ley Forestal No.7174 (arts. 60-79).- III.- APROVECHAMIENTO FORESTAL DEL ICE DENTRO DEL ACTUAL REGIMEN JURIDICO DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO La Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996 presenta un innovador enfoque con respecto a la normativa anterior, como se observa en las actas de discusión del proyecto:

"Este texto de ley, en toda su globalidad, introduce una visión ecosistémica, por cuanto la prioridad no es cortar la madera, sino valorar el bosque de acuerdo con su importancia como regulador del régimen hídrico, como protector y regulador de los suelos, como medio para proteger y conservar la biodiversidad, como fomento y atractivo para el ecoturismo y como propiciador del intercambio de gases. De esta manera, ya el bosque en este texto de ley, no es más un simple y llano sinónimo del recurso madera, sino que envuelve una serie de variables que le dan valor propio, y es el de la vida que integra y que proporciona.

En este ámbito de acción, este texto de ley busca consolidar una nueva cultura ambiental de respeto a las demás especies, pues el bosque recobra su valor sustantivo como elemento primordial para el desarrollo sostenible que busca esta Nación...

Se ratifica la importancia de las áreas silvestres protegidas, concretamente las que se encuentran bajo la tutela del Estado, con distintas categorías de manejo, entre ellas los parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras...

Como corolario, todo lo señalado se convierte así, en un esfuerzo certero y cimero por consolidar un futuro más próspero y generoso para las generaciones que aún no nacen, y que desde ya, ante la carencia de este tipo de leyes, están viendo limitadas sus opciones a conocer una Costa Rica aún verde, rica en biodiversidad y, sobre todo, sana y limpia." (Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, Dictamen Unánime Afirmativo, Expediente 11.003, folios 3368 y siguientes, Tomo X, Ley Forestal).

Esta nueva Ley Forestal establece dos grandes categorías en lo referente a los recursos forestales nacionales: por una parte el patrimonio natural del Estado, y por otra, la propiedad forestal privada.- El Patrimonio Natural del Estado es definido por la Ley 7575 en su artículo 13, que a la letra indica:

"El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio..." La Ley 7575 carece de una definición de las áreas silvestres protegidas, debido a un error en el trámite legislativo, como puede verse en el Acta de la Sesión Ordinaria No. 80 celebrada por la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, a las 14:31 hrs. del 23 de enero de 1996 (Expediente No. 11.003, Tomo X, folios 3492 y 3493), puesto que se eliminaron porque ya estaban incluidas en otro proyecto que se estaba tramitando en ese momento (Ley Ambiental), sin que a fin de cuentas, aparentemente, el mismo haya cristalizado en Ley.).- Sin embargo, esto no es desmérito para su protección, puesto que están contempladas en el artículo 1º de la Ley Forestal, formando parte además del patrimonio natural del Estado, y definidas en su artículo 3, inciso i) como "Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo...".

También encuentran cobijo en la Ley Orgánica del Ambiente, No.7554 de 4 de octubre de 1995, artículos 32 y siguientes, debiendo el Ministerio del Ambiente y Energía eliminar el aprovechamiento o la ocupación en toda el área, y hacer respetar sus características ecológicas, geomorfológicas y estéticas (artículo 34), así como las leyes específicas que las regulan, tal es el caso de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, para los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, y la Ley del Servicio de Parques Nacionales para los parques nacionales y por analogía las reservas biológicas, tal como se ha dicho con anterioridad por esta Procuraduría:

"Al contrario de los Parques Nacionales, las directrices de las Reservas Biológicas son discordantes en plano teórico con el manejo para fines recreativos, turísticos y el acceso general del público, pero ambos participan de la prohibición de realizar dentro de sus fronteras actividades que alteren el equilibrio biológico, la explotación agrícola, comercial o minera, la pesca (salvo en los parques la deportiva y artesanal no dañina en sectores permitidos), la cacería, recolección o extracción de flora, fauna o piezas arqueológicas, introducción de plantas o animales exóticos, construcción de obras de desarrollo físico (excluidas las necesarias para el adecuado funcionamiento) y asentamientos humanos, excepto de funcionarios radicados. (CFR: Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, artículos 8 a 12...)" (Dictamen C-174-87 del 8 de setiembre de 1987).- Por otra parte, de acuerdo con el artículo 18 ibídem, en las áreas recién enunciadas, "...el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministerio del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental..." De ahí que, con observancia del Principio de Legalidad regulador de la actuación administrativa (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, numerales 11 y 13), el Estado y los particulares están imposibilitados por mandato legislativo vigente a emprender actividades distintas a las preceptuadas por el artículo 18 de la Ley Forestal, como lo sería el desarrollo de aprovechamientos forestales dentro del patrimonio natural del Estado. - En ese sentido, y de manera categórica, el artículo 1 de la Ley 7575 "prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado".- Asimismo, el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 25721 del 17 de octubre de 1996, desarrolla lo relativo a las actividades permitidas, en dichos territorios:

"La A.F.E. concederá permisos de uso del patrimonio natural y forestal del Estado únicamente a aquellos proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos, excepto las actividades Excepciones adicionales se permitirán únicamente en el interés público y sujeto a un estudio de impacto ambiental y al cumplimiento de sus recomendaciones.

Las labores de investigación y ecoturismo contempladas en el artículo 18 de la Ley, cuando se trate de facilidades para hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, se limitarán a estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno natural, orientados principalmente al hospedaje de investigadores y secundariamente turistas, con tal de no interferir o competir con el bienestar de las poblaciones locales en el área de amortiguamiento..." El artículo 2 del Reglamento citado define lo que se debe entender por permisos de uso:

"Permisos de Uso: Autorizaciones para el uso de partes de terrenos de propiedad Estatal, para fines que no conlleven el aprovechamiento forestal." Nótese que no se limita a decir para fines distintos del aprovechamiento forestal, sino para fines que no lo conlleven o requieran, aún cuando sea de manera tangencial o accesoria.- Por su parte, el artículo 3 de la Ley Forestal, reafirmando lo anteriormente dicho, define el aprovechamiento maderable como: "Acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, realizada en terrenos privados, no incluida en el artículo 1 de esta ley, que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que la realiza o para quien esta representa." También es claro que la actual Ley, al prohibir la corta o aprovechamiento de bosques dentro del patrimonio natural del Estado, busca satisfacer un evidente interés público ante la urgente necesidad de proteger y conservar los bosques del Estado, manifiesto durante el trámite del proyecto en varias oportunidades.- En primer lugar, con un ante-proyecto de ley enviado a la Asamblea Legislativa el 31 de enero de 1995, por el entonces Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, en cuya exposición de motivos empieza por reconocer que:

"De acuerdo con la política gubernamental tendiente a la protección y resguardo de nuestra naturaleza y sobre todo de nuestros bosques, para las futuras generaciones, no se permite a los particulares el aprovechamiento del recurso forestal en aquellos terrenos que conformen el patrimonio estatal, salvo el Estado para fines de investigación y capacitación." (Expediente Legislativo No. 11.003, Tomo VIII, folio 2636).

El señor Ministro propone el siguiente texto para el artículo 21 del proyecto:

"El Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, previa recomendación del ente competente podrá otorgar en terrenos y bosques del patrimonio natural del Estado, permisos de uso que no impliquen aprovechamiento forestal, debiendo cumplir para ello con una evaluación de impacto ambiental, y pagar un canon que se establecerá vía reglamento. Lo anterior no origina derecho real alguno sobre el inmueble a favor del permisionario.

El Estado podrá realizar en el patrimonio natural, labores de investigación, capacitación y excepcionalmente de aprovechamiento no comercial, previa aprobación de la evaluación de impacto ambiental respectiva, para aquellos proyectos de interés público." (Expediente Legislativo No. 11.003, Tomo VIII, folio 2649).- El hecho de que el texto del artículo 18, finalmente aprobado por los legisladores, excluyera la posibilidad de realizar aprovechamientos, es clara muestra de la improcedibilidad de que el Ministerio del Ambiente y Energía pueda otorgar permisos para aprovechamiento de bosques dentro de su patrimonio natural.- Lo anterior también se demuestra con la opinión de los legisladores en una discusión posterior:

"...En los artículos 1 y 2 se establece como función esencial del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques, esto cambia el concepto de los proyectos anteriores, que era velar por la parte de explotación maderera básicamente, este es un proyecto integral sobre los bosques. Estos primeros artículos definen la esencia del proyecto, el cual es para la protección de los bosques, el manejo adecuado y la siembra de la madera.

Establece la prohibición total a la corta en terrenos del Estado y en las áreas de conservación...". (Acta No. 28 de la sesión ordinaria celebrada por la Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, 14:35 hrs. del 4 de julio de 1995, folio 2840, Tomo VIII, Igual suerte corre la solicitud formulada por el Gerente General del Instituto Costarricense de Electricidad al Presidente de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, mediante Oficio GG-213-1491 del 8 de agosto de 1995, en que en lo de interés señala:

"...la legislación propuesta se enfoca fundamentalmente hacia la regulación del aprovechamiento del bosque con fines comerciales privados, tocando solo de manera muy ligera lo relativo a las obras de desarrollo nacional que debe ejecutar el sector público a través (sic) de las instituciones autónomas, lo que deja numerosos vacíos que luego se convertirán en limitantes a la hora de pretender ejecutar las acciones de trabajo. [vacíos que no constituyen "limitantes" sino que imposibilitan totalmente el actuar de la Administración, la que, en virtud del principio de legalidad únicamente puede actuar cuando una norma la habilite expresamente para ello].

Estamos conscientes que pretender introducir a la ley forestal modificaciones específicas que beneficien directamente al ICE, resultaría sumamente difícil de lograr, por lo que el camino más accesible es proponer cambios que sean aplicables a todo el sector institucional autónomo, cuyo trabajo se desenvuelve en relación con los recursos forestales." (la frase entre corchetes no es del original). (Expediente Legislativo No. 11.003, Tomo IX, folio 3102).

Ante ello el Gerente del ICE propone algunas modificaciones al texto en discusión:

"Artículo 1:

El segundo párrafo de este artículo afecta a la Institución en lo relativo a las actividades de generación, transmisión y distribución eléctrica, debido a que muchas de éstas labores por razones de necesidad técnica, se deben llevar a cabo dentro o muy cerca de las áreas silvestres protegidas. En consecuencia consideramos oportuno adicionar a manera de excepción, lo relativo a los proyectos de desarrollo de conveniencia nacional:

"...En virtud del interés público, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en Parques Nacionales, Reservas Biológicas, Zonas Protectoras y Manglares, y en los Refugios de Vida Silvestre y Reservas Forestales propiedad del Estado. Con excepción, de aquellos proyectos de desarrollo que realicen las instituciones autónomas, y que por Decreto Ejecutivo o Ley Especial sean definidos como de conveniencia nacional..." "Artículo 24:

Es de suma importancia para el ICE tener la posibilidad de acceso a las áreas del Patrimonio Natural del Estado, para llevar a cabo labores de investigación y eventualmente de aprovechamiento de los recursos, tal como sucede en el caso de la energía geotérmica. Por lo tanto consideramos necesario agregar a este artículo lo siguiente:

"...En el caso de las Instituciones Autónomas, podrán efectuar obras de conveniencia nacional o interés público dentro del patrimonio natural y las áreas silvestres protegidas, cuando ésas obras hallan adquirido dicho carácter en virtud de Decreto Ejecutivo o Ley Especial."" (Expediente Legislativo No. 11.003, Tomo IX, folios 3195 y 3198).- Es claro, entonces, que el texto propuesto en esa oportunidad para el artículo 24 tenía como objeto permitir a las instituciones autónomas, entre ellas el Instituto Costarricense de Electricidad, la realización de aprovechamientos forestales y obras dentro del patrimonio natural del Estado.- Además, esta Procuraduría ya se ha pronunciado en otras oportunidades sobre la imposibilidad jurídica del aprovechamiento forestal en el patrimonio natural del Estado (Dictamen C-066-98 del 13 de abril de 1998), de acuerdo con lo ordenado por los artículos 1º, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal actual, pues dentro del mismo únicamente se autorizarían labores de investigación, capacitación y ecoturismo (Opinión Jurídica OJ-047-96, del 12 de julio de 1996).- Por otra parte, y en particular sobre la construcción de obras dentro de los parques nacionales, con ocasión de la consulta formulada por el Ministerio de Justicia, acerca de la procedencia de una instalación del Ministerio de Seguridad Pública para el resguardo de armas pesadas, esta Procuraduría señaló:

"La finalidad de los parques nacionales, se sabe, es apartar considerables áreas silvestres, representativas de unidades bióticas de singular relevancia, con ninguna o escasa intervención humana, para protegerlas y conservarlas mediante un control gubernamental que garantice beneficios a las generaciones actuales y futuras, perpetúe el funcionamiento de los sistemas, el mantenimiento de los recursos genéticos y la diversidad ecológica, asociado a otros posibles objetivos, como la producción de cuencas hidrográficas, el combate de erosiones, investigaciones científicas, educación ambiental, etc....

Las actividades permitidas en ámbito de los parques nacionales (que son categorías de conservación absoluta) [con la Ley Forestal actual puede considerarse prácticamente de protección absoluta todo el patrimonio natural del Estado, como se ha visto] deben ajustarse a las directrices trazadas y favorecer o dejar a salvo la continuación de los procesos vitales en su habitar natural. Por consiguiente, quedan prohibidas las acciones que incidan de manera negativa en la vida silvestre o impliquen usos discordes del suelo o deterioros al medio.

Respecto a instalaciones físicas, sólo se admiten en los parques nacionales las necesarias para su adecuado manejo.

Síntesis de lo dicho contienen las regulaciones de los artículos 8 y 12 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, número 6084 de 24 de agosto de 1977, relativos a actividades vedadas;...." (la frase entre corchetes no es del original). (Dictamen C-110-90 del 12 de julio de 1990.)

El anterior razonamiento, también ha sido utilizado por la Procuraduría General de la República para denegar la constitución de servidumbres eléctricas en parques nacionales, que suponen la construcción de las cabinas y otras instalaciones, así como vías de acceso a los mismos, y por tanto ocasionan una fuerte alteración del hábitat y riesgos –por ejemplo, un cortocircuito que desencadene un incendio- que no pueden aceptarse y que no están permitidos por la legislación vigente. En ese sentido, pueden consultarse los dictámenes, C-069-86 del 3 de abril de 1986, C-206-86 del 31 de julio de 1986, C-004-87 del 5 de enero de 1987 y C-143-93 del 28 de octubre de 1993.- En análoga dirección, también se ha pronunciado la jurisprudencia patria y la doctrina:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales...que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres...En consecuencia, esos bienes están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de la norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen..." (Sala Constitucional, Nº 2306-91 de 6 de noviembre de 1991) "Sobre un bien de dominio público no puede constituirse servidumbres ni a favor de particulares ni de otra entidad administrativa, porque en principio los bienes públicos no pueden gravarse con derechos reales; sólo se admiten derechos personales y siempre revocables por interés público". (Bielsa, Rafael. "Derecho Administrativo". Tomo IV. Buenos Aires, Editor Roque de Palma, 1956, pp. 348-349.- ) Así las cosas, la Administración no puede enajenar los bienes inmuebles sujetos a un fin público sin previa desafectación de la Asamblea Legislativa (Ley de Contratación Administrativa, Nº 7494 de 2 de mayo de 1995 y Reglamento a dicha Ley, Decreto Nº 25038 del 6 de marzo de 1996, artículo 70.2) y en vista de que la constitución de servidumbres se localiza dentro de los poderes de enajenación o disposición de bienes inmuebles, queda cubierta por los numerales recién citados, por los efectos que produce.- IV LAS AREAS DE PROTECCION Las áreas de protección no deben confundirse con las áreas silvestres protegidas integrantes del Patrimonio Natural del Estado.- Las áreas de protección han sido previstas con miras a la conservación de los recursos hídricos. Se persigue con ellas, preservar la capa boscosa cercana a las fuentes de agua o regenerar la indebidamente talada, con el propósito de mantener sus volúmenes en óptima calidad. -(1) ------- NOTA (1): "Cuando existe una masa arbórea suficiente, la lluvia que cae sobre el suelo lo hace en una forma más lenta y menos fuerte, al aminorar su caída las ramas y hojas de los árboles, que retienen una gran cantidad de agua, y la liberan paulatinamente en forma de gotas o bajando por el tronco. Esto permite que las aguas no discurran y erosionen las capas edáficas. También impide que la lluvia dañe el suelo el sinnúmero de hojas sueltas en el sotobosque. El agua que finalmente llega a la tierra de forma inofensiva, penetra a la capa de humus (capa superficial), que la absorbe como una esponja. El resto del agua, por la fuerza de la gravedad, desciende a capas inferiores del suelo, y es la que surge a la superficie a través de las nacientes o se almacena en los mantos acuíferos. Esta agua es limpia y fresca. Además, los árboles de zonas nubosas devuelven al suelo en forma de gotas una gran cantidad de agua condensada, aún en el verano, la que posteriormente llega a los ríos. Es incuestionable, entonces, el papel que juegan los bosques en la existencia de agua de primera calidad y en cantidad abundante durante todo el año." (Vaughan, Christopher. "La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" en Antología Conservación del Medio. San José, EUNED, 1983, ps. 174-175)." En este punto, recordemos que el agua es uno de los elementos indispensables para el sostenimiento de los ecosistemas terrestres.

A pesar de su considerable volumen mundial (1360 millones de kilómetros cúbicos), sólo puede utilizarse como agua dulce el 2.3% localizada en el suelo, subsuelo, lagos, lagunas, pantanos, etc., la atmósfera y los cursos de agua; el resto es agua salada (95.5%) o bien forma parte de los casquetes polares y glaciares (2.2%) (Enciclopedia Océano de la Ecología, Tomo Tercero; Barcelona, Grupo Editorial Océano, 1995, p. 266).- ----- La Ley 7575, artículo 33, declara como áreas de protección las siguientes:

• a)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal.
• b)Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.
• c)Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.
• d)Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley." En tales áreas de protección, sólo se permite la eliminación de árboles en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional (artículo 34 ibídem), siempre y cuando dichas áreas no estén localizadas dentro de las áreas silvestres protegidas o en general dentro del patrimonio natural del Estado, pues en dicho caso también estarían amparadas por la prohibición absoluta de corta o aprovechamiento de árboles establecida por los artículos 1 y 18 de la misma ley.- El Reglamento a la Ley Forestal define, en su artículo 2, el término "conveniencia nacional":

"Conveniencia Nacional: Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o parte de la sociedad, tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos; construcción de caminos; generación, transmisión y distribución de electricidad; transporte; actividades mineras; canales de riego y drenaje; recuperación de áreas de vocación forestal; conservación y manejo sostenible de los bosques; y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país." (2) ----- NOTA (2): Valga recordar que mediante la Ley No. 5961 de 6 de diciembre de 1976, artículo 1º, se declaró de interés público la investigación, exploración y explotación de los recursos geotérmicos del país, definidos como la energía acumulada en aguas del subsuelo que, por diferentes procesos geológicos, se encuentra a altas presiones y temperaturas, labores todas confiadas exclusivamente al Instituto Costarricense de Electricidad. - Además, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Nº 7593 de 9 de agosto de 1996, artículo 5, declaró como servicio público el suministro de energía en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización; dejando constancia de su importancia para el desarrollo sostenible del país, (artículo 3). Asimismo, consideró de interés público los equipos o instalaciones indispensables para brindar el servicio público. - ------ La corta de árboles en estos casos debe ser limitada, proporcional y razonable para el fin, debiendo llenarse un cuestionario de preselección ante la Administración Forestal del Estado, a fin de determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental. Esto de conformidad con los fines que cobijan tales áreas, y consecuencia de una interpretación armónica con el artículo 19 de la Ley, el cual establece tales requisitos para las actividades permitidas en terrenos cubiertos de bosque de propiedad privada fuera de tales áreas, de manera que si exige en estos terrenos, a fortiori, debe exigirse dentro de las mismas. - V.- LAS PLANTACIONES FORESTALES Las plantaciones forestales son aquellos terrenos de una hectárea o más cultivados con el principal propósito, aunque no único, de producir madera, y que no requieren permiso de corta, transporte, industrialización ni exportación.- (Ley Forestal, artículos 3, inciso f) y 28). Esta Procuraduría considera que el Instituto Costarricense de Electricidad puede realizar este tipo de plantaciones para obtener la materia prima necesaria para la construcción y mantenimiento de líneas de distribución eléctrica.- Sin embargo, cuando la siembra de las especies forestales se hizo en un primer momento con el propósito de proteger el recurso hídrico para uso hidroeléctrico y contribuir además a la belleza escénica natural, consideramos conveniente y por tanto necesario, a fin de salvaguardar valores constitucionales garantes del ambiente y a los cuales dichas plantaciones hayan servido por un buen tiempo, que en tales casos se exija autorización para el aprovechamiento forestal que debe ser limitado, proporcional y razonable (Constitucional Política, artículos 50 y 89, Ley Forestal, artículo 19, inciso b) y párrafo último),.- También es claro que cuando una institución estatal, realiza plantaciones forestales introduciendo especies no autóctonas en una determinada zona, tales recursos forestales, a pesar de pertenecerle al ente estatal, no integran el Patrimonio Natural del Estado en los términos del artículo 13 de la Ley 7575, pues para ello se requiere la existencia de ecosistemas forestales nativos.- (3) ----- NOTA (3): Ver definición de bosque dada por el artículo 3, inciso d) de la Ley 7575.- ----- Lo anterior, no significa que en los terrenos cubiertos de bosque, los particulares o la Administración, puedan cambiar el uso del suelo o realizar plantaciones forestales, pues la Ley Forestal no lo permite (artículo 19, párrafo primero), y a fin de que la ejemplarizante prohibición establecida en su artículo 1, párrafo tercero, no sea vulnerada.- VI.- CONSIDERACIONES DE VALIDEZ SOBRE EL DECRETO EJECUTIVO Nº 26728 DE 20 DE FEBRERO DE 1998 El Decreto Nº 26728 de 20 de febrero de 1998, publicado en La Gaceta Nº 49 del 11 de marzo de 1998, declaró de interés público los proyectos de generación y transmisión y distribución de energía eléctrica (artículo 1).- Dicha declaratoria resulta innecesaria, pues como indicamos el Decreto 25721 del 17 de octubre de 1996 estableció que la actividad vinculada con la generación, transmisión y distribución de electricidad es de conveniencia nacional e incluso, la Ley 7593 de 9 de agosto de 1996 catalogó dicha actividad como servicio público.- En todo caso, dicho Decreto dispone en su ordinal 2º que:

"A efecto de autorizar la corta de árboles en terrenos de patrimonio natural y forestal del Estado, la Administración Forestal del Estado tramitará con la debida agilidad la solicitud que en tal sentido le presenten las instituciones o los particulares, dándole a dicha solicitud el trámite establecido por la Ley Forestal y tomando en consideración lo establecido en el artículo anterior." Como fundamento para dictar este numeral, se cita el artículo 34 de la Ley 7575 que permite con declaración del Poder Ejecutivo cortar árboles en las áreas de protección descritas por el artículo 33 ibídem, que como expusimos en el punto IV de este dictamen, no deben confundirse con el Patrimonio Natural del Estado como errónea y perjudicialmente lo hace el artículo 2 del Decreto 26728.- Una disposición de esta índole ocasiona el quebrantamiento de los numerales 11, 50, 89 y 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, y constituye un exceso de poder en el ejercicio de la potestad reglamentaria al desaplicar normas legales que regulan la materia y desarrollan principios constitucionales garantes del ambiente. Tal vicio produce una nulidad absoluta e insubsanable, que impide su saneamiento (Dictamen C-045-94 de 16 de marzo de 1994), por lo que solicitamos su derogatoria inmediata.- Lo anterior, con miras a dar verdadera expresión normativa a nuestra Carta Magna, y a numerosos convenios internacionales suscritos por Costa Rica, tales como la Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América (Ley Nº 3763 de 19 de octubre de 1966), la Convención para el Patrimonio Cultural y Natural (Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de 1976), el Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (Ley Nº 7224 de 9 de abril de 1991), el Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos (Ley Nº 7416 de 30 de junio de 1994), el Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central (Ley Nº 7433 de 14 de setiembre de 1994), y el Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y del desarrollo de plantaciones forestales (Ley 7572 de 1 de febrero de 1996).- Valga recordar que en otra oportunidad requerimos a ese Ministerio la derogatoria inmediata de una disposición reglamentaria contradictoria al ordenamiento jurídico superior, que elencó la información para perpetua memoria como medio de prueba en el artículo 89 del Reglamento a la Ley Forestal, sin que a la fecha actué conforme a lo solicitado en el Dictamen C-249-97 de 24 de diciembre de 1997.- Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Procuraduría Agraria cc: Junta Directiva Instituto Costarricense de Electricidad