Use of Law 9329 funds for street cleaning and upkeepUso de recursos de la Ley 9329 para limpieza y aseo de vías

Opinion: 306 of 22/10/2019 October 22, 2019 C-306-2019 Licenciado Mangell Mc Lean Villalobos Mayor (Alcalde) Municipality of Siquirres Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to official letter DA-177-2019 of February 21, 2019.

In official letter DA-177-2019, the Mayor’s Office (Alcaldía) consults the following:

May the Municipality, based on the provisions of Law No. 9329, First Law for the Transfer of Competencies from the Executive Branch to the Municipalities: Full Attention to the Cantonal Road Network, invest resources from this program for the cleaning and sanitation (aseo) of the canton’s roads?

What is understood by public beautification works (obra de ornato público)?

Does the term sanitation of roads (aseo de vías) constitute public beautification works (obras de ornato público)?

The consulting Administration attaches the legal opinion given by official letter 02-2019 dated 22 (sic) February 2019, signed by Lic. Oscar Enrique Pessoa Arias of the Legal Advisory Office, which indicates, citing Article 2 of Law No. 9329, that said numeral refers to beautification works (obra de ornato) and not to sanitation and cleaning of roads (aseo y limpieza de vías). It explains that the sanitation of roads (aseo de vías) is financed through rates (tasas), due to its nature, the rate (tasa), as a tax, being affected by Article 83 of the Municipal Code, which it cites. It defines beautification works (obras de ornato) as “[…] the trees, lighting posts, and other elements of public beautification (ornato público) found on streets and avenues, are the domain of the Nation and the Municipalities, and the administration has the obligation to be responsible for their care and maintenance.” It concludes that there is a legal impediment for a Local Government to make investments with specific-destination funds in areas that are not within its legal competence, such as sanitation and cleaning of roads (aseo y limpieza de vías).

In order to address the consultation posed, it has been deemed appropriate to address the following points: A) Prior Clarification: On the Scope of Our Pronouncement; and B) Regarding road conservation and beautification (ornato) under the responsibility of the municipalities; C. Regarding the cleaning of beautification works (obras de ornato); and D) Conclusion.

A. PRIOR CLARIFICATION: ON THE SCOPE OF OUR PRONOUNCEMENT.

The Mayor (Alcalde) consults on the use of the resources granted to the Municipality, financed pursuant to Article 5 of the Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network No. 9329.

In this regard, we must warn that, in accordance with the provisions of Article 5 of the Organic Law of the Attorney General’s Office of the Republic, Law No. 6815, this Superior Technical Consultative Body cannot rule on matters whose competence – by special law – belongs to another administrative body. Article 5 of our Law No. 6815 provides:

“ARTICLE 5.–CASES OF EXCEPTION: Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters proper to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable.” Therefore, if the matter is of a budgetary nature, expenditure and income of public funds, their proper use and control, their knowledge falls exclusively and prevalently to the Comptroller General of the Republic, pursuant to the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, Law No. 7428, derived from the precept instituted in Article 184 of the Political Constitution (See Opinions C-339-2005 of September 30, 2005, C-411-2014 of November 20, 2014, C-148-2010 of July 21, 2010, C-281-2016 of December 23, 2016, C-305-2017 of December 15, 2017).

Thus, it is necessary to specify that the pronouncement that the Attorney General’s Office of the Republic proceeds to issue in this consultation will not concern the appropriateness of disposing of certain expenditures but will refer to the legal interpretation of the norm in relation to the competencies of the consulting body or entity, the functions and services that the Legislator has entrusted to it, in order to provide legal certainty in public management.

In this manner, we proceed below to address the consultation posed.

B. REGARDING ROAD CONSERVATION AND BEAUTIFICATION (ORNATO) UNDER THE RESPONSIBILITY OF MUNICIPALITIES.

With the enactment of the “Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network,” Law No. 9329 of October 15, 2015, the legislator expanded in favor of the Local Governments their competence and legal obligation for the full and exclusive attention to the cantonal road network, a public asset under their charge.

To fulfill the purposes of Law No. 9329, economic resources are transferred to the Municipalities, obtained from the collection of the single tax on fuels, according to the rules of Article 5 of the Law on Tax Simplification and Efficiency, Law No. 8114.

The resources that Law No. 9329 allocates to the territorial corporation are intended for the road conservation of the cantonal road network infrastructure; for this, a road management plan must be implemented, whose objective is to adapt the conditions of the cantonal road infrastructure to the current and future needs of the Canton. Thus, pursuant to Articles 2 and 5 of Law No. 9329, it is the responsibility of the Municipalities to administer, conserve, and build the road infrastructure within their territorial scope, composed of local streets or roads and includes sidewalks (aceras), bicycle lanes (ciclovías), passages (pasos), pedestrian routes, green areas, and beautification (ornato). Articles 2 and 5 of Law No. 9329 provide:

“ARTICLE 2.– Delimitation of competence. The attention of the cantonal road network, fully and exclusively, shall be the competence of local governments, which shall be responsible for planning, programming, designing, administering, financing, executing, and controlling its construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation, in accordance with the road conservation and development plan (quinquennial) of each municipality. The cantonal road network is composed of all roads and streets under administration of the local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by them, and which appear in the official records of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), as well as all complementary infrastructure, provided it is on public domain lands and meets the legal requirements. Likewise, the following shall be considered part of the cantonal road network: sidewalks (aceras), bicycle lanes (ciclovías), passages (pasos), pedestrian routes, green areas, and beautification (ornato), that are within the right-of-way (derecho de vía) and other elements of road safety infrastructure interwoven with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signaling, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical or other works associated with the roads. The conservation and improvement of cantonal routes is limited to roads that strictly meet the requirements for cantonal routes established in the regulations of this law. The activities indicated in the first paragraph of this article, except for investment in conservation and improvement on cantonal routes that do not meet the minimum width of the right-of-way (derecho de vía) established in Article 4 of Law No. 5060, General Law of Public Roads, of August 22, 1972, may be executed with resources from Law No. 8114, Law on Tax Simplification and Efficiency, of July 4, 2001, and its reforms, as well as from this law and other related regulations. The ownership and powers concerning the administration of neighborhood roads, local streets, and unclassified roads shall correspond to the territorially competent local governments in the geographical area where each of those public roads is located, always under the general technical guidelines promulgated by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) as the governing and oversight body in the matter. Furthermore, municipalities may invest economic resources transferred under Law No. 8114, Law on Tax Simplification and Efficiency, of July 4, 2001, single tax on fuels, in the acquisition and leasing of movable and immovable property necessary to fulfill the objectives of this law.

ARTICLE 5.– Source of resources For the full and exclusive attention of the cantonal road network, local governments shall have the resources included in Article 12 of this law, corresponding to subsection b) of Article 5 of Law No. 8114, Law on Tax Simplification and Efficiency, of July 4, 2001, and its reforms. Under no circumstances may the contribution be less than one point five percent (1.5%) of the ordinary revenues of the Central Government. Included within this amount shall be the contributions in materials and inputs made by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), at the request of the municipalities, for the construction or maintenance of the cantonal road network. The funds corresponding to the additional fifteen percentage points of the amount collected under the single tax by type of fuel, both nationally produced and imported, created through Law No. 8114, Law on Tax Simplification and Efficiency, of July 4, 2001, and its reforms, shall be transferred directly to the local governments by the National Treasury from the enactment of this law. However, the increase in resources indicated in this article shall be prorated at a rate of one third per year until the totality of said increase is completed, such that from the fourth year and subsequent years, the full additional percentage shall continue to be applied. Said percentage increase shall be transferred entirely to the local governments, according to the distribution criteria established in this law, and shall be allocated to the general administration of the cantonal road network.” (The highlighting does not appear in the original).

The responsibility that Municipalities have over the cantonal road network is not novel in our law; Local Governments have been exercising it as part of the development of the canton, for the comfort, safety, and well-being of its residents, pursuant to Articles 1 of the General Law of Public Roads, Law No. 5060, and 1 of the Construction Law, Law No. 833, the latter establishing as a function of the Municipalities to guarantee that “[…] cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads (vías públicas) […]”.

Now, regarding the concept of “beautification (ornato),” in application of Articles 12 of the Civil Code and 9 of the General Law of Public Administration, Principle of Normative Integration, the concept of beautification (ornato) provided in Article 2 of the Regulation of Rights-of-Way and Outdoor Advertising No. 29253-MOPT is applicable, which states:

“Article 2º–Definitions. For the purposes of application of this regulation, the following definitions are established: (…) Beautification (Ornato): Placement and maintenance of living or inert elements to improve the appearance of works constructed by man.” (The highlighting does not appear in the original).

For this reason, it is understood that public beautification (ornato público) comprises those living or inert elements, natural or artificial, that embellish or improve the aspect of public works within the road infrastructure, in the right-of-way (derecho de vía), a conceptualization that harmonizes with the definition of road infrastructure in Article 2, subsection i) of the “Regulation to the First Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network,” Executive Decree No. 40137-MOPT of December 12, 2016, which states:

“Article 2.– Definitions. For the purposes of this Regulation, the following definitions shall apply: i) Road infrastructure: All physical elements that constitute part of the cantonal road network and that are within the right-of-way (derecho de vía), including pavement, sidewalks (aceras), bicycle lanes (ciclovías), passages (pasos), pedestrian routes, green areas, and beautification (ornato), elements of road safety infrastructure, vertical and horizontal signaling, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical or other works associated with roads.” (See also numeral 1, subsection h) of Decree No. 40139-MOPT and Art. 2, subsection h) of Decree 40138-MOPT).

Then, it is important to indicate that the right-of-way (derecho de vía) is a public domain asset (bien demanial), intended for the transit of vehicles and persons (Art. 2, subsection 43 of Law No. 9078); therefore, road infrastructure works encompass the municipal beautification works (obras de ornato) that are within the right-of-way (derecho de vía).

Finally, it should be borne in mind that road management requires it to be planned; by legal requirement, for the use of financial resources from Laws No. 8114 and 9329, it is a substantial requirement for Municipalities to have the approved Quinquennial Road Conservation and Development Plan, using the proposal presented by the Cantonal Road Board (Junta Vial Cantonal). In our Opinion C-11-2019 of January 16, 2019, we stated:

“[…] for municipalities to validly exercise their competencies in the conservation and development of the Cantonal Road Network, they must have approved a Quinquennial Road Conservation and Development Plan. The budget and actions of the Municipalities, relating to the attention of the Cantonal Road Network, must conform to the respective Quinquennial Road Conservation and Development Plan approved by the Municipal Council. Ergo, the fact that the Cantonal Road Board (Junta Vial Cantonal) has ceased to function does not imply that the respective municipality can disregard the provisions of the Quinquennial Road Conservation and Development Plan.” C. REGARDING THE CLEANING OF BEAUTIFICATION WORKS (OBRAS DE ORNATO).

We are asked if the term sanitation of roads (aseo de vías) constitutes public beautification works (obras de ornato público), the term work (obra) being different from the services that may be required for the cleaning of beautification (ornato).

The work (obra) implies construction, reconstruction, or restoration of a building, and for its part, sanitation (aseo) is a service, it is a non-constructive activity, not associated with engineering or architecture work. In this sense, Article 5 of Law No. 8114 is clear in limiting the use of law resources for the execution of works (obras), not for the contracting or execution of services:

“Article 5º–Destination of resources. (…) The execution of these resources shall be carried out under the participatory modality of works execution (ejecución de obras). The destination of the resources shall be proposed, to each municipal council, by a cantonal or district road board (junta vial cantonal o distrital), as applicable, appointed by the same council, which shall be composed of representatives of the local government and the community, through public and open call, in accordance with what is determined by the regulation of this law. (…)” In this way, it is not legally appropriate to assimilate the cleaning of public beautification (ornato público) as public beautification works (obras de ornato público); therefore, the resources of Law No. 9329 cannot be used for those purposes.

On the other hand, notwithstanding the foregoing, it is the responsibility of the Municipalities to clean (aseo) public works. Pursuant to Article 83 of the Municipal Code, Law No. 7794 of April 30, 1998, the resources generated by the collection of the rate (tasa) created in said norm has, as part of its destinations, expressly the cleaning (limpieza) of public roads (vías públicas), which obviously includes public beautification (ornato público) in the road infrastructure. Article 83 of the aforementioned code provides:

“Article 83. - For the services it provides, the municipality shall charge rates (tasas) and prices that shall be fixed taking into consideration their cost plus a ten percent (10%) utility for their development. Once fixed, they shall come into effect thirty days after their publication in La Gaceta. Users must pay for the services of public lighting, cleaning of public roads (limpieza de vías públicas), separated collection, transportation, valorization, treatment, and adequate final disposal of ordinary waste, maintenance of parks and green areas, municipal police service, and any other urban or non-urban municipal service established by law, as long as they are provided, even if they do not demonstrate interest in such services. In the specific case of ordinary waste, municipalities are authorized to establish the tariff model that best adjusts to the reality of their canton, provided that it includes costs, as well as future investments necessary to achieve integrated waste management in the municipality and comply with the obligations established in the Law for Integrated Waste Management, plus a ten percent (10%) utility for its development. Municipalities are empowered to establish differentiated tariff systems, surcharges, or other incentive and sanction mechanisms, in order to promote that users adequately separate, classify, and deliver their ordinary waste, in accordance with the provisions of Article 39 of the Law for Integrated Waste Management. Furthermore, rates (tasas) shall be charged for services and maintenance of parks, green areas, and their respective services. The annual calculation must consider the effective cost invested plus the cost of the security developed by the municipality in said area that allows for effective enjoyment. Said amount shall be increased by a ten percent (10%) utility for its development; such sum shall be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to the value of the property. The municipality shall calculate each rate (tasa) annually and collect them in quarterly installments on the outstanding balance. The municipality is authorized to issue the corresponding regulation, which regulates how to proceed to organize and collect each rate (tasa). (…)

Corollary of the foregoing, it is an obligation of the Municipal Administration to keep clean the beautification works (obras de ornato) in the right-of-way (derecho de vía), in accordance with Article 83 of the Municipal Code.

D. CONCLUSION Based on the foregoing, it is concluded:

1. That pursuant to Article 2 of Law No. 9329, the attention of the cantonal road network is the full and exclusive competence of the Municipalities, for which they may use the resources of Law No. 9329 and Law No. 8114. The cantonal road network is composed of all roads and streets of the Canton, which includes sidewalks (aceras), bicycle lanes (ciclovías), passages (pasos), pedestrian routes, green areas, and beautification (ornato), that are within the right-of-way (derecho de vía) and other elements of road safety infrastructure.

2. That public beautification (ornato público) refers to those living or inert elements, natural or artificial, that embellish or improve the aspect of public works within the road infrastructure, in the right-of-way (derecho de vía). The cleaning of municipal beautification (ornato) falls within the services and obligations that the Municipality defrays with the rate (tasa) established by Article 83 of the Municipal Code.

Sincerely,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano Deputy Attorney General Assistant Attorney JAOA/RRS/dsa

Dictamen : 306 del 22/10/2019 22 de octubre de 2019 C-306-2019 Licenciado Mangell Mc Lean Villalobos Alcalde Municipalidad de Siquirres Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio DA-177-2019 del 21 de febrero de 2019.

En el oficio DA-177-2019 la Alcaldía consulta lo siguiente:

¿Puede la Municipalidad con fundamento en lo dispuesto en la Ley N°. 9329 Primera Ley de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades: atención Plena de la Red Vial Cantonal; invertir recursos de este programa para la limpieza y aseo de las vías del cantón?

¿Qué se entiende por obra de ornato público?

¿Constituye el término aseo de vías obras de ornato público?

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio 02-2019 fechado 22 (sic) de febrero de 2019, suscrito por el Lic. Oscar Enrique Pessoa Arias de la Asesoría Legal, que indica citando el artículo 2 de la Ley N° 9329, señala que dicho numeral refiere a obra de ornato y no aseo y limpieza de vías. Expone que mediante las tasas se financia el aseo de vías, en razón de su naturaleza, estando la tasa, como tributo, afectado por el artículo 83 del Código Municipal, el cual cita. Define obras de ornato como “[…] los árboles, postes de alumbrado y otros elementos de ornato público que se encuentran en las calles y avenidas, son de dominio de la Nación y los Municipios, y la administración tiene la obligación de responder por su cuidado y mantenimiento.”. Concluye, que existe impedimento de ley para que un Gobierno Loca realice inversiones con fondos de destinos específicos en áreas que no son de su competencia legal como aseo y limpieza de vías.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) Aclaración Previa: Sobre el Alcance de Nuestro Pronunciamiento; y B) En orden a la conservación vial y el ornato a cargo de las municipalidades; C. En cuanto a la limpieza de las obras de ornato; y D) Conclusión.

A. CLARACIÓN PREVIA: SOBRE EL ALCANCE DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.

El Alcalde consulta sobre el uso de los recursos que le son otorgados a la Municipalidad, financiados conforme el artículo 5 de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal N° 9329.

Al respecto debemos advertir que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 5° de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815, este Órgano Técnico Superior Consultivo no puede pronunciarse sobre asuntos cuya competencia -por ley especial- sea propia a otro órgano administrativo. El artículo 5 de nuestra Ley N° 6815 dispone:

“ARTÍCULO 5º.-CASOS DE EXCEPCIÓN:

No obstante, lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” Luego, de tratarse de materia de orden presupuestario, gasto e ingreso de fondos públicos, su uso debido y control, compete su conocimiento a la Contraloría General de la República de forma exclusiva y prevalente, conforme la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428, derivado del precepto instituido en el artículo 184 de la Constitución Política (Véase Dictámenes C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005, C-411-2014 de 20 de noviembre de 2014, C-148-2010 de 21 de julio de 2010, C-281-2016 de 23 de diciembre de 2016, C-305-2017 del 15 de diciembre del 2017).

Así las cosas, es menester precisar que el pronunciamiento que la Procuraduría General de la República procede a emitir en el caso de consulta, no versará sobre la procedencia de disponer de determinados gastos sino que se referirá a la interpretación jurídica de la norma en relación a las competencias del órgano o ente consultante, las funciones y servicios que el Legislador le ha depositado, en aras de dar seguridad jurídica en la gestión pública.

De esta manera, de seguido, procedemos a atender la consulta planteada.

B. EN ORDEN A LA CONSERVACIÓN VIAL Y EL ORNATO A CARGO DE LAS MUNICIPALIDADES.

Con la promulgación de la “Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal”, Ley N° 9329 del 15 de octubre de 2015, el legislador amplió a favor de los Gobiernos Locales su competencia y obligación legal de la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal, bien público a su cargo.

Para el cumplimiento de los fines de la Ley N° 9329, se le traslada recursos económicos a las Municipalidades, obtenidos de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, conforme las reglas del artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, Ley Nº 8114.

Los recursos que la Ley N° 9329 asigna a la corporación territorial está destinada a la conservación vial de la infraestructura de la red vial cantonal, para ello, se debe implementar un plan de gestión vial, cuyo objetivo es adaptar las condiciones de la infraestructura vial cantonal a las necesidades actuales y futuras del Cantón. Así, conforme los artículos 2 y 5 de la Ley N° 9329, es responsabilidad de las Municipalidades, administrar, conservar y construir la infraestructura vial dentro de su ámbito territorial, compuesta por las calles o caminos locales e incluye las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato. Los artículos 2 y 5 de la Ley N° 9329 disponen:

“ARTÍCULO 2.- Delimitación de la competencia.

La atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.

La red vial cantonal está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley.

Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.

La conservación y el mejoramiento de las rutas cantonales queda limitada a las vías que cumplan estrictamente con los requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la presente ley.

Las actividades indicadas en el párrafo primero de este artículo, salvo la inversión en conservación y mejoramiento en rutas cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, como de la presente ley y demás normativa conexa.

La titularidad y las potestades concernientes a la administración de los caminos vecinales, las calles locales y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas, siempre bajo los lineamientos técnicos generales que promulgue el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) como ente rector y fiscalizador en la materia.

Además, las municipalidades podrán invertir recursos económicos transferidos en virtud de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, impuesto único a los combustibles, en la adquisición y arrendamiento de bienes muebles e inmuebles que sean necesarios para cumplir con los objetivos de esta ley.

ARTÍCULO 5.- Fuente de los recursos Para la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal, los gobiernos locales contarán con los recursos incluidos en el artículo 12 de la presente ley, correspondientes al inciso b) del artículo 5 de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas.

En ningún caso, el aporte podrá ser menor al uno coma cinco por ciento (1,5%) de los ingresos ordinarios del Gobierno central.

Se incluirán dentro de este monto los aportes en materiales e insumos que realice el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), a solicitud de las municipalidades, para la construcción o el mantenimiento de la red vial cantonal.

Los fondos correspondientes a los quince puntos porcentuales adicionales de lo recaudado en virtud del impuesto único por tipo de combustible, tanto de producción nacional como importado, creado mediante la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, serán girados directamente a los gobiernos locales por la Tesorería Nacional a partir de la promulgación de la presente ley. Sin embargo, el aumento de recursos, indicado en este artículo será prorrateado a razón de una tercera parte por año hasta completar la totalidad de dicho aumento, de tal forma que a partir de la cuarta anualidad y subsiguientes se continuará aplicando el porcentaje completo adicional. Dicho aumento porcentual será transferido totalmente a los gobiernos locales, según los criterios de distribución establecidos en la presente ley, y se destinarán a la administración general de la red vial cantonal.” (El resaltado no corresponde al original).

La responsabilidad que tienen las Municipalidades sobre la red vial cantonal no es novedosa en nuestro derecho, los Gobiernos Locales han venido ejerciéndola como parte del desarrollo del cantón, para la comodidad, seguridad y bienestar de sus munícipes, conforme los artículos 1 de la Ley General de Caminos Públicos, Ley N° 5060, y 1 de la Ley de Construcciones, Ley N° 833, este último, estableciendo como una función de las Municipalidades el garantizar que “[…] las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas […]”.

Ahora bien, en cuanto al concepto de “ornato”, en aplicación de los artículos 12 del Código Civil y 9 de la Ley General de la Administración Pública, Principio de Integración Normativa, resulta aplicable el concepto de ornato previsto en el artículo 2 del Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior Nº 29253-MOPT, que dice:

“Artículo 2º-Definiciones. Para efectos de aplicación del presente reglamento se establecen las siguientes definiciones:

(…)

Ornato: Colocación y mantenimiento de elementos vivos o inertes para mejorar la apariencia de las obras construidas por el hombre.” (El resaltado no corresponde al original).

En razón de lo anterior, se entiende que el ornato público son aquellos elementos vivos o inertes, naturales o artificiales, que embellecen o mejoran el aspecto de las obras públicas dentro de la infraestructura vial, en el derecho de vía, conceptualización que armoniza con la definición de infraestructura vial del artículo 2 inciso i) del “Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal”, Decreto Ejecutivo N° 40137-MOPT del 12 de diciembre de 2016, que dice:

“Artículo 2.- Definiciones.

Para los efectos del presente Reglamento se aplicarán las siguientes definiciones:

• i)Infraestructura vial: Todos los elementos físicos que constituyen parte de la red vial cantonal y que se encuentran dentro del derecho de vía, incluyendo el pavimento, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, los elementos de infraestructura de seguridad vial, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.” (Véase también numeral 1 inciso h) del Decreto N° 40139-MOPT y art. 2 inciso h) del Decreto 40138-MOPT).

Luego, es importante indicar que el derecho de vía es un bien demanial, destinado al tránsito de vehículos y personas (Art. 2 inciso 43 de la Ley N° 9078), por tanto, las obras de infraestructura vial abarca las obras de ornato municipal que se encuentran dentro del derecho de vía.

Por último, téngase presente, que la gestión vial impone que sea planificada, por menester de ley, para el uso de los recursos financieros de las leyes N° 8114 y 9329 es requisito sustancial para las Municipalidades contar con el Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo aprobado, valiéndose de la propuesta presentada por la Junta Vial Cantonal. En nuestro Dictamen C-11-2019 del 16 de enero de 2019 señalamos:

“[…] para que las municipalidades puedan ejercer, de forma válida, sus competencias en materia de conservación y desarrollo de la Red Vial Cantonal, éstas deben haber aprobado un Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo. El presupuesto y actuaciones de las Municipalidades, relativas a la atención de la Red Vial Cantonal, deben ajustarse al respectivo Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo aprobado por el Concejo Municipal. Ergo, el hecho de que la Junta Vial Cantonal haya dejado de funcionar, no implica que la respectiva municipalidad pueda desatender lo dispuesto en el Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo.” C. EN CUANTO A LA LIMPIEZA DE LAS OBRAS DE ORNATO.

Se nos consulta si el término aseo de vías de constituye obras de ornato público, siendo distinto el termino obra al de servicios que pueda requerirse para el aseo del ornato.

La obra implica construcción, reconstrucción o restauración de una edificación, y por su parte, el aseo es un servicio, es una actividad no constructiva, no asociada a los labores de ingeniería o arquitectura. En este sentido, el artículo 5 de la Ley N° 8114 es claro el limitar el uso de los recursos de ley para la ejecución de obras, no para la contratación o ejecución de servicios:

“Artículo 5º-Destino de los recursos.

(…)

La ejecución de estos recursos se realizará bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. El destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta, de conformidad con lo que determine el reglamento de la presente ley.

(…)” De esta manera, no resulta jurídicamente procedente asimilar la limpieza del ornato público como obras de ornato público, por ende, los recursos de la Ley N° 9329 no pueden ser utilizados para esos fines.

Por otra parte, sin perjuicio de lo anterior, es responsabilidad de las Municipalidades el aseo de las obras públicas. Conforme el artículo 83 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, los recursos generados por el cobro de la tasa creada en dicha norma, tiene como parte de sus destinos, expresamente la limpieza de las vías públicas, lo que obviamente incluye el ornato público en la infraestructura vial. Dispone el artículo 83 del código de rito:

“Artículo 83. - Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo. Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

Además, se cobrarán tasas por servicios y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. El cálculo anual deberá considerar el costo efectivo invertido más el costo de la seguridad que desarrolle la municipalidad en dicha área y que permita el disfrute efectivo. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad.

La municipalidad calculará cada tasa de forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa.

(…)

Corolario de lo anterior, es una obligación de la Administración Municipal conservar limpias las obras de ornato en el derecho de vía, al tenor del artículo 83 del Código Municipal.

D. CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

1. Que conforme el artículo 2 de la Ley N° 9329, la atención de la red vial cantonal, es competencia plena y exclusiva de las Municipalidades, para lo cual puede utilizar los recursos de la Ley N° 9329 y de la Ley N° 8114. La red vial cantonal está compuesta por todos los caminos y calles del Cantón, lo que incluye las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial.

2. Que el ornato público son aquellos elementos vivos o inertes, naturales o artificiales, que embellecen o mejoran el aspecto de las obras públicas dentro de la infraestructura vial, en el derecho de vía. La limpieza del ornato municipal se enmarca dentro de los servicios y obligaciones que la Municipalidad sufraga con la tasa que establece el artículo 83 del Código Municipal.

Atentos se suscriben; Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano Procurador Adjunto Abogado Asistente JAOA/RRS/dsa