Processing use, construction, and subdivision permits in the maritime-terrestrial zoneTrámite de solicitudes de uso, construcción y visado en la zona marítimo terrestre

Opinion: 269 of 10/24/2018 October 24, 2018 C-269-2018 Mr. Eduardo Pineda Alvarado Mayor Municipality of Hojancha Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter indicating that municipal departments have doubts about how to process applications for land use (usos de suelo), construction permits, and approvals for segregation of registered farms located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), requiring clarification of the following concerns:

“Must the municipality approve applications submitted by owners of lands registered in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), even when title studies indicate that there are defects in the registration?

For cases where there are no background title studies, must the municipality approve the applications submitted, even when the interested party does not demonstrate the legality of the registration?

What would be the responsibility of the municipal official if they approve these applications, and it were later proven that they were not registered in accordance with the Law?

If the official must approve these applications, should they issue some type of warning, and under what legal argument should it be made?” The legal opinion of the external advisor to the Municipal Council is attached, who considers: If the Municipality finds defects in the registration of the property to which the application refers, in order not to approve it, in defense of local interests and the environment, including the coastal public domain (demanio litoral), it must take action by requesting before the contentious-administrative court the absolute nullity of the registry entries, the annotation of the lawsuit (anotación de la demanda), and possible compensation for illegitimate use of the public domain, or else initiate the administrative management procedure regulated in the Regulation of the Public Registry. If it does not do so, it must admit the private ownership of the property. When the Local Corporation does not have background title studies on the title of the person claiming to be the owner of the property in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), it must notify them of the public domain presumption it holds and grant a reasonable period to prove the ownership right. If not proven, the Municipality can recover the asset as part of the public domain, following due process. If within the granted period, the applicant submits a certificate of property registration in the National Registry, the Municipality cannot apply the power of official reinstatement of the land, although it can conduct its own studies and, if it determines any irregularity in the registration, proceed with the aforementioned legal mechanisms. If the title has no challenges and the application conforms to urban planning, it must approve it. The responsibility that could be attributed to the municipal official for approving applications of interest if it is proven that the title of ownership was not registered in accordance with the law must be analyzed on a case-by-case basis. The official could incur disciplinary responsibility if they knew of the defects in the constitution of the property right and do not act in defense of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Likewise, the civil-patrimonial responsibility that their actions or omissions may cause must be evaluated. Municipal officials must act in favor of the public interest, with diligence, and warn their superiors of possible anomalies that may affect the maritime-terrestrial public domain, so they can proceed with the pertinent defense actions. If they must approve the application, being constrained to do so by a superior, despite prior warnings, they can invoke the principle of due obedience.

I.- APPLICATIONS WITH TITLE STUDIES INDICATING DEFECTS IN THE REGISTRATION Firstly, you ask whether the municipality must approve applications submitted by owners of lands registered in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) when there are title studies indicating the existence of defects in the title.

The approval or rejection of applications for land use (usos de suelo), construction permits, and plan approvals for segregation, upon verification of compliance with the legal requirements applicable in each case and its duty to protect the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), is a decision within the exclusive competence of the Municipality, irreplaceable by this advisory body. The Attorney General's Office has indicated that, in accordance with the admissibility requirements derived from our Organic Law, Article 3, subsection b, 4, and 5, the inquiries formulated to it must not concern specific situations to be decided by the administrative organs or entities, since in that case, through a binding opinion, we would indirectly substitute the active Administration, which distorts the nature of the advisory function and exceeds it, nor "is it permitted to resolve the different conflicts submitted for decision to public entities." (Opinions C-172-2017 and C-267-2017, citing several precedents). However, general considerations are made regarding the inquiry.

In this regard, it is important for the Municipality to keep in mind the iuris tantum presumption of registrations, the jurisdictional protection of registered publicity, the legal publicity and immatriculation of public domain, the filing of a nullity action, and the request for precautionary measures in the contentious-administrative and registry venue.

• 1)Iuris tantum presumption of registry entries. The principle of registry legitimation arises from the registration in the Property Registry, by which it is presumed that the registered right exists, in the manner determined by the respective entry, and belongs to its holder, even if this is a formal appearance. It is an iuris tantum presumption: until inaccuracy is proven in court, through the respective channels. Registration does not validate registered acts or contracts that are null or voidable in accordance with the law (Civil Code, Article 456, first paragraph). "The importance, force, and extent of the effects emanating from registration, as a formal truth, do not reach the point of purging or correcting the flaw that might affect the title. Consequently, by virtue of the registration, a kind of presumption of truth exists regarding the data contained in the registry entry, as long as the contrary is not proven in court. Rightly, the doctrine indicates that said entry operates within a regime that places it under the protection of the Courts." (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 53/1994; CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, resolution 270/2003. Regarding the non-validating effects of illicit public domain registration: Opinion C-128-1999. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, vote 868/2001). The FIRST CIVIL COURT ruled similarly: The content of a registry entry is presumed truthful. "What is published by the Registry corresponds to a kind of official or formal truth, hence the entries of the Registry are under the safeguard of the judicial organs and produce all their effects as long as their inaccuracy is not declared" (vote 11/2014). This is doctrine collected by the Spanish Mortgage Law: The Registry entries "are under the safeguard of the Courts and produce all their effects while their inaccuracy is not declared in the terms established in this Law" (Article 1, paragraph 3).
• 2)Jurisdictional protection of registered publicity. In accordance with the provisions of the Civil Code, article 474, the cancellation of definitively registered entries is only possible through an enforceable order, issued in a process by a competent jurisdictional body, or a public deed or authentic document in which the person in whose favor the registration was made expresses their consent for it (article 451 ibid). Based on this rule, the Courts have resolved that these are two exhaustive factual hypotheses (numerus clausus), which do not admit a different form of cancellation of a registered entry, nor is another provision applicable, such as Article 173 of the General Law of Public Administration, in order to annul through administrative channels an act declaratory of rights or favorable to the administered party, or Article 174.1 ibid, which grants administrative entities the power to annul ex officio an absolutely null act, within the limitations of that Law. This means that the cancellation of registrations vitiated by nullity must be done judicially, through an enforceable judgment, constituted by the final decision of a plenary proceeding. (Civil Procedure Code, canon 157. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, votes 91/1992, 117/1992, and 619/2011. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, resolutions 327/2001, 855/2001, 148/2002, 404/2002, 584/2002, and 7/2003; SECTION VI, judgment 18/2012, and SECTION VII, resolution 117/2009).

According to Executive Decree 35509/2009, Regulation of Organization of the Real Estate Registry, the Courts have the competence to hear and declare the invalidity of a registration, the cancellation of a current provisional or definitive entry, and the declaration of better property right against the registered owner. Hearing the indicated claims is inadmissible in the administrative registry venue (art. 17, in relation to 31 and 32).

• 3)Legal publicity and immatriculation of public domain. Regarding public domain assets, it is worth remembering that "The effectiveness of the public domain regime (régimen demanial) is per se. Its existence and publicity occur autonomously from the Registry, without the registered owner being able to claim ignorance as a means to distort and counteract the designation. The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize the public domain prevent the figure of the registry third party from being wielded against it to consolidate private property illicitly removed from that regime. The public domain (demanio) has legal publicity. The foregoing is coupled with the principle of immatriculation of properties that are components of the public domain, which has material publicity and not necessarily formal or registered publicity. Against the public domain, private holdings lack obstructive value, no matter how prolonged in time and even if they appear protected by entries in the Property Registry. The condition of being a public domain asset and for public use affects a third party, even if such a quality does not appear in the Property Registry. These are assets that, by their nature, do not require registry inscription." The legal publicity of the public domain (demanio) prevails over illicit registry registration. (Opinion C-128-1999. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION II, resolutions 1/2015, 15/2016, and 75/2016; SECTION III, resolution 868/2001; SECTION IV, judgment 29/2013; SECTION V, judgments 119/2015 and 125/2015; SECTION VII, votes 19/2009, 99/2010, and 67/2011; CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolution 1280/2013). Likewise, the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT ruled in judgments 1259/2009 and 896/2015: "In accordance with the principle of immatriculation or unnecessary registration of the public domain, its existence and publicity occur independently of its registration, because ownership by the State is presumed. Thus, the public domain regime (régimen demanial) is per se. Publicity for this type of asset is material, not necessarily formal or registered. A public domain asset, by its nature, does not require registry inscription." 4) Filing of the nullity action. In summary, when the Municipality has well-founded challenges regarding the validity of the title of ownership presented by the individual, with title studies indicating the existence of defects in the registration, it must file, as soon as possible, before the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction, the nullity action and request the appropriate precautionary measures that allow it to support the suspension of the approval process until a definitive decision is made on the ownership of the land. Otherwise, it could not disregard a priori, at an initial stage, the registered property title, given the iuris tantum presumption of registry entries and the jurisdictional protection of registered publicity.

The claim for nullity of the title of ownership that the Municipality considers invalid, to the detriment of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), part of the environment, in order to exercise its public domain (demanial) administration and self-protection powers over the disputed land, is in harmony with its obligation to protect and defend the legal and material integrity of that strip of national public patrimony. (Political Constitution, Article 50. Law 6043, Articles 1, 3, 7, 13, and 17. Civil Code, Article 837. Opinions C-128-1999 and C-19-2014. Legal Opinion OJ-120-2005. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, votes 128/2001, 616/2001, and 868/2001. Regarding the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as an environmental asset, see: CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 454/2006, 7996/2006, 3923/2007, 18044/2007, 2408/2007, 2410/2007, 6275/2008, 10669/2008, 3113/2009, 10108/2010, 11503/2010, 452/2011, 18665/2012, 8596/2013, 8701/2013, 10158/2013, 811/2016, etc. About the role of municipalities in environmental matters: CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolutions 7994/2006, 2090/2008, 18471/2008, 15678/2010, 452/2011, 1903/2011, 2098/2011, 2926/2011, 3114/2011, 3301/2011, 12986/2011, 4621/2016, etc).

The Attorney General's Office has emphasized that the fact "that the law attributes the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to the municipalities does not convert said activity into the management and administration of a local interest. Although municipalities have as their functional competence the administration of the services and local interests of each canton, as established by Article 169 of the Constitution, municipal corporations can be responsible for the administration of a national interest within their territorial competence, without said interest losing its national character because of that. / Such is the case, precisely, of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) which is, clearly, a public domain asset (bien demanial) of a national character, by reason of what the already cited Article 1 of the law establishes, indicating that said zone forms part of the national patrimony. The administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) involves the management of a national interest, which the law attributes to each municipality within its territory, which is the respective canton" (Opinion C-253-2003).

With the action to be filed before the Courts, the Municipality can request, in addition to the declaration of nullity of the illegal title that gave rise to the registration, the cancellation of the registry and cadastral entry, which "breaks the presumption of existence of the registered real right" and extinguishes it. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 53/1994). Similarly, it can claim the nullity of acts and contracts that are an immediate and direct derivation of the illegitimate title, because "absolute nullity entails the legal unviability of the act, in such a way that any possibility of birth or consolidation of rights or legal effects in favor or against any person is eliminated (…)". (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgments 44/1991 and 14/1994).

It is worth remembering that Article 837 of the Civil Code grants broad standing to plead absolute nullity to anyone who has a legal interest in its declaration. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgments 41/1991, 29/1992, 79/1993, 16/1994, 99/1996, 64/1998, 312/1999, 612/1999, 670/1999, 87/2001, among several). It states: "Absolute nullity can be pleaded by anyone who has an interest in it and must, when it appears in the proceedings, be declared ex officio, even if the parties do not plead it; and it cannot be cured by confirmation or ratification by the parties, nor by a period of time shorter than that required for ordinary prescription." Regarding this last aspect, emphasis is placed on the fact that the action to request the declaration of nullity of an illicit title to the detriment of the public domain is imprescriptible and is not cured with the passage of time. (Opinions C-128-99, C-321-2003, and C-346-2004. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgments 7/1993, 104/1996, and 554/2017. Contentious-Administrative Procedure Code, CPCA, Law 8508/2006, doctrine Article 34.2. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VI, judgments 2642/2010, 113/2013, 120/2013, 145/2017. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VII, judgments 89/2013 and 45/2015. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VIII, judgment 21/2013. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION IX, judgment 479/2013, among several). The lack of an essential or indispensable element for the validity of an act or contract, such as having as its object something that is legally impossible, being outside commerce, vitiates it with absolute nullity, and any interested party can demand its declaration. (Civil Code, Article 835, subsection 1. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgments 64/1998, 7/2001, 87/2001, 491/2001, 195/2004, 788/2004, 935/2004, 69/2007, 347/2007, 951/2013, 1343/2014; SECOND CIVIL COURT, SECTION II, judgment 107/2006).

The act vitiated by absolute nullity produces no legal effects. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 631/2004). Upon declaring it, "all its effects are suppressed and retroacted in such a way that, with its elimination, it is as if it had never been performed." (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 549/2007). Being null, "the act is prevented, by full right and erga omnes, from generating any type of legal consequence, constituting a pathology of necessary extinction, which interests the entire legal system; therefore, the judge will be obliged to decree it, whether or not the parties to the litigation or a third party request it." (Idem). The obligation for the judge to rule, even ex officio (without request or initiative from a party), on the absolute nullity, of a substantive nature, when it clearly appears in the case file, constitutes an exception to the principle of congruence, in which the parties set the scope and content of their claims, and must respect the right of defense. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgments 299/2007, 549/2007, 893/2007, and 622/2011. SECOND CIVIL COURT, SECTION I, judgment 87/2015).

Due to its public domain (demanial) nature, the individual, "in the event of an illegitimate registration, does not acquire any right over the asset, as the act is absolutely null." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes numbers 1975/1991 and 6170/1998. Along the same lines: FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, judgment 104/1996 and SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, votes 7407/1998 and 868/2001). The same would happen with acts or contracts transferring ownership of a public domain asset (bien demanial). The legal impossibility of the object determines the unlawfulness of the content of the act or contract, with transgression of prohibitive and imperative norms, protecting the public interest. (Constitution, Article 129, paragraph 4. Law 6043, arts. 1, 7, and 82. Civil Code, arts. 19, 261, 262, 627, subsection 2, 629 a contrario sensu, 631, subsections 1 and 2, 835, subsec. 1, and 837. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 2063/2007, cons XII. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgments 16/1982, 11/2003, 607/2004, 934/2006, 45/2007, 173/2008, 796/2010, among others. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION II, judgments 334/2006 and 190/2012; SECTION IV, judgments 33/2012 and 346/2012; SECTION V, judgment 95/2013; SECTION VIII, judgment 51/2012; SECTION IX, judgments 30/2008 and 109/2009. BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 to 347. BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, N° 297).

The nullity action can be complemented with a pecuniary claim for the improper use or exploitation of the asset (Opinion C-128-1999).

4.1) Judicial Precautionary Measures In advance of or concomitant with the nullity action, the Municipality can request judicial precautionary measures to ensure the practical effectiveness of the favorable judgment, in which the following must concur as prerequisites: a) Appearance of a good right (fumus boni iuris): this refers to proof that the claim is not reckless or, clearly, lacking in seriousness. (CPCA, art 21). b) Danger in delay (periculum in mora): that is, if the challenged conduct were maintained or executed, serious, actual, or potential damages to the legal situation of the party seeking justice could be caused (Idem). With the request, it must be justified, by means of minimal evidence, whether by clues or approximations, the probability or existence of the damage, its magnitude, and the causal link between the conduct and the alleged damage. c) Balancing of interests at stake: public and private interests that would be affected if the precautionary measure were adopted or not, to decide, according to the principles of reasonableness and proportionality, which of these must prevail. (CPCA, art. 22.1. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolution 14/2018. Regarding the prerequisites for the admissibility of a precautionary measure, see CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VI, 244/2012 and 81/2014, among several).

Precautionary protection, an essential component or specific manifestation of prompt and effective judicial protection, "includes the right to request and obtain from the jurisdictional body the necessary, suitable, and pertinent precautionary measures to guarantee the effectiveness of the favorable judgment." "Correlatively, the jurisdictional body has the obligation to order or issue the provisional measure if the prerequisites for its adoption concur." Precautionary protection "is constitutionally mandatory when the substantial legal situations of the parties, be they subjective rights or legitimate interests, may irremediably disappear, be damaged, or be harmed, since the judge is called upon to protect and repair them." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 6224/2005, 5812/2006, 9570/2006, 17306/2008, 407/2011, and 17213/2011).

In the Contentious-Administrative Procedure Code, precautionary justice transcends "the mere suspension order as a sub-species of the conservative measures of negative content, to introduce innovative measures, of positive content, whether these are inhibitory, ordering, or substitutive (…)". (CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, SECTION VI, vote 301/2012. See CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 6224/2005 and 17306/2008). Thus, precautionary measures can have, as content, "the conservation of the state of things, or else, anticipatory or innovative effects, through the provisional regulation or satisfaction of a factual or substantial legal situation. Through them, the respective court or judge may provisionally impose upon any of the parties to the process, obligations to do, to not do, or to give." (CPCA, art. 20). It is a norm of open content regarding the measures that can be adopted, numerus apertus, provided they tend to ensure the result of the process (principle of instrumentality).

Among the precautionary measures that the Municipality can request to provisionally guarantee the object of the process and the effectiveness of the judgment are: ante causam measures (before the main process is filed; CPCA, art. 19.1); inaudita altera parte measures (in cases of extreme urgency, without granting a hearing to adopt them; art. 25 ibid); provisionalísimas measures, immediately and prima facie (in order to ensure the effects of the caution finally adopted; art. 23); innominate or atypical measures (which do not have a specific denomination defined in the law; their content depends on their suitability and necessity to preserve the object of the process and execute the favorable ruling, within the broad power of caution of the judge; art. 19 ibid), and the nominate or typical measures (expressly determined in their content, specific name, and requirements by the norms, such as the annotation of the lawsuit (anotación de la demanda)).

4.1.1) Precautionary measure of annotation of the lawsuit (anotación de la demanda). Upon filing the nullity process for the registered title, it is possible to request the typical precautionary measure of annotation of the lawsuit (anotación de la demanda), to protect, under the protection of registered publicity, the right being litigated. It is a means of guaranteeing effective judicial precautionary protection, so that the judgment favorable to the plaintiff can "be executed under the same conditions or circumstances under which it could have been fulfilled at the time the process began." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 17213/2011. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION I, judgment 37/2011, and SECTION II, judgment 55/2017. SECOND CIVIL COURT, SECTION I, judgment 368/2014). That provisional annotation is considered a lien on the property, which, although it does not prevent the registration of documents submitted subsequently, any acquirer of the annotated asset accepts by law, implicitly, the outcome of the trial, and the registrar will record it as such in the respective entry when registering new titles (Civil Code, Article 468, amended by Article 178 of the Notarial Code). Once the annotation is recorded in the Registry, as of the presentation of the order, the transfer of the property or the constitution of any real right over the asset will be understood to be done without prejudice to the annotating party. (Civil Procedure Code, art. 282). The provisional annotation of the lawsuit (anotación de la demanda) becomes a definitive registration by presenting the respective judgment, having the authority of res judicata, to the Registry, with retroactive effects to the date of that annotation. (Civil Code, art. 469). If the respective process has not concluded and the term of the provisional annotation is about to expire, the interested party can request a new order for annotation of the lawsuit (anotación de la demanda) on the property's registration entry, which must be presented to the Public Registry before the expiration of the first annotation, so that the effects of the current annotation are extended and continuity is given to that precautionary measure until a final judgment is issued on the disputed right. (Civil Code, art. 471, paragraph 4. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION II, judgment 55/2017).

4.2) Precautionary measures of a registry nature. If the Municipality, as administrator of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and a legitimate interested party, detects a defect in the registration of a property within that strip, generating an inaccuracy in the registered publicity, it can initiate in the registry venue the opening of an Administrative Management procedure, aimed at recording, on the margin of the defective registry entry, a precautionary measure of a warning note and eventual immobilization of a preventive nature, to avoid harm to third parties, or request the annotation of a notice of registry inaccuracy. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 2260/1993. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, resolutions 982/2001, 584/2002, and 41/2003; SECTION VI, judgment 18/2012). However, the administrative precautionary measures of mere public notice and immobilization would not authorize the Municipality to simply disregard the formal private property right.

Administrative Management Procedure. In the Public Registry Regulation, Decree 26771/1998, the Administrative Management process was limited to inconsistencies in registry publicity produced by errors, of a material or conceptual nature, or nullity committed in the qualification and registration of the document (articles 84 to 87 and 92, continuous numbering by Decree 28541, numeral 1). In order to strengthen real estate registry security, the Regulation of Organization of the Real Estate Registry, Decree 35509/2009, extended the scope of the Administrative Management procedure and introduced the broader concept of inaccuracy of registry publicity. (CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, resolutions 7/2003 and 269/2003. ADMINISTRATIVE REGISTRY COURT, votes 127/2004, 86/2005, 376/2006, 395/2008, 508/2009, 649/2016, 85/2017, 123/2017, 302/2017, 333/2017, 362/2017 and 243/2018). The inaccuracy of registry publicity is the lack of concordance between the physical or legal reality and the graphic information contained in the Real Estate Registry. According to its origin, inaccuracies are either registry-based or extra-registry (Decree 35509, art. 14); the former are described in article 15, and the latter in article 16 ibid. Administrative Management, whether initiated ex officio or at the request of a party, is a procedure aimed at informing interested parties of the existence of a registry-based inaccuracy, so that it may be corrected. Its initiation may give rise to the filing of an administrative warning notice in the corresponding entry, while investigations are carried out, for purposes of notice publicity, without preventing the registration of subsequent documents, as well as to the immobilization of the entry in question, if there is opposition from any interested or affected party, until the matter is clarified through judicial channels or they authorize it through a suitable document submitted to the Real Estate Registry for its qualification and registration (Decree 35509, arts. 2, subsections l and p, 21, and 25, 28 ibid). "The administrative act by which the National Registry immobilizes a determined property forms part of its administrative powers and, in itself, does not constitute a violation of the right to property." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 2961/1997, 11083/2001, 6983/2002, 1916/2005. Regarding the constitutional conformity of the warning notes and immobilization ordered by the Real Estate Registry, see CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 6663/1995, 1720/2003 and 14753/2005). The warning note only informs of the existence of an administrative procedure in process, without limiting the right to property. Immobilization is characterized by the impossibility of registering registry documents. (CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VI, judgment 39/2016). The Administrative Management procedure is also applicable to the correction of inconsistencies or inaccuracies arising from cadastral publicity. Against the final decision rendered in the Administrative Management procedure, an appeal is available, within five business days following its notification, to the Administrative Registry Court (Decree 35509, arts. 29, 30, 38 and 41 ibid). Regarding the immobilization measure when there is an intentional alteration of the entries or modification of the entry in question, see: CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION IV, judgment 24/2016.

(The Administrative Registry Court was created by the Law of Procedures for Observance of Intellectual Property Rights, which regulates its competence concerning appeals from all registries of the National Registry. Law 8039/2000, arts. 1, 19 and following. The Operating Regulation of that Court was issued by Decree No. 35456/2009, which repealed the previous one, number 30363/2002. On the tacit modification and repeals to Law 7274/1991, creating the Third Section of the Contentious Administrative Court, cf.: Law 8039, arts. 25 and 73 subsection c, and Law 8508, art. 211).

Precautionary measure of filing a prevention note for extra-registry inaccuracy. For the correction of extra-registry inaccuracies, the affected parties, upon meeting the requirements, may also request the Directorate of the Real Estate Registry to file a prevention note on the rights or cadastral entries, with effects of mere notice publicity, without preventing the registration of subsequent documents and without prejudice to registry protection (Decree 35509, arts. 2, subsection n, 32 to 34). That measure is of an instrumental nature and aims to "create the necessary time window for the interested party to access the jurisdictional authority…". (ADMINISTRATIVE REGISTRY COURT, votes 376/2006 and 362/2017). By protection (tutela) of registry publicity, the ex officio determination of registry errors, apart from the impossibility of eliminating them administratively, allows for the adoption of a precautionary or provisional measure, pending the definition and regularization of the registry deficiencies detected. (CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VI, judgment 18/2012).

Cancellation of presentation or definitive registration entries of fraudulent origin and registry blocking note. Law 9602/2018, on Strengthening real estate security, grants competence to the Directorate or Deputy Directorate of the Real Estate Registry to cancel, ex officio or at the request of those affected by the fraudulent movement, complying with due process and without prejudice to the jurisdictional protection (tutela) of the entries, the real estate entries, whether presentation or definitive, generated from fraudulent documentation, for containing a non-existent act, restoring the real estate information to its previous state, provided that such non-existence can be objectively accredited at the registry level, in the cases and according to the procedures and requirements established by its regulation, and rights deriving directly from a registry entry originating in fraudulent and non-existent documentation may not be invoked, except those of the protected third-party registrant under the principle of public faith of the registry. The final decision ordering the cancellation of a provisional or definitive entry has an appeal before the Administrative Registry Court, within five days following notification (arts. 1, 5 and 6).

In accordance with that law, the non-existence of the original matrix of a notarial certification (testimonio de escritura) or a substantive inaccuracy with it has, as an instrumental consequence, the nullity of the respective document and, as a registry consequence, the cancellation of the definitive or presentation entries, in the case of provisional annotations, that such irregular documents may have caused, provided that the cancellation does not affect third-party registrants protected by registration of movements subsequent to the right contained in the null certification or by non-existent original status. If there is a protected third-party registrant, it gives rise to the filing in the registry entry of a precautionary measure of a registry blocking note, which has the effect of immobilizing the property on which it is imposed. If a notarial certification is not based on the corresponding original document, the omission must be objectively identified by means of an ad hoc certification from the National Archive (art. 2, subsections h and j and 7).

II.- REQUESTS WHEN THE INTERESTED PARTY DOES NOT DEMONSTRATE THE REGISTRATION OF THE TITLE The second question is whether the municipality must approve the requests submitted when there are no studies of prior ownership (antecedentes de dominio) and the interested party does not demonstrate the legality of the registration.

The public ownership of the State in relation to the maritime-terrestrial zone derives from the Law, which does not require proof of its existence and content. It is presumed known by all. No one may allege ignorance of the laws, except in cases authorized by law. (Political Constitution, art. 129; Civil Code, art. 7). The demanio (public domain), we said in the previous point, has legal publicity and is governed by the principle of initial registration (inmatriculación).

On this point, the Attorney General's Office has maintained that "given the blanket affectation to public domain that the two coastlines have had in our legal system since ancient times and, now the maritime-terrestrial zone in Law 6043, properties registered in the Property Registry in the name of private individuals constitute an exception and it is incumbent upon them to demonstrate the acquisition of their title in accordance with the law. If they do not prove the prerequisites for exclusion from the rule of demaniality (demanialidad), the property shall be considered of a public nature by legal imperative. This Office has so indicated in opinions C-138-1991 and C-102-1993, where it stated that because private property within the maritime-terrestrial zone constitutes an exceptional regime, it is incumbent upon the private party to prove the existence of the ownership invoked, in accordance with the law, since failing to do so, it shall be deemed public by operation of law. (…)" / This thesis finds support in the principle of onus probandi (burden of proof) and has also been upheld in other jurisdictions, as occurs in Spain, where in the past private ownership of maritime-terrestrial public domain assets was permitted for some time. The Supreme Court, in repeated judgments, such as those of May 7, 1975, November 12, 1988 and July 7, 1989, has reiterated that "the maritime-terrestrial zone is a public domain asset, without prejudice to the rights of private individuals, provided that they and not the State so prove it." The Latin adage that he who has a presumption or precept in his favor places the burden of proof on his adversary applies here." / We agree with Fernández Rodríguez, who maintains that in these cases private ownership must be duly proven, since its mere invocation would be insufficient." (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Manual of Urbanistic Law. Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, S. A. Madrid. 1997, pg. 228. Opinion C-128-1999, reiterated by C-33-2005, C-351-2006 and C-19-2014, among others).

That criterion has been endorsed by the CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, in resolution 868/2001: "From very ancient times, the two coastlines evidence blanket affectation to public domain, as does the Water Law No. 276 of August 27, 1942 and its amendments, and currently the maritime-terrestrial zone in Law 6043 of March 2, 1977, properties registered in the Property Registry in the name of private individuals constitute an exception, but in a situation such as the one under analysis, it is incumbent upon the interested private parties to demonstrate the acquisition of their title in accordance with the legal system, that is, they must necessarily prove the prerequisites for exclusion from the rule of demaniality. It is an exceptional regime, requiring indispensable verification." (A recount of the historical-regulatory evolution of the public character of the maritime-terrestrial strip, from Law No. 162 of June 8, 1828 to Law 6043, is provided by the CONSTITUTIONAL CHAMBER, in judgments 454/2006, 2408/2007 and 3113/2009; the FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment 7/1993; the CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, vote 54/2012, SECTION IV, judgment 35/2007, and SECTION V, judgment 32/2013).

The applicant has the unavoidable duty to demonstrate the property right they claim to have in relation to the property in the maritime-terrestrial zone. Presenting suitable evidence, in a timely manner, regarding that fact, is essential for their application to succeed; otherwise, they will face the consequences of rejection. The mere statement of being the owner is insufficient to obtain a favorable resolution. It is a positive fact that must be proven by the one who, by affirming it, benefits in their claim. (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment 131/2006). It is consistent with the principle that the burden of proof corresponds to the one who affirms. The Municipality must resolve the request based on what the interested party effectively proves.

The way to prove private ownership, at least formally, of a property in the maritime-terrestrial zone, enforceable against third parties, is through the respective certification of registration in the Real Estate Registry. "In order for ownership of real estate to produce all legal effects, it is necessary that it be duly registered in the General Property Registry" (Civil Code, article 267). Numeral 459 ibid, subsection 1, commands the registration in the property registry of "titles of ownership over real estate." Titles subject to registration that are not registered shall not prejudice a third party, except from the date of their presentation to the Registry. (Civil Code, article 455). In our system, regarding registered assets, the condition of owner is demonstrated by registry ownership. (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgments numbers 78/1997, 50/1998, 978/2001, 677/2002, 678/2002, 689/2002, 80/2005, 249/2005, 849/2005, 755/2006, 949/2006, 107/2007, 347/2007, among many). What was expressed about the iuris tantum presumption of registry entries and the jurisdictional protection of registry publicity is emphasized.

"Therefore, when a private party alleges before the Municipality private ownership of land included in the coastal strip, without proving it, the proper course is to grant them a reasonable period to demonstrate such circumstance, by means of certification or authentic document, with the warning that failing to do so, the property shall be considered as public domain, for all legal effects. Without this being an obstacle to the verifications that the Council may carry out with a view to clarifying the real truth. It is understood that the location of the property within the maritime-terrestrial zone must be corroborated, even with official technical evidence if necessary (...)." (Opinions C-128-1999 and C-19-2014). That location is the prerequisite for the demanial affectation to operate.

Consequently, in answer to the question, when there are no studies of prior ownership and the applicant does not prove the registration of the property, the Municipality must notify them of the declaration of public domain to which the maritime-terrestrial zone is subject, by article 1 and concordant articles of Law 6043, as well as by norms prior to it, and grant them a reasonable period to demonstrate, by means of certification, the ownership of the property they claim to have, registered in the Real Estate Registry, with the warning that failing to do so, it shall be deemed a public domain asset, administered by the Local Government, and their request based on it being a private domain asset shall be rejected.

If within the granted period, the applicant submits the certification of the property's registration, the Council must process the request and verify compliance with the legal requirements applicable in each case, to resolve according to law. It is important that in such a case, the Municipality, in fulfillment of its duty of protection of the maritime-terrestrial zone, carry out a thorough and speedy study of prior ownership to verify that the property title submitted was registered in accordance with the law. If it determines that the registration is illegal, it must file the contentious-administrative and civil treasury proceeding for the annulment of the registry and cadastral entries and other acts or contracts it deems necessary, requesting the pertinent judicial and registry precautionary measures. In opinion C-133-2004 it was stated that the presentation of a private property title over a property does not exempt the entity or body that administers the public asset within which it is situated from carrying out the required verifications in order to protect the integrity of the State's patrimony.

III.- RESPONSIBILITY OF THE MUNICIPAL OFFICIAL FOR THE APPROVAL OF REQUESTS ON PROPERTIES NOT REGISTERED IN ACCORDANCE WITH THE LAW The question is what would be the responsibility of the municipal official if they approve the requests and it is later shown that the property was not registered in accordance with the law.

In opinion C-200-1992, the Attorney General's Office indicated that in accordance with the public domain regime granted to the maritime-terrestrial zone, Law 6043, article 7, contains a clear prohibition against owning, legalizing or appropriating, by any means, properties included within it. And that the generality of the precept acquires singular importance in light of the duty to protect that coastal demanio of the national patrimony assigned to the agencies of the active Public Administration that in their ordinary role of action become aware of matters that may affect it, as would be the case of the Municipalities entrusted with administering it and directly ensuring compliance with the norms regarding domain, development, exploitation, use and demanial self-protection (arts. 1, 3, 13 and 17 ibid). Therefore, their officials are prohibited from favoring the appropriation of land in the maritime-terrestrial zone through acts by private parties, the irregularity of which they can discern with moderate diligence. (Criterion followed by the Administrative Registry Court, vote 221/2005, in cadastral matters). Thus, for example, with the exercise of due diligence, an anomaly can be detected in the registration of a property located within the maritime-terrestrial zone through a possessory information proceeding (información posesoria) whose process was initiated and approved after the entry into force of Law 6043, or was based on Transitory III of Law 4558 outside the validity period or encompassing the area now called the Public Zone (a strip fifty meters wide measured inland from the ordinary high tide; art. 6 ibid), or if the property has an improper increase in the initial registered area, to the detriment of the public domain, or when the registration comes from a parent property that in its first registry entry respected or bordered the maritime-terrestrial zone and the new property incorporates it, etc. By article 1 of Law 6043, "all those public institutions or bodies that by reason of their legal attributions have to do with the maritime-terrestrial zone, must adopt a vigilant attitude in their administrative function and take the pertinent measures for the effective protection of this strip of public domain" (opinion C-50-1996).

The responsibility of public servants derived from the exercise of their functions can be disciplinary, civil, and criminal. The first to compel and ensure (preventively and repressively) compliance with the legal duties of employment; the second to compensate for a caused harm, and the third for the purpose of sanctioning the commission of punishable acts established by the legislator. "These responsibilities are not mutually exclusive, so a single act violating a legal duty of the servant can generate the three types of responsibility, and therefore, three different types of sanctions." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 4848/1998, 1265/1999, 12986/2001, 1183/2003, 12402/2004, 2995/2005, 10293/2016 and 4293/2018).

Civil responsibility. The public servant is responsible before the Administration for all damages caused to it by intent (dolo) or gross negligence (culpa grave). Intent involves a deliberate will to cause harm, through act or omission. Negligence refers to carelessness, imprudence, and lack of skill. The official could have foreseen or avoided the harm and did not do so. (Law 6227, art. 210. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION V, judgments 87/2013 and 3/2014; SECTION VII, judgment 17/2009). For the official to be personally liable to third parties, it is also required that they acted with intent or gross negligence in the performance of their duties or on occasion thereof (art. 199 ibid).

In order to impute civil responsibility to a public servant, it is necessary to demonstrate the damages suffered, the intent or gross negligence on their part, and the causal link between the two. (On the elements that must be present for such responsibility to arise, see CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION V, judgments 6/2012, 63/2013, 87/2013 and 3/2014). "In this line, the rules governing the matter require the opening of an administrative procedure, which must necessarily be the ordinary one," in which "the burden of proof regarding the existence of the harm, the effective accreditation of their gross negligence or intent, as well as the degree of participation of the official in the facts under analysis, unquestionably lies with the Administration, the object of the procedure being precisely to establish the real truth of the facts," with respect for due process in all its phases. (CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VI, judgments 4405/2010, 95/2013 and 6/2015). In that procedure, all elements of judgment must be assessed, such as the degree and type of participation the official had in the acts that generated the result, the nature and scope of the assigned functions, their rank, hierarchy, background, experience, etc. (CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VII, judgment 17/2009).

Disciplinary responsibility. "Disciplinary responsibility is understood as that caused by the violation of the obligations inherent to the employment status and which is demanded and sanctioned by the Administration on which the official depends. It is, therefore, an internal corrective power, a necessary consequence of hierarchy and organizational power." (SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principles of General Administrative Law. Volume I. Madrid. Ed. Iustel. 2004, pg. 803, in CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION V, judgment 23/2014). When they have acted with intent or gross negligence, the public servant is subject to disciplinary responsibility, for their actions, acts, or contracts contrary to the legal system, and their superior for the acts of their immediate subordinates. The disciplinary sanction may not be imposed without prior formation of an investigative file (expediente), with ample hearing for the servant so they may assert their rights and demonstrate their innocence. (General Law of Public Administration, article 211). To determine the existence and degree of fault or negligence of the official, when assessing the alleged defect of the act to which they object, order, or execute, the nature and hierarchy of the functions performed must be taken into account (art. 213 ibid).

Under these regulations, regarding culpability, the Public Administration must demonstrate that the official acted with intent or gross negligence. It has been considered that the determination of the latter in an act or omission attributable to the public servant starts from verifying the existence of enforceable employment duties, as well as the severe, attributable, and proven departure from them, due to the servant not conforming to the expected average performance, among other scenarios. (CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION IV, judgments 33/2013, 75/2014, 61/2015, 85/2015 and 9/2016; SECTION V, judgments 9/2015, 24/2015 and 37/2016).

The duties of officials derive from the regulatory order and the nature of the position they hold. They are general, those pertaining to every servant by the mere fact of being one, and special, those imposed in relation to the specific administrative work performed. General duties include: dedicating oneself to the position with efficiency and loyalty, observing the hierarchical order, devoting oneself entirely, with zeal and decorum, to one's functions, etc. The faults generating disciplinary responsibility are many and varied: carelessness, incorrect conduct, lack of probity, abandonment of position, etc. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 4545/2000, 9989/2004, 12402/2004, 2995/2005, 12922/2005, 6302/2006, 8308/2010 and 4293/2018. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION IV, judgments 33/2013, 61/2013, 100/2013, 108/2003, 114/2013 and 56/2014).

In the disciplinary regime, the principle of specificity (tipicidad) is not as rigorous as in substantive criminal law, since it is appropriate "to apply sanctions for any failure to perform functional duties, without needing them to be detailed concretely as a punishable act," which is why "faults not literally provided for can be sanctioned discretionally, but which are understood to be included in the text and provided they result from the verification of the disciplinary fault, through a procedure created for this purpose." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 8749/2000, 3218/2001, 12402/2004, 13903/2007, 14880/2008, 13219/2010, 7348/2015, 7781/2015, 10293/2016, 15975/2016, 17376/2016, 13770/2017, 4293/2018 and 9217/2018. FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment 25/2016. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION II, judgment 525/2005; SECTION IV, judgment 33/2013, etc.).

Therefore, the breach of general functional duties, legally defined conducts, and those found in lower-ranking norms, such as those contained in autonomous service regulations, are all sanctionable. (CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION IV, judgments 33/2013, 61/2013, 23/2014, 56/2014, 61/2015, 85/2015, 114/2015, 9/2016 and 65/2016). Regarding the duties, prohibitions, and sanctions of municipal servants to guarantee good service: see Articles 156 to 158 of the Municipal Code. As for the disciplinary regime of the municipalities, the Mayor holds the disciplinary function over the officials and employees of the local government who do not report directly to the Council (auditor, accountant or secretary of the Council). (Municipal Code, Law 7794/1998, articles 13, subsection f and 17 subsection k. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 12922/2005, 6302/2006 and 8308/2010).

Criminal responsibility. The public official will incur criminal responsibility when they carry out conduct that is typical, unlawful, and culpable, the knowledge and eventual sanction of which falls to the judicial authority. It should be recalled that the administrative execution of ineffective or absolutely null acts produces criminal responsibility for the servant who ordered them, without prejudice to the other resulting responsibilities. (Law 6227, art. 146.3).

In summary, depending on the circumstances of the case, the responsibility that a municipal official who approves the requests subject to consultation could incur at the administrative level, and it is later shown that the property within the maritime-terrestrial zone was not registered in accordance with the law and, for this reason, the property title is annulled, is of a disciplinary and civil nature, when they acted with intent or gross negligence regarding knowledge of the defect affecting it and in failing to urge the relevant officials to take the actions necessary to protect the demanial maritime-terrestrial zone and annul the registration.

The merits of said responsibilities must be determined on a case-by-case basis by the competent municipal bodies, following the opening of the respective administrative procedure, with observance of due process and assessment of evidentiary elements. As this is an action proper to the active Administration, it is irreplaceable by the Attorney General's Office, via opinion.

IV.- RESOLUTION OF REQUESTS WITH WARNING Finally, it is asked whether the official who must approve the requests in question must make any type of warning and under what legal argument.

The legal opinion attached limits the question to the warning that the municipal official responsible for resolving the requests must make to senior officials when they find possible defects in the property title that affect the public domain of the maritime-terrestrial zone, as well as to the case where they are compelled, by a superior, to approve it, despite the prior warning given.

In the answer to the second and third questions, it was stated that the officials of the active Administration who, by their attributions, have decision-making power in matters related to the maritime-terrestrial zone must adopt a vigilant attitude and take the necessary measures for its effective protection, and that the administered party's duty to demonstrate the private ownership they claim over a property within said zone does not exempt the former from carrying out the verifications required for the purpose of safeguarding the integrity, both physical and legal, of that demanial strip.

To protect himself from a negligence or omission that may be attributed to him, if the municipal official who must hear the requests referred to in the question detects possible nullity defects in the private ownership title being claimed, to the detriment of the public domain (demanial) regime of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), he must communicate this to his superiors, urging them to interpose their good offices so that the Municipality brings, as soon as possible, before the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda), an action for nullity of the title and requests the appropriate precautionary measures (medidas cautelares) to support the suspension of the approval procedure until the matter of land ownership is definitively resolved. An action that would be in accordance with compliance with the municipal obligation to protect the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), an environmental asset under its custody, the duty of probity (deber de probidad), and the implementation of internal control measures to protect public assets. By the duty of probity (deber de probidad), the official is obliged to direct his management toward the satisfaction of the public interest, with rectitude and good faith in the exercise of legal powers, and to ensure that the decisions he adopts conform to impartiality and institutional objectives. That public morality requires the efficient protection of public assets by the servant in the performance of his duties. A proven infraction of that duty, after a prior defense, constitutes just cause for separation from public office, without employer liability and without prejudice to any applicable civil and criminal liabilities. Ley 8422/2004, arts. 3°, 4°, 38 and 39; Ley 6227, art. 113; Decreto 32333/2005, article 1°, subsection 14. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, judgments 95/2013, 189/2014, 21/2016, 32/2016, 117/2016, 122/2016 and 132/2016; SECCIÓN IV, judgment 33/2013. "The duty of probity (deber de probidad) has very broad-reaching manifestations regarding possible conduct of officials, given that it encompasses conduct of a willful type (bad faith, not in accordance with ethics) to conduct of a negligent nature in which there is a lack of a duty of diligence in the handling of public affairs (…)." Conduct in which the official, despite demonstrated knowledge of the particular situation and "of his hierarchical position, takes no action within a specific period of time to solve the problem presented, necessarily implies the determination of the existence of an action contrary to the duty of probity (deber de probidad) with gross negligence." (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, judgment 33/2013. On the duty of probity (deber de probidad) in the exercise of public office, see SALA CONSTITUCIONAL, judgments 3091/2006, 3094/2006, 3100/2006, etc. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IV, judgment 56/2014; SECCION V, judgment 68/2015, SECCION VI, judgment 2073/2009, 122/2016, etc). The actions carried out by the active Administration to protect and conserve public assets against any loss, misuse, irregularity, or illegal act, and to comply with the legal system, are also part of the objectives of the internal control system, with the duty of the head of the entity (jerarca) and subordinate titleholders to ensure the proper development of the activity of the entity or body under their charge, among others. (Ley 8292, arts. 8 and 12).

(It is important to keep in mind that according to the jurisprudence of the Sala Constitucional and the Sala Primera de la Corte, followed by the Tribunal Contencioso Administrativo, administrative silence (silencio positivo), or a favorable tacit act, in authorizations or approvals that must be granted in the exercise of inspection and protection functions, or requests for permits, licenses, and authorizations, is inapplicable to public domain assets (bienes de dominio público), or in environmental and urban planning matters, including the same, or when what is requested does not meet all the requirements and demands set by the legal framework in relation to the application filed. Ley Forestal, article 4. SALA CONSTITUCIONAL, judgments 2954/1994, 5506/1994, 6332/1994, 1895/2000, 6322/2003, 10294/2000, 10187/2003, 2063/2007, 13072/2009, 13073/2009 and 1963/2012. SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgments 88/1994, 397/2001, 771/2008, 139/2012, 1195/2013, 122/2015, 925/2017, with citations of precedents from both Chambers; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, votes 407/2002, 203/2006, 264/2007 and 139/2012; SECCIÓN IV, judgment 27/2015; SECCION VI, judgment 258/2011, 247/2012, and 110/2013, etc).

Duty of obedience (Deber de obediencia). If the official is compelled by a superior to resolve the application favorably, provided it meets the legal requirements, his action could fall within the duty of obedience (deber de obediencia), if the normative conditions for departing from it do not exist.

As a general rule, every public servant is obliged to obey the particular orders, instructions, or circulars of the hierarchical superior (Ley 6227, art. 107). However, this duty of obedience (deber de obediencia) is not unrestricted. The servant must disobey an order whose purpose is the performance of acts outside his competence and when the act is manifestly arbitrary, because its execution constitutes abuse of authority or any other crime. Nor is he obliged to obey when the act does not come from the hierarchical superior, whether immediate or not. (Ley 6227, arts. 107 and 108. On the crime of abuse of authority, see Código Penal, art. 338). Except for these exceptions, the servant must comply with what is ordered by the superior, even if it is contrary to the legal system for any other reason, but in this last case he must record and send his objections in writing to the head of the entity (jerarca), who is obliged to acknowledge receipt. Sending the written objections saves the subordinate from liability, but he remains subject to the immediate execution of the order (art. 109 ibid). "The purpose of these rules is to ensure that all public officials, and not only superiors, safeguard the public interest and ensure that the Administration's acts are in strict adherence to the Legal System as ordered by article 113 of the Ley General de la Administración pública." The duty of obedience (deber de obediencia) does not eliminate the proven responsibility of the servant, "since, having reasons to disagree, the subordinate must express them." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment 290/2005). From this perspective, there is "a sort of cross-control that turns the official into a watchman of the institutional task and seeks to prevent errors and, eventually, corruption practices that later attempt to be justified by ignorance or unawareness." (SALA SEGUNDA DE LA CORTE, judgments 93/2008 and 644/2009).

Unlike article 109 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes the duty of obedience (deber de obediencia) of the public servant "even if the superior's act is contrary to the legal system…" for a circumstance other than those stated in the preceding article, there are legislations that set forth the opposite principle, as occurs with the Spanish Law of the Basic Statute of the Public Employee (Real Decreto Legislativo 5/2015): Public employees "Shall obey the professional instructions and orders of superiors, unless they constitute a manifest infraction of the legal system, in which case they shall immediately bring them to the attention of the appropriate inspection bodies" (article 54, subsection 3).

In summary, if the competent municipal official to resolve the requests in question is compelled by his hierarchical superior, whether immediate or not, to do so favorably, those that meet the legal requirements, and the act does not constitute a crime of abuse of authority or any other, his action could be framed within the duty of obedience (deber de obediencia). If the official responsible for ruling on these requests considers that the order given by the superior is contrary to the legal system for other reasons, he must record and send his objections in writing to the head of the entity (jerarca), thereby saving his liability, but he remains subject to the immediate execution of the order.

V.-CONCLUSIONS:

The following conclusions are reached from the foregoing:

• 1)The approval or denial of land-use (uso de suelo) applications, construction permits, and plan approvals (visados de planos) for segregations, after verification of compliance with the legal requirements demanded in each case, is a decision within the exclusive competence of the Municipality, irreplaceable by this advisory body.

If the Municipality has ownership title studies indicating the existence of defects in the registration of the property that is the subject of the application, as an interested legitimate party, it must bring, as soon as possible, before the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda), an action for nullity of the title and request the precautionary measures (medidas cautelares) that allow it to support the paralysis of the approval procedure until the matter related to the ownership of the land is finally decided, to ensure the practical effectiveness of an estimatory judgment, and to exercise its public domain (demanial) administration and self-protection powers over the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Otherwise, it could not disregard a priori the registered ownership title, given the iuris tantum presumption of registry inscriptions and the jurisdictional protection of registry publicity. Likewise, it may initiate before the registry office the opening of an Administrative Management procedure, so that a precautionary measure (medida cautelar) of a warning note and eventual immobilization is recorded in the margin of the defective registry entry, or request the annotation of a notice of registry inaccuracy, which would not be sufficient to suspend the approval procedure, nor would they authorize the Municipality to simply ignore the formal private property right. If there is merit, it can also manage before the registry office the cancellation of presentation entries or definitive inscriptions of fraudulent origin and a precautionary measure (medida cautelar) of registry blocking.

• 2)When there are no ownership background studies and the applicant does not prove the registration of the property, the Municipality must communicate the declaration of public domain (dominio público) to which the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is subject, by article 1° and concordant articles of Ley 6043, as well as by rules prior to it, and grant a reasonable period for them to demonstrate, by means of certification, the ownership of the property they claim to have, registered in the Real Estate Registry (Registro Inmobiliario), under the warning that if they fail to do so, it will be considered a public domain asset (bien de dominio público), administered by the Local Government, and their application made on the basis that it is a private domain asset (bien de dominio privado) will be rejected.

If within the granted period, the applicant presents the certification of the property's registration, the City Council must process the application and verify compliance with requirements to resolve in accordance with the Law. It is important in this case that the Municipality, in fulfillment of its duty of protection of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), carry out a careful and swift study of ownership backgrounds aimed at verifying that the ownership title provided was registered in accordance with the law. If it determines that the registration is illegal, it must bring the contentious-administrative and civil treasury process (proceso contencioso administrativo y civil de hacienda) for the annulment of the registry and cadastral entries and other acts or contracts it deems appropriate, requesting the convenient judicial and registry precautionary measures (medidas cautelares). The presentation of a private property title over a property does not exempt it from carrying out the necessary verifications in order to protect the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) it administers.

• 3)Depending on the circumstances of the case, the liability at the administrative level that a municipal official could incur who approves the cited applications and it is subsequently proven that the property within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) was not registered in accordance with the law and, for that reason, the ownership title is annulled, is of a disciplinary and civil nature, when he acted with willful intent (dolo) or gross negligence regarding knowledge of the defect affecting it and omitted to urge the appropriate officials to take the pertinent actions to protect the public domain maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre demanial) and annul the registration.

The merit of said liabilities must be determined on a case-by-case basis by the competent municipal bodies, after opening the respective administrative procedure, in accordance with due process and assessment of evidentiary elements. As it is an action proper to the active Administration, it is irreplaceable by the Procuraduría, via a legal opinion (dictamen).

• 4)If the municipal official who must resolve the requests subject to the question detects possible nullity defects in the private ownership title alleged, to the detriment of the public domain (demanial) regime of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), to protect himself from a negligence or omission that may be attributed to him, he must communicate this to his superiors, urging them to interpose their good offices so that the Municipality brings, as soon as possible, before the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda), the action for nullity of the title and requests the appropriate precautionary measures (medidas cautelares) to support the suspension of the approval procedure until the matter of land ownership is resolved with finality. An action that would be in accordance with the municipal obligation to protect the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), an environmental asset under its custody, the duty of probity (deber de probidad), and the implementation of internal control measures to protect public assets.

If the competent municipal official to resolve the requests in question is compelled by his hierarchical superior, whether immediate or not, to do so favorably, those that meet the legal requirements, and the act does not constitute a crime of abuse of authority or any other, his action could be framed within the duty of obedience (deber de obediencia). If the official responsible for ruling on these requests considers that the order given by the superior is contrary to the legal system for other reasons, he must record and send his objections in writing to the head of the entity (jerarca), thereby saving his liability, but he remains subject to the immediate execution of the order.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Advisory Procurador Attorney of the Procuraduría

Dictamen : 269 del 24/10/2018 24 de octubre del 2018 C-269-2018 Señor Eduardo Pineda Alvarado Alcalde Municipalidad de Hojancha Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio donde indica que los departamentos municipales tienen duda de cómo deben tramitar las solicitudes de usos de suelo, permisos de construcción y visados para segregaciones de fincas inscritas, ubicadas en la zona marítimo terrestre, por lo que se requiere aclarar las siguientes inquietudes:

“¿Debe la municipalidad aprobar las solicitudes presentadas por los propietarios de terrenos inscritos en zona marítima terrestre, aun cuando existan estudios de dominio que indiquen que existen vicios en la inscripción?

¿Para el caso donde no hay estudios de antecedentes de dominio debe la municipalidad aprobar las solicitudes presentadas, aun cuando el interesado no demuestre la legalidad de la inscripción?

¿Cuál sería la "responsabilidad del funcionario municipal si aprueba estas solicitudes, si se llegara a demostrar que las mismas no fueron inscritas conforme a la Ley?

¿En caso de que el funcionario deba aprobar estas solicitudes, deberá realizar algún tipo de advertencia y bajo que argumento jurídico se debe realizar?” Adjunta el criterio jurídico del asesor externo del Concejo Municipal, quien considera: Si el Municipio encuentra vicios en la inscripción del predio a que se refiere la solicitud, para no aprobarla, en defensa de los intereses locales y del ambiente, incluido el demanio litoral, debe accionar solicitando en la sede contencioso administrativa la nulidad absoluta de los asientos registrales, la anotación de la demanda y el posible resarcimiento por uso ilegítimo del dominio público, o bien iniciar el procedimiento de gestión administrativa regulada en el Reglamento del Registro Público. Si no lo hace, debe admitir la titularidad privada del inmueble. Cuando la Corporación Local no cuenta con estudios de antecedentes de dominio sobre el título de la persona que se dice propietaria del inmueble en la zona marítimo terrestre, debe comunicarle la presunción demanial que ésta tiene y concederle un plazo prudencial para probar el derecho de propiedad. De no demostrarlo, la Municipalidad puede recuperar el bien como parte del dominio público, siguiendo el debido proceso. Si dentro del plazo conferido, el solicitante presenta certificación de inscripción de la propiedad en el Registro Nacional, el Municipio no puede aplicar la potestad de reintegro oficioso del terreno, aunque sí realizar sus propios estudios y, de determinar alguna irregularidad en la inscripción, proceder con los mecanismos legales antedichos. Si el título no tiene cuestionamientos y la solicitud se adecúa a la planificación urbana, ha de aprobarla. La responsabilidad que podría achacarse al funcionario municipal por aprobar las solicitudes de interés si se llega a demostrar que el título de dominio no fue inscrito conforme a la ley, ha de analizarse en cada caso. El funcionario podría incurrir en responsabilidad disciplinaria si conocía los vicios en la constitución del derecho de propiedad y no actúa en defensa de la zona marítimo terrestre. Igualmente debe valorarse la responsabilidad civil-patrimonial que pueda originar sus actuaciones u omisiones. Los funcionarios municipales han de actuar en pro del interés público, con diligencia, y advertir a los jerarcas de las posibles anomalías que puedan afectar el dominio público marítimo terrestre, para que procedan con las acciones de defensa pertinentes. Si les correspondiera aprobar la solicitud, por ser constreñidos a ello por el superior, a pesar de las advertencias previas, pueden invocar el principio de obediencia debida.

I.- SOLICITUDES CON ESTUDIOS DE DOMINIO INDICATIVOS DE VICIOS EN LA INSCRIPCION En primer término, pregunta si la municipalidad debe aprobar las solicitudes presentadas por los propietarios de terrenos inscritos en la zona marítimo terrestre cuando hay estudios de dominio que indican la existencia de vicios en el título.

La aprobación o no de las solicitudes de uso de suelo, permisos de construcción y visados de planos para segregaciones, previa verificación de la observancia de los requisitos legales exigibles en cada caso y de su deber de tutelar la zona marítimo terrestre, es una decisión de competencia exclusiva de la Municipalidad, insustituible por este órgano asesor. La Procuraduría ha señalado que con arreglo a los requisitos de admisibilidad derivados de nuestra Ley Orgánica, artículo 3°, inciso b, 4° y 5°, las consultas que se le formulen no deben versar sobre situaciones concretas a decidir por los órganos o entes administrativos, pues en ese supuesto, a través de un dictamen vinculante, sustituiríamos, en forma indirecta, a la Administración activa, lo que desvirtúa la naturaleza de la función consultiva y la excede, ni “le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos”. (Dictámenes C-172-2017 y C-267-2017, que citan varios precedentes). No obstante, se hacen consideraciones generales sobre lo consultado.

Al efecto, es importante que la Municipalidad tenga presente la presunción iuris tantum de las inscripciones, la tutela jurisdiccional de la publicidad registral, la publicidad legal e inmatriculación del dominio público, la interposición de la acción de nulidad y solicitud de medidas cautelares en sede contencioso administrativa y registral.

• 1)Presunción iuris tantum de las inscripciones registrales. De la inscripción en el Registro de la Propiedad dimana el principio de legitimación registral, por el que se presume que el derecho inscrito existe, en la forma que determina el respectivo asiento, y pertenece a su titular, aunque sea una apariencia formal. Es una presunción iuris tantum: hasta que no se acredite la inexactitud en lo judicial, por los cauces respectivos. La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley (Código Civil, artículo 456, primer párrafo). “La importancia, la fuerza y extensión de los efectos emanados de la inscripción, como verdad formal, no llegan al punto de purgar o bonificar la mácula que pudiera afectar al título. En consecuencia, en virtud de la inscripción, se da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos en el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario en vía judicial. Con razón, señala la doctrina, dicho asiento opera dentro de un régimen el cual lo ubica bajo el amparo de los Tribunales”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 53/1994 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, resolución 270/2003. Sobre los efectos no convalidantes de la inscripción ilícita del dominio público: Dictamen C-128-1999. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 868/2001). En igual forma se pronunció el TRIBUNAL PRIMERO CIVIL: El contenido de un asiento registral se presume veraz. “Lo publicado por el Registro corresponde a una especie de verdad oficial o formal, de ahí que los asientos del Registro estén bajo la salvaguardia de los órganos judiciales y produzcan todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud” (voto 11/2014). Es doctrina que recoge la Ley Hipotecaria española: Los asientos del Registro “están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley” (artículo 1°, párrafo 3°).
• 2)Tutela jurisdiccional de la publicidad registral. A tono con lo preceptuado en el Código Civil, ordinal 474, la cancelación de asientos inscritos en forma definitiva sólo procede cuando media providencia ejecutoria, extendida en un proceso por órgano jurisdiccional competente, o escritura o documento auténtico en el que exprese su consentimiento para ello la persona a favor de quien se hubiere hecho la inscripción (artículo 451 ibid). Con base en esa norma, los Tribunales han resuelto que se trata de dos hipótesis fácticas taxativas (numerus clausus), que no admiten una forma diversa de cancelación de un asiento inscrito, ni resulta aplicable otra disposición, como el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a fin de anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos o favorable al administrado, o el 174.1 ibid, que otorga a las entidades administrativas la potestad de anular de oficio un acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de de esa Ley. Lo que significa que la cancelación de inscripciones viciadas de nulidad debe hacerse en vía judicial, mediante ejecutoria, constituida por la sentencia firme de un proceso de conocimiento. (Código Procesal Civil, canon 157. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 91/1992, 117/1992 y 619/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, resoluciones 327/2001, 855/2001, 148/2002, 404/2002, 584/2002 y 7/2003; SECCION VI, sentencia 18/2012, y SECCION VII, resolución 117/2009).

Según el Decreto Ejecutivo 35509/2009, Reglamento de Organización del Registro Inmobiliario, compete a los Tribunales conocer y declarar la invalidez de una inscripción, la cancelación de un asiento provisional o definitivo vigentes, y la declaratoria de mejor derecho de propiedad respecto del titular inscrito. El conocimiento de las pretensiones indicadas es improcedente en sede administrativa registral (art. 17, en relación con el 31 y 32).

• 3)Publicidad legal e inmatriculación del dominio público. En punto a los bienes de dominio público, cabe recordar que "La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio para desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. El demanio tiene publicidad legal. Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de los inmuebles componentes del dominio público, el cual cuenta con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Frente al dominio público, las detentaciones privadas adolecen de valor obstativo, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad. La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral." La publicidad legal del demanio prevalece sobre la inscripción registral ilícita. (Dictamen C-128-1999. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, resoluciones 1/2015, 15/2016 y 75/2016; SECCIÓN III, resolución 868/2001; SECCIÓN IV, sentencia 29/2013; SECCION V, sentencias 119/2015 y 125/2015; SECCIÓN VII, votos 19/2009, 99/2010 y 67/2011; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución 1280/2013). Asimismo, se pronunció la SALA PRIMERA DE LA CORTE en las sentencias 1259/2009 y 896/2015: “De conformidad con el principio de inmatriculación o innecesaria inscripción del dominio público, su existencia y publicidad se da con independencia de su registro, porque se presume su titularidad por parte del Estado. De manera que, el régimen demanial es per se. La publicidad en este tipo de bienes es material, no necesariamente formal o registral. El bien de dominio público, por su naturaleza, no necesita de la inscripción registral”.
• 4)Interposición de la acción de nulidad. En suma, cuando la Municipalidad tenga cuestionamientos fundados acerca de la validez del título de dominio que le presente el particular, con estudios de dominio indicativos de la existencia de vicios en la inscripción, ha de interponer, a la brevedad posible, ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad y solicitar las medidas cautelares procedentes, que le permitan respaldar la paralización del trámite aprobatorio hasta que se decida definitivamente sobre el dominio del terreno. Caso contrario, no podría desatender a priori, en fase liminar, el título de propiedad inscrito, habida cuenta de la presunción iuris tantum de las inscripciones registrales y la tutela jurisdiccional de la publicidad registral.

La pretensión de nulidad del título de dominio que el Municipio considera inválido, en detrimento de la zona marítimo terrestre, parte del ambiente, a fin de ejercer sus potestades de administración y autotutela demanial sobre el terreno en disputa, está en armonía con la obligación que tiene de proteger y de defender la integridad jurídica y material de esa franja del patrimonio público nacional. (Constitución Política, artículo 50. Ley 6043, artículos 1°, 3°, 7°, 13 y 17. Código Civil, artículo 837. Dictámenes C-128-1999 y C-19-2014. Opinión Jurídica OJ-120-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, votos 128/2001, 616/2001 y 868/2001. Con relación a la zona marítimo terrestre como bien medioambiental, vid.: SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 454/2006, 7996/2006, 3923/2007, 18044/2007, 2408/2007, 2410/2007, 6275/2008, 10669/2008, 3113/2009, 10108/2010, 11503/2010, 452/2011, 18665/2012, 8596/2013, 8701/2013, 10158/2013, 811/2016, etc. Acerca del papel de las municipalidades en materia ambiental: SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 7994/2006, 2090/2008, 18471/2008, 15678/2010, 452/2011, 1903/2011, 2098/2011, 2926/2011, 3114/2011, 3301/2011, 12986/2011, 4621/2016, etc).

La Procuraduría ha destacado que el hecho de “que la ley atribuya la administración de la zona marítimo terrestre a las municipalidades, no convierte dicha actividad en la gestión y administración de un interés local. Si bien las municipalidades tienen como competencia funcional la administración de los servicios e intereses locales de cada cantón, tal y como lo establece el artículo 169 constitucional, las corporaciones municipales pueden ser las encargadas de la administración de un interés nacional en el ámbito de su competencia territorial, sin que por ello dicho interés pierda su carácter de nacional. / Tal es el caso, precisamente, de la zona marítimo terrestre la cual es, claramente, un bien demanial de carácter nacional, en razón de lo que establece el ya citado artículo 1° de la ley, al señalar esta que dicha zona forma parte del patrimonio nacional. La administración de la zona marítimo terrestre comporta la gestión de un interés nacional, que la ley atribuye a cada municipalidad dentro de su territorio, que es el cantón respectivo” (Dictamen C-253-2003).

Con la acción a entablar ante los Tribunales, la Municipalidad puede pedir, a más de la declaratoria de nulidad del título ilegal que dio origen a la inscripción, la cancelación del asiento registral y catastral, la que “rompe la presunción de existencia del derecho real inscrito” y lo extingue. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 53/1994). De igual forma, puede pretender la nulidad de actos y contratos que sean derivación inmediata y directa del título ilegítimo, porque “la nulidad absoluta acarrea insubsistencia jurídica del acto, de manera tal, que se elimina cualquier posibilidad de nacimiento o consolidación de derechos o efectos jurídicos en favor o en contra de alguna persona (…)”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 44/1991 y 14/1994).

Conviene recordar que el numeral 837 del Código Civil confiere amplia legitimación para alegar la nulidad absoluta a quien tenga un interés jurídico en su declaratoria. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 41/1991, 29 /1992, 79/1993, 16/1994, 99/1996, 64/1998, 312/1999, 612/1999, 670/1999, 87/2001, entre varias). Dispone: “La nulidad absoluta puede alegarse por todo el que tenga interés en ella y debe, cuando conste de autos, declarase de oficio, aunque las partes no la aleguen; y no puede subsanarse por la confirmación o ratificación de las partes, ni por un lapso de tiempo menor que el que se exige para la prescripción ordinaria”. En lo relativo a este último aspecto, se hace énfasis en que la acción para solicitar la declaratoria de nulidad de un título ilícito en menoscabo del dominio público es imprescriptible y no se subsana con el transcurso del tiempo. (Dictámenes C-128-99, C-321-2003 y C-346-2004. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 7/1993, 104/1996 y 554/2017. Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA, Ley 8508/2006, doctrina artículo 34.2. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencias 2642/2010, 113/2013, 120/2013, 145/2017. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VII, sentencia 89/2013 y 45/2015. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VIII, sentencia 21/2013. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IX, sentencia 479/2013, entre varias). La falta un elemento esencial o indispensable para la validez de un acto o contrato, como es que tenga por objeto una cosa que fuere legalmente imposible, por estar fuera del comercio, le vicia de nulidad absoluta y cualquier interesado puede demandar su declaración. (Código Civil, artículo 835, inciso 1°. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 64/1998, 7/2001, 87/2001, 491/2001, 195/2004, 788/2004, 935/2004, 69/2007, 347/2007, 951/2013, 1343/2014) TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 107/2006).

El acto viciado de nulidad absoluta no produce efectos jurídicos. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 631/2004). Al declararla, “se suprimen todos sus efectos y se retrotraen de tal manera que, con su eliminación, es como si nunca se hubiere realizado”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 549/2007). Siendo nulo, “el acto está impedido, de pleno derecho y erga omnes, para generar algún tipo de consecuencia jurídica, conformándose como una patología de extinción necesaria, que interesa a la totalidad del sistema jurídico; por ende, el juez estará obligado a decretarla, ya sea que lo pidan o no las partes del litigio o un tercero”. (Idem). La obligación para el juzgador (a) de pronunciarse, aún de oficio (sin ruego o iniciativa de parte), sobre la nulidad absoluta, de carácter sustantivo, cuando conste en forma cierta en el expediente, constituye una excepción al principio de congruencia, en el que las partes fijan el alcance y contenido de sus pretensiones, y ha de respetar el derecho de defensa. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 299/2007, 549/2007, 893/2007 y 622/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencia 87/2015).

Por su índole demanial, el particular, "ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo". (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 1975/1991 y 6170/1998. En la misma línea: SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPEREMA DE JUSTICIA, sentencia 104/1996 y TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, votos 7407/1998 y 868/2001). Lo mismo sucedería con los actos o contratos traslativos de dominio de un bien demanial. La imposibilidad legal del objeto determina la ilicitud del contenido del acto o contrato, con transgresión de normas prohibitivas e imperativas, protectoras del interés público. (Constitución, artículo 129, pfo. 4°. Ley 6043, arts. 1°, 7° y 82. Código Civil, arts. 19, 261, 262, 627, inc 2, 629 a contrario sensu, 631, incisos 1° y 2°, 835, inc. 1°, y 837. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2063/2007, cons XII. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 16/1982, 11/2003, 607/2004, 934/2006, 45/2007, 173/2008, 796/2010, entre otras. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencias 334/2006 y 190/2012; SECCIÓN IV, sentencia 33/2012 y 346/2012; SECCION V, sentencia 95/2013; SECCIÓN VIII, sentencia 51/2012; SECCIÓN IX, sentencias 30/2008 y 109/2009. BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 a 347. BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, N° 297).

La acción de nulidad puede complementarse con el reclamo pecuniario por el indebido uso o aprovechamiento del bien (dictamen C-128-1999).

4.1) Medidas cautelares judiciales En forma anticipada o concomitante a la acción de nulidad, el Ayuntamiento puede solicitar medidas cautelares judiciales para asegurar la eficacia práctica de la sentencia estimatoria, en las que han de concurrir como presupuestos: a) La apariencia de buen derecho: se refiere a la acreditación de que lo pretendido no sea temerario o, en forma palmaria, carente de seriedad. (CPCA, art 21). b) El peligro en la demora: sea, que de mantenerse o ejecutarse la conducta impugnada podrían causarse daños graves, actuales o potenciales, a la situación jurídica del justiciable (Idem). Con la solicitud, se ha de justificar, mediante un mínimo probatorio, ya sea por indicios o aproximaciones, la probabilidad o existencia del daño, su magnitud y el nexo de causalidad entre la conducta y el daño aducido. c) Ponderación de intereses en juego: públicos y privados que se afectarían de adoptarse o no la medida cautelar, para decidir, conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, cuál de estos ha de prevalecer. (CPCA, art. 22.1. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución 14/2018. Sobre los presupuestos para la procedencia de una medida cautelar, vid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, la 244/2012 y 81/2014, entre varias).

La tutela cautelar, componente esencial o manifestación específica de una tutela judicial pronta y cumplida, “comprende el derecho de pedir y obtener del órgano jurisdiccional las medidas cautelares necesarias, idóneas y pertinentes para garantizar la eficacia de la sentencia” estimativa. “Correlativamente, el órgano jurisdiccional tiene la obligación de ordenar o emitir la medida provisoria si concurren los presupuestos para su adopción”. La tutela cautelar “es constitucionalmente obligatoria cuando puedan desaparecer, dañarse o perjudicarse, irremediablemente, las situaciones jurídicas sustanciales de las partes, llámense derechos subjetivos o intereses legítimos, puesto que, el juzgador está llamado a protegerlos y repararlos”. (SALA CONSTITUCIONAL sentencias 6224/2005, 5812/2006, 9570/2006, 17306/2008, 407/2011 y 17213/2011).

En el Código Procesal Contencioso Administrativo la justicia cautelar trasciende “la mera orden suspensiva como sub-especie de las conservativas de contenido negativo, para introducir medidas innovativas, de contenido positivo, sean estas inhibitorias, ordenatorias o sustitutivas (…)”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN VI, voto 301/2012. Ver SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 6224/2005 y 17306 /2008). Así, las medidas cautelares pueden tener, por contenido, “la conservación del estado de cosas, o bien, efectos anticipativos o innovativos, mediante la regulación o satisfacción provisional de una situación fáctica o jurídica sustancial. Por su medio, el tribunal o el juez respectivo podrá imponerle, provisionalmente, a cualquiera de las partes del proceso, obligaciones de hacer, de no hacer o de dar”. (CPCA, art. 20). Es una norma de contenido abierto en cuanto a las medidas que pueden adoptarse, numerus apertus, siempre que tiendan a asegurar el resultado del proceso (principio de instrumentalidad).

Entre las medidas cautelares que puede pedir la Municipalidad para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, están: las ante causam (antes de interponerse el proceso principal; CPCA, art. 19.1); las inaudita altera parte (en casos de extrema urgencia, sin conceder audiencia para adoptarlas; art. 25 ibid); las provisionalísimas, de manera inmediata y prima facie (a fin de asegurar los efectos de la cautela que al final se adopte; art. 23); las innominadas o atípicas (que no tienen una denominación específica definida en la ley; su contenido está en función de la idoneidad y necesidad para conservar el objeto del proceso y ejecutar el fallo estimatorio, dentro del amplio poder de cautela del juez; art. 19 ibid), y las nominadas o típicas, (expresamente determinadas en su contenido, nombre específico y requisitos por las normas, como la anotación de la demanda).

4.1.1) Medida cautelar de anotación de la demanda. Con la interposición del proceso de nulidad del título inscrito, cabe solicitar la medida cautelar típica de anotación de la demanda, para proteger, al amparo de la publicidad registral, el derecho ventilado. Es un medio de garantizar la tutela cautelar judicial efectiva, que la sentencia favorable al accionante pueda “ejecutarse en iguales condiciones o circunstancias bajo las cuales hubiera podido cumplirse al tiempo en que inició el proceso.” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 17213/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I sentencia 37/2011, y SECCION II, sentencia 55/2017. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCION I, sentencia 368/2014). Esa anotación provisional se considera un gravamen en la propiedad, que si bien no impide la inscripción de documentos presentados con posterioridad, cualquier adquirente del bien anotado acepta por ley, implícitamente, las resultas del juicio y el registrador lo consignará así en el asiento respectivo, al inscribir títulos nuevos (Código Civil, artículo 468, reformado por el 178 del Código Notarial). Practicada la anotación en el Registro, a partir de la presentación del mandamiento, la transmisión de la propiedad o la constitución de cualquier derecho real sobre el bien se entenderán hechos sin perjuicio del anotante. (Código Procesal Civil, art. 282). La anotación provisional de la demanda se convierte en inscripción definitiva mediante la presentación en el Registro de la respectiva sentencia, pasada en autoridad de cosa juzgada, con efectos retroactivos a la fecha de aquella. (Código Civil, art. 469). Si el proceso respectivo no hubiere concluido y estuviere próximo a fenecer el plazo de la anotación provisional, la parte interesada puede solicitar un nuevo mandamiento de anotación de la demanda sobre el asiento de inscripción del inmueble, el que habrá de presentar al Registro Público antes del vencimiento de la primera anotación, para que se prorroguen los efectos de la anotación vigente y darle continuidad a esa medida cautelar hasta que se dicte sentencia firme sobre el derecho discutido. (Código Civil, art. 471, párrafo 4°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencia 55/2017).

4.2) Medidas cautelares de naturaleza registral. Si la Municipalidad, como administradora de la zona marítimo terrestre e interesada legítima, detecta un vicio en la inscripción de un inmueble dentro de esa franja, generador de una inexactitud de la publicidad registral, puede incoar en sede registral la apertura de un procedimiento de Gestión Administrativa, tendente a que se consigne, al margen del asiento registral defectuoso, una medida cautelar de nota de advertencia y eventual inmovilización de carácter preventivo, para evitar perjuicios a terceros, o solicitar la anotación de una prevención de inexactitud registral. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2260/1993. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION III, resoluciones 982/2001, 584/2002 y 41/2003; SECCION VI, sentencia 18/2012). Sin embargo, las medidas cautelares administrativas de mera publicidad noticia e inmovilización no autorizarían a la Municipalidad a desconocer sin más el derecho de propiedad privada formal.

Procedimiento de Gestión Administrativa. En el Reglamento del Registro Público, Decreto 26771/1998, el trámite de Gestión Administrativa se circunscribía a las inconsistencias en la publicidad registral producidas por errores, de orden material o conceptual, o nulidad cometidos en la calificación e inscripción del documento (artículos 84 a 87 y 92, numeración corrida por el Decreto 28541, numeral 1°). A fin de fortalecer la seguridad inmobiliaria registral, el Reglamento de Organización del Registro Inmobiliario, Decreto 35509/2009, extendió la competencia del procedimiento de Gestión Administrativa e introdujo el concepto más amplio de inexactitud de la publicidad registral. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resoluciones 7/2003 y 269/2003. TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO, votos 127/2004, 86/2005, 376/2006, 395/2008, 508/2009, 649/2016, 85/2017, 123/2017, 302/2017, 333/2017, 362/2017 y 243/2018). La inexactitud de la publicidad registral es la falta de concordancia entre la realidad física o jurídica y la información gráfica contenida en el Registro Inmobiliario. Según su origen, las inexactitudes son registrales o extra-registrales (Decreto 35509, art 14); las primeras se describen en el artículo 15, y las segundas en el artículo 16 ibid. La Gestión Administrativa, sea que inicie de oficio o a solicitud de parte, es un procedimiento tendente a dar a conocer a los interesados la existencia de una inexactitud de origen registral, para que sea corregida. Su inicio puede dar lugar a que se consigne una nota de advertencia administrativa en la inscripción correspondiente, mientras se realizan las investigaciones, para efectos de publicidad noticia, sin impedir la inscripción de documentos posteriores, así como a la inmovilización de la inscripción de que se trate, si hubiere oposición de algún interesado o afectado, hasta tanto no se aclare el asunto en vía judicial o estos lo autoricen por medio de documento idóneo presentado al Registro Inmobiliario para su calificación e inscripción (Decreto 35509, arts. 2°, incisos l y p, 21, y 25, 28 ibid). “El acto administrativo mediante el cual el Registro Nacional inmoviliza una determinada propiedad forma parte de sus potestades administrativas y, en sí mismo, no constituye violación al derecho de propiedad”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2961/1997, 11083/2001, 6983/2002, 1916/2005. Acerca de la conformidad constitucional de las notas de advertencia e inmovilización ordenadas por el Registro Inmobiliario, vid. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 6663/1995, 1720/2003 y 14753/2005). La nota de advertencia únicamente informa la existencia de una gestión administrativa en trámite, sin limitar el derecho de propiedad. La inmovilización se caracteriza por la imposibilidad de inscribir documentos registrales. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencia 39/2016). El procedimiento de Gestión Administrativa también es aplicable al saneamiento de las inconsistencias o inexactitudes provenientes de la publicidad catastral. Contra la resolución final dictada en el procedimiento de Gestión Administrativa procede el recurso de apelación, dentro de los cinco días hábiles siguientes a su notificación, para ante el Tribunal Registral Administrativo (Decreto 35509, arts. 29, 30, 38 y 41 ibid). Respecto a la medida de inmovilización cuando hay una alteración intencional de las inscripciones o modificación del asiento de que ese trate, vid.: TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 24/2016.

(El Tribunal Registral Administrativo se creó por la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, que regula su competencia en cuanto a las apelaciones de todos los registros del Registro Nacional. Ley 8039/2000, arts. 1°, 19 y siguientes. El Reglamento Operativo de ese Tribunal se dictó por Decreto N° 35456/2009, que derogó el anterior, número 30363/2002. Sobre la modificación tácita y y derogaciones a la Ley 7274/1991, de creación de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, cfr.: Ley 8039, arts. 25 y 73 inciso c, y Ley 8508, art. 211).

Medida cautelar de consignación de nota de prevención de inexactitud extraregistral. Para el saneamiento de las inexactitudes extraregistrales, los afectados, cumpliendo los requisitos, también pueden solicitar a la Dirección del Registro Inmobiliario que se consigne una nota de prevención en los derechos o asientos catastrales, con efectos de mera publicidad noticia, sin que impida la inscripción de documentos posteriores y sin perjuicio de la tutela registral (Decreto 35509, arts. 2, inciso n, 32 a 34). Esa medida es de carácter instrumental y tiene por objetivo “generar el espacio de tiempo necesario para que el interesado pueda acceder a la autoridad jurisdiccional…”. (TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO, votos 376/2006 y 362/2017). Por tutela a la publicidad registral, la determinación de oficio de errores registrales, al margen de la imposibilidad de suprimirlos administrativamente, permite la adopción de una medida precautoria o provisional, a la espera de la definición y regularización de las deficiencias registrales detectadas. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencia 18/2012).

Cancelación de asientos de presentación o de inscripción definitiva de origen fraudulento y nota de bloqueo registral. La Ley 9602/2018, de Fortalecimiento de la seguridad inmobiliaria, otorga competencia a la Dirección o Subdirección del Registro Inmobiliario para cancelar, de oficio o a solicitud de los afectados con el movimiento fraudulento, cumpliendo con el debido proceso y sin perjuicio de la tutela jurisdiccional de los asientos, las inscripciones inmobiliarias, de presentación o definitivas, generadas a partir de una documentación fraudulenta, por contener un acto inexistente, restituyendo la información inmobiliaria a su estado anterior, siempre que tal inexistencia pueda acreditarse objetivamente en sede registral, en los casos y según los procedimientos y requisitos que establezca su reglamento, sin que puedan alegarse derechos derivados directamente de un asiento registral con origen en una documentación fraudulenta e inexistente, salvo los del tercero registral protegido por el principio de fe pública registral. La resolución final que ordene la cancelación de un asiento provisional o definitivo tiene recurso de apelación ante el Tribunal Registral Administrativo, dentro de los cinco días posteriores a la notificación (arts. 1°, 5° y 6°).

Acorde con esa ley, la inexistencia de matriz de un testimonio de escritura o la inexactitud de fondo con esta tiene como consecuencia instrumental la nulidad del documento respectivo y, como consecuencia registral, la cancelación de los asientos definitivos o de presentación, en caso de anotaciones provisionales, que hayan provocado tales documentos irregulares, siempre que la cancelación no afecte terceros registrales protegidos por inscripción de movimientos posteriores al derecho contenido en el testimonio nulo o por matricidad inexistente. De haber un tercero registral protegido, da pie a la consignación en el asiento registral, de una medida cautelar de nota de bloqueo registral, que tiene como efecto la inmovilización del inmueble al que se imponga. Si un testimonio de notario no está asentado en el correspondiente documento matriz, la omisión debe individualizarse objetivamente por medio de una certificación ad hoc del Archivo nacional (art. 2°, incisos h y j y 7°).

II.- SOLICITUDES CUANDO EL INTERESADO NO DEMUESTRA LA INSCRIPCIÓN DEL TÍTULO La segunda pregunta es si la municipalidad debe aprobar las solicitudes presentadas cuando no hay estudios de antecedentes de dominio y el interesado no demuestra la legalidad de la inscripción.

La titularidad pública del Estado con relación a la zona marítimo terrestre proviene de la Ley, que no requiere prueba de su existencia y contenido. Se presume conocida por todos. Nadie puede alegar ignorancia de las leyes, salvo en los casos que lo autoricen. (Constitución Política, art. 129; Código Civil, art. 7°). El demanio, dijimos en el punto anterior, tiene publicidad legal y se rige por el principio de inmatriculación.

En este punto, la Procuraduría ha sostenido que “dada la afectación -en bloque- a dominio público que en nuestro ordenamiento tienen desde antaño los dos litorales y, ahora la zona marítimo terrestre en la Ley 6043, las propiedades inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares configuran una excepción y compete a estos demostrar la adquisición de su título adecuado a la ley. Si no acreditan los presupuestos de exclusión a la regla de demanialidad, el inmueble se considerará de naturaleza pública por imperativo legal. Así lo ha señalado esta Dependencia en los dictámenes C-138-1991 y C-102-1993, donde indicó que por conformar la propiedad privada dentro de la zona marítimo terrestre un régimen excepcional, incumbe al particular comprobar la existencia de la titularidad invocada, con ajuste a derecho, pues de no hacerlo, se reputará pública por ministerio de ley. (…)”./ Esta tesis halla soporte en el principio del onus probandi (carga de la prueba) y también ha sido sostenida en otras latitudes, como ocurre en España, donde en el pasado se permitió, durante algún tiempo, la titularidad privada de los bienes de dominio público marítimo terrestre. El Tribunal Supremo, en repetidas sentencias, como son la del 7 de mayo de 1975, 12 de noviembre de 1988 y 7 de julio de 1989, ha reiterado que “la zona marítimo-terrestre es bien de dominio público, sin perjuicio de los derechos de los particulares, siempre que sean ellos y no el Estado quienes así lo acrediten”. Vale aquí el adagio latino de que el que tiene presunción o precepto a su favor, carga el peso de la prueba a su adversario”./ Coincidimos con Fernández Rodríguez, quien sostiene que en estos casos la titularidad privada debe comprobarse debidamente, ya que su simple invocación sería insuficiente”. (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Manual de Derecho Urbanístico. Edit. El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, S. A. Madrid. 1997, pg. 228. Dictamen C-128-1999, que retoman el C-33-2005, C-351-2006 y C-19-2014, entre otros).

Ese criterio ha sido prohijado por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, en la resolución 868/2001: “Desde muy antigua data, los dos litorales evidencian afectación en bloque a dominio público, lo mismo la Ley de Aguas N° 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, y actualmente la zona marítimo terrestre en la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, las propiedades inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares configuran una excepción, pero en una situación como la de análisis, compete a los particulares interesados demostrar la adquisición de su título adecuado al ordenamiento, es decir, deben necesariamente acreditar los presupuestos de exclusión a la regla de demanialidad. Se trata de un régimen excepcional, de imprescindible comprobación”. (Un recuento de la evolución histórico-normativa del carácter público de la franja marítimo terrestre, desde la Ley No. 162 de 8 de junio de 1828 hasta la Ley 6043, hacen la SALA CONSTITUCIONAL, en las sentencias 454/2006, 2408/2007 y 3113/2009; la SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 7/1993; el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 54/2012, SECCIÓN IV, sentencia 35/2007, y SECCIÓN V, sentencia 32/2013).

El solicitante tiene el deber ineludible de demostrar el derecho de propiedad que dice tener en relación con el inmueble de la zona marítimo terrestre. Presentar prueba idónea, en tiempo, acerca de ese hecho, es esencial para que prospere su gestión; caso contrario, afrontará las consecuencias del rechazo. El simple dicho de ser propietario no basta para obtener una resolución favorable. Es un hecho positivo que debe ser probado por quien afirmándolo, se favorece en su pretensión. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 131/2006). Está en consonancia con el principio de que la prueba corresponde a quien afirma. La Municipalidad ha de resolver el pedimento con base en lo que efectivamente compruebe el interesado.

La forma de probar la propiedad privada, al menos formal, de un inmueble en la zona marítimo terrestre, oponible a terceros, es mediante la respectiva certificación de inscripción en el Registro Inmobiliario. “Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad” (Código Civil, artículo 267). El numeral 459 ibídem, inciso 1°, manda inscribir en el registro de propiedad “los títulos de dominio sobre inmuebles”. Los títulos sujetos a inscripción que no estén inscritos no perjudican a tercero, sino desde la fecha de su presentación al Registro. (Código Civil, artículo 455). En nuestro sistema, tratándose de bienes inscritos, la condición de propietario se demuestra con la titularidad registral. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 78/1997, 50/1998, 978/2001, 677/2002, 678/2002, 689/2002, 80/2005, 249/2005, 849/2005, 755/2006, 949/2006, 107/2007, 347/2007, entre muchas). Se recalca lo expresado sobre la presunción iuris tantum de las inscripciones registrales y la tutela jurisdiccional de la publicidad registral.

“Por tanto, cuando un particular alegare ante el Municipio la titularidad privada de un terreno comprendido en la franja costera, sin probarlo, lo propio es que se le confiera un plazo prudencial para que demuestre tal circunstancia, mediante certificación o documento auténtico, apercibido que de no hacerlo, se tendrá el inmueble como de dominio público, para todos los efectos legales. Sin que esto sea óbice a las constataciones que pueda efectuar el Ayuntamiento con miras a esclarecer la verdad real. Va sobreentendido que la ubicación del inmueble dentro de la zona marítimo terrestre debe quedar corroborada, hasta con prueba técnica oficial si fuese menester (…).” (Dictámenes C-128-1999 y C-19-2014). Esa localización es el presupuesto para que opere la afectación demanial.

En consecuencia, respondiendo la pregunta, cuando no hay estudios de antecedentes de dominio y el solicitante no comprueba la inscripción del inmueble, la Municipalidad ha de comunicarle la declaratoria de dominio público a que está afecta la zona marítimo terrestre, por el artículo 1° y concordantes de la Ley 6043, así como por normas anteriores a ésta, y conferirle un plazo razonable para que demuestre, mediante certificación, la propiedad del inmueble que alega tener, inscrita en el Registro Inmobiliario, bajo el apercibimiento que de no hacerlo, se tendrá como bien de dominio público, administrado por el Gobierno Local, y se le rechazará la solicitud hecha con fundamento en que se trata de un bien de dominio privado.

Si en el plazo otorgado, el gestionante presenta la certificación de la inscripción del inmueble, el Ayuntamiento ha de tramitar la solicitud y verificar la observancia de requisitos legales exigibles en cada caso, para resolver conforme a derecho. Es importante que en ese supuesto la Municipalidad, en cumplimiento de su deber de tutela de la zona marítimo terrestre, realice un estudio detenido y célere de antecedentes de dominio para constatar que el título de propiedad presentado se inscribió con sujeción a la ley. Si llegare a determinar que la inscripción es ilegal, ha de interponer el proceso contencioso administrativo y civil de hacienda para la anulación de los asientos registrales, catastrales y demás actos o contratos que estime necesarios, solicitando las medidas cautelares judiciales y registrales pertinentes. En el dictamen C-133-2004 se dijo que la presentación de un título de propiedad privada sobre un inmueble no exime al ente u órgano que administra el bien público en que está inmerso de efectuar las comprobaciones requeridas a fin de proteger la integridad del patrimonio del Estado.

III.- RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO MUNICIPAL POR LA APROBACION DE SOLICITUDES EN FINCAS NO INSCRITAS CONFORME A LA LEY Se pregunta cuál sería la responsabilidad del funcionario municipal si aprueba las solicitudes y se llega a demostrar que la finca no fue inscrita conforme a la ley.

En el dictamen C-200-1992, la Procuraduría indicó que acorde con el régimen de dominio público conferido a la zona marítimo terrestre, la Ley 6043, artículo 7, contiene una clara prohibición de titular, legalizar o apropiarse, por cualquier medio, de inmuebles que la misma comprende. Y que la generalidad del precepto adquiere singular relieve frente al deber de resguardar ese demanio costero del patrimonio nacional asignado a las dependencias de la Administración Pública activa que en su rol ordinario de actuación conocen asuntos que puedan afectarlo, como sería el caso de los Municipios con encargo de administrarlo y de velar directamente por el cumplimiento de las normas referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento, uso y autotutela demanial (arts. 1°, 3, 13 y 17 ibid). Por lo que a sus funcionarios les está vedado favorecer la apropiación de terrenos de la zona marítimo terrestre con actos de los particulares, cuya irregularidad puedan apreciar con mediana diligencia. (Criterio seguido por el Tribunal Registral Administrativo, voto 221/2005, en materia catastral). Así, por ejemplo, con empleo de la debida diligencia, puede detectarse la anomalía en la inscripción de un inmueble ubicado dentro de la zona marítimo terrestre a través de una información posesoria cuyo trámite se inició y aprobó con posterioridad a la vigencia de la Ley 6043, o se hizo con base en el Transitorio III de la Ley 4558 fuera del plazo de vigencia o abarcando la hoy denominada Zona Pública (faja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, tierra adentro; art 6° ibid), o si el inmueble tiene un indebido aumento de la cabida inicial inscrita, con menoscabo del dominio público, o cuando la inscripción proviene de una finca madre que en su asiento registral primero respetaba o colindaba con la zona marítimo terrestre y el nuevo inmueble la incorpora, etc. Por el artículo 1° de la Ley 6043, “todas aquellas instituciones u organismos públicos que en razón de sus atribuciones legales tengan que ver con zona marítimo terrestre, deberán adoptar en su función administrativa una actitud vigilante y tomar las medidas pertinentes para la efectiva protección de esta franja de dominio público” (dictamen C-50-1996).

La responsabilidad de los servidores públicos derivada del ejercicio de sus funciones puede ser disciplinaria, civil y penal. La primera para compelir y asegurar (preventiva y represivamente) el cumplimiento de deberes jurídicos del empleo; la segunda para resarcir un daño causado, y la tercera con el fin de sancionar la comisión de los hechos punibles establecidos por el legislador. “Estas responsabilidades no son excluyentes, por lo que un mismo hecho violatorio de un deber jurídico del servidor puede generar los tres tipos de responsabilidad, y por lo tanto, tres tipos diferentes de sanciones”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4848/1998, 1265/1999, 12986/2001, 1183/2003, 12402/2004, 2995/2005, 10293/2016 y 4293/2018).

Responsabilidad civil. El servidor público es responsable ante la Administración por todos los daños que le cause con dolo o culpa grave. En el dolo hay una deliberada voluntad de dañar, con la acción u omisión. La culpa alude a la negligencia, imprudencia e impericia. El funcionario pudo prever o evitar el daño y no lo hizo. (Ley 6227, art.210. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN V, sentencias 87/2013 y 3/2014; SECCIÓN VII, sentencia 17/2009). Para que el funcionario sea responsable personalmente ante terceros también se requiere que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo (art. 199 ibid).

A fin de imputar responsabilidad civil a un servidor público, es necesaria la demostración de los daños sufridos, el dolo o culpa grave por parte de éste y el nexo de causalidad entre ambos. (Sobre los elementos que deben estar presentes para que surja dicha responsabilidad, vid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN V, sentencias 6/2012, 63/2013, 87/2013 y 3/2014). “En esta línea, las reglas que imperan la temática, exigen la apertura de un procedimiento administrativo, que necesariamente debe ser el ordinario”, en el que “la carga de la prueba respecto de la existencia del daño, la acreditación efectiva de su culpa grave o dolo, así como el grado de participación del funcionario en los hechos analizados, indefectiblemente corre a cargo de la Administración, siendo que el objeto del procedimiento es precisamente establecer la verdad real de los hechos”, con respeto al debido proceso en todas sus fases. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencias 4405/2010, 95/2013 y 6/2015). En ese procedimiento han de valorarse todos los elementos de juicio, como el grado y tipo de participación que tuvo el funcionario en los actos que generaron el resultado, la naturaleza y alcance de las funciones asignadas, su rango, jerarquía, antecedentes, experiencia, etc. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VII, sentencia 17/2009).

Responsabilidad disciplinaria. “Se entiende por responsabilidad disciplinaria la que se ocasiona por la vulneración de las obligaciones propias del status funcionarial y que es exigida y sancionada por la propia Administración de que depende el funcionario. Se trata pues de una potestad correctiva interna, consecuencia necesaria de la jerarquía y de la potestad organizatoria”. (SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General. Tomo I. Madrid. Edit Iustel. 2004, pg. 803, en TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN V, sentencia 23/2014). Cuando hayan actuado con dolo o culpa grave están sujetos a responsabilidad disciplinaria el servidor público, por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento, y su superior por los actos de sus inmediatos inferiores. La sanción disciplinaria no podrá imponerse sin formación previa de expediente, con amplia audiencia al servidor a fin de que haga valer sus derechos y demuestre su inocencia. (Ley General de la Administración Pública, artículo 211). Para determinar la existencia y el grado de culpa o negligencia del funcionario, al apreciar el presunto vicio del acto al que se opone, dicta o ejecuta, debe tomarse en cuenta la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas (art. 213 ibid).

A tenor de esa normativa, en lo que hace a la culpabilidad, la Administración Pública ha de demostrar que el funcionario actuó con dolo o culpa grave. Se ha considerado que la determinación de esta última en una acción u omisión atribuible al servidor público, parte de verificar la existencia de deberes funcionariales exigibles, así como el apartamiento severo, imputable y demostrado de los mismos, por no ajustarse el servidor al cumplimiento medio esperado, entre otros supuestos. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencias 33/2013, 75/2014, 61/2015, 85/2015 y 9/2016; SECCIÓN V, sentencias 9/2015, 24/2015 y 37/2016).

Los deberes de los funcionarios derivan del orden normativo y de la naturaleza del cargo que ocupan. Son generales, los que atañen a todo servidor por el sólo hecho de serlo, y especiales, los impuestos en relación con la labor administrativa específica ejercida. Constituyen deberes generales: dedicarse al cargo con eficiencia y lealtad, atender el orden jerárquico, consagrarse por entero, con celo y decoro, a sus funciones, etc. Las faltas generadoras de responsabilidad disciplinaria son muchas y variadas: descuido, incorrección de conducta, falta de probidad, abandono del cargo, etc. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4545/2000, 9989/2004, 12402/2004, 2995/2005, 12922/2005, 6302/2006, 8308/2010 y 4293/2018. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencias 33/2013, 61/2013, 100/2013, 108/2003, 114/2013 y 56/2014).

En el régimen disciplinario el principio de tipicidad no es tan riguroso como en derecho penal sustantivo, en tanto procede “aplicar sanciones por cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad de que estén detalladas concretamente como hecho sancionatorio”, razón por la cual “puede sancionarse discrecionalmente las faltas no previstas literalmente, pero que se entienden incluidas en el texto y siempre y cuando resulten de la comprobación de la falta disciplinaria, mediante un procedimiento creado al efecto”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 8749/2000, 3218/2001, 12402/2004, 13903/2007, 14880/2008, 13219/2010, 7348/2015, 7781/2015, 10293/2016, 15975/2016, 17376/2016, 13770/2017, 4293/2018 y 9217/2018. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 25/2016. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 525/2005; SECCIÓN IV, sentencia 33/2013, etc).

Por lo anterior, son sancionables el incumplimiento de los deberes funcionales generales, las conductas tipificadas legalmente y aquellas que se encuentren contempladas en normas de carácter inferior, como las contenidas en reglamentos autónomos de servicio. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IV, sentencias 33/2013, 61/2013, 23/2014, 56/2014, 61/2015, 85/2015, 114/2015, 9/2016 y 65/2016). Acerca de los deberes, prohibiciones y sanciones de los servidores municipales para garantizar el buen servicio: vid. Artículos 156 a 158 del Código Municipal. En cuanto al régimen disciplinario de las municipalidades, corresponde al Alcalde la función disciplinaria de los funcionarios y empleados del gobierno local que no dependan directamente del Concejo (auditor, contador o secretaria del Concejo). (Código Municipal, Ley 7794/1998, artículos 13, inciso f y 17 inciso k. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 12922/2005, 6302/2006 y 8308/2010).

La responsabilidad penal. El funcionario público incurrirá en responsabilidad penal cuando realice una conducta típica, antijurídica y culpable, cuyo conocimiento y eventual sanción compete a la autoridad judicial. Cabe recordar que la ejecución administrativa de actos ineficaces o absolutamente nulos produce responsabilidad penal del servidor que la haya ordenado, sin perjuicio de las otras resultantes. (Ley 6227, art. 146.3).

En síntesis, dependiendo de las circunstancias del caso, la responsabilidad en que podría incurrir a nivel administrativo un funcionario municipal que apruebe las solicitudes objeto de consulta y se llega a demostrar que el inmueble dentro de la zona marítimo terrestre no fue inscrito conforme a la ley y, por tal motivo, se anula el título de propiedad, es de índole disciplinaria y civil, cuando haya actuado con dolo o culpa grave respecto al conocimiento del vicio que lo afecta y a omitir instar ante los funcionarios que procedan la toma de acciones necesarias para proteger la zona marítimo terrestre demanial y anular la inscripción.

El mérito de dichas responsabilidades habrá de determinarse casuísticamente por los órganos municipales competentes, previa apertura del respectivo procedimiento administrativo, con observancia del debido proceso y valoración de elementos probatorios. Tratándose de una actuación propia de la Administración activa, es irremplazable por la Procuraduría, vía dictamen.

IV.-RESOLUCIÓN DE SOLICITUDES CON ADVERTENCIA Por último, consulta si el funcionario que deba aprobar las solicitudes de interés ha de realizar algún tipo de advertencia y bajo qué argumento jurídico.

El criterio legal que adjuntó circunscribe la pregunta a la advertencia que ha de hacer a los jerarcas el funcionario municipal a quien corresponde resolver las solicitudes y encuentra posibles vicios en el título de propiedad que afectan el dominio público de la zona marítimo terrestre, así como al caso de que sea compelido, por el superior, a su aprobación, a pesar de la advertencia hecha de previo.

En la respuesta a las preguntas segunda y tercera se dijo que los funcionarios de la Administración activa que por sus atribuciones tienen poder decisorio en asuntos relacionados con la zona marítimo terrestre deben adoptar una actitud vigilante y tomar las medidas necesarias para su efectiva protección, y que el deber del administrado de demostrar la propiedad privada que alegue sobre un inmueble dentro de la misma no exime a aquella de realizar las comprobaciones que sean menester con el objeto de tutelar la integridad, física y jurídica, de esa franja demanial.

Para ponerse a cubierto de una negligencia u omisión que pueda atribuírsele, si el funcionario municipal que ha de conocer de las solicitudes a que alude la pregunta detecta posibles vicios de nulidad en el título de dominio privado que se alega, en perjuicio del régimen demanial de la zona marítimo terrestre, ha de comunicarlo a sus superiores, instándolos a interponer sus oficios a efecto de que el Municipio plantee, a la brevedad posible, ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad del título y solicite las medidas cautelares procedentes para amparar la suspensión del trámite aprobatorio hasta que se resuelva en definitiva lo concerniente al dominio del terreno. Actuación que estaría en concomitancia con el acatamiento de la obligación municipal de tutelar la zona marítimo terrestre, bien ambiental bajo su custodia, el deber de probidad y la puesta en práctica de medidas de control interno para proteger el patrimonio público. Por el deber de probidad, el funcionario está obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público, con rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades legales, y a asegurarse que las decisiones que adopte se ajusten a la imparcialidad y a los objetivos institucionales. Esa moral pública exige la protección eficiente del patrimonio público por el servidor en el desempeño de las funciones. La infracción comprobada a ese deber, previa defensa, constituye causa justa de separación del cargo público, sin responsabilidad patronal y sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan. Ley 8422/2004, arts. 3°, 4°, 38 y 39; Ley 6227, art. 113; Decreto 32333/2005, artículo 1°, inciso 14. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencias 95/2013, 189/2014, 21/2016, 32/2016, 117/2016, 122/2016 y 132/2016; SECCIÓN IV, sentencia 33/2013. “El deber de probidad posee alcances muy amplias manifestaciones (sic) en cuanto a posibles conductas de los funcionarios, habida cuenta que comprende conductas de tipo doloso (mala fe, no acordes con la ética) hasta conductas de orden culposo en las cuales existe una falta de deber de diligencia en el manejo de la cosa pública (…)”. Una conducta en la cual el funcionario, a pesar del conocimiento demostrado de la situación particular y “de su posición jerárquica, no realiza acción alguna en un período de tiempo determinado para solucionar la problemática presentada, implica necesariamente la determinación de la existencia de una actuación contraria al deber de probidad con culpa grave”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 33/2013. Sobre el deber de probidad en el ejercicio de cargos públicos, vid. de la SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3091/2006, 3094/2006, 3100/2006, etc. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IV, sentencia 56/2014; SECCION V, sentencia 68/2015, SECCION VI, sentencia 2073/2009, 122/2016, etc). Las acciones ejecutadas por la Administración activa para tutelar y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, uso indebido, irregularidad o acto ilegal, y cumplir con el ordenamiento jurídico, también son parte de los objetivos del sistema de control interno, con deber del jerarca y titulares subordinados de velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente o del órgano a su cargo, entre otros. (Ley 8292, arts. 8 y 12).

(Es importante tener en cuenta que por jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Sala Primera de la Corte, seguida por el Tribunal Contencioso Administrativo, el silencio positivo de la Administración, o acto presunto favorable, en autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela, o solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones, resulta inaplicable en bienes de dominio público, o en materia ambiental y urbanística, incluida en la misma, o cuando lo solicitado no cumple todos los requisitos y exigencias que fija el bloque de legalidad en relación con la gestión formulada. Ley Forestal, artículo 4. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2954/1994, 5506/1994, 6332/1994, 1895/2000, 6322/2003, 10294/2000, 10187/2003, 2063/2007, 13072/2009, 13073/2009 y 1963/2012. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 88/1994, 397/2001, 771/2008, 139/2012, 1195/2013, 122/2015, 925/2017, con citas de precedentes de ambas Salas; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, votos 407/2002, 203/2006, 264/2007 y 139/2012; SECCIÓN IV, sentencia 27/2015; SECCION VI, sentencia 258/2011, 247/2012, y 110/2013, etc).

Deber de obediencia. Si el funcionario es compelido por el superior a resolver en forma favorable la solicitud, de cumplir los requisitos legales, su actuación podría encajar en el deber de obediencia, si no median los supuestos normativos para apartarse del mismo.

Por regla general, todo servidor público está obligado a obedecer las órdenes particulares, instrucciones o circulares del superior jerárquico (Ley 6227, art. 107). Sin embargo, ese deber de obediencia no es irrestricto. El servidor ha de desobedecer la orden que tenga por objeto la realización de actos extraños a su competencia y cuando el acto sea manifiestamente arbitrario, por constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito. Tampoco está obligado a obedecer cuando el acto no provenga del superior jerárquico, sea inmediato o no. (Ley 6227, arts. 107 y 108. Sobre el delito de abuso de autoridad, vid. Código Penal, art. 338). Salvo esas excepciones, el servidor debe acatar lo dispuesto por el superior, aunque sea contrario al ordenamiento por cualquier otro concepto, pero en este último caso ha de consignar y enviar por escrito sus objeciones al jerarca, quien tiene la obligación de acusar recibo. El envío de las objeciones escritas salva la responsabilidad del inferior, mas queda sujeto a la inmediata ejecución de lo ordenado (art. 109 ibid). “El objeto de estas normas es asegurar que todos los funcionarios públicos, y no sólo los superiores, resguarden el interés público y aseguren que los actos de la Administración encuentren estricto apego al Ordenamiento Jurídico tal y como lo ordena el artículo 113 de la Ley General de la Administración pública”. El deber de obediencia no elimina la responsabilidad acreditada del servidor, “pues existiendo motivos para estar en desacuerdo, el inferior debe expresarlos”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 290/2005). Desde esta perspectiva, hay “una suerte de control cruzado que convierte al funcionario en vigilante del quehacer institucional y busca prevenir errores y, eventualmente, prácticas de corrupción que luego pretenden justificarse en desconocimiento o ignorancia”. (SALA SEGUNDA DE LA CORTE, sentencias 93/2008 y 644/2009).

A diferencia del artículo 109 de la Ley General de la Administración Pública, que establece el deber de obediencia del servidor público “aunque el acto del superior sea contrario al ordenamiento…” por una circunstancia distinta de las enunciadas en el que le antecede, hay legislaciones que sientan el principio contrario, como ocurre con la Ley española del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015): Los empleados públicos “Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes” (artículo 54, inciso 3).

En resumen, si el funcionario municipal competente para resolver las solicitudes en cuestión es conminado por su superior jerárquico, sea o no inmediato, a hacerlo en forma favorable, las que cumplen los requisitos legales, y el acto no constituye delito de abuso de autoridad o cualquier otro, su actuación podría enmarcarse dentro del deber de obediencia. Si el funcionario a quien corresponde pronunciarse sobre esas solicitudes estima que la orden dada por el superior es contraria al ordenamiento por otros motivos, deberá consignar y enviar por escrito sus objeciones al jerarca, con lo que salva su responsabilidad, pero queda sujeto a la inmediata ejecución de lo ordenado.

V.-CONCLUSIONES:

De lo expuesto se arriba a las siguientes conclusiones:

• 1)La aprobación o no de las solicitudes de uso de suelo, permisos de construcción y visados de planos para segregaciones, previa verificación del cumplimiento de los requisitos legales exigibles en cada caso, es una decisión de competencia exclusiva de la Municipalidad, insustituible por este órgano asesor.

Si la Municipalidad tiene estudios de dominio indicativos de la existencia de vicios en la inscripción del inmueble sobre el que versa la solicitud, como interesada legítima ha de interponer, a la brevedad posible, ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad del título y solicitar las medidas cautelares que le permitan respaldar la paralización del trámite aprobatorio hasta que se decida definitivamente lo relativo al dominio del terreno, asegurar la eficacia práctica de la sentencia estimativa y ejercer sus potestades de administración y autotutela demanial de la zona marítimo terrestre. Caso contrario, no podría desatender a priori el título de propiedad inscrito, habida cuenta de la presunción iuris tantum de las inscripciones registrales y la tutela jurisdiccional de la publicidad registral. Asimismo, puede incoar en sede registral la apertura de un procedimiento de Gestión Administrativa, para que se consigne, al margen del asiento registral defectuoso, una medida cautelar de nota de advertencia y eventual inmovilización o solicitar la anotación de una prevención de inexactitud registral, las cuales no serían suficientes para suspender el trámite aprobatorio, ni autorizarían a la Municipalidad a desconocer sin más el derecho de propiedad privada formal. De haber mérito, también puede gestionar en la sede registral la cancelación de asientos de presentación o de inscripción definitiva de origen fraudulento y una medida cautelar de bloqueo registral.

• 2)Cuando no hay estudios de antecedentes de dominio y el solicitante no comprueba la inscripción del inmueble, la Municipalidad ha de comunicarle la declaratoria de dominio público a que está afecta la zona marítimo terrestre, por el artículo 1° y concordantes de la Ley 6043, así como por normas anteriores a ésta, y conferirle un plazo razonable para que demuestre, mediante certificación, la propiedad del inmueble que alega tener, inscrita en el Registro Inmobiliario, bajo el apercibimiento que de no hacerlo, se tendrá como bien de dominio público, administrado por el Gobierno Local, y se le rechazará la solicitud hecha con fundamento en que se trata de un bien de dominio privado.

Si en el plazo otorgado, el gestionante presenta la certificación de la inscripción del inmueble, el Ayuntamiento ha de tramitar la solicitud y verificar la observancia de requisitos para resolver con apego a Derecho. Es importante que en ese supuesto la Municipalidad, en cumplimiento de su deber de tutela de la zona marítimo terrestre, realice un estudio detenido y célere de antecedentes de dominio tendente a constatar que el título de propiedad aportado se inscribió con sujeción a la ley. Si llegare a determinar que la inscripción es ilegal, ha de interponer el proceso contencioso administrativo y civil de hacienda para la anulación de los asientos registrales, catastrales y demás actos o contratos que estime oportunos, solicitando las medidas cautelares judiciales y registrales convenientes. La presentación de un título de propiedad privada sobre un inmueble no le exime de efectuar las comprobaciones que sean necesarias a fin de proteger el demanio marítimo terrestre que administra.

• 3)Dependiendo de las circunstancias del caso, la responsabilidad en que podría incurrir a nivel administrativo un funcionario municipal que apruebe las citadas solicitudes y se llega a demostrar que el inmueble dentro de la zona marítimo terrestre no fue inscrito conforme a la ley y, por tal motivo, se anula el título de propiedad, es de índole disciplinaria y civil, cuando haya actuado con dolo o culpa grave acerca del conocimiento del vicio que lo afecta y a omitir instar ante los funcionarios que procedan la toma de acciones pertinentes para proteger la zona marítimo terrestre demanial y anular la inscripción.

El mérito de dichas responsabilidades habrá de determinarse casuísticamente por los órganos municipales que competen, previa apertura del respectivo procedimiento administrativo, con ajuste al debido proceso y valoración de elementos probatorios. Tratándose de una actuación propia de la Administración activa, es irremplazable por la Procuraduría, vía dictamen.

• 4)Si el funcionario municipal que ha de resolver las solicitudes objeto de la pregunta detecta posibles vicios de nulidad en el título de dominio privado que se aduce, en perjuicio del régimen demanial de la zona marítimo terrestre, para ponerse a cubierto de una negligencia u omisión que pueda atribuírsele debe comunicarlo a sus superiores, instándolos a interponer sus oficios a efecto de que el Municipio plantee, a la brevedad posible, ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad del título y solicite las medidas cautelares adecuadas para amparar la suspensión del trámite aprobatorio hasta que se resuelva en firme lo concerniente al dominio del terreno. Actuación que sería acorde con la obligación municipal de tutelar la zona marítimo terrestre, bien ambiental bajo su custodia, el deber de probidad y la puesta en práctica de medidas de control interno para proteger el patrimonio público.

Si el funcionario municipal competente para resolver las solicitudes en cuestión es compelido por su superior jerárquico, sea o no inmediato, a hacerlo en forma favorable, las que cumplen los requisitos legales, y el acto no constituye delito de abuso de autoridad o cualquier otro, su actuación podría enmarcarse dentro del deber de obediencia. Si el funcionario a quien corresponde pronunciarse sobre esas solicitudes estima que la orden dada por el superior es contraria al ordenamiento jurídico por otros motivos, deberá consignar y enviar por escrito sus objeciones al jerarca, con lo que salva su responsabilidad, pero queda sujeto a la inmediata ejecución de lo ordenado.

De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría