Maritime Zone — Irregular Registrations and Municipal DutiesZona marítimo terrestre — inscripciones indebidas y deberes municipales

Opinion: 128 of 24/06/1999 C-128-1999 San José, June 24, 1999 Miss Isabel Rodríguez Alvarado Municipal Secretary Municipalidad de Nandayure Carmona Guanacaste Dear Miss:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your letter by which you transcribe the Municipal Council Agreement consulting this Office on how it should act in the event of "discovering lands of the maritime-terrestrial zone improperly registered in favor of private individuals." You inquire about other actions the Municipality could take regarding those properties, besides forwarding them to the Attorney General's Office for the filing of a judicial claim aimed at annulment. And whether, in that scenario, the Municipality would be authorized "to take as fact" that as long as the administered party does not prove the legitimacy of the title, "the land or property comprised therein is maritime-terrestrial zone, and may deny construction or subdivision (fraccionamiento) permits"; that is, to apply the provisions of Law 6043. Or, on the contrary, whether it would have to wait until the annulment of the registry entry is executed by the jurisdictional bodies.

This is because, it is added, this Agency has held that the maritime-terrestrial zone is deemed public domain by operation of law if the private individual does not prove their ownership right. If that is not the case, you request that the points referred to in that statement be clarified.

To respond to these questions, it is necessary to comment on the following aspects:

I.- COEXISTENCE OF PUBLIC DOMAIN AND PRIVATE PROPERTY IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE Due to the ephemeral declassification (desafectación) that the legislator approved at the time and which has its immediate antecedent in Law 4558 of 1970, certain sections of the maritime-terrestrial zone became subject to private property. This produced the consequence that in that coastal strip, alongside the prevailing public ownership, an exceptional private domain regime coexists (1).

(1) Note: Transitorio III of Law 4558—published in La Gaceta No. 104 of May 12, 1970, to take effect from that date—see Art. 16—lost effect with Law 4847 of October 4, 1971, which repealed that Law. It was therefore in force for seventeen months and two days. Possessory informations promoted outside that period would suffer from a defect of absolute nullity. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolution No. 7982-98.

I. 1) DUTY TO RESPECT ACQUIRED RIGHTS Given that situation, the constitutional principle that prohibits the violation of rights acquired under pre-existing legislation (Article 34) imposed the need to incorporate in this matter an express rule of intangibility of those rights. This is what Article 6 of Law 6043 does, which excludes from its scope of application properties registered, in compliance with the law, in the name of private individuals.

The declaration of general designation (afectación) to public use of that coastal strip cannot have retroactive effects to the detriment of property rights that legitimately entered the assets of their holders.

Modification of that dominion status would require expropriation proceedings, compensating its economic value, to bring those territorial spaces into the public domain. The effectiveness of the repealed legislation does not disappear in order to protect the rights that arose under its shelter. As the former Sala de Casación stated, following the jurisprudence of the Court—when it acted as constitutional controller—"rights consummated under the protection of the created Law project their validity into the de jure regime"; "the repeal of a law does not have the effect of annulling or eliminating consolidated legal situations or rights acquired during its term" (2).

(2) Note: Judgment No. 35 of 10:20 a.m. on March 8, 1964. Colección de Sentencias, I Semester, II Volume, pg. 501.

It is timely to emphasize that the principle under comment prohibits its application to the detriment of private individuals and is extended to administrative acts; a point clarified by the judgment of the Sala Constitucional No. 1176-91:

"Article 34 of the Political Constitution contains (in one of its meanings) the principle of non-retroactivity of norms, but we can also extend it to public acts, when it is to the detriment of persons. That principle of prohibition for the public power is equivalent to a fundamental right of persons, since it concerns legal certainty, one of the fundamental values of life in society. The Ley General de la Administración Pública, in its Article 142.1, fully illuminates the situation under analysis, since it provides that 'the administrative act shall produce effects against the administered party only for the future. This norm is nothing but a development of the constitutional principle applied to the administrative act...'"(3).

(3) Note: Cf. on the subject: LOPEZ MENUDO, Francisco. El principio de irretroactividad de las normas en la jurisprudencia constitucional. Estudios sobre la Constitución Española. Edit. Civitas, S. A., Volume I. Madrid. 1991. PEREZ LUÑO, Antonio. La seguridad jurídica. Edit. Ariel, Barcelona. 1991, pg. 96 ff. GAYA SICILIA, Regina. El principio de irretroactividad de las leyes en la jurisprudencia constitucional. Edit. Montecorvo, S. A. Madrid. 1987. VALENCIA ARANGO, Jorge. Derechos adquiridos. Bogotá. Edics. Librería Profesional. 1983, pg. 20. MANAVELA Carlos A.: Algunas reflexiones doctrinarias en torno al problema de la irretroactividad de las leyes. Revista de Ciencias Jurídicas No. 54, 1985, pg. 53. Judgment of the SALA DE CASACIÓN No. 80 of 1967. Regarding acquired rights and consolidated legal situations, see opinions of the Procuraduría General de la República, C-001-79, C-006-95, C-065-98 and C-173-98.

I. 2) NEED FOR THE PRIVATE INDIVIDUAL TO PROVE THEIR PROPERTY RIGHT:

As we expressed on another occasion, the only private properties that can be recognized within the maritime-terrestrial zone are those that were duly registered upon the entry into force of Law 6043 of March 2, 1977, that is, with strict adherence to the regulations that authorized it, or in the process of titling, if they met the rigorous requirements, concluded with an approving judgment, and completed the registry procedure (Articles 6 and Transitorio V ibidem).

Said law, in the case of titlings in process, does not refer to the last two requirements noted, but they are of essential observance to wield their effectiveness against third parties; in this case, the State and the Municipality. Registration or registry filing is a requirement of opposability, in accordance with Article 455 of the Civil Code: "Titles subject to registration that are not registered do not harm a third party except from the date of their filing with the registry." This norm is related to numeral 459 ibidem, paragraph 1, which mandates registration in the Property Registry of "the titles of ownership over real estate," and with 267: "For ownership over real estate to produce all legal effects, it is necessary that it be duly registered in the Registro General de la Propiedad" (4).

(4) Note: In the same sense: MIRALLES GONZALEZ, Isabel: In the past, the declaration of public domain status of the entire maritime-terrestrial zone could only except "those properties that appeared registered in the property registry." Dominio público y propiedad privada en la nueva Ley de Costas. Publicacions Universitat de Barcelona-Civitas. 1992, pg. 36.

"Civil Code Article 480: The ownership of movable and immovable property is transferred with respect to the contracting parties, by the mere fact of the agreement intended to transfer it, independently of its registration in the Registry and of the delivery." "In the civil sale of immovable property, the pure consensual transfer of ownership system or 'solo consensu' applies, by which the ownership of the sold object is deemed transferred by the mere fact of the agreement intended to transfer it, and the registry registration requirement shall be for the purpose of its opposability against third parties, in accordance with the norms governing the matter." SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgments No. 60 of 1991 and of 2:30 p.m. on July 10, 1991. "The lack of registration in the Registry does not produce the invalidity of the contract, but its ineffectiveness against third parties, since invalidity can only depend on a defect in the formation of the contract, nullity or annulment, or on a subsequent cause that is implicit in it: resolution for non-performance." SALA DE CASACIÓN No. 108 of 1979. "By virtue of the principle of registry publicity, registrable documents produce effects in relation to third parties from the date of their filing." TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL, No. 1545 of 1987. On the sanction of inopposability for lack of publicity of acts and contracts, cf.: MAZEAUD, H. I. and CHABAS, Fr. Lecons de Droit Civil, T. II, Vol. 1, Obligations: théorie générale. Ed. Montchrestien. Paris. 1978, No. 295-2.

The judgment approving the information, once final, constitutes a registrable title, but it is possible that the proceedings had concluded with a dismissal, for failure to observe essential requirements or for having inadvertently processed the procedure outside the term of the law subject to the temporary declassification (desafectación), for example. And we speak of judgment because Transitorio III of Law 4558 of 1970 established as the procedure to be followed for the titling of property in the maritime-terrestrial zone that of the Ley de Informaciones Posesorias No. 139 of July 14, 1941; not that of administrative proceedings before the former ITCO, Law 4545 of March 20, 1970 and its reforms (5).

(5) Note: Law 4545 was reformed by Laws 5243 of November 22, 1973 and 5813 of November 4, 1975, and repealed by 6237 of May 2, 1978 (Gaceta of May 24, 1978). SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolutions numbers 7982 and 8284, both of 1998.

Those that had been approved by this entity would be vitiated with absolute nullity, since that not being the authorized procedure, the officials completely lacked competence to do so, as has also been established by the Corte Plena and the Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo (6).

(6) Note: The titling procedure established by Transitorio III of Law 4558 had to be substantiated before a jurisdictional body, and not by the administrative procedure before the ITCO (Law 4545 of March 20, 1970), without applicants being able to opt for one or the other procedure. CORTE PLENA, Extraordinary Session No. 52 at 2:00 p.m. on November 2, 1972 and resolutions of the SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO numbers 7982-98 and 8284-98. Note that Law No. 4847, Sole Transitorio, speaks of "courts." Competence and correct procedure are prerequisites for the validity of the administrative act, in accordance with Article 129 of the Ley General de la Administración Pública: "the act must be issued by the competent body," "prior to the fulfillment of all substantial procedures for that purpose and the indispensable requirements for the exercise of competence." The spirit of Transitorio V of Law 6043 is to except the rights of private individuals that were then consolidated or in the process of recognition through possessory information, with the understanding that the judgment approving the information has presumptive effects; not constitutive ones (7).

(7) Note: Article 10, paragraph 1, of the Ley de Informaciones Posesorias and 456 of the Civil Code. They are said to be presumptive because the supplemental or possessory title "does not prove directly and indisputably ownership; it serves as the basis for the presumption of ownership derived from possession, and nothing else. Therefore, it is registered with the reservation of 'without prejudice to a third party with a better right.'" CÓRDOBA. Tratado de los bienes, number 303. The Sala Primera has alluded to the declaratory character of the possessory title because it is nourished by a factual situation sufficient to originate ownership. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, judgments numbers 94-1990 and 119-91. The declaratory system starts from the pre-existence of real rights and gives them publicity so that they produce effects against third parties. INSTITUTO DE DERECHO REGISTRAL, A. C., Jurisprudencia Registral Inmobiliaria. Ed. Instituto Mexicano de Derecho Registral A. C., ed. 1989, pg. 56, cited by SIBAJA MORALES, RODRÍGUEZ CORDERO, Juan Carlos: Los Contratos Privados Registrables. Doctrina y Jurisprudencia sobre su formación y efectos. Graduation Thesis. Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica, 1993, pg. 63. In ordinary proceedings "a merely declaratory judgment does not require a state of fact contrary to law. A state of uncertainty about the right is sufficient, and therefore it obliges nothing, but is limited to declaring or improving the existence of a legal situation." JUDGMENT OF CASACIÓN, No. 124 of 3:10 p.m. on November 26, 1964. II Volume, II Semester, Colección de Sentencias, pg. 1086 ff. and doctrine cited therein. "The effects of the judgment in terms of time vary according to the nature of the action. In merely declaratory ones, they extend up to the moment of constitution of the right." JUDGMENT OF CASACIÓN No. 16 at 10:00 a.m. on January 23, 1965. Volume I of the I Semester. Same Collection, pgs. 247 ff.

Indeed, given the designation—in block—to public domain that both coastlines have had in our legal system since long ago and, subsequently the maritime-terrestrial zone in Law 6043, properties registered in the Property Registry in the name of private individuals constitute an exception, and it is incumbent upon them to demonstrate the acquisition of their title in accordance with the law. If they do not prove the prerequisites for exclusion from the rule of public domain status, the property shall be deemed public in nature by legal imperative. This has been indicated by this Agency in opinions C-138-91 and C-102-93, where it stated that because private property within the maritime-terrestrial zone constitutes an exceptional regime, it is incumbent upon the private individual to prove the existence of the ownership invoked, in accordance with the law, since failing to do so, it shall be deemed public by operation of law. This idea is captured, for cultural or archaeological goods, of public domain, in the Legal Opinion of June 20, 1990, addressed to the Head of the Registry Department (now the Department of Protection of Cultural Heritage) of the National Museum: "The public domain status of goods, as of Law No. 7 of 1938, is impervious to the validity of the presumptive aphorism of Common Law, according to which regarding movable property possession is equivalent to title, since private ownership of the same becomes an exceptional regime, of indispensable verification." And it is reinforced in opinion C-127-88, of August 5, 1988, in which after insisting on the ineffectiveness of possession to support ownership in that type of goods, always in relation to archaeological pieces, it was said: "Since nineteen thirty-eight, there has been attributed to the State, at the legal level, a declaration of public ownership of those existing on Costa Rican soil (except those incorporated at that time into private patrimony), which places them outside the commerce of men and excludes the animus domini possession of third parties... In our environment, private ownership of pre-Columbian objects becomes an exceptional regime and must be proven" (8).

(8) Note: In relation to the outlined issue, cf.: Opinion C-191-91 of December 2, 1991. On the uselessness of the maxim in question for movable things belonging to the public domain and the public domain status of these, see: RAYMOND, F. Le domaine public mobilier. Revue du Droit Public. January-February. 1960, pgs. 58 ff. AUBRY and RAU, Cours de Droit Civil Francais. T. I., 4th ed. Paris. 1873, pg. 115; or the 1987 work. T. I.. Edit. Librería R. Sirey. Paris, 15th ed. CASAGNE, J. C. Cuestiones de Derecho Administrativo, Edics. Depalma, Buenos Aires, 1987, pgs. 196-197. MARIENHOFF, Miguel. Dominio público. Tratado de dominio público. Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1966, pg. 273. Regarding the public domain character of movable goods, see Legal Opinion of the Procuraduría No. J. 110-98, which refers to CLAVERO ARÉVALO, Manuel Francisco. La inalienabilidad del dominio público. R. A. P. No. 25. Madrid. 1958, pg. 79-80. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, Vol. II. Edit. Tecnos S. A. 1992, pgs. 414-415. See Ed. 1987, pg. 61, note 57. SANCHEZ MORÓN, Miguel and others. Los bienes públicos. Edit. Tecnos S. A., 1997, pg. 39. We add the concordance with pgs. 31, 36 and 41.

This thesis finds support in the onus probandi (burden of proof) principle and has also been maintained in other latitudes, as occurs in Spain, where in the past private ownership of maritime-terrestrial public domain goods was permitted for some time (9). The Supreme Court, in repeated judgments, such as those of May 7, 1975, November 12, 1988, and July 7, 1989, has reiterated that "the maritime-terrestrial zone is a public domain good, without prejudice to the rights of private individuals, provided that it is they and not the State who so prove it." (10). The Latin adage applies here that he who has a presumption or precept in his favor places the burden of proof on his adversary.

(9) NOTE: Declaration of public domain status of the coastline, with exception of private property rights existing within the maritime-terrestrial zone, was made by the Ley de Puertos of 1880 (Art. 7) and the Ley de Aguas of August 3, 1866 (Art. 299). MIRALLES GONZÁLES, Isabel. Ob. cit., pgs. 36 ff. FORNESA RIBÓ, Ricardo. Eficacia del título hipotecario sobre parcelas de zona marítimo terrestre. R. A. P. No. 46 (1965), pg. 126 ff. At present, there can be no lands of ownership other than that of the State in any of the belongings of the maritime-terrestrial public domain. Administrative acts that infringe the foregoing are declared null and void as a matter of law. (Art. 9). Private ownership titles based on old laws are converted into concession titles, without payment of fees, with a duration of thirty years, subject to a single extension for an equal period, to be requested by the interested party within a term of one year, grantable ex officio if not done (First Transitory Provision). It is a unique way of compensating the value of the expropriated good, which in the judgment of the CONSTITUTIONAL COURT complies with the Constitution, in judgment 149-91, of July 4, Legal Ground 8, B.

(10) Note: MIRALLES GONZÁLEZ, I. Ob. cit., pgs. 36, 47, 52 and 110.

We agree with FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, who maintains that in these cases private ownership must be duly proven, since its mere invocation would be insufficient (11).

(11) Note: FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Manual de Derecho Urbanístico. Edit. El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, S. A. Madrid. 1997, pg. 228.

Therefore, when a private individual alleges before the Municipality the private ownership of a land comprised within the coastal strip, without proving it, the proper course is to grant them a prudential period to demonstrate that circumstance, by means of certification or authentic document, warned that failure to do so will result in the property being considered public domain, for all legal effects. This being without prejudice to the findings that the Municipal Corporation may make with a view to clarifying the real truth. It is understood that the location of the property within the maritime-terrestrial zone must be corroborated, even with official technical evidence if necessary.

I. 3) LEGAL PUBLICITY OF THE PUBLIC DOMAIN AND REGISTRY PROTECTION OF ILLICIT OWNERSHIP. CONSEQUENCES OF THE REGISTRATION OF THE PRIVATE PROPERTY TITLE.

One of the problems caused by improper entries in the Public Registry of private estates in the maritime-terrestrial zone is the apparent conflict between the exorbitant regime that emanates from the legal declaration of public domain status versus the protection of ownership titles (original or derivative) that have gained access to the Property Registry. This by virtue of the principles that come into play: that of the presumption of legitimacy and public faith of the registry, through which the right of the registered holder is presumed true. The registration of the title confers on it a presumption—iuris tantum—of the legitimacy of their right. Neither can the effects of the possessory information approved by the judicial authority, which gives rise to the record entry, nor the constitutional principle of the Administration's own acts, be disregarded outright.

I.3.1) CONSEQUENCES OF REGISTRATION In the case of private property within the maritime-terrestrial zone, the registry entry, as long as it subsists, produces important consequences: On the one hand, it neutralizes—for the property in question—the exercise of the powers of administration and public-domain self-tutelage (autotutela demanial) held by the Municipality of the jurisdiction, the latter aimed at protecting the public use and the material integrity of the good (Article 13—in relation with Articles 3 and 35 of Law 6043). Article 35 ibid. indicates it clearly: "The corresponding municipalities shall keep under their custody and administration the areas of the maritime-terrestrial zone not reduced to private domain by lawful title" (12) (12) Note: ( ) SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolution No. 6642 of 1997.

As long as the record or entry is not annulled or cancelled, the Municipality would be prevented from granting public-domain concessions and authorizations over the parcel in question, which it must respect as private property—at least formally. And if, through oversight, it had initiated concession procedures over the property, it must suspend them, likewise when a founded dispute arises over its private character, until the matter is resolved in the ordinary courts (13).

(13) Note: ( ) TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolution No. 6642 of 1997. The registration "gives a kind of presumption of truth as to the data contained in the registry entry, as long as the contrary is not proven in the courts." SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, No. 53 of 1994.

Consequently, registration renders inoperative the action of the power of ex officio reintegration of the good (Art. 13; Law 6043). Which is equivalent to saying that possession of the property cannot be administratively recovered; rather, one must resort to the Courts of Justice, making the appropriate challenges. The unique protection that the Property Registry grants to the registered holder, point out GARCIA DE ENTERRÍA and FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, constitutes a limit on administrative self-tutelage and, therefore, on "the recovery faculties of the Administration, which in any case is burdened with the duty to judicially challenge (destroy or invalidate the protection) the presumption of legitimacy that derives from registration in the Registry (Articles 1 and 38 of the Ley Hipotecaria)" (14).

(14) Note: ( ) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Volume I. Edit. Civitas. Madrid. 1997, pg. 511. "The possessory presumption derived from registry registration," says Spanish jurisprudence, "prevents the administrative recovery or reintegration of a possession that enjoys registry protection and which the Administration itself has the duty to respect." TRIBUNAL SUPREMO, SALA TERCERA, judgment of June 16, 1972. LEGUINA VILLA, Jesús. La defensa del uso público de la zona marítimo-terrestre. R. E. D. A. No. 2. Civitas. Madrid. 1974, pg. 186. By the same author: Propiedad privada y servidumbre de uso público en las riberas del mar. R. A. P. No. 65. 1971, pg. 90.

Article 1.3 of that Law, regulating immovable registry matters, establishes that the initial registration of an estate is under the safeguard of the Courts and produces all its effects as long as its inaccuracy is not declared. "This supposes that the Registry is presumed exact and that to destroy this presumption its content must be challenged before the Courts, with the one asserting the registry inaccuracy bearing the burden of proof" (15).

(15) Note: ( ) CANO TELLO, Celestino A. Manual de Derecho Hipotecario. Civitas. Madrid. 1992, pg. 288. Article 1.3 of the Ley Hipotecaria: "The entries of the Registry recorded in the books determined in Articles 238 and following, insofar as they refer to registrable rights, are under the safeguard of the Courts and produce all their effects as long as their inaccuracy is not declared in the terms established in this Law." A thesis of the SALA DE CASACIÓN, following the doctrine expounded by Scaevola and Wolf, has eternalized that a null contract—or act, we add—produces all its effects until its nullity is judicially declared: "As long as the allegations regarding nullity are not submitted to a competent court, by way of action or exception, the contract, although essentially and fundamentally null, produces whatever effects would correspond to it as valid, without any consideration of the defects from which it suffers." And "annulability consists precisely in the fact that it produces all its effects as long as it is not annulled" (Judgment No. 83 of 3:00 p.m. on July 30, 1953, II Semester, II Volume, pg. 150).

Registration inverts the position of the Administration, previously privileged with the power of tutelage to assert the public domain ownership by itself. Once registration is carried out in favor of a private individual, if serious defects of illegality exist, to annul it the competent Administration (The State) must assume the active role of plaintiff in a recovery action, requesting the restitution of the good, after the prior annulment of the judgment rendered. In the proceeding, the admissibility of the claim requires satisfying the evidentiary burden regarding the facts that support it, combating the assumptions and effects that emanate from the presumption of accuracy of the registry entries.

It will be sought to ensure that the Registry does not provide a registry publicity dissociated from the material and legal reality through the anomalous registration of an estate located in the maritime-terrestrial zone that never left the public patrimony. In any case, "registry registration attests to the—formal—validity of the title, but not to the physical reality of the good to which it refers" (16).

(16) Note: ( ) Judgment of the SPANISH CONSTITUTIONAL COURT No. 149/1991, legal ground 8, B, c. In the same sense: Judgment of the SUPREME COURT of June 3, 1974.

The object of the Registry is "the registration of rights derived from specific legal facts or acts, determined in the law as registrable, of public and permanent interest, susceptible of producing legal consequences against third parties, to make them known through registry publicity to those persons who did not intervene in said facts and acts, and thus they produce effects against them, for the certainty and security of the registered goods and rights and for the possibility of fulfilling the Law in relationships in general, for the benefit of the tranquility of persons." MARTÍN CASTRO, MARROQUÍN, Derecho de registro. Porrúa, Mexico, 1962, pgs. 40 and 41. Opinion C-189-96 of the Procuraduría.

In addition to the old volumes or books, "registry publicity is constituted by the information contained in the Folio Real System, electronic data processing and microfilming, all of them being reciprocal and complementary auxiliaries of the registry information." TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, No. 244 of 1992. See also Decreto No. 10487-J of August 30, 1979 (Gaceta No. 167 of September 7, 1979), regarding the Reglamento para la Reconstrucción y Conservación de los Tomos, Folios y Asientos que figuren en el Registro Público.

I.3.2) PRINCIPLE OF "INMATRICULACIÓN" OF THE PUBLIC DOMAIN.

DUALITY OF MEANINGS OF THE TERM INMATRICULACIÓN.

It is imperative to clarify that the Spanish Ley Hipotecaria, the doctrine and jurisprudence that inform it use the neologism "inmatriculación" as a synonym for the registration of the ownership of an estate that enters the Registry for the first time (17).

(17) Note: ( ) CANO TELLO, Ob. cit., pg. 214.

In contrast, in Latin America that first registration is designated matriculación. Thus, for example, Article 10 of Argentina's Law 17.801 excludes from the requirement of "matriculación" the immovable property of public domain (18).

(18) Note: ( ) CORNEJO, Américo Atilio. Derecho registral. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1994, pg. 39, 73 and 90.

With this meaning, the SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, in judgment No. 5579 of 1982, states that public-domain goods are governed by the "principle of inmatriculación." Therefore, when the text uses the word "inmatriculación" linked to Spanish law, it must be connected to the first concept, and to the second within our judicial and administrative jurisprudence.

I.3.3) UNNECESSITY OF REGISTRATION OF THE PUBLIC DOMAIN. ITS LEGAL OR POSSESSORY PUBLICITY. OPPOSABILITY TO THE REGISTRY THIRD PARTY Registered ownership operates on the basis of the private property regime, to make publicly known the existence of registrable rights in rem (derechos reales), with their creation, modification, extinction, and legal transactions. The institution of the Property Registry (Registro de la Propiedad) was not devised around the public domain (dominio público), which does not formally require that protective mechanism. In the words of LEGUINA VILLA, "the Property Registry and the public domain run through different channels, they are inspired by different principles" (19).

(19) Note: ( ) Propiedad privada y servidumbre de uso público en las riberas del mar, cit., pg.61.

The effectiveness of the public domain regime is per se. Its existence and publicity operate autonomously from the Registry, without it being possible for the registered owner to allege ignorance as a means to distort it and counteract the designation. The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize the public domain prevent the figure of the third-party registrant (tercero registral) from being wielded against it to consolidate private property illicitly removed from that regime. "The public domain has legal publicity" (20).

(20) Note: ( ) CONDE Y CONDE, Mario. El pretendido uso público de las playas y zona marítimo terrestre de propiedad particular. R. A. P. N° 73 (1974), pg. 821. FORNESA RIBÓ, R. Art. Cit., pg. 137 ss. Article 46 lists some examples of public roads that do not require registration, for the purposes indicated at the end.

The foregoing is linked to the principle of first registration (inmatriculación) of the estates that are part of the public domain, which has—as just stated—material publicity and not necessarily formal or registry publicity. Even some legislations, such as the Spanish mortgage law (21)—and we also saw the example of Argentina—expressly except public domain assets from registration in the Property Registry. "The possessory publicity of the public domain," writes GARRIDO FALLA, "means in the first place that the entity that holds title to these assets does not need to use, as a general rule, the system of guarantees that registration in the Property Registry entails" ( ... ). "It would not occur to anyone to think," he adds, "of the registry first registration of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre)" (22). The Coast Law of that country, N° 22/1998, faithful to doctrine and jurisprudence, expressly incorporates this principle from its Statement of Motives, Section IV. It establishes the prevalence of the publicity of the maritime terrestrial public domain over registry entries and also permits its registration (Art. 13), "private detentions having no obstructive value whatsoever against the public domain, however prolonged they may be in time and even if they appear covered by entries in the Property Registry" (Art. 8).

(21) Note: ( ) Art. 5. 2 of the Mortgage Regulation (Reglamento Hipotecario).

(22) Note: ( ) Tratado de Derecho Administrativo. Vol II. Tecnos. 1987, pg. 374-375.

"The condition of being an asset of public domain and public use affects third parties, even if such quality does not appear from the Property Registry. These are assets that, by their nature, do not need registry registration" ( ... ) "For purposes of non-enforceability (inoponibilidad), the third party under Article 32 LH is affected by assets of public domain and public use even if they are not recorded in the Registry" (23).

(23) Note: ( ) GARCÍA GARCÍA, José Manuel. Derecho Inmobiliario Registral o hipotecario. Tomo II. Edit. Civitas. S. A. Madrid. 1993, pg. 218; and 471 to 476. FORNESA RIBÓ, R. Eficacia del título...,pg. 137-138.

I.3.4) ADVISABILITY OF REGISTERING THE PUBLIC DOMAIN The exemption from registration of the public domain for purposes of non-enforceability against third parties does not equate to an impediment to doing so. Its registration can be a valuable instrument for better defense by the Administration, as it can also benefit from the principle of registry legitimation (legitimación registral) and provide greater information to third parties. This leads registry doctrine to recommend the access of public domain and public law limitations on property to the Registry, as advisable to obtain the protection and advantages of the registry system. This was approved by the VI International Congress on Registry Law, held in Madrid from October 22 to 26, 1984, by adopting the conclusions of the First Commission, entitled "Registration of Public Law Limitations on Property Rights and Public Domain or Demanial Assets," which, where pertinent, state:

"Third. Although general legal limitations by their very nature produce full effects, this does not prevent Public Administrations, in the execution thereof, from considering their access to the Registry advisable insofar as their acts are compatible with the respective legislations." ( ... )

Sixth. The nature of public domain assets is guaranteed in their regulatory laws. Nevertheless, when Public Administrations consider that the registration of public domain assets is of interest for the protection of their legal regime, assets of such character may have access to the Registry" (24).

(24) Note: ( ) Idem, Ob. cit., T. I., pgs. 519 -520. T. II, pg.218.

This trend is the one followed by the new Coast Law of Spain. It indicates that the Administration, "when it deems it convenient," may proceed to the first registration of public domain assets with the resolution approving the administrative demarcation (deslinde administrativo), which "shall be sufficient title to rectify, in the manner and conditions determined by regulation, the registry legal situations contrary to the demarcation" (Art. 13. 2). Registration in the Registry will guarantee formal publicity alongside material publicity. The Regulation to that Law, "as a general rule," considers "the first registration of assets whose possessory publicity is not ostensible due to their natural characteristics advisable, as well as when any other physical or legal circumstances advise it" (Art. 29.4). Articles 15 and 16 of the cited Law require that the title for the first registration of estates adjoining the maritime terrestrial public domain be accompanied by a "certification from the State Administration proving that the public domain is not being encroached upon" (25).

(25) Note: ( ) In our Law, regarding the attestation required by the National Cadastre (Catastro Nacional) from Surveyors in the titling of properties adjoining the maritime terrestrial zone, see opinion of this Attorney General's Office (Procuraduría) C-200-92 of November 27, 1992.

I.3.5) NULLITY AND NON-VALIDATING EFFECTS OF THE ILLICIT REGISTRATION OF THE PUBLIC DOMAIN. ADMINISTRATIVE DUTY TO SEEK ITS CHALLENGE.

The Registry does not cure the nullity of the title. The exclusion of the object from legal transactions makes it completely unsuitable for reducing it to private property, as long as it retains that quality. The registration of a property that by legal provision is not suitable for private ownership, incapable, does not validate the ownership. In assets designated for public use, such as the maritime terrestrial zone, the dedesignation (desafectación) could never derive from an abusive and illicit act by private individuals. If the public domain assets of the maritime terrestrial zone do not require registration in the Property Registry, nor "the advantages and guarantees provided by the registry system"—as the Spanish Supreme Court has stated, in the judgment of December 19, 1977—"its content cannot harm them." A position that harmonizes with the categorical phrase of the Coast Law, already transcribed: "private detentions have no obstructive value whatsoever against the public domain, however prolonged they may be in time and even if they appear covered by entries in the Property Registry" (Art. 8). The only uses and exploitations that are permitted are those granted in accordance with the same Law (Art. 9).

"Registration," states CORNEJO, "does not purge the defects that the registered document or the contained act may have. The defects subsist irrespective of the registration. Titles are not good because they are registered, but rather they are registered because they are—presumed—good" (26).

(26) Note : ( ) Ob. cit,, pg. 230.

Likewise, our CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), in judgments numbers 1975-91, at eight hours forty-eight minutes on October fourth, nineteen ninety-one, and 06170-98, at nineteen hours twelve minutes on August twenty-sixth, nineteen ninety-eight, has held that due to the public domain nature of the maritime terrestrial zone, the private individual, "in the event of an illegitimate registration, acquires no right over the asset, since the act is absolutely null." A thesis ratified by the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA) in judgment 104-96 and the THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), resolution N°7407-98 (27).

(27) Note: ( ) The action that the State has to annul the title and cancel the entry of a property registered in the Public Registry, located in the maritime-terrestrial zone, "is not subject to any statute of limitations, because in reality it is a matter of rescuing assets that have never left the State's patrimony..." FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment 104-96. T Also Article 42 of the Regulation to the National Cadastre Law: "...Cadastral registration does not validate documents that are null or voidable according to the law, nor shall it cure their defects." The Maritime Terrestrial Zone Law, of public order, prohibits the titling of properties located within the maritime terrestrial zone (Arts. 7 and 82), and the Civil Code (Arts. 10, 262, 631, subsection 1°, 835, and 844)—in relation to the Political Constitution (Arts. 28, paragraph 2° -a contrario sensu-, and 129, paragraph 4) and the General Law of Public Administration (Art. 18.2)—sanctions with nullity acts and agreements made against prohibitory laws (28). What is prohibited by direct means must not be permitted by tortuous means. And when an act is prohibited, all those that are its consequence are understood to be prohibited.

(28) Note: ( ) Judgment of the CASATION CHAMBER (SALA DE CASACIÓN) N° 79 of 15:50 hrs. on August 4, 1955, Collection of Judgments. II Semester, Volume I, pg. 369, and N° 122 of 16 hrs. on September 22, 1959, II Semester, II Volume, pg. 972. The stipulations of an act or agreement that contravene prohibitive provisions of law are inoperative. (CASATION of 10:55 hrs. on January 14, 1952, I Semester. Sole Volume, pg. 18 of the Collection of Judgments).

Contracts are inoperative when they contravene prohibitive provisions. CASATION CHAMBER N° 3-1953. Once nullity is declared by final judgment, it entitles the parties to be restored to the same state they would be in if the null act or contract had not existed. CASATION CHAMBER 109-1952.

"The alienation of a public domain asset is absolutely null due to a total lack of object: alienating a public domain thing is legally as impossible as alienating a thing that does not exist and cannot exist..." BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 to 347. SUPERIOR AGRARIAN TRIBUNAL (TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO), judgment N° 101 of 1995.

As the Latin aphorism states, "Public Law must not be altered by agreements between private parties." And what is null produces no effect.

Interpreting that usucapion (usucapión) or acquisitive prescription is applicable to public domain assets would be an illegal way of dedesignating (desafectarlos) them. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, judgment N° 230 of 1990.

In public domain assets, private individuals do not exercise possession, since they neither de facto nor de jure have them under their power. SUPERIOR CONTENTIOUS TRIBUNAL, FIRST SECTION N° 1019 of 1988, SUPERIOR AGRARIAN TRIBUNAL N° 101 OF 1995 and Opinion of the ATTORNEY GENERAL'S OFFICE C-004-98.

If the asset was of the public domain, "usucapion was inappropriate even if the plaintiff gave it an agrarian function." SUPERIOR AGRARIAN TRIBUNAL, judgment 101 of 1995.

The Registrar must suspend or refrain from registering acts or contracts that are null or that lack any of the extrinsic solemnities that the laws require (29).

(29) Note: ( ) Article 35 of the regulation of the public registry.

CASATION CHAMBER N° 95 of 16:30 hrs. on September 23, 1955, II Semester, II Volume, pg. 585; 113 of 16:15 hrs. on November 9, 1955, II Semester Volume II, pg. 766; N° 41 of 16 hrs. on June 18, 1957, I Semester, pg. 50, and 117 of 15 hrs. on November 25, 1958, II Semester, II Volume, pg. 683.

BRENES CÓRDOBA cites as an example of an incurable defect that prevents registration in the Public Registry and causes its invalidation "the act or contract concerning an object that is outside commerce, such as the sale of a nationally owned property." (Tratado de los Bienes, N° 297).

Likewise, LEGUINA VILLA, among others: "The mortgage legitimation and the possessory presumption enshrined in Article 38 of the Mortgage Law must always yield before an extra-registry legal reality as ostensible as the public domain character of the maritime terrestrial zone and the lands joined to it by natural accretions or silting.

This extra-registry legal reality is not annulled by the fact that a title registered in the Registry indicates adjacency to the sea among the boundaries of the estate, since this is a datum... entirely irrelevant for purporting to base upon it a proprietary title that includes the maritime terrestrial zone" (30).

(30) Note: ( ) La defensa del uso público de la zona marítimo terrestre. R. E. D. A. N° 2 1974). Civitas. Madrid. 1974, pg. 195 "The principle of public registry faith does not operate in relation to rights that do not need to be registered" (31).

(31) Note: ( ) CONDE Y CONDE, art. cit., pg. 821.

It is therefore concluded that the improper registration of a property over a real estate located in the maritime terrestrial zone inhibits the direct deployment of the administration and self-protection powers of the public domain over it, while that registration subsists, but it does not eliminate the duty of the State and the Municipality to seek, as appropriate, the corrective acts or challenges provided for by law in pursuit of the recognition of its legitimate condition as public domain. Actions that will tend to reaffirm—by declaration of the competent bodies—the prevalence of the legal publicity of the public domain over the illicit registry entry.

Let us now examine the acts that the Municipality could undertake if it discovers serious defects in the registration of a property located within the maritime terrestrial zone, to its detriment.

II.- POSSIBLE MUNICIPAL ACTIONS IN JUDICIAL PROCEEDINGS OR WITH INCIDENCE IN THE REGISTRY IN THE EVENT OF DETECTING AN IRREGULARITY IN THE REGISTRATION OF A PROPERTY WITHIN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE Among the actions to be carried out by the Municipality are ordinary judicial actions and precautionary measures that affect the Public Registry.

II.1) ACTIONS IN JUDICIAL PROCEEDINGS These encompass criminal matters and actions before the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction.

CRIMINAL: In criminal proceedings, if the conditions are met, the Municipality may file a complaint before the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público) for any crime of public action that harms the coastal public domain (falsification of a public or authentic document to obtain the illicit registration, for example), provided that the criminal action has not prescribed. If the criminal claim has been extinguished by prescription, death of the perpetrator or accomplices of the crime, or disappearance of those responsible, and it concerns the falsity of a document, the falsity could be declared by the Court hearing the claim for recovery and annulment (32). In this jurisdiction, with the property registered in the name of a private individual, the criminal action seems restricted to the punitive acts perpetrated to obtain the irregular registration.

(32) Note: ( ) Art. 294 of the Civil Procedure Code and judgment of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, number 104-96, considering iv.

The remaining actions would be:

NULLITY: The action for nullity is a reactive means against acts or contracts incapable of producing legal effects, for infringing prohibitive provisions or suffering from a serious defect in their essential elements or formalities necessary for their formation or existence. This occurs with those that imply an illegal appropriation of the maritime-terrestrial public domain, since they fall upon an object that cannot be the subject of private legal relationships. In such a case, the absolute nullity that affects them is not cured by the passage of time, since the public domain is imprescriptible, both as regards public ownership and the exercise of judicial actions to recover it (33).

(33) Note: ( ) FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, judgment N° 007-1993 and 104-96.

The right of the State to exercise the action for nullity of the title and the cancellation of the registration entry in the Public Registry obtained through the possessory information procedure "is not affected by any statute of limitations, because in reality it is a matter of rescuing assets that have never left its patrimony." SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, FIRST SECTION, judgment N° 230 of 15:30 hrs. on June 20, 1995.

Supra 28.

On the imprescriptibility of the public domain action, among others: GAUDIER, A. Précis des Matiéres Administratifs. T. I. Typografic A. Lahure. París. 1879, pg. 140-141, HAURIOU, M. Précis de Droit Administratif. 6° ed. Sirey. 1907. París, pg. 593. MOURGEON, J. La repression administratif. L. G. D. J. París. 1967. pg. 360. KLEIN, Cl. La police du domaine public. L. G. d. J. París. 1966, pg. 105. De LAUBADERE, A. Traité Elementariede Droit Administratif. L. G. D. J. París. 1963. pg. 773. AUBY, J. M. et DUCOS-ADER, R. Droit Administrafif. Dalloz. París. 1973, pg. 368. ALLARD, R. et KIENERT, G. Le droit administratif du domaine public et de la voirie. Editions Eyrolles. París 1975. pg. 143.

The declaration would retroact its effects to the realization of the flawed act or contract (ex tunc effectiveness). "The defect of absolute nullity produces the unviability of the act so completely that, legally, it is as if it had never existed; hence its total impotence to give life to any right and to produce the least effect for or against anyone" (34).

(34) Note: ( ) BRENES CÓRDOBA, Tratado de las Obligaciones, N° 479 and 488, in relation to 472 et seq.

At the administrative level, Art. 171 of the General Law of Public Administration governs: "The declaration of absolute nullity shall have a purely declaratory and retroactive effect to the date of the act, all without prejudice to rights acquired in good faith." To the question of whether the Municipality can sue for the absolute nullity of a title that grants private ownership over properties in the maritime terrestrial zone when it contravenes the provisions of Law 6043, the answer must be affirmative. The Municipality being a legitimate interested party in the direct defense, administration, and usufruct of that asset as a substantive segment of the coastal public domain, it could request the nullity, independently, of the possessory information, the title, and subsequent registration in the Registry (35).

(35) Note : ( ) This, while the jurisprudence of the Tribunals does not resolve otherwise. Articles 1°, 3, 7, 13, 34, 35, 39, and 48 of Law 6043; 2, subsection ll, of its Regulation, and 837 of the Civil Code.

ACTION FOR DAMAGES FOR IMPROPER USE OF THE ASSET OR DETERIORATION:

The potential exercise of an action for damages for the improper use or exploitation of the asset or another type of pecuniary liability (damage to the materiality of the property or its resources, for example), could also take place, but preceded or accompanied by the claim for annulment or recovery of the property, the latter being a state action, with a favorable judgment. Before that, the asset must be considered formally as private property.

RECOVERY (REIVINDICACIÓN): The action for recovery to recover or retrieve the thing from the illegitimate possessor, together with annulments and other appropriate claims, constitutes a tracing action granted to the owner of the asset of which they have been dispossessed, in accordance with long-standing jurisprudence and doctrine. In the case of the maritime terrestrial zone, the only one that could exercise it is the State; not the Municipality (36).

(36 )Note: ( ) Judgment N° 230-1990 of the FIRST CHAMBER OF THE COURT, which makes an abundance of citations in this regard, and Opinion C-044-89. When dealing with the public domain, the term "owner" is used with reservations. In modern times, the public domain is conceived more as a technique of intervention and a material basis for the exercise of public functions, than as a relationship of property. CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution N° 04587-97, considering IV, and Opinion C-004-98.

II.2) PRECAUTIONARY MEASURES OF A REGISTRY NATURE:

The precautionary measures with registry impact would be: the notation of the complaint, the marginal warning note, and the Administrative Procedure.

II.2.1) NOTATION OF ORDINARY COMPLAINT The first precautionary measure with repercussion in the Property Registry is the notation of the ordinary complaint filed against the illicit owner of the property located in the maritime terrestrial zone, to annul the improperly obtained title (37).

(37) Note: ( ) In theory, a distinction is made between notation and (provisional) registry registration. In our system, at the time the Civil Code was issued, "the legislator did not have the concept of 'Notation' in mind; but rather included expressions such as 'Presentation' or 'Provisional Registrations' in its text." BARRANTES ROJAS, HENRY and POCHET MELÉNDEZ MAGALY, Comentario a una resolución del Registro Público (Oponibilidad de las anotaciones en el Registro Mercantil). Judicial Magazine N° 64, pg.56. An equation between provisional registration and preventive notation in BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, N° 291, 293, and 294.

The VI National Meeting of Directors of Property Registries, held in Mendoza, Argentina, in 1969, distinguishes registration from notation: "Registration must be understood as any entry (or principal entry) of a definitive, provisional, or conditional character made in the folio as a consequence of the presentation of a public document that is dispositive (transmissive or constitutive), declaratory, clarifying, or extinctive of a real right, with the purpose and effects resulting from the law." Notation is "any temporary entry made in relation to a registration, as a consequence of the presentation of a document conformed according to the law, from which it results that the integrity of the registration is affected by some cause that is expressed or results from said document." CORNERO, AMERICO ATILIO, Derecho registral, Edit. Astrea, Buenos Aires, 1994, pg. 49.

Common legislation authorizes the notation in the Public Registry, provisionally, among others, of ordinary actions concerning ownership of properties and real rights or complaints for cancellation or rectification of entries, at the request of a party and by order of the Judge hearing the process. An inscription that becomes definitive when a certified copy of the final judgment favorable to the plaintiff is presented to the Registry (38).

(38) Note: ( ) Civil Code, Arts. 468, subsections 1° and 2°, 469 and 470 of the Civil Code and 282 of the Civil Procedure Code. The ordinary complaint seeking the nullity of the entry is a case of provisional notation provided for by law. FIRST CIVIL CHAMBER, resolution N° 221-76. Cfr. DE LA RICA MARITORENA. La anotación preventiva en general. Revista de Derecho Inmobiliario. Madrid. 1971, pg. 389. GARCÍA GARCÍA. Ob. cit., pg. 528.

Regarding the notation of the complaint concerning the ownership of properties and real rights, it has been said that the current trend is to classify assets, rather than as movable and immovable, as registrable and non-registrable. FIRST CIVIL CHAMBER, resolutions numbers 591-71 and 98 of 1976.

The Public Registry of Property acts as an auxiliary or collaborator of the judicial body, which will make the execution of the intended judgment effective against third parties, once it is final, by subjecting the asset to the results of the litigation (39).

(39) Note: ( ) FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE N° 100 of 16:45 hrs. on December 17, 1980.

To alert these third parties to the existence of the claim for recovery (demanda reivindicatoria) and to reinforce its effectiveness against them, the provisional notation is made in the margin of the registration entry of the property (40).

(40) Note: ( ) Art. 470 Civil Code. The judicial notation "anticipates the entry into the Registry of certain legal situations in formation"; that is, "to guarantee in advance a right that will most probably be granted in the future." FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment N°100 of 1980, considerings IX and XI.- An analysis regarding the force of acts and contracts before third parties due to their presentation and registry notation, cfr. NERI, Argentino. Tratado Teórico y Práctico de Derecho Notarial. Edics. Depalma, Buenos Aires, 1981, pg. 519).

On provisional notation. GARCÍA GARCIA, Ob. cit.,, pg. 528 One speaks of reinforcement in consideration of the legal publicity that the public domain already has erga omnes, which entitles the State to claim the asset against its acquirers, without the registry principles being able to neutralize its claim.

The notation of the complaint, with transitory effects, is instrumental for the purpose of guaranteeing the principle of effective judicial protection and preserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the final act" (41).

(41) Note: ( ) CONSTITUTIONAL CHAMBER, Voto 4654-2003, and resolution of the SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, THIRD SECTION, resolution N° 6225-1997.

On precautionary measures, see resolution of the FIRST CHAMBER OF THE COURT N° 4 of 1991. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El derecho a la tutela jurisdiccional. Civitas. Madrid. 1984. FIGUERUELO BURRIEZA, Angela. El derecho a la tutela judicial efectiva. Tecnos. 1990.

It tends to ensure the effectiveness of the condemnatory judgment to be issued, retracting its effects to the moment in which it was made. It is the way to keep the right of the annotating party unperturbed against third parties, without being harmed by transfers or constitutions of real rights that might occur during the course of the process (42).

(42) Note: ( ) The annotating party is a third party protected by law. CASATION N° 14 of 1979. SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, resolution number 2399-77.

Although the preventive notation of a complaint concerning ownership of assets or real rights does not immobilize them or prevent their transfer, whoever acquires them knows that their acquisition remains subject to the result of the lawsuit to which the notation refers. (43) From the notation, the transfer of ownership or the constitution of any real right over the property is understood to be done without prejudice to the annotating party.

(43) Note: ( ) FIRST CIVIL CHAMBER, N° 591-71 AND 98 OF 1976.

"One of the procedural advantages of the preventive notation of the complaint is that, should it succeed, one may proceed to cancel the entries made after such notation, without the need for the proceeding to have been directed against the holders according to said entries. The notation holds preferential rank, in relation to dispositive acts or titles granted subsequent to it, the entries that they might have produced being cancelable against that prior notation..." (44).

(44) Note: ( ) FIRST CHAMBER OF THE COURT, Judgment N° 10 of 11 hours on March 22, 1989. CASATION CHAMBER, judgment of 14:20 hrs. on November 28, 1940. (pg. 1293 et seq. of the Collection of Judgments); of 3:30 p. m. on April 30 and 3:45 p. m. on September 17; both of 1929, and N° 9 of 14:45 hrs. on January 20, 1959. (Volume I, I Semester, of the Collection, pg. 259 et seq.). "Registry protection and shelter is for what is registered or annotated. SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, FIRST SECTION, resolution of 10:20 hrs. on April 13, 1989.

If the complaint is granted, the judgment ordering the cancellation of the entry will replace the notation of the complaint, extending its effects to the date of its presentation.

However, it is clear that in ordinary complaints to recover properties of the maritime terrestrial zone, the request for provisional notation in the Public Registry corresponds to the State; and not to the Municipality. The possibility of a hypothetical and independent complaint that the latter could file against the registry holder for recognition of the usufruct right it has by Law and its derivatives (45), vanishes upon noting that it would necessarily have to be preceded by the action for ownership and annulment by the State, linked to the success it may achieve.

(45) Note: ( ) Arts. 459, subsection 2°, and 468, subsection 1°, of the Civil Code; Law 6043, Art. 3°, paragraph 2°, and 2, subsection ll), of its Regulation.

II.2.2) MARGINAL WARNING NOTE A second precautionary measure, which has broad roots in our Law, is the marginal warning note. It appears contained in the successive Regulations of the Public Registry (46).

(46) Note: ( ) See Decreto Ejecutivo 25721 numbers 15 of 1943, Article 102; 9885-J of 1979, Article 66; 24322-J of 1995, Article 105; 26883-J of 1998, Article 121, and 26771-J of 1998, Arts. 86 and 95.

Article 111 repealed Decreto 24322-J of 1995, except in Transitory Provision I.

An action of unconstitutionality was filed against Article 126 of this latter Decree, which the Constitutional Chamber (SALA CONSTITUCIONAL) rejected outright, by resolution No. 4435-97, on the grounds that it was not a reasonable means for the defense in the respective proceeding.

The rules of Decrees 9885-J and 26771-J are detailed below. The remaining ones are:

Executive Decree No. 15 of March 3, 1943, with its reforms and additions:

"Article 102. Whenever the Registrar notices an error of the kind that he cannot rectify himself, he shall order a warning marginal note (nota marginal de advertencia) to be placed on the respective entry and shall notify the interested parties through the official gazette.

As long as such note is not cancelled or the rectification is not carried out in its case, no subsequent operation of any kind may be made relating to the entry in question." - Decree 24322-J of 1995, Regulation of Organization of the Public Registry (Reglamento de Organización del Registro Público) (Official Gazette of June 12, 1995) "Article 105. If in the case of the preceding Article 102, there is opposition from any interested party to the correction of the error, or it is not possible to verify the nullity referred to in the preceding Article 104, the Directorate (Dirección), by resolution, shall order the placement of a warning marginal note on the respective entry, by which the right is immobilized until the matter is resolved in court or the interested parties request the lifting of the immobilization. The same procedure shall be followed when the rectification of the error causes any harm. An extract of the foregoing shall be published in the Official Gazette La Gaceta." Article 102 deals with error of concept (error de concepto) and Article 104 with the cancellation, by the Directorate of the Registry, of an entry vitiated by nullity." -Decree No. 26883-J of 1998 (REGULATION OF ORGANIZATION OF THE PUBLIC REGISTRY OF MOVABLE PROPERTY, REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN DEL REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD MUEBLE):

Article 121: If, in the case of the preceding Article 117, there is opposition from any interested party to the correction of the error, or it is not possible to verify the nullity referred to in Article 119, the Directorate, by resolution, shall order the placement of a warning marginal note on the respective entry, by which the registry entry is immobilized until the matter is resolved in court or the interested parties request the lifting of the immobilization. The same procedure shall be followed when the rectification of the error causes any harm or the Registry is informed, by virtue of a judicial resolution or a record of seizure or confiscation of documents, of the existence of a judicial case where the validity of the entry is being discussed. A public notice (edicto) of the foregoing shall be published in the Official Gazette La Gaceta." Due to its importance, Decree No. 9885-J of 1979 (Official Gazette of April 20, 1979), which gave rise to a pronouncement on constitutionality, is cited. Regarding the rectification of entries, it established:

"Article sixty-six.- Whenever the Registrar notices an error or omission that entails the nullity of the entry and its cancellation is appropriate, he shall order a warning marginal note and shall notify the interested parties through the Official Gazette.

As long as such note is not cancelled, or the rectification is not carried out in its case, no subsequent operation of any kind may be made relating to the entry in question" (47).

(47) Note: ( ) Some examples reported in the resolutions of the Courts are: when the property was the object of a fraudulent transfer and it becomes necessary to prevent further irregularities, while the situation is clarified in the trial. (FIRST SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolution 10217 of 16 hours 40 minutes of May 18, 1988), or if the Registry detects a serious defect or flaw, causing nullity, through investigation of the property's background (THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolution No. 5842-96, of 14:40 hrs. of October 11, 1996); or to initiate the investigative procedure that may culminate in the confirmation of the precautionary measure (THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolution No. 6225-97, of 9:50 hrs. of January 16; and 6335-97, of 9:10 hrs. of April 4, 1997).

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in Vote 6663-95, declared the constitutional validity of that precept, challenged in a supplementary manner, considering it reasonable to achieve the purposes pursued and adjusted to the substantive conditions that, in its judgment, are required for this purpose: verification of the error or omission that gives rise to the nullity of the entry and its cancellation is appropriate; existence of evidence revealing the nullity; public interest in enforcing the principles of publicity and registry legal certainty, aim of avoiding harm to bona fide third parties protected by them; instrumentality, provisionality of the measure; and the fact that it allows the Registrar to discharge his liability for damages (48).

(48) Note: ( ) "If a third party is induced into error by omission or by circumstances or by obscurity or inaccuracy in expressing them, the Registrar shall be liable for the damages." Article 454, paragraph 2, of the Civil Code (Código Civil)) For the case-law, the text under commentary implicitly assumed that, in the absence of an agreement or arrangement among the interested parties, the appropriate avenue to order the cancellation of the entry was judicial, by means of a final judgment (executoria) (Article 474 of the Civil Code), emphasizing that the registry did not cure the defect of nullity of the registered act or contract (49).

(49) Note:( ) Art. 456 ibid. "As the Registry lacks the power to cancel entries, it resorts to the use of the warning marginal note for the case in which it must be brought to the attention of third parties that the entry suffers from a defect. In other words, in cases where the Registrar notices an error and omission that entails the nullity of the entry, since he cannot annul it, what is appropriate is to order a warning marginal note in the margin thereof, which, as long as it is not cancelled or rectified by competent authority, no subsequent operation modifying it may be made." It is a duty-to-do. (THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolutions numbers 5842-1996 and 6365-97.

If there are doubts about the legality of the registration of a plan (plano), what is appropriate is to make a warning annotation. SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, resolution 7407 of 1998, considering VI.

It included cases of registration of a document with a serious defect that the Registrar did not notice at the time of qualifying it. Precisely, the qualification of documents, among its objectives, seeks to give access to the Registry only to valid and perfect titles and to deny it to documents with defects of absolute nullity; a function that the Registrar must perform diligently. The registry qualification consists of a legality check that the Registrar must perform on the titles presented before registering them, with the power to suspend or deny those that do not conform to Law, because "the entries must be exact and concordant with the legal reality that emerges from them"(50).

(50) Note: ( ) FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA), No. 100 of 1980 and No. 4 of 1987.

In sum, the qualifying function is a purifying mechanism, a sieve or "filter through which the regulatory requirements that the document must have are compared with the registry entries, in order to discover, a priori, the defects that prevent the registration of the document, by virtue of the principle of legality" (51). To qualify documents, the assigned official shall adhere solely to what results from the title and, in general, to all information recorded in the Registry, without his resolutions preventing or prejudging their validity (52).

(51) Note: ( ) Criterion reproduced in the background of the judgment of the CONSTITUTIONAL CHAMBER No. 6663-95.

(52) Note: ( ) Arts. 3 and 27 of the Law on Registration of Documents in the Public Registry (Ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público) and 32 of the current Regulation of the Public Registry. In the Registry system, the function of qualifying documents seeks to ensure that the principle of "chain of title" (tracto sucesivo) is not violated, "contemplated in Articles 452 of the Civil Code, 68 of the current Regulation of Organization of the Public Registry, Executive Decree number 24322-J of June 12, 1995, and 7 of the Law on Registration of Documents in the Public Registry, Number 3883 of May 30, 1967, which consists of the uninterrupted linking of the Registry entries, meaning that the real rights subject to registration are, transferred or cancelled by that person who appears in the Registry with the right to do so." In other words, it is the perfect sequence and concatenation of the successive holders. THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION THREE, resolution No. 6365-97. The principle of chain of title informs the registry procedure. THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, No. 5252 of 1996. Along the same lines: FIRST CHAMBER OF THE COURT No. 98 of 1992, Judgment of the CASSATION CHAMBER (SALA DE CASACIÓN), of 9:10 a.m. of August 22, 1940, and of the SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolution No. 2017 of 1976. ROCA SASTRE, Ramón María, Derecho Hipotecario, Edit. Bosch, Barcelona, Volume II, 1968, pg. 240: "The Registrar, when qualifying, cannot base his decision on what does not appear in the presented titles and in the content of the Registry, so that, except for applicable Law, in qualification functions there exist for the Registrar only these two elements". LOBO INNECKEN, Ana Isabel, La calificación inmobiliaria registral en Costa Rica. Thesis to obtain the degree of Licentiate in Law, University of Costa Rica, Faculty of Law, 1984.

The current Regulation of the Public Registry, Decree No. 26771 of February 18, 1998 (Official Gazette of March 18, 1998), authorizes the Registrar to rectify, under his responsibility, material errors or errors of concept made in the registration of a document, based on the registry information and that which the interested party can provide. "In the event that the correction of the error causes any harm to third parties, the registrar must prepare a report; he shall submit it to the Directorate, and the latter may, ex officio, initiate an Administrative Proceeding (Gestión Administrativa)" (art. 85). If any interested party opposes the correction of the error, the Directorate or Subdirectorate "shall order the placement of a warning marginal note on the entry", which shall immobilize it "until the matter is clarified in court or the parties authorize it". (article 86). Also, "a warning marginal note shall be placed on the respective entry" when processing an Administrative Proceeding, when it is determined, for publicity purposes (article 95); a procedure we will address in the following point (53).

Note (53): ( ) Regarding the initiation of ex officio proceedings with a report from registry officials and the annotation of a warning marginal note on the property's registration entry, see: SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, No. 6225-1997.

Despite the clarity of the legal texts, there have been conflicting criteria in the case-law regarding the immobilizing effect of the warning marginal note (54).

(54) Note: ( ) Decree No. 15 of 1943, art. 102: "As long as such note is not cancelled or the rectification is not carried out in its case, no subsequent operation of any kind may be made relating to the entry in question." Decree 24322-J, art. 105: "...by which the right is immobilized until the matter is resolved in court or the interested parties request the lifting of the immobilization." Decree No. 26883-J of 1988, art. 121: "...by which the registry entry is immobilized until the matter is resolved in court or the interested parties request the lifting of the immobilization." SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolution No. 8874 of 16 hrs. of September 30, 1986: "In accordance with cited Article 46 of the Regulation of the Motor Vehicle Registry and Articles 667 and 67 of the Public Registry, that annotation (the warning marginal note) immobilizes the respective entry and prevents any subsequent operation." SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, numbers 8830, 8873, 8909 and 8929, all of 1986: "...the warning marginal note paralyzes all subsequent operations. It includes those that are being processed, since upon registering them they would be operations subsequent to the marginal note." Pursuant to numeral 66 of the Public Registry Regulation of 1979, Decree No. 9885-J, the warning marginal note implied an immobilization: THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, No. 6225-97.

"The warning marginal note that the Public Registry records in the exercise of its powers, has the effect of preventing any operation with the property in question, and this occurs in serious cases where it may entail the nullity of the entry, a note that must be published for the information of interested parties. That marginal note cannot be eliminated through the remedy of 'ocurso' procedure, but rather, in its case, through the corresponding declaratory judgment. (sic) FIRST SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolution No. 10217 of 16:40 hrs. of May 18, 1988. On the cases where 'ocurso' is applicable, cf.: THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, No. 3849 of 1995.

AGAINST: SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, resolution No. 7764-98, considering V: "According to the provisions of Article 155 of the Regulation of the Registry, the warning marginal note is a simple notice that cannot prevent the registration of a document and only offers necessary publicity about the existence of a conflict. That is, it is not an immobilization, which implies the impossibility of carrying out any registration, meaning it removes the property from real estate transactions." SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, resolution No. 7764-98: Article 155 of the Public Registry Regulation of 1979, Decree No. 9885-J, defined the warning marginal note as "a simple notice that cannot prevent the registration of a document and only offers necessary publicity about the existence of a conflict. That is, it is not an immobilization, which implies the impossibility of carrying out any registration, meaning it removes the property from real estate transactions." The same resolution also refers to the possibility of recording a warning marginal note on the registration of a plan (plano).

Regarding the warning marginal note and immobilization: THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, Nos. 6225-97 and 6365-97.

On recording the warning marginal note when an irregular chain of title is evident, cf.: SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, resolution No. 6225-1997.

The warning marginal note warns third parties about the alleged nullities of the entry, by publicizing the defect or flaw attributed to the registration (55). To lift it, the interested parties must correct the defect or obtain a final judgment rendered in an ordinary proceeding that so determines.

(55) Note: ( ) CONSTITUTIONAL CHAMBER, Vote 2260-93, of 15:21 hrs. of May 28, 1993) and CASSATION CHAMBER, judgment No. 80 of 1979 and resolutions of the First Section of the Regarding standing (legitimación), that granted by Decree No. 26771-J to the holders of registered rights and any person who proves an interest in the matter, to promote the Administrative Proceeding before the Public Registry, according to the Registry entries, is with respect to private properties, and not public domain property (bienes de dominio público) (56).

(56) Note: ( ) An example of this is the warning marginal note and immobilization ordered by the Subdirectorate of the Public Registry of Immovable Property, by resolution of 9 hours 30 minutes of June 8, 1998, at the request of the Attorney General's Office (Procuraduría), while the matter is elucidated in the contentious-administrative proceeding, to protect a marine area, which is public domain of the State, at the expense of which the area of the adjoining property was apparently increased.

In the case of improper registrations of properties located in the Maritime Terrestrial Zone (zona marítimo terrestre), the legitimate interest of the respective Municipality to act stems from the fact of making it impossible to ensure, as administrator, compliance with the purposes of Law 6043 and its Regulation in the involved sector, and to collect fees from possible concessions in the capacity of "usufructuary", with the harm this causes it (57).

(57) Note: ( ) For the registry authority to record the warning marginal note "it is not necessary for a complaint to be filed by a party. The Law provides for the ex officio procedure from the moment it is perceived that there is some type of defect..." (sic) THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolution No. 6365-97.

On the suitability of a third party to request a warning marginal note, there are several precedents in the case-law of the FIRST SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolutions numbers 8909 and 8929, both of 1986; and 10217 of 1988. "...The form of a third party can be used to alter the registry truth." SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, FIRST SECTION, resolution No. 617 of 1991, which cites numbers 8830, 8873, 8874, 8909 and 8929; all of 1986, 10217 of 1986, and from the CASSATION CHAMBER number 80 of 1979). On the concept of a third party, cf: art. 455 of the Civil Code).

The standing to oppose a registration is not unrestricted. "A legitimate interest with all its procedural connotations is required." SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, resolution No. 6260 of 1997.

On the doctrine of legitimate interest, cf.: FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, judgments numbers 46 of 1991, 72 of 1992, 72 bis of 1992, and of the SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, 406 of 1973 and that of 10:10 hrs. of July 11, 1990, the latter from the THIRD SECTION.

II.2.3) ADMINISTRATIVE PROCEEDING (GESTION ADMINISTRATIVA) TO CORRECT ERRORS OR NULLITIES IN THE REGISTRY. The act of registration as an administrative act.

With the same standing mentioned above, if there were merit, the Municipality, assisting the State in the defense of the Maritime Terrestrial Zone, could promote before the Public Registry, an Administrative Proceeding (Gestión Administrativa) to rectify errors in the registration of the questioned property and to eliminate defects that affect its integrity, in accordance with Article 90 of the new Regulation of the Public Registry:

"When there is an anomaly in the information recorded in the Registry, whether due to error or because it is vitiated by nullity, or when there is an interest in modifying or cancelling any information that cannot be carried out through existing procedures, a request can be filed to rectify the error or eliminate the defect of nullity, or to cancel or modify said information. This process shall be called Administrative Proceeding" (58).

(58) Note: ( ) The THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT designates the administrative process for the correction of registry errors as Administrative Proceeding (Gestión Administrativa). Resolution No. 6370 of 1997). It comprises "the totality of petitions or submissions filed by those interested parties that eventually result in an act that does not constitute a denial or suspension of the requested registration." Resolution No. 3849 of 1995.

The errors that can occur with Registry entries are of a material nature or of concept. "A material error (error material) shall be deemed to be committed when, without intention, one word is written instead of another, the expression of any formal circumstance of the entry is omitted, or proper names or quantities are mistaken when copying them from the title, without thereby changing the general sense of the entry or registration" (art. 83). And a conceptual error (error conceptual) "when the Registrar alters or varies the true sense of the concepts contained in the title being registered, due to an erroneous qualification" (art. 84). Rules that adopt, with slight variations, the definitions of the Spanish Mortgage Law (Ley Hipotecaria española) (59).

(59) Note: ( ) "A material error shall be deemed to be committed when, without known intention, one word is written instead of another, the expression of any formal circumstance of the entries is omitted, or proper names or quantities are mistaken when copying them from the title, without thereby changing the general sense of the entry or registration in question, nor that of any of its concepts" (art. 212).

"An error of concept shall be deemed to be committed when, in expressing in the entry any of those contained in the title, its true sense is altered or varied" (art. 216).

The rectification of both types of errors, as noted, can be done by the Registrar, under his responsibility, or, on the occasion of an Administrative Proceeding filed by an interested party before the Directorate of the Public Registry, through a clear and reasoned petition, with its legal basis, a set of copies, and indication of an exact address to receive notifications (art. 91). This is because error is not a source of law, although it can extend to the field of non-contractual civil liability of the officials (60).

(60)Note :( ) SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, FIRST SECTION, resolution No. 465 of 1992 and SAME COURT, THIRD SECTION No. 2662-94). (SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, resolution No. 2662-94.

In the terms of the FIRST CHAMBER OF THE COURT, "the effects emanating from the registration do not reach the point of purging or curing the blemish that could affect the title" (resolution No. 53 of 1994. Article 456 of the Civil Code).

Errors can be very varied. Rectification seeks to give publicity to truthful, secure registry information that is harmonious with reality, correcting or eliminating the mismatch or disharmony of the Registry data that describe the various elements of the entry. On the subject, see VARGAS DE VALLANIA MARTA G., BENJAMIN DE RUIZ MARTA S. Y BONETTO DE CIMA ANGELA. La inexactitud registral y su proyección negocial. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1985.

The General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) contains a rule on this point, art. 157: "At any time, the Administration may rectify material or factual errors and arithmetic ones." A rule that is a literal reproduction of art. 111 of the Spanish Law of Administrative Procedure of 1958. Currently, Law 30/92 applies. On the rigor required to rectify material or factual errors: GARRIDO FALLA. Tratado.... 10 ed., pg. 475.

Those who may present the Administrative Proceeding are the holders of the registered rights and all those who have a legitimate interest, according to the Registry entries, in the case of private properties (art. 93). When in the presence of the authorized conditions, it is demonstrated that the registration harms the Maritime Terrestrial Zone, a public domain property that is not subject to registration, the standing would be given by Law, by entrusting the exercise of powers of public domain self-protection and the administration to the public entity (61), or the ownership, in the case of the State.

(61) Note: ( ) Arts. 3, 13 and 17 of Law 6043, for example. Legal Opinion 004-98.

When processing the request, as stated, the Registry, when it so determines, shall record a warning marginal note, for publicity purposes. One month after the hearings have concluded, the Directorate shall resolve the matter, and the resolution may be appealed to the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Court, which exhausts the administrative route (62).

(61) Note: ( ) Arts. 3, 13 and 17 of Law 6043, for example. Legal Opinion 004-98.

(62) Arts.91,92,94 ss ibidem.

The appeal is available against any final resolution issued by the registries that make up the National Registry (Registro Nacional). "It is not any registry act, but only those that are definitive, or rather final, as they put an end to the procedure or impede its continuation in an indefinite or definitive manner." (Article one, subsection a), of Law No. 7274 of December 10, 1991, and resolution of the SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, number 3849 of 1995. Law 7274: "Article 1.- The Third Section of the Superior Contentious-Administrative Court is created, which shall hear:

• a)The appeals filed against the final acts and resolutions issued by all the registries that make up the National Registry. This rule is complemented by Article 2 ibid. Against the final orders and resolutions issued by the Registries that make up the National Registry on matters of their competence, an appeal shall be available before the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Court, which must be filed within a term of five business days, counted from the notification of the resolution. The appeal must be presented before the authority that issued the resolution, which, if it is timely, shall admit it and forward the file with all its background to the Court." (Interpreted by resolution of the CONSTITUTIONAL CHAMBER number 4404-97 of 16:09 hours of July 29, 1977).

The specificity of the process is compatible with Article 367, subsection f), of the Law of Public Administration, which exempts the matter of Public Registries from its application, regarding administrative procedure, and is consistent with the thesis that classifies registration as an administrative act; a topic that has provoked controversy.

II.2.3.1) LEGAL NATURE OF THE REGISTRY ACTIVITY On the point of the legal nature of the registry function or activity, one doctrine, of a private-law leaning, encompasses it within the acts of voluntary jurisdiction or non-contentious activity. The very word "jurisdiction" is foreign to the sphere in which the registry official acts.

On the contrary, the administrative-law doctrine predominantly considers it within administrative acts. Following Italian authors, the majority sector classifies acts of registry or registrations, together with certifying, notification, publication activities, etc., within mere administrative acts or acts of knowledge, in consideration that the legal effects operate by legal mandate and not by an autonomous declaration of will of the Administration. In them, the administrative authority intervenes to give publicity and certainty to certain relationships of private individuals. In acts of registration, which generally have declaratory effects, the Administration, after prior verification or evaluative checking of the conditions required by positive Law, annotates or registers in the Registry, in the manner it prescribes, certain facts, acts, or contracts, documented in titles or public instruments, which must be recorded unequivocally. Hence, as ZANOBINI has written, registration presupposes a favorable judgment regarding the concurrence of prescribed requirements for it to be validly carried out. Therefore, it differs from simple transcription or recording (toma de razón) (63).

Note (63): ( ) Among others: ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. 1954, pgs. 328, 340- 342. ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Tomo I. Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1970. Pg. 248. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Curso..., Ob. cit., pg. 536. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I. Edit. Tecnos S. A. Madrid. 1987, pg. 404. . ENTRENA CUESTA, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Edit. Tecnos S. A. Madrid. 1986, pg. 207. GONZALEZ PÉREZ, Jesús, Naturaleza del procedimiento registral. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. Madrid, 1949, pg. 549 ss. GONZÁLEZ PÉREZ, La impugnación de los actos registrales. Misma Revista, 1955, pg. 615 ss. Refs. in: CHICO Y ORTIZ, José M° . Calificación jurídica. Conceptos y formularios registrales. Marcial Pons, Librero-editor. Madrid, 1987, pg. 49 ss. BOQUERA OLIVIER, José María. Estudios sobre el acto administrativo. Edit. Civitas S. A. Madrid, 1988, pg. 249 ss. GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio. Los actos administrativos. Edit. Civitas, S. A., Madrid, 1986, pg.297 ss. SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo, 1953, pg. 412 y 429-431. FRAGA. Gabino. Derecho Administrativo. Edit. Porrúa S. A. México, 1986, pg. 258. OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Edit. Porrúa. México, 1967, pg. 152-153. GORDILLO, Agustín. El acto administrativo. Ed. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1969, pg. 87. DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Edics. Argentina. Buenos Aires, 1996. pg. 263. PENAGOS, Gustavo. El acto administrativo. Tomo II. Edcs. Libraría del Profesional. Bogotá. 1992, pgs.123 ss. For a distinction between transcription and registration: BRENES CORDABA. Tratado de los Bienes, number 267.

Acts of registry are very varied and may refer to qualities or situations of persons or immovable property, movable property, and rights: cadastre, marriage ceremonies and other acts of civil status, registration of trademarks or inventions, etc.

The definition of an administrative act gains prominence here, which adds declarations of knowledge or acknowledgment to the unilateral and enforceable legal declaration by which the Administration tends to create, modify, or extinguish subjective legal situations. (FERNANDEZ DE VELASCO. El acto administrativo. Madrid. 1929, pg. 15. ESCOLA, Héctor Jorge. Tratado General de Procedimiento Administrativo. Edics. Depalma. Buenos Aires, 1973, pg. 40. GARRIDO FALLA, F. Tratado...Vol. I. Ed. 1987, pg. 374 ss).

Regarding the certifying activity of the Administration: FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, La potestad certificante en la jurisprudencia. Revista Española de Derecho Administrativo, número 8, pg. 146 ss. MONTORO PUERTO, Actos de certificación. Revista de Estudios de Vida Local, número 161, pg. 205 ss. GONZÁLEZ BERENGUER, Sobre la actividad certificante de la Administración. Revista de Administración Pública, número 38, pg. 225 ss.; all from Madrid. Regarding the nature of the qualifying function of the Registrar of Immovable Property as an act of voluntary jurisdiction, with some administrative peculiarities, see: ROCA SASTRE, Ramón María and ROCA SASTRE, Muncunill. Derecho Hipotecario. Tomo IV. Ed. Bosch, Barcelona, 1997, pg. 11-16.

ARCENEGUI distinguishes between constitutive and declaratory acts, "depending on whether they are declarations of will or of knowledge, respectively, by which the Administration creates, modifies, and extinguishes subjective legal relationships or situations or simply certifies a fact or a legal situation without affecting its content." He cites as an example of this difference the distinct effects produced by a mining exploration permit and an exploitation concession, as constitutive acts that create a public legal relationship, versus the declaratory act that certifies ownership of the same through the entry recorded in the mining registry. ARCENEGUI, Isidro. Modalidades del acto administrativo. R. A. P. N° 84, Centro de Estudios Políticos, Madrid, 1977, pg. 11.

Other authors, always from the administrative law perspective, highlight the registration work as a function emanating from an administrative body in charge of a public service, the nature of the Registry Institute, etc. (64) (64) Note: ( ) CAMPUZANO HORMA, F., Principios generales de Derecho Inmobiliario y Legislación Hipotecaria, Madrid, 1941, pg. 244. PUIGDENDOLAS, R. Introducción al estudio del sistema hipotecario. Barcelona, 1887, pg. 244.; both in CHICO Y ORTIZ, ob. cit., pg. 49. This author highlights the incongruity of excluding registry qualification from the contentious-administrative procedure, pursuant to Article 1,3 of the Ley Hipotecaria and the judicial and administrative case law supporting it.

The "qualification of the document and subsequent specification of defects it presents" pertains "to the administrative function, entrusted by Law to the Registro Público, in accordance with Articles 35 and 44 of its regulations, in relation to numerals 1, 11, 146 and following of the Ley General de la Administración Pública and 5 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.": SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Judgment N° 98 of 1992, considerando V. Same: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, decision of 10:20 a.m. on April 13, 1989.

"The qualification of documents and their registration in public registries is an administrative function; the powers of the administration—power-duty—arise from its capacity under public law, which cannot be waived." TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, decision of 10:20 a.m. on April 13, 1989. On the qualification and registration of documents in the Registro Público and the principle of successive tract, cf.: Articles 3° - 9° of the Ley sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público, N° 3883, amended by N° 6145 of November 18, 1977; 32 et seq. and 54 et seq. of the Reglamento del Registro Público, Decreto 26771-J-1998. Same: SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 98-1992.

Examples of judicial decisions recognizing the administrative nature of the registration act are: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, decision N° 2662-94: The registration of a lien constitutes a "registry administrative act." TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 2725-1978: The marginal warning entry constitutes an administrative action. SALA CONSTITUCIONAL, vote number 1975-91: The annulment of the registration of a plan must be done through the established nullity procedures.

The Procuraduría, in opinion C-189-96, considered that "the registration act is an administrative act," due to the intervention of the State, through its competent bodies, to publicize acts, contracts, states, or legal situations of individuals and to produce legal consequences vis-à-vis third parties. A pronouncement that implicitly and pertinently modified the criterion expressed in opinion C-207-92, which classified the registration activity as of a technical nature, due to the "lack of judgment on the validity of the act being registered" (65).

(65) Note: ( ) SIBAJA MORALES, Dagoberto and RODRIGUEZ CORDERO, Juan Carlos maintain that the challenge in administrative proceedings of the registration act is collateral to its nature as an administrative act, to which the value judgment issued by the Registry in the qualification and registration is inherent, for the legal effects they produce. Ob. cit., pg. 418.

They add that if it were considered a technical activity, the challenge must be made in judicial proceedings. However, regarding registry nullities, under the Reglamento del Registro Público of 1979, Decreto N° 9885-J, they adhere to Article 474 of the Código Civil, asserting that "When a document presenting a nullity is registered, the registry does not have the authority to cancel the registration made by declaring its nullity" (pg. 65).

Opinion C-189-96 examines the nature of the Junta Administrativa del Registro Nacional as a deconcentrated body of the Ministry of Justice. On the legal nature of Registries as deconcentrated bodies, with functional independence and independence of criterion: Opinion C-026-97.

II.2.3.2) REGISTRY NULLITY IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS. CASE LAW OF THE TRIBUNALS The case law of our Tribunals in Contentious-Administrative matters, even though they conceptualize the act of qualification and registration in public registries as the exercise of a public function (66), has denied the cancellation or annulment of entries by the registry body itself, based on the fact that the regulations governing the registration procedure rule out this possibility: it is not included in Article 474 of the Código Civil among the exhaustive cases it contemplates, nor in the Ley sobre Inscripción de Documentos (N° 6145 of November 18, 1977), which only allows the Registry to cancel annotations or encumbrances, but not registration entries (67).

(66) Note: ( ) SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, decision N° 98 of 1992. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, decision of 10:20 a.m. on April 13, 1989, and other prior citations.

(67) Note: ( ) Article 7° of Ley 6145: "No rights may be constituted in the Registry by one who does not have their right registered or does not acquire it in the same document of its constitution.

If, due to error or any other reason, an improper annotation or encumbrance has been made, in accordance with the above, the Registrar of the section that made them shall proceed, ex officio or upon simple verbal request of any interested party, to cancel it in view of the respective document, the data from the Diario, or other records in the Registry. It may also be cancelled by the General Registrar, by the Assistant General Registrar, or by whomever the former designates...") Article 474 of the Código Civil: "No registration shall be cancelled except by final judgment or by virtue of a deed or authentic document in which the person in whose favor the registration was made, or their successors or legitimate representatives, express their consent for the cancellation." This provision is connected with Articles 454, 456, 459, subsections 1 and 2, and 472, subsection 2° ibid, regarding the possibility of requesting total cancellation when the instrument that gave rise to the registration is declared null, and with Article 471 ibid on the extinction of entries in the Property Registry by cancellation or transfer of the registered ownership or real right. (In the same sense: decisions of the SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 91 OF 1992, SALA DE CASACIÓN, N° 35 and 110, both from 1976; of the former SALA PRIMERA CIVIL N° 107 of 1977, of the TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA 9037-86, 5924 of 1996 and 6370-97; 9037 OF 1986 and 9308 of 1987 of the SECCIÓN PRIMERA, among others, and Opinion of the PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA C-045-99).

A registry entry may also be rendered without effect, equivalent to cancellation, after an atypical norm authorizing the transfer is declared unconstitutional, without prejudice to the rights acquired by third parties under the registration. Votes of the SALA CONSTITUCIONAL numbers 1228-91 and 1551-90; of the TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, decisions 617 of 1991 and of 11:50 a.m. on November 21, 1991, and of the SALA PRIMERA DE LA CORTE, that of 4:00 p.m. on October 10, 1992).

The Reglamento del Registro Público of 1979, Decreto N° 9885-J, did not expressly authorize it either. We saw that as a precautionary measure, it established the warning note when the Registrar noticed or detected an error or omission leading to the nullity of the entry, and the cancellation of precautionary annotations and entries that ceased to have effect (Articles 66 and 74, subsection 4).

In view of these special provisions and the exclusion of registry matters from the ordinary administrative procedure, the case law under discussion has declared the power to annul an act with evident and manifest nullity defects inapplicable to the Registro Público (68).

(68) Note: ( ) Article 173.1 and 367, second paragraph, subsection f. See judgment of the SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA N° 91 of 1992.

For privately owned immovable property, case law has admitted two exceptions to the rule that actions for the rescission or resolution of an act or contract will not apply to a third party who has registered their right:

• a)The consensual one. "If the parties have stipulated it and it appears in the Registry, the action for rescission or resolution prejudicially affects third parties." b) "When the parties have prompted the creation of acts or contracts in fraud of creditors." See, among others, judgment of the SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 84 of 1992.

To the effect that the nullity of the registry entry must be declared by the Courts, see: Judgments of the SALA DE CASACIÓN N° 110 of 1976. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, numbers 117 of 1992, N° 53 of 1994; SALA PRIMERA CIVIL N° 107 of 1977. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, decisions of 2:30 p.m. on July 10, 1991, and 91 of 1992. SALA DE CASACIÓN, judgment N° 110 of 1976. The decision of July 10, 1991, clarifies that Article 474 of the Código Civil refers to definitive or provisional entries. And that, because they do not have the nature of entries, the denial of a registration entails the cancellation of the Diario entries that motivated it upon presentation of the document. The dissenting vote delves into the value and legal effects of the presentation entry in the Diario, as a source of registry publicity.

On the cancellation of provisional entries: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 2438-77. SAME TRIBUNAL, SECCIÓN TERCERA, N° 465-92. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, N° 465 of 1992. SALA DE CASACIÓN 110-76). On the link between the principle of rogation, priority, presentation entry, and the initiation of the procedure aimed at registering or annotating the presented document, cf.: CORNEJO, Ob. cit., pg. 86. The following decisions also refer to the judicial route for the cancellation of Registry entries: SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 465-90, 558-90. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 4274-95, 5842-96, 6370-97, 7450-98 and 7764-98. REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, decision of 8:00 a.m. on July 24, 1996 (file 130-96) and 1:25 p.m. on June 2, 1997 (file 272-96).

To that effect, the Tribunal Superior de lo Contencioso stated:

"Under these regulations, it is understood that since the Registry lacks the authority to cancel entries, it resorts to the use of the marginal warning note for cases where it must be made known to third parties that an entry suffers from a defect. In other words, in cases where the Registrar notices an error or omission leading to the nullity of the entry, since they cannot annul it, the proper course is to order a warning note in the margin of the same, which, as long as it is not cancelled or rectified, will prevent any subsequent operation that modifies it" (69).

(69) Note: ( ) TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, decision N° 5842-96 and 6365-97).

However, some dissenting votes have admitted that the Registry may declare the cancellation of entries. Thus, the one in the judgment of the Sala Primera de la Corte N° 91 of 1992, pronounces in favor of the cancellation of entries, via recourse, if the act is a fraud upon the law or if there is a serious or gross error, evident fault, or fraud. It argues that "the powers granted by the Ley General de la Administración Pública to public officials are very broad," especially to "correct errors and rectify mistakes, even more so when these generate nullities." The same is found in the judgment N° 465-90 of the Sección Primera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, which motivated the Cassation appeal: "Both the Código Civil in its Article 474 and the law governing recourses are of old date. Under those norms alone, indeed the Administration's power to annul an administrative registration act is not clear and could be considered prohibited. However, the Ley General de la Administración Pública, of a much more recent date, establishes not only the possibility but the obligation to annul ex officio an act that is absolutely null. Article 174 of that Law, which is within Book One, is not within the exceptions permitted by Article 367.2 f) ibid and the Regulation it gave rise to. Therefore, it considers that the matter raised here should be examined administratively and on its merits and given the procedure indicated in Article 173 of the cited law" (70).

(70) Note: ( ) Judgment N° 1975-91 of 8 hours and 8 minutes on October 4, 1991, reiterated in N° 6170-98, of 19 hours 12 minutes on August 26, 1998. Cf. Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, Decreto Ejecutivo N° 13607-J of April 24, 1982, Gaceta N° 100 of May 25, 1982: "Article 110.- Cases not provided for in this regulation shall be resolved in accordance with the general principles of registry law or as determined by usage or custom." With a divergent thesis: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, decision N° 4274 of 1995: The Law does not foresee situations such as the present one, the cancellation of a cadastral plan in administrative proceedings.- SAME TRIBUNAL AND SECTION, decision N° 7764-98, issued in recourse proceedings: "In any case, it has been reiterated on many occasions that, within an administrative proceeding such as the one at hand, the Catastro Nacional certainly lacks the powers that would allow it to annul or cancel registrations of plans that are producing all legal effects in accordance with the current legal system." ( ... ) "In the case of a registered plan, it is not possible, under any point of view, to order the cancellation of the registration, since the applicable regulations do not authorize it in this proceeding and, on the contrary, such possibility is barred." (...) "Within this proceeding, as has been fully established, the cancellation of registered plans is not possible." "...This Tribunal lacks jurisdiction to order the deregistration of the cadastral plan ordered by the challenged agreement, as requested by the appellant, since the competence for such action is circumscribed to the judicial route." TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, decision N° 5924 of 1996.

TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, decision N° 7407 of 1998, considerando VI: "The powers assigned to the Catastro Nacional cannot be used as a basis, nor are they sufficient, for administrative proceedings to distort and render void property titles that have been granted by a competent judicial authority and duly registered plans, nor to oppose the registration of subsequent plan movements (movimientos posteriores) resulting from segregations or other legitimate modifications to the original plan that served as the basis for the respective titling." If there are doubts about the legality of the plan's registration, the proper course is to make the warning annotation.

The Registro Nacional is composed of all registries, including the Catastro Nacional. SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, decision N° 3849-95.

Regarding errors by registry officials from which civil liability may arise, SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, in decision N° 2662-94, states: "The officials of the Catastro Nacional cannot register or promote the registration of plans for properties encroaching upon the maritime-terrestrial zone (Zona Marítimo Terrestre) (Article 63 of the Ley de Zona Marítimo Terrestre) and shall only register plans that comply with the provisions of the law (Article 46 in relation to 100, and numerals 80 and 81 of the Reglamento a la Ley del Catastro Nacional)." TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, decision N° 7407 of 1998, Considerando V, and Opinion of the Procuraduría General de la República C-200-92).

Article 90 of the current Reglamento del Registro Público (published in La Gaceta N° 54 of March 18, 1998), which allows the declaration of nullity of a registration through the Gestión Administrativa procedure, reproduces the text of the previous Reglamento de Organización of the same Registry (Decreto N° 24322-J. Gaceta of June 12, 1995), which it repeals in Article 111, except for Transitorio I. Decreto 24322 stated, when regulating the cases in which it authorized the Gestión Administrativa:

"Article 109.- If there is an anomaly in the information contained in the Registry, whether due to error or because it is vitiated by nullity, or when there is an interest in modifying or cancelling some information that cannot be carried out through the means allowed by our legislation, a request may be filed to rectify the error, eliminate the defect of nullity, or cancel or modify said information." In harmony, numeral 104 ibid regulated the cancellation of a registration vitiated by nullity, without distinguishing the nullity regime:

"If the registration made is vitiated by relative or absolute nullity, it may be cancelled by order of the Directorate through a reasoned decision, provided that the nullity has been demonstrated and verified, for which the procedure established in this Registry regarding administrative procedures (gestiones administrativas) shall be followed; all without prejudice to third parties." The interpretation made by the Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativa is that "the Registro Público does not have jurisdiction to annul registration entries in cases where it is proven that there were defects in the procedure." And, "only when there is a material or conceptual error that vitiates a registration with nullity, can it be cancelled by order of the Dirección General, through a reasoned decision" (Decision N° 7450 of 8 hours 05 minutes on February 27, 1998. Emphasis is ours).

Although the reasoning could be objected to on the grounds that the nullity resulting from an error (material or conceptual) is subsumed within that, and it does not explain the independent statement of the former, it aligns with the solution established in this matter since the Reglamento del Registro Público of 1943 (Decreto Ejecutivo number 15 of March 3), Article 100, paragraph 2°:

"Both the General Registrar and the Party Registrars may correct, by themselves and under their responsibility, the errors or omissions made in the principal or supplementary entries of a registration, when the respective instrument is still in the office. The correction shall proceed, whatever the nature of the error, material or conceptual, and extends to the cancellation of the entry, if the latter, due to the error, is vitiated by nullity." (The emphasis is not from the text).

And it is found in the text that the Reglamento del Registro Público of 1979 (Decreto N° 9885-J. Gaceta of April 20, 1979) established for the rectification of null entries, with the warning note, in Article 66:

"Whenever the registrar notes an error or omission that entails the nullity of the entry and its cancellation proceeds, they shall order a warning note and notify the interested parties through the Official Gazette." (The emphasis is added).

In a similar sense, Spanish law distinguishes between errors that may or may not cause the nullity of the entry. Of the former, it is said that "entries shall be null if any of the circumstances included in Article 9 (of the Ley Hipotecaria) are omitted or expressed with substantial inaccuracy, without prejudice to the provisions of this Law on the rectification of errors" (Art. 30 LH). "In general, entries that omit or express with substantial inaccuracy any essential circumstance are null." Errors that do not determine the nullity of the entry "are those that omit or inaccurately express circumstances not essential to the entry in question" (71).

(71) Note: ( ) CANO TELO, pgs. 315 and 316. The circumstances provided for in the cited Article 9° concern the property (nature, location and boundaries, surface area, number, etc.); the instrument (Art. 9.1 LH), the right (nature, extent and suspensive or resolutory conditions, its value, etc.; Art. 9.2 and 3 LH); the subjects (natural or legal person in whose favor the registration is made and the person from whom the property or rights to be registered immediately proceed, Art. 9.4 and 5 LH), and circumstances of the registered instrument (the Court, Notary or official who authorizes it).

Constitutional case law has, instead, straightforwardly upheld the possibility of declaring the nullity of the registry entry of a plan that irregularly encompasses portions of the maritime-terrestrial zone:

"Since the registration of the questioned plan is an administrative act alleged to be null," (....) "such nullity may be decreed by the State after conducting the corresponding administrative procedure, establishing, where appropriate, any liabilities that may also be borne by the officials involved with the registration" (72).

(72) Note: ( ) SALA CONSTITUCIONAL, decisions numbers 1975-91 and 06170-98.

It must be emphasized that the inaccuracies or defects that the Registry could remedy through the Gestión Administrativa procedure are those derived from the actions of its officials in the registration act; but not those originating from the nullity, falsity, or imperfection of the instrument or substantive legal relationship (act, contract, etc.) that caused the entry. These, by their nature, would be outside its competence. If, for example, on a property within the maritime-terrestrial zone "there is no record that the titling was done under the provisions of Transitorio III of Ley 4558," the Registro Público would be barred from remedying that defect through administrative proceedings, which—moreover—may not reflect reality and may give rise to absolute invalidity (73).

(73) Note: ( ) REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, decision of 12 hours 15 minutes on September 8, 1997 (exp. 197-97). On the concept and causes of registry inaccuracy: CANO TELLO, Ob. cit., pg. 311-313.

III.- POSSIBILITY OF DENYING A CONSTRUCTION PERMIT ON A PROPERTY ALLEGEDLY ILLICITLY REGISTERED IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE.- To answer the question of whether it is appropriate to deny construction and subdivision (fraccionamiento) permits if the applicant does not demonstrate the legitimacy of their title of ownership over the property within the maritime-terrestrial zone, it is necessary to review the grounds for denial, the possible conditioning of the permit, or its granting under warning.

III.1) GROUNDS FOR DENIAL III.1.1) Evidentiary omission The construction permit allows the exercise of the right to build and "is linked to the condition of ownership of the holder." (74) (74) Note: ( ) CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Tecnos S. A. 2nd ed. Madrid, pg. 103.

If the applicant does not prove, with an authentic document or certification, the registry title of the private property claimed on the property within the maritime-terrestrial zone—a location that must be duly proven—the same must be understood as subject to the encumbrances and provisions of Ley 6043 and its Reglamento. For this purpose, it was stated, a reasonable period must be granted to the interested party to prove the property right invoked, with the warning that in the absence of such proof, it will be deemed public domain property. This is without prejudice to the Municipality, if it has the necessary data or elements, being able to directly request information from the Property Registry to provide greater certainty in its actions and clarify the truth.

The application of the public domain regime established by Ley 6043 entails the exercise of self-protection (autotutela) powers for its defense and the prevention of transformations of the land or illicit developments, through the control of constructions or urban development acts contrary to its norms, including the mandatory denial of works, subdivisions (fraccionamientos), or developments intended under private ownership without evidentiary support.

It is timely to mention that the Ley de Planificación Urbana provides as grounds for the rejection of the permit any restriction of collective use and the safeguarding of community interests:

"Article 58.- Municipalities shall not permit construction works:

....5) As long as any limitation imposed by reservation for public use prohibits it... and, 2) In other cases specified by regulation, based on applicable laws and for the better protection of communal interests..." The public domain nature of the maritime-terrestrial zone—it is reiterated—is attributed by Law to the maritime-terrestrial zone, and it is the individual who must bear the proof of their private property, as an exceptional regime. If they do not provide it, it must be deemed public domain property and the construction or development permit requested must be denied.

III.1.2) LAND GIVEN IN CONCESSION It would be different if the application is not based on a title of ownership but on a concession granted and registered in the Registro General de Concesiones, meeting all legal requirements. Regarding acts carried out by individuals on public domain land, the concession to use them in accordance with its terms and the Regulatory Plan—as GARCÍA DE ENTERRÍA AND PAREJO ALFONSO have stated—"constitutes a conditio sine qua non for the granting of the urban development permit" (75).

(75) Note: ( ) GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Urbanístico, Edit. Civitas S. A. Madrid. 1981, pgs. 670 and 671).

At the same time, the granting of concessions—they add, citing the case law of the Supreme Court—"does not exempt their holders from obtaining the legally required permits, licenses, and authorizations, among which are the municipal ones," ( ... ) "it being necessary to point out that, as all this is conditioned by the existence of the concession allowing the occupation of a part of public domain land, its existence is precise and indispensable in view of the very concept of the permit..." (76). In the same sense, CARCELLER FERNÁNDEZ notes: "When acts of building and land use are carried out by individuals on public domain land, a permit shall also be required, without prejudice to the authorizations or concessions that may be pertinent to be granted by the entity owning the public domain" (77).

(76) Note: ( ) Ob cit, pg. 671.

(77) Note: ( ) CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio, Introducción al Derecho Urbanístico. Tecnos, 2nd ed. Madrid, pg. 104. The comment agrees with Article 242.2 of the Spanish Land Law.

III.1.3) DENIAL IN THE FACE OF A REGISTERED TITLE WITH APPARENT DEFECTS OF NULLITY OR DOUBTS ABOUT ITS VALIDITY The situation is more complex if the title to the property recorded in the Property Registry appears to have defects rendering it void. This is because, on the one hand, registered ownership must be respected as long as the registration is not annulled through the proper channels. It follows that, at first instance, a registered owner could not be denied a building permit or a subdivision (fraccionamiento) project based on suspicions of illegality (78).

(78) Note: ( ) Legal opinion C-235-86 analyzed the concepts of simple subdivision (fraccionamiento simple) and subdivision for urbanization purposes (fraccionamiento para efectos de urbanización).

On the other hand, its pure and simple approval or granting could expose the Municipality to an eventual payment for improvements (mejoras)—almost always substantial—if the title is subsequently annulled, with evident detriment to the public interest. The Contentious-Administrative Superior Tribunal, Third Section, in resolution No. 7763 of 14:30 hrs. on April 17, 1998, has admitted the denial of a building permit when the public-domain character is indisputable, because the work "would increase the eventual costs for improvements (mejoras) that the municipal Corporation might have to indemnify, and this would translate into a lack of protection of communal interests against a particular interest." To the demolition of what was built in order to allocate the property to a public purpose are added "the logical reasons for not making more onerous the possible indemnifications for improvements (mejoras) to the detriment of communal interests." Nevertheless, as long as the property remains registered as private, the premise upon which the pronouncement is founded would be lacking: undisputed public domain (dominio público) (79).

(79) Note: ( ) The resolution also highlights the control powers conferred upon the Municipality by the Construction Law (Ley de Construcciones) (articles 1, 2, 51, 74, 87, 88, 89, 90) and the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (articles 56, 57 and 58) in order to ensure "safety, health, comfort and beauty both on public roads and in buildings and constructions, and no work related to construction, whether permanent or provisional, may be repaired, adapted or carried out without municipal authorization." TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, citing certain precedents of the Spanish Supreme Court, maintains that it is lawful "to deny licenses when it is proven that the land is of public domain (dominio público) or when there are reasonable doubts about its private ownership" (...). "The public-domain (demanial) condition of the land or the facts that give rise to such reasonable doubts about private ownership must be duly accredited in such cases, for otherwise the mere invocation of this character would give the Administration a free path to arbitrarily deny licenses that might be requested in accordance with the Plan" (80).

(80) Note: ( ) Manual de Derecho Urbanístico. Edit. El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, S. A.. Madrid. 1997, pgs. 227 and 228).

Adopting this criterion, the motivated rejection would be made by the Municipality, under its responsibility, in the presence of elements leading it to assume that the property has been improperly registered. However, in the specific case, we do not subscribe to the thesis of denying the license when doubts exist about the legitimacy of the private property, because it would hardly succeed before the judicial instances, given the sufficiency of the registered ownership to process the building permit or urban development, apart from the margin of discretion that would be introduced to evaluate them.

The necessary reconciliation with respect for fundamental rights, formally recognized, requires that it is the registral and judicial precautionary measures that must be resorted to in order to protect the public interest.

III.1.3.1) THE LICENSE AS A DECLARATORY ACT OF RIGHTS: ANNULMENT OR REVOCATION It is worth recalling that the granting of a building permit is a declaratory act of rights (81), governed by the principle of unilateral unmodifiability by the Administration, with the exceptions admitted by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), complying with the procedures, time limits, and due process (82).

(81) Note: ( ) CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), vote No. 770-91. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE SUPERIOR TRIBUNAL, No. 2017 of 1976 and 2421 of 1977; CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE SUPERIOR TRIBUNAL, FIRST SECTION, resolution 7407 of 1998; opinion of the PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 230-97.

(82) Note: ( ) Idem. See Chapters Five and Six of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), resolutions 2754, 3287 and 4596; all three from 1993. On the lesivity proceeding, concept, effect, basis and requirements: GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Edit. Civitas S. A. Madrid. 1992, pgs. 479-489. CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), vote No. 1827-94, among others.

III.2) CONDITIONING OF THE LICENSE. REGULATED CHARACTER THEREOF:

One solution would be to require the applicant to waive payment for future improvements (mejoras) for the works and any other right to compensation to which they might give rise if the property title is eventually annulled. However, conditioning would be opposed by the regulated nature of the license (83).

(83) Note: ( ) A related rule is article 3 of Law 5582, which orders the owners, possessors or tenants of land included in the Caldera port reserve zone to refrain from carrying out work and constructions that make the acquisition of the property destined for the industrial port complex more onerous. Violation of that mandate is sanctioned with loss of the right to have the State recognize the value of the improvements (mejoras), work or constructions. This is what the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), in vote No. 2378-96, when dismissing the unconstitutionality action filed against said Law, termed a "prohibition on making the acquisition of the property more expensive for the State and the consequent loss of the right to compensation for them." Regarding that Law, cf. votes 3543-95 and 4268-95 of the same Chamber. The first rejects outright a claim of unconstitutionality against article 15, paragraph 3, of Law 5582, due to lack of standing of the plaintiff, who alleged violation of the State Single Fund (Caja Única) principle, because the tax collected based on the Law itself was not deposited into it. The second rejected on the merits the unconstitutionality action brought by the Municipality of Esparza. It challenged several articles of the Law as violative of municipal taxing powers that granted revenues from the operation of port services or wharfage fees collected by INCOP on imports and exports of goods or merchandise.

Although doctrine accepts, in principle, that administrative acts may incorporate accidental or accessory clauses or elements (term, condition, mode, or reservations) to modulate or grade their effects, it restricts this possibility to discretionary acts (84).

(84) Note: ( ) Among others, ZANOBINI, Guido, Curso..., ob. cit., Vol I, pgs. 321-322. BOQUERA OLIVIER. El condicionamiento de las licencias cit.., pg. 185 et seq. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones ..., pgs. 661, 664 et seq. GARRIDO FALLA, Tratado... Vol I, pgs. 422-426. FORSTHOFF. Tratado de Derecho administrativo. Instituto de Estudios Políticos. Madrid. 1958, pgs. 298-301. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Las licencias urbanísticas. Revista de Vida Local No. 154 (1967), pgs. 499 et seq. ENTRENA CUESTA, Rafael, Las licencias en la legislación local. Revista de Estudios de Vida Local No. 107, (1959), pg. 672 et seq. OTTO MAYER. Derecho Administrativo Alemán. Vol. II. Parte Especial. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1982. Ob. cit., pgs. 70-71. According to MAYER, special clauses such as conditions, terms or modes (charges) that the administrative authority may add to a permit are only possible when it has a certain degree of discretion; not when there is a right to the permit. The distinction between regulated and discretionary acts, more typical of administrative powers, has been criticized because in administrative acts it does not have absolute value; rather, they present nuances of both, depending on the normative determination of their assumptions, content and procedure. ARCENEGUI, Ob. cit., pg. 22 For present purposes, a condition is any event (natural fact or human act), future and uncertain, upon which the birth (condition precedent, condición suspensiva) or extinction (condition subsequent, condición resolutoria) of an administrative act is made dependent (85).

Note (85): ( ) We take up what was set forth in opinion C-044-87, where, in general terms, a condition was defined as "a future and uncertain event, that is, one not yet verified and which is unknown whether it will occur (objective uncertainty), to which the existence (condition precedent, condición suspensiva) or revocation (condition subsequent, condición resolutoria) of a legal act is subordinated. In the first case, while the condition is pending occurrence, the obligation has no life. There is only a hope that it will be born someday. In the interim, the eventual holder of the right cannot demand it, nor exercise actions aimed at making it effective. In the condition subsequent (resolutoria), on the other hand, while the condition does not occur, the act or legal transaction that contemplates it becomes pure and simple; that is, perfect and effective. But, once that condition is fulfilled, things return to the state they had before the stipulation." On conditional obligations: arts. 678 et seq. of the Civil Code.

National case law has required that the condition subordinating the effectiveness of an administrative act be reasonable: "Although it is a power of the Administration to subject the effectiveness of its acts or general provisions to a condition precedent (condición suspensiva), it must be such that it does not render the rights previously granted illusory, by being impossible for the recipient to fulfill." CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE SUPERIOR TRIBUNAL, SECOND SECTION No. 118 of 1989. The judgment of the CASATION CHAMBER (SALA DE CASACIÓN) number 136-75 analyzes the case of an administrative authorization that remained pending upon the occurrence of a subsequent act, as a condition: the transfer within a specified period.

For Forsthoff, the condition compromises the effects of the administrative act; the mode does not. With the condition precedent (condición suspensiva), the purpose of the administrative authority is to deny legal effectiveness to the act until it occurs, without being able to resort to coercion, as occurs with the mode (86).

Note (86): ( ) Ob. cit., pg. 299. BOQUERA OLIVIER, ob. cit., pg. 176.

In this case, it is a condition precedent (condición suspensiva), because the Municipal Corporation would grant the building permit or approve the projected acts provided that the applicant waives payment for improvements (mejoras) and any other right claimable against the Administration as a result of the works, if the annulment of the property title ensues. So that without that waiver the effects of the authorizing act would not arise. The condition precedent (condición suspensiva) would be of a potestative nature, because the waiver depends on the will of the interested party or recipient.

As stated above, the building license determines the exercise of the right to build after municipal verification that the project conforms to the applicable legislation and urban planning. Its purpose is to orient the authorized activity within specific limits, and the doctrine is unanimous regarding its regulated nature (87).

(87) Note: ( ) CARCELLER FERNÁNDEZ, Ob. cit., pg. 103. ENTRENA CUESTA, Rafael, Las licencias en la legislación local, Revista de Vida Local No. 107 (1959), pg. 647, and GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Las licencias urbanísticas, Revista de Vida Local, No. 154 (1967), pg. 499; referenced by the former. MARTÍN MATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Trivium Edit. Madrid. 1997. Vol. I, pgs. 33, 360-365. Vol. II, pg. 731. On the delimitation of rights, cf. GARCÍA DE ENTERRÍA and FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Ob. cit., II, pgs. 110, 149, 157 and 158. As normal limits for urbanism reasons, GARRIDO FALLA, Tratado..., pg. 187. SALA ARQUER, J. M., En torno al concepto de límites de la propiedad en Derecho Público. Edit. Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1976, pgs. 27-28, among others.

The regulated character of the urban planning license on privately owned land, as recognized by doctrine, means that the intervention power of the Municipality is circumscribed to a prior control of mere legality, through which it verifies that the projected act reconciles with urban planning provisions, including the implemented zoning plans, in order to grant it; or, otherwise, to deny it (88).

(88) Note: ( ) "When the owner applies for the license, the Administration must limit itself to granting or denying the requested license, in accordance with the applicable regulations" GARCÍA DE ENTERRÍA AND PAREJO ALFONSO, ob. cit., pg. 661.

"The granting of a license for works and constructions on private land is an act of the Administration, 'in which it limits itself –says the judgment of October 31, 1958– to controlling whether such modality of exercising the owner's dominical powers conforms to the provisions that channel and regulate them in the public interest, in urbanistic, hygienic, ornamental and other aspects clearly related to the general good, provisions to which the Municipalities must adhere in the double sense of having to deny the licenses that such provisions oppose and having to grant those that conform to them.'" (BOQUERA OLIVIER, Ob. cit., pg. 179).

Similarly, TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ: "It must be said that the license is a simple authorization, per operation, of a real character and of a regulated nature...

Its regulated nature is, without doubt, its most striking characteristic. When deciding on its granting, the Administration lacks, in effect, all freedom of action, and must strictly confine itself to verifying the conformity or non-conformity of the activity projected by the applicant with the applicable provisions, to which it must adjust at all times and this, as stated by the Judgment of 31 of 1978 and many others have repeated since, in the double sense of having to deny building licenses that oppose such provisions and having to grant those that conform to them. Case law in this regard is constant...and expressly ratifies the strictly regulated character of licenses" (Manual de Derecho Urbanístico cited, pg. 223).

The consideration of the license as a mandatory act is incompatible with the evaluative margin of discretionary authorizing acts that allow subordinating its granting to conditions or other accessory elements. It would mean, according to doctrine, leaving in the hands of the Administration the exercise by property owners of the dominical power to build, insofar as it could tie it to conditions determined at will, in breach of the principle of equality of administered parties before the Law, since the conditionings could be diverse and of different intensity (89).

(89) Note: ( ) GARCÍA DE ENTERRÍA and PAREJO ALFONSO, Lecciones..., ob. cit., pgs. 661-664.

If administrative authorities granted licenses discretionally, they would have in their hands the rights of private individuals and could prevent their exercise, whereby such rights would become pure entelechies. "For this very reason, the legislator only empowers the Administration to deny licenses when the exercise of individual rights opposes the public interest; but, for greater guarantee of private individuals, it has not left the free assessment of the public interest to the Administration, but rather exhaustively specifies the cases and circumstances in which the exercise of certain rights opposes the public interest and the cases in which this does not occur." BOQUERA OLIVIER, Artículo citado, pg. 179.

"The Administration –writes BOQUERA OLIVIER– is, therefore, obliged to grant licenses subject to the legal and regulatory norms that govern their content. Without adding anything and without dispensing from anything. If it demanded more than what is legal, it would injure the individual right whose exercise it permits, unduly restricting it and without compensation for damages; if it dispensed with any legal requirement, it would harm the public interest" (90).

(90) Note: ( ) El condicionamiento de las licencias cited, pg. 183.

See on the subject: BASSOLS COMA, Martín. El control de la legalidad urbanística en la nueva Ley del Suelo. Revista Española de Derecho Administrativo, No. 6 (1975), pgs. 308-308.

"The obligation to strictly adhere to current law –indicates TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ– also prevents demanding other requirements or conditionings different from those resulting from said legislation (Judgment of November 14, 1975). It is not possible, then, to subject the granting of the license to conditions stricto sensu, whatever their class may be (the transfer of land, for example, or the payment of indemnifications or special contributions...)" (91).

(91) Note: ( ) Idem, pg. 224.

It would be illegal and even clash with ethical principles to condition, for example, the granting of a building permit in exchange for a donation, as resolved by the Contentious-Administrative Superior Tribunal:

"The Municipality, to grant the building permit, exceeded its competence by demanding, as a donation, the transfer of some lands from the plaintiff company in order to grant the permit, since the Council could not legally take that measure which finds no basis in the Construction Law (Ley de Construcciones), nor in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and even less could have it in the Construcciones Regulation (Reglamento de Construcciones)" (92).

(92) Note: ( ) CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE SUPERIOR TRIBUNAL, resolutions numbers 4019 of 10:10 hrs. on June 18, 1980 and 4931 of 10:20 hrs. on June 28, 1981.

What are viable are conditiones iuris: requirements or demands imposed by positive Law to adapt the project or application submitted to legality, and they do not constitute conditions in a strict or negotial sense (93).

(93) Note:( ) FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Ob. cit., pg. 224. "With these conditiones iuris –says the Judgment of February 2, 1989– the granting of a license becomes viable by adapting, complementing or eliminating aspects of a project not adjusted to urban planning, and it should be added that such conditions must be introduced by virtue of the demands of the principle of proportionality when the accommodation of the request to the applicable legality is possible with ease and without substantially altering the intended action (Judgment of April 21, 1987 and of October 9, 1995) (Idem, pg. 224). Likewise, for BOQUERA OLIVIER, Ob. cit., pg. 176, GARCÍA DE ENTERRÍA and PAREJO ALFONSO, Lecciones..., pgs. 665 and 666, it is valid for construction licenses to be granted subject to certain conditiones iuris or requirements that accompany the activity authorized by the license act.

III. 3) GRANTING UNDER WARNING What is appropriate, then, is that if all the legal requirements for granting the building or subdivision (fraccionamiento) permit are met, upon approving it the Municipality shall warn the interested party, in writing and together with the approval, of its questioning regarding the legality of the title, stating succinctly the reasons, warning them that the authorized work and constructions shall be undertaken under their exclusive responsibility, within the principle of good faith that must govern their relationship with the Public Administration, and subject to the outcome of the judicial proceeding that may be instituted regarding the nullity of the title (94).

(94) Note: ( ) GONZÁLEZ PEREZ, Jesús. El Principio de la buena fe en el Derecho Administrativo, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Madrid. 1983.

Concomitantly with the proceeding for nullity of the title and cancellation of the registration, it is advisable to coordinate with this entity the request for the adoption of appropriate precautionary measures to prevent serious harm to public property and the public interest (articles 241 and 242 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), in relation to article 103 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo).

IV. CONCLUSIONS

Summarizing the foregoing, it is concluded that:

• 1)The Municipality must respect the properties located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that private individuals prove, by reliable means, are registered in their name, subject to the Law.
• 2)Said properties, as long as the registration in the Public Registry is maintained, are excluded from municipal administration and from the direct administrative defense established by article 13 of Law 6043. The Municipality must refrain from any concession process over them.
• 3)Because it constitutes an exceptional regime to the public-domain (dominio público) designation affecting the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), it is incumbent upon the private individual to prove the existence of their private ownership, a simple invocation being insufficient.
• 4)When a private individual alleges before the Municipal Corporation private ownership of land within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), without proving it, the proper course is to grant them a reasonable period to demonstrate it, by means of certification or authentic document, with the warning that failure to do so will result in the property being considered public domain (dominio público), for all legal effects. Without prejudice to the verifications that the Town Council may carry out, when there is reasonable doubt, with a view to clarifying the real truth. The location of the property within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) must be duly accredited, even with official technical evidence if necessary.
• 5)The Registry does not cure or validate the defects of absolute nullity contained in property titles within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Such a declaration may be requested by the State before the Courts at any time, with the reivindication (reivindicación) of the property and other pertinent aspects; a proceeding in which it is advisable to request the annotation of the claim in the Registry to alert and affect third parties.
• 6)The improper registration of ownership, while it subsists, inhibits the deployment of the powers of public-domain (demanial) administration and self-protection (autotutela demanial) over the property to which it pertains, but it does not eliminate the duty of the State and the Municipality to promote the corrective or challenge acts provided for by law, as the case may be, in pursuit of the recognition—by the competent bodies—of the legitimate public-domain (dominio público) condition and the prevalence of its legal publicity over the illicit registral entry.
• 7)In that scenario, the Municipality, when it becomes aware of the acts, may—and must—: a) request the annulment of the possessory information (información posesoria), title, and registral entry obtained in violation of Law 6043, and possible compensations; or, b) bring the facts to the attention of the Procurator General of the Republic (Procuraduría General de la República)—with any evidence it may have—so that it may file the reivindicatory action (acción reivindicatoria) and concomitant nullity action; c) whenever the necessary assumptions are present, it may report to the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público) any public-action crime (delito de acción pública) that may have been committed to obtain the title or its registration, if the action is not time-barred; d) request before the Property Registry the entry of a marginal warning note—as a precautionary measure—and e), promote—in the cases permitted by the legal system—an Administrative Proceeding to correct errors or defects deriving from the registration act, insofar as they harm the public-domain (dominio público) regime of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).
• 8)The principles of legality and public registral faith, as well as the regulated nature of licenses, would prevent the Municipality from denying building or subdivision (fraccionamiento) permits that conform to the legal provisions, based on suspicions of illegality in the registration of the property located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), or from conditioning them on the waiver of rights or the exercise of future patrimonial actions if the annulment of the title should ensue. However, when granting them, it must warn the interested party, in writing and together with the approval, of its questioning regarding the legality of the registration, stating succinctly the reasons, warning them that the authorized work and constructions will be undertaken under their exclusive responsibility, within the principle of good faith that must govern their relationship with the Administration, and subject to the outcome of the proceeding that may be instituted regarding the nullity of the title.
• 9)Collaterally to the contentious-administrative proceeding that this entity files for the nullity of the title and cancellation of the improper registration, it is recommended to coordinate, with the necessary celerity, the request for the adoption of the appropriate precautionary measures that are proper in order to prevent serious harm to the property and public interest involved.

Sincerely yours, Dr. José J. Barahona Vargas Environmental Procurator (Procurador Ambiental) c.c.: Lic. Luis Polinaris Vargas Vice-Minister of Justice General Director of the National Registry Director of the Public Registry of Immovable Property Director of the National Cadastre President, Board of Directors IDA

Dictamen : 128 del 24/06/1999 C-128-1999 San José, 24 de junio de 1999 Señorita Isabel Rodríguez Alvarado Secretaria Municipal Municipalidad de Nandayure Carmona Guanacaste Estimada señorita:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su escrito mediante el cual transcribe el Acuerdo del Concejo Municipal por el que consulta a esta Oficina la forma en que debe actuar en caso de "descubrir terrenos de zona marítimo terrestre inscritos indebidamente a favor de particulares".

Se pregunta por otras actuaciones que podría realizar la Municipalidad sobre esos inmuebles, además de dar traslado a la Procuraduría para la interposición de la demanda judicial tendente a la anulación. Y si, en ese supuesto, la Municipalidad estaría facultada "para tomar por hecho" que mientras el administrado no demuestre la legitimidad del título, "el terreno o propiedad comprendidos en el mismo, es zona marítimo-terrestre, pudiendo denegar permisos de construcción o fraccionamiento"; es decir, aplicar las disposiciones de la Ley 6043. O, si por el contrario, tendría que esperar hasta que se ejecute la anulación de la inscripción registral por parte de los órganos jurisdiccionales.

Ello por cuanto, se agrega, esta Dependencia ha sostenido que la zona marítimo terrestre se reputa de dominio público por ministerio de ley si el particular no comprueba su derecho de propiedad. De no ser así, solicita que se aclaren los extremos a que se refiere ese enunciado.

Para dar respuesta a esas interrogantes, es necesario comentar los siguientes aspectos:

I.- COEXISTENCIA DE DOMINIO PÚBLICO Y PROPIEDAD PRIVADA EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE A causa de la efímera desafectación que en su día aprobó el legislador y tiene su inmediato antecedente en la Ley 4558 de 1970, ciertas secciones de la zona marítimo terrestre quedaron sometidas a propiedad privada. Ello produjo como consecuencia que en esa franja costera, junto a la titularidad pública, prevalente, coexista un excepcional régimen de dominio privado (1).

(1) Nota: El Transitorio III de la Ley 4558 -publicada en La Gaceta N° 104 del 12 de mayo de 1970, para regir a partir de esa fecha -vid. art. 16- perdió vigencia con la Ley 4847 del 4 de octubre de 1971, que derogó esa Ley. Con lo cual estuvo en vigor diecisiete meses y dos días. Las informaciones posesorias promovidas fuera de ese período tendrían un vicio de nulidad absoluta. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 7982-98.

I. 1) DEBER DE RESPETAR LOS DERECHOS ADQUIRIDOS Ante esa situación, el principio constitucional que prohíbe conculcar los derechos adquiridos al amparo de la legislación preexistente (artículo 34), imponía la necesidad de incorporar en esta materia una regla expresa de intangibilidad de los mismos. Esto es lo que hace el artículo 6° de la Ley 6043, que excluye de su órbita de aplicación las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares.

La declaratoria de afectación genérica a uso público de esa faja litoral no puede tener efectos retroactivos en demérito de los derechos de propiedad que entraron legítimamente al patrimonio de sus titulares.

La modificación de ese estado dominial requeriría del trámite de expropiación, compensando su valor económico, para hacer ingresar al dominio público esos espacios territoriales. La eficacia de la legislación derogada no desaparece para proteger los derechos que nacieron a su abrigo. Como manifestó la antigua Sala de Casación, siguiendo la jurisprudencia de la Corte -cuando actuaba de contralor constitucional- "los derechos consumados al amparo del Derecho creado proyectan su validez en el régimen de jure"; "la derogatoria de una ley no tiene el efecto de anular o eliminar las situaciones jurídicas consolidadas o los derechos adquiridos durante su vigencia" (2).

(2) Nota: Sentencia N° 35 de 10:20 horas del 8 de marzo de 1964. Colección de Sentencias, I Semestre, II Tomo, pg. 501.

Sea oportuno subrayar que el principio de comentario prohíbe su aplicación en detrimento de los particulares y es extensivo a los actos administrativos; punto que clarificó la sentencia de la Sala Constitucional N° 1176-91:

"El artículo 34 de la Constitución Política contiene (en una de sus acepciones) el principio de irretroactividad de las normas, pero también podemos extenderlo a los actos públicos, cuando sea en perjuicio de las personas. Ese principio de prohibición para el poder público equivale a un derecho fundamental de las personas, desde que tiene que ver con la seguridad jurídica, uno de los valores fundamentales de la vida en sociedad. La Ley General de la Administración Pública, en su artículo 142.1 hace plena luz sobre la situación de análisis, ya que dispone que "el acto administrativo producirá efecto en contra del administrado únicamente para el futuro. Esta norma no es sino un desarrollo del principio constitucional aplicado al acto administrativo..."(3).

(3) Nota: Cfr. sobre el tema: LOPEZ MENUDO, Francisco. El principio de irretroactividad de las normas en la jurisprudencia constitucional. Estudios sobre la Constitución Española. Edit. Civitas, S. A., Tomo I. Madrid. 1991. PEREZ LUÑO, Antonio. La seguridad jurídica. Edit. Ariel, Barcelona. 1991, pg. 96 ss. GAYA SICILIA, Regina. El principio de irretroactividad de las leyes en la jurisprudencia constitucional. Edit. Montecorvo, S. A. Madrid. 1987. VALENCIA ARANGO, Jorge. Derechos adquiridos. Bogotá. Edics. Librería Profesional. 1983, pg. 20. MANAVELA Carlos A.: Algunas reflexiones doctrinarias en torno al problema de la irretroactividad de las leyes. Revista de Ciencias Jurídicas N° 54, 1985, pg. 53. Sentencia de la SALA DE CASACIÓN N° 80 de 1967. Acerca de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, vid. dictámenes de la Procuraduría General de la República, C-001-79 , C-006-95, C-065-98 y C-173-98.

I. 2) NECESIDAD DE QUE EL PARTICULAR DEMUESTRE SU DERECHO DE PROPIEDAD:

Como expresáramos en otra oportunidad, las únicas propiedades privadas que cabe reconocer dentro de la zona marítimo terrestre, son las que se hallaban debidamente inscritas al entrar en vigencia la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, sea, con estricto apego a la normativa que lo autorizó, o en trámite de titulación, si cumplieren los requisitos de rigor, culminaren con sentencia aprobatoria y llenaren el trámite registral (artículos 6° y Transitorio V ibídem).

Dicha ley, para el caso de las titulaciones en trámite, no alude a los dos últimos requisitos anotados, pero son de imprescindible observancia para esgrimir su eficacia frente a terceros; en este caso, el Estado y el Municipio. La inscripción o presentación registral es requisito de oponibilidad, acorde con el artículo 455 del Código Civil: "Los títulos sujetos a inscripción que no estén inscritos no perjudican a tercero, sino desde la fecha de su presentación al registro". Se relaciona esa norma con el numeral 459 ibídem, inciso 1°, que manda inscribir en el Registro de Propiedad "los títulos de dominio sobre inmuebles", y con el 267: "Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad" (4).

(4) Nota: En igual sentido: MIRALLES GONZALEZ, Isabel: En el pasado, la declaración de demanialidad de toda la zona marítimo terrestre, sólo podía exceptuar "aquellas propiedades que aparecieran inscritas en el registro de la propiedad". Dominio público y propiedad privada en la nueva Ley de Costas. Publicacions Universitat de Barcelona-Civitas. 1992, pg. 36.

"Artículo 480 del Código Civil: La propiedad de muebles e inmuebles se transmite con relación a las partes contratantes, por el sólo hecho del convenio que tenga por objeto transmitirla, independientemente de su inscripción en el Registro y de la tradición".

"En la venta civil de inmuebles, rige el sistema traslativo de dominio consensual puro o "solo consensu", por el cual se tiene por transmitida la propiedad del objeto vendido por el sólo hecho del convenio que tenga por objeto transmitirlo, y el requisito de inscripción registral será para efecto de su oponibilidad ante terceros, conforme a las normas que rigen la materia". SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias N° 60 de 1991 y de las 14,30 hrs. del 10 de julio de 1991. "La falta de inscripción en el Registro no produce la invalidez del contrato, sino su ineficacia frente a terceros, pues la invalidez sólo puede depender de un vicio en la formación del contrato, nulidad o anulación, o de una causa posterior, que está implícita en él: resolución por incumplimiento." SALA DE CASACIÓN N° 108 de 1979. "En virtud del principio de publicidad registral, los documentos inscribibles producen efectos en relación con terceros desde la fecha de su presentación". TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL, N° 1545 de 1987. Sobre la sanción de inoponibilidad por falta de publicidad de los actos y contratos, cfr.: MAZEAUD, H. I. y CHABAS, Fr. Lecons de Droit Civil, T. II, Vol. 1°, Obligations: théorie générale. Ed. Montchrestien. París. 1978, N° 295-2.

La sentencia que aprueba la información, ejecutoriada, constituye título inscribible, pero es posible que las diligencias hubieren concluido con una desestimatoria, por inobservancia de requisitos esenciales o haberse cursado el trámite inadvertidamente fuera de la vigencia de la ley objeto de la desafectación temporal, por ejemplo. Y se habla de sentencia porque el Transitorio III de la Ley 4558 de 1970 fijaba como trámite a seguir para la titulación de inmuebles en la zona marítimo terrestre el de la Ley de Informaciones Posesorias N° 139 de 14 de julio de 1941; no el de las diligencias administrativas ante el otrora ITCO, Ley 4545 de 20 de marzo de 1970 y sus reformas (5).

(5) Nota: La Ley 4545 fue reformada por las Leyes 5243 de 22 de noviembre de 1973 y 5813 del 4 de noviembre de 1975, y derogada por la 6237 de 2 de mayo de 1978 (Gaceta de 24 de mayo de 1978). SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resoluciones números 7982 y 8284, ambas de 1998.

Las que se hubieren aprobado por esta entidad estarían viciadas de nulidad absoluta, ya que no siendo ese el procedimiento autorizado, los funcionarios carecían por completo de competencia para ello, según lo tiene también establecido la Corte Plena y el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo (6).

(6) Nota: El procedimiento de titulación que fijó el Transitorio III de la Ley 4558 debió substanciarse ante un órgano jurisdiccional, y no por el procedimiento administrativo ante el ITCO, (Ley 4545 de 20 de marzo de 1970), sin que gestionantes pudieran optar por uno u otro trámite. CORTE PLENA, Sesión Extraordinaria N° 52 de las 14 hrs. del 2 de noviembre de 1972 y resoluciones de la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO números 7982-98 y 8284-98. Nótese que la Ley N° 4847, Transitorio único, habla de "juzgados".

La competencia y correcto procedimiento son presupuestos de validez del acto administrativo, de acuerdo con el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública: "el acto deberá dictarse por órgano competente", "previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia".

El espíritu del Transitorio V de la Ley 6043 es el de exceptuar los derechos de particulares que entonces estuvieren consolidados o en vías de reconocimiento por información posesoria, en el entendido de que la sentencia que aprueba la información tiene efectos presuntivos; no constitutivos (7).

(7) Nota: Artículo 10, párrafo 1° , de la Ley de Informaciones Posesorias y 456 del Código Civil. Se dice presuntivos porque el título supletorio o posesorio "no comprueba de manera directa e indiscutible la propiedad; sirve de fundamento a la presunción de dominio derivada de la posesión, y no otra cosa. Por eso se inscribe con la reserva de "sin perjuicio de tercero de mejor derecho". CÓRDOBA. Tratado de los bienes, número 303. La Sala Primera ha aludido al carácter declarativo del título posesorio porque se nutre de una situación de hecho suficiente para originar la propiedad. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencias números 94-1990 y 119-91. El sistema declarativo parte de la preexistencia de los derechos reales y les da publicidad para que surtan efectos frente a terceros. INSTITUTO DE DERECHO REGISTRAL, A. C., Jurisprudencia Registral Inmobiliaria. Ed. Instituto Mexicano de Derecho Registral A. C., ed. 1989, pg. 56, citado por SIBAJA MORALES, RORÍGUEZ CORDERO, Juan Carlos: Los Contratos Privados Registrables. Doctrina y Jurisprudencia sobre su formación y efectos. Tesis de Grado. Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica, 1993, pg. 63. En procesos ordinarios "la sentencia meramente declarativa no requiere de un estado de hecho contrario a Derecho. Basta un estado de incertidumbre sobre el derecho, y por eso no obliga a nada, sino que se limita a declarar o mejorar la existencia de una situación jurídica". SENTENCIA DE CASACIÓN, N° 124 de 15,10 hrs. del 26 de noviembre de 1964. II Tomo, II Semestre, Colección de Sentencias, pg. 1086 sigts. y doctrina ahí citada. "Los efectos de la sentencia en cuanto al tiempo varían según la naturaleza de la acción. En las meramente declarativas se extienden hasta el momento de constitución del derecho". SENTENCIA DE CASACIÓN N° 16 de 10 hrs. del 23 de enero de 1965. Tomo I del I Semestre. Misma Colección, pgs. 247 ss.

Efectivamente, dada la afectación -en bloque- a dominio público que en nuestro ordenamiento tienen desde antaño los dos litorales y, ahora la zona marítimo terrestre en la Ley 6043, las propiedades inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares configuran una excepción y compete a éstos demostrar la adquisición de su título adecuado a la ley. Si no acreditan los presupuestos de exclusión a la regla de demanidalidad, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal. Así lo ha señalado esta Dependencia en los dictámenes C-138-91 y C-102-93, donde indicó que por conformar la propiedad privada dentro de la zona marítimo terrestre un régimen excepcional, incumbe al particular comprobar la existencia de la titularidad invocada, con ajuste a derecho, pues de no hacerlo, se reputará pública por ministerio de ley. Esta idea se recoge, para los bienes culturales o arqueológicos, de dominio público, en la Opinión Jurídica del 20 de junio de 1990, dirigida a la Jefa del Departamento de Registro (hoy Departamento de Protección de Patrimonio Cultural) del Museo Nacional: "La demanialidad de los bienes, a partir de la Ley N° 7 de 1938, es refractaria a la vigencia del aforismo presuntivo de Derecho común, a cuyo tenor en materia de muebles la posesión vale por título, toda vez que la propiedad privada de los mismos deviene en régimen excepcional, de imprescindible comprobación".

Y se refuerza en el dictamen C-127-88, de 5 de agosto de 1988, en el que tras insistirse en la ineficacia de la posesión para respaldar el dominio en ese tipo de bienes, siempre con relación a las piezas arqueológicas, se dijo: "Desde mil novecientos treinta y ocho viene atribuida al Estado, en el plano legal, una declaratoria de propiedad pública de las existentes en suelo costarricense (salvo las incorporadas a la sazón al patrimonio particular), que las coloca fuera del comercio de los hombres y excluye la posesión animus domini de terceros...En nuestro medio, la propiedad privada de objetos precolombinos deviene en régimen excepcional y ha de comprobarse" (8).

(8) Nota: Con relación a la problemática reseñada, cfr.: Dictamen C-191-91 de 2 de diciembre de 1991. Sobre la inutilidad de la máxima en cuestión para las cosas muebles pertenecientes al dominio público y demanialidad de éstas, vid.: RAYMOND, F. Le domaine public mobilier. Revue du Droit Public. Enero-febrero. 1960, pgs. 58 sigtes. AUBRY y RAU, Cours de Droit Civil Francais. T. I., 4° ed. París. 1873, pg. 115; o la obra de 1987. T. I.. Edit. Librería R. Sirey. París, 15° edic. CASAGNE, J. C. Cuestiones de Derecho Administrativo, Edics. Depalma, Buenos Aires, 1987, pgs. 196-197. MARIENHOFF, Miguel. Dominio público. Tratado de dominio público. Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1966, pg. 273. Acerca del carácter demanial de los bienes muebles, vid la Opinión Jurídica de la Procuraduría N°. J. 110-98, que refiere a CLAVERO ARÉVALO, Manuel Francisco. La inalienabilidad del dominio público. R. A. P. N° 25. Madrid. 1958, pg. 79-80. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, Vol. II. Edit. Tecnos S. A. 1992, pgs. 414-415. Vid. Ed. 1987, pg. 61, nota 57. SANCHEZ MORÓN, Miguel y otros. Los bienes públicos. Edit. Tecnos S. A., 1997, pg. 39. Añadimos la concordancia con las pgs. 31, 36 y 41.

Esta tesis halla soporte en el principio del onus probandi (carga de la prueba) y también ha sido sostenida en otras latitudes, como ocurre en España, donde en el pasado se permitió, durante algún tiempo, la titularidad privada de los bienes de dominio público marítimo terrestre (9). El Tribunal Supremo, en repetidas sentencias, como son la del 7 de mayo de 1975, 12 de noviembre de 1988 y 7 de julio de 1989, ha reiterado que "la zona marítimo-terrestre es bien de dominio público, sin perjuicio de los derechos de los particulares, siempre que sean ellos y no el Estado quienes así lo acrediten." (10). Vale aquí el adagio latino de que el que tiene presunción o precepto a su favor, carga el peso de la prueba a su adversario.

(9) NOTA: Hacían declaratoria de demanialidad del litoral, con excepción de los derechos de propiedad privada existentes dentro de la zona marítimo terrestre, la Ley de Puertos de 1880 (art. 7° ) y la Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 (art. 299). . MIRALLES GONZÁLES, Isabel. Ob. cit., pgs. 36 sigts. FORNESA RIBÓ, Ricardo. Eficacia del título hipotecario sobre parcelas de zona marítimo terrestre. R. A. P. N° 46 (1965), pg. 126 ss. En la actualidad, no pueden existir terrenos de propiedad distinta a la del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo terrestre. Se declaran nulos de pleno derecho los actos administrativos que infrinjan lo anterior. (art. 9). Los títulos de dominio privado con base en leyes antiguas se convierten en títulos concesionales, sin pago de canon, con duración de treinta años, sujetos a una prórroga por un período igual, a solicitar por el interesado dentro del plazo de un año, otorgables de oficio si no lo hiciere (Disposición Transitoria Primera). Se trata de una singular forma de compensar el valor de del bien expropiado, que a juicio del TRIBUNAL CONSTITUCIONAL se ajusta a la Constitución, en la sentencia 149-91, de 4 de julio, Fundamento jurídico 8, B.

(10) Nota: MIRALLES GONZÁLEZ, I. Ob. cit., pgs. 36, 47, 52 y 110.

Coincidimos con FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, quien sostiene que en estos casos la titularidad privada debe comprobarse debidamente, ya que su simple invocación sería insuficiente (11).

(11) Nota: FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Manual de Derecho Urbanístico. Edit. El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, S. A. Madrid. 1997, pg. 228.

Por tanto, cuando un particular alegare ante el Municipio la titularidad privada de un terreno comprendido en la franja costera, sin probarlo, lo propio es se le confiera un plazo prudencial para que demuestre tal circunstancia, mediante certificación o documento auténtico, apercibido que de no hacerlo, se tendrá el inmueble como de dominio público, para todos los efectos legales. Sin que esto sea óbice a las constataciones que pueda efectuar el Ayuntamiento con miras a esclarecer la verdad real. Va sobreentendido que la ubicación del inmueble dentro de la zona marítimo terrestre debe quedar corroborada, hasta con prueba técnica oficial si fuese menester.

I. 3) PUBLICIDAD LEGAL DEL DEMANIO Y PROTECCIÓN REGISTRAL DE DOMINIO ILÍCITO. CONSECUENCIAS DE LA INSCRIPCIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD PRIVADA.

Uno de los problemas a que dan lugar las indebidas inscripciones en el Registro Público de fincas privadas en la zona marítimo terrestre es el aparente conflicto entre el régimen exorbitante que dimana de la declaración legal de demanialidad frente a la protección de los títulos de dominio (originarios o derivados) que han conseguido acceso al Registro de la Propiedad. Esto en virtud de los principios que entran en juego: el de presunción de legitimidad y fe pública registral, a través de los cuales se presume cierto el derecho del titular registral. La inscripción del título le confiere una presunción -iuris tantum- de legitimidad de su derecho. Tampoco pueden desconocerse, de plano, los efectos de la información posesoria aprobada por la autoridad judicial, que da pie a la práctica del asiento, ni el principio constitucional de los actos propios de la Administración.

I.3.1) CONSECUENCIAS DE LA INSCRIPCION En el caso de inmuebles privados dentro de la zona marítimo terrestre la inscripción registral, mientras subsista, produce importantes consecuencias: Por una parte, enerva -para el inmueble de que se trata- el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que ostenta la Municipalidad de la jurisdicción, las últimas dirigidas a proteger el uso público y la integridad material del bien (artículo 13 -en relación con el 3° y 35 de la Ley 6043). El artículo 35 ibid. lo indica con claridad: "Las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y administración las áreas de la zona marítimo terrestre no reducidas a dominio privado mediante título legítimo" (12) (12) Nota: ( ) SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRTIVO, resolución N° 6642 de 1997.

En tanto el asiento o inscripción no sea anulado o cancelado, la Municipalidad estaría inhibida para dar concesiones y autorizaciones demaniales sobre la parcela en cuestión, la que deberá respetar como propiedad privada -formal, al menos-. Y si, por desapercibimiento, hubiere iniciado los trámites de concesión sobre el inmueble deberá suspenderlos, lo mismo cuando surja disputa, fundada, sobre su carácter privado, hasta que se dirima el asunto en vía ordinaria (13).

(13) Nota: ( ) TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 6642 de 1997. La inscripción "da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos en el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario en vía judicial". SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, N° 53 de 1994.

Por consiguiente, la inscripción hace inoperante la actuación de la potestad de reintegro de oficio del bien (art. 13; Ley 6043). Lo que equivale a decir que la posesión del inmueble no puede recobrarse administrativamente, sino que ha de acudirse a los Tribunales de Justicia, haciendo las impugnaciones de rigor. La singular protección que el Registro de la Propiedad otorga al titular inscrito, apuntan GARCIA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, constituye un límite de la autotutela administrativa y, por ende, a "las facultades reinvindicatorias de la Administración, que en cualquier caso resulta gravada con la carga de impugnar (destruir o invalidar la protección) judicialmente la presunción de la legitimidad que deriva de la inscripción en el Registro (artículos 1 y 38 de la Ley Hipotecaria)" (14).

(14) Nota: ( ) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit. Civitas. Madrid. 1997, pg. 511. "La presunción posesoria derivada de la inscripción registral -dice la jurisprudencia española- impide la reivindicación o recuperación administrativa de una posesión que goza de protección registral y que la propia Administración tiene la obligación de respetar". TRUBUNAL SUPREMO, SALA TERCERA, sentencia de 16 de junio de 1972. LEGUINA VILLA, Jesús. La defensa del uso público de la zona marítimo-terrestre. R. E. D. A. N° 2. Civitas. Madrid. 1974, pg. 186. Del mismo autor: Propiedad privada y servidumbre de uso público en las riberas del mar. R. A. P. N° 65. 1971, pg. 90.

El artículo 1.3 de esa la Ley, reguladora de la materia registral inmobiliaria, establece que la inmatriculación de una finca está bajo salvaguarda de los Tribunales y produce todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud. "Esto supone que el Registro se presume exacto y que para destruir esta presunción ha de impugnarse el contenido del mismo ante los Tribunales, soportando la carga de la prueba el que mantenga la inexactitud registral" (15) .

(15) Nota: ( ) CANO TELLO, Celestino A. Manual de Derecho Hipotecario. Civitas. Madrid. 1992, pg. 288. Artículo 1.3 de la Ley Hipotecaria: "Los asientos del Registro practicados en los libros que se determinan en los artículos 238 y siguientes, en cuanto se refieran a los derechos inscribibles, están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley".

Con una tesis de la SALA DE CASACIÓN, siguiendo la doctrina expuesta por Scaevola y Wolf, ha eternado que un contrato -o acto agregamos- nulo, produce todos sus efectos hasta tanto no se declare judicialmente su nulidad: "Mientras no se someta a tribunal competente, por vía de acción o de excepción las alegaciones referentes a nulidad, el contrato aunque esencial y fundamentalmente nulo, produce cuantos efectos le corresponderían como válido, sin consideración alguna a los vicios a que adolece". Y "la anulabilidad consiste precisamente en que produce todos sus efectos mientras no sea anulado" (Sentencia N° 83 de 15 horas del 30 de julio de 1953, II Semestre, II Tomo, pg. 150).

La inscripción invierte la posición de la Administración, antes con privilegio de tutela para hacer valer por sí misma la titularidad demanial. Una vez practicada la inscripción a favor de un particular, si existieren vicios graves de ilegalidad, para anularla la Administración competente (El Estado) ha de asumir el papel activo de parte actora en un proceso reivindicatorio, solicitando la restitución del bien, previa anulación de la sentencia dictada. En el proceso, la procedencia de la demanda requiere satisfacer la carga probatoria de los hechos que le sirven de respaldo, combatiendo los presupuestos y efectos que dimanan de la presunción de exactitud de los asientos registrales.

Se pretenderá que Registro no dé una publicidad registral disociada de la realidad material y jurídica con la anómala inscripción de una finca ubicada en la zona marítimo-terrestre que nunca salió del patrimonio público. En todo caso, "la inscripción registral da fe de la validez -formal- del título, pero no de la realidad física del bien a que éste se refiere" (16).

(16) Nota: ( ) Sentencia del TRIBUNAL CONSTITUCIONAL español N° 149/1991, fundamento jurídico 8, B, c. En igual sentido: Sentencia del TRIBUNAL SUPREMO de 3 de junio de 1974.

El objeto del Registro es "la inscripción de los derechos derivados de hechos o actos jurídicos concretos, determinados en la ley como inscribibles, de interés público y permanente, susceptibles de producir consecuencias jurídicas en contra de los terceros, para darlos a conocer por medio de la publicidad registral a esas personas que no intervinieron en dichos hechos y actos, y así surtan efectos en su contra, para la certeza y seguridad de los bienes y derechos inscritos y para la posibilidad de cumplimiento del Derecho en las relaciones en general, en bien de la tranquilidad de las personas". MARTÍN CASTRO, MARROQUÍN, Derecho de registro". Porrúa, México, 1962, pgs. 40 y 41. Dictamen C-189-96 de la Procuraduría.

Además de los antiguos tomos o libros, "la publicidad registral está constituida por la información contenida en el Sistema de Folio Real, procesamiento electrónico de datos y microfilmación, siendo todos ellos auxiliares recíprocos y complementarios de la información registral". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, N° 244 de 1992. Véase también el Decreto N° 10487-J de 30 de agosto de 1979 (Gaceta N° 167 del 7 de setiembre de 1979), sobre el Reglamento para la Reconstrucción y Conservación de los Tomos, Folios y Asientos que figuren en el Registro Público.

I.3.2) PRINCIPIO DE "INMATRICULACIÓN" DEL DOMINIO PÚBLICO.

DUALIDAD DE SIGNIFICADOS DEL TÉRMINO INMATRICULACIÓN.

Es obligado aclarar que la Ley Hipotecaria española, la doctrina y jurisprudencia que la informa utilizan el neologismo "inmatriculación" como sinónimo de inscripción del dominio de una finca que ingresa al Registro por primera vez (17).

(17) Nota: ( ) CANO TELLO, Ob. cit., pg. 214.

En cambio, en Latinoamérica a esa primera inscripción se le designa matriculación. Así, por ejemplo el artículo 10 de la Ley 17.801 de Argentina que excluye de la exigencia de "matriculación" los inmuebles de dominio público (18).

(18) Nota: ( ) CORNEJO, Américo Atilio. Derecho registral. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1994, pg. 39, 73 y 90.

Con este significado la SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en sentencia N° 5579 de 1982, expresa que los bienes demaniales se rigen por el "principio de inmatriculación".

Por ello, cuando en el texto se emplee el vocablo "inmatriculación" ligado al Derecho español debe conectarse al primer concepto, y al segundo dentro de nuestra jurisprudencia judicial y administrativa.

I.3.3) INNECESARIEDAD DE INSCRIPCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO. SU PUBLICIDAD LEGAL O POSESORIA. OPONIBILIDAD AL TERCERO REGISTRAL La titularidad registral opera sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de conocimiento público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su nacimiento, modificación, extinción y tráfico jurídico. La institución del Registro de la Propiedad no se ideó alrededor del dominio público, que no requiere formalmente de ese mecanismo protector. En expresión de LEGUINA VILLA, "el Registro de la Propiedad y el dominio público discurren por cauces distintos, se inspiran en principios diferentes" (19).

(19) Nota: ( ) Propiedad privada y servidumbre de uso público en las riberas del mar, cit., pg.61.

La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. "El demanio tiene publicidad legal" (20).

(20) Nota: ( ) CONDE Y CONDE, Mario. El pretendido uso público de las playas y zona marítimo terrestre de propiedad particular. R. A. P. N° 73 (1974), pg. 821. FORNESA RIBÓ, R. Art. Cit., pg. 137 ss. El artículo 46 enumera algunos ejemplos de vías públicas que no requieren inscripción, para los fines que indica al final.

Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de las fincas componentes del dominio público, que cuenta -como acaba de consignarse- con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Incluso alguna legislaciones, como la hipotecaria española (21) -y vimos también el ejemplo de la Argentina-, exceptúan expresamente de la inscripción en el Registro de la Propiedad los bienes demaniales. "La publicidad posesoria del dominio público, escribe GARRIDO FALLA, significa en primer lugar que el ente titular de estos bienes no necesita utilizar, como regla general, el sistema de garantías que supone la inscripción en el Registro de la Propiedad" ( ... ). "A nadie se le ocurriría pensar -añade- en la inmatriculación registral de la zona marítimo terrestre" (22). La Ley de Costas de ese país, N° 22/1998, fiel a la doctrina y jurisprudencia, recoge expresamente este principio desde la Exposición de Motivos, epígrafe IV. Establece la prevalencia de la publicidad del dominio marítimo terrestre sobre las inscripciones registrales y permite además su inscripción (art. 13), "careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad (art. 8).

(21) Nota: ( ) Art. 5. 2 del Reglamento Hipotecario.

(22) Nota: ( ) Tratado de Derecho Administrativo. Vol II. Tecnos. 1987, pg. 374-375.

"La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral" ( ... ) "A efectos de inoponibilidad, el tercero del artículo 32 LH queda afectado por los bienes de dominio y uso público aunque no consten inscritos en el Registro" (23).

(23) Nota: ( ) GARCÍA GARCÍA, José Manuel. Derecho Inmobiliario Registral o hipotecario. Tomo II. Edit. Civitas. S. A. Madrid. 1993, pg. 218; y 471 a 476. FORNESA RIBÓ, R. Eficacia del título...,pg. 137-138.

I.3.4) CONVENIENCIA DE INSCRIBIR EL DOMINIO PÚBLICO La dispensa de inscripción del dominio público a los efectos de inoponibilidad a terceros, no equivale a impedimento de hacerlo. Su inscripción puede ser un instrumento valioso para una mejor defensa por parte de la Administración, al poderse beneficiar también del principio de legitimación registral y suministrar una mayor información a terceros. Esto hace que la doctrina registral recomienda el acceso al Registro del demanio y las limitaciones de Derecho Público a la propiedad, como conveniente para obtener la protección y ventajas del sistema registral. Así lo aprobó el VI Congreso Internacional de Derecho Registral, celebrado en Madrid los días 22 a 26 de octubre de 1984, al acoger las conclusiones de la Primera Comisión, titulada "Registración de las limitaciones de Derecho Público al Derecho de Propiedad y de bienes de Dominio Público o Demaniales", que, en lo pertinente, dicen:

"Tercera. Si bien las limitaciones legales generales por su propia naturaleza producen plenos efectos, ello no obsta a que las Administraciones Públicas, en ejecución de aquéllas, puedan considerar conveniente su acceso al Registro en cuanto sus actos sean compatibles con las respectivas legislaciones". ( ... )

Sexta. La naturaleza de los bienes de dominio público se halla garantizada en sus leyes reguladoras. No obstante, cuando las Administraciones Públicas consideren que es de interés la inscripción de los bienes de dominio público para la protección de su régimen jurídico, podrán tener acceso al Registro los bienes de tal carácter" (24).

(24) Nota: ( ) Idem, Ob. cit., T. I., pgs. 519 -520. T. II, pg.218.

Esa tendencia es la que sigue la nueva Ley de Costas de España. Indica que la Administración, "cuando lo estime conveniente" podrá proceder a la inmatriculación de los bienes de dominio público con la resolución aprobatoria del deslinde administrativo, que "será título suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contrarias al deslinde" (art. 13. 2). La inscripción en el Registro garantizará junto a la publicidad material también la formal. El Reglamento a esa Ley, "con carácter general" considera "conveniente la inmatriculación de los bienes cuya publicidad posesoria no sea ostensible por sus características naturales, así como cuando cualesquiera otras circunstancias físicas o jurídicas lo aconsejen" (art. 29.4). Los artículos 15 y 16 de la citada Ley exigen acompañar al título de inmatriculación de las fincas colindantes con el dominio público marítimo terrestre una "certificación de la Administración del Estado que acredite que no se invade el dominio público" (25).

(25) Nota: ( ) En nuestro Derecho, sobre la dación de fe exigida por el Catastro Nacional a Topógrafos en las titulaciones de inmuebles colindantes con la zona marítimo terrestre, ver dictamen de esta Procuraduría C-200-92 de 27 de noviembre de 1992.

I.3.5) NULIDAD Y EFECTOS NO CONVALIDANTES DE LA INSCRIPCIÓN ILÍCITA DEL DOMINIO PÚBLICO. DEBER ADMINISTRATIVO DE INSTAR SU IMPUGNACIÓN.

El Registro no subsana la nulidad del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le hace por completo inidóneo para reducirlo a propiedad privada, mientras conserve esa calidad. La inscripción un inmueble que por disposición legal es no es apto de propiedad particular, inhábil, no bonifica la titularidad. En bienes afectos a uso público, como la zona marítimo terrestre, la desafectación nunca podría provenir de un acto abusivo e ilícito de los particulares. Si los bienes de dominio público de la zona marítimo terrestre no requieren inscripción en el Registro de la Propiedad, ni de "las ventajas y garantías que proporciona el sistema registral" -ha dicho el Tribunal Supremo español, en la sentencia de 19 de diciembre de 1977- "su contenido no puede perjudicarles". Posición que se armoniza con la frase categórica de la Ley de Costas, ya transcrita: "carecen de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad" (art. 8). Los únicos usos y aprovechamientos que se admiten son los que se otorguen con arreglo a la misma Ley (art. 9).

"La inscripción -expresa CORNEJO- no purga los vicios que pueda tener el documento inscrito o el acto contenido. Los vicios subsisten con prescindencia de la inscripción. No son buenos los títulos porque estén inscritos, sino que están inscritos porque -se presumen- buenos" (26).

(26) Nota : ( ) Ob. cit,, pg. 230.

Asimismo, nuestra SALA CONSTITUCIONAL, en las sentencias números 1975-91, de las ocho horas cuarenta y ocho minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y uno, y 06170-98, de las diecinueve horas con doce minutos del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y ocho, ha sostenido que por la índole demanial de la zona marítimo terrestre, el particular, "ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo". Tesis que ratifica la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPEREMA DE JUSTICIA en la sentencia 104-96 y la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N°7407-98 (27).

(27) Nota: ( ) La acción que tiene el Estado para anular el título y cancelar el asiento de un inmueble inscrito en el Registro Público, situado en la zona marítimo-terrestre , "no está afectada a ningún término de prescripción, pues en realidad se trata de rescatar bienes que nunca han salido del patrimonio del Estado..." SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 104-96. T También el artículo 42 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional:"...La registración catastral no convalida los documentos que sean nulos o anulables conforme con la ley, ni subsanará sus defectos".

La Ley de Zona Marítimo Terrestre, de orden público, veda la titulación de inmuebles situados dentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82), y el Código Civil (arts. 10, 262, 631, inc. 1°, 835 y 844) –en relación con la Constitución Política (arts. 28, pfo. 2° -a contrario sensu-, y 129, pfo. 4) y la Ley General de la Administración Pública (art. 18.2) sanciona con nulidad los actos y convenios verificados contra las leyes prohibitivas (28). Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por medios tortuosos. Y prohibido un acto se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia.

(28) Nota: ( ) Sentencia de la SALA DE CASACIÓN N° 79 de 15: 50 hrs. del 4 de agosto de 1955, Colección de Sentencias. II Semestre, Tomo I, pg. 369, y N° 122 de 16 hrs. del 22 de setiembre de 1959, II Semestre, II Tomo, pg. 972. Las estipulaciones de un acto o convenio que contravienen disposiciones prohibitivas de ley no son operantes. (CASACIÓN de 10:55 hrs. del 14 de enero de 1952, I Semestre. Tomo Único, pg. 18 de la Colección de Sentencias).

Los contratos no son operantes cuando contravienen disposiciones prohibitivas. SALA DE CASACIÓN N° 3-1953. Declarada la nulidad por sentencia firme, da derecho a las partes a ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiera existido el acto o contrato nulo. SALA DE CASACIÓN 109-1952.

"La enajenación del bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una cosa demanial es jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir..." BIONDO BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 a 347. TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, sentencia N° 101 de 1995.

Como reza el aforismo latino, "el Derecho Público no debe ser alterado por pactos entre particulares". Y lo que es nulo ningún efecto produce.

Interpretar que la usucapión o prescripción adquisitiva es procedente en bienes de dominio público, sería una forma ilegal de desafectarlos. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSITICIA, sentencia N° 230 de 1990.

En bienes de dominio público los particulares no ejercen posesión, ya que ni de hecho ni de derecho los tienen bajo su poder. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO, SECCIÓN PRIMERA N° 1019 de 1988, TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO N° 101 DE 1995 y Dictamen de la PROCURADURÍA C-004-98.

Si el bien era de dominio público "resultaba improcedente la usucapión aun dándole el actor una función agraria al mismo". TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, sentencia 101 de 1995.

El Registrador debe suspender o abstenerse de inscribir actos o contratos nulos o que carezcan de alguna de las solemnidades extrínsecas que las leyes exigen (29).

(29) Nota: ( ) Artículo 35 del reglamento del registro público.

SALA DE CASACIÓN N° 95 de 16: 30 hrs. del 23 de setiembre de 1955, II Semestre, II Tomo, pg. 585; 113 de 16:15 hrs. del 9 de noviembre de 1955, II Semestre Tomo II, pg. 766; N° 41 de 16 hrs. del 18 de junio de 1957, I Semestre, pg. 50, y 117 de 15 hrs. del 25 de noviembre de 1958, II Semestre, II Tomo, pg. 683.

BRENES CÓRDOBA cita como ejemplo de defecto insubsanable que impide la inscripción en el Registro Público y produce su invalidación "el versar el acto o contrato sobre un objeto que está fuera del comercio, como sería la venta de un inmueble de propiedad nacional". (Tratado de los Bienes, N° 297).

Igual LEGUINA VILLA, entre otros: "La legitimación hipotecaria y la presunción posesoria consagradas en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria deben ceder siempre ante una realidad jurídica extrarregistral tan ostensible como lo es el carácter demanial de la zona marítimo terrestre y de los terrenos unidos a ella por accesiones o aterramientos naturales.

Esta realidad jurídica extra registral no resulta anulada por el hecho de que un título inscrito en el Registro señale entre los linderos de la finca la colindancia con el mar., ya que éste es un dato...del todo irrelevante para pretender fundar sobre el mismo una titularidad dominical que incluya la zona marítimo terrestre" (30).

(30) Nota: ( ) La defensa del uso público de la zona marítimo terrestre. R. E. D. A. N° 2 1974). Civitas. Madrid. 1974, pg. 195 "El principio de fe pública registral no opera en relación con derechos que no necesitan ser inscritos" (31).

(31) Nota: ( ) CONDE Y CONDE, art. cit., pg. 821.

Se concluye entonces que la indebida inscripción de una propiedad sobre un inmueble localizado en la zona marítimo terrestre inhibe el despliegue directo de las potestades de administración y autotutela demanial en el mismo, mientras aquella subsista, mas no elimina el deber del Estado y de la Municipalidad para instar, según el caso, los actos correctivos o de impugnación que prevé la ley en procura del reconocimiento de su legítima condición de dominio público. Acciones que tenderán a reafirmar –por declaratoria de los órganos competentes- la prevalencia de la publicidad legal del demanio sobre la inscripción registral ilícita.

Veamos ahora los actos que podría realizar la Municipalidad si descubre vicios graves en el registro de una finca ubicada dentro de la zona marítimo terrestre, en su perjuicio.

II.- POSIBLES ACTUACIONES MUNICIPALES EN SEDE JUDICIAL O CON INCIDENCIA EN EL REGISTRO EN CASO DE DETECTAR UNA IRREGULARIDAD DE INSCRIPCIÓN DE UN INMUEBLE DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Entre las actuaciones a llevar a cabo por la Municipalidad están las ordinarias en lo judicial y las cautelares que inciden en el Registro Público.

II.1) ACTUACIONES EN SEDE JUDICIAL Abarcan las de índole penal y ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda.

PENAL: En sede penal, si se dieren los supuestos, la Municipalidad puede interponer denuncia ante el Ministerio Público por cualquier delito de acción pública que perjudique el demanio costero (falsificación de documento público o auténtico para obtener la ilícita inscripción, por ejemplo), siempre que la acción penal no estuviere prescrita. Si la pretensión penal se hubiere extinguido por prescripción, muerte del autor o cómplices del delito o desaparición de los responsables y se tratare de la falsedad de un documento, la falsedad podría declararla el Tribunal que conozca del proceso reivindicatorio y de anulación (32). En esta jurisdicción, hallándose la finca inscrita a nombre de un particular, la acción penal parece restringirse a los actos punitivos perpetrados para obtener la irregular inscripción.

(32) Nota: ( ) art. 294 del Código Procesal Civil y sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, número 104-96, considerando iv.

Las restantes serían:

NULIDAD: La acción de nulidad es un medio reaccional contra actos o contratos insusceptibles de producir efectos jurídicos, por infringir disposiciones prohibitivas o adolecer de un vicio grave en sus elementos o formalidades esenciales necesarios para su formación o existencia. Eso ocurre con los que implican una ilegal apropiación del dominio público marítimo-terrestre, pues recaen sobre un objeto que no puede ser materia de relaciones jurídico privadas. En tal caso, la nulidad absoluta que las afecta no se convalida con el transcurso del tiempo, por cuanto el demanio es imprescriptible, tanto en lo que atañe a la titularidad pública, como al ejercicio de acciones judiciales para recuperarlo (33).

(33) Nota: ( ) SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 007-1993 y 104-96.

El derecho que tiene el Estado para ejercer la acción de nulidad del título y la cancelación del asiento de inscripción en el Registro Público obtenido por el procedimiento de información posesoria "no está afectada por ningún término de prescripción, pues en realidad se trata de rescatar bienes que nunca habían salido de su patrimonio". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, sentencia N° 230 de las 15,30 hrs. Del 20 de junio de 1995.

Supra 28.

Sobre la imprescriptibilidad de la acción demanial, entre otros: GAUDIER, A. Précis des Matiéres Administratifs. T. I. Typografic A. Lahure. París. 1879, pg. 140-141, HAURIOU, M. Précis de Droit Administratif. 6° ed. Sirey. 1907. París, pg. 593. MOURGEON, J. La repression administratif. L. G. D. J. París. 1967. pg. 360. KLEIN, Cl. La police du domaine public. L. G. d. J. París. 1966, pg. 105. De LAUBADERE, A. Traité Elementariede Droit Administratif. L. G. D. J. París. 1963. pg. 773. AUBY, J. M. et DUCOS-ADER, R. Droit Administrafif. Dalloz. París. 1973, pg. 368. ALLARD, R. et KIENERT, G. Le droit administratif du domaine public et de la voirie. Editions Eyrolles. París 1975. pg. 143.

La declaratoria retrotraería los efectos hasta la realización del acto o contrato desabridos (eficacia ex tunc). "El vicio de nulidad absoluta produce la insubsistencia del acto de manera tan completa que, jurídicamente, es como si él jamás hubiese existido; de ahí su total impotencia para dar vida a ningún derecho y para producir el menor efecto a favor o en contra de alquien" (34).

(34) Nota: ( ) BRENES CÓRDOBA, Tratado de las Obligaciones, N° 479 y 488, en relación con el 472 y sigts.

A nivel administrativo rige el art. 171 de la Ley General de la Administración Pública: "La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe".

A la pregunta de si la Municipalidad puede demandar la nulidad absoluta de un título que otorga propiedad privada sobre inmuebles en la zona marítimo terrestre cuando contraviene las disposiciones de la Ley 6043, debe responderse en forma afirmativa. Siendo el Ayuntamiento interesado legítimo en la defensa directa, administración y usufructo de ese bien como segmento sustantivo del demanio costero, podría solicitar la nulidad independiente de la información posesoria, del título y subsecuente inscripción en el Registro (35).

(35) Nota : ( ) Esto, mientras la jurisprudencia de los Tribunales no resuelva otra cosa. Artículos 1° , 3, 7, 13, 34, 35, 39 y 48 de la Ley 6043; 2, inciso ll, de su Reglamento y 837 del Código Civil.

ACCION RESARCITORIA POR INDEBIDO APROVECHAMIENTO DEL BIEN O DETERIOROS:

El virtual ejercicio de una acción resarcitoria por el indebido uso o aprovechamiento del bien u otro tipo de responsabilidad pecuniaria (daños a la materialidad del inmueble o sus recursos, por ej.), también podría tener lugar, pero precedida o acompañada de la pretensión de anulación o reinvindicación del inmueble, estatal ésta, con sentencia estimatoria. Antes de ello, el bien ha de considerarse formalmente de propiedad privada.

REIVINDICACIÓN: La acción reinvindicatoria para recobrar o recuperar la cosa del ilegítimo detentador, junto a las anulaciones y otros reclamos procedentes, constituye una acción de seguimiento que se concede al propietario del bien despojado, de conformidad con inveterada jurisprudencia y doctrina. En el caso de la zona marítimo terrestre el único que podría ejercitarla es el Estado; no la Municipalidad (36).

(36 )Nota: ( ) Sentencia N° 230-1990 de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, que hace abundancia de citas al respecto, y Dictamen C-044-89. Tatándose del dominio público, el término "propietario" se emplea con reservas. Modernamente el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones públicas, que como una relación de propiedad. SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 04587-97, considerando IV, y Dictamen C-004-98.

II.2) MEDIDAS CAUTELARES DE TIPO REGISTRAL:

Las medidas cautelares con incidencia registral serían: la anotación de demanda, la nota marginal de advertencia y la Gestión Administrativa.

II.2.1) ANOTACIÓN DE DEMANDA ORDINARIA La primera medida precautoria con repercusión en el Registro de la Propiedad es la anotación de la demanda ordinaria que se instaure contra el ilícito propietario del inmueble ubicado en la zona marítimo terrestre, para anular el título indebidamente obtenido (37).

(37) Nota: ( ) En teoría se hace la diferencia entre anotación e inscripción registral (provisional). En nuestro medio, al momento de emitirse el Código Civil "el legislador no tuvo en mente el concepto de "Anotación"; sino que incluyó en su texto expresiones como "Presentación" o "Inscripciones Provisionales". BARRANTES ROJAS, HENRY y POCHET MELÉNDEZ MAGALY, Comentario a una resolución del Registro Público (Oponibilidad de las anotaciones en el Registro Mercantil). Revista Judicial N° 64, pg.56. Una equiparación entre inscripción provisional y anotación preventiva en BRENES CÓRDOBA, Tratado de los Bienes, N° 291, 293 y 294.

La VI Reunión Nacional de Directores de Registro de la Propiedad, celebrada en Mendoza, Argentina, en 1969, distingue la inscripción de la anotación: "Por inscripción debe entenderse toda toma de razón (o asiento principal) de carácter definitivo, provisional o condicional que se practique en la matrícula como consecuencia de la presentación de un documento público dispositivo (transmisivo o constitutivo), declarativo, aclarativo o extintivo de un derecho real, con la finalidad y efectos que resulten de la ley". Anotación es "todo asiento temporal que se practique con relación a una inscripción, como consecuencia de la presentación de un documento conformado de acuerdo a la ley, del que resulte que la integridad de la inscripción queda afectada por alguna causal que se exprese o que resulte de dicho documento". CORNERO, AMERICO ATILIO, Derecho registral, Edit. Astrea, Buenos Aires, 1994, pg. 49.

La legislación común autoriza a anotar en el Registro Público, en forma provisional, entre otras, las acciones ordinarias sobre propiedad de inmuebles y derechos reales o demandas sobre cancelación o rectificación de asientos, a instancia de parte y por mandamiento del Juez que conoce del proceso. Inscripción que se convierte en definitiva cuando se presenta al Registro ejecutoria de la sentencia firme favorable al actor (38).

(38) Nota: ( ) Código Civil, arts. 468, inc. 1° y 2° , 469 y 470 del Código Civil y 282 del Código Procesal Civil. La demanda ordinaria que persigue la nulidad del asiento es un caso de anotación provisional previsto por la ley. SALA PRIMERA CIVIL, resolución N° 221-76. Cfr. DE LA RICA MARITORENA. La anotación preventiva en general. Revista de Derecho Inmobiliario. Madrid. 1971, pg. 389. GARCÍA GARCÍA. Ob. cit., pg. 528.

Respecto a la anotación de la demanda sobre la propiedad de inmuebles y derechos reales, se ha dicho que la tendencia actual es clasificar los bienes, más que de muebles e inmuebles, de registrables y no registrables. SALA PRIMERA CIVIL, resoluciones números 591-71 y 98 de 1976.

El Registro Público de la Propiedad actúa como auxiliar o colaborador del órgano judicial que hará eficaz frente a terceros la ejecución de la pretendida sentencia, una vez firme, al supeditar el bien a las resultas del litigio (39).

(39) Nota: ( ) SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA N° 100 de las 16,45 hrs. del 17 de diciembre de 1980.

Para alertar a estos terceros de la existencia de la demanda reivindicatoria y reforzar en su contra la eficacia de ésta, la anotación provisional se hace al margen del asiento de inscripción de la finca (40).

(40) Nota: ( ) Art. 470 Código Civil. La anotación judicial "lo que hace es anticipar la entrada en el Registro de ciertas situaciones jurídicas en formación"; esto es "garantizar con anticipación un derecho que muy probablemente va concederse en el futuro". SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N°100 de 1980, considerandos IX y XI.- Un análisis relativo a la fuerza de los actos y contratos ante terceros por su presentación y anotación registral, cfr. NERI, Argentino. Tratado Teórico y Práctico de Derecho Notarial. Edics. Depalma, Buenos Aires, 1981, pg. 519).

Sobre la anotación provisional . GARCÍA GARCIA, Ob. cit.,, pg. 528 Se habla de reforzamiento en atención a la publicidad legal que ya tiene el dominio público erga omnes, que legitima al Estado a reclamar el bien contra los adquirentes del bien, sin que los principios registrales puedan neutralizar su pretensión.

La anotación de la demanda, de efectos transitorios, es instrumental a los fines de garantizar el principio de tutela judicial efectiva y conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final" (41).

(41) Nota: ( ) SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 7190-94, y resolución del TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 6225-1997.

Sobre medidas cautelares, ver resolución de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 4 de 1991. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El derecho a la tutela jurisdiccional. Civitas. Madrid. 1984. FIGUERUELO BURRIEZA, Angela. El derecho a la tutela judicial efectiva. Tecnos. 1990.

Tiende a asegurar la efectividad de la sentencia condenatoria a dictarse, retrotrayendo sus efectos hasta el momento en que aquella se practicó. Es la forma de mantener imperturbable el derecho del anotante frente a terceros, sin ser perjudicado por enajenaciones o constituciones de derechos reales que pudieren sobrevenir durante el transcurso del proceso(42).

(42) Nota: ( ) El anotante es un tercero protegido por ley. CASACIÓN N° 14 de 1979. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución número 2399-77.

A pesar de que la anotación preventiva de una demanda sobre propiedad de bienes o derechos reales no los inmoviliza ni impide su traspaso, quien los adquiere sabe que su adquisición queda afecta al resultado del juicio a que la anotación se refiere. (43) Desde la anotación, el traspaso de la propiedad o la constitución de cualquier derecho real sobre el inmueble se entienden hechos sin perjuicio del anotante.

(43) Nota: ( ) SALA PRIMERA CIVIL, N° 591-71 Y 98 DE 1976.

"Una de las ventajas procesales de la anotación preventiva de la demanda es que, caso de prosperar, puede procederse a la cancelación de los asientos extendidos con posterioridad a tal anotación, sin necesidad de que el procedimiento se haya dirigido contra los titulares según dichos asientos. La anotación guarda rango preferente, en relación con los actos dispositivos o títulos otorgados con posterioridad a ella, siendo cancelables los asientos que los mismos hubieren producido en contra de esa anotación anterior..." (44).

(44) Nota: ( ) SALA PRIMERA DE LA CORTE, Sentencia N° 10 de las 11 horas del 22 de marzo de 1989. SALA DE CASACIÓN, sentencia de 14,20 hrs. Del 28 de noviembre de 1940. (pg. 1293 ss. de la Colección de Sentencias); de las 3,30 p. m. del 30 de abril y 3,45 p. m. del 17 de setiembre; ambas de 1929, y N° 9 de 14,45 hrs. del 20 de enero de 1959. (Tomo I, I Semestre, de la Colección, pg. 259 ss.). "La protección y amparo registrales es para lo que está inscrito o bien anotado. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución de las 10,20 hrs. del 13 de abril de 1989.

Si la demanda es acogida, la sentencia que ordena la cancelación del asiento reemplazará la anotación de la demanda, extendiendo sus efectos hasta la fecha de presentación de ésta.

Sin embargo, es claro que en las demandas ordinarias para reivindicar inmuebles de la zona marítimo terrestre, la solicitud de anotación provisional en el Registro Público corresponde al Estado; y no a la Municipalidad. La posibilidad de una hipotética e independiente demanda que ésta pudiere interponer contra el titular registral para su reconocimiento del derecho de usufructo que tiene por Ley y sus derivados (45), se desvanece al repararse que necesariamente tendría que estar antecedida de la acción sobre propiedad y anulación por parte del Estado vinculada al éxito que llegue a tener.

(45) Nota: ( ) Arts. 459, inc. 2° , y 468, inc. 1° , del Código Civil; Ley 6043, art. 3° , pfo. 2°, y 2, inc. ll), de su Reglamento.

II.2.2) NOTA MARGINAL DE ADVERTENCIA Una segunda medida cautelar, que tiene amplio arraigo en nuestro Derecho, es la nota marginal de advertencia. Aparece contenida en los sucesivos Reglamentos del Registro Público (46).

(46) Nota: ( ) Ver Decretos Ejecutivos números 15 de 1943, artículo 102; 9885-J de 1979, artículo 66; 24322-J de 1995, artículo 105; 26883-J de 1998, artículo 121, y 26771-J de 1998, arts. 86 y 95.

El artículo 111, derogó el Decreto 24322-J de 1995, excepto en el Transitorio I.

Contra el artículo 126 de este último Decreto se interpuso una acción de inconstitucionalidad que la SALA CONSTITUCIONAL rechazó de plano, mediante resolución N° 4435-97, por no ser medio razonable para la defensa en el proceso respectivo.

Líneas después se detallan las normas de los Decretos 9885-J y 26771-J. Los restantes son:

Decreto Ejecutivo N° 15 del 3 de marzo de 1943, con sus reformas y adiciones:

"Artículo 102. Siempre que el Registrador notare un error de los que no puede rectificar por sí, ordenará se ponga al asiento respectivo una nota marginal de advertencia y lo avisará por el periódico oficial a los interesados.

Mientras no se cancele tal nota o se practique en su caso la rectificación, no podrá hacerse operación ninguna posterior relativamente al asiento de que se trate".

- Decreto 24322-J de 1995, Reglamento de Organización del Registro Público (Gaceta del 12 de junio de 1995) "Artículo 105. Si en el caso del artículo 102 anterior, existiera oposición de parte de algún interesado en la corrección del error, o no se logrará comprobar la nulidad referida en el artículo 104 anterior, la Dirección mediante resolución, ordenará poner la nota de advertencia en la inscripción respectiva, mediante la cual se inmoviliza el derecho hasta tanto se dirima el asunto en vía judicial o las partes interesadas soliciten el levantamiento de la inmovilización. De igual forma se procederá cuando la rectificación del error cause algún perjuicio. De lo anterior se publicará un extracto en el Diario Oficial La Gaceta".

El artículo 102 versa sobre el error de concepto y el 104 sobre la cancelación, por la Dirección del Registro, de la inscripción viciada de nulidad".

-Decreto N° 26883-J de 1998 (REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN DEL REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD MUEBLE) :

Artículo 121: Si en el caso del artículo 117 anterior, existiera oposición por parte de algún interesado en la corrección del error, o no se lograra comprobar la nulidad referida en el artículo 119, la Dirección mediante resolución, ordenará poner la nota de advertencia en la inscripción respectiva, mediante la cual se inmoviliza el asiento registral hasta tanto se dirima el asunto en la vía judicial o las partes interesadas soliciten el levantamiento de la inmovilización. De igual forma se procederá cuando la rectificación del error cause algún perjuicio o sea informado el Registro, en virtud de resolución judicial o acta de secuestro o decomiso de documentos, de la existencia de una causa judicial donde se discute la validez de la inscripción. De lo anterior se publicará un edicto en el Diario Oficial La Gaceta".

Por su importancia, se cita el Decreto N° 9885-J de 1979 (Gaceta del 20 de abril de 1979), que dio lugar a un pronunciamiento de constitucionalidad. A propósito de la rectificación de asientos, establecía:

"Artículo sesenta y seis.- Siempre que el Registrados note un error u omisión que acarrea la nulidad del asiento y proceda su cancelación, ordenará una nota de advertencia y lo avisará por el periódico Oficial a los interesados.

Mientras no se cancele tal nota, o se practique en su caso la rectificación, no podrá practicarse operación posterior alguna relativa al asiento de que se trate" (47).

(47) Nota: ( ) Algunos ejemplos de que dan cuenta las resoluciones de los Tribunales son: cuando el inmueble fue objeto de un traspaso fraudulento y se hace necesario evitar más irregularidades, mientras se aclara la situación en el juicio . (SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO AMDINISTRATIVO, resolución 10217 de las 16 horas 40 minutos del 18 de mayo de 1988), o si el Registro detecta el vicio o defecto grave, causante de nulidad, con la investigación de los antecedentes de la finca (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 5842-96, de las 14:40 hrs. Del 11 de octubre de 1996); o para iniciar el procedimiento investigativo que puede culminar con la confirmación de la medida cautelar (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 6225-97, de las 9,50 hrs. del 16 de enero; y 6335-97, de las 9:10 hrs. del 4 de abril de 1997).

La Sala Constitucional, en voto N° 6663-95, declaró la validez constitucional de ese precepto, impugnado de manera supletoria, considerándolo razonable para alcanzar los fines perseguidos y ajustado a los presupuestos de fondo que a su juicio se requieren al efecto: constatación del error u omisión que den lugar a la nulidad del asiento y proceda su cancelación; existencia de elementos de juicio reveladores de la nulidad; interés público de hacer efectivos los principios de publicidad y seguridad jurídica registral, pretensión de evitar perjuicio a terceros de buena amparados a los mismos; instrumentalidad, provisionalidad de la medida; y el hecho permitir al Registrador salvar su responsabilidad por daños y perjuicios(48).

(48) Nota: ( ) "Si por omisión o por circunstancias o por oscuridad o inexactitud al expresarlas, fuere inducido en error un tercero, el Registrador será responsable de los daños y perjuicios". Artículo 454, párrafo 2° , del Código Civil) Para la jurisprudencia, el texto de comentario asumía implícitamente que, a falta de acuerdo o convenio de los interesados, la vía idónea para ordenar la cancelación de la inscripción era la judicial, mediante ejecutoria (artículo 474 del Código Civil), insistiendo en que el registro subsanaba el vicio de nulidad del acto o contrato inscritos (49).

(49) Nota:( ) Art. 456 ibid. "Como el Registro carece de facultad para cancelar asientos, se remite al uso de la marginal de advertencia para el caso en que debe hacerse notar a terceros que éste adolece de un defecto. En otras palabras, en casos en que el Registrador advirtiere un error y omisión que acarréela nulidad del asiento, como no puede anularlo, lo que procede es ordenar una nota de advertencia al margen del mismo, el que mientras no se cancele o se rectifique por autoridad competente, no podrá practicarse operación posterior alguna que lo modifique". Es un deber-hacer. (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resoluciones números 5842-1996 y 6365-97.

Si existieren dudas sobre la legalidad de la inscripción de un plano, lo que procede es realizar una anotación de advertencia. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución 7407 de 1998, cons. VI.

Comprendía los casos de inscripción de un documento con un vicio grave en el que no reparó el Registrador al momento de la calificarlo. Justo, la calificación de documentos, entre sus objetivos, persigue dar acceso al Registro sólo a los títulos válidos y perfectos y negarlo a los documentos con vicios de nulidad absoluta; función que el Registrador debe realizar con esmero. La calificación registral consiste en un control de legalidad que de los títulos presentados debe hacer el Registrador antes de inscribirlos, con la facultad de suspender o denegar los que no se ajusten a Derecho, porque "los asientos deben ser exactos y concordantes con la realidad jurídica que de ellos se desprende"(50).

(50) Nota: ( ) SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, N° 100 de 1980 y N° 4 de 1987.

En suma, la función calificadora es un mecanismo depurador, tamiz o "filtro por medio del cual se cotejan los requisitos normativos que el documento debe tener con los asientos registrales, con el fin de descubrir, a priori, los defectos que impiden la inscripción del documento, en virtud del principio de legalidad" (51). Para calificar los documentos, el funcionario asignado se atendrá solo a lo que resulte del título y, en general, a toda información que conste en el Registro, sin que sus resoluciones impidan ni prejuzguen sobre su validez (52).

(51) Nota: ( ) Criterio que reproducen los antecedentes de la sentencia de la SALA CONSTITUCIONAL N° 6663-95.

(52) Nota: ( ) Arts. 3 y 27 de la Ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público y 32 del actual Reglamento del Registro Público. En el sistema de Registro la función de calificar los documentos trata de que no se viole el principio de "tracto sucesivo", "contemplado en los artículos 452 del Código Civil, 68 del actual Reglamento de Organización del Registro Público, Decreto Ejecutivo número 24322-J del 12 de junio de 1995 y 7 de la Ley Sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público, Número 3883 del 30 de mayo de 1967, el cual consiste en la unión ininterrumpida de los asientos del Registro, o sea que los derechos reales objeto de inscripción, son , transferidos o cancelados por aquella persona que en el Registro aparece con el derecho para hacerlo." En otros términos, es la perfecta secuencia y concatenación de los sucesivos titulares. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 6365-97. El principio de tracto sucesivo informa el procedimiento registral. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 5252 de 1996. En la misma línea: SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 98 de 1992, Sentencia de la SALA DE CASACIÓN, de las 9,10 a. m. del 22 de agosto de 1940 y del TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 2017 de 1976. ROCA SASTRE, Ramón María, Derecho Hipotecario, Edit. Bosch, Barcelona, Tomo II, 1968, pg. 240: " El Registrador al calificar no puede fundarse en lo que no conste en los títulos presentados y en el contenido del Registro, de suerte que, salvo el Derecho aplicable, en funciones de calificación no existen para el Registrador sino estos dos elementos". LOBO INNECKEN, Ana Isabel, La calificación inmobiliaria registral en Costa Rica. Tesis para optar al título de Licenciada en Derecho, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, 1984.

El Reglamento del Registro Público vigente, Decreto N° 26771 del 18 de febrero de 1998 (Gaceta del 18 de marzo de 1998), autoriza al Registrador a rectificar, bajo su responsabilidad, los errores materiales o de concepto cometidos en la inscripción de un documento, con base en la información registral y la que pueda aportar la parte interesada. "En caso de que la corrección del error cause algún perjuicio a terceros, el registrador deberá elaborar un informe; lo elevará a conocimiento de la Dirección, y ésta de oficio podrá iniciar una Gestión Administrativa" (art. 85). Si algún interesado se opusiere a la corrección del error, la Dirección o Subdirección "ordenará poner una nota de advertencia en la inscripción", que la inmovilizará "hasta tanto no se aclare el asunto en vía judicial o las partes no lo autoricen". (artículo 86). También "se pondrá una nota de advertencia en la inscripción respectiva" al cursar una Gestión Administrativa, cuando se determine, para efectos de publicidad (artículo 95); trámite del que nos ocuparemos en el punto siguiente (53).

Nota (53): ( ) Respecto a la iniciación de diligencias oficiosas con informe de funcionarios registrales y la consignación de una nota marginal de advertencia en el asiento de inscripción del inmueble, vid.: TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, N° 6225-1997.

Pese a la claridad de los textos legales, ha habido en la jurisprudencia criterios encontrados acerca de la eficacia inmovilizadora de la marginal de advertencia (54).

(54) Nota: ( ) Decreto N° 15 de 1943, art. 102: "Mientras no se cancele tal nota o se practique en su caso la rectificación, no podrá hacerse operación ninguna posterior al asiento de que se trate".

Decreto 24322-J, art. 105: "...mediante la cual se inmoviliza el derecho hasta tanto se dirima el asunto en vía judicial o las partes interesadas soliciten el levantamiento de la inmovilización".

Decreto N° 26883-J de 1988, art. 121: "...mediante la cual se inmoviliza el asiento registral hasta tanto se dirima el asunto en la vía judicial o las partes interesadas soliciten el levantamiento de la inmovilización".

TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 8874 de las 16 hrs. del 30 de setiembre de 1986: "De acuerdo con el artículo 46 del Reglamento del Registro de Vehículos Motorizados citado y 667 y 67 del Registro Público, aquella anotación (la marginal de advertencia) inmoviliza el asiento respectivo e impide toda operación posterior".

TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, números 8830, 8873, 8909 y 8929, todas de 1986: "...la nota de advertencia paraliza todas las operaciones posteriores. En ella se incluyen las que están en trámite, ya que al inscribirlas serían operaciones posteriores a la marginal".

A tenor del numeral 66 del Reglamento de Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, la nota de advertencia implicaba una inmovilización: SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 6225-97.

"La nota marginal de advertencia que en el ejercicio de sus potestades consigna el Registro Público, tiene como efecto impedir toda operación con el inmueble de que se trate, y ello ocurre en casos graves en que pueda acarrearla nulidad del asiento, nota que debe ser publicada para información de los interesados. Esa marginal no puede ser eliminada a través del procedimiento de ocurso, sino en su caso, a través del correspondiente juicio declarativo. (sic) SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 10217 de las 16,40 hrs. del 18 de mayo de 1988. Sobre los supuestos en que tiene cabida el ocurso, cfr.: SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 3849 de 1995.

EN CONTRA: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 7764-98, considerando V: "De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 155 del Reglamento del Registro la nota de advertencia es un simple aviso que no puede impedir la inscripción de un documento y solo ofrece una necesaria publicidad sobre la existencia de un conflicto. Es decir, no se trata de la inmovilización, la cual implica la imposibilidad de realizar cualquier inscripción, sea, sustrae el inmueble del tráfico inmobiliario".

TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 7764-98: El artículo 155 del Reglamento del Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, definía la nota de advertencia como "un simple aviso que no puede impedir la inscripción de un documento y solo ofrece una necesaria publicidad sobre la existencia de un conflicto. Es decir, no se trata de la inmovilización, la cual implica la imposibilidad de realizar cualquier inscripción, sea, sustrae el inmueble del tráfico inmobiliario". La misma resolución también se refiere a la posibilidad de consignar una nota de advertencia en la inscripción de un plano.

Acerca de la nota de advertencia e inmovilización: SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 6225-97 y 6365-97.

Sobre la consignación de la nota marginal de advertencia cuando se evidencia un tracto sucesivo irregular, cfr.: TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 6225-1997.

La nota marginal de advertencia previene a terceros sobre las presuntas nulidades del asiento, al publicitar el vicio o defecto que se atribuye a la inscripción (55). Para levantarla, los interesados deberán corregir el vicio u obtenerse sentencia firme dictada en proceso ordinario que así lo determine.

(55) Nota: ( ) SALA CONSTITUCIONAL, Voto 2260-93, de las 15:21 hrs. del 28 de mayo de 1993) y SALA DE CASACIÓN, sentencia N° 80 de 1979 y resoluciones de la Sección Primera del En cuanto a la legitimación, la otorgada por el Decreto N° 26771-J a los titulares de los derechos inscritos y toda persona que pruebe tener interés en el asunto, para promover la Gestión Administrativa ante el Registro Público, de acuerdo con los asientos del Registro, lo es respecto de inmuebles privados, y no bienes de dominio público (56).

(56) Nota: ( ) Ejemplo de ello es la nota de advertencia e inmovilización que ordenó la Subdirección del Registro Público de la Propiedad Inmobiliaria, por resolución de las 9 horas 30 minutos del 8 de junio de 1998, a instancia de la Procuraduría, mientras se dilucida la cuestión en el proceso contencioso administrativo, para proteger una área marina, de dominio público del Estado, a expensas de la cual aparentemente se aumentó la cabida del inmueble colindante.

En el caso de indebidas inscripciones de inmuebles situados en la zona marítimo terrestre, el interés legítimo de la respectiva Municipalidad para gestionar dimana del hecho de imposibilitarle velar, como administradora, por cumplimiento de los fines de la Ley 6043 y su Reglamento en el sector involucrado, y percibir cánones de posibles concesiones en calidad de "usufructuaria", con el perjuicio que le depara (57).

(57) Nota: ( ) Para que la autoridad registral consigne la nota de advertencia "no es necesario que medie denuncia de parte. La Ley prevé el trámite oficioso desde el momento que se perciba que existe algún tipo de defecto..." (sic) SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 6365-97.

Sobre la idoneidad del tercero para gestionar una nota de advertencia hay varios antecedentes en la jurisprudencia de la SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resoluciones números 8909 y 8929, ambas de 1986; y 10217 de 1988. "...La forma de tercero puede ser acogida para alterar la verdad registral". TRIBUNAL SUPEIOR DE LO CONTENCISO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución N° 617 de 1991, que cita las números 8830, 8873, 8874, 8909 y 8929; todas de 1986, 10217 de 1986, y de la SALA DE CASACIÓN la número 80 de 1979). Sobre el concepto de tercero, cfr: art. 455 del Código Civil).

La legitimación para oponerse a una inscripción no es irrestricta. "Se precisa de un interés legítimo con todas sus connotaciones procesales". TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 6260 de 1997.

Sobre la doctrina del interés legítimo, cfr.: SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencias números 46 de 1991, 72 de 1992, 72 bis de 1992, y del TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, la 406 de 1973 y la de 10:10 hrs del 11 de julio de 1990, ésta de la SECCIÓN TERCERA.

II.2.3) GESTION ADMINISTRATIVA PARA SUBSANAR ERRORES O NULIDADES REGISTRALES. El acto de registro como acto administrativo.

Con la misma legitimación antedicha, si hubiere mérito, la Municipalidad, coadyuvando con el Estado en la defensa de la zona marítimo terrestre, podría promover ante el Registro Público, una Gestión Administrativa para rectificar errores de inscripción del inmueble cuestionado y suprimir vicios que afecten su integridad, a tono con el artículo 90 del nuevo Reglamento del Registro Público:

"Cuando existe una anomalía en la información que consta en el Registro, ya sea por error o por estar ésta viciada de nulidad, o cuando se tiene interés en modificar o cancelar alguna información que no se pueda llevar a cabo por los procedimientos existentes, se puede plantear la solicitud a efecto de que rectificar el error o eliminar el vicio de nulidad, o cancelar o modificar dicha información. Este trámite se llamaría Gestión Administrativa" (58).

(58) Nota: ( ) La SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO denomina Gestión Administrativa al procedimiento administrativo para la subsanación de errores registrales. Resolución N° 6370 de 1997). La conforma "la totalidad de los pedimentos o articulaciones interpuestos por aquellos interesados que desembocan luego en un acto que no constituye denegatoria ni suspensión de la inscripción requerida". Resolución N° 3849 de 1995.

Los errores en que es factible incurrir con las inscripciones del Registro son de orden material o de concepto. "Se entenderá que se comete error material cuando, sin intención, se escriban unas palabras por otras, se omita la expresión de alguna circunstancia formal de la inscripción o se equivoquen los nombres propios o las cantidades al copiarlas del título, sin cambiar por ello el sentido general de la inscripción o asiento" (art. 83). Y por error conceptual "cuando el Registrador altere o varíe el verdadero sentido de los conceptos contenidos en el título que se registra, debido a una errónea calificación" (art. 84). Normas que adoptan, con ligeras variantes, las definiciones de la Ley Hipotecaria española (59).

(59) Nota: ( ) "Se entenderá que se comete error material cuando, sin intención conocida, se escriban unas palabras por otras, se omita la expresión de alguna circunstancia formal de los asientos o se equivoquen los nombres propios o las cantidades al copiarlas del título, sin cambiar por ello el sentido general de la inscripción o asiento de que se trate, ni el de ninguno de sus conceptos" (art. 212).

"Se entenderá que se comete error de concepto cuando al expresar en la inscripción alguno de los contenidos en el título se altere o varíe su verdadero sentido" (art. 216).

La rectificación de sendos errores, como se anotó, puede hacerla el Registrador, bajo su responsabilidad o, con motivo de una Gestión Administrativa que plantee un interesado ante la Dirección del Registro Público, a través de una petición clara y razonada, con su fundamento legal, juego de copias y señalamiento de dirección exacta para recibir notificaciones (art. 91). Esto por cuanto el error no es fuente de derecho, aunque puede proyectarse al campo de la responsabilidad civil extracontractual de los funcionarios (60).

(60)Nota :( ) TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución N° 465 de 1992 y MISMO TRIBUNAL, SECCION TERCERA N° 2662-94). (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 2662-94.

En términos de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, "los efectos emanados de la inscripción no llegan al punto de purgar o bonificar la mácula que pudiera afectar al título" (resolución N° 53 de 1994. Artículo 456 del Código Civil).

Los errores pueden ser muy variados. La rectificación busca dar publicidad a una información registral veraz, segura y armónica con la realidad, corrigiendo o eliminando el desajuste o desarmonía de los datos del Registro que describen los diversos elementos de la inscripción. Sobre el tema, vid. VARGAS DE VALLANIA MARTA G., BENJAMIN DE RUIZ MARTA S. Y BONETTO DE CIMA ANGELA. La inexactitud registral y su proyección negocial. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1985.

La Ley General de la Administración Pública contiene una norma sobre el punto, el art. 157: "En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos". Norma que es reproducción literal del art. 111 de la Ley española de Procedimiento Administrativo de 1958. Actualmente rige la Ley 30/92. Sobre la rigurosidad para rectificar errores materiales o de hecho: GARRIDO FALLA. Tratado.... 10 ed., pg. 475.

Están en posibilidad de presentar la Gestión Administrativa los titulares de los derechos inscritos y todos los que tengan un interés legítimo, conforme a los asientos del Registro, en el caso de inmuebles privados (art. 93). Cuando en presencia de los presupuestos que se autoriza, se demuestre que la inscripción perjudica la zona marítimo terrestre, bien de dominio público que no es objeto de registro, la legitimación vendría dada por Ley, al confiar el ejercicio de potestades de autotutela demanial y la administración al ente público (61), o la titularidad, caso del Estado.

(61) Nota: ( ) Arts. 3, 13 y 17 de la Ley 6043, por ejemplo. Dictamen 004-98.

Al cursar la solicitud, se dijo, el Registro, cuando lo determine, consignará una nota de advertencia, para efectos de publicidad. Un mes después de vencidas las audiencias, la Dirección resolverá el asunto, y contra lo resuelto caben los recursos de apelación para ante la Sección Tercera del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, que agota vía administrativa (62).

(61) Nota: ( ) Arts. 3, 13 y 17 de la Ley 6043, por ejemplo. Dictamen 004-98.

(62) Arts.91,92,94 ss ibídem.

El recurso de apelación procede contra cualquier resolución definitiva dictada por los registros que integran el Registro Nacional. "No es cualquier acto registral, sino tan solo aquellos que sean definitivos, o más bien finales, en cuanto ponen término al procedimiento o impiden de manera indefinida o definitiva su continuación". (Artículo primero, inciso a), de la Ley N° 7274 de 10 de diciembre de 1991 y resolución del TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, número 3849 de 1995. Ley 7274: "Artículo 1° .- Créase la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, que conocerá:

• a)De los recursos de apelación que se interpongan contra los actos y resoluciones definitivos que dicten todos los registros que conforman el Registro Nacional. Esta norma se complementa con el Artículo 2° ibid. Contra los autos y resoluciones definitivos que dicten los Registros que conforman el Registro Nacional en materia de su competencia, cabrá recurso de apelación ante la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, el cual deberá interponerse dentro del término de cinco días hábiles, contados a partir de la notificación de la resolución. El recurso deberá presentarse ante la autoridad que dictó la resolución, quien, si está en tiempo, lo admitirá y remitirá al Tribunal el expediente con todos sus antecedentes". (Interpretado por resolución de la SALA CONSTITUCIONAL número 4404-97 de las 16:09 horas del 29 de julio de 1977).

La especificidad del trámite se congenia con el artículo 367, inciso f), de la Ley de Administración Pública, que exceptúa de su aplicación, en lo relativo al procedimiento administrativo, la materia de los Registros Públicos, y se compagina con la tesis que cataloga la inscripción como acto administrativo; tema que ha suscitado polémica.

II.2.3.1) NATURALEZA JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD REGISTRAL En punto a la naturaleza jurídica de la función o actividad registral, una doctrina, de corte privatístico, la engloba en los actos de jurisdicción voluntaria o actividad no contenciosa. El propio vocablo de "jurisdicción" es extraño al ámbito en que actúa el funcionario registral.

Por el contrario, la administrativista con preponderancia la considera dentro de los actos administrativos. Siguiendo los autores italianos, el sector mayoritario clasifica los actos de registro o inscripciones, junto a la actividad certificante, de notificación, publicación, etc., dentro de los meros actos administrativos o de conocimiento, en atención a que los efectos jurídicos operan por mandato legal y no por una declaración de voluntad autónoma de la Administración. En ellos, la autoridad administrativa interviene para dar publicidad y certeza a determinadas relaciones de los particulares. En los actos de inscripción, que generalmente tienen efectos declarativos, la Administración, previa comprobación o verificación valorativa de las condiciones exigidas por el Derecho positivo, anota o inscribe en el Registro, con la forma que éste prevé, ciertos hechos, actos o contratos, documentados en títulos o instrumentos públicos, que deben hacerse constar de modo inequívoco. De ahí que, como ha escrito ZANOBINI, la inscripción presupone el juicio favorable acerca de la concurrencia de requisitos prescritos para que pueda efectuarse válidamente. Luego, difiere de la simple transcripción o toma de razón (63).

Nota (63): ( ) Entre otros: ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. 1954, pgs. 328, 340- 342. ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Tomo I. Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1970. Pg. 248. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Curso..., Ob. cit., pg. 536. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I. Edit. Tecnos S. A. Madrid. 1987, pg. 404. . ENTRENA CUESTA, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Edit. Tecnos S. A. Madrid. 1986, pg. 207. GONZALEZ PÉREZ, Jesús, Naturaleza del procedimiento registral. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. Madrid, 1949, pg. 549 ss. GONZÁLEZ PÉREZ, La impugnación de los actos registrales. Misma Revista, 1955, pg. 615 ss. Refs. en: CHICO Y ORTIZ, José M° . Calificación jurídica. Conceptos y formularios registrales. Marcial Pons, Librero-editor. Madrid, 1987, pg. 49 ss. BOQUERA OLIVIER, José María. Estudios sobre el acto administrativo. Edit. Civitas S. A. Madrid, 1988, pg. 249 ss. GARCÍA- TREVIJANO FOS, José Antonio. Los actos administrativos. Edit. Civitas, S. A., Madrid, 1986, pg.297 ss. SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo, 1953, pg. 412 y 429-431. FRAGA. Gabino. Derecho Administrativo. Edit. Porrúa S. A. México, 1986, pg. 258. OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Edit. Porrúa. México, 1967, pg. 152-153. GORDILLO, Agustín. El acto administrativo. Ed. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1969, pg. 87. DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Edics. Argentina. Buenos Aires, 1996. pg. 263. PENAGOS, Gustavo. El acto administrativo. Tomo II. Edcs. Libraría del Profesional. Bogotá. 1992, pgs.123 ss. Para una distinción entre transcripción e inscripción: BRENES CORDABA. Tratado de los Bienes, número 267.

Los actos de registro son muy variados y pueden referirse a cualidades o situaciones de las personas o bienes inmuebles, muebles y derechos: catastro, celebraciones de matrimonios y otros actos al estado civil, inscripción de marcas o invenciones, etc.

Cobra aquí relieve la definición de acto administrativo que a la declaración jurídica, unilateral y ejecutiva, por la cual la Administración tiende a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, une las manifestaciones de conocimiento o reconocimiento. (FERNANDEZ DE VELASCO. El acto administrativo. Madrid. 1929, pg. 15. ESCOLA, Héctor Jorge. Tratado General de Procedimiento Administrativo. Edics. Depalma. Buenos Aires, 1973, pg. 40. GARRIDO FALLA, F. Tratado...Vol. I. Ed. 1987, pg. 374 ss).

Con relación a la actividad certificante de la Administración: FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, La potestad certificante en la jurisprudencia. Revista Española de Derecho Administrativo, número 8, pg. 146 ss. MONTORO PUERTO, Actos de certificación. Revista de Estudios de Vida Local, número 161, pg. 205 ss. GONZÁLEZ BERENGUER, Sobre la actividad certificante de la Administración. Revista de Administración Pública, número 38, pg. 225 ss.; todas de Madrid. En cuanto a la naturaleza de la función calificadora del Registrador de la Propiedad Inmueble como acto de jurisdicción voluntaria, con algunas particularidades administrativas, vid.: ROCA SASTRE, Ramón María y ROCA SASTRE, Muncunill. Derecho Hipotecario. Tomo IV. Ed. Bosch, Barcelona, 1997, pg. 11-16.

ARCENEGUI distingue los actos constitutivos y declarativos, "según se trate de declaraciones voluntad o de conocimiento, respectivamente, mediante los cuales la Administración crea, modifica y extingue relaciones o situaciones jurídicas subjetivas o simplemente acredita un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su contenido". Cita como ejemplo de esta diferencia los distintos efectos que produce un permiso de exploración minera y una concesión de explotación, como actos constitutivos que crean una relación jurídica pública, frente al acto declarativo que acredita la titularidad de los mismos con la inscripción que consta en el registro minero. ARCENEGUI, Isidro. Modalidades del acto administrativo. R. A. P. N° 84, Centro de Estudios Políticos, Madrid, 1977, pg. 11.

Otros autores, siempre desde la óptica administrativista, destacan la labor registral como función que emana de un órgano administrativo encargado de un servicio público, el carácter del Instituto registral, etc. (64) (64) Nota: ( ) CAMPUZANO HORMA , F., Principios generales de Derecho Inmobiliario y Legislación Hipotecaria, Madrid, 1941, pg. 244. PUIGDENDOLAS, R. Introducción al estudio del sistema hipotecario. Barcelona, 1887, pg. 244.; ambos en CHICO Y ORTIZ, ob. cit., pg. 49. Este autor pone de manifiesto la incongruencia de excluir de la calificación registral del procedimiento contencioso administrativo, según el art. 1,3 de la Ley Hipotecaria y la jurisprudencia judicial y administrativa que lo respalda La "calificación del documento y subsecuente puntualización de defectos que presenta" es atinente "a la función administrativa, encomendada por Ley al Registro Público, conforme a los artículos 35 y 44 de su reglamento, en relación con los numerales 1, 11, 146 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.": SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sentencia N° 98 de 1992, considerando V. Idem: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución de las 10,20 hrs. del 13 de abril de 1989.

"La calificación de documentos y su inscripción en los registros públicos es una función administrativa; las potestades de la administración -poder-deber- provienen de su capacidad de derecho público, que no pueden renunciarse". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución de las 10,20 hrs. del 13 de abril de 1989. Sobre la calificación e inscripción de documentos en el Registro Público y el principio de tracto sucesivo, cfr.: art. 3° - 9° de la Ley sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público, N° 3883, reformada por la N° 6145 del 18 de noviembre de 1977; 32 ss. y 54 ss. del Reglamento del Registro Público, Decreto 26771-J-1998. Idem: SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 98-1992.

Ejemplos de resoluciones judiciales que reconocen la naturaleza administrativa del acto de registro son: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 2662-94: La inscripción de una prenda constituye un "acto administrativo registral". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 2725-1978: La anotación marginal de advertencia constituye una actuación administrativa. SALA CONSTITUCIONAL, voto número 1975-91: La anulación de la inscripción de un plano debe hacerse por medio de los procedimientos de nulidad establecidos.

La Procuraduría, en dictamen C-189-96, consideró que "el acto de registro es un acto administrativo", en razón de la intervención del Estado, por medio de sus órganos competentes, para dar publicidad a actos, contratos, estados o situaciones jurídicas de los particulares y producir consecuencias jurídicas frente a terceros. Pronunciamiento que modificó, de manera implícita y en lo conducente, el criterio vertido en el dictamen C-207-92, que calificó la actividad de inscripción de orden técnico, por la "falta de juicio sobre la validez del acto que se registra" (65) (65) Nota: ( ) SIBAJA MORALES, Dagoberto y RODRIGUEZ CORDERO, Juan Carlos sostienen que la impugnación en vía administrativa del acto de registro es colateral a su carácter de acto administrativo, al que le es propio el juicio de valor que emite el Registro en la calificación y registración, para los efectos jurídicos que producen. Ob. cit., pg. 418.

Agregan que si se le considerare una actividad de orden técnico, la impugnación deberá hacerse en vía jurisdiccional. No obstante, con relación a las nulidades registrales, bajo la vigencia del Reglamento del Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, se acogen al artículo 474 del Código Civil, afirmando que "Cuando se inscribe un documento que presenta una nulidad, el registro no tiene facultades para cancelar la inscripción realizada, declarando la nulidad" (pg. 65).

El dictamen C-189-96 examina en cuanto a la Junta Administrativa del Registro Nacional su carácter de órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. Sobre la naturaleza jurídica de los Registros como órganos desconcentrados, con independencia funcional y de criterio: Dictamen C-026-97.

II.2.3.2) LA NULIDAD REGISTRAL EN VÍA ADMINISTRATIVA. JURISPRUDENCIA DE LOS TRIBUNALES La jurisprudencia de nuestros Tribunales en lo Contencioso Administrativo, aun cuando conceptúan el acto de calificación e inscripción en los registros públicos como ejercicio de una función pública (66), ha negado la cancelación o anulación de inscripciones por el propio órgano registral, con sustento en que la normativa que rige el procedimiento registral descarta esa posibilidad: no la incluye el artículo 474 del Código Civil entre los supuestos taxativos que contempla, ni la Ley sobre Inscripción de Documentos (N° 6145 del 18 de noviembre de 1977), que sólo consiente al Registro la cancelación de anotaciones o afectaciones, pero no de asientos de inscripción (67).

(66) Nota: ( ) SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, resolución N° 98 de 1992. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución de las 10,20 hrs. del 13 de abril de 1989 y otros antecedentes de la cita trasanterior.

(67) Nota: ( ) Artículo 7° de la Ley 6145: "No podrán constituirse derechos en el Registro, por quien no tuviera inscrito su derecho o no lo adquiriere en el mismo documento de su constitución.

Si por error o por cualquier otro motivo, se hubiera practicado una anotación o afectación improcedentes, de acuerdo con lo anterior, el Registrador de la sección que las hizo, procederá, de oficio o a simple instancia verbal de cualquier interesado, a cancelarla con vista del documento respectivo, los datos del Diario u otros constantes en el Registro. También podrá ser cancelada por el Registrador General, por el Registrador General Asistente, o por quien aquél indicare...") Artículo 474 del Código Civil: "No se cancelará una inscripción sino por providencia ejecutoria o en virtud de escritura o documento auténtico, en el cual expresen su consentimiento para la cancelación, la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o sus causahabientes o representantes legítimos". Esta norma está en conexión con el art. 454, 456, 459, incs. 1 y 2 y 472, inc. 2° ibid, relativo a la posibilidad de pedir la cancelación total cuando se declare nulo el título que ha originado la inscripción, y con el art. 471 ibid. sobre la extinción de las inscripciones del Registro de Propiedad por cancelación o transmisión del dominio o derecho real inscrito (En igual sentido: resoluciones de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 91 DE 1992, SALA DE CASACIÓN, N° 35 y 110, ambas de 1976; de la antigua SALA PRIMERA CIVIL N° 107 de 1977, del TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA 9037-86, 5924 de 1996 y 6370-97; 9037 DE 1986 y 9308 de 1987 de la SECCIÓN PRIMERA., entre otras y Dictamen de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA C-045-99).

Una inscripción registral puede también dejarse sin efecto, equivalente a cancelación, tras declararse inconstitucional una norma atípica que autoriza el traspaso, sin perjuicio de los derechos adquiridos por terceros al amparo de la inscripción. Votos de la SALA CONSTITUCIONAL números 1228-91 y 1551-90; del TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones 617 de 1991 y de las 11:50 hrs. del 21 de noviembre de 1991, y de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, la de las 16 hrs. del 10 de octubre de 1992).

El Reglamento del Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, tampoco lo autorizaba Registrador notare o detectare un error u omisión que acarreaba nulidad del asiento, y la cancelación de anotaciones preventivas y los asientos que dejaban de surtir efecto (art. 66 y 74, inciso 4).

Ante estas disposiciones especiales y la exclusión de la materia registral del procedimiento administrativo común, la jurisprudencia que se comenta ha declarado inaplicable al Registro Público la potestad de anulación del acto con vicios de nulidad evidente y manifiesta (68).

(68)Nota: ( ) Artículo 173.1 y 367, párrafo segundo, inciso f. Ver sentencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA N° 91 de 1992.

Para inmuebles de propiedad privada, la jurisprudencia ha admitido dos excepciones de la regla de que las acciones de rescisión o resolución del acto o contrato no se aplicarán al tercero que haya inscrito su derecho:

• a)La de origen consensual. "Si las partes lo han estipulado y consta en el Registro, la acción de rescisión o resolución perjudica a terceros".
• b)"Cuando las partes han impulsado la creación de actos o contratos en fraude de acreedores". Ver, entre otras, sentencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 84 de 1992.

En el sentido de que nulidad del asiento registral debe declararse por los Tribunales, ver: Sentencias de la SALA DE CASACIÓN N° 110 de 1976. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, números 117 de 1992, N° 53 de 1994; SALA PRIMERA CIVIL N° 107 de 1977. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, resoluciones de 14,30 hrs. del 10 de julio de 1991 y 91 de 1992. SALA DE CASACIÓN, sentencia N° 110 de 1976. La resolución del 10 de julio de 1991 aclara que el artículo 474 del Código Civil se refiere a las inscripciones definitivas o provisionales. Y que, por no tener la naturaleza de inscripciones, la denegatoria de una inscripción entraña la cancelación de los asientos del Diario que la se motivaron al presentarse el documento. El voto de minoría ahonda en el valor y efectos jurídicos del asiento de presentación al Diario, como fuente de publicidad registral.

Sobre la cancelación de inscripciones provisionales: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 2438-77. MISMO TRIBUNAL, SECCIÓN TERCERA, N° 465-92. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, N° 465 de 1992. SALA DE CASACIÓN 110-76). Sobre el ligamen entre el principio de rogación, prioridad, asiento de presentación y puesta en marcha del procedimiento destinado a la inscribir o anotar el documento presentado, cfr.: CORNEJO, Ob. cit., pg. 86. También remiten a la vía judicial la cancelación de inscripciones del Registro, las siguientes resoluciones: SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 465-90, 558-90. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 4274-95, 5842-96, 6370-97, 7450-98 y 7764-98. REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, resolución de las 8 hrs. del 24 de julio de 1996 (expte. 130-96) y 13, 25 hrs. del 2 de junio de 1997 (expte. 272-96).

Al efecto, expresó el Tribunal Superior de lo Contencioso:

"Bajo esa normativa se tiene que como el Registro carece de facultad para cancelar asientos, se remite al uso de la marginal de advertencia para el caso en que debe hacerse notar a terceros que éste adolece de un defecto. En otras palabras, en casos en que el Registrador advirtiere un error u omisión que acarre la nulidad del asiento, como no puede anularlo, lo que procede es ordenar una nota de advertencia al margen del mismo, el que mientras no se cancele o se rectifique, no podrá practicarse operación posterior alguna que lo modifique" (69).

(69) Nota: ( ) TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 5842-96 y 6365-97).

No obstante, algunos votos de minoría han admitido que el Registro pueda declarar la cancelación de inscripciones. Así, el de la sentencia de la Sala Primera de la Corte N° 91 de 1992, se pronuncia a favor de la cancelación de inscripciones, por vía de ocurso,si el acto es fraude de ley o media error grave o grosero, culpa o dolo evidentes. Argumenta que "las potestades otorgadas por la Ley General de la Administración Pública a los funcionarios públicos son muy amplias", sobre todo para "enmendar errores y corregir equivocaciones, máxime cuando éstas generan nulidades". Igual el de la sentencia N° 465-90 de la Sección Primera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, que motivó el recurso de Casación: "Tanto el Código Civil en su artículo 474 como la ley que regula los ocursos son de antigua data. De conformidad con sola esas normas ciertamente la potestad de la Administración de anular un acto administrativo de inscripción no es clara y pudiera considerarse prohibida. Sin embargo, la Ley General de la Administración Pública, de fecha mucho más reciente, establece no sólo la posibilidad sino la obligación de anular de oficio el acto absolutamente nulo. Artículo 174 de esa Ley que se encuentra dentro del Libro Primero que no está dentro de las excepciones permitidas por el artículo 367.2 f) ibidem y el Reglamento que dio lugar. Por lo que estima que se debe examinar administrativamente y por el fondo la cuestión aquí planteada y dársele el trámite señalado en el artículo 173 de la citada ley" (70).

(70) Nota: ( ) Sentencia N° 1975-91 de las 8 horas y 8 minutos del 4 de octubre de 1991, reiterada en la N° 6170-98, de las 19 hrs. 12 minutos del 26 de agosto de 1998. Cfr. Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, decreto ejecutivo N° 13607-J de 24 de abril de 1982, Gaceta N° 100 de 25 de mayo de 1982: "Artículo 110.- Los casos no previstos en este reglamento se resolverán de acuerdo con los principios general del derecho registral o por lo que uso o la costumbre determinen".

Con una tesis divergente: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 4274 de 1995: La Ley no prevé situaciones como la presente, la cancelación de un plano catastrado en vía administrativa.- MISMO TRIBUNAL Y SECCIÓN, resolución N° 7764-98, dictada en unas diligencias de ocurso: "En todo caso, ya se ha reiterado en no pocas oportunidades, que dentro de un procedimiento administrativo como el de autos, el Catastro Nacional ciertamente adolece de potestades que le permitan anular o cancelar inscripciones de planos que se encuentran surtiendo todos los efectos jurídicos conforme al ordenamiento vigente".

( ... ) "Tratándose de un plano inscrito, no es posible, bajo ningún punto de vista, ordenar la cancelación de la inscripción, por cuanto la normativa aplicable no lo autoriza en la presente vía y por el contrario, se encuentra vedada tal posibilidad". (...) "Dentro de la presente vía, según ha quedado plenamente en evidencia, la cancelación de planos inscritos no es posible".

"...Este Tribunal no posee competencia para ordenar la desinscripción del plano catastrado que ordenó dicho acuerdo impugnado tal y como lo solicita el apelante, puesto que la competencia para tal proceder se circunscribe a la vía jurisdiccional". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 5924 de 1996.

TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 7407 de 1998, considerando VI: "Las atribuciones que se asignan al Catastro Nacional no pueden utilizarse como fundamento, ni alcanzan, para que en vía administrativa se desvirtúen y dejen sin efecto títulos de propiedad que han sido otorgados por autoridad judicial competente y planos debidamente inscritos, ni oponerse a la inscripción de movimientos posteriores resultantes de segregaciones uy otros movimientos legítimos del plano original que sirvió de base a la titulación respectiva". Si existe dudas sobre la legalidad de la inscripción del plano, lo pertinente es realizar la anotación de advertencia.

El Registro Nacional está compuesto por totalidad de registros, incluyendo el Catastro Nacional. SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 3849-95.

Sobre los errores de funcionarios registrales de los que pueden surgir la responsabilidad civil, SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en la resolución N° 2662-94, planos de inmuebles que invadan la zona marítimo-terrestre (artículo 63 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre) y solo inscribirán los planos que se ajusten a las disposiciones de la ley (artículo 46 en relación con el 100, y numerales 80 y 81 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional)" TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 7407 de 1998, Considerando V, y Dictamen de la Procuraduría General de la República C-200-92).

El artículo 90 del actual Reglamento del Registro Público (publicado en La Gaceta N° 54 del 18 de marzo de 1998), que posibilita la declaratoria de nulidad de una inscripción por el trámite de Gestión Administrativa, reproduce el texto del anterior Reglamento de Organización del mismo Registro (Decreto N° 24322-J. Gaceta del 12 de junio de 1995), el cual deroga en el artículo 111, excepto el Transitorio I. Decía el Decreto 24322, al normar los casos en que autorizaba la Gestión Administrativa:

"Artículo 109.- De existir una anomalía en la información que consta en el Registro, ya sea por error o por estar ésta viciada de nulidad, o cuando se tiene interés en modificar o cancelar alguna información que no se pueda llevar a cabo por los medios que permite nuestra legislación, se puede plantear la solicitud a efecto de rectificar el error o eliminar el vicio de nulidad, o cancelar o modificar dicha información" .

En armonía, el numeral 104 ibídem, regulaba la cancelación de la inscripción viciada de nulidad, sin hacer distingo del régimen de ésta:

"Si la inscripción realizada se encuentra viciada de nulidad relativa o absoluta, ésta se podrá cancelar por orden de la Dirección mediante resolución razonada, siempre y cuando la nulidad haya sido demostrada y comprobada, para lo cual se seguirá el procedimiento establecido en este Registro, en lo que se refiere a las gestiones administrativas; todo sin perjuicio de terceros".

La interpretación que ha hecho la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativa es que "el Registro Público no tiene competencia para anular asientos de inscripción, en los casos en que se compruebe que existieren vicios en el procedimiento". Y, "sólo cuando exista un error material o de concepto, que vicie de nulidad una inscripción, ésta puede ser cancelada por orden de la Dirección General, mediante resolución razonada" (Resolución N° 7450 de 8 hrs. 05 minutos del 27 de febrero de 1998. El subrayado es nuestro).

Aunque al razonamiento podría objetársele que la nulidad producto de un error (material o de concepto), queda subsumida dentro de éste, y no explica la enunciación independiente de aquella, se ajusta a la solución instituida en la materia desde el Reglamento del Registro Público de 1943 (Decreto Ejecutivo número 15 de 3 de marzo), artículo 100, párrafo 2°:

"Tanto el Registrador General como los Registradores de Partido, podrán rectificar por sí, bajo su responsabilidad, los errores u omisiones cometidos en los asientos principales o secundarios de una inscripción, cuando en el despacho exista aún el título respectivo. La rectificación procede, cualquiera que sea la naturaleza del error, material o de concepto y se extiende hasta la cancelación del asiento, si éste, por causa del error, estuviere viciada de nulidad". (El subrayado no es del texto).

Y se encuentra en el texto que para la rectificación de asientos nulos estableció el Reglamento del Registro Público de 1979 (Decreto N° 9885-J. Gaceta del 20 de abril de 1979), con la nota de advertencia, en el artículo 66:.

"Siempre que el registrador note un error u omisión que acarrea la nulidad del asiento y proceda su cancelación, ordenará una nota de advertencia y lo avisará por el periódico Oficial a los interesados". (Se incorpora el subrayado).

En un sentido similar en el Derecho español distingue entre los errores que pueden provocar o no la nulidad del asiento. De los primeros se dice que "las inscripciones serán nulas si en ellas se omite o se expresa con inexactitud sustancial alguna de las circunstancias comprendidas en el artículo 9 (de la Ley Hipotecaria), sin perjuicio de lo establecido en esta Ley sobre rectificación de errores.(art. 30LH). "En general, son nulos los asientos que omiten o expresan con inexactitud sustancial alguna circunstancia esencial". Los errores que no determinan la nulidad del asiento "son aquellos que omiten o expresan inexactamente circunstancias no esenciales al asiento de que se trate" (71).

(71) Nota: ( ) CANO TELO, pgs. 315 y 316. Las circunstancias que prevé el citado artículo 9° son concernientes a la finca (naturaleza, situación y linderos, medida superficial, número, etc.); del título, art. 9.1 LH)., al derecho (naturaleza, extensión y condiciones suspensivas o resolutorias, su valor, etc; art. 9.2 y 3 LH); a los sujetos (persona natural o jurídica a cuyo favor se hace la inscripción y la persona de quien procedan inmediatamente los bienes o derechos que deban inscribirse, art. 9.4 y 5 LH), circunstancias del título que se inscriba (el Tribunal, Notario o funcionario que lo autorice).

La jurisprudencia constitucional ha sostenido, en cambio, de manera franca, la posibilidad de declarar la nulidad de la inscripción registral de un plano que en forma irregular abarca porciones de la zona marítimo terrestre:

"Siendo la inscripción del plano cuestionado un acto administrativo que se acusa de nulo", (....) "tal nulidad podrá ser decretada por el Estado luego de realizar el procedimiento administrativo correspondiente, estableciendo, en su caso, las responsablidades que también pudieran caberle a los funcionarios involucrados con la inscripción" (72).

(72) Nota: ( ) SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones números 1975-91 y 06170-98.

Debe recalcarse que las inexactitudes o vicios que el Registro podría enmendar por el trámite de Gestión Administrativa son los que derivan de las actuaciones de sus funcionarios en el acto de registro; mas no los que procedan de nulidad, falsedad o imperfección del título o relación jurídica sustantiva (acto, contrato, etc.) que hubiere ocasionado el asiento. Estos, por su naturaleza, les serían ajenos. Si, por ejemplo en una finca dentro de la zona marítimo terrestre "no consta que la titulación se hizo al amparo de lo que contempla el Transitorio III de la Ley 4558", el Registro Público estaría inhibido para suplir ese defecto mediante unas diligencias administrativas, que -por lo demás- puede no reflejar la realidad y originar una invalidez absoluta (73).

(73) Nota: ( ) REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, resolución de las 12 horas 15 minutos del 8 de setiembre de 1997 (exp. 197-97). Sobre el concepto y causas de inexactitud registral: CANO TELLO, Ob. cit., pg. 311-313.

III.- POSIBILIDAD DE DENEGAR UN PERMISO DE CONSTRUCCIÓN SOBRE UN INMUEBLE INSCRITO EN ZONA MARÍTIMO TERRESTRE, EN FORMA PRESUNTAMENTE ILÍCITA.- Para responder a la interrogante acerca de la procedencia de denegar los permisos de construcción y fraccionamiento si el administrado no demuestra la legítimidad de su título de dominio sobre el inmueble dentro de la zona marítimo terrestre, es preciso revisar los supuestos de la denegatoria, el posible condicionamiento de la licencia u otorgamiento de ésta bajo advertencia.

III.1) SUPUESTOS DE DENEGACIÓN III.1.1) Omisión probatoria La licencia de construcción permite el ejercicio del derecho a edificar y "está ligada a la condición de propietario de su titular." (74) (74) Nota: ( ) CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Tecnos S. A. 2° ed. Madrid, pg. 103.

Si el gestionante no acredita con documento auténtico o certificación el título registral de la propiedad privada que alega tener en el inmueble dentro de la zona marítimo terrestre, ubicación que deberá quedar debidamente probada, el mismo ha de entenderse comprendido en la afectación y disposiciones de la Ley 6043 y su Reglamento. Para ello, se dijo, deberá concederse al interesado un plazo prudencial a fin de que demuestre el derecho de propiedad invocado, con el apercibimiento de reputarlo bien de dominio público en caso de no hacerlo. Esto sin perjuicio de que si el Ayuntamiento tuviere los datos o elementos necesarios, pueda recabar directamente información del Registro de la Propiedad a fin de dar mayor certeza en su actuación y esclarecer la verdad.

La aplicación del régimen de dominio público establecido por la Ley 6043 lleva consigo el ejercicio de las potestades de autotutela para su defensa y la evitación de transformaciones del suelo o desarrollos ilícitos, mediante el control de construcciones o actos urbanísticos contrarios a sus normas, incluida la denegatoria imperativa de obras, fraccionamientos o urbanizaciones que se pretendan bajo dominio privado sin aval probatorio.

Es oportuno mencionar que la Ley de Planificación Urbana prevé como motivo de rechazo de la licencia cualquier restricción de uso colectivo y la salvaguarda de los intereses comunitarios:

"Artículo 58.- Las municipalidades no permitirán obras de construcción:

.....5) En tanto lo vede alguna limitación impuesta por reserva a uso público...y, 2) En los demás casos que señala el reglamento, con base en las leyes aplicables y para mejor protección de los intereses comunales..." El carácter de dominio público de la zona marítimo terrestre –se reitera-viene atribuido por Ley a la zona marítimo terrestre y es el particular quien debe correr con la prueba de su propiedad privada, como régimen excepcional. Si no la aporta, habrá de reputarse bien demanial y denegarse el permiso de construcción o desarrollo solicitados.

III.1.2) TERRENO DADO EN CONCESIÓN Distinto sería si a la solicitud no se apoya en un título de propiedad, sino en una concesión otorgada e inscrita en el Registro General de Concesiones, llenando todos los requisitos de ley. Respecto a los actos realizados por particulares en terrenos de dominio público, la concesión para utilizarlos conforme a los términos de ésta y del Plan Regulador -como han dicho GARCÍA DE ENTERRÍA Y PAREJO ALFONSO- "constituye conditio sine qua non para el otorgamiento de la licencia urbanística" (75).

(75) Nota: ( ) GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Urbanístico, Edit. Civitas S. A. Madrid. 1981, pgs. 670 y 671).

A la vez, el otorgamiento de las concesiones -añaden, citando la jurisprudencia del Tribunal Supremo- "no exime a sus titulares de la obtención de las licencias, permisos y autorizaciones legalmente procedentes, entre las cuales se hallan las municipales", ( ... ) "siendo de señalar que, al venir condicionado todo ello por la existencia de la concesión que permita la ocupación de una parte de terreno de dominio público, la existencia de ella es precisa e indispensable en función del concepto mismo de licencia..." (76). En igual sentido, CARCELLER FERNÁNDEZ anota: "Cuando los actos de edificación y uso del suelo se realicen por particulares en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público" (77).

(76) Nota :( ) Ob cit, pg. 671.

(77) Nota : ( ) CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio, Introducción al Derecho Urbanístico. Tecnos, 2° edic. Madrid, pg. 104. El comentario concuerda con el art.. 242.2 de la Ley de Suelo español.

III.1.3) DENEGATORIA ANTE TÍTULO INSCRITO CON APARENTES VICIOS DE NULIDAD O DUDAS SOBRE SU VALIDEZ Más compleja es la situación si el título del inmueble inscrito en el Registro de la Propiedad presenta aparentes vicios de nulidad. Esto por cuanto de una parte ha de respetarse la propiedad registrada mientras no se anule la inscripción por los cauces correspondientes. De donde se sigue que en un primer momento no podría negársele al propietario registral el permiso de construcción o un proyecto de fraccionamiento ante sospechas de ilicitud (78).

(78) Nota: ( ) En el dictamen C-235-86 se analizaron los conceptos de fraccionamiento simple y fraccionamiento para efectos de urbanización.

Por otra parte, su aprobación u otorgamiento puro y simple podría exponer a la Municipalidad a un eventual pago de mejoras -cuantiosas, casi siempre- si con posterioridad se anula el título, con evidente menoscabo para el interés público. El Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en la resolución N° 7763 de 14,30 hrs. del 17 de abril de 1998, ha admitido la denegatoria del permiso de construcción cuando es indudable el carácter de dominio público, porque la obra "incrementaría los eventuales costos que por mejoras podría tener que indemnizar la Corporación municipal y ello se traduciría en una desprotección de los intereses comunales frente a un interés particular".

A la demolición de lo construido para destinar al fin público el bien, se suman "las razones lógicas de no hacer más onerosas las posibles indemnizaciones por concepto de mejoras en perjuicio de los intereses comunales". Con todo, mientras la propiedad se mantenga inscrita como privada, faltaría la premisa en que se cimente el pronunciamiento: el dominio público indiscutido (79).

(79) Nota : ( ) La resolución destaca también las potestades de control conferidas a la Municipalidad por La Ley de Construcciones (artículos 1, 2, 51, 74, 87, 88, 89, 90) y Ley de Planificación Urbana (artículos 56, 57 y 58) en orden a "la seguridad, salubridad, comodidad y belleza tanto en las vías públicas como en los edificios y construcciones, no pudiéndose reparar, adaptar o verificar cualesquiera obra relacionada con la construcción, sea ésta permanente o provisional, si no es con la autorización Municipal".

TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, citando algunos precedentes del Tribunal Supremo español, sostiene que es lícita "la denegación de licencias cuando resulte probado que los terrenos son de dominio público o existan dudas razonables sobre la titularidad privada de los mismos" ( ... ). "La condición demanial del suelo o los hechos que suscitan esas dudas razonables sobre la titularidad privada deben estar debidamente acreditados en tales casos, pues de otro modo la mera invocación de este carácter dejaría a la Administración vía libre para denegar a su arbitrio las licencias que pudieran solicitarse de acuerdo con el Plan" (80).

(80) Nota: ( ) Manual de Derecho Urbanístico. Edit. El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, S. A.. Madrid. 1997, pgs. 227 y 228).

Adoptando este criterio, el rechazo, motivado, lo haría la Municipalidad, bajo su responsabilidad, en presencia de elementos que le lleven a asumir que la propiedad ha sido mal inscrita. Sin embargo, en el caso concreto no suscribimos la tesis de denegar la licencia cuando existan dudas sobre la legitimidad de la propiedad privada, porque difícilmente prosperaría ante las instancias judiciales, habida cuenta de la suficiencia de la titularidad registral para gestionar el permiso de construcción o desarrollo urbanístico, aparte del margen de discrecionalidad que se introduciría para valorarlas.

La necesaria conjugación con el respeto a los derechos fundamentales, formalmente reconocidos, hace que sean las medidas cautelares registrales y judiciales a las ha de echarse mano para proteger el interés público.

III.1.3.1) LA LICENCIA COMO ACTO DECLARATORIO DE DERECHOS: ANULACIÓN O REVOCATORIA No está de más recordar que el otorgamiento de un permiso de construcción es un acto declaratorio de derecho (81), regido por el principio de inmodificabilidad unilateral de la Administración, con las excepciones que admite la Ley General de la Administración Pública, cumpliendo los trámites, plazos y debido proceso (82).

(81) Nota: ( ) SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 770-91. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 2017 de 1976 y 2421 de 1977; TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución 7407 de 1998; dictamen de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 230-97.

(82) Nota: ( ) Idem. Ver Capítulos Quinto y Sexto de la Ley General de la Administración Pública. SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2754, 3287 y 4596; las tres de 1993. Sobre el proceso de lesividad, concepto, efecto, fundamento y requisitos: GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Edit. Civitas S. A. Madrid. 1992, pgs. 479-489. SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 1827-94, entre otras III.2) CONDICIONAMIENTO DE LA LICENCIA. CARÁCTER REGLADO DE ÉSTA:

Una solución sería exigir al solicitante la renuncia al pago de futuras mejoras por las obras y de cualquier otro derecho a indemnización a que puedan dar lugar si su título de propiedad llega a anularse. No obstante, al condicionamiento se opondría la naturaleza reglada de la licencia (83).

(83) Nota: ( ) Una regla afín es el artículo 3° de la Ley 5582, que ordena a los propietarios, poseedores o arrendatarios de terrenos incluidos en la zona de reserva portuaria de Caldera abstenerse de realizar trabajos y obras que hagan más gravosa la adquisición de los bienes destinados al complejo portuario industrial. El quebranto de ese mandato se sanciona con pérdida del derecho a que el Estado les reconozca el valor de las mejoras, trabajos u obras. Es lo que la SALA CONSTITUCIONAL, en voto N° 2378-96, al desestimar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra dicha Ley denominó "prohibición de encarecer la adquisición de los bienes por parte del Estado y la consecuente pérdida del derecho de indemnización sobre ellos". Acerca de esa Ley, cfr. de la misma Sala los votos 3543-95 y 4268-95. El primero rechaza de plano una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15, párrafo 3° , de la Ley 5582, por falta de legitimación del accionante, quien alegaba la violación al principio de Caja Única del Estado, a causa de no ingresar a ella el impuesto recaudado con fundamento en la propia Ley. El segundo rechazó por el fondo la acción de inconstitucionalidad que planteó la Municipalidad de Esparza. Impugnaba varios artículos de la Ley, como violatorios a la potestad impositiva municipal que concedían rentas por la Si bien la doctrina acepta, por vía de principio, que al acto administrativo puedan incorporarse cláusulas o elementos accidentales o accesorios (término, condición, modo o reservas), para modular o graduar sus efectos, restringe esa posibilidad a los actos discrecionales (84).

(84) Nota: ( ) Entre otros, ZANOBINI, Guido, Curso..., ob. cit., Vol I, págs. 321-322. BOQUERA OLIVIER. El condicionamiento de las licencias cit.., pg. 185 sigts. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones ..., pgs.661, 664 sigts. GARRIDO FALLA, Tratado... Vol I, págs. 422-426. FORSTHOFF. Tratado de Derecho administrativo. Instituto de Estudios Políticos. Madrid. 1958, págs. 298-301. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Las licencias urbanísticas. Revista de Vida Local N° 154 (1967), págs. 499 ss. ENTRENA CUESTA, Rafael, Las licencias en la legislación local. Revista de Estudios de Vida Local N° 107, (1959), pg. 672 ss. OTTO MAYER. Derecho Administrativo Alemán. Tomo II. Parte Especial. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1982. Ob. cit., págs. 70-71. Según MAYER, las cláusulas especiales como las condiciones, términos o modos (cargos) que la autoridad administrativa puede añadir a un permiso, sólo son posibles cuando dispone de cierta discrecionalidad; no cuando existe derecho al permiso. La distinción entre actos reglados y discrecionales, más propia de las potestades administrativas, ha sido criticada porque en los actos administrativos no tiene un valor absoluto, sino que presentan matices de uno y otro, dependiendo de la fijación normativa de sus presupuestos, contenido y procedimiento. ARCENEGUI, Ob. cit., pg. 22 En lo que ahora interesa, condición es todo suceso (hecho natural o acto humano), futuro e incierto, del que se hacen depender el nacimiento (condición suspensiva) o extinción (condición resolutoria) de un acto administrativo (85).

Nota (85): ( ) Retomamos lo expuesto en el dictamen C-044-87, donde en términos generales se definió la condición como "un acontecimiento futuro e incierto, es decir, no verificado aún y que se ignora si llegará a ocurrir (incertidumbre objetiva), al cual se subordina la existencia (condición suspensiva) o revocación (condición resolutoria) de un acto jurídico. En el primer caso, mientras la condición está pendiente de acaecer, la obligación no tiene vida. Sólo hay una esperanza de que nazca algún día. En el ínterin, el eventual titular del derecho no puede exigirlo, ni ejercitar acciones tendientes a hacerlo efectivo. En la resolutoria, en cambio, mientras la condición no se dé, el acto o negocio jurídico que la contempla deviene puro y simple; sea, perfecto y eficaz. Pero, operada aquella, las cosas vuelven al estado que tenían antes de estipularse". Sobre las obligaciones condicionales: arts. 678 y sigts. del Código Civil.

La jurisprudencia nacional ha exigido que la condición subordina la eficacia de un acto administrativo sea razonable: "Si bien es una facultad de la Administración sujetar la eficacia de sus actos o disposiciones generales a una condición suspensiva, ésta debe ser tal que no haga ilusorios los derechos previamente concedidos, por ser de imposible cumplimiento para el destinatario". TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA N° 118 de 1989. La sentencia de la SALA DE CASACIÓN número 136-75 analiza el caso de una autorización administrativa que quedó pendiente al acaecimiento de un acto posterior, a modo de condición: el traspaso dentro de un plazo.

Para Forsthoff, la condición compromete los efectos del acto administrativo; el modo no. Con la condición suspensiva, el propósito de la autoridad administrativa es negarle eficacia jurídica al acto hasta que aquella se dé, sin poder recurrir a la coacción, como ocurre con el modo (86) Nota (86): ( ) Ob. cit., pg. 299. BOQUERA OLIVIER, ob. cit., pg. 176.

En el caso, se trata de una condición suspensiva, porque la Corporación Municipal otorgaría el permiso de construcción o aprobaría los actos proyectados siempre que el solicitante renuncie al pago de mejoras y cualquier otro derecho reclamable a la Administración a causa de las obras, si sobreviene la anulación de su título de propiedad. De forma tal que sin esa renuncia no surgirían los efectos del acto autorizatorio. La condición suspensiva sería de índole potestativa, porque la renuncia depende de la voluntad del interesado o destinatario.

Como se manifestó líneas arriba, la licencia de edificación determina el ejercicio del derecho a edificar después de la comprobación municipal de que el proyecto es conforme a la legislación y planeamiento urbanístico aplicables. Tiene por objeto orientar la actividad autorizada dentro de límites concretos y es pacífica la doctrina respecto a su naturaleza reglada (87).

(87) Nota: ( ) CARCELLER FERNÁNDEZ, Ob. cit., pg. 103. ENTRENA CUESTA, Rafael, Las licencias en la legislación local, Revista de Vida Local N° 107 (1959), pg. 647, y GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Las licencias urbanísticas, Revista de Vida Local, N° 154 (1967), pg. 499; referenciados por el primero. MARTÍN MATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Trivium Edit. Madrid. 1997. Vol. I, pgs. 33,360-365. Vol. II, pg. 731. Sobre la delimitación de derechos, cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Ob. cit., II, págs. 110, 149, 157 y 158. Como límites normales por motivos de urbanismo, GARRIDO FALLA, Tratado..., pg. 187. SALA ARQUER, J. M., En torno al concepto de límites de la propiedad en Derecho Público. Edit. Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1976, pgs.. 27-28, entre otros.

El carácter reglado de la licencia urbanística en terrenos de dominio particular que le reconoce la doctrina hace que la potestad de intervención del Municipio se circunscriba a un control previo de mera legalidad, a través del cual comprueba el acto proyectado se concilia con las disposiciones urbanísticas, incluidos los planes de ordenación implementados, para concederla; o, en caso contrario, para denegarla (88).

(88) Nota: ( ) "Al solicitar el titular la licencia, la Administración debe limitarse a otorgar o denegar la pedida, de acuerdo con la normativa aplicable" GARCÍA DE ENTERRÍA Y PAREJO ALFONSO, ob. cit., pg. 661.

"El otorgamiento de licencia para obras y construcciones en terrenos privados es un acto de la Administración, "en el que ésta se limita –dice la sentencia de 31 de octubre de 1958- a controlar si tal modalidad de ejercicio de las facultades dominicales del particular se ajustan a las disposiciones que lo encauzan y regulan en interés público, en los aspectos urbanístico, higiénico, ornamental y otros de clara relación con el bien general, disposiciones a las que los Ayuntamientos habrán de ajustarse en el doble sentido de tener que denegar las licencias a que tales disposiciones se opongan y de tener que conceder las que a las mismas se acomoden". (BOQUERA OLIVIER, Ob. cit., pg. 179).

Igual, TOMÁS RAMÓN FERMÁNDEZ: "Hay que decir que la licencia es una autorización simple, por operación, de carácter real y de naturaleza reglada...

Su naturaleza reglada es, sin duda, su característica más llamativa. A la hora de decidir sobre su otorgamiento la Administración carece, en efecto, de toda libertad de acción, debiendo ceñirse estrictamente a la comprobación de la conformidad o disconformidad de la actividad proyectada por el solicitante con las disposiciones aplicables, a las que en todo momento debe ajustarse y ello, como dijo la Sentencia de 31 de 1978 y han repetido después muchas, en el doble sentido de tener que denegar las licencias de obras que se opongan a tales disposiciones y tener que conceder las que a las mismas se acomoden. La jurisprudencia al respecto es constante...y ratifica expresamente el carácter estrictamente reglado de las licencias" (Manual de Derecho Urbanístico citado, pg. 223).

La consideración de la licencia como acto debido es incompatible con el margen valorativo de los actos autorizatorios discrecionales que permiten subordinar su otorgamiento a condiciones u otros elementos accesorios. Significaría, de acuerdo con la doctrina, dejar en manos de la Administración el ejercicio por los propietarios de la facultad dominical de construir, en cuanto lo podría atar a las condiciones que determine a voluntad, con quiebra del principio de igualdad de los administrados ante la Ley, pues los condicionamientos podrían ser diversos y de diferente intensidad (89).

(89) Nota: ( ) GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO, Lecciones..., ob. cit., pgs. 661- 664.

Si las autoridades administrativas otorgaran discrecionalmente las licencias tendrían en sus manos los derechos de los particulares y podrían impedir su ejercicio, con lo que tales derechos quedarían en puras entelequias. "Por esto mismo, el legislador sólo faculta a la Administración para denegar licencias cuando la actuación de los derechos individuales se opone al interés público; pero, para mayor garantía de los particulares, no ha dejado a la Administración la libre valoración del interés público, sino que señala taxativamente los casos y las circunstancias en que el ejercicio de determinados derechos se opone al interés público y los supuestos en que esto no ocurre". BOQUERA OLIVIER, Artículo citado, pg. 179.

"La Administración -escribe BOQUERA OLIVIER- está, pues, obligada a conceder las licencias con sujeción a las normas legales y reglamentarias que pautan su contenido. Sin añadir nada y sin dispensar de nada. Si exigiera más de lo legal, lesionaría el derecho individual cuyo ejercicio permite, restringiéndole indebidamente y sin compensación de los daños; si dispensara de algún requisito legal, perjudicaría el interés público" (90).

(90) Nota: ( ) El condicionamiento de las licencias citado, pg. 183.

Ver sobre el tema: BASSOLS COMA, Martín. El control de la legalidad urbanística en la nueva Ley del Suelo. Revista Española de Derecho Administrativo, N° 6 (1975), pgs. 308-308.

"La obligación de atenerse estrictamente a la legalidad vigente –indica TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ- impide también exigir otros requisitos o condicionamientos distintos de los que de dicha legislación resulten (Sentencia de 14 de noviembre de 1975). No cabe, pues, someter el otorgamiento de la licencia a condiciones stricto sensu, sean de la clase que sean (la cesión de terrenos, por ejemplo, o el pago de indemnizaciones o contribuciones especiales...)" (91).

(91) Nota: ( ) Idem, pg. 224.

Sería ilegal y hasta reñiría con los principios éticos condicionar, por ejemplo, el otorgamiento de un permiso de construcción a cambio de una donación, como lo ha resuelto el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

"La Municipalidad para otorgar el permiso de construcción desbordó su competencia al exigir, con carácter de donación, el traspaso de unos terrenos de la firma actora para otorgarle el permiso, pues no podía el Concejo, legalmente tomar esa medida que no encuentra asidero en la Ley de Construcciones, ni en la Ley de Planificación Urbana y menos podía tenerlo en el Reglamento de Construcciones" (92).

(92) Nota: ( ) TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resoluciones números 4019 de las 10:10 hrs. del 18 de junio de 1980 y 4931 de 10:20 hrs. del 28 de junio de 1981.

Sí son viables las condiciones iuris: requisitos o exigencias impuestas por el Derecho positivo para adecuar el proyecto o solicitud presentada a la legalidad, y no constituyen condiciones en sentido estricto o negocial (93).

(93) Nota:( ) FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Ob. cit., pg. 224. "Con estas conditiones iuris -dice la Sentencia de 2 de febrero de 1989- se hace viable el otorgamiento de una licencia adaptando, complementando o eliminando extremos de un proyecto no ajustado a la ordenación urbanística, siendo de añadir que tales condiciones deben ser introducidas por virtud de las exigencias del principio de proporcionalidad cuando la acomodación de la petición a la legalidad aplicable resulte posible con facilidad y sin alterar sustancialmente la actuación pretendida (Sentencia de 21 de abril de 1987 y del 9 de octubre de 1995) (Idem, pg. 224). Asimismo para BOQUERA OLIVIER, Ob. cit., pg. 176, GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO, Lecciones..., pgs. 665 y 666 es válido que las licencias de construcción se otorguen sujetas a determinadas condiciones iuris o requisitos que acompañan a la actividad autorizada por el acto de licencia.

III. 3) OTORGAMIENTO BAJO ADVERTENCIA Lo que procede entonces es que si concurren todos los requisitos legales para el otorgamiento del permiso de construcción o fraccionamiento, al aprobarlo la Municipalidad advierta al interesado, por escrito y junto a la aprobación, su cuestionamiento acerca de la licitud del título, expresando de manera sucinta las razones, advirtiéndole que los trabajos y obras autorizados los hará bajo su exclusiva responsabilidad, dentro del principio de buena fe que ha de regir su relación con la Administración Pública y sujeto a las resultas del proceso judicial que se instaure sobre la nulidad del título (94).

(94) Nota: ( ) GONZÁLEZ PEREZ, Jesús. El Principio de la buena fe en el Derecho Administrativo, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Madrid. 1983.

En forma concomitante al proceso para nulidad del título y cancelación de la inscripción, es recomendable coordinar con esta entidad la solicitud de adopción de medidas precautorias adecuadas para evitar lesiones graves a los bienes e interés público (artículos 241 y 242 del Código Procesal Civil, en relación con el 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo).

IV. CONCLUSIONES

Recapitulando lo expuesto, se concluye que:

• 1)La Municipalidad debe respetar las propiedades situadas en la zona marítimo terrestre que los particulares demuestren fehacientemente estar inscritas a su nombre, con sujeción a la Ley.
• 2)Dichas propiedades, en tanto se mantenga la inscripción en el Registro Público, están excluidas de la administración municipal y de la defensa administrativa directa que establece el artículo 13 de la Ley 6043. La Municipalidad debe abstenerse de todo trámite de concesión sobre las mismas.
• 3)Por configurar un régimen excepcional a la afectación de dominio público que tiene la zona marítimo terrestre, es al particular a quien incumbe probar la existencia de su titularidad privada, siendo insuficiente la simple invocación.
• 4)Cuando un particular alegue ante la Corporación Municipal propiedad privada sobre un terreno comprendido en la zona marítimo terrestre, sin comprobarla, lo propio es que le confiera un plazo prudencial para que la demuestre, mediante certificación o documento auténtico, apercibido que de no hacerlo, se tendrá el inmueble como de dominio público, para todos los efectos legales. Sin que esto sea óbice a las constataciones que pueda efectuar el Ayuntamiento, cuando hubiere duda razonable, con miras a esclarecer la verdad real. La ubicación del inmueble dentro de la zona marítimo terrestre ha de quedar debidamente acreditada, hasta con prueba técnica oficial si fuere necesario.
• 5)El Registro no subsana ni convalida los vicios de nulidad absoluta que contengan los títulos de propiedad dentro de la zona marítimo terrestre. Tal declaratoria podrá solicitarla el Estado a los Tribunales en cualquier tiempo, con la reivindicación del bien y otros extremos que sean pertinentes; proceso en que conviene pedir la anotación de la demanda en el Registro para alertar y afectar a terceros.
• 6)La indebida inscripción de la propiedad, mientras subsista, inhibe el despliegue de las potestades de administración y autotutela demanial en el inmueble de que es objeto, pero no elimina el deber del Estado y la Municipalidad de instar los actos correctivos o de impugnación que prevé la ley, según el caso, en procura del reconocimiento -por los órganos competentes- de la legítima condición de dominio público y prevalencia de su publicidad legal sobre la inscripción registral ilícita.
• 7)En esa hipótesis, la Municipalidad, cuando tuviere conocimiento de los actos puede -y debe-: a) solicitar la anulación de la información posesoria, del título e inscripción registral obtenidos en contravención de la Ley 6043, y posibles resarcimientos; o, b) poner los hechos en conocimiento de la Procuraduría General de la República -con las pruebas que tuviere-, para que ejerza la acción reivindicatoria y de nulidad concomitante; c) siempre que concurran los presupuestos necesarios, podrá denunciar ante el Ministerio Público cualquier delito de acción pública en que haya podido incurrirse para obtener el título o su inscripción, si no estuviere extinguida; d) gestionar ante el Registro de la Propiedad la consignación de una nota marginal de advertencia -como medida cautelar- y e), promover -en los supuestos que el ordenamiento faculta- una Gestión Administrativa para la subsanar errores o vicios que deriven del acto de inscripción, en cuanto perjudiquen el régimen de dominio público de la zona marítimo terrestre.
• 8)Los principios de legitimidad y fe pública registral, así como la naturaleza reglada de las licencias, impedirían a la Municipalidad denegar permisos de construcción o fraccionamiento que se ajusten a las disposiciones legales, ante sospechas de ilicitud en la inscripción del inmueble situado en la zona marítimo terrestre, o condicionarlos a la renuncia de derechos o del ejercicio de acciones patrimoniales futuras si sobreviniere la anulación del título. Pero al otorgarlos, debe advertir al interesado, por escrito y junto a la aprobación, su cuestionamiento acerca la licitud de la inscripción, expresando de manera sucinta las razones, advirtiéndole que los trabajos y obras autorizados los hará bajo su exclusiva responsabilidad, dentro del principio de buena fe que ha de regir su relación con la Administración y sujeto a las resultas del proceso que se llegue a instaurar sobre la nulidad del título.

9)En forma colateral al proceso contencioso que esta entidad interponga para la nulidad del título y cancelación de la indebida inscripción, se recomienda coordinar, con la necesaria celeridad, la solicitud de adopción de las adecuadas medidas precautorias que procedan a fin de evitar lesiones graves a los bienes e interés público implicados.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Ambiental c.c.: Lic. Luis Polinaris Vargas Viceministro de Justicia Director General del Registro Nacional Director del Registro Público de la Propiedad Inmueble Director del Catastro Nacional Presidente, Junta Directiva IDA