Administrative eviction in the maritime-terrestrial zone at the request of another occupantDesalojo administrativo en zona marítimo-terrestre a solicitud de otro ocupante

Opinion: 004 of 07/01/1998 C-004-98 San José, January 7, 1998 Mr. Lic. Fabián Volio Echeverría Minister of Justice and Grace S. D.

Dear Mr. Minister:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Communication 0001-98 D. M., of the fifth of the current month, in which you refer to the diplomatic conflict that has arisen regarding land tenure in the coastal zone of Pavones, jurisdiction of Golfito. You indicate that as a partial solution, the administrative eviction (desalojo administrativo) of the occupants has been planned, who—in dispute with other persons—claim to have a better right of possession. However, you add, the problem arises of the lack of demarcation of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) and of a regulatory plan (plan regulador).

In view of which, you ask us "whether a mere possessor or occupant of the maritime-terrestrial zone can request the administrative authorities, in this case, the Ministry of Public Security, to evict other occupants or possessors in precarious tenure (precario) from the claimed land." This is because "the eviction carried out by police authorities would favor one possessor in precarious tenure over another possessor in precarious tenure." In this regard, I am pleased to state the following. From the terms you use in your note, it is inferred that the context in which the inquiry is circumscribed is that of the mere de facto holder who lacks an enabling administrative title to utilize, privately or specially, a portion of the maritime-terrestrial zone, which is—as is known—part of the public domain (dominio público) of the State, in accordance with Articles 1, 7, 9 to 11 of Law 6043 of March 2, 1977. However, according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Votos 2306-91, 2704-91, 4199-93, 219-94 and 555-96, among others) and pronouncements of the Attorney General's Office (C-100-95, C-027-96), a use permit (permiso de uso) also grants a precarious condition to the permit holder; therefore, we will make some mention of this.

Having set out the matter in this way, we believe that the answer to your question must begin with a commentary on the aspects to be addressed below.

• 1)DUTY TO PROTECT THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE ON THE PART OF ALL CITIZENS The duty to protect the coastal public domain (demanio costero) by all citizens is established, with crystal clarity, in Article 1 of Law 6043: "The maritime-terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of the Law." The protection referred to is generic. It includes the protection of the legal and material integrity of the assets, as well as their proper and rational utilization; all with a view to guaranteeing their intended purpose and public use.

The rule connects with the conception of the coastal public domain as an environmental asset. These are natural resources of great value, in each of their components and as an ecosystem: soil, subsoil, sea, marine flora and fauna, etc. It follows that underlying the dedication of that natural public domain are also other priority purposes, such as those guaranteed by Article 50, second paragraph, of the Constitution. The relationship of humans with the coastal ecosystem must be sustainable and allow for the satisfaction of present needs and development, without exhaustion or distortion in the future.

Given that the abuses and major deteriorations of the coastline originate from human acts, a problem of complex social dimensions, the duty of everyone to preserve it in suitable conditions is indispensable.

For present purposes, the cited legal text involves a mandate to avoid harmful or unlawful conduct and is a channel for citizen participation to counteract it. It enables broad standing (legitimación) to file complaints for infractions of the rules on the maritime-terrestrial zone, in defense of its integrity and the right of public use.

Specifically, the action aimed at demanding that administrative bodies, according to their powers, observe what is established in Law 6043 and provisions issued in its development and application is an ideal means to make effective the duty to contribute to the protection of the public domain they regulate. Consequently, any person can, and should, request the respective authorities to carry out the administrative eviction of those who hold spaces in the maritime-terrestrial zone without any title. But, if the applicant were an offender, proceedings must be taken against them in the same manner.

• 2)ADMINISTRATIVE DUTY TO EVICT OFFENDERS FROM THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE The foregoing is linked to the prohibition against occupying, carrying out developments or activities, without "authorization" (autorización), in the maritime-terrestrial zone (Art. 12; Law 6043), and the duty of the municipalities and authorities of the corresponding jurisdiction to proceed, as soon as they have notice of the infractions and after a preliminary investigation (información previa) has been conducted, if deemed necessary, to the eviction (desalojo) of the transgressors and the restitution of things to their previous state, at the expense of the offender, without prejudice to any criminal sanctions incurred (Art. 13 ibid.).

The recently cited rule has its doctrinal basis in the principle of self-help (autotutela) of public domain assets, which empowers the Administration to protect them directly, without resorting to the Courts. The satisfaction of the public purposes they pursue cannot be delayed or obstructed by reticent or illegitimate attitudes of the administered parties. "It is necessary that the Administration be able, without hindrance, without the intervention of other authorities, to prevent any enterprise harmful to the public domain or contrary to its purpose... But its defensive action must be as rapid and energetic as possible." (1) Hence, the privilege of self-help is an essential mechanism for carrying out effective administrative action, insofar as it realizes, in an agile manner, the public interest, without the delay of judicial proceedings. As a power-duty, it obliges the Administration to exercise continuous vigilance over its public domain assets, preserving them from deterioration and improper uses.

However, in its exercise, the fundamental rights of the passive subjects must be respected. Along these lines, regarding Article 13 of Law 6043, the Constitutional Chamber has stated that "regarding the duty to conduct the preliminary investigation established therein, the Chamber finds that it will always be necessary. So that the phrase 'if deemed necessary,' as an exception to the rule, can only be understood in cases where the possible offender expressly accepts their condition as such and acquiesces to the municipal action, or that of the respective authority, which must be recorded in a reliable manner. This is interpreted thus, in order to safeguard the due process (debido proceso) enshrined in Article 39 of the Political Constitution" (2) Regarding the principle of self-help of the public domain and the appropriateness of the administrative eviction of persons who invade or occupy it through de facto means or without a permit, the precedents of the same Chamber numbers 447-91, 770-91, 1055-92, 1207-93, 4199-93, 3792-93, 4472-93, 6434-93, 219, 221, 2767, 4717, 6795 and 7049 can be consulted; all from 1994, 7049 and 5899 of 1994, 846-95 and 3145-96.

Although the Constitutional Chamber has expressed that "private individuals cannot derive rights over public domain assets, it being the power of the Administration to remove their occupants freely," this is with the exception of "the cases in which those occupants have been in possession of the asset with permits or authorizations from public entities, in the sense that removal must be carried out once the respective term has expired" (3) Regarding Article 13 of Law 6043, according to the Court itself, "it must be understood that this legal provision refers to those 'de facto' situations in which private individuals occupy the public domain zone, without any authorization. In other words, as the Chamber already indicated in Voto 447-91, the administration can, in the exercise of its self-help powers, recover possession from whoever has unduly taken it, if the asset is of public domain" (Voto 770-91).

But, the resolution adds, if a declaratory act of rights has been involved and "due to subsequent circumstances the bodies competent for the surveillance of the maritime-terrestrial zone find that there is a defect of nullity in the act," ...the corresponding route to request it is the lesivity action (contencioso de lesividad), in accordance with Articles 175 of the General Law of Public Administration and 10 and 35 of the Law of Contentious-Administrative Jurisdiction. Absolute, evident, and manifest nullities can be declared by the Administration, without resorting to the lesivity process, within a period of four years, following due process, with a favorable opinion from the Attorney General's Office. (4) Finally, it must be remembered that in the event that permits for the use of public domain or rights have been granted expressly and validly on a precarious basis, the revocation administrative due to reasons of "opportunity" or "convenience" is governed by the provisions of Article 154 of the General Law of Public Administration. (On compliance with due process in such a hypothesis, cf. Voto 6434-93 of the Constitutional Chamber).

• 3)IMPEDIMENT FOR PRIVATE INDIVIDUALS TO EXERCISE POSSESSION WITH ANIMUS DOMINI OVER THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE One final aspect to highlight is that the inalienability of public domain assets prevents their disposal, partial or total, voluntary or forced, by the means and forms of private law. But, it further implies that those "cannot be possessed in a civil manner by private individuals."(5) In this sense, for example, the current Spanish Coasts Law, 22/1988, of July 28, upon enshrining the principle of non-disposability, establishes (Article 8) that in that type of assets "no rights other than those of use and exploitation acquired in accordance with this Law shall be admitted, with private detentions lacking any obstructive value against the public domain, however prolonged in time they may be and even if they appear covered by entries in the Property Registry." Our Constitutional Chamber has held an analogous thesis: "Administrative action replaces the possessory actions (interdictos) to recover the domain" of public domain assets, which being outside of commerce "cannot be the object of possession, although a right of use can be acquired..." (Voto 2306-91 of 14:45 hrs. of November 6, 1991). Therefore, the mere delay or tolerance of the Administration in restraining illicit actions grants no right to the transgressor. (6) The idea that the public domain, by its nature, cannot be the object of private possession is reiterated, among others, in the resolutions of the Constitutional Court numbers 480-90, 1055-92, 1207-93, 4472-93, 914-94, 221-94, 2767-94, 3793-94, 6079-94, 6322-94, 6785-94 and 422-96.

The former Court of Cassation also considered possession animus domini by private individuals, understood as the power belonging to a person to have a thing under their power and will to exclusively exercise acts of use and enjoyment over it, as if they were the owner, to be incompatible with the purposes that the legislator assigns to the public domain.(7) Public things, on the other hand, "are not susceptible to being acquired by usucapion, nor can anyone prevail from the irregular possession that they may have over the same." "Correlatively, the State and its bodies cannot lose them through negative prescription, since possession, even when not manifested by real acts, must be deemed to occur by force of the provisions that regulate its purpose."(8) The criterion is equally supported in several resolutions of the Superior Courts that attribute to the titular public entity possession iuris over the public domain, exercised "per se for as long as the dedication of the asset lasts, with the private individual lacking the right to possess during that interval."(9) The foregoing makes it unacceptable that judicial discussions on the holding, use, and exploitation of spaces in the maritime-terrestrial zone between two or more administered parties could result in prejudice to state ownership or generate possessory rights suitable for usucapion, as this would be in open contradiction with Articles 1 and 7 of Law 6043.- Before the State, any "occupation" that has not been duly "authorized" becomes illicit, and the eviction of the "occupants" is mandatory, in addition to any criminal sanctions that may arise.

Consequently, we do not share the thesis of admitting, in the jurisdictional venue, actio publiciana or actions for better right of possession over parcels of the maritime-terrestrial zone, reducing the matter to a conflict between private individuals, as recorded, among others, in judgment 149-92 of the First Chamber of the Supreme Court, since, through that route, possessions that are not such vis-à-vis the Administration could be legitimized. In judgment 119-91 of the First Chamber, usucapion was even recognized over a property located in the Estero Guerra de Sierpe, Osa (see Arts. 11 of Law 6043 and 4 of its Regulation).

In Opinion 100-95, of May 10, 1995, the Attorney General's Office made it clear that, in accordance with Article 41 of Law 6043, the normal lawful means of privately using the coastal public domain is the concession (concesión), prior compliance with each and every one of the requirements demanded. The admissible use permits are those typical of short-term special uses, without works having permanent adherence to the land. Likewise, in that pronouncement and in C-157-95, of July 7, 1995, the figure of the settlers (pobladores) and the sole occupancy rights recognized by said regulations upon their entry into force was clarified; a non-transferable situation that may not be perpetuated.- 4) CONCLUSION Thus, the conclusion is reached that the question of whether a mere possessor or occupant of the maritime-terrestrial zone can request the administrative authorities (the local Municipality or the Ministry of Public Security) to evict other occupants or possessors in precarious tenure from the same must be answered in the affirmative, with the nuances that will later be made. The duty that all the country's inhabitants have to contribute to protecting these public domain areas (dependencias demaniales) against irregular appropriations or seizures and deteriorations does not allow for discrimination among persons. Nor does the character of public domain of the assets permit exceptions regarding the permanence of illicit holders, who, on the contrary, must be evicted "as soon as notice is received" of the infraction.

In the answer, it is implied that the person to be administratively evicted is the one exercising occupation by de facto means, without an enabling administrative title or authorization, therefore being unable to claim rights of possession against the State or the respective Municipality. However, the applicant cannot use their petition to occupy the land when they find themselves in the same situation; that is, if they were another offender. In which case, they must be evicted.

In order to carry out the eviction and unless the contravenor acquiesces to the administrative actions, which must be expressly recorded, the corresponding preliminary investigation must be conducted and due process observed, granting them an opportunity for defense and the presentation of evidence. The Constitutional Chamber has admitted the omission of this procedure when the occupation of the maritime-terrestrial zone is repeated (Voto 5559-96, of 10 hrs. 24 mins. of October 18, 1996).

The demarcation problem of the maritime-terrestrial zone pointed out in the inquiry has relevance insofar as it must be proven that the property where the eviction takes place is part of the maritime-terrestrial zone. This is due to the exceptional nature that the exercise of self-help powers entails. "The privilege that protects the public domain character can and should be used by the Administration when there is no doubt whatsoever about the public character of the asset involved" (Constitutional Chamber, Resolution No. 3145-96 of June 28, 1996, Considerando IV). If there is any doubt or elements of judgment are lacking to place the property within the coastal public domain, it is recommended to obtain the opinion of the National Geographic Institute (IGN), the technical entity on the matter.

The regulatory plan is a requirement for the processing of a concession application and for building works with permanent adherence to the land, but it does not affect eviction proceedings. It would only indirectly prove the legal impossibility of granting concessions in the sector.

If the eviction procedure is conducted directly by the police authority, it is advisable to obtain authentic proof from the Municipality that corroborates that the alleged offender lacks any type of authorization to occupy the property.

If there is any use permit granted, the eviction may only be carried out once the term has expired or once said permit has been definitively revoked by the Municipality, in the cases set forth in Article 154 of the General Law of Public Administration.

The police authority must refrain from carrying out evictions if there are administrative acts declaratory of rights in favor of the occupant, until these are rendered null and void in accordance with the Law.

Of the Mr. Minister, with due consideration, Dr. José J. Barahona Vargas AGRARIAN AND ENVIRONMENTAL ATTORNEY (1) Barckausen, H., cit. by Marienhoff, M.: Tratado de dominio público, Ed. T. E. A. In concordant sense, Cassese, S., I beni pubblici, A., Giuffré, Milano, 1969, pg. 313.

(2) Voto 447-91, of February 21, 1991.

(3) Judgments 2306-91, 12445-92, 3433-92, 1207-93, 4472-93 and 2767-94.

(4) Article 173. 4 of the General Law of Public Administration and Voto 6434-93 of the Constitutional Chamber.

(5) Calero Rodríguez, J. R., Régimen jurídico de las costas españolas. Ed. Aranzadi S. A., Pamplona. 1995, p. 515 and 517.

(6) Votos numbers 6758-93, of December 22, 1993, and 61: 42 hrs. of November 14, 1995. Opinion of the Attorney General's Office C-230-97 of December 3, 1997.

(7) Judgment of 9:30 a. m. of June 6, 1936, which dismisses an action on better possessory right in the maritime-terrestrial zone.

(8) Cassation Judgment No. 122 of 16:15 hrs. of November 16, 1965. II Semester, II Volume of the Collection of Judgments. Cf. also the judgment of that Collection, year 1958, I Semester, pp. 376 ff., Considerando XIV.- (9) Superior Contentious-Administrative Court, First Section, No. 10166 of 1988, 1048 of 1988 and 9282 of 1987. From the Superior Contentious-Administrative Court, resolution No. 1851 of 1976 and from the Second Superior Civil Court, First Section, No. 910 of 1987.

Dictamen : 004 del 07/01/1998 C-004-98 San José, 7 de enero de 1998 Señor Lic. Fabián Volio Echeverría Ministro de Justicia y Gracia S. D.

Estimado señor Ministro:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su Oficio 0001-98 D. M., de cinco del mes en curso, en el que nos refiere el conflicto diplomático suscitado con motivo de la tenencia de tierras de la zona costera de Pavones, jurisdicción de Golfito. Indica que como solución parcial se ha previsto el desalojo administrativo de los ocupantes, quienes -en disputa con otras personas- alegan tener mejor derecho de posesión. No obstante, agrega, se presenta el problema de la inexistencia de demarcación de la zona marítimo-terrestre y de plan regulador.

En vista de lo cual nos consulta "si un simple poseedor u ocupante de la zona marítimo-terrestre puede solicitarle a las autoridades administrativas, en este caso, al Ministerio de Seguridad Pública, que se desaloje del terreno reclamado a otros ocupantes o poseedores en precario". Ello por cuanto "el desalojo que efectuasen las autoridades de policía favorecería a un poseedor en precario frente a otro poseedor en precario".

Al respecto, me permito manifestarle lo siguiente. De los términos que emplea en su nota se infiere que el contexto en que circunscribe la consulta es el del mero detentador de hecho que carece de título administrativo habilitante para utilizar en forma privativa o especial una porción de la zona marítimo-terrestre, integrante -como se sabe- del dominio público del Estado, a tenor de los artículos 1, 7, 9 a 11 de la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977. Sin embargo, según jurisprudencia de la Sala Constitucional (Votos 2306-91, 2704-91, 4199-93, 219-94 y 555-96, entre otros) y pronunciamientos de la Procuraduría (C-100-95, C-027-96), el permiso de uso otorga también una condición precaria al autorizatario; por lo que haremos alguna mención a éste.

Planteadas así las cosas, consideramos que la respuesta a su pregunta debe partir del comentario de los aspectos que se pasan a abordar.

• 1)DEBER DE PROTECCION DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE POR PARTE DE TODOS LOS CIUDADANOS El deber de protección del demanio costero por todos los ciudadanos se halla instituido, con claridad meridiana, en el artículo 1° de la Ley 6043: "La zona marítimo-terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la Ley".

La tutela a que se alude es genérica. Comprende la protección de la integridad jurídica y material de los bienes, así como su debida y racional utilización; todo con miras a garantizar el destino y uso público impresos.

La norma se conecta con la concepción del demanio costero como bien medioambiental. Se trata de recursos naturales, de gran valía, en cada uno de sus componentes y en cuanto ecosistema: suelo, subsuelo, mar, flora y fauna marinas, etc. De donde se sigue que en la afectación de ese dominio público natural subyacen también otros fines prioritarios, como los que garantiza el artículo 50, segundo párrafo, de la Constitución. Las relaciones del hombre con el ecosistema costero han de ser sostenibles y permitir la satisfacción de las necesidades y desarrollo presentes, sin agotamiento ni desvirtuación hacia el futuro.

Siendo que los abusos y principales deterioros del litoral proviene de actos humanos, problemática de complejas proyecciones sociales, resulta indispensable el deber de todos de preservarlo en condiciones adecuadas.

En lo que ahora interesa, el texto legal mencionado envuelve un mandato de evitación de conductas dañosas o antijurídicas y es cauce de entrada a la participación ciudadana para contrarrestarlas. Posibilita la amplia legitimación para formular denuncias por infracciones a las normas sobre zona marítimo-terrestre, en defensa de su integridad y del derecho de uso público.

En concreto, la acción tendente a exigir a los órganos administrativos, según sus competencias, la observancia de lo establecido en la Ley 6043 y disposiciones dictadas en su desarrollo y aplicación es un medio idóneo para hacer efectivo el deber de contribuir a la protección del demanio que regulan. Consecuentemente, cualquier persona puede, y debe, solicitar a las respectivas autoridades el desalojo administrativo de quienes detentan sin ningún título espacios de la zona marítimo terrestre. Mas, si el gestionante fuese infractor, ha de procederse en su contra de igual manera.

• 2)DEBER ADMINISTRATIVO DE DESALOJAR A LOS INFRACTORES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE Lo dicho se concatena con la prohibición de ocupar, realizar desarrollos o actividades, sin "autorización", en la zona marítimo-terrestre (art. 12 ; Ley 6043), y el deber de las municipalidades y autoridades de la jurisdicción correspondiente, de proceder, tan pronto tengan noticia de las infracciones y previa información levantada al efecto, si se estimare necesario, al desalojo de los transgresores y a la restitución de las cosas al estado anterior, a expensas del infractor, sin perjuicio de las sanciones penales en que incurriere (art. 13 ibid.).

La norma recién citada tiene fundamento doctrinario en el principio de autotutela de los bienes demaniales, que faculta a la Administración a protegerlos directamente, sin acudir a los Tribunales. La satisfacción de los fines públicos que persiguen no puede demorarse o verse obstruida por actitudes reticentes o ilegítimas de los administrados. "Es necesario que la Administración pueda, sin trabas, sin intervención de otras autoridades, impedir toda empresa perjudicial para el dominio público o contraria al destino de éste...Pero su acción defensiva debe ser tan rápida y enérgica como sea posible". (1) De ahí que el privilegio de autotutela sea un mecanismo imprescindible para llevar a cabo una actuación administrativa eficaz, en cuanto realiza, de forma ágil, el interés público, sin la dilación de los procesos judiciales. En tanto poder-deber obliga a la Administración a ejercitar una vigilancia continúa sobre sus bienes de dominio público, preservándolos de deterioros y usos indebidos.

Sin embargo, en su ejercicio han de respetarse los derechos fundamentales de los sujetos pasivos. En esta línea, a propósito del artículo 13 de la Ley 6043, ha dicho la Sala Constitucional que "en cuanto al deber de levantar la información previa que allí se establece, la Sala encuentra que siempre será necesaria. Por manera que la frase "si se estimare necesaria", como excepción a la regla, solamente puede entenderse en casos en que el posible infractor acepte expresamente su condición de tal y se avenga a la actuación municipal, o de la autoridad respectiva, lo que deberá constar de modo fehaciente. Esto se interpreta así, a fin de resguardar el debido proceso consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política "" (2) Acerca del principio de autotutela del dominio público y la procedencia del desalojo administrativo de las personas que lo invaden u ocupan mediante vías de hecho o sin permiso, pueden confrontarse los precedentes de la misma Sala números 447-91, 770-91, 1055-92, 1207-93, 4199-93, 3792-93, 4472-93, 6434-93, 219, 221, 2767, 4717, 6795 y 7049; todas de 1994, 7049 y 5899 de 1994, 846-95 y 3145-96.

Si bien la Sala Constitucional ha expresado que "sobre los bienes demaniales los particulares no pueden derivar derechos, siendo potestad de la Administración la de remover a sus ocupantes libremente", esto es con la salvedad de "los casos en que esos ocupantes hayan estado en posesión del bien con permisos o autorizaciones de los entes públicos, en el sentido que la remoción deberá hacerse una vez cumplido el plazo respectivo"(3) Sobre el artículo 13 de la Ley 6043, según el propio Tribunal "debe entenderse que esa previsión legal se refiere a aquellas situaciones "de hecho" en que los particulares ocupen la zona de dominio público, sin ninguna autorización. En otras palabras, como ya lo indicó la Sala en voto 447-91, la administración puede en el ejercicio de sus facultades de autotutela recuperar la posesión de quien indebidamente la ha tomado, si el bien es de dominio público" (Voto 770-91).

Pero, añade la resolución, si ha mediado acto declarativo de derechos y "por circunstancias posteriores los órganos competentes para la vigilancia de la zona marítimo-terrestre encuentran que existe un vicio de nulidad en el acto", ..la vía correspondiente para solicitarla es el contencioso de lesividad, con ajuste a los artículos 175 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, la Administración puede declararlas, sin ocurrir al proceso de lesividad, en el plazo de cuatro años, siguiendo el debido proceso, con dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. (4) Finalmente, debe recordarse que en el supuesto de haberse otorgado permisos de uso de dominio público o derechos expresa y válidamente a título precario, para la revocación administrativa por razones de "oportunidad" o "conveniencia" rige lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. (Sobre el cumplimiento del debido proceso en tal hipótesis, cfr. el Voto 6434-93 de la Sala Constitucional).

• 3)IMPEDIMENTO PARA LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESION CON ANIMO DE DUEÑOS SOBRE LA ZONA MARITIMO-TERRESTRE Un último aspecto a destacar es que la inalienabilidad de los bienes demaniales impide su enajenación, parcial o total, voluntaria o forzosa, por los modos y formas del Derecho privado. Pero, supone además que aquellos "no pueden ser poseídos modo civil por los particulares."(5) En este sentido, por ejemplo, la actual Ley de Costas española, 22/1988, de 28 de julio, al consagrar el principio de indisponibilidad, establece (artículo 8) que en ese tipo de bienes "no se admitirán más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con la presente Ley, careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad." Nuestra Sala Constitucional ha sostenido una tesis análoga: "La acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" de los bienes demaniales, los que estando fuera del comercio "no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho de aprovechamiento ..." (Voto 2306-91 de 14 :45 hrs. del 6 de noviembre de 1991). Por ello, la mera tardanza o tolerancia de la Administración para refrenar las acciones ilícitas no concede ningún derecho al transgresor. (6) La idea de que el dominio público, por su naturaleza, no puede ser objeto de posesión privada se reitera, entre otras, en las resoluciones del Tribunal Constitucional números 480-90, 1055-92, 1207-93, 4472-93, 914-94, 221-94, 2767-94, 3793-94, 6079-94, 6322-94, 6785-94 y 422-96.

La antigua Sala de Casación consideró también incompatible con los fines que el legislador asigna al demanio la posesión animus domini de los particulares, entendida como facultad que corresponde a una persona de tener bajo su poder y voluntad una cosa para ejercer sobre ella de manera exclusiva los actos de uso y goce, como si fuese propietario.(7) Las cosas públicas, en cambio, "no son susceptibles de ser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre las mismas tuviere". "Correlativamente tampoco puede el Estado ni sus organismos perderlas por prescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino."(8) El criterio es igualmente suscrito en varias resoluciones de los Tribunales Superiores que atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del bien, careciendo el particular durante ese intervalo del derecho de poseer."(9) Lo expuesto hace inaceptable que las discusiones judiciales sobre la tenencia, uso y aprovechamiento de espacios de la zona marítimo-terrestre entre dos o más administrados puedan redundar en perjuicio de la titularidad estatal o generar derechos posesorios aptos para usucapir, pues estaría en abierta contradicción con los artículos 1° y 7 de la Ley 6043.- Ante el Estado, toda "ocupación" que no haya sido debidamente "autorizada", deviene en ilícita y se impone el desalojo de los "ocupantes", a más de las sanciones penales a que dé lugar.

Por consiguiente, no compartimos la tesis de dar cabida en sede jurisdiccional a acciones publicianas o de mejor derecho de posesión sobre parcelas de la zona marítimo-terrestre, reduciendo el asunto a un conflicto entre particulares, como consta, entre otras, en la sentencia 149-92 de la Sala Primera de la Corte, pues, por esa vía, podrían legitimarse posesiones que no son tales de cara a la Administración. En la sentencia 119-91 de la Sala Primera incluso se reconoció la usucapión sobre una finca situada en el Estero Guerra de Sierpe, Osa (ver arts.11 de la Ley 6043 y 4 de su Reglamento).

En dictamen 100-95, de 10 de mayo de 1995, la Procuraduría dejó claro que, con arreglo al artículo 41 de la Ley 6043, el medio lícito normal de utilizar privativamente el demanio costero es la concesión, previo cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos exigidos. Los permisos de uso admisibles son los propios de utilizaciones especiales de corta duración, sin obras que tengan adherencia permanente a la tierra. Asimismo, en ese pronunciamiento y en el C-157-95, de 7 de julio de 1995, se aclaró la figura de los pobladores y únicos derechos de ocupación reconocidos por dicha normativa al entrar en vigencia ; situación intransmisible que no es dable perpetuar.- 4) CONCLUSION Se arriba así a la conclusión de que la pregunta de si un simple poseedor u ocupante de la zona marítimo-terrestre puede solicitar a las autoridades administrativas (Municipalidad del lugar o Ministerio de Seguridad Pública) que desaloje de la misma a otros ocupantes o poseedores en precario, ha de contestarse afirmativamente, con los matices que luego se harán. El deber que tienen todos los habitantes del país de contribuir a proteger esas dependencias demaniales contra apropiaciones o apoderamientos irregulares y deterioros, no permite hacer acepción de personas. Tampoco el carácter de dominio público de los bienes consiente salvedades en torno a la permanencia de detentadores ilícitos, quienes, por el contrario, deben ser desalojados "tan pronto se tenga noticia" de la infracción.

En la respuesta va sobreentendido que la persona a desalojar administrativamente es la que ejerce la ocupación por vías de hecho, sin título o autorización administrativa que la habilite, con lo que no podría alegar derechos de posesión frente al Estado o la respectiva Municipalidad. Sin embargo, el solicitante no puede valerse de su gestión para ocupar el terreno cuando se hallare en la misma situación; esto es, si fuere otro infractor. Supuesto en el cual debe ser desalojado.

A efecto de practicar el desalojo y salvo que el contraventor se allane a las actuaciones administrativas, lo que habrá de constar expresamente, debe levantarse la información correspondiente y observarse el debido proceso, confiriéndosele oportunidad de defensa y aportación de pruebas. La Sala Constitucional ha admitido la omisión de ese procedimiento cuando se reitera la ocupación de la zona marítimo-terrestre (Voto 5559-96, de 10 hrs. 24 mts. del 18 de octubre de 1996).

El problema demarcatorio de la zona marítimo-terrestre que se apunta en la consulta tiene relevancia en tanto ha de acreditarse que el inmueble donde se realiza el desalojo es parte de la zona marítimo-terrestre. Esto en razón de la excepcionalidad que conlleva el ejercicio de las potestades de autotutela. "El privilegio que protege la demanialidad puede y debe ser utilizado por la Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter público del bien involucrado" (Sala Constitucional, resolución N° 3145-96 de 28 de junio de 1996, considerando IV). Si hubiere duda o faltaren elementos de juicio para situar el inmueble dentro del dominio público costero, se recomienda obtener el criterio del Instituto Geográfico Nacional, entidad técnica en la materia.

El plan regulador es requisito para el trámite de una solicitud de concesión y construir obras con adherencia permanente al suelo, pero no incide en los trámites de desahucio. Sólo comprobaría indirectamente la imposibilidad jurídica de otorgar concesiones en el sector.

Si el procedimiento de desalojo es instruido directamente por la autoridad de policía se aconseja recabar prueba auténtica de la Municipalidad que corrobore que el presunto infractor carece de todo tipo de autorización para ocupar el inmueble.

De haber algún permiso de uso otorgado, el desalojo sólo podrá practicarse una vez vencido el plazo o revocado aquél, en firme, por la Municipalidad, en los supuestos del artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.

La autoridad de policía debe abstenerse de llevar a cabo desalojos si hubiesen actos administrativos declaratorios de derechos a favor del ocupante, hasta que estos se dejen sin efecto con arreglo a Derecho.

Del señor Ministro, con la debida consideración, Dr. José J. Barahona Vargas PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL (1) Barckausen, H., cit. por Marienhoff, M. : Tratado de dominio público, Ed . T. E. A. En sentido concordante, Cassese, S., I beni pubblici, A., Giuffré, Milano, 1969, pg. 313.

(2) Voto 447-91, de 21 de febrero de 1991.

(3) Sentencias 2306-91, 12445-92, 3433-92, 1207-93, 4472-93 y 2767-94.

(4) Artículo 173. 4 de la Ley General de la Administración Pública y Voto 6434-93 de la Sala Constitucional.

(5) Calero Rodríguez, J. R., Régimen jurídico de las costas españolas. Ed. Aranzadi S. A., Pamplona. 1995, p. 515 y 517.

(6) Votos números 6758-93, de 22 de diciembre de 1993, y 61: 42 hrs. del 14 de noviembre de 1995. Dictamen de la Procuraduría General de la República C-230-97 de 3 de diciembre de 1997.

(7) Sentencia de 9.30 a. m. de 6 de junio de 1936, que desestima una acción sobre mejor derecho posesorio en la zona marítimo-terrestre.

(8) Sentencia de Casación N° 122 de 16 :15 hrs. de 16 de noviembre de 1965. II Semestre, II Tomo de la Colección de Sentencias. Cfr. asimismo la sentencia de esa Colección, año 1958, I Semestre, págs. 376 s.s., considerando XIV.-.

(9) Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, Nº 10166 de 1988, 1048 de 1988 y 9282 de 1987. Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución Nº 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la Nº 910 de 1987.