Possession rights and fees on islands within the maritime terrestrial zoneDerechos de posesión y canon en islas de la zona marítimo terrestre

Legal Opinion : 045 - J of 04/03/2006 OJ-045-2006 April 3, 2006 Lic. Peter Guevara Guth Deputy Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your communication No. PGG-0038-05, by which you inquire whether there are possessory rights in the restricted zone, especially on the islands; what rights are held by those who inhabited them prior to the entry into force of Law 6043, and whether it is possible to charge a fee for the use of the land and on what regulatory basis.

First, it should be noted that the legal analysis in this pronouncement, since the consultant is not part of the active administration and is a member of another Branch of Government of the Republic, whose legislative function cannot be substituted by a different State body via an advisory opinion, lacks the binding effect provided for in Articles 2, 3, subsection b), and 4 of our Organic Law.

The attention of the questions is addressed under the scheme set forth below.

I.- LEGAL CONCEPT OF ISLAND, MARITIME ISLAND The Dictionary of the Spanish Language defines an island as a "portion of land surrounded by water on all sides." In the same sense, the Geomorphological Dictionary of the Autonomous University of Mexico conceptualizes it as a "portion of firm land in the sea, lake, or river, surrounded by water on all sides." Under these conditions are the insular territories provided for in Articles 3, subsection VI), and 75 of the Water Law (Ley de Aguas):

"Article 3.- The following are likewise national property:

…

VI.- The islands that form in the territorial seas, in the beds of lakes, lagoons, or estuaries (esteros), or in the channels of watercourses of national property, provided that these do not originate from a bifurcation of the river on privately owned lands." "Article 75.- Islands already formed or that may form in the maritime zone, or in the navigable part of rivers, and in ria estuaries (rías) and river mouths are property of the State…" Likewise, the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, signed in Geneva on April 29, 1958 (Law No. 5031 of July 27, 1972), establishes the following term in its Article 10:

"An island is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide (pleamar)" This concept is reiterated by the United Nations Convention on the Law of the Sea, signed in Montego Bay on December 10, 1982 (Law No. 7291 of March 23, 1992, Supplement No. 10 to La Gaceta No. 134 of July 15, 1992):

"Article 121 Regime of islands 1.- An island is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide." Note as a reference parameter for territories affected by tides, the high tide (pleamar) of those waters, commonly understood as the "end or term of the rising or tide of the sea" (Geographic Dictionary, Pan American Institute of Geography and History). Analogously, the Dictionary of the Royal Spanish Academy defines pleamar as: "(From plenamar). Nautical. End or term of the rising of the sea. Time that this lasts." By virtue of the foregoing, to determine if a piece of land is an island, one must always observe the natural cycles that regulate the flow levels and tides of the surrounding waters, and the fact of being permanently surrounded by water is not valid to qualify land as an island, since, as we have seen, our legal system considers it as such merely by being so at high tide (pleamar).

According to Constitutional Law, the normative concept of an island set forth must be applied and observed by every legal operator and inhabitant of the Republic (Political Constitution, Articles 7, 11, 19, 28, 129, and 154).

It is not surprising then that the courts of justice, zealous in fulfilling the legislative mandate, render their judgment respecting the regulations outlined:

"...as has been considered in numeral 10 of the United Nations Convention on the Law of the Sea held in Geneva in 1958, which understands an island as '...a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide...', it is sufficient then that the land is surrounded by water at high tide or pleamar to be reputed as an island, which happens and is fulfilled in this case, according to evidence considered reliable, being suitable as it emanates from state bodies charged with such studies, such as the Dirección General Forestal and the Instituto Geográfico Nacional...according to a study conducted of the property subject to this process, it determines that it is within what is known as an island, and according to legislation the State opposes the process...considering that pursuant to Articles 27 subsection 2. of the Water Law and 3 of Law No. 276 of August 27, 1942, it is stated that: 'The following are likewise national property:...VI.-The islands that form in the territorial seas, in the beds of lakes, lagoons, or estuaries (esteros) or in the channels of watercourses of national property'...This Law provides that the waters of estuaries (esteros) that communicate permanently or intermittently with the sea, as well as the beds of the estuaries (esteros), are public domain lands. Hence, given this reliable evidence that the property is within an island by the mere fact that at high tide it is surrounded by water; there is no doubt whatsoever that the property, as stated by the Trial Judge and the Representative of the State, is a domain property (bien demanial) and as such its registration is not appropriate." Superior Agrarian Court (Tribunal Superior Agrario), No. 770 of 2:35 p.m. on October 5, 1995.

However, Article 2 of the Regulation to the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Reglamento a la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 7841 of December 16, 1977, defines an island as a "portion of land permanently surrounded by water." An interpretation in accordance with the normative hierarchical order establishes that this definition is only applicable to require legislative approval for the granting of concessions on islands (Law 6043, Articles 9, second paragraph, 37, and 42, third paragraph), but not to deny that condition to those surrounded by water at high tide, as provided by the United Nations Convention on the Law of the Sea, which is of a much higher rank than the regulation in any case. (Advisory Opinions C-108-96, C-038-97, C-042-97, and C-212-98, legal opinions OJ-006-2004, OJ-115-2000, OJ-061-2001, and OJ-006-2004).

II.- ISLANDS AS PUBLIC DOMAIN PROPERTY (BIENES DE DOMINIO PÚBLICO) Both islands (1), and the strip contiguous to the coastline, (2) have enjoyed legal protection in our country for a long time, even from the XIX century.

In the last century, Law No. 11 of November 22, 1905, provided in its Article 1: "Declare the lands of the islands located in both seas, gulfs, and bays within the jurisdiction of the Republic as inalienable"; Law No. 17 of May 30, 1906, was enacted to establish "special prescriptions in order to keep the islands under the absolute domain of the State"; and Law No. 11 of October 22, 1926, reiterated as inalienable, among others, the lands of the islands (Article 1).

Previously, Law No. 60 of August 13, 1914 (Articles 1 and 3, subsection a), prohibited the sale of the islands of the Gulf of Nicoya. (3) The General Law on Vacant Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, indicated in its Article 7: "the lands of the islands may also not be alienated." The Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942, again reiterated the domain attribute (atributo demanial) of the islands (Articles 3, subsection VI, and 75).

Also, Decree-Law No. 116 of July 27, 1948, amended by No. 803 of November 2, 1949, "confirms and proclaims National Sovereignty over the entire submarine platform or continental and insular shelf adjacent to the continental and insular coasts of the national territory, whatever the depth at which it may be found, reaffirming the inalienable right of the Nation to all the natural resources existing on, in, or under said shelf or platform." In the 1960s, the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, taking up part of the enumeration of public domain property from the General Law on Vacant Lands, reiterates domain protection (tutela demanial) for the islands in Article 7, subsection c), by declaring them inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession.

Finally, Law No. 6043 of March 2, 1977, includes islands within the concept of the maritime terrestrial zone, always safeguarding the public domain regime: (4) "Article 9.- (...)

For all legal effects, the maritime terrestrial zone includes the islands, islets, and maritime rocks (peñascos marítimos), as well as any land or natural formation that protrudes above ocean level within the territorial sea of the Republic." Under these regulations, the restricted zone on the islands is extended to the entire insular territory (Article 10 ibid.), and concessions may be granted therein, except in the fifty-meter strip for public use, provided that the corresponding conditions and requirements are met. Likewise, mangroves are excluded from being granted in concession, as they constitute a public zone (Article 11 ibid.).

III.- RESPONSE TO THE CONSULTATION Based on the foregoing, it can be concluded that there are no possessory rights over the maritime terrestrial zone to which the islands belong. The right of possession, as is known, is a real right (derecho real) that is acquired over privately owned property (bienes de dominio privado), and consequently, the inhabitants of the islands do not hold rights of that nature.

The Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) does establish certain benefits for those who hold the status of dweller (poblador) and occupant, but these are not capable of enabling acquisitive prescription (usucapir) through the right of possession, which is not applicable in this case. These conditions must be differentiated from those of concessionaires (concesionarios), whose administrative real right (derecho real administrativo) does empower its assignment or transfer with municipal authorization and that of the ICT or the IDA (Law 6043, Article 45).

In contrast, the figure of occupant and dweller (poblador) is a condition inherent to those who occupy said lands prior to Law 6043, according to its requirements, and cannot be subject to assignment or transfer. (Contentious-Administrative Court, Second Section (Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda), No. 307-98 of 3:00 p.m. on July 30, 1998; Guanacaste Court (Tribunal de Guanacaste), No. 17-2004 of 9:25 a.m. on February 24, 2004; pronouncements Nos. C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003, and OJ-17-2001). It is these persons, even in the case of the islands, who are responsible for paying the fee (canon) provided for in Transitory Provision VII of Law 6043.

It must be clear that dwellers (pobladores) and occupants require, among other formalities, an express application to that effect and an authorizing administrative act that recognizes that provisional situation, which, in any case, will cease when the development plan for the respective zone comes into effect. That authorization does not produce any right whatsoever regarding a concession (doctrine of Law 6043, Article 70 and Transitory Provision VII; and its Regulation, Article 52; Legal Opinion No. OJ-072-2003 of May 6, 2003; Third Section of the Contentious-Administrative Court (Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo), No. 321-2003 of 9:00 a.m. on October 17, 2003; Guanacaste Court (Tribunal de Guanacaste), No. 17-2004 of 9:25 a.m. on February 24, 2004).

Regarding properties registered within the territory classified as coastal domain (demanio costero), it should be recalled that they must be so subject to the law and with a legitimately acquired title (Law 6043, Articles 6 and 35), (5) exceptional situations requiring necessary verification by the individual upon whom it falls to demonstrate the ownership invoked, in accordance with law; failing to do so, it will be reputed public by operation of law (Advisory Opinions C-138-91 and C-102-93). The thesis finds support in the principle of onus probandi (burden of proof) and has also been sustained in other latitudes, as occurs in Spain. The Supreme Court, in repeated judgments, such as those of May 7, 1975, November 12, 1988, and July 7, 1989, has reiterated that "the maritime-terrestrial zone is public domain property, without prejudice to the rights of private individuals, provided that they, and not the State, are the ones who so prove it." The Latin adage applies here that he who has the presumption or precept in his favor places the burden of proof on his adversary. (Advisory Opinion No. C-128-99 of June 24, 1999).

These exceptions on the exercise of private property rights and special conditions and uses on spaces of the littoral public domain were extensively analyzed in legal opinion No. OJ-253-2003 of December 2, 2003, addressed to your person, and whose conclusions, of interest here, are transcribed again:

"3) 'Except for the exceptions established by law, the public zone cannot be subject to occupation under any title or in any case. No one may claim any right over it.' It is dedicated to public use and, especially, to the free transit of persons. (Law 6043, Article 20).

According to the CONSTITUTIONAL CHAMBER (Sala Constitucional, vote 5210-97), although there has been great variability in the matter, the inalienable strip of fifty meters from the ordinary high tide (pleamar ordinaria) is the immovable core of the legislation regulating the maritime terrestrial zone, placed at the service of all persons, impossible for private appropriation, and, by the sustained recognition in the national legal system, it is intangible even for the legislator.

That strip is for common use; not so the sectors of the public zone that, by their nature, do not allow it, as occurs, for example, with mangroves. Collective use is characterized by being free, gratuitous, and egalitarian, in accordance with the legal provisions that govern it.

Regarding public domain property, and particularly the maritime terrestrial zone, which is national patrimony, there is a legal impossibility of exercising private possession. The legal possession (posesión iuris) is exercised solely by the titular and administering public entities. Even though it is not manifested through real acts, it must be considered that it is produced by the force of the provisions that regulate its purpose.

• 4)Among the possible special rights over real estate located in the public zone are:
• a)Exceptional concessions in sites where, due to their natural conditions, they cannot be used for public use, fulfilling the requirements specified in Article 21 of Law 6043 and Advisory Opinion C-026-2001 of the Office of the Attorney General (Procuraduría), or for works or installations indicated in Article 18 ibid., in duly authorized and concessioned spaces.
• b)When, due to natural causes, the topography of the land varies, with the consequent change in distances, and a private property, duly registered, a lawful construction or installation, or a property under concession, previously in the restricted zone, ends up in the public zone, the owner or concessionaire retains their rights, subject to the limitations or restrictions of Articles 24 and 25 of Law 6043.

For the concession, that circumstance would be grounds for denial of the extension upon the expiration of the contract term (Article 51 ibid.)

The registrations made under the protection of Law 4558 of April 22, 1970 (Transitory Provision III and Article 8°) had to respect the inalienable strip of fifty meters from the ordinary high tide (pleamar ordinaria), now known as the public zone (Article 6°).

• c)Those who, upon Law 6043 coming into force, "possessed" lots located totally or partially in the public zone, by virtue of prior concessions or "leases" (arrendamientos) - an improper denomination - were permitted to continue in possession of the parcels under the terms of their contracts, provided they had been legally granted, were in force, and completed the registration procedure, as long as they remained on the properties, and insofar as they did not remodel the constructions, the buildings or installations were destroyed, or the concession or contract was canceled or extinguished. Upon expiration, if its extension was agreed upon, they had to adapt to the new law (Arts. 68 ibid., Transitory Provisions I and II; 73 of the Regulation).
• d)For dwellers (pobladores), a status which is non-transferable, and who must submit to the planning of the zone, certain provisions were established concerning the public zone (Arts. 70 of Law 6043; 75 of its Regulation).
• e)There could be special rights in the public zone of Playa Tivives, granted in "lease" (concession) to the Cooperative of Tivives R. L., excluding the beach (Article 80; Law 6043).

Developments in the public zone, but of general interest, are authorized by Article 22 ibid. (in harmony with Article 11 of the Regulation): infrastructure and construction works intended for public use, or state tourist installations, of notorious convenience for the country.

• 5)The restricted zone is the strip one hundred fifty meters wide, towards the interior of the country, adjacent to the public zone, including therein mangroves or saltwater forests (bosques salados) of the continental or insular coastlines and estuaries (esteros) of the national territory, that of the system of main canals that connect the ports of Moín and Barra del Colorado, and the other lands in the case of the islands.

Starting from the vegetation line at the banks of the estuaries (esteros) and the limit of the mangroves or saltwater forests (bosques salados), where they exist, when these extend for more than fifty meters from the ordinary high tide (pleamar ordinaria), the restricted zone begins. (Law 6043; Arts. 10 and 11; 4 of its Regulation).

• 6)The restricted zone is an area intended for the concession of private use, with permanent works. They must be registered in the General Registry of Concessions (Registro General de Concesiones) to be effective against third parties.

Domain authorizations (autorizaciones demaniales) could also be granted in the cases authorized by Law, for small-scale, removable, and temporary installations.

Finally, there may be private property titles in the restricted zone, duly registered, based on Law 4558 (Arts. 8° and Transitory Provision III).

And likewise, any legitimate title of ownership, registered under the protection of any other special law that had permitted it at the time, would have to be respected."

Sincerely,

Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Meylin Gutiérrez Méndez Deputy Attorney General (Procurador Adjunto) Attorney of the Office of the Attorney General (Abogada de Procuraduría) ____________________ 1) Water Law (Ley de Aguas) No. 11 of May 26, 1884, Article 33; Fiscal Code, Law No. 8 of September 31, 1885, Article 508.

• 2)Thus, in 1828, Law No. 162 of June 20 reserved one mile of latitude over the coasts of the sea in favor of the navy, fishery, and saltworks. On July 30, 1841, the General Code of the State (Código General del Estado) established in its numeral 296: "...the ebb and flow of the sea, its shores, the ports, the coves, roadsteads, and generally the portions of the State's territory, which are not susceptible to private ownership, shall be considered as belonging to the public domain." Law No. 7 of August 31, 1868, Article 1, prohibited claiming (denunciar) vacant lands (tierras baldías) within a zone of two thousand varas of latitude, along the coasts of both seas. In a similar sense to its predecessors, the Water Law (Ley de Aguas) No. 11 of May 26, 1884, Article 20, provided: "The maritime-terrestrial zone or space of the coasts of the Republic that the sea bathes in its ebb and flow and the immediate lands up to the distance of one mile are of public domain." 3) Regarding the legal regime of the islands of the Gulf of Nicoya, their natural, archaeological, and scenic wealth, as well as the various competences for their administration, see legal opinion No. OJ-050-2005 of April 26, 2005.
• 4)On this matter, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) notes: "vote No. 0914-94 of twelve hours and twelve minutes on February eleven, nineteen ninety-four, provided: '... Article 7, subsection c) of the Land and Colonization Law clearly establishes that islands are lands that must be kept under the domain of the State and that they will be considered inalienable and not susceptible to acquisition by demand or possession, unless they were under private domain with a legitimate title. In the same sense, the Maritime Terrestrial Zone Law in its Articles 9 and 20 establishes that the Maritime Terrestrial Zone includes islands, which is why they are imprescriptible and subject to public use. By virtue of the foregoing, given that the islands are public zone and that the petitioner did not even have an option to register the property in his name, he has no right whatsoever to claim possession of the property nor to compensation.' Vote 7500-97.
• 5)The validity of a registration under Transitory Provision III of Law 4558 of April 22, 1970 (La Gaceta No. 104 of May 12, 1970), which permitted registration in the 150 meters contiguous to the inalienable zone from the ordinary high tide (pleamar ordinaria) up to one day before its repeal (October 13, 1971), by Law 4847 of October 4, 1971 (La Gaceta No. 206 of October 14, 1971), had to meet two conditions. A) Having been carried out before a jurisdictional body based on the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), No. 139 of July 14, 1941, and its amendments, and not in an administrative venue before the ITCO pursuant to Law 4545 of March 20, 1970, since the latter completely lacked competence to approve titling according to Transitory Provision III of Law 4558. Those registrations ordered by the ITCO on the coastal zone suffer from the defect of absolute nullity (Advisory Opinions Nos. C-128-99 of June 24, 1999, page 4, and C-154-2001 of May 28, 2001, page 8). The Supreme Court, sitting en banc, in its judgment No. 52 of 2:00 p.m. on November 2, 1972, speaks of proceedings filed before the "competent courts" or "judges' courts" (page 22). The same criterion was held by the Superior Contentious-Administrative Court, Third Section (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera) in resolutions Nos. 1782-98 and 8284-98. B) The proceeding had to be filed during the validity of Transitory Provision III. For this reason, this Office indicated that possessory information proceedings filed before the courts of justice between May 12, 1970, and before October 14, 1971, could continue to be processed and even obtain an approving judgment if they met the requirements demanded by Transitory Provision III of Law 4558 and the Possessory Information Law (Legal Opinion No. OJ-078-98 of September 18, 1998). Proceedings initiated outside that period would be vitiated by absolute nullity (Superior Contentious-Administrative Court, Third Section, No. 7982-98; Advisory Opinions C-128-99 of June 24, 1999, page 2, and C-154-2001 of May 28, 2001). Due to the domain nature (índole demanial) of the maritime terrestrial zone, in the event of an illegitimate registration, the act is absolutely null (Constitutional Chamber, Nos. 1975-91 of 8:48 a.m. on October 4, 1991, and 6170-98 of 7:12 p.m. on August 26, 1998; First Chamber (Sala Primera), judgment No. 104-96).

Opinión Jurídica : 045 - J del 03/04/2006 OJ-045-2006 3 de abril de 2006 Lic. Peter Guevara Guth Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio N° PGG-0038-05, mediante el cual consulta si hay derechos de posesión en la zona restringida, especialmente en las islas; qué derechos ostentan quienes las habitan con anterioridad a la vigencia de la Ley 6043, y si es posible el cobro de un canon por el uso del suelo y con base en qué normativa.

En primer término, anótese que el análisis jurídico de este pronunciamiento, al no ser el consultante parte de la administración activa, y por tratarse de un miembro de otro Poder de la República, cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen, carece del efecto vinculante previsto en los artículos 2, 3, inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica.

La atención de las interrogantes se evacua bajo el esquema que exponemos de seguido.

I.- CONCEPTO JURÍDICO DE ISLA, ISLA MARÍTIMA El Diccionario de la Lengua Española, define isla como aquella “porción de tierra rodeada de agua por todas partes”.

En igual sentido, el Diccionario Geomorfológico de la Universidad Autónoma de México la conceptualiza como la “porción de la tierra firme en mar, lago o río, rodeada de agua por todas partes.” Bajo estas condiciones, se encuentran los territorios insulares previstos en los artículos 3 inciso VI), y 75 de la Ley de Aguas:

“Artículo 3º.- Son igualmente de propiedad nacional:

…

VI.- Las islas que se forman en los mares territoriales, en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que éstas no procedan de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular.” “Artículo 75.- Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítima o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocaduras…” Asimismo, la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958 (Ley Nº 5031 de 27 de julio de 1972), en su artículo 10 establece el siguiente término:

“Una isla es una extensión natural de tierras rodeada de agua que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar” El concepto lo reitera el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmado en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 (Ley Nº 7291 de 23 de marzo de 1992, Alcance Nº 10 a La Gaceta Nº 134 del 15 de julio de 1992):

“Artículo 121 Régimen de las islas 1.- Una isla es una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar.” Nótese como parámetro de referencia para los territorios afectados por mareas, la pleamar de esas corrientes, entendida comúnmente como el “fin o término de la creciente o marea del mar” (Diccionario Geográfico, Instituto Panamericano de Geografía e Historia). Análogamente, el Diccionario de la Real Academia Española define como pleamar: “(De plenamar). Mar. Fin o término de la creciente de la mar. Tiempo que esta dura”.

En virtud de lo anterior, para determinar si un terreno es insular deben observarse siempre los ciclos naturales que regulan los niveles de caudal y mareas de las aguas circundantes, y no es válido para calificar un terreno de insular el hecho de encontrarse permanentemente rodeado de agua, pues como vimos nuestro ordenamiento jurídico lo reputa como tal con sólo estarlo en marea alta (pleamar).

Conforme al Derecho de la Constitución, el concepto normativo de isla expuesto deben aplicarlo y observarlo todo operador jurídico y habitante de la República (Constitución Política, artículos 7, 11, 19, 28, 129 y 154).

No extraña entonces que los tribunales de justicia celosos en el cumplimiento del mandato legislativo dicten su criterio respetando la normativa reseñada:

“...como se ha estimado en el numeral 10 de la Convención sobre Derechos del Mar de las Naciones Unidas celebrada en Ginebra en 1958, que por isla se entiende “...una extensión natural de tierra rodeada de agua que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar...”, basta entonces que el terreno esté rodeado de agua en marea alta o pleamar para que se reputa como isla, lo cual sucede y se cumple en este caso, según prueba estimada fehaciente, al ser idónea por emanar de órganos estatales encargados de tales estudios, como lo son la Dirección General Forestal y el Instituto Geográfico Nacional...según estudio realizado del fundo objeto de este proceso, determina que éste se encuentra dentro de lo que se conoce como isla, que de acuerdo a la legislación el Estado se opone al trámite...al considerar que conforme a los artículos 27 inciso 2. de la Ley de Aguas y 3 de la Ley Nº 276 de 27 de agosto de 1942 se señala que: ”Son igualmente propiedad nacional:...VI.-Las islas que se formen en los mares territoriales, en los vasos de los lagos, laguna o esteros o en causes de las corrientes de propiedad nacional”...Esta Ley dispone que son terrenos de dominio público las aguas de los esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar así como los vasos de los esteros. De ahí que ante esta prueba fehaciente de que el bien está dentro de una isla por el sólo hecho de que en marea alta queda rodeada de agua; no queda duda alguna de que el bien como lo expone el Juzgador de Instancia y el Representante del Estado es un bien demanial y como tal no procede su inscripción.” Tribunal Superior Agrario, Nº 770 de 14:35 hrs. del 5 de octubre de 1995.

No obstante, el artículo 2º del Reglamento a la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre, Nº 7841 de 16 de diciembre de 1977, define como isla a la “porción de tierra rodeada permanentemente de agua”. Una interpretación conforme al orden jerárquico normativo, establece que esa definición sólo es aplicable para requerir la aprobación legislativa en el otorgamiento de concesiones sobre islas (Ley 6043, artículos 9, párrafo segundo, 37 y 42, párrafo tercero), más no para negar esa condición a las circundadas por agua en pleamar, como lo dispone el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de rango muy superior, en todo caso, al reglamentario. (Dictámenes C-108-96, C-038-97, C-042-97 y C-212-98, opiniones jurídicas OJ-006-2004, OJ-115-2000, OJ-061-2001 y OJ-006-2004).

II.- ISLAS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Tanto las islas (1), como la franja contigua a la línea costera, (2) gozan desde tiempo atrás de protección jurídica en nuestro país, incluso del siglo XIX.

En el siglo pasado, la Ley Nº 11 de 22 de noviembre de 1905 dispuso en su artículo 1º: “Declárense inalienables los terrenos de las islas situadas en ambos mares, golfos y bahías dentro de la jurisdicción de la República”; la Nº 17 de 30 de mayo de 1906, se dictó para establecer “especiales prescripciones con el fin de mantener las islas bajo el absoluto dominio del Estado”; y la Nº 11 de 22 de octubre de 1926, reiteró como inalienables, entre otros, los terrenos de las islas (artículo 1º).

Con anterioridad, la Ley Nº 60 de 13 de agosto de 1914 (artículos 1 y 3, inciso a), prohibió la venta de las islas del Golfo de Nicoya. (3) La Ley General sobre Terrenos Baldíos, Nº 13 de 10 de enero de 1939, indicó en su artículo 7º: “tampoco podrán enajenarse los terrenos de las islas”. La Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942, reiteró nuevamente el atributo demanial de las islas (artículos 3, inciso VI y 75).

También el Decreto-Ley Nº 116 de 27 de julio de 1948, reformado por el Nº 803 de 2 de noviembre de 1949, “confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquier que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma”.

En la década de los sesenta, la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre de 1961, retomando parte de la enumeración de los bienes de dominio público de la Ley General sobre Terrenos Baldíos, reitera la tutela demanial a las islas en el artículo 7º, inciso c), al declararlas inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión.

Por último, la Ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, incluye dentro del concepto de zona marítimo terrestre a las islas, resguardando siempre el régimen de domino público: (4) “Artículo 9.- (...)

Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República.” Bajo esta normativa, la zona restringida en las islas se amplía a todo el territorio insular (artículos 10 ibídem), pudiéndose otorgar concesiones en ella, salvo en la faja de cincuenta metros de uso público, siempre que se reúnan las condiciones y requisitos correspondientes. Igualmente, quedan excepcionados de otorgamiento en concesión los manglares, pues constituyen zona pública (artículo 11 ibídem).

III.- EVACUACIÓN DE LA CONSULTA Con base en lo expuesto, cabe concluir que no hay derechos de posesión sobre la zona marítimo terrestre a la cual pertenecen las islas. El derecho de posesión como es sabido, es un derecho real que se adquiere sobre bienes de dominio privado, y en consecuencia, los habitantes de las islas no ostentan derechos de esa índole.

La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre sí establece algunos beneficios a quienes ostentan la condición de poblador y ocupante, pero no hábiles para usucapir mediante el derecho de posesión, no aplicable en la especie. Esas condiciones han de diferenciarse de los concesionarios, cuyo derecho real administrativo sí faculta su cesión o traspaso con autorización municipal y del ICT o el IDA (Ley 6043, artículo 45).

En cambio, la figura de ocupante y poblador es una condición propia de quienes ocupan dichos terrenos con anterioridad a la Ley 6043, según sus requerimientos, y no puede ser objeto de cesión o traspaso. (Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda, Nº 307-98 de 15:00 hrs. del 30 de julio de 1998; Tribunal de Guanacaste, Nº 17-2004 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004; pronunciamientos números C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 y OJ-17-2001). Es a esas personas, aún en el caso de las islas, a quienes les corresponde cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de la Ley 6043.

Debe tenerse claro que los pobladores y ocupantes requieren, entre otras formalidades, de una solicitud expresa en ese sentido y de un acto administrativo autorizatorio que les reconozca esa situación provisional, la cual, en todo caso, cesará cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona. Esa autorización no produce derecho alguno en lo que a concesión se refiere (doctrina de la Ley 6043, artículo 70 y Transitorio VII; y su Reglamento, artículo 52; Opinión Jurídica Nº OJ-072-2003 del 6 de mayo del 2003; Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321-2003 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003; Tribunal de Guanacaste, Nº 17-2004 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004).

En punto a las propiedades inscritas dentro del territorio catalogado como demanio costero, cabe recordar que han de serlo con sujeción a la ley y título legítimamente adquirido (Ley 6043, artículos 6 y 35), (5) situaciones excepcionales de necesaria comprobación por el particular a quien incumbe demostrar la titularidad invocada, con ajuste a derecho, de no hacerlo se reputará pública por ministerio de ley (Dictámenes C-138-91 y C-102-93). La tesis halla soporte en el principio del onus probandi (carga de la prueba) y también ha sido sostenida en otras latitudes, como ocurre en España. El Tribunal Supremo, en repetidas sentencias, como son las del 7 de mayo de 1975, 12 de noviembre de 1988 y 7 de julio de 1989, ha reiterado que “la zona marítimo-terrestre es bien de dominio público, sin perjuicio de los derechos de los particulares, siempre que sean ellos y no el Estado quienes así lo acrediten”. Vale aquí el adagio latino de que el que tiene presunción o precepto a su favor, carga el peso de la prueba a su adversario. (Dictamen Nº C-128-99 de 24 de junio de 1999).

Estas excepciones sobre el ejercicio del derecho de propiedad privada y condiciones y usos especiales sobre espacios del dominio público litoral fueron analizadas con amplitud en la opinión jurídica N° OJ-253-2003 del 2 de diciembre de 2003, dirigida a su persona, y cuyas conclusiones, en lo de interés, se transcriben nuevamente:

“3) "Salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella". Está dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. (Ley 6043, artículo 20).

De acuerdo con la SALA CONSTITUCIONAL (voto 5210-97), si bien ha habido gran variabilidad en la materia, la franja inalienable de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria es núcleo inamovible de la legislación reguladora de la zona marítimo terrestre, puesta al servicio de todas las personas, de imposible apropiación privada y, por el reconocimiento sostenido en el ordenamiento jurídico nacional, resulta intangible aún para el legislador.

Esa franja es de uso común; no así los sectores de zona pública que, por su naturaleza, no lo consiente, como ocurre, por ejemplo, con los manglares. La utilización colectiva se caracteriza por ser libre, gratuita e igualitaria, con ajuste las disposiciones legales que la disciplinan.

Sobre los bienes de dominio público y, en particular, de la zona marítimo terrestre, de patrimonio nacional, hay imposibilidad jurídica de ejercer posesión privada. La posesión iuris la ejercen únicamente los entes públicos titulares y administradores. A pesar de que no se manifiesta por hechos reales, debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino.

• 4)Entre los posibles derechos especiales sobre inmuebles ubicados en zona pública, están:
• a)Concesiones excepcionales en sitios donde por sus condiciones naturales no pueden aprovecharse para uso público, cumpliendo los requisitos que precisa el artículo 21 de la Ley 6043 y el dictamen C-026-2001 de la Procuraduría, o para obras o instalaciones que indica el artículo 18 ibid., en espacios debidamente autorizados y concesionados.
• b)Cuando por causas naturales varía la topografía del terreno, con el consiguiente cambio de distancias, y una propiedad privada, debidamente inscrita, construcción o instalación lícitas o un inmueble en concesión, antes en zona restringida resultaren en zona pública, el propietario o concesionario conservan sus derechos, sujetos a las limitaciones o restricciones de los artículos 24 y 25 de la Ley 6043.

Para la concesión, esa circunstancia sería causal de denegatoria de la prórroga al cumplirse el plazo del contrato (artículo 51 ibid.)

Las inscripciones hechas al amparo de la Ley 4558 de 22 de abril de 1970 (Transitorio III y artículo 8°) debían respetar la faja inalienable de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria, hoy conocida como zona pública (artículo 6°).

• c)A quienes al entrar a regir la Ley 6043 "poseían" lotes ubicados total o parcialmente en zona pública, en virtud de concesiones o "arrendamientos" -denominación impropia- anteriores, se les permitió continuar en posesión de las parcelas en los términos de sus contratos, siempre que se hubieran otorgado legalmente, estuvieren vigentes y cumplieren el trámite de registro, mientras permanecieran en los inmuebles, y en tanto no remodelaran las construcciones, se destruyeran las edificaciones o instalaciones o se cancelare o extinguiere la concesión o contrato. Al vencimiento, si fuere acordada su prórroga, debían adecuarse a la nueva ley (arts. 68 ibid., Transitorio I y II; 73 del Reglamento).
• d)Para los pobladores, carácter que es intransferible, y quienes han de someterse a la planificación de la zona, se establecieron ciertas previsiones concernientes a la zona pública (arts. 70 de la Ley 6043; 75 de su Reglamento).
• e)Podrían haber derechos especiales en la zona pública de Playa Tivives, dada en "arriendo" (concesión) a la Cooperativa de Tivives R. L., con exclusión de la playa (artículo 80; Ley 6043).

Desarrollos en zona pública, pero de interés general, autoriza el artículo 22 ibid. (en armonía con el 11 del Reglamento): obras de infraestructura y construcción destinados a uso público, o instalaciones turísticas estatales, de notoria conveniencia para el país.

• 5)Zona restringida es la franja de ciento cincuenta metros de ancho, hacia el interior del país, adyacente a la zona pública, incluidos en ésta manglares o bosques salados de los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, la del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y los demás terrenos en el caso de las islas.

Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, donde los hay, cuando estos se extiendan por más de cincuenta metros desde la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida. (Ley 6043; arts. 10 y 11; 4 de su Reglamento).

• 6)La zona restringida es área destinada a la concesión de uso privativo, con obras permanentes. Deben inscribirse en el Registro General de Concesiones, para surtir efectos ante a terceros.

También podrían otorgarse autorizaciones demaniales en los supuestos que faculte la Ley, para instalaciones de poca envergadura, removibles y transitorias.

Por último, pueden haber títulos de propiedad privada en la zona restringida, debidamente inscritos, con fundamento en la Ley 4558 (arts. 8° y Transitorio III).

E igual habría que respetar cualquier título legítimo de propiedad, inscrito al amparo de alguna otra ley especial que en su momento lo hubiere permitido.” Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Meylin Gutiérrez Méndez Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría ____________________ 1) Ley de Aguas Nº 11 del 26 de mayo de 1884, artículo 33; Código Fiscal, Ley Nº 8 de 31 de setiembre de 1885, artículo 508.

• 2)Así, en 1828 la Ley Nº 162 del 20 de junio reservó una milla de latitud sobre las costas del mar a favor de la marina, pesquería y salinas. El 30 de julio de 1841, el Código General del Estado, estableció en su numeral 296: "…el flujo y reflujo del mar, sus riveras, los puertos, las ensenadas, radas y generalmente las porciones del territorio del Estado, que no son susceptibles de una propiedad privada, se considerarán como pertenecientes al dominio público." La Ley Nº 7 del 31 de agosto de 1868, artículo 1º, prohibió denunciar tierras baldías comprendidas en una zona de dos mil varas de latitud, á lo largo de las costas de ambos mares. En similar sentido a sus antecesoras, la Ley de Aguas Nº 11 del 26 de mayo de 1884, artículo 20, dispuso: "Es de dominio público la zona marítimo-terrestre o espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla." 3) Sobre el régimen jurídico de las islas del Golfo de Nicoya, su riqueza natural, arqueológica y paisajística, así como las diversas competencias para su administración, véase la opinión jurídica Nº OJ-050-2005 de 26 de abril de 2005.
• 4)Sobre el particular, apunta la Sala Constitucional: “el voto N° 0914-94 de doce horas doce minutos del once de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, dispuso: "... el artículo 7 inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización establece claramente que las islas son terrenos que deben mantenerse bajo dominio del Estado y que se consideraran inalienables y no susceptibles de adquirirse por demanda o posesión, salvo que estuvieran bajo el dominio privado con título legítimo. En el mismo sentido, la Ley de Zona Marítimo Terrestre en sus artículos 9 y 20 establece que la Zona Marítimo Terrestre comprende a las islas, razón por la cual son imprescriptibles y sometidas al uso público. En virtud de lo anterior, dado que las islas son zona pública y que el accionante no tenía siquiera opción de inscribir la propiedad a su nombre, no tiene derecho alguno de reclamar la posesión del inmueble ni a una indemnización.” Voto 7500-97.
• 5)La validez de una inscripción al amparo del Transitorio III de la Ley 4558 de 22 de abril de 1970 (La Gaceta Nº 104 de 12 de mayo de 1970), que permitió inscribir en los 150 metros contiguos a la zona inalienable a partir de la pleamar ordinaria hasta un día antes de su derogatoria (13 de octubre de 1971), por Ley 4847 de 4 de octubre de 1971 (La Gaceta Nº 206 de 14 de octubre de 1971), debió cumplir con dos condiciones. A) Haberse realizado ante un órgano jurisdiccional con base en la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, y no en sede administrativa ante el ITCO conforme a la Ley 4545 de 20 de marzo de 1970, pues éste carecía por completo de competencia para aprobar titulaciones conforme al Transitorio III de la Ley 4558. Esas inscripciones ordenadas por el ITCO sobre la zona costera padecen del vicio de nulidad absoluta (Dictámenes números C-128-99 de 24 de junio de 1999, página 4 y C-154-2001 de 28 de mayo de 2001, página 8). La misma Corte Plena, en su sentencia Nº 52 de las 14:00 hrs. del 2 de noviembre de 1972, habla de los trámites presentados ante los "tribunales competentes" o "juzgados" (página 22). Igual criterio sostuvo el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera en resoluciones números 1782-98 y 8284-98. B) El trámite debió presentarse durante la vigencia del Transitorio III. En razón de ello, este Despacho señaló que las informaciones posesorias presentadas ante los tribunales de justicia entre el 12 de mayo de 1970 y antes del 14 de octubre de 1971, pudieron seguirse tramitando y hasta obtener sentencia aprobatoria si cumplían con los requisitos exigidos por el Transitorio III de la Ley 4558 y la Ley de Informaciones Posesorias (Opinión Jurídica Nº OJ-078-98 de 18 de setiembre de 1998). Las diligencias promovidas fuera de ese plazo estarían viciadas de nulidad absoluta (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Nº 7982-98; dictámenes C-128-99 de 24 de junio de 1999, página 2 y C-154-2001 del 28 de mayo de 2001). Por la índole demanial de la zona marítimo terrestre, ante una eventual inscripción ilegítima el acto es absolutamente nulo (Sala Constitucional, números 1975-91 de 8:48 hrs. del 4 de octubre de 1991 y 6170-98 de 19:12 hrs. del 26 de agosto de 1998; Sala Primera, sentencia Nº 104-96).