Purpose of urban recreational areas and municipal stadium constructionDestino de áreas recreativas urbanísticas y construcción de estadio municipal

Legal Opinion: 023-J of 02/14/2003 O. J.- 023-2003 February 14, 2003 Mr. José Francisco Salas Ramos Deputy Legislative Assembly S. O.

Dear Deputy:

Regarding your official letter JFSR-DI-23-03 of January 29 last, in which you request our criteria concerning the problems experienced by the residents of the Asociación de Desarrollo Integral Jesús Jiménez de Tibás with the Municipality of that canton, who "seized" the land designated for a recreational area, enclosing it with concrete block walls up to three meters high and "instituting" the Estadio Municipal de Fútbol El Sanjuaneño, in the district of San Juan, I state the following:

As the Deputy Attorney General expressed to you in Official Letter PGA-034-2003, our consultative work is limited to the Public Administration, a concept that does not include Deputies. Furthermore, it excludes the resolution of specific cases that fall to the various administrative bodies to decide, since by way of a binding opinion we would assume competencies foreign to the nature of the powers assigned by Law, and the legal advice to private individuals, although our updated SINALEVI system is available free of charge for the consultation of legal texts, or administrative and judicial case law, including constitutional case law, either at our facilities or via the Internet, on the website www.pgr.go.cr.

Despite the fact that the case you refer to is a private one, and it concerns the residents of the housing development in question to directly defend their subjective rights and legitimate interests that they consider affected, in an effort to collaborate in the performance of your duties, general considerations are made on the point under consultation.

• I)PUBLIC DOMAIN REGIME FOR RECREATIONAL AREAS I.1) LEGAL BASIS "It was stated on another occasion," said the Constitutional Chamber, "that urban property is a delimited property" (Sala Constitucional, votes 4857-94, 4856-96 and 085510-98). A relevant aspect that urbanization entails is that of public endowments (On the concept of endowment use, cf.: Del Arco Torres, M. A. and Pons González M, Diccionario de Derecho Urbanístico, Edit. Conares. Granada. 1998, p. 405).

The owner of urban and developable land must transfer to the responsible public entity, on a mandatory and free basis, the land areas necessary for public use, in the terms established by law and in proportion to the lots resulting from the subdivision (parcelación). The urban planning elements of public endowment or that determine the basic structure of territorial planning encompass the general systems of communications (roads); open spaces (public urban parks, parks and sports facilities, community facilities, etc.

These urbanization costs to be assumed by the owner are conceived as "compensation, within the limits implied by the surplus value determined by the transformation of the land into building plots or the improvement of their building conditions." (Gómez Ferrer, op. cit. pp. 94 ff and 141 ff. De la Serna, Ma. N., Dotación pública, in Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, p. 2618. Leal Maldonado, J. and another, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, p. 68. Sanz Boixareu, La distribución de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, in Revista de Derecho Urbanístico No. 54, Madrid. Badell Madrid, R., Contribuciones municipales por razones de interés urbanístico. Universidad Central de Venezuela, n.p., among others).

In our country, the generic legal basis for recreational areas is found in the obligation imposed by Article 40 of the Ley de Planificación Urbana (with the interpretation made by the Constitutional Chamber in vote 4205-96) on every developer (urbanizador) to transfer, free of charge for public use and municipal domain, the areas dedicated to parks and community facilities, in the percentage specified therein, with their conditioning (arts. 40, first, second and final paragraphs, and 44 ibid.). A regulation developed and complemented by the corresponding local regulatory plans, and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones of the INVU (See, art. 21, subsection 2, and Transitory II of the Ley de Planificación Urbana), arts. 4, definition of Áreas Comunales, III.3.6, III.3.6.2.1, III.3.6.2.2, III.3.6.3, IV.6, VI.6.1 and the Statement of Reasons of the cited Regulation, and votes of the Constitutional Chamber, votes 4857-94, 4856-96, 4856-96, 085510-98 and 04916-99).

For the Constitutional Chamber, this free transfer of land to the municipalities, for the purpose of allocating them to community services, such as public roads and green areas, which will be used to build parks, gardens, recreation centers, etc., "must be situated as a kind of counterpart owed by the developer for the increased value that the urbanization or subdivision (parcelamiento) process will give to the urbanized land." It is "a contribution in kind in urban planning law, as a mechanism to ensure that the surplus value acquired by the properties due to urbanization or subdivision reverts to the community" (judgment 4205-96, cons. XX).

Its purpose, as stated in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, is to "revalue said areas and require their provision in relation to the real needs of a growing population whose services are not foreseen" (art. III.3.6).

I.2) COMMON PUBLIC USE The public use of recreational or community areas is enshrined in the Ley de Planificación Urbana, Article 40, in harmony with Article 43, concerning the public domain designation (afectación demanial), and 44 ibid., which clarifies that plazas, streets, and parks under municipal domain are "open spaces" for "general public use." (See concordance with arts. 4, definition of Áreas Comunales, and III.3.6 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). Also, in line with the Ley de Construcciones, Article 37: parks and gardens "are of free access to all the inhabitants of the country, who upon using them have the obligation to conserve them in the best possible state" and prohibits making a use different from that for which they were created (in relation, see arts. 38-40 ibid). Stadiums are public assembly sites (Article 60 ibid and I.3, definition of public assembly site and XI.1.1.3 of the Reglamento de Construcciones. Gaceta No. 56. Alcance No. 17 of March 22, 1983, and its amendments).

In short, they are goods that everyone can use, with the limitations imposed by police regulations and those required for their conservation, destined for public use, and are outside legal commerce as long as the contrary is not legally provided. Civil Code, arts. 261 and 262. Art. 264 ibid refers to administrative regulations for the regulation of the mode of using and enjoying public things. Goods subject to the public domain regime, such as plazas or parks, have an "immutable" destiny, "under the protection of the permanence of the need they satisfy and of the right of everyone to the recognized use, in accordance with the laws and administrative regulations." (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolution 5579 of 1982, quoting precedents).

"Municipal domain over the areas of streets, plazas, gardens and parks and other spaces open to general public use is constituted by that very use, and the principle of initial registration (inmatriculación) governs in respect of them." (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolution 5579 of 10:50 a.m. on May 25, 1982. On this principle, cf. Ley de Planificación Urbana, art. 44; opinion of the Procuraduría C-128-99, Legal Opinion O. J.-053-96 and other precedents referred to therein. To which is added the resolution of the Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo number 100-1994).

Ordinarily, the opening to general common use implies undifferentiated utilization, which any person can carry out, without any distinction, nor need for special status, in accordance with the nature of the goods and without deteriorating them.

It is characterized by the principles of freedom, gratuity (gratuidad), impersonality, and equality. It is freely exercised, although subject to the pertinent administrative regulations (not an all-encompassing freedom), without altering the designation (afectación) for collective use, nor creating discriminatory categories. Its gratuitous nature does not exclude in certain cases (highways, for example) the legal imposition of tolls to cover conservation or maintenance costs. Impersonality refers to the anonymous, non-individualized character of the users. The access of all, under a regime of equality, entails coordinated use, subject to reciprocal limitations.

The designation (afectación) is the act of public power that incorporates private goods into the public domain (demanio), transforms their legal condition, and imprints the destiny for the assigned public use or service. It configures the teleological element of the public domain that explains and justifies the special legal regime to which the goods, of variable content, are subjected (On the topic of designation, see from the Constitutional Chamber, vote 3145-95 and opinion of the Procuraduría C-228-98, among others).

This is what occurs with the transfer to the Municipality of the areas for plazas, parks, and other public spaces referred to in Article 44 of the Ley de Planificación Urbana, followed by approving municipal agreements and official acceptance of the development or subdivision (fraccionamiento), with the consequent enabling (Constitutional Chamber, vote 3145-96).

Sports areas are open spaces, uncovered or enclosed, destined for the practice of sports, physical exercise, recreation, and leisure; they are determined according to collective needs and population characteristics in the socio-economic sphere. Their specifications are contained in the planning schemes, when they have been implemented (Del Arco Torres and Pons González, op. cit., p. 435. See in relation: Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, art. III.3.6, and Reglamento de Construcciones, arts. I. 1 and VII.8.9).

I.3) ADMINISTRATIVE RESTRICTIONS ON CHANGING THE DESTINY OF THE AREAS The obligation to ensure suitable access to these areas of public use carries with it the consequent administrative restrictions on changing their destiny; a point on which the case law of the Courts has pronounced, examples of which are the resolutions excerpted below:

If the land of a development was transferred to the Municipality for a park or recreation area, it cannot disassociate it from the specific purpose established by law. (Constitutional Chamber, resolution 2000-05059).

To modify the destiny for common use to which a public domain property transferred to it based on Article 40 of the Ley de Planificación Urbana was disposed, the Municipality requires a special law. (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolutions 7747 of 1985 and 9172 of 1987).

"The power that the Municipality has to vary the destiny of the transferred lands can only be applied to the lands dedicated to covering community facilities, not to those that must be destined for a park, first, because the rule is clear in indicating that this change can be verified with the remainder of the land once the need for a park has been covered, and second, because the second paragraph of this provision expressly provides that the area for a park cannot be less than one-third of the percentage of land transferred" (Constitutional Chamber, judgments 4205-96 and 5720-97).

• II)CONSTITUTIONAL BACKGROUND OF THE CASE In the case under consultation, the lots for public use were transferred by the INVU. Although your Official Letter does not mention background, by reviewing judicial case law we were able to determine that it had previously been brought before the Constitutional Chamber.

In this regard, the following votes were identified:

RESOLUTION No. 5197-96 By resolution No. 5197-96, at 17 hours 27 minutes on October 2, 1996, the Constitutional Chamber declared admissible the amparo appeal filed on behalf of the Comité Educativo Escuela Vida en Comunidad de Tibás against the Municipality of that canton, which was ordered to pay damages, losses, and costs.

The appellant, a resident of the Ciudadela Jesús Jiménez de Tibás, alleged that it was constituted with three hundred thirteen INVU houses, which transferred an area composed of four lots for community public purposes to the Municipality of Tibás, registered in its name. However, the lots destined for a plaza and a park were not fulfilling the purposes foreseen in the development plan, as the one dedicated to a park was in a state of abandonment, with a settlement of squatters (precaristas), who were provided with the means to obtain electricity and potable water service. And the Municipality walled up the lot destined for a plaza, which functions as a soccer field, converted into a Stadium, with a payment of fourteen thousand colones charged for its use.

Upon granting the appeal, due to the Municipality's omission to refer to the reported facts, the Chamber imposed on it the obligation to facilitate the use of the sports facility or stadium by the community. The judgment states: "The Municipality must provide the property free of charge for the activities of the School, the Church, and legally constituted community groups or organizations, including the loan that the legally organized community requests for the practice of Sports by minors. To this end, if necessary, it will draft a Regulation to regulate the details of the rational loan, care, and use of the property; regulations that it will make known to the community, by the means indicated by Law, and may also charge the community proportionally and reasonably for the cost of maintaining the property, by the means that the Constitution and the Law provide (see as an illustration, vote of this Chamber No. 2197-92)." It seems that the Reglamento para el Uso y Manejo del Estadio Municipal "El Sanjuaneño del Cantón de Tibás" was approved by the Municipal Council in ordinary session No. 409, held at 19 hours 15 minutes on March 31, 1998 (folios 219 to 221; case file 4930-E-96).

Regarding the other property, the Municipality must "carry out a legal study of the situation, consulting and coordinating with the legally competent state institutions to resolve that type of social problem, and make a decision in accordance with the Law regarding the solution it will carry out within a term of eight months counted from the notification of this judgment; it must inform this Chamber of the result of compliance with that order, at the end of the term." Finally, in an order at 18 hours 08 minutes on July 5, 2001 (at folio 435), the Chamber rejected a complaint for non-compliance, indicating to the petitioner that it is in the ordinary channels where the improper use of the Stadium facilities attributed to the Municipality or the existence of mismanagement of the income received for its rental should be discussed.

RESOLUTION No. 2000-09874 The promoter of the first amparo appeal filed a second one, against the Municipality of Tibás and the members of the Administrative Board (Junta Administradora) of the Municipal Stadium. He stated that by deed granted on January 15, 1998, the INVU transferred lot number four of the Urbanización Jesús Jiménez to the Municipality of Tibás, specifying that it was land for a plaza. And that, without it being recorded in the minutes of the Municipal Council, nor having authorization from the Urban Planning Department of the INVU and the Ministry of Health, officials of that corporation fenced the plaza with a concrete block wall and converted it into a soccer stadium, called "El Sanjuaneño," with the aim of privileging, through that confiscation of the recreational area, high-competition soccer players, contrary to what was resolved by the Constitutional Chamber in vote 5197-96.

In the copy of the testimony of said deed, number 69, visible at folio 70 of Protocol 11 of Notary Pablo Casafont Odor, it is recorded that the INVU "as part of the portion that, in accordance with the provisions in force, must be transferred for public uses" transferred fourteen lots to the Municipality of Tibás, for various uses; among these, school, parks, plazas, basketball court, etc.

The Chamber considered that, in substance, the appeal attributed to the Municipality the non-observance of resolution No. 1996-5197. Therefore, it ordered the separation of the brief and its aggregation to the first file, where it ordered that copies be made so that the Public Prosecutor's Office could assess the merit regarding the possible commission of a crime and bring criminal action.

(On spaces for sports recreation, administered by a Cantonal Sports Committee, which ensures their proper development, permitted uses and access, cf. from the Constitutional Chamber vote 2001-08122. Regarding the Cantonal Committees for Sports and Recreation, as bodies attached to the municipality, with instrumental legal personality to build, administer, and maintain the sports facilities of their property, see Article 164 of the Código Municipal and opinions of the Procuraduría C-174-2001 and C-136-2002. For their composition, cf. arts. 165 and 166 ibidem).

• c)RESOLUTION 2001-06991 The third amparo appeal was instituted by the same appellant and two other female residents of the Urbanización Jesús Jiménez against the Municipality of Tibás, indicating that they acquired their properties from the INVU, within the housing project of the ciudadelas program, paying the price for the areas destined for community purposes, transferred by the INVU to the Municipality of Tibás, and they have the right to enjoy them. Nevertheless, they added, the Municipality used the area of the community plaza to build a soccer stadium, without notifying or communicating the decision to the residents.

The Municipal Council of Tibás reported, under oath, that the field was walled up to protect it and that the community and park areas were transferred to the Municipality as appropriate. It described the property as a site of sports attraction for the community of Tibás, as it has been the venue for many small youth teams, who have had the opportunity to avoid drugs and other problems experienced in the canton.

The Chamber denied the appeal, considering that the aspect under discussion, the utilization of the community lot of the Urbanización Jesús Jiménez by the Municipality of Tibás in the construction of the Estadio Municipal El Sanjuaneño, was raised in 1996 by the appellant himself. This was an occasion on which not only the matter concerning the utilization of the mentioned lot was resolved, but also other community areas of the development.

And that upon resolving the point, the Chamber "did not consider the impropriety alleged here regarding the installation of the Municipal Stadium as a community recreation center, but established that the Town Council (Ayuntamiento) had to allow its use when so requested by the organized community." (…) "The appellants still consider the use given to the development's land inappropriate, which for the Chamber cannot be considered a variation of the original destiny, since from a sports plaza to a stadium, under the circumstances in which it has operated, what is alleged cannot be considered, because as indicated in the previous judgment and is now reiterated, the violation would occur in cases where the Municipality did not authorize its use by the inhabitants of the place, a situation that has not been proven in the case file." IV) CONCLUSIONS:

From the foregoing, the following conclusions are drawn:

• 1)The consultative work of the Procuraduría is limited to the bodies of the Public Administration, a concept that does not encompass the individual activity of Deputies. It also excludes the resolution of specific cases of private individuals, such as the one presented, whose defense of subjective rights or legitimate interests concerns the residents of the development or housing complex (ciudadela) involved.
• 2)Recreational areas that form part of the community endowments transferred to the Municipality on the occasion of a subdivision (fraccionamiento) or development process, in proportion to the resulting lots and terms established by law, are of public domain, with a duty to conserve them in the best possible state and the consequent restrictions on disassociating them from the established public purpose or modifying their destiny by municipal agreement.
• 3)Public domain goods (bienes demaniales) for common use are characterized by the principles of freedom, impersonality, equality, and gratuity (gratuidad), without excluding conservation or maintenance costs of the good in certain cases.
• 4)The lands of the area under study were transferred by the INVU to the Municipality of Tibás, and even though the consultation does not mention the background of the case, by reviewing judicial case law we were able to determine that it had previously been brought before the Constitutional Chamber, as recorded in its resolutions 5197-96, 2000-09874 and 2001-06991, among others.
• 5)The Constitutional Chamber considered that the construction of the soccer Stadium El Sanjuaneño by the Municipality of Tibás on the lot or land for a sports plaza of the Urbanización Jesús Jiménez does not imply a change of the original destiny, under the circumstances in which it has operated, and that a violation of constitutional rights would only occur if the Municipality did not authorize its use by the inhabitants of the place, which was not demonstrated.

At the same time, it imposed on the Town Council (Ayuntamiento) the obligation to lend the sports facility or stadium to the organized community, free of charge, and that, if necessary, it may draft a Regulation to regulate the details of the rational loan, care, and use of the property, making those regulations known to the interested parties through the pertinent legal mechanisms.

It also considered it legitimate to charge the community, by the means provided by the Constitution and the Law, the proportional and reasonable cost of maintaining the property.

• 6)Since the case law and precedents of the constitutional jurisdiction are binding erga omnes, except for itself (Ley de Jurisdicción Constitucional, Article 13), what has been resolved by the Constitutional Chamber must be adhered to, without prejudice to the residents airing any other legality problem through the respective procedural channels.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho y Ambiental cc: Municipal Council Municipality of Tibás

Opinión Jurídica : 023 - J del 14/02/2003 O. J.- 023-2003 14 de febrero del 2003 Señor José Francisco Salas Ramos Diputado Asamblea Legislativa S. O. Estimado señor Diputado:

Acerca de su oficio JFSR-DI-23-03 del 29 de enero último, en el cual solicita nuestro criterio en torno a la problemática que atraviesan los vecinos de la Asociación de Desarrollo Integral Jesús Jiménez de Tibás con la Municipalidad de ese cantón, a quienes "incautó" el terreno destinado a área recreativa, cercándolo con tapias de bloques de hormigón a una altura hasta de tres metros e "instituyendo" el Estadio Municipal de Fútbol El Sanjuaneño, en el distrito de San Juan, le manifiesto lo siguiente:

Como le expresó el señor Procurador General Adjunto en el Oficio PGA-034-2003, nuestra labor consultiva se circunscribe a la Administración Pública, concepto que no comprende a los señores Diputados. Además, excluye la resolución de casos concretos que incumbe decidir a los diversos órganos administrativos, pues por vía de un dictamen vinculante asumiríamos competencias ajenas a la naturaleza de las atribuciones asignadas por Ley, y el asesoramiento jurídico de los particulares, aunque está a disposición gratuita nuestro sistema actualizado del SINALEVI para la consulta de textos legales, o de jurisprudencia administrativa y judicial, incluida la constitucional, bien en nuestras instalaciones o por medio de Internet, en la página electrónica www.pgr.go.cr.

Pese a que el caso que usted refiere es particular, y atañe a los vecinos de la ciudadela en cuestión la defensa directa de sus derechos subjetivos e intereses legítimos que estimen afectados, en afán de colaborar en el desempeño de sus funciones, se hacen consideraciones generales sobre al punto objeto de consulta.

• I)REGIMEN DEMANIAL DE LAS ÁREAS RECREATIVAS I.1) FUNDAMENTO JURÍDICO "La propiedad urbana, se dijo en otra oportunidad, "es una propiedad delimitada" (Sala Constitucional, votos 4857-94, 4856-96 y 085510-98). Un aspecto relevante que la urbanización comporta es el de las dotaciones públicas (Sobre el concepto de uso dotacional, cfr.: Del Arco Torres, M. A. y Pons González M, Diccionario de Derecho Urbanístico, Edit. Conares. Granada. 1998, pg. 405).

El propietario del suelo urbano y urbanizable debe ceder al ente público encargado, en forma obligatoria y gratuita, las superficies de suelo necesarias para uso público, en los términos que fije la ley y en proporción a los lotes resultantes de la parcelación. Los elementos urbanísticos de dotación pública o que determinan la estructura básica de la ordenación del territorio abarcan los sistemas generales de comunicaciones (viales); espacios libres (parques urbanos públicos, parques e instalaciones deportivas, equipamiento comunitario, etc.

Estos gastos de la urbanización que ha de asumir el propietario se conciben como "compensación, dentro de los límites que implica la plusvalía determinada por la transformación de los terrenos en solares o la mejora de sus condiciones de edificador". (Gómez Ferrer, ob. cit. pgs. 94 ss y 141ss. De la Serna, Ma. N., Dotación pública, en Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, pg. 2618. Leal Maldonado, J. y otra, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, pg. 68. Sanz Boixareu, La distribución de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, en Revista de Derecho Urbanístico N° 54, Madrid. Badell Madrid, R.,, Contribuciones municipales por razones de interés urbanístico. Universidad Central de Venezuela, s/e., entre otros).

En nuestro país, el fundamento jurídico genérico de las áreas recreativas se encuentra la obligación impuesta por el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana (con la interpretación hecha por la Sala Constitucional en el voto 4205-96) a todo urbanizador de ceder, gratuitamente a uso público y dominio municipal, las áreas dedicadas a parques y facilidades comunales, en el porcentaje que ahí se especifica, con sus acondicionamientos (arts. 40, pfos. 1°, 2° e in fine, y 44 ibid.). Norma que desarrolla y complementan los correspondientes planes reguladores locales, y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones del INVU (Vid., art. 21, inciso 2, y Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana), arts. 4°, voz Areas Comunales, III.3.6, III.3.6.2.1, III.3.6.2.2, III.3.6.3, IV.6, VI.6.1 y Exposición de Motivos del citado Reglamento, y votos de Sala Constitucional, votos 4857-94, 4856-96, 4856-96, 085510-98 y 04916-99).

Para la Sala Constitucional, esta cesión gratuita de terrenos a las municipalidades, con el objeto de destinarlos a servicios comunitarios, como vías públicas y zonas verdes, que se utilizarán para construir parques, jardines, centros de recreo, etc., "debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado". Es "una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad" (sentencia 4205-96, cons. XX).

Su propósito, consigna el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, es "revalorar dichas áreas y exigir su dotación en relación con las necesidades reales para una población creciente cuyos servicios no son previstos" (art. III.3.6).

I.2) USO PÚBLICO COMÚN El uso público de las áreas recreativas o comunales lo consagra la Ley de Planificación Urbana, artículo 40, en armonía con el 43, concerniente a la afectación demanial, y 44 ibid, que aclara que las plazas, calles y parques de dominio municipal son "espacios abiertos" al "uso público general." (Vid. concordancia con los arts. 4°, voz Areas Comunales, y III.3.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). Igualmente, a tono con la Ley de Construcciones, artículo 37: los parques y jardines "son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible" y prohibe hacer un uso diferente de aquel para el que fueron creados (en relación, ver arts.38-40 ibid). Los estadios son sitios de reunión pública (artículo. 60 ibid y I.3, voz sitio de reunión pública y XI.1.1.3 del Reglamento de Construcciones. Gaceta N° 56. Alcance N° 17 del 22 de marzo de 1983, y sus reformas).

En fin, son bienes de los que todos pueden aprovecharse, con las limitaciones impuestas por las normas de policía y las que exija su conservación, destinados al uso público, y están fuera del tráfico jurídico mientras legalmente no se disponga lo contrario. Código Civil, arts. 261 y 262. El art. 264 ibid remite a los reglamentos administrativos la regulación del modo de usar y aprovechar las cosas públicas. Los bienes sujetos al régimen de dominio público, como las plazas o parques tienen un destino "inmutable, al amparo de la permanencia de la necesidad que satisfacen y del derecho de todos al uso reconocido, conforme a las leyes y reglamentos administrativos." (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolución 5579 de 1982, que cita precedentes).

"El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines y parques y otros espacios abiertos al uso público general, se constituye por ese mismo uso, y respecto de ellos rige el principio de inmatriculación." (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolución 5579 de 10:50 hrs. del 25 de mayo de 1982. Sobre este principio, cfr. Ley de Planificación Urbana, art. 44; dictamen de la Procuraduría C-128-99, Opinión Jurídica O. J.-053-96 y demás precedentes que ésta refiere. A los que se adiciona la resolución del Tribunal Superior de la Contencioso Administrativo número 100-1994).

De ordinario, la apertura al uso común general implica la utilización indeferenciada, que puede realizar cualquier persona, sin acepción alguna, ni necesidad de calidad especial, acorde con la naturaleza de los bienes y sin deteriorarlos.

Se caracteriza por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e igualdad. Es de ejercicio libre, aunque sujeto a las reglamentaciones administrativas pertinentes (no una libertad omnímoda), sin trastocar la afectación al uso colectivo, ni crear categorías discriminatorias. Su naturaleza gratuita no excluye en ciertos casos (autopistas, por ejemplo) la imposición legal de peajes para sufragar los gastos de conservación o mantenimiento. La impersonalidad hace alusión al carácter anónimo, no individualizado, de los usuarios. El acceso de todos, en régimen de igualdad, conlleva una utilización coordinada, sujeta a recíprocas limitaciones.

La afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio, transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignados. Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98,entre otros).

Así ocurre con el traspaso a la Municipalidad de las áreas para plazas, parques y otros espacios públicos a que alude el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, seguido de acuerdos municipales aprobatorios y recibo oficial de la urbanización o fraccionamiento, con la habilitación consiguiente (Sala Constitucional, voto 3145-96).

Las áreas deportivas son espacios libres, descubiertos o cerrados, que se destinan a la práctica de los deportes, el ejercicio físico, recreo y expansión; se fijan de acuerdo con las necesidades colectivas y características poblacionales en el ámbito socio-económicas. Sus determinaciones se contienen en los planes de ordenación, cuando se han implementado (Del Arco Torres y Pons González, ob. cit., pg. 435. Vid. en relación: Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, art. III.3.6, y Reglamento de Construcciones, arts. I. 1 y VII.8.9).

I.3) RESTRICCIONES ADMINISTRATIVAS PARA CAMBIAR EL DESTINO DE LAS AREAS La obligación de asegurar el acceso idóneo a esas áreas de uso público apareja las consecuentes restricciones administrativas para cambiar el destino; extremo éste sobre el que se ha manifestado la jurisprudencia de los Tribunales, de la que son ejemplos las resoluciones que se extractan a continuación:

Si el terreno de una urbanización se traspasó a la Municipalidad para parque o zona de recreo, no puede desvincularlo de la finalidad específica establecida por ley. (Sala Constitucional, resolución 2000-05059).

Para modificar el destino al uso común a que estaba dispuesto un inmueble de dominio público que se le transfirió con base en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, el Municipio requiere de ley especial. (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resoluciones 7747 de 1985 y 9172 de 1987).

"La facultad que tiene la Municipalidad de variar el destino de los terrenos cedidos, únicamente puede aplicarse a los terrenos que se dediquen a cubrir las facilidades comunales, no así a los que deben destinarse a parque, en primer lugar, por cuanto, la norma es clara al señalar que este cambio puede verificarse con el remanente de terreno una vez que haya cubierto la necesidad de parque, y en segundo lugar, por cuanto en el párrafo segundo de esta disposición, expresamente se dispone que el área para parque no puede ser menor de una tercera parte del porcentaje de terreno que se cede" (Sala Constitucional, sentencias 4205-96 y 5720-97).

• II)ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES DEL CASO En el caso objeto de consulta, los lotes para uso público fueron traspasados por el INVU. Aun cuando en su Oficio no se mencionan antecedentes, con revisión de la jurisprudencia judicial logramos determinar que con anterioridad había sido sometido a conocimiento de la Sala Constitucional.

Al respecto, se identificaron los siguientes votos:

RESOLUCIÓN N° 5197-96 Por resolución N° 5197-96, de las 17 horas 27 minutos del 2 de octubre de 1996, la Sala Constitucional declaró con lugar el recurso de amparo interpuesto a favor del Comité Educativo Escuela Vida en Comunidad de Tibás contra la Municipalidad de ese cantón, a la que se condenó en daños, perjuicios y costas.

El recurrente, vecino de la Ciudadela Jesús Jiménez de Tibás, alegó que ésta se constituyó con trescientas trece casas del INVU, el que traspasó a la Municipalidad de Tibás un área compuesta de cuatro lotes para fines públicos comunales, inscritos a nombre de ésta. Sin embargo, los lotes destinados a plaza y parque no cumplían los fines previstos en el plano de la urbanización, pues el dedicado a parque se encuentra en estado de abandono, con un asentamiento de precaristas, a quienes se les facilitó medios para obtener el servicio de corriente eléctrica y agua potable. Y la Municipalidad amuralló el lote destinado a plaza funciona como cancha de fútbol, convertida en Estadio, cobrándose por su uso el pago de catorce mil colones.

Al acoger el recurso, por omitir el Municipio referirse a los hechos denunciados, la Sala le impuso la obligación de facilitar el uso de la instalación deportiva o estadio por parte de la comunidad.

actividades de la Escuela, de la Iglesia, y de los grupos u organizaciones comunitarios legalmente constituidos, incluyendo el préstamo que la comunidad legalmente organizada le solicite para la práctica del Deporte por los menores de edad. Para ello si es necesario, elaborará un Reglamento a efecto de regular detalles del préstamo, del cuidado y del uso, racionales, del inmueble; normativa que pondrá en conocimiento de la comunidad, por los medios que indica la Ley, pudiendo asimismo cargar proporcional y razonablemente el costo del mantenimiento del bien a la comunidad, por los medios que la Constitución y la Ley disponen (véase como ilustración, voto de esta Sala N° 2197-92)".

Al parecer, el Reglamento para el Uso y Manejo del Estadio Municipal "El Sanjuaneño del Cantón de Tibás lo aprobó el Concejo Municipal en la sesión ordinaria N° 409, celebrada a las 19 horas 15 minutos del 31 de marzo de 1998 (fs. 219 a 221; expte. 4930-E-96).

En cuanto al otro inmueble, la Municipalidad debe "hacer un estudio jurídico de la situación, consultando y coordinando con las instituciones estatales legalmente competentes para resolver ese tipo de problemas sociales, y tomar una decisión con apego a Derecho respecto de la solución que llevará a cabo dentro del término de ocho meses contados a partir de la notificación de esta sentencia; debiendo informar a esta Sala sobre el resultado del cumplimiento de esa orden, al término del plazo.

Por último, en auto de las 18 horas 08 minutos del 5 de julio del 2001 (a folio 435), la Sala rechazó una queja por incumplimiento, indicándole al gestionante que es en las vías ordinarias donde debe discutir el uso indebido de las instalaciones del Estadio que endilga a la Municipalidad o la existencia de malos manejos de las rentas percibidas por su alquiler.

RESOLUCIÓN N° 2000-09874 El promovente del primer amparo interpuso el segundo, contra la Municipalidad de Tibás y los miembros de la Junta Administradora del Estadio Municipal. Afirmó que por escritura otorgada el 15 de enero de 1998, el INVU traspasó a la Municipalidad de Tibás el lote número cuatro de la Urbanización Jesús Jiménez especificando que se trataba de un terreno para plaza. Y que, sin constar en actas del Concejo Municipal, ni tener autorización del Departamento de Urbanismo del INVU y del Ministerio de Salud, funcionarios de esa corporación cercaron la plaza con tapia de bloques de concreto y la convirtieron en un estadio de fútbol, denominado "El Sanjuaneño", con el fin de privilegiar, a través de esa confiscación del área recreativa, a los futbolistas de alta competencia, en contraposición a lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto 5197-96.

En la copia del testimonio de dicha escritura, número 69, visible al folio 70 del Protocolo 11 del Notario Pablo Casafont Odor, consta que el INVU "como parte de la porción que conforme a las disposiciones vigentes se deben ceder para usos públicos" traspasó a la Municipalidad de Tibás catorce lotes, para diversos usos; entre estos, escuela, parques, plazas, cancha de baloncesto, etc.

La Sala consideró que en el fondo, el recurso imputaba a la Municipalidad la inobservancia de la resolución N° 1996-5197. Por tanto, ordenó el desglose del memorial y su agregación al primer la posible comisión del ilícito y ejerciera la acción penal.

(Sobre espacios para la recreación deportiva, administrados por un Comité Cantonal de Deportes, que vela por su buen desarrollo, usos y accesos permitidos, cfr. de la Sala Constitucional el voto 2001-08122. En punto a los Comités Cantonales de Deportes y recreación, como órganos adscritos a la municipalidad, con personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad, vid. artículo 164 del Código Municipal y dictámenes de la Procuraduría C-174-2001 y C-136-2002. Para su integración, cfr. arts. 165 y 166 ibídem).

• c)RESOLUCIÓN 2001-06991 El tercer amparo lo instauró el mismo recurrente y dos vecinas más de la Urbanización Jesús Jiménez contra la Municipalidad de Tibás, indicando que adquirieron sus propiedades del INVU, dentro del proyecto habitacional del programa de ciudadelas, pagando el precio de las áreas con destino a fines comunales, traspasadas por el INVU a la Municipalidad de Tibás, y tienen derecho a disfrutarlas. No obstante, agregaron, el Municipio utilizó el área de la plaza comunal para edificar un estadio de fútbol, sin dar traslado ni comunicar la decisión a los pobladores.

El Concejo Municipal de Tibás informó, bajo juramento, que la cancha se amuralló para protegerla y que las áreas comunales y de parque fueron transferidas a la Municipalidad como corresponde. Calificó el inmueble de sitio de atractivo deportivo para la comunidad de Tibás, pues ha representado la sede de muchos pequeños equipos de jóvenes, quienes han tenido la oportunidad de evitar drogas y otros problemas que se viven en el cantón.

La Sala, denegó el recurso estimando que el aspecto discutido, la utilización del lote comunal de la Urbanización Jesús Jiménez por la Municipalidad de Tibás en la construcción del Estadio Municipal El Sanjuaneño, fue planteado en el año 1996 por el propio recurrente. Oportunidad en que se resolvió no sólo lo concerniente a la utilización del lote mencionado, sino a otras áreas comunales de la urbanización.

Y que al resolver el punto, la Sala "no consideró la improcedencia aquí alegada acerca de la instalación del Estado Municipal como centro de recreo comunal, pero estableció que el Ayuntamiento debía permitir su utilización cuando así se le requiriera por parte de la comunidad organizada". (…) "Los recurrentes todavía consideran inapropiado el uso que se le dio al terreno de la urbanización, el que para la Sala no puede considerarse una variación del destino original, ya que de plaza de deportes a estadio, bajo las circunstancias en que este ha operado, no se puede considerar lo alegado, pues como se indicó en la sentencia anterior y ahora se reitera, la violación se daría en los casos en que la Municipalidad no autorizara su uso por parte de los habitantes del lugar, situación que no se ha probado en autos".

• IV)CONCLUSIONES:

De lo expuesto se extraen, las siguientes conclusiones:

• 1)La labor consultiva de la Procuraduría se circunscribe a los órganos de la Administración Pública, concepto que no comprende la actividad individual de los señores Diputados. También excluye la resolución de casos concretos de particulares, como el que se plantea, cuya defensa de los derechos subjetivos o intereses legítimos atañe a los vecinos de la urbanización o ciudadela involucrada.
• 2)Las áreas recreativas que forman parte de las dotaciones comunitarias cedidas a la Municipalidad con motivo de un proceso de fraccionamiento o urbanización, en proporción de los lotes resultantes y términos que fija la ley, son de dominio público, con deber de conservarlas en el mejor estado posible y las consiguientes restricciones para desvincularlas de la finalidad pública establecida o modificar su destino por acuerdo municipal.
• 3)Los bienes demaniales de uso común se caracterizan por los principios de libertad, impersonalidad, igualdad y gratuidad, sin excluir costos de conservación o mantenimiento del bien en ciertos supuestos.
• 4)Los terrenos del área en estudio fueron traspasados por el INVU a la Municipalidad de Tibás, y aun cuando la consulta no menciona antecedentes del caso, con revisión de la jurisprudencia judicial logramos determinar que con anterioridad había sido sometido a conocimiento de la Sala Constitucional, conforme consta en sus resoluciones 5197-96 2000-09874 y 2001-06991, entre otras.
• 5)La Sala Constitucional consideró que no implica cambio del destino original la construcción del Estadio de fútbol El Sanjuaneño por la Municipalidad de Tibás en el lote o terreno para plaza de deportes de la Urbanización Jesús Jiménez, bajo las circunstancias en que éste ha operado, y que la violación de los derechos constitucionales sólo se daría si la Municipalidad no autorizara su uso a los habitantes del lugar, lo que no se demostró.

A la vez, impuso al Ayuntamiento la obligación de prestar a la comunidad organizada la instalación deportiva o estadio, en forma gratuita, el que, de ser necesario, podrá elaborar un Reglamento, a fin de regular detalles del préstamo, cuidado y uso racionales del inmueble, poniendo esa normativa en conocimiento de los interesados por los mecanismos legales pertinentes.

Asimismo estimó legítimo cargar a la comunidad, por los medios que disponen la Constitución y la Ley, el costo proporcional y razonable de mantenimiento del bien.

• 6)Siendo la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional vinculantes erga onmes, salvo para sí misma (Ley de Jurisdicción Constitucional, artículo 13), debe estarse a lo resuelto por la Sala Constitucional, sin perjuicio de que los vecinos ventilen cualquier otro problema de legalidad por las vías procedimentales respectivas.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho y Ambiental c.c.: Concejo Municipal Municipalidad de Tibás