Legal status of lands excluded from the Caldera Port Reserve Zone and obligation to adopt a regulatory planRégimen de terrenos excluidos de la Zona Portuaria Reservada de Caldera y obligación de plan regulador

C-259-2017 Dear Sirs, With the approval of the Attorney General of the Republic, a response is given to official letters AME-795-2016 and SM-179-2017, jointly as they refer to common issues.

In the first brief, the following is consulted:

"whether, under Law 4240, Urban Planning Law, the Municipality of Esparza can carry out the Urban Regulatory Plan (Plan Regulador Urbano) in the Coastal Zone of Caldera and Mata de Limón as ordered by Law 7915.

• 1)If Law 7915 is applied in that zone, what is the status of the lands: Do they become private or are they registrable in the National Registry?" In the second official letter, the agreement of the Municipal Council adopted in the ordinary session of February 13, 2017, recorded in minute No. 42-2017, is referred, which resolved to consult the Attorney General's Office on the following:

"1.- Within what period should this Municipality have complied with the Urban Regulatory Plan established in Law 7915?

2.- Given that Article 3 of Law 7915 empowers this Municipality, for the purposes of complying with said Urban Regulatory Plan, to use the funds coming from subsection a) of Article 59 of Law 6043 of March 2, 1977. Can it only dispose of those funds, or can it also dispose of other municipal resources to comply with the ordered Urban Regulatory Plan?

3.- Does the declassification (desafectación) established in Law 7915 and the declassification stipulated in Article 79 of Law 6043 imply that said lands are urban and that the Zona Marítimo Terrestre Law, nor the Reserved Port Zone, apply to them?"

I. Regarding the Reserved Port Zone and the lands excluded from it by means of Law 7915

Law 5582 of October 11, 1974, approved the Loan Contract signed between the Export-Import Bank of Japan and the Government of Costa Rica, intended to build the Port of Caldera, and in its Article 2 delimited a geographical area calling it "Reserved Port Zone" (Zona Portuaria Reservada), declaring the expropriation of privately owned real estate, as well as the acquisition of works or constructions on state lands that were leased to private individuals, to be of public utility and public interest.

In opinion C-323-2004 of November 8, 2004, it was indicated that the immediate effect of the declaration of public interest made by Law 5582 was to prohibit legitimate possessors, owners, and lessees from carrying out work and constructions that would increase the cost of acquiring the assets, under penalty of not recognizing the improvements made, except for legally approved indispensable ones; whereas the mediate effect consisted of the expropriation of private real estate and the acquisition of assets located on public lands that were leased to private individuals, at the time the Administration decided to exercise its expropriatory powers.

In opinions C-095-2012 of April 26, 2012, and C-222-2016 of October 28, 2016, it was clarified that the lands included within the port reserve zone constitute public domain assets (bienes demaniales) because they are allocated to public purposes and uses, under the administration of INCOP for those containing port facilities, and MOPT for those located in the rest of the reserved zone. This public domain attribute covers, among others, the lands expropriated for these purposes, which passed into State ownership.

Since the "Reserved Port Zone" declared by Law 5582 included coastal lands, it should be noted that these were already allocated to the public domain by prior regulations: Law No. 162 of June 28, 1828; General Code of July 30, 1841, Articles 296, 1534 and 1535; Water Law, No. 11 of May 26, 1884, Article 20; Fiscal Code, Law No. 8 of October 31, 1885, Article 509; Law No. 11 of October 22, 1926, Article 1, which reformed Article 510 subsection 1) of the Fiscal Code; General Law on Vacant Lands, No. 13 of January 6, 1939, Articles 6 and 62; Water Law, No. 276 of August 27, 1942, Articles 1, 3 and 69; Law No. 201 of August 26, 1943, and Land and Colonization Law, No. 2825 of October 14, 1961, Article 7, subsections b) and i).

The Constitutional Chamber established criteria to the effect that Articles 7 of the Land and Colonization Law —whose subsection b) refers to lands "comprised in a maritime-terrestrial zone of two hundred meters wide along the coasts of both seas, from the ordinary high tide" — and 3.I of the Water Law —relating to beaches and maritime zones— contain an allocation to the public domain of the Zona Marítimo Terrestre (judgments 454-2006 considerandos VII and VIII, 2408-2007 considerando IV, 3113-2009 considerando V and 98-2015, considerando VI). Both norms were already in force when Law 5582 entered into force on October 31, 1974.

On March 2, 1977, the Zona Marítimo Terrestre Law, No. 6043, was issued, maintaining the public domain regime of the coastal zones (Article 1), and defining that the Zona Marítimo Terrestre is the strip of two hundred meters wide along the entire length of the coastlines, measured horizontally from the line of the ordinary high tide (numerals 9 and 10), as well as the areas occupied by mangroves and estuaries (public zone), and the strip of one hundred fifty meters contiguous to these (restricted zone according to Article 11)[1], among other assets.

Articles 3, 17, 34 and 35 of Law 6043 entrust the municipalities with ensuring compliance with the regulations for the protection, use, and legitimate enjoyment of the coastal zone under their administration, excluding that belonging to the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)[2], that placed under another special regime[3], and that legitimately registered according to the regulations that at the time permitted it[4].

In the Zona Marítimo Terrestre under their administration, the municipalities are competent to plan the use of the territory by means of a coastal regulatory plan (plan regulador costero) (Law 6043, Article 38 and Decree 7841 of December 16, 1977, numerals 17, 18, 19, 65 et seq.).

The Zona Marítimo Terrestre lands comprised in Law 5582, and which, according to it, make up the "Reserved Port Zone", are excepted from the regime of Law 6043 and its Regulations:

"Article 79.- The Mata de Limón zone shall be governed by the provisions of Law No. 5582, regarding the contract for the financing of the Port of Caldera." The original limits of the "Reserved Port Zone" set in Article 2 of Law 5582 were expanded by Article 8 of Law 6309 of January 4, 1979. That is, the declaration of public interest and the created special regime were extended to a wider geographical area, including within those new limits, Zona Marítimo Terrestre lands that were indeed governed by Law 6043, but which were excluded from its regime when incorporated into the zone reserved for port purposes.

Subsequently, Decree 11494 of May 19, 1980, was issued, which reproduced the same limits set in Law 6309 with respect to the coastal strip, but expanded the "reserved port zone" further inland.

Finally, Law 7915 of September 21, 1999, once again altered the limits of the "reserved port zone," to reduce its area, as well as the sector of the Zona Marítimo Terrestre designated for that purpose.

From the review of the legislative file of Law 7915, it is determined that the reduction of the "reserved port zone" intended to exclude privately owned real estate that maintained that condition because it had not been expropriated. The reserve zone was diminished, redefining its limits and leaving the terrain necessary for a potential growth of the port complex, considering the infrastructure development plans and stages that were reported by MOPT (folios 1-5, 20-25 and 104-105 of legislative file 12017).

Article 1 of Law 7915, upon reforming Article 2 of Law 5582, reducing the area of the "reserved port zone", provided that:

"The lands included in the reserved port zone, created by Laws No. 5582 and No. 6309, shall be governed by the Zona Marítimo Terrestre Law No. 6043, of March 2, 1977.

In order to ensure the adequate urban, social, and environmental development of the areas surrounding the reserved port zone, the Municipality of Esparza shall prepare an urban regulatory and land-use plan (plan regulador y de ordenamiento urbano), which includes the declassified (desafectada) zone by virtue of the approval of this Law. To prepare and apply this plan, said Municipality and the public institutions involved shall be governed by the Urban Planning Law, No. 4240, of November 15, 1968." On the one hand, the norm indicates that the lands excluded from the "reserved port zone" must be included in an urban regulatory plan in accordance with the Urban Planning Law, and on the other, it provides that the lands referred to by Laws 5582 and 6309 shall be governed by Law 6043, in which case the territorial planning instrument would be the coastal regulatory plan[5], lending itself to confusion.

To determine which regime the lands that, according to the delimitation made by Law 7915, remained inside and outside the "reserved port zone" are subject to, the following scenarios shall be analyzed: A. The "reserved port zone" came to be governed by Law 6043 and the rest of the lands were declassified from any other special regime; B. The "reserved port zone" maintains the regime provided in Law 5582 and all the lands excluded from it are governed by the Zona Marítimo Terrestre Law; and C. The "reserved port zone" retains the regime provided in Law 5582, and the lands excluded from it have diverse legal regimes.

A. First scenario: The "reserved port zone" came to be governed by Law 6043 and the rest of the lands were excluded from any other special regime.

One possible reading of Article 1 of Law 7915 would be that Law 6043 applies to the lands that Laws 5582 and 6309 included within the zone reserved for port purposes.

However, it must be taken into account that Article 1 of Law 7915 maintains the text of Article 2 of Law 5582 by declaring "as a reserved port zone for public interest purposes" the lands delimited therein, preserves the denomination "reserved port zone" and authorizes the execution of the infrastructure works necessary for the development of the Caldera port complex.

Moreover, Law 7915 modifies Article 2 of Law 5582, diminishing the port reserve zone, but without varying the rest of its articles, maintaining the same public purpose and the same applicable regime for that zone. Law 5582, even with the reform carried out by means of Law 7915, continues to establish the expropriatory powers of the Administration, and the same "rules for calculating the price to be paid" (constitutional judgment No. 2378-1996, considerando IV).

The foregoing means that, had the intention been to eliminate the "reserved port zone" regime to replace it with that of the Zona Marítimo Terrestre Law, the rest of the provisions of Law 5582 would have been rendered without effect.

In any case, the legislative file of Law 7915 records the intention to preserve the regime of Law 5582 for the new area, keeping it reserved for a potential expansion of the port. The explanatory memorandum indicates: "it must be clarified that the proposed reform leaves as Reserved Port Zone an amount of land that is still extensive, which could eventually be used for an expansion of up to one hundred percent of the current facilities of the Port of Caldera." And the MOPT officials who appeared before the Government and Administration Committee, whose opinion was taken into account in the modification of the project, indicated they agreed with the reduction of the port reserve zone to the lands necessary for the port, in accordance with their strategic plans and projections (folios 4 and 83-87 of legislative file 12017).

In turn, it must be considered that the fifth paragraph of Article 2 of Law 5582 introduced by Law 7915: "The lands included in the reserved port zone, created by Laws No. 5582 and No. 6309, shall be governed by the Zona Marítimo Terrestre Law No. 6043," was not contemplated in the base text of the project.

After accepting a proposal from MOPT, the substitute text of the project stated:

"The lands included in the reserved port zone created by Laws No. 5582, 6309 and Executive Decree 11494-T that prior to its application or validity were under the domain of the Municipality of Esparza, excluding the lands defined by this Law, return to the domain of said Municipality." (Folio 91 of the legislative file).

Subsequently, that text was modified, substituting it with the one finally adopted (folios 151, 163, 187, 188 and 213 of the legislative file).

Although the text just transcribed was not approved, it is useful for determining that what was finally provided regarding the application of Law 6043 refers to the lands declared as a port reserve by Laws 5582 and 6309, but excluding the lands delimited by Law 7915. That is, Law 6043 does not apply in the area defined as the "reserved port zone" by Law 7915.

Therefore, it is neither valid nor in accordance with the Constitution to interpret that the lands excluded from the "reserved port zone" by Law 7915 were declassified (desafectados) from any other special regime and are susceptible to private appropriation.

The Constitutional Chamber has repeatedly held that an implicit declassification (desafectación) is not in accordance with Constitutional Law, requiring "an express and concrete legislative act, in such a way that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a determined and individualized asset from the public domain" (votes numbers 10466-2000, 3821-2002, 3480-2003, 8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007 and 2408-2007, among others).

Furthermore, according to the foregoing, Law 7915 itself provided that those lands should have the regime of Law 6043 applied to them. For that reason, we proceed to analyze the viability of the second scenario.

B. Second scenario: The "reserved port zone" maintains the regime provided in Law 5582 and all the lands excluded from it are governed by the Zona Marítimo Terrestre Law.

Another possible reading would be that according to which the area defined as "reserved port zone" by Law 7915 maintains the special regime provided in Law 5582. It would remain to determine the regime to which the lands that were excluded from that port reserve zone are subject.

However, and despite Law 7915 providing that the "reserved port zone" created by Laws 5582 and 6309 is governed by Law 6043, and we interpret that this provision refers to the lands that formed part of the port reserve by virtue of Laws 5582 and 6309, but were excluded with the delimitation of Law 7915, it is not correct to interpret that all the excluded lands, regardless of their nature, became part of the Zona Marítimo Terrestre.

In the first place, with this interpretation, lands not located geographically within what that Law defines as the Zona Marítimo Terrestre would be incorporated into the regime of Law 6043, which would be meaningless.

On the other hand, consider what has already been said regarding the legislator's intention upon enacting Law 7915 and reducing the "reserved port zone," which was to exclude from that regime privately owned real estate comprised by Laws 5582 and 6309 and Decree 11494 that maintained their condition because they were not expropriated. It would not be in accordance with that objective to include said real estate within the public domain regime of the Zona Marítimo Terrestre.

Then, the third interpretation, as will be seen below, is the one that is in accordance with the study of the norms discussed and the analysis of the information contained in the legislative file of Law 7915.

C. Third scenario: The "reserved port zone" retains the regime provided in Law 5582, and the lands excluded from it have diverse legal regimes.

As already stated, Law 5582 created the "Reserved Port Zone", including, among others, privately owned lands and coastal public domain lands. Law 6309, upon expanding the "reserved port zone", included more privately owned lands and Zona Marítimo Terrestre lands that were governed by Law 6043, among others.

Then, with the issuance of Law 7915, Law 5582 was modified again, reducing the "reserved port zone". That is, the following were left outside the reserved zone: privately owned lands, coastal public domain lands (incorporated by Law 5582), and lands allocated to the regime of the Zona Marítimo Terrestre Law and its Regulations (added by Law 6309), among others.

Before referring to the regime of those lands, we maintain what has been said regarding that the area comprised within the "reserved port zone", according to the limits set by Law 7915, preserves the special regime provided in Law 5582.

The legal situation of the coastal lands excluded from the port reserve zone is defined by the fifth paragraph of Article 2 of Law 5582, according to the text introduced by Article 1 of Law 7915:

"The lands included in the reserved port zone, created by Laws No. 5582 and No. 6309, shall be governed by the Zona Marítimo Terrestre Law No. 6043, of March 2, 1977." In the interpretation being given to this norm, these would be those excluded from the limits provided by Law 7915 for the "reserved port zone", and that at the time formed part of that zone.

Then, those lands that had the condition of Zona Marítimo Terrestre before being included in the port reserve zone by means of Laws 5582[6] and 6309[7] are governed by Law 6043 and its Regulations.

Those lands that were excluded from the "reserved port zone" and are not geographically located within the Zona Marítimo Terrestre fall outside the scope of application of Law 5582 and Law 6043, since, as already explained, the objective of Law 7915 was to exclude from the port reserve zone privately owned real estate that was not acquired for the construction of the Caldera port complex.

Also falling outside the scope of application of both regimes (that of the "reserved port zone" and that of the Zona Marítimo Terrestre Law) are the real estate that, although located in the Zona Marítimo Terrestre, eventually may have been legitimately registered as private property based on the legislation that permitted it, which must be demonstrated by the individual and analyzed in each specific case[8] (Law 6043, Articles 6 and 35, first paragraph).

This interpretation could have as an objection what is imprecisely provided in Law 7915 to the effect that "The lands included in the reserved port zone, created by Laws No. 5582 and No. 6309, shall be governed by the Zona Marítimo Terrestre Law No. 6043." However, the review of legislative file 12017 allows for determining that the intention was to indicate that only the lands excluded from the port reserve zone geographically located within the Zona Marítimo Terrestre must be governed by Law 6043, just as is interpreted here.

As indicated before, a substitute text, originating from MOPT's proposal, provided:

"The lands included in the reserved port zone created by Laws No. 5582, 6309 and Executive Decree 11494-T that prior to its application or validity were under the domain of the Municipality of Esparza, excluding the lands defined by this Law, return to the domain of said Municipality." (Folio 91 of the legislative file).

Although that text was subsequently modified, it is useful for interpreting what was finally provided by Law 7915: of the lands that were excluded from the "reserved port zone", only those that had the condition of Zona Marítimo Terrestre before being included in the port reserve zone are governed by Law 6043 and its Regulations.

Those lands that are not geographically located in the Zona Marítimo Terrestre and that are not subject to a special regime, can be contemplated within the urban planning powers that Law 4240 grants to the Municipality of Esparza and be covered by the urban regulatory plan (plan regulador urbano) that Law 7915 itself indicates must be prepared to guarantee the adequate urban, social, and environmental development of the surrounding areas of the port reserve zone.

The excluded lands that form part of the Zona Marítimo Terrestre are subject to the special regime of Law 6043 and its Regulations, and therefore, although they are administered by the Municipality of Esparza, they must be the object of a different planning instrument, which, in the case of public domain lands, is the coastal regulatory plan (plan regulador costero), under the terms of Articles 38 of Law 6043 and 17, 18, 19, 65 et seq. of its Regulations.

Now, according to what has been said, lands that, by another provision, are destined for another public purpose or covered by another special regime must be excepted.

Such is the case of the lands of the Tivives Protected Zone (Zona Protectora Tivives), which although it is not the object of the questions raised, it is necessary to mention because the legal opinions submitted indicate that with the issuance of Law 7915 there are lands declassified (desafectados) from that Protected Wilderness Area.

The effects of Law 7915 on the decree creating the Tivives Protected Zone (Decree 17023 of May 6, 1986) were already the object of a broad and rigorous analysis by the Attorney General's Office in Opinion C-323-2004 of November 8, 2004, reiterated in C-346-2015 of December 11, 2015 – both addressed to that municipality – to whose text and conclusions we refer.

On that occasion, taking into account the mandatory compliance criteria of the Constitutional Chamber set forth in votes 7294-1998 and 8928-2004, it was determined that the reform introduced by Law 7915 to Article 2 of Law 5582 does not invalidate Decree 17023, and therefore the limits of the Tivives Protected Zone are those provided therein, and it continues being subject to the regime of Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), just as was detailed in opinion C-346-2015.

Therefore, the Tivives Protected Zone cannot be contemplated by the urban regulatory plan (plan regulador urbano) nor by the coastal regulatory plan (plan regulador costero) that, in accordance with the Urban Planning Law and the Zona Marítimo Terrestre Law, the Municipality of Esparza prepares (Articles 73 of Law 6043 and 37 of Law 7554):

«2. "c) It is appropriate to include the Tivives Protected Zone within the Urban Regulatory and Land-Use Plan (Plan Regulador y de Ordenamiento Urbano)." In conformity with Articles 169 of the Political Constitution and 15 of the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), Municipalities are competent to plan the territory under their jurisdiction by means of a regulatory plan.

Nevertheless, lands that form part of the State's natural heritage must be excluded, since, as already indicated, said heritage is administered by SINAC and planned through the management plan (plan de manejo). And this Attorney General's Office so indicated in opinion No. C-323-2004 of November 8, 2004, addressed to that Municipality:

"Thus, what is provided in Article 37 of the LOA prevails, a law that forms part of the legal regime currently applicable to the Tivives protected zone. Consequently, the competence to prepare and issue a regulatory plan for urban development, as part of a management plan, belongs to the executive branch, specifically MINAE." That criterion has been sustained by this Attorney General's Office on other occasions and by the Constitutional Chamber, stating:

"…municipalities must direct their efforts to safeguarding the public interest [by means of] the adoption of regulatory plans (...) that must be issued in accordance with the Law, therefore, without affecting other public domain assets subject to diverse administration, as is the case with the State's Natural Heritage, under administration of the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas." (Attorney General's Office of the Republic. Opinion No. C-074-2007 of March 7, 2007. The text in brackets is not part of the original).

"Despite the recognition that this Tribunal has made regarding the primary municipal ownership in matters of urban planning through the adoption and putting into effect of regulatory plans, urban planning and local legislation yield before the State's provisions that regulate the protection of reserved sites geographically delimited by the Executive Power as Protected Wilderness Areas. (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, vote No. 12973-2013 of 4:20 p.m. on September 25, 2013).

Thus, the Municipality cannot include the Tivives Protected Zone within the urban regulatory and land-use plan.

And in the case of private properties that did not voluntarily submit to the forest regime and that are pending expropriation or purchase, although they do not form part of the protected wilderness area in a strict sense, according to Article 37 of the Organic Law of the Environment they are areas that become subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental) or the area's management plan, and therefore, as the planning power over said lands is granted to SINAC, the Municipality cannot include them within an urban regulatory plan. Especially since, at a certain point, they will be expropriated or purchased.

The foregoing is also applicable to the lands that form part of the Tivives Protected Zone and that according to Law No. 7915 (Reform of the Law on the Reserved Port Zone of Puerto Caldera, No. 5582) were left outside the Reserved Port Zone of Caldera. Although the aforementioned Law provided that "the Municipality of Esparza shall prepare an urban regulatory and land-use plan, which includes the declassified (desafectada) zone," said provision is not enforceable in the declassified zone that forms part of the protected wilderness area, since the latter must be administered and planned by SINAC.

That criterion was adopted by this Attorney General's Office through binding opinion No. C-323-2004 of November 8, 2004, addressed to the Municipality of Esparza. On that occasion, after carrying out a broad analysis of what was provided by the Constitutional Chamber in votes Nos. 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998, and 8928-2004 of 4:37 p.m. on August 18, 2004, and of the applicable constitutional and legal norms in matters of protected wilderness areas and urban planning, the following was determined:

"…regarding the mandate for the municipality of Esparza to prepare a regulatory plan for the lands that were excluded from the port reserve zone, the result is the same. It would be an unconstitutional provision and, therefore, null and inapplicable by the public administration, in what affects lands comprised in the Tivives protected zone…

(…)

Thus, what is provided in Article 37 of the LOA prevails, a law that forms part of the legal regime currently applicable to the Tivives protected zone. Consequently, the competence to prepare and issue a regulatory plan for urban development, as part of a management plan, belongs to the executive branch, specifically MINAE."» (Opinion C-346-2015 of December 11, 2015).

The same can be said regarding mangroves, if there are any outside the Tivives Protected Zone (even if devoid of their original conditions[9]), because they are State's Natural Heritage, under the administration of SINAC (Articles 13 of the Forest Law (Ley Forestal), 22 and 28 of the Biodiversity Law).

…the claimant is not correct in asserting that there are mangroves or wetlands that do not form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado). More specifically, it is clear, in accordance with the normative criteria cited by the parties, including the claimant, that all wetlands located on State properties (belonging to any state entity, organ, or agency) form part of that heritage, given that they are classified as forest lands (terrenos forestales) (see Decreto Ejecutivo 36786 of August 12, 2011) … Furthermore, the violation extends to the extent that it circumscribes or limits the management of that public system [SINAC/MINAET] to those ecosystems of the natural heritage of the State that have a protected wild area designation (declaratoria de área silvestre protegida). The foregoing by virtue of the fact that this public authority is obligated to administer, regardless of whether the property holds such a designation, any publicly owned land or zone (within the public domain or property of the nation), which according to the law corresponds to the natural heritage of the State (see vote No. 2008-016975 cited above)… VI.-CONCLUSION. The Natural Heritage of the State is a legal right, defined and individualized in our legal system, whose constituent lands under environmental legislation do not require a protected wild area designation in order to be subject to protection by the Administration.” (Sala Constitucional, vote No. 16938-2011).

“In our country, these are areas that form part of our natural heritage of the State and belong to the public zone. The Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), regarding mangroves, provides:

“Article 11.- The public zone is also, whatever its extension, that occupied by all the mangroves of the continental and insular coastlines and estuaries of the national territory.” The municipalities administer the maritime-terrestrial zone, which includes both the public zone and the restricted zone. Nevertheless, mangroves are excluded from that administration even if located in those areas, as they fall under the jurisdiction of MINAE, according to the Forestry Law (Ley Forestal):

“Article 13.- Constitution and administration. The natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands (terrenos forestales) of the national reserves, of areas declared inalienable, of properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its heritage. The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage. When appropriate, through the Procuraduría General de la República, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized properties owned by the State. Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forestry aptitude, with funds from donations or the public treasury, obtained in the name of the State, must transfer them to the name of the State.” “Article 18.- Authorization of activities. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the completion of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of this law.” So states the Regulation to the Maritime-Terrestrial Zone Law, in Article 4 and Article 2, subsection 23) of the Regulation to the Wildlife Conservation Law:

“Article 4º.- In accordance with decree No. 7210-A of July 19, 1977, the mangroves or saltwater forests existing on the continental or insular coastlines and estuaries of the national territory, and which form part of the public zone in the maritime-terrestrial zone, constitute a Forest Reserve and are subject to the Forestry Law and all the provisions of that decree. From the vegetation line at the edge of the estuaries and the limit of the mangroves or saltwater forests when they extend more than 50 meters from the ordinary high tide, the restricted zone begins.” “23) MANGROVE: An ecosystem dominated by groups of pantropical plant species, typically arboreal, shrubby, and associated vegetation, which possess morphological, physiological, and reproductive adaptations that allow them to colonize areas subject to tidal exchange. The general landscape is dominated by the presence of forests of different mangrove species, estuaries, and channels. Salinity concentrations vary according to the climatic season and the contribution of continental waters, with salt concentration values ranging from very low to very high.” In this way, the Natural Heritage of the State is a legal right, defined and individualized in our legal system, whose constituent lands under environmental legislation do not require a protected wild area designation to be subject to protection by the Administration, for their very nature defines their guardianship. The limited use of these lands is clearly set forth in the law and its regulations; and their uses are fundamentally destined for research, training, and ecotourism activities, previously approved by the Ministry of Environment and Energy, not by the municipality (see Article 18 of the Forestry Law cited).» (Sala Constitucional, vote No. 19776-2014).

For that reason, they must not be incorporated into the regulatory plan (plan regulador) by the Municipality of Esparza, insofar as “the authority to locally plan the territory in the maritime-terrestrial zone derives from the authority to administer it”[10]:

“The inclusion of mangroves in the zoning established by the respective regulation of the partial regulatory plan of Puerto Jiménez constitutes an invasion of the competences of MINAE, regardless of whether the regulation indicates that they are destined for absolute protection and that the only permitted uses are protection, conservation, forestry, and vegetation regeneration. That is, the simple act of including them in the zoning regulation and establishing which uses are permitted is an act of administration regarding those mangroves that the Municipality of Golfito cannot exercise due to being incompetent to do so.

It is the opinion of this advisory body that this invasion of competences entails the unconstitutionality of the partial regulatory plan of Puerto Jiménez insofar as it exercises acts of administration over an environmental asset −the mangroves in the maritime-terrestrial zone− whose administration corresponds to MINAE because they belong to the Natural Heritage of the State (PNE). By assuming competence over the PNE, the Municipality of Golfito violates Article 50 of the Constitution, which establishes the State’s duty to protect the environment, since the entity charged with exercising that guardianship regarding the PNE is MINAE.” (Report rendered by the Procuraduría General de la República before the Sala Constitucional under expediente 13-003396-0007-CO).

With the foregoing, the questions raised in official letter AME-795-2016 are answered.

II.Within what time limit was this Municipality required to comply with the Urban Regulatory Plan (Plan Regulador Urbano), established in Law 7915?

Law 7915 provided that the Municipality of Esparza must prepare a regulatory plan and urban planning instrument that would include the area released from port purposes, and for that purpose, it referred to the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana).

As developed in the preceding section, the lands excluded from the “reserved port zone (zona portuaria reservada)” that do not form part of the maritime-terrestrial zone, nor of the Tivives Protective Zone (Zona Protectora Tivives) or another component of the Natural Heritage of the State, may be included within the urban regulatory plan issued by the Municipality of Esparza, like any other land within the canton not subject to a special regime that prevents the municipality from exercising the territorial planning functions set forth in the Urban Planning Law.

Law 7915, despite the fact that the substitute text discussed during the processing of the bill contemplated a twelve-month time limit for the preparation of that plan (folio 91 of the legislative file), ultimately did not provide any time limit in this regard. And by referring to the Urban Planning Law, it must be considered that this Law also does not set a time limit for the exercise of that authority.

Although there is no time limit, being a municipal authority, that is, a power-duty, the obligation of the Municipality of Esparza to plan the development of the areas surrounding the “reserved port zone” −not subject to another special regime in the terms set forth− remains, and must be fulfilled by meeting all the requirements demanded for the preparation of urban regulatory plans, including the environmental variable.

III.Given that Article 3 of Law 7915 empowers this Municipality, for the purpose of complying with said Urban Regulatory Plan, to use funds originating from subsection a) of Article 59 of Law 6043 of March 2, 1977. Can it dispose solely of those funds, or can it also dispose of other municipal resources to comply with the ordered Urban Regulatory Plan?

On this point, Law 7915 provided:

“Article 3°.- The Municipality of Esparza is empowered to use, in carrying out the regulatory plan, the funds originating from the provisions of subsection a) of Article 59 of Law 6043, of March 2, 1977.” For its part, Article 59 of the Maritime-Terrestrial Zone Law to which reference is made, establishes the manner in which each local government must distribute the amounts it receives from the fees for concessions granted in the maritime-terrestrial zone under its administration. And subsection a) of that article provides that 20% of the total of that income must be allocated to the payment of improvements, for example, the payment for constructed buildings, when the concession is extinguished for reasons beyond the concessionaire's control, as established in Article 55 of that same Law.

In that same Article 59, it is indicated that if the percentage established in subsection a) and in subsection b) (40% for maintenance works in tourist zones) is not necessary for those purposes, it may be used to meet other needs of the canton, if the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo so consider.

Law 7915 empowers the Municipality of Esparza to use funds originating from the fees it obtains as consideration for concessions in the maritime-terrestrial zone it administers, for a purpose other than that provided in Article 59, subsection a) of Law 6043.

But that does not imply that the planning prepared for the zones excluded from the “reserved port zone” must be financed solely with resources collected under that concept. Since urban planning is an ordinary function of the municipality, it is possible to use other available municipal resources not destined for other specific purposes.

IV.Does the release (desafectación) established in Law 7915 and the release stipulated in Article 79 of Law 6043 imply that these lands are urban and that the Maritime-Terrestrial Zone Law and the Reserved Port Zone Law do not apply to them?

Although the term “urban” refers to the type of development or use of a specific territorial space, it is assumed that the question posed is directed at determining whether all the lands excluded from the “reserved port zone” through Law 7915 are lands not subject to some special legal regime –such as that of the maritime-terrestrial zone or that of the port reserve zone−, and whether, in that capacity, they can be included within the urban regulatory plan to which that same Law refers.

And that question is answered by the interpretation made in this legal opinion regarding the legal situation of the lands that, according to Law 7915, remained within or outside the “reserved port zone,” as the case may be.

Thus, according to the analysis conducted, the area delimited as the “reserved port zone” by Law 7915 is governed by the provisions of Law 5582; the lands excluded from that port reserve zone that form part of the maritime-terrestrial zone are subject to Law 6043 and its Regulation; those that make up the Tivives Protective Zone or another category of the Natural Heritage of the State continue to be covered by their special regime; and the lands not subject to a special regime shall be contemplated within the urban regulatory plan adopted by the Municipality of Esparza under the terms of the Urban Planning Law.

We reiterate that the lands located in the maritime-terrestrial zone that were included in the port reserve zone by Laws 5582 and 6309, but were excluded from it through Law 7915, must be governed by the provisions of Law 6043 and its Regulation.

Article 79 of Law 6043 does not contain a release from the public domain, but rather establishes that this zone shall be subject to another, different regime, also of public domain nature (demanial), as long as the lands of the maritime-terrestrial zone are allocated to the purposes of the “reserved port zone,” as provided for in other legal systems:

“The geographical situation of maritime ports makes it inevitable, for obvious reasons, that certain assets forming part of the maritime-terrestrial public domain are allocated to the provision of the public port service and, therefore, integrated into the port public domain ... Indeed, the situation and physical configuration of the aforementioned ports makes it essential that they occupy surfaces of maritime water and of land that, due to their natural characteristics, are assets of the maritime-terrestrial public domain … This superimposition of legal classifications has the consequence that the referred assets, as long as they remain allocated to the provision of the public port service, do not follow the legal regime established in the LC[11] for the maritime-terrestrial public domain … However, once the mentioned assets are released from the public port service and lose, therefore, the condition of port public domain assets, their classification as maritime-terrestrial public domain assets, which underlay that condition and remained in a latent state, will re-emerge, which will have the consequence, as is easily understood, that the aforementioned assets must follow, from their release onward, the legal regime established by the LC…”[12] In legal opinions C-095-2012 and C-222-2016, it was clarified that the lands included within the port reserve zone are public domain assets (bienes demaniales) subject to a specific public purpose (construction of the Caldera port complex). The exclusion made by Law 7915 is circumscribed to that purpose and specific regime. As indicated before, it is not in accordance with the Constitution to interpret that all lands excluded from the “reserved port zone” were released from any other special regime, since implicit release does not operate.

V. Conclusions

1. The current limits of the “reserved port zone” are those set by Article 2 of Law 5582 with the reform effected by Law 7915. And that zone maintains the special regime provided by Law 5582.

2. The lands geographically located within the maritime-terrestrial zone that formed part of the port reserve zone according to Laws 5582 and 6309, and were subsequently excluded through Law 7915, are governed by Law 6043 and its Regulation. Therefore, their planning must conform to a legitimate coastal regulatory plan (plan regulador costero).

3. The limits of the Tivives Protective Zone are those established in Decreto 17023, which was not affected by Law 7915, and therefore, the lands included in that protected wild area are governed by the special provisions of Articles 73 of Law 6043 and 37 of Law 7554, with municipal planning being excluded, in the terms reported by our administrative and judicial jurisprudence.

4. The lands of the Natural Heritage of the State, such as mangrove areas –even those stripped of their original conditions−, forests, and other forest lands or lands with that aptitude, listed by Article 13 of the Forestry Law, are administered by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) in accordance with numerals 22 and 28 of the Biodiversity Law, and therefore are excluded from municipal planning.

5. The lands excepted from the “reserved port zone” by Law 7915, that do not form part of the maritime-terrestrial zone and are not subject to another special regime (such as that of the Tivives Protective Zone or other components of the Natural Heritage of the State), shall be contemplated within the urban regulatory plan adopted by the Municipality of Esparza based on the Urban Planning Law and the body of legality.

6. The Urban Planning Law and Law 7915 do not establish a time limit for the Municipality of Esparza to prepare an urban regulatory plan. However, the duty of the municipality to plan the zones surrounding the “reserved port zone” that do not form part of the maritime-terrestrial zone and are not subject to a special regime remains.

7. Since urban planning is an ordinary function of local governments, it is possible to use other municipal resources not destined for specific purposes, to prepare the urban regulatory plan, in addition to the funds described in Article 3 of Law 7915.

8. Article 79 of Law 6043 does not contain a release from the public domain, but rather establishes that this zone shall be subject to another, different regime, also of public domain nature, as long as the lands of the maritime-terrestrial zone are allocated to the purposes of the “reserved port zone.” 9. The lands included within the port reserve zone are public domain assets subject to a specific public purpose (construction of the Caldera port complex). The exclusion made by Law 7915 is circumscribed to that purpose and specific regime. It is not in accordance with the Constitution to interpret that all lands excluded from the “reserved port zone” were released from any other special regime, given that implicit release does not operate.

Sincerely,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.

[1] From the vegetation line at the edge of the estuaries and the limit of the mangroves, when these extend more than fifty meters from the ordinary high tide, the restricted zone begins (Articles 10 and 11 of Law 6043 and 4 of its Regulation). “The reference to a width greater than fifty meters from the ordinary high tide is justified by the criterion that if the surface occupied by the mangroves did not exceed that strip, the area would be covered in any case by the normal definition of the maritime-terrestrial zone. It is interesting to point out here how the use of this concept leads us to extend the maritime-terrestrial zone hundreds of meters inland (beyond two hundred) in those cases where the mangroves are of great extension.” (Legal Opinion C-102-96 of June 26, 1996).

[2] In any of its two components: encompassed in a protected wild area designation or as forests, forest lands, or lands with that aptitude, listed in Article 13 of the Forestry Law (Sala Constitucional, votes numbers 16975, 17650, and 17659 of 2008, 16938-2011, and 12973-2013. Law 6043, Article 73; Law 7554, Articles 32 and 34; Law 7575, Articles 6 subsection a), 13, 14, 15, 18, and 37; and Law 7788, Articles 22 and 28).

[3] Maritime-Terrestrial Zone Law, Articles 74 et seq.

[4] Numerals 6 and 35, first paragraph, of Law 6043.

[5] Pronouncement OJ-096-2005 of July 14, 2005.

[6] In accordance with Articles 1 subsection II, 3 subsections I and II, and 69 of the Water Law (Ley de Aguas) of August 27, 1942, in relation to Law 201 of August 26, 1943; and numeral 7 subsection b) of the Lands and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) of October 14, 1961.

[7] In accordance with Law 6043.

[8] Legal Opinions C-128-99, C-33-2005, and C-088-2015, among others.

[9] Legal Opinions C-102-96 of June 26, 1996, C-93-2007 of March 27, 2007, and C-197-2011 of August 23, 2011, and Pronouncement OJ-042-98 of May 15, 1998.

[10] Pronouncement OJ-096-2005 of July 14, 2005.

[11] Law 22/1988, of July 28, on Coasts.

[12] Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronouncement A.G. Medio Ambiente 1/98 of April 7, 1998. Cited by: Huesca Boadilla, Ricardo. Doctrina de la Abogacía General del Estado en Materia Portuaria. Ministerio de Fomento. Puertos del Estado. Grupo Diario Imprenta, S.L., España, 2013, p. 601.

Dictamen : 259 del 09/11/2017 09 de noviembre de 2017 C-259-2017 Señores Asdrúbal Calvo Chaves Alcalde Margoth León Vásquez Secretaria del Concejo Municipalidad de Esparza Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se da respuesta a los oficios AME-795-2016 y SM-179-2017, en forma conjunta por referirse a temas comunes.

En el primer memorial, se consulta:

“si al amparo de la Ley 4240, Ley de Planificación Urbana, puede la Municipalidad de Esparza realizar el Plan Regulador Urbano en la Zona Costera de Caldera y Mata de Limón como lo ordena la Ley 7915.

• 1)¿De aplicarse en esa zona la Ley 7915, en qué condición quedan los terrenos: ¿Pasan a ser Privados o son inscribibles en el Registro Nacional?” En el segundo oficio, se remite el acuerdo del Concejo Municipal adoptado en la sesión ordinaria del 13 de febrero del 2017, que consta en el acta No. 42-2017 y dispuso consultar a la Procuraduría lo siguiente:

“1.- ¿En qué plazo debió esta Municipalidad, cumplir con el Plan Regulador Urbano, establecido en la Ley 7915?

2.- Siendo que el artículo 3 de la Ley 7915, faculta a esta Municipalidad a efectos de cumplir con dicho Plan Regulador Urbano, a utilizar los fondos provenientes del inciso a) del Artículo 59 de la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977. ¿Puede disponer solamente de esos fondos, o también puede disponer de otros recursos municipales para cumplir con el Plan Regulador Urbano ordenado?

3.- ¿La desafectación establecida en la Ley 7915 y la desafectación estipulada en el artículo 79 de la Ley 6043, implica que dichos terrenos son urbanos y que no les aplica la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, ni la Zona Portuaria Reservada?”

I. Sobre la Zona Portuaria Reservada y los terrenos excluidos de ella mediante la Ley 7915

La Ley 5582 de 11 de octubre de 1974, aprobó el Contrato de Préstamo suscrito entre el Banco de Caldera, y en su artículo 2 delimitó un área geográfica denominándola “Zona Portuaria Reservada”, declarando de utilidad e interés público la expropiación de los inmuebles de propiedad privada, así como la adquisición de las obras o construcciones sobre terrenos estatales que estuvieran arrendados a particulares.

En el dictamen C-323-2004 del 8 de noviembre del 2004, se indicó que el efecto inmediato de la declaratoria de interés público hecha mediante la Ley 5582, fue prohibir a los poseedores legítimos, propietarios y arrendatarios, realizar trabajos y obras que encarecieran la adquisición de los bienes, bajo pena de no reconocer las mejoras hechas, salvo las indispensables legalmente aprobadas; mientras que, el efecto mediato consistió en la expropiación de los inmuebles privados y la adquisición de los bienes situados en los terrenos públicos que estuvieran arrendados a particulares, en el momento en que la Administración decidiera ejercer sus potestades En los dictámenes C-095-2012 del 26 de abril del 2012 y C-222-2016 del 28 de octubre del 2016, se aclaró que los terrenos incluidos dentro de la zona de reserva portuaria constituyen bienes demaniales por estar afectos a fines y usos públicos, bajo administración del INCOP los que contengan instalaciones portuarias, y del MOPT los ubicados en el resto de la zona reservada. Ese atributo demanial cubre, entre otros, los terrenos expropiados para esos fines, los cuales pasaron a dominio del Estado.

Como la “Zona Portuaria Reservada” declarada por la Ley 5582 incluyó terrenos costeros, cabe observar que éstos ya estaban afectados al dominio público por normativa previa: Ley No. 162 del 28 de junio de 1828; Código General de 30 de julio de 1841, artículos 296, 1534 y 1535; Ley de Aguas, No. 11 de 26 de mayo de 1884, artículo 20; Código Fiscal, Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885, artículo 509; Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, artículo 1, que reformó el artículo 510 inciso 1) del Código Fiscal; Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 6 de enero de 1939, artículos 6 y 62; Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, artículos 1, 3 y 69; Ley No. 201 de 26 de agosto de 1943 y Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, artículo 7, incisos b) e i).

La Sala Constitucional fijó criterio en el sentido de que los artículos 7 de la Ley de Tierras y Colonización −cuyo inciso b) se refiere a los terrenos “comprendidos en una zona marítimo-terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria” − y 3.I de la Ley de Aguas −relativo a las playas y zonas marítimas−, contienen una afectación al dominio público de la zona marítimo terrestre (sentencias 454-2006 considerandos VII y VIII, 2408-2007 considerando IV, 3113-2009 considerando V y 98-2015, considerando VI). Ambas normas ya regían cuando entró en vigencia la Ley 5582, el 31 de octubre de 1974.

El 2 de marzo de 1977 se emitió la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043, manteniendo el régimen demanial de las zonas costeras (artículo 1), y definiendo que la zona marítimo terrestre es la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria (numerales 9 y 10), así como las áreas ocupadas por los manglares y esteros (zona pública), y la franja de ciento cincuenta metros contigua a éstos (zona restringida conforme al artículo 11)[1], entre otros bienes.

Los artículos 3, 17, 34 y 35 de la Ley 6043 encargan a las municipalidades velar por el cumplimiento de la normativa para la tutela, aprovechamiento y uso legítimo de la zona costera sometida a su administración, excluida la perteneciente al Patrimonio Natural del Estado[2], la puesta bajo otro régimen especial[3], y la inscrita legítimamente conforme a la normativa que en su momento lo permitió[4].

En la zona marítimo terrestre bajo su administración, los municipios son competentes para planificar el uso del territorio por medio de un plan regulador costero (Ley 6043, artículo 38 y Decreto 7841 del 16 de diciembre de 1977, numerales 17, 18, 19, 65 y ss.).

Los terrenos de la zona marítimo terrestre comprendidos en la Ley 5582, y que según ella, conforman la “Zona Portuaria Reservada”, están exceptuados del régimen de la Ley 6043 y su Reglamento:

“Artículo 79.- La zona de Mata de Limón se regirá por lo dispuesto en la Ley Nº 5582, referente al contrato para la financiación del Puerto de Caldera.” Los límites originales de la “Zona Portuaria Reservada” fijados en el artículo 2 de la Ley 5582, fueron ampliados por el artículo 8 de la Ley 6309 de 4 de enero de 1979. Es decir, que la declaratoria de interés público y el régimen especial creado se extendió a un área geográfica más amplia, incluyendo dentro de esos nuevos límites, terrenos de la zona marítimo terrestre que sí estaban regidos por la Ley 6043, pero que fueron excluidos de su régimen al incorporarlos a la zona reservada para fines portuarios.

Posteriormente, se emitió el Decreto 11494 del 19 de mayo de 1980, que reprodujo los mismos límites fijados en la Ley 6309 respecto de la franja costera, pero amplió la “zona portuaria reservada” tierra adentro.

Finalmente, la Ley 7915 de 21 de setiembre de 1999 volvió a variar los límites de la “zona portuaria reservada”, para disminuir su área, así como el sector de zona marítimo terrestre destinado a ese fin.

De la revisión del expediente legislativo de la Ley 7915, se determina que la reducción de la “zona portuaria reservada” pretendió excluir inmuebles de propiedad privada que mantuvieron esa condición por no haber sido expropiados. La zona de reserva se disminuyó, redefiniendo sus límites y dejando terreno necesario para un eventual crecimiento del complejo portuario, considerando los planes y etapas de desarrollo de infraestructura que fueron informados por el MOPT (folios 1-5, 20-25 y 104-105 del expediente legislativo 12017).

El artículo 1 de la Ley 7915, al reformar el artículo 2 de la Ley 5582, disminuyendo el área de la “zona portuaria reservada”, dispuso que:

“Los terrenos incluidos en la zona portuaria reservada, creada por las Leyes Nº 5582 y Nº 6309 se regirán por la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre Nº 6043, del 2 de marzo de 1977.

Con el fin de asegurarse el adecuado desarrollo urbano, social y ambiental de las zonas circunvecinas de la zona portuaria reservada, la Municipalidad de Esparza elaborará un plan regulador y de ordenamiento urbano, que incluya la zona desafectada en virtud de la aprobación de la presente Ley. Para elaborar y aplicar este plan dicha Municipalidad y las instituciones públicas involucradas se regirán por la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240, del 15 de noviembre de 1968.” Por una parte, la norma indica que los terrenos excluidos de la “zona portuaria reservada” deben ser comprendidos en un plan regulador urbano conforme a la Ley de Planificación Urbana, y por otra, dispone que los terrenos a los que se refirieron las Leyes 5582 y 6309 se regirán por la Ley 6043, en cuyo caso el instrumento de planificación territorial sería el plan regulador costero[5], prestándose a confusión.

Para determinar a cuál régimen están sujetos los terrenos que, según la delimitación hecha por la Ley 7915, quedaron dentro y fuera de la “zona portuaria reservada”, se analizarán los siguientes escenarios: A. La “zona portuaria reservada” pasó a regirse por la Ley 6043 y el resto de terrenos fueron desafectados de cualquier otro régimen especial; B. La “zona portuaria reservada” mantiene el régimen dispuesto en la Ley 5582 y todos los terrenos excluidos de ella se rigen por la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; y C. La “zona portuaria reservada” conserva el régimen dispuesto en la Ley 5582, y los terrenos excluidos de ella tienen diversos regímenes jurídicos.

A. Primer escenario: La “zona portuaria reservada” pasó a regirse por la Ley 6043 y el resto de terrenos fueron excluidos de cualquier otro régimen especial.

Una posible lectura del artículo 1 de la Ley 7915, sería la de que la Ley 6043 se aplica a los terrenos que las Leyes 5582 y 6309 incluyeron dentro de la zona reservada para fines portuarios.

Sin embargo, hay que tomar en cuenta que el artículo 1 de la Ley 7915 mantiene el texto del artículo 2 de la Ley 5582 al declarar “como zona portuaria reservada para fines de interés público” los terrenos allí delimitados, conserva la denominación de “zona portuaria reservada” y autoriza la ejecución de las obras de infraestructura necesarias para el desarrollo del complejo portuario de Caldera.

Además, que la Ley 7915 modifica el artículo 2 de la Ley 5582, disminuyendo la zona de reserva portuaria, pero sin variar el resto de su articulado, manteniendo el mismo destino público y el mismo régimen aplicable a esa zona. La Ley 5582, aún con la reforma practicada mediante la Ley 7915, sigue estableciendo las facultades expropiatorias de la Administración, y las mismas “reglas para el cálculo del precio que ha de pagarse” (sentencia constitucional No. 2378-1996, considerando IV).

Lo anterior quiere decir que, de haberse pretendido eliminar el régimen de la “zona portuaria reservada” para sustituirlo por el de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, se hubiesen dejado sin efecto el resto de disposiciones de la Ley 5582.

En todo caso, en el expediente legislativo de la Ley 7915 consta la intención de conservar el régimen de la Ley 5582 para la nueva área, manteniéndola reservada para una eventual ampliación del puerto. En la exposición de motivos se indica: “debe aclararse que la reforma propuesta deja como Zona Portuaria Reservada una cantidad aún extensa de terreno, que eventualmente podría utilizarse para una ampliación hasta del cien por ciento de las instalaciones actuales del Puerto de Caldera.” Y los funcionarios del MOPT que comparecieron ante la Comisión de Gobierno y Administración, cuyo criterio fue tomado en cuenta en la modificación del proyecto, indicaron estar de acuerdo con la disminución de la zona de reserva portuaria a los terrenos necesarios para el puerto, de acuerdo con sus planes estratégicos y proyecciones (folios 4 y 83-87 del expediente legislativo 12017).

A su vez, debe considerarse que el párrafo quinto del artículo 2 de la Ley 5582 introducido por la Ley 7915: “Los terrenos incluidos en la zona portuaria reservada, creada por las Leyes Nº 5582 y Nº 6309 se regirán por la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre N° 6043”, no estaba contemplado en el texto base del proyecto.

Tras acogerse una propuesta del MOPT, en el texto sustitutivo del proyecto, se indicaba:

“Los terrenos incluidos en la zona portuaria reservada creadas por Leyes N° 5582, 6309 y Decreto Ejecutivo 11494-T que con anterioridad a su aplicación o vigencia estuvieran en dominio de la Municipalidad de Esparza, excluidos los terrenos definidos por esta Ley, retornan al dominio de dicha Municipalidad.” (Folio 91 del expediente legislativo).

Luego ese texto fue modificado, sustituyéndolo por el finalmente adoptado (folios 151, 163, 187, 188 y 213 del expediente legislativo).

Pese a que el texto recién transcrito no fue aprobado, tiene utilidad para determinar que lo finalmente dispuesto en cuanto a la aplicación de la Ley 6043 se refiere a los terrenos declarados como reserva portuaria mediante las Leyes 5582 y 6309, pero excluyendo los terrenos delimitados por la Ley 7915. Es decir, que la Ley 6043 no es de aplicación en el área definida como “zona portuaria reservada” por la Ley 7915.

Por lo cual, no es válido ni conforme a la Constitución interpretar que los terrenos excluidos de la “zona portuaria reservada” por la Ley 7915 quedaron desafectados de cualquier otro régimen especial y son susceptibles de apropiación particular.

La Sala Constitucional ha sostenido reiteradamente que una desafectación implícita no es acorde con el Derecho de la Constitución, requiriendo “un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado” (votos números 10466-2000, 3821-2002, 3480-2003, 8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007 y 2408-2007, entre otros).

Además, según lo expuesto, la propia Ley 7915 dispuso que a esos terrenos debía aplicárseles el régimen de la Ley 6043. Por ello, pasamos a analizar la viabilidad del segundo escenario.

B. Segundo escenario: La “zona portuaria reservada” mantiene el régimen dispuesto en la Ley 5582 y todos los terrenos excluidos de ella se rigen por la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.

Otra posible lectura sería aquella según la cual el área definida como “zona portuaria reservada” por la Ley 7915 mantiene el régimen especial dispuesto en la Ley 5582. Restaría por determinar el régimen al cual quedan sujetos los terrenos que fueron excluidos de esa zona de reserva portuaria.

Sin embargo, y pese a que la Ley 7915 dispuso que la “zona portuaria reservada” creada por las Leyes 5582 y 6309 se rige por la Ley 6043, e interpretamos que esa disposición se refiere a los terrenos que formaron parte de la reserva portuaria en virtud de las Leyes 5582 y 6309, pero quedaron excluidos con la delimitación de la Ley 7915, no resulta correcto interpretar que todos los terrenos excluidos, independientemente de su naturaleza, pasaron a formar parte de la zona marítimo terrestre.

En primer lugar, con esa interpretación se estarían incorporando dentro del régimen de la Ley 6043 terrenos no ubicados geográficamente dentro de lo que esa Ley define como zona marítimo terrestre, lo cual carecería de sentido.

Por otra parte, tómese en cuenta lo ya dicho en cuanto a la intención del legislador al promulgar la Ley 7915 y reducir la “zona portuaria reservada”, de excluir de ese régimen inmuebles de propiedad privada comprendidos por las Leyes 5582 y 6309 y el Decreto 11494 y que mantuvieron su condición porque no fueron expropiados. No sería conforme a ese objetivo, incluir dichos inmuebles dentro del régimen demanial de la zona marítimo terrestre.

Entonces, la tercera interpretación como se verá de seguido, es la que resulta acorde con el estudio de las normas comentadas y el análisis de la información contenida en el expediente legislativo de la Ley 7915.

C. Tercer escenario: La “zona portuaria reservada” conserva el régimen dispuesto en la Ley 5582, y los terrenos excluidos de ella tienen diversos regímenes jurídicos.

Como ya se dijo, la Ley 5582 creó la “Zona Portuaria Reservada”, incluyendo, entre otros, terrenos de propiedad privada y terrenos del dominio público costero. La Ley 6309, al ampliar la “zona portuaria reservada”, incluyó más terrenos de propiedad privada y terrenos de la zona marítimo terrestre que se encontraban regidos por la Ley 6043, entre otros.

Luego, con la emisión de la Ley 7915 se modificó nuevamente la Ley 5582, reduciendo la “zona portuaria reservada”. Es decir, quedaron fuera de la zona reservada: terrenos de propiedad privada, terrenos del dominio público costero (incorporados por la Ley 5582), y terrenos afectados al régimen de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento (adicionados por la Ley 6309), entre otros.

Antes de referirnos al régimen de esos terrenos, mantenemos lo dicho en cuanto a que el área comprendida dentro de la “zona portuaria reservada”, según los límites fijados por la Ley 7915, conserva el régimen especial dispuesto en la Ley 5582.

La situación jurídica de los terrenos costeros excluidos de la zona de reserva portuaria, la define el párrafo quinto del artículo 2 de la Ley 5582, según texto introducido por el artículo 1 de la Ley 7915:

“Los terrenos incluidos en la zona portuaria reservada, creada por las leyes N° 5582 y N° 6309 se regirán por la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre N° 6043, del 2 de marzo de 1977.” En la interpretación que se está dando a esta norma, serían los excluidos de los límites dispuestos por la Ley 7915 para la “zona portuaria reservada”, y que en su momento formaron parte de esa zona.

Entonces, se rigen por la Ley 6043 y su Reglamento, aquellos terrenos que tenían la condición de zona marítimo terrestre antes de ser incluidos en la zona de reserva portuaria mediante las Leyes 5582[6] y 6309[7].

Quedan fuera del rango de aplicación de la Ley 5582 y de la Ley 6043, aquellos terrenos que fueron excluidos de la “zona portuaria reservada” y no se ubiquen geográficamente dentro de la zona marítimo terrestre, pues, como ya se explicó, el objetivo de la Ley 7915 era excluir de la zona de reserva portuaria inmuebles de propiedad privada que no fueron adquiridos para la construcción del complejo portuario de Caldera.

También quedan fuera del rango de aplicación de ambos regímenes (el de la “zona portuaria reservada” y el de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), los inmuebles que, aunque se ubiquen en la zona marítimo terrestre, eventualmente hubieran sido inscritos de manera legítima como propiedad privada con base en la legislación que lo permitió, lo cual debe ser demostrado por el particular y analizado en cada caso concreto[8] (Ley 6043, artículos 6 y 35 párrafo primero).

Esta interpretación podría tener como reparo lo dispuesto de manera imprecisa en la Ley 7915 en cuanto a que “Los terrenos incluidos en la zona portuaria reservada, creada por las Leyes Nº 5582 y Nº 6309 se regirán por la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre Nº 6043.” Sin embargo, la revisión del expediente legislativo 12017 permite determinar que la intención era indicar que solo los terrenos excluidos de la zona de reserva portuaria ubicados geográficamente dentro de la zona marítimo terrestre deben regirse por la Ley 6043, tal y como aquí se interpreta.

Como se indicó antes, un texto sustitutivo, originado en la propuesta del MOPT, disponía:

“Los terrenos incluidos en la zona portuaria reservada creadas por Leyes N° 5582, 6309 y Decreto Ejecutivo 11494-T que con anterioridad a su aplicación o vigencia estuvieran en dominio de la Municipalidad de Esparza, excluidos los terrenos definidos por esta Ley, retornan al dominio de dicha Municipalidad.” (Folio 91 del expediente legislativo).

Aunque ese texto fue posteriormente modificado, resulta útil para interpretar lo finalmente dispuesto por la Ley 7915: de los terrenos que fueron excluidos de la “zona portuaria reservada”, solamente se rigen por la Ley 6043 y su Reglamento aquellos que tenían la condición de zona marítimo terrestre antes de ser incluidos en la zona de reserva portuaria.

Aquellos terrenos que no se ubiquen geográficamente en la zona marítimo terrestre y que no estén sometidos a un régimen especial, es posible contemplarlos dentro de las potestades de planificación urbana que otorga la Ley 4240 a la Municipalidad de Esparza y ser cubiertos por el plan regulador urbano que la propia Ley 7915 indica debe ser elaborado para garantizar el adecuado desarrollo urbano, social y ambiental de las áreas circunvecinas de la zona de reserva portuaria.

Los terrenos excluidos que forman parte de la zona marítimo terrestre, están sujetos al régimen especial de la Ley 6043 y su Reglamento, y por ello, aunque son administrados por la Municipalidad de Esparza, deben ser objeto de un instrumento de planificación distinto, que, tratándose de terrenos demaniales, lo es el plan regulador costero, en los términos de los artículos 38 de la Ley 6043 y 17, 18, 19, 65 y ss. de su Reglamento.

Ahora bien, según lo dicho, deben exceptuarse los terrenos que, por otra disposición, estén destinados a otro fin público o cubiertos por otro régimen especial.

Tal es el caso de los terrenos de la Zona Protectora Tivives, que aunque no es objeto de las consultas planteadas, es necesario mencionar debido a que en los criterios legales remitidos se indica que con la emisión de la Ley 7915 existen terrenos desafectados de esa área silvestre protegida.

Los efectos de la Ley 7915 sobre el decreto de creación de la Zona Protectora Tivives (Decreto 17023 de 6 de mayo de 1986) ya fueron objeto de un amplio y riguroso análisis por parte de la Procuraduría en el Dictamen C-323-2004 del 8 de noviembre del 2004, reiterado en el C-346-2015 del 11 de diciembre del 2015 –ambos dirigidos a esa municipalidad– a cuyo texto y conclusiones remitimos.

En esa ocasión, tomando en cuenta los criterios de acatamiento obligatorio de la Sala Constitucional expuestos en los votos 7294-1998 y 8928-2004, se determinó que la reforma introducida por la Ley 7915 al artículo 2 de la Ley 5582 no invalida al Decreto 17023, por lo que los límites de la Zona Protectora Tivives son los allí dispuestos, y sigue estando sujeta al régimen de las áreas silvestres protegidas, tal y como fue expuesto detalladamente en el dictamen C-346-2015.

Por tanto, la Zona Protectora Tivives no puede ser contemplada por el plan regulador urbano ni por el plan regulador costero que conforme a la Ley de Planificación Urbana y a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, elabore la Municipalidad de Esparza (artículos 73 de la Ley 6043 y 37 de la Ley 7554):

«2. “c) Procede incluir la Zona Protectora Tivives, dentro del Plan Regulador y de Ordenamiento Urbano.” De conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana (N° 4240 del 15 de noviembre de 1968), las Municipalidades son competentes para planificar el territorio bajo su jurisdicción por medio de un plan regulador.

No obstante, deben excluirse los terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, pues, como ya se indicó, dicho patrimonio es administrado por el SINAC y planificado mediante el plan de manejo. Y así lo hizo ver esta Procuraduría en el dictamen N° C-323-2004 del 8 de noviembre de 2004 dirigido a esa Municipalidad:

“Así las cosas, prevalece lo dispuesto en el artículo 37 de la LOA, ley que forma parte del régimen jurídico actualmente aplicable a la zona protectora de Tivives. Con ello, la competencia para elaborar y dictar un plan regulador de desarrollo urbano, como parte de un plan de manejo, es del poder ejecutivo, específicamente del MINAE.” Ese criterio ha sido sostenido por esta Procuraduría en otras ocasiones y por la Sala Constitucional, al establecer:

“…las municipalidades han de encaminar sus esfuerzos a salvaguardar el interés público [mediante] la adopción de planes reguladores (...) que han de emitirse conforme a la Ley, por ende, sin afectación de otros bienes demaniales sujetos a administración diversa, como sucede con el Patrimonio Natural del Estado, bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-074-2007 del 7 de marzo de 2007. Lo indicado entre corchetes no pertenece al original).

“Pese al reconocimiento que ha hecho este Tribunal, en cuanto a la titularidad primaria municipal en materia de planificación urbana mediante la adopción y puesta en vigencia de los planes reguladores, la legislación de planificación urbana y la local ceden frente a las disposiciones del Estado que regulan, la protección de sitios reservados y delimitados geográficamente por el Poder Ejecutivo como Áreas Silvestres Protegidas. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 12973-2013 de las 16 horas 20 minutos del 25 de setiembre de 2013).

De tal forma, la Municipalidad no puede incluir la Zona Protectora Tivives dentro del plan regulador y de ordenamiento urbano.

Y tratándose de propiedades privadas que no se sometieron voluntariamente al régimen forestal y que están pendientes de ser expropiadas o compradas, pese a que no forman parte del área silvestre protegida en sentido estricto, según el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente son áreas que quedan sometidas a un plan de ordenamiento ambiental o al plan de manejo del área, y por tanto, al otorgarse la potestad de planificación de dichos terrenos al SINAC, la Municipalidad no puede incluirlos dentro de un plan regulador urbano. Máxime que, en cierto momento serán expropiadas o compradas.

Lo anterior es aplicable también en los terrenos que forman parte de la Zona Protectora Tivives y que según la Ley N° 7915 (Reforma de la Ley sobre Zona Portuaria Reservada de Puerto Caldera, N° 5582) quedaron fuera de la Zona Portuaria Reservada de Caldera. Pese a que la Ley antes indicada dispuso que “la Municipalidad de Esparza elaborará un plan regulador y de ordenamiento urbano, que incluya la zona desafectada”, dicha disposición no es ejecutable en la zona desafectada que forme parte del área silvestre protegida, pues ésta debe ser administrada y planificada por el SINAC.

Ése criterio fue adoptado por esta Procuraduría mediante el dictamen vinculante N° C-323-2004 del 8 de noviembre de 2004 dirigido a la Municipalidad de Esparza. En esa oportunidad, después de realizar un amplio análisis de lo dispuesto por la Sala Constitucional en los votos Nos. 7294-98 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998 y 8928-2004 de las 16 horas 37 minutos de 18 de agosto de 2004 y de las normas constitucionales y legales aplicables en materia de áreas silvestres protegidas y planificación urbana, se determinó lo siguiente:

“…en lo que tiene que ver con el mandato para que la municipalidad de Esparza elabore un plan regulador para los terrenos que quedaron excluidos de la zona de reserva portuaria, el resultado es el mismo. Se trataría de una disposición inconstitucional y, por lo tanto, nula e inaplicable por la administración pública, en lo que afecte a terrenos comprendidos en la zona de protección de Tivives…

(…)

Así las cosas, prevalece lo dispuesto en el artículo 37 de la LOA, ley que forma parte del régimen jurídico actualmente aplicable a la zona protectora de Tivives. Con ello, la competencia para elaborar y dictar un plan regulador de desarrollo urbano, como parte de un plan de manejo, es del poder ejecutivo, específicamente del MINAE.”» (Dictamen C-346-2015 del 11 de diciembre del 2015).

Lo mismo cabe decir respecto de los manglares, si los hubiera fuera de la Zona Protectora Tivives (aún desprovistos de sus condiciones originarias[9]), por ser Patrimonio Natural del Estado, bajo la administración del SINAC (artículos 13 de la Ley Forestal, 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad):

“…no lleva razón el accionante cuando afirma que hay manglares o humedales que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Más concretamente, está claro, de acuerdo con los elementos normativos de juicio que citan las partes, incluyendo a la accionante, que todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio, dado que se les clasifica como terrenos forestales (ver Decreto Ejecutivo 36786 del 12 de agosto de 2011) … Además, la violación se extiende en la medida en que circunscribe o limita la gestión de ese sistema público [SINAC/ MINAET] a los ecosistemas del patrimonio natural del Estado que cuenten con una declaratoria de área silvestre protegida. Lo anterior en virtud de que esa autoridad pública está obligada a administrar, independientemente de que el bien tenga una declaratoria de ese tipo, cualquier terreno o zona de titularidad pública (de dominio público o bienes de la nación), que conforme con la ley corresponda al patrimonio natural del Estado (véase el voto No. 2008-016975 arriba citado)… VI.-CONCLUSIÓN. El Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración.” (Sala Constitucional, voto No. 16938-2011).

«En nuestro país, son áreas que forman parte de nuestro patrimonio natural del Estado y pertenecen a la zona pública. La ley sobre Zona Marítimo Terrestre, respecto de los manglares dispone:

“Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional”.

Las municipalidades administran la zona marítimo terrestre, que incluye tanto la zona pública como la zona restringida. No obstante, los manglares están excluidos de esa administración aunque se ubiquen en dichas áreas, ya que competen al MINAE, según la Ley Forestal:

“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” “Artículo 18.- Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” Así lo consigna el Reglamento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, en el artículo 4 y el artículo 2 inciso 23) del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre:

“Artículo 4º.- De acuerdo con el decreto Nº 7210-A de 19 de julio de 1977, los manglares o bosques salados que existen en los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, y que forman parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, constituyen Reserva Forestal y están afectos a la Ley Forestal y a todas las disposiciones de ese decreto. Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida”.

“23) MANGLAR: Ecosistema dominado por grupos de especies vegetales pantropicales y típicamente arbóreas, arbustivas y vegetación asociada, las cuales cuentan con adaptaciones morfológicas, fisiológicas y reproductivas que permiten colonizar áreas sujetas al intercambio de mareas. El paisaje general está dominado por la presencia de bosques de diferentes especies de mangle, esteros y canales. Las concentraciones de salinidad varían según la estación climática y al aporte de aguas continentales encontrándose valores de concentración de sales desde muy bajos hasta muy altos”.

De este modo, el Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración, por cuanto su propia naturaleza define su tutela. El uso limitado de los mismos está claramente dispuesto en la ley y sus reglamentos; y sus usos están destinados básicamente a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, previamente aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18 de la Ley Forestal citado).» (Sala Constitucional, voto No. 19776-2014).

Por esa razón, no deben ser incorporados al plan regulador por la Municipalidad de Esparza, en tanto “la potestad para planificar localmente el territorio en la zona marítimo-terrestre se deriva de la potestad para administrarla”[10]:

“La inclusión de los manglares en la zonificación establecida por el reglamento respectivo del plan regulador parcial de Puerto Jiménez, constituye una invasión de las competencias de MINAE, independientemente de que se indique en el reglamento que están destinados a la protección absoluta y que los únicos usos permitidos sean la protección, la conservación, el forestal y la regeneración de la vegetación. Es decir, el simple acto de incluirlos en el reglamento de zonificación y establecer cuáles son los usos permitidos es un acto de administración respecto de dichos manglares que la Municipalidad de Golfito no puede ejercer por ser incompetente para ello.

Es opinión de este órgano asesor que esta invasión de competencias conlleva la inconstitucionalidad del plan regulador parcial de Puerto Jiménez en el tanto ejerce actos de administración sobre un bien ambiental −los manglares en zona marítimo terrestre− cuya administración corresponde al MINAE por pertenecer aquellos al PNE. El asumir la competencia sobre el PNE, la Municipalidad de Golfito violenta el artículo 50 constitucional que establece el deber del Estado de tutelar el ambiente, pues el ente encargado de ejercer dicha tutela respecto del PNE es el MINAE.” (Informe rendido por la Procuraduría General de la República ante la Sala Constitucional bajo el expediente 13-003396-0007-CO).

Con lo expuesto quedan contestadas las interrogantes planteadas en el oficio AME-795-2016.

II. ¿En qué plazo debió esta Municipalidad, cumplir con el Plan Regulador Urbano, establecido en la Ley 7915?

La Ley 7915 dispuso que la Municipalidad de Esparza debía elaborar un plan regulador y de ordenamiento urbano que incluyera la zona desafectada de los fines portuarios, y para ello, remitió a lo previsto en la Ley de Planificación Urbana.

Según lo desarrollado en el acápite anterior, los terrenos excluidos de la “zona portuaria reservada” que no formen parte de la zona marítimo terrestre, ni de la Zona Protectora Tivives u otro componente del Patrimonio Natural del Estado, pueden quedar comprendidos dentro del plan regulador urbano que emita la Municipalidad de Esparza, como cualquier otro terreno dentro del cantón no sujeto a un régimen especial que impida a la municipalidad ejercer las funciones de planificación territorial dispuestas en la Ley de Planificación Urbana.

La Ley 7915, pese a que en el texto sustitutivo discutido durante la tramitación del proyecto de Ley se contempló un plazo de doce meses para la elaboración de ese plan (folio 91 del Planificación Urbana, debe considerarse que esa Ley tampoco fija un plazo para el ejercicio de esa potestad.

Aunque no exista un plazo, al tratarse de una potestad municipal, es decir, un poder- deber, la obligación de la Municipalidad de Esparza de planificar el desarrollo de las zonas circunvecinas de la “zona portuaria reservada” −no sometidas a otro régimen especial en los términos elaboración de los planes reguladores urbanos, incluida la variable ambiental.

III.Siendo que el artículo 3 de la Ley 7915, faculta a esta Municipalidad a efectos de cumplir con dicho Plan Regulador Urbano, a utilizar los fondos provenientes del inciso a) del Artículo 59 de la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977. ¿Puede disponer solamente de esos fondos, o también puede disponer de otros recursos municipales para cumplir con el Plan Regulador Urbano ordenado?

Sobre este punto, la Ley 7915 dispuso:

“Artículo 3°.- Facúltase a la Municipalidad de Esparza para que utilice en la realización del plan regulador los fondos provenientes de lo dispuesto en el inciso a) del artículo 59 de la Ley 6043, de 2 de marzo de 1977.” Por su parte, el artículo 59 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre al cual se hace referencia, establece la forma en que cada gobierno local debe distribuir los montos que reciba por los cánones de las concesiones otorgadas en la zona marítimo terrestre bajo su administración. Y el inciso a) de ese artículo dispone que un 20% del total de esos ingresos debe destinarse al pago de mejoras, por ejemplo, al pago por las edificaciones construidas, cuando la concesión se extingue por causas ajenas al concesionario, tal y como se establece en el artículo 55 de esa misma Ley.

En ese mismo artículo 59 se indica que si el porcentaje establecido en el inciso a) y en el inciso b) (40% para obras de mantenimiento en zonas turísticas) no es necesario para esos fines, puede utilizarse en la atención de otras necesidades del cantón, si así lo consideran el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

La Ley 7915 faculta a la Municipalidad de Esparza para utilizar fondos provenientes de los cánones que obtenga como contraprestación por las concesiones en la zona marítimo terrestre que administra, para un fin distinto al dispuesto en el artículo 59 inciso a) de la Ley 6043.

Pero ello no implica que la planificación que se elabore para las zonas excluidas de la “zona portuaria reservada”, deba ser financiada únicamente con los recursos captados por ese concepto. Al ser la planificación urbana una función ordinaria del municipio, es posible utilizar otros recursos municipales disponibles, no destinados a otros fines específicos.

IV. ¿La desafectación establecida en la Ley 7915 y la desafectación estipulada en el artículo 79 de la Ley 6043, implica que dichos terrenos son urbanos y que no les aplica la Ley de la Zona Marítimo terrestre, ni la Zona Portuaria Reservada?

Aunque el término “urbano” hace referencia al tipo de desarrollo o uso de un espacio de territorio específico, se asume que la pregunta planteada se dirige a determinar si todos los terrenos excluidos de la “zona portuaria reservada” mediante la Ley 7915 son terrenos no sujetos a algún régimen jurídico especial –como el de la zona marítimo terrestre o el de la zona de reserva portuaria−, y si, en ese carácter, pueden ser comprendidos dentro del plan regulador urbano al que hace referencia esa misma Ley.

Y esa pregunta se contesta con la interpretación hecha en este dictamen en cuanto a la situación jurídica de los terrenos que, según la Ley 7915, quedaron dentro o fuera de la “zona portuaria reservada”, según sea el caso.

Así que, según el análisis realizado, el área delimitada como “zona portuaria reservada” por la Ley 7915 se rige por lo dispuesto en la Ley 5582; a los terrenos excluidos de esa zona de reserva portuaria, que formen parte de la zona marítimo terrestre, se les aplica la Ley 6043 y su Reglamento; los que integran la Zona Protectora Tivives u otra categoría del Patrimonio Natural del Estado, continúan cubiertos por su régimen especial y los terrenos no sometidos a un régimen especial se contemplarán dentro del plan regulador urbano que adopte la Municipalidad de Esparza en los términos de la Ley de Planificación Urbana.

Insistimos en que los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre que fueron incluidos en la zona de reserva portuaria por las Leyes 5582 y 6309, pero que fueron excluidos de ella mediante la Ley 7915, deben regirse por lo dispuesto en la Ley 6043 y su Reglamento.

El artículo 79 de la Ley 6043 no contiene una desafectación al dominio público, sino que establece que esa zona va a estar sometida a otro régimen distinto, también de carácter demanial, en tanto los terrenos de la zona marítimo terrestre estén afectados a los fines de la “zona portuaria reservada”, como se prevé en otros ordenamientos:

“La situación geográfica de los puertos marítimos hace inevitable, por obvias razones, que queden afectados a la prestación del servicio público portuario y, por tanto, integrados en el dominio público portuario, ciertos bienes que forman parte del dominio público marítimo-terrestre ... En efecto, la situación y configuración física de los aludidos puertos hace que sea imprescindible que éstos ocupen superficies de agua marítima y de terrenos que por sus características naturales son bienes de dominio público marítimo-terrestre … Esta superposición de calificaciones jurídicas tiene por consecuencia que los referidos bienes, en tanto se mantengan afectos a la prestación del servicio público portuario, no sigan el régimen jurídico establecido en la LC [11] para el dominio público marítimo-terrestre … Ahora bien, una vez que los mencionados bienes queden desafectados del servicio público portuario y pierdan, por tanto la condición de bienes de dominio público portuario, resurgirá su calificación de bienes de dominio público marítimo-terrestre que subyacía bajo aquella condición y que permanecía en estado latente, lo cual tendrá por consecuencia, como fácilmente se comprende, que los aludidos bienes habrá de seguir, a partir de su desafectación, el régimen jurídico establecido por la LC…” [12] En los dictámenes C-095-2012 y C-222-2016 se aclaró que los terrenos incluidos dentro de la zona de reserva portuaria son bienes demaniales sujetos a un fin público específico (construcción del complejo portuario de Caldera). A ese fin y régimen específico se circunscribe la exclusión que hizo la Ley 7915. Como se indicó antes, no es conforme a la Constitución interpretar que todos los terrenos excluidos de la “zona portuaria reservada” quedaron desafectados de cualquier otro régimen especial, pues no opera la desafectación implícita.

V. Conclusiones

1. Los límites actuales de la “zona portuaria reservada” son los fijados por el artículo 2 de la Ley 5582 con la reforma efectuada por la Ley 7915. Y esa zona mantiene el régimen especial dispuesto por la Ley 5582.

2. Los terrenos ubicados geográficamente dentro de la zona marítimo terrestre que formaron parte de la zona de reserva portuaria según las Leyes 5582 y 6309, y que posteriormente fueron excluidos mediante la Ley 7915, se rigen por la Ley 6043 y su Reglamento. Por ende, su planificación debe ser conforme a un plan regulador costero legítimo.

3. Los límites de la Zona Protectora Tivives son los establecidos en el Decreto 17023, que no fue afectado por la Ley 7915, y por tanto, los terrenos incluidos en esa área silvestre protegida se rigen por las disposiciones especiales de los artículos 73 de la Ley 6043 y 37 de la Ley 7554, quedando excluida la planificación municipal, en los términos que informa nuestra jurisprudencia administrativa y la judicial.

4. Los terrenos del Patrimonio Natural del Estado, tales como las zonas de manglar –aún desprovistas de sus condiciones originarias−, los bosques y otros terrenos forestales o con esa aptitud, enlistados por el artículo 13 de la Ley Forestal, los administra el Sistema Nacional de Áreas de Conservación conforme a los numerales 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, y por ende están excluidos de la planificación municipal.

5. Los terrenos exceptuados de la “zona portuaria reservada” por la Ley 7915, que no formen parte de la zona marítimo terrestre y no estén sometidos a otro régimen especial (como el de la Zona Protectora Tivives u otros componentes del Patrimonio Natural del Estado), se contemplarán dentro del plan regulador urbano que adopte la Municipalidad de Esparza con base en la Ley de Planificación Urbana y el bloque de legalidad.

6. La Ley de Planificación Urbana y la Ley 7915 no establecen un plazo para que la Municipalidad de Esparza elabore un plan regulador urbano. Sin embargo, se mantiene el deber del municipio de planificar las zonas circunvecinas de la “zona portuaria reservada” que no formen parte de la zona marítimo terrestre y no estén sujetas a un régimen especial.

7. Al ser la planificación urbana una función ordinaria de los gobiernos locales, es posible utilizar otros recursos municipales no destinados a fines específicos, para elaborar el plan regulador urbano, además de los fondos descritos en el artículo 3 de la Ley 7915.

8. El artículo 79 de la Ley 6043 no contiene una desafectación al dominio público, sino que establece que esa zona va a estar sometida a otro régimen distinto, también de carácter demanial, en tanto los terrenos de la zona marítimo terrestre estén afectados a los fines de la “zona portuaria reservada”.

9. Los terrenos incluidos dentro de la zona de reserva portuaria son bienes demaniales sujetos a un fin público específico (construcción del complejo portuario de Caldera). A ese fin y régimen específico se circunscribe la exclusión que hizo la Ley 7915. No es conforme a la Constitución interpretar que todos los terrenos excluidos de la “zona portuaria reservada” quedaron desafectados de cualquier otro régimen especial, dado que no opera una desafectación implícita.

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.

[1] Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares, cuando estos se extiendan por más de cincuenta metros desde la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida (artículos 10 y 11 de la Ley 6043 y 4 de su Reglamento). “La referencia a una anchura mayor de los cincuenta metros de la pleamar ordinaria tiene su razón de ser en el criterio de que si la superficie ocupada por los manglares no llegase a sobrepasar dicha franja el área estaría cubierta de todas formas por la definición normal de zona marítimo terrestre. Es interesante apuntar aquí cómo la utilización de este concepto nos lleva a ampliar la zona marítimo terrestre a cientos de metros tierra adentro (más allá de los doscientos) en aquellos casos en que los manglares sean de gran extensión.” (Dictamen C-102-96 del 26 de junio de 1996).

[2] En cualquiera de sus dos componentes: comprendida en una declaratoria de área silvestre protegida o como bosques, terrenos forestales o con esa aptitud, enlistados en el artículo 13 de la Ley Forestal (Sala Constitucional, votos números 16975, 17650 y 17659 del 2008, 16938-2011 y 12973-2013. Ley 6043, artículo 73; Ley 7554, artículos 32 y 34; Ley 7575, artículos 6 inciso a), 13, 14, 15, 18 y 37; y Ley 7788, artículos 22 y 28).

[3] Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, artículos 74 y ss.

[4] Numerales 6 y 35 párrafo primero de la Ley 6043.

[5] Pronunciamiento OJ-096-2005 del 14 de julio del 2005.

[6] Conforme a los artículos 1 inciso II, 3, incisos I y II y 69 de la Ley de Aguas de 27 de agosto de 1942 en relación con la Ley 201 del 26 de agosto de 1943; y el numeral 7 inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización de 14 de octubre de 1961.

[7] Conforme a la Ley 6043.

[8] Dictámenes C-128-99, C-33-2005 y C-088-2015, entre otros.

[9] Dictámenes C-102-96 del 26 de junio de 1996, C-93-2007 del 27 de marzo del 2007 y C-197-2011 del 23 de agosto del 2011 y Pronunciamiento OJ-042-98 del 15 de mayo de 1998.

[10] Pronunciamiento OJ-096-2005 del 14 de julio del 2005.

[11] Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

[12] Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronunciamiento A.G. Medio Ambiente 1/98 de 7 de abril de 1998. Citado por: Huesca Boadilla, Ricardo. Doctrina de la Abogacía General del Estado en Materia Portuaria. Ministerio de Fomento. Puertos del Estado. Grupo Diario Imprenta, S.L., España, 2013, p. 601.