Coastal Plan Invalid Over State Natural HeritagePlan costero inválido sobre patrimonio natural del Estado

*110159110007CO* *110159110007CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and twenty minutes on the twenty-fifth of September, two thousand thirteen.

Action of unconstitutionality filed by [NOMBRE 001], of legal age, married, forestry engineer, holder of identity card number [VALOR 001], resident of Mercedes de Montes de Oca, and [NOMBRE 002], of legal age, married, attorney, holder of identity card number [VALOR 002]; against the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal—approved at extraordinary session number 17-97, Chapter 1, Article 1, subsection 01, of the seventh of October, nineteen ninety-seven—and its subsequent amendments. Participating in the proceedings are Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Procuradora General de la República; René Castro Salazar, Eugenia Vargas Gurdián, Juan Carlos Borbón Marks, and Jorge Chavarría Carrillo, representing, respectively, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Municipalidad de Santa Cruz.

Whereas:

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at eleven hours and forty-four minutes on the sixth of December, two thousand eleven, the petitioners request that the Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal and the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, the latter published in the Official Gazette La Gaceta number 180 of the nineteenth of September, two thousand two, be declared unconstitutional. They contend that the challenged provision violates Articles 7, 50, 89, and 169 of the Constitución Política; Article 5 of the Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América; the Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural; Article 4 of the Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Especies Acuáticas; the Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas; Article 3 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; and Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal.They state that their standing (legitimación) derives from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because the right to a healthy and ecologically balanced environment constitutes a diffuse interest (interés difuso). The provision is challenged because Article 1 establishes that the purpose of the Reglamento de Zonificación is to establish the pattern of tourism and recreational development most consistent with natural conditions and to better plan the provision of basic community facilities, tourism services, and public roads in Playas Nombre de Jesús y Zapotillal (Cabo Velas, Santa Cruz, Guanacaste). They state that this involves the regulation of pristine beaches occupied by forests and mangroves, lands that should not be administered by the Municipalidad de Santa Cruz but, because of their forestry vocation (vocación forestal), should be administered by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.They argue that allowing a different land use (uso de suelo) on lands where regenerating forests currently exist is unconstitutional because it violates the principle of non-reduction of forest area (principio de irreductibilidad del bosque). They assert that the Plan Regulador and its Reglamento de Zonificación challenged herein demonstrate a flagrant violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), because excluding portions of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) falls within the legislature’s authority; it was therefore improper to create a coastal land-use plan (plan de ordenamiento territorial costero) that exceeded the applicable authority and higher-ranking rules. They consider that the challenged Plan Regulador has established land-use planning for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Playas Nombre de Jesús y Zapotillal, thereby violating Articles 50 and 89 of the Constitución Política, because this section of the maritime-terrestrial zone consists of continuous forest and mangrove.They further state that the challenged provision infringes the precautionary principle (principio precautorio), because neither the Plan Regulador nor its Reglamento de Zonificación was submitted to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) for assessment of the environmental variable (variable ambiental) before its publication in 2002, and is therefore unconstitutional. They add that, by ratifying several international conventions concerning the protection of scenic beauty, including the Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, the Convención para la Protección de la Flora y Fauna de las bellezas Escénicas Naturales de los países de América, and the Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Costa Rica assumed the obligation to preserve these natural resources, specifically including scenic beauty, as provided by Article 89 of the Constitución Política.They assert that the loss of forest and forestry resources and their associated ecosystems in order to convert them into cooperative, residential, or hotel zones will affect environmental services (servicios ambientales), such as climate regulation; air quality; the water regime; soil conservation; protection against natural hazards and pollutants such as noise; and the satisfaction of social needs such as ecotourism, recreation, or leisure because of their scenic beauty, assets that are also protected by Article 89 of the Constitution. They claim that the challenged provision lacks justification and reasonableness regarding the criteria used to establish the various land-use zones, and that this “error” also requires the constitutional challenge to be upheld. They state that the challenged Reglamento de Zonificación is contrary to the provisions of the Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, which provides “that coastal-zone management measures are essential to protect sea-turtle populations and their habitats.” They maintain that Playas Zapotillal y Nombre de Jesús are nesting and egg-laying sites for the leatherback turtle, a species declared endangered under Anexo 1 of the Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre, which likewise declares that States have an obligation to be the “best protectors of their wild fauna and flora.” Those beaches are also nesting sites for the black turtle.Notwithstanding the foregoing, the Reglamento de Zonificación establishes no environmental parameter addressing light pollution, even though it is known that lights on the beach cause turtles to become disoriented, given that these beaches constitute a buffer zone (zona de amortiguamiento) for Parque Nacional Marino Las Baulas. They maintain that, in addition to the absence of prior environmental studies, neither the Plan Regulador nor the Reglamento de Zonificación was submitted for consultation to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones or the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, even though those bodies administer the Patrimonio Natural del Estado. They request that this action be upheld and that the challenged Reglamento de Zonificación, which provides the basis for the Plan Regulador de Playas Nombre de Jesús y Zapotillal, be declared unconstitutional. They further request that the Procuraduría General de la República be ordered to initiate administrative judicial proceedings (procesos contenciosos administrativos) to determine the appropriate disposition of concessions granted under the challenged provision on lands that not only affect biodiversity but are State forest property and wetlands and turtle-protection sites.They also request a ruling that: a) the Instituto Costarricense de Turismo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the Municipalidad de Santa Cruz violated constitutional rules and principles by approving the Plan Regulador and the Reglamento de Zonificación without verifying the environmental variable; and b) the Plan Regulador should have been submitted to SETENA for assessment of the environmental variable and that the failure to do so violates the precautionary principle.
2. 2By decision issued at eight hours and fifty-nine minutes on the sixth of March, two thousand twelve, the action against the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Municipalidad de Santa Cruz were granted a hearing.
3. 3Ana Lorena Brenes, of legal age, married, attorney, holder of identity card number four-one hundred twenty-seven-seven hundred eighty-two, in her capacity as Attorney General of the Republic, submitted her report. She states that the petitioners have standing pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because they seek protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which concerns the community as a whole. Regarding the merits, she states that the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) is established for the purpose of conserving and protecting forest resources as integral components of ecosystems, the protection of which by the State is guaranteed under Article 50 of the Constitution. She adds that Article 18 of the Ley Forestal provides that the only activities permitted on lands forming part of the State’s natural heritage are training, research, and ecotourism, and that land-use change (cambio de uso de suelo) is prohibited pursuant to the following Article 19, which applies to lands forming part of the State’s natural heritage.She specifies that, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal, the State’s natural heritage is administered by the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and that, because of the public-domain nature (naturaleza demanial) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the forests and lands located within that zone form part of said heritage. She indicates that the State’s national heritage (patrimonio nacional del Estado) may be treated as equivalent to the concept of “equivalent reserves” (reservas equivalentes) established in Article 73 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, by virtue of its conservation and protective purposes regarding forest resources and the environment associated with such heritage. Consequently, the provisions of the law governing that zone do not apply to the State’s national heritage located within the maritime-terrestrial zone; instead, the provisions of the Ley Forestal governing the matter apply, as follows from constitutional case law—Judgment number 1886-95.This means, she continues, that municipalities whose cantons include coastal zones lack the authority to plan and determine the land use of lands within the maritime-terrestrial zone that form part of the State’s national heritage, precisely because such lands are administered by MINAET and are subject to regulations other than the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, as the Sala Constitucional specified in Judgment number 2009-013073. She considers that including lands forming part of the State’s natural heritage in a coastal regulatory plan (plan regulador costero) not only entails the unlawful exercise of authority by the respective municipality but also constitutes a violation of Article 50 of the Constitution. She notes that the Sala Constitucional has emphasized that a defect of legality (vicio de legalidad) involving the infringement of a fundamental right, such as the right to a healthy and ecologically balanced environment, raises a direct constitutional issue—Judgment number 2008-016975.She considers that incorporating lands belonging to the State’s national heritage into a coastal regulatory plan entails determining their use through the respective zoning regulations (reglamento de zonificación), with a view to the possible granting of concessions (concesiones) over those lands. Therefore, a municipality’s incorporation of lands belonging to the State’s national heritage into its territorial planning (planificación territorial) for the maritime-terrestrial zone entails removing their designation (desafectación) for the conservation and protection of forest resources and, to that extent, results in a violation of Article 50 of the Constitution, which requires the State to safeguard and protect the environment. She states that the administration, planning, conservation, and protection of the State’s national heritage are entrusted by law to MINAET; municipalities are therefore barred from granting concessions over forests and forest lands (terrenos forestales) in the maritime-terrestrial zone that form part of such heritage.Nevertheless, she continues, according to certification ACT-C-OSSCC-381-08 issued by the Área de Conservación Tempisque, lands classified as part of the State’s national heritage exist within the boundaries of the Plan Regulador for the coastal sector of Playa Nombre de Jesús y Zapotillal. Accordingly, the Plan zones the forests and forest lands located in the maritime-terrestrial zone of that coastal sector, implicitly entailing a land-use change that is contrary to the rational and sustainable use of that resource. She adds that the Reglamento presupposes municipal administration of the forest areas within the maritime-terrestrial zone, together with the resulting authority to grant concessions, which constitutes a violation of the purposes enshrined in Article 50 of the Constitution. She considers it unconstitutional because it permits concessions to be granted over mangrove areas (áreas de manglar) located within wetlands (humedales), in respect of which no concessions may be granted and no construction of any kind may be permitted.The Ley Orgánica del Ambiente provides that wetlands, as defined in Article 40, may be declared protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), that their administration falls to MINAET—Article 32—and that any type of construction within them is prohibited—Article 46. Based on the foregoing reasoning, she concludes that the challenged provision is also contrary to the international instruments approved by the Costa Rican State, because they impose on the country a commitment to develop every possible mechanism for environmental protection, which entails safeguarding natural areas that support the life cycles of threatened species or ecosystems and require special treatment for their preservation. This concept encompasses the assets comprising the State’s natural heritage, namely forests and forest lands located within the maritime-terrestrial zone, as part of the inalienable areas owned by the State.She recommends that the Sala Constitucional grant this action and, consequently, annul the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal. Likewise, because the Municipalidad de Santa Cruz lacks authority to plan and determine land use in the maritime-terrestrial zone of both sectors, she recommends that it be ordered to initiate proceedings to annul the concessions granted to the detriment of the State’s natural heritage.
4. 4René Castro Salazar, of legal age, holder of identity card number one-five hundred eighteen-one hundred eighty-one, in his capacity as Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, responds to the hearing granted. He states that SETENA is an administrative body with maximum operational independence (desconcentración máxima), attached to that ministry, whose fundamental purpose is to harmonize environmental impacts with production processes, pursuant to Articles 17, 83, and 84 of the Ley Orgánica del Ambiente. He adds that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) is a decentralized body with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), attached to that Ministry, whose purpose is to integrate powers relating to forestry, wildlife, protected areas, and the ministerial portfolio in order to establish policies and to plan and implement processes aimed at achieving sustainability in the management of the country’s natural resources, pursuant to Article 22 of the Ley de Biodiversidad.He clarifies that reports were requested from both bodies; SETENA responded to the request, while SINAC would submit its report directly to the Sala. He states that Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente provides, broadly speaking, that all human activities that alter environmental elements or generate hazardous waste require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by SETENA, as well as that entity’s prior approval before work may begin. He indicates that the Sala Constitucional—Judgments numbers 2002-01220, 2005-02589, and 2006-007994—has held that, before a regulatory plan (plan regulador) or amendments thereto may be adopted, an environmental study (estudio ambiental) by SETENA must be obtained, made available to residents, and included in the final proposal to be considered at the public hearing, all in protection of the right to public participation and the right to a healthy and ecologically balanced environment.In this specific case, he continues, the Municipalidad de Santa Cruz has not submitted for analysis and assessment, for the granting of Environmental Viability (License) (Viabilidad (Licencia) Ambiental), any plan bearing the name Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, nor has any private or public institution submitted a request for consultation concerning said plan. Regarding the nesting sites of the leatherback turtle (tortuga baula) and black sea turtle (tortuga negra), he specifies that SETENA, in compliance with Judgment number 2008-018529, commissioned the “Estudio Integral sobre el Impacto de las Construcciones y el Desarrollo Turístico y Urbanístico de la Zona de Amortiguamiento del Parque Nacional Marino Las Baulas, Guanacaste,” and the corresponding decisions were issued. He clarifies that, because that Ministry has no record of any case file or similar documentation in this regard, the aforementioned inquiries were made to the corresponding bodies, making it clear that all actions have been taken in accordance with law and within the principle of legality (principio de legalidad).
5. 5Eugenia Vargas Gurdián, of legal age, married, civil engineer, identity card number uno-quinientos veintisiete-cientos setenta y dos, in her capacity as Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, responds to the hearing granted. She states that the process of preparing the Regulatory Plan (Plan Regulador) for that area dates back to mil novecientos noventa y tres, beginning solely with playa Zapotillal. In mil novecientos noventa y cinco, work began on the Plan Regulador for Playa Nombre de Jesús-Zapotillal, based on the following background: By virtue of Marel S.A.’s compliance with the requirements imposed by the Dirección de Urbanismo, on doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres a memorandum was sent to the Executive Presidency, accompanied by the booklet and set of plans for the Plan Regulador de Playa Zapotillal, so that approval of that Plan Regulador could be submitted to the Board of Directors for consideration.On dos de diciembre de ese mismo año, the Executive Presidency forwarded the Board of Directors’ resolution approving the Plan Regulador de Playa Zapotillal to the Dirección de Urbanismo; that resolution was communicated to the Municipalidad de Santa Cruz and the Instituto Costarricense de Turismo through official letters UR 1581 and UR 1585, both dated nueve de diciembre del mismo año. In a memorandum addressed to the Dirección de Urbanismo and received on siete de agosto de mil novecientos noventa y cinco, architect Héctor Chavarría Carrillo—the professional responsible for preparing the Plan Regulador—requested the review and subsequent approval of the Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal. On once de octubre de mil novecientos noventa y cinco, the Executive Presidency communicated to the Director of Urban Planning the Board of Directors’ resolution requiring Regulatory Plans to have the approval of the respective municipality before being considered by that Board.Subsequently, the Instituto Costarricense de Turismo forwarded to the Dirección de Urbanismo the “Diagnóstico Ambiental del Sector Costero de Zapotillal y Nombre de Jesús,” which that entity approved on veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y seis after the responsible professional had addressed several observations. The Supervisory Authority (Superior Vigilante)—Instituto Costarricense de Turismo—guarantees that the physical and environmental guidelines required at that time were met. At its sessions of catorce de octubre and cuatro de diciembre, both in mil novecientos noventa y seis, the Board of Directors approved the Plan Regulador para el Sector Costero Turístico de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal and the Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, respectively. At ordinary session number 77-97, held on veinticuatro de octubre de mil novecientos noventa y siete, the Concejo Municipal de Santa Cruz referred, among other matters, to a change in the areas of the cooperative zone that had been discussed at the public hearing (audiencia pública) held by the municipal government, under which that area was modified to total seis mil metros cuadrados and the company was required to make the corrections so that they could be submitted both to the entity she represents and to the Instituto Costarricense de Turismo.In a memorandum sent to the Director of Urban Planning on dieciséis de enero de mil novecientos noventa y ocho by Marel P.M S.A., the company reiterated the changes made pursuant to the observations and stated that the area previously designated as the cooperative zone had been designated a Commercial Zone and integrated with the respective adjoining zone, and that those changes had already been submitted to and duly approved by the Instituto Costarricense de Turismo. At its session of veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y ocho, the Municipalidad de Santa Cruz resolved to adopt the Plan Regulador de Playa Zapotillal, which was published in the Diario Oficial La Gaceta número 196 del ocho de octubre de ese mismo año. For the information of the Municipalidad de Santa Cruz, official letter J.D.-0169-98, dated primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, notified it of the Board of Directors’ resolution stating that the Dirección de Urbanismo had the sheets approved by the Instituto Costarricense de Turismo and by the entity she represents concerning the modifications requested by the Concejo Municipal; that, because the latter was the applicant, it was not required to comply with article 17 of the Ley de Planificación Urbana; and that the Departamento de Planificación Territorial did not object to the technical modifications.The Reglamento de Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal was published in the Diario Oficial La Gaceta número 180 del diecinueve de setiembre de dos mil dos. She states that, in accordance with the authority of the entity she represents, compliance with the requirements in force at that time was reviewed, and the Dirección de Urbanismo conducted the corresponding analysis in relation to the existing urban-planning regulations at the national, regional, and local levels. Likewise, she continues, the physical and economic variables, access to the public zone—which must remain free of obstacles—and the regional, subregional, and local assessment were reviewed, as were formal requirements such as the aforementioned approvals from the Instituto Costarricense de Turismo and the Municipalidad. She adds that the authority of the entity she represents derives from the Ley de Planificación Urbana, article 17 subsection 2, and the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, articles 18, 25, 38, 51 and 59 subsection b), and its Regulations, articles 8, 17, 20, 65, 72 and 78.She states that, before being submitted to the Dirección de Urbanismo, the proposed Plan Regulador and its Regulations had been reviewed and approved by the Superior Vigilante and the local Municipalidad. Despite MINAET’s obligation, through Sinac, to identify and classify areas constituting the State’s natural heritage and to supervise and monitor their use and enjoyment, at no point during the process was any opinion or warning received from any of those entities concerning the possible inclusion within the State’s natural heritage of the area intended to be regulated. That matter, she continues, was not even raised at the duly convened public hearing, at which Sinac could have appeared, even acting on its own initiative, to defend the use and enjoyment of that area. She clarifies that, at that time, classification of the forest and environmental-feasibility studies conducted before the urban-planning review were not requirements to be considered by the entity she represents.The entity with jurisdiction over this matter likewise failed to fulfill its statutory mandate or provide guidance regarding the methodology to be used for the proposed zoning and, consequently, for delimiting, regulating, and protecting the forest zone or land suitable for forestry under the Regulations. She states that the Dirección de Urbanismo complied at all times with the instrument prepared by the Instituto Costarricense de Turismo in mil novecientos ochenta y dos, entitled “Modelo Para la Elaboración de Planes Reguladores en la Zona Marítimo Terrestre,” which served as a guide for the coastal sector of Playa Nombre de Jesús y Zapotillal. She states that, pursuant to the Ley sobre Simplificación de Trámites de los Ciudadanos, it was not until dos mil dos—Diario Oficial La Gaceta número 156 del dieciséis de agosto—that the requirements for Urban and Coastal Regulatory Plans were published; even then, they did not include, as a prerequisite for approval by the entity she represents, the classification of forested zones issued by MINAET.That requirement was included following the opinion of the Procuraduría General de la República—C-297-2004 de octubre de dos mil cuatro—and was incorporated into the regulations issued by the Instituto Costarricense de Turismo (Superior Vigilante de la Zona Marítimo Terrestre), which prescribe corrective measures for the various situations involving Regulatory Plans approved before diecinueve de octubre de dos mil cuatro. She adds that the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo also resolved—at its session of veinticuatro de enero de dos mil seis—that municipalities may not grant concessions until MINAET has delimited the forest zones and land suitable for forestry within the maritime-terrestrial zone covered by the Plan Regulador. Accordingly, she continues, the Instituto Costarricense de Turismo had not included the classification of forested zones or land suitable for forestry as a requirement for approval of the challenged Plan Regulador, and it appears that the Municipalidad de Santa Cruz had not done so either.She specifies that the entity she represents participates only at an intermediate, non-decisional stage of the Regulatory Plan approval process, and that its actions are contingent upon approvals by other entities. She states that it was not until dos mil nueve—Diario Oficial La Gaceta número 28 del diez de febrero—that the Manual para Elaborar Planes Costeros was published. She considers that the entity she represents complied with the requirements in force at that time for reviewing and approving the challenged Plan Regulador and ensured compliance with the procedure prescribed by article 17 of the Ley de Planificación Urbana, under which a public hearing had to be convened so that public and private institutions could submit any observations and objections of interest to them. The involvement of the entity she represents is technical in nature and focused exclusively on urban-planning matters; that is, it neither issued an administrative act (acto administrativo) initiating the proceeding nor issued the final act.She states that the entity she represents has no authority to delimit forested zones or determine environmental impact, as those matters are reserved by law to other bodies; and that an area potentially classifiable and identifiable as forest or a protected wilderness area and forming part of the State’s natural heritage does not acquire that status until MINAET, through Sinac, issues an express declaration, as the legislature entrusted the State to do in article 16 of the Ley Forestal. That circumstance did not exist when the challenged Plan Regulador was submitted to the entity she represents. She adds that although the introduction of the environmental variable and its submission to Setena were not required at that time either, this type of environmental element was included in the analysis leading to the assessment of the sectors, as may be seen in the document prepared by the Instituto Costarricense de Turismo entitled “Diagnóstico Ambiental del Sector Costero de Zapotillal y Nombre de Jesús,” approved on veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y seis.She states that, pursuant to the ruling of the Sala Constitucional in judgment number 2007-017388, there is no exception to the requirement to incorporate environmental feasibility in every case: both Regulatory Plans prepared after the promulgation of Decreto número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de veintiocho de junio de dos mil cuatro and those approved before that date must incorporate the environmental-impact variable through Setena, with the possibility of incorporating that variable even into Regulatory Plans already in force before the date on which those Regulations took effect. It follows that this does not provide grounds for seeking a declaration that the challenged Plan Regulador and its Regulations are unconstitutional, because it was not a requirement at the time of their promulgation and constitutional case law allows that variable to be incorporated into them.

It clarifies that the party it represents has no involvement or participation whatsoever in granting concessions or construction permits, as these are the responsibility of the local municipality and the Instituto Costarricense de Turismo. It requests that the action be dismissed and that the party it represents be released from all liability arising therefrom and from the payment of damages.

6.- Juan Carlos Borbón Marks, of legal age, attorney and notary, identity card number uno-quinientos cincuenta y seis-setecientos ochenta y seis, in his capacity as legal representative of the Instituto Costarricense de Turismo, responds to the hearing granted. Regarding the admissibility of the action, he states that the matters or objections arising from the challenged provisions must be heard and decided by the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). He adds that the governed party (administrado) has the constitutional guarantee of challenging before that jurisdiction any conduct constituting an exercise of the administrative function (función administrativa), where such conduct infringes rights protected by law and is a specific expression of the general concept of the “administrative function.” He continues that this administrative function rests with the municipalities pursuant to law number 6043—Article 1—which establishes that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and not subject to acquisition by prescription (imprescriptible).

Likewise, by express provision of law, the usufruct and administration of the maritime-terrestrial zone belong to the municipality having jurisdiction over the respective area. He states that the contentious-administrative jurisdiction must hear and decide specific cases involving objections either to the application of the challenged regulations or to a municipality’s failure to ensure the protection of State patrimony, or involving compliance by persons—natural or legal— with the requirements applicable when concessions (concesiones) are granted within the maritime-terrestrial zone; it must also ensure that the forest and mangrove protection zones regulated by those Regulations remain intact, in the interest of sustainable tourism development that must be shared among the public and private sectors, society, and individuals. He states that the constituent authority—Article 49, first paragraph—opted for a mixed system of administrative justice by providing that the law shall protect, at a minimum, subjective rights (derechos subjetivos) and legitimate interests (intereses legítimos), without distinguishing among the latter; therefore, protection is available for both personal and collective interests, whether corporate or diffuse.

He adds that the petitioner has the right to choose the jurisdiction before which to bring the action, provided that the substantive nature of the claim and the applicable legal regime are consistent with the—constitutional or statutory—specialization of the respective jurisdiction. In this specific case, however, the judicial body must proceed with the required procedural speed and economy to decide claims that, because of their essential content and the applicable legal regime, should not be litigated in this forum but in the contentious-administrative jurisdiction, unless another cause prevents it. He requests that the action be found inadmissible. On the merits, he lists the benefits of a regulatory plan (plan regulador), including improved control by local authorities over the canton’s territory; the establishment of zoning and territorial divisions; the promotion of a balance of interests within the community; the reservation of spaces for public and community use; the rehabilitation of areas and prevention of their deterioration; and improvements to safety, appearance, and sanitation in buildings.

He states that the Ley de Planificación Urbana defines a regulatory plan as the local planning instrument that sets forth, through a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, thoroughfares, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas. He states that the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal complies with all technical and legal specifications that must be considered when regulating a coastal plan, which must combine factors that permit tourism and recreational development without disregarding socioeconomic issues and productive activities in the specific area to be analyzed from the standpoint of its natural resources and their interrelationship with physical, biological, environmental, and cultural aspects.

He continues that the challenged plan does so on the basis of the technical studies required at that time and reviewed by the Comisión de la Zona Marítimo Terrestre, whose members conducted investigations confirming that the lands classified as mangrove and forest protection zones, commercial and residential zones, and tourist accommodation zones were suitable, while always seeking to preserve the environment. On several occasions, they requested modifications in order to safeguard State patrimony, promote sustainable development, protect scenic beauty, and ensure the protection of mangroves and sea turtles, without neglecting the country’s economic and social progress, acting in a balanced manner to protect the environment and natural resources. He clarifies that Article 64 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental of dos mi cuatro provides that regulatory plans must satisfy the requirement of integrating the environmental-impact variable (variable de impacto ambiental).

The application of environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental) is currently required for regulatory plans, but this is a recent requirement and was not required when the challenged regulatory plan was approved. He believes that the failure to assess the environmental variable does not invalidate the regulatory plan because it was approved and published in the Diario Oficial La Gaceta before that requirement existed; a contrary interpretation would violate the principle of non-retroactivity of the law (principio de irretroactividad de la ley) enshrined in Article 34 of the Constitución Política. He states that the challenged Reglamento de Zonificación, as an instrument for planning land use, infrastructure development, and the utilization of natural resources, was prepared on the basis of environmental criteria and with active, organized participation, in accordance with the general directives and guidelines issued by the Dirección de Urbanismo. He requests that the action against the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal be dismissed.

7.- Jorge Chavarría Carrillo, of legal age, in his capacity as Alcalde Municipal of the Municipalidad de Santa Cruz, responds to the hearing granted. He states that the challenged regulatory plan entered into force in noviembre de mil novecientos noventa y siete; the Regulations in setiembre de dos mil dos; and that SETENA certification of the environmental variable in municipal regulatory plans has been required since dos mil cuatro, when the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) entered into force. He considers that the petitioners seek to apply a provision retroactively, which, as a matter of law, is contrary to Article 34 of the Constitución Política, as held by the Sala Constitucional in judgment number 4397-99. He specifies that, when the challenged provisions were approved, involving SETENA was not an indispensable requirement, which does not mean that the project lacked environmental regulation; on the contrary, that element was given considerable weight when those provisions were issued, and the entity he represents respects the right of all citizens to a healthy and ecologically balanced environment.

He considers that whether the regulatory plan was prepared by a private company, or whether it was evaluated by the competent public institutions, is a matter of legality that is not for this Chamber to hear. He states that, according to certification number ACT-C-OSSCC-381.08, dated veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, issued by the Oficina Subregional Santa Cruz-Carrillo of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área de Conservación Tempisque, no lands classified as part of the State’s natural patrimony (patrimonio natural del Estado) have been found within the boundaries of the Plan Regulador del Sector Costero Turístico Playa Zapotillal y Nombre de Jesús, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal; therefore, the lands within the boundaries of that regulatory plan may be granted under concession by the entity he represents. He states that the Concejo Municipal de Santa Cruz, at ordinary session number 50-2011, adopted a resolution to convene a public hearing (audiencia pública) to present to the public the new proposal for the Plan Regulador Costero del Cantón de Santa Cruz, which is currently being processed and is intended to modify and update all matters relating to the State’s natural patrimony, roads, and certain uses.

He continues that this plan also includes an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), which will be submitted to SETENA in the coming days for review and approval once the municipal corporation has completed the period for responding to the objections filed by interested parties. He requests that the action be denied.

1. 8James Bernard Salter, of legal age, married for the second time, businessman, bearer of United States passport number cuatro ocho tres ocho cero nueve dos uno cuatro, in his capacity as manager of the concessionaire company Desarrollos Cosuis D C, sociedad de responsabilidad limitada, files a written submission requesting recognition as a supporting intervenor (coadyuvante). He states that the company he represents holds the concession over property number 5-000948-Z-00, which forms part of the concession area covered by the Regulatory Plan (Plan Regulador) for the Coastal Sector of Playas Nombre de Jesús y Zapotillal. He adds that SETENA, by resolution number 1133-2009, granted it environmental viability (viabilidad ambiental) for the development of works in private and concession areas; the proceeding was processed under number 1101-2007-SETENA. Based on the foregoing and pursuant to Article 83 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), he requests recognition as a duly authorized intervening party and/or supporting intervenor for the purpose of defending his subjective rights arising from the challenged acts.He states that the petitioners raise issues of legality or disagreement with administrative conduct and/or subjective public acts, rather than an actual violation of the Law of the Constitution, and that their claim therefore does not fall within the requirements of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law. He specifies that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) seeks to annul duly granted concessions, for which the proper avenue is a contentious-administrative proceeding (proceso contencioso administrativo) affording full guarantees, ample opportunity to offer and present evidence, and the ability to submit the corresponding technical and legal arguments, as in the case being processed under expediente número 08-000904-1027-CA. He states that the challenged provisions of the Regulatory Plan and the Regulations (Reglamento), as well as the acts implementing them, could have been challenged through an amparo proceeding (recurso de amparo) if they were believed to violate fundamental rights—which they do not—and through a contentious-administrative proceeding to adjudicate issues of legality such as those raised by the petitioners; accordingly, recourse to the exceptional avenue established in subsection b) of Article 73 of the aforementioned Law is inadmissible.He adds that the petitioners seek to challenge alleged omissions in the rules on the ground that, in their view, those omissions cause environmental harm. The challenge would be ineffectual because, in reality—even if those defects in the rule hypothetically existed, which they do not—it would not have the effect of creating a rule free of defects; in other words, the alleged lack of regulation would continue despite a declaration of unconstitutionality, as stated by the Chamber in judgment number 4804-09. He indicates that the Regulatory Plan has been in force since noviembre de mil novecientos noventa y siete; the Regulations were published in full in setiembre de dos mil dos, and the requirement for SETENA certification of the environmental variable (variable ambiental) in municipal regulatory plans has been enforceable since veintiocho de junio de dos mil cuatro. The petitioners, he continues, seek to apply rules retroactively, contrary to constitutional Article 34, which prohibits such application; in this regard, Chamber judgment number 4368-03.He states that the fact that SETENA did not participate, because such participation was not a requirement when the Regulatory Plan was approved, does not mean that the Plan lacked regulation; on the contrary, it was reviewed at the time by INVU, Instituto Costarricense de Turismo and Municipalidad de Santa Cruz, and their opinions were considered and applied when the Regulatory Plan was approved. Whether or not forest exists in the Zona Marítimo Terrestre is a technical issue of legality, not constitutionality; nor does the Chamber have jurisdiction to analyze the composite map submitted by the petitioners, which does not account for the field inspections of the area in question conducted by the competent professional authorities. He clarifies that the project to be developed was indeed submitted to SETENA’s environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and obtained the corresponding environmental viability.He specifies that the study not only included all the environmental factors established by SETENA, but also included a forest-cover management plan (plan de manejo de cobertura forestal), as well as a proposal to create a mixed wildlife refuge (refugio mixto de vida silvestre); most importantly, the forested areas were delineated in advance on the basis of the technical criteria and considerations then in force and were subjected to multiple field studies by competent professionals—forestry engineers—and by the officials responsible for Área de Conservación Tempisque-SINAC. He considers that the petitioners confuse the requirement that certain development projects obtain environmental viability from SETENA with the obligation, in force since dos mil cuatro, that Regulatory Plans be evaluated and approved by SETENA. He insists that the jurisdictional dispute between Municipalidad de Santa Cruz and MINAET concerning whether the lands should not be under municipal control is an issue of legality that cannot be heard through this proceeding.He believes that the judgments and rules cited by the petitioners involve circumstances different from those applicable to this specific case. He states that the alleged prohibition against private parties managing, controlling and/or financing regulatory plans has been in effect only since dos mil cinco, when Procuraduría General de la República established it; that prohibition therefore postdates the preparation, approval and publication of the Regulatory Plan and Regulations at issue, and the dispute is, in any event, one of legality rather than constitutionality. He states that the mangrove area has been duly demarcated (amojonada), thereby ensuring its protection and conservation, and that any challenge in that regard is an issue of legality outside the scope of this constitutional-review proceeding. He indicates that Article 4 of the Law for the Protection, Conservation and Recovery of Sea Turtle Populations (Ley de Protección, Conservación y Recuperación de los Poblaciones de Tortugas Marinas), in force since veintiocho de noviembre de dos mil dos, requires nesting beaches to be formally declared as such, which has not occurred with Playas Nombre de Jesús y Zapotillal.Furthermore, he continues, it is essential to establish that the challenged rules predate the enactment of the aforementioned Law and the approval of Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, in force since mil novecientos noventa y nueve. The beaches in question have not been declared by MINAET to be of ecotourism interest, nor have they been classified as sea-turtle nesting and egg-laying ecosystems. Consistent with the developer’s environmental commitments, the environmental viability granted to the Project by SETENA establishes conditions intended to avoid affecting the natural egg-laying process of any turtles that may be present, in accordance with Anexo II of the aforementioned Convention; these include regulating the use of beaches and coastal dunes with respect to the location and characteristics of buildings, the use of artificial lighting and vehicle traffic in certain areas.He requests that the company he represents be recognized as a supporting intervenor; that the lack of a right of action to challenge the Regulatory Plan, the Regulations and the concession granted to the company he represents be declared; that, because no constitutional conflict or violation exists, the constitutional challenge be dismissed; and that, should the present challenge be upheld, the rights acquired in good faith by the company he represents be protected and the granted concessions remain valid, effective and in force.
2. 9By resolution issued at nueve horas y veintiocho minutos del treinta de abril del dos mil once, the Presidency of the Chamber admitted the supporting intervention submitted by Desarrollos Cosuis D C, sociedad de responsabilidad limitada, and assigned this constitutional challenge to Justice Luis Paulino Mora Mora, to whom it fell by rotation.
3. 10The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in numbers 61, 62, y 63 of the Boletín Judicial, on veintiséis, veintisiete y veintiocho de marzo del dos mil doce.
4. 11By resolution issued at catorce horas y cincuenta y nueve minutos del dieciséis de julio del dos mil trece, the Presiding Justice, as evidence requested for clarification of the matter (prueba para mejor proveer), asked Ministerio de Ambiente y Energía to indicate whether any lands classified as Patrimonio Natural del Estado had been identified within the boundaries of the Regulatory Plan for Playa Nombre de Jesús y Zapotillal.
5. 12The Ministro de Ambiente y Energía, by official letter DAJ-1157-2013, dated veintiséis de julio de dos mil trece, reports that he requested the relevant report from Área de Conservación Tempisque del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, which provided the requested response through official letter ACT-OR-DR-918. In that letter, Regional Director Nelson Marín Mora, of Dirección Regional Área de Conservación Tempisque, states that lands classified as Patrimonio Natural del Estado have indeed been identified within the boundaries of the Regulatory Plan for Playa Nombre de Jesús y Zapotillal of Municipalidad de Santa Cruz, as shown in certification ACT-C-OSSCC-381-08 dated veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, signed by Eduardo Viales Rodríguez, Jefe Subregional de la oficina de Santa Cruz, and in the map entitled Distribución y Clasificación de los Terrenos de la ZMT. With reference to the aforementioned certification ACT-C-OSSCC-381-08 submitted by Municipalidad de Santa Cruz, he clarifies that it contains a formal error in stating: “Within the boundaries of this regulatory plan, no lands classified as Patrimonio Natural del Estado have been identified.” He continues that this statement is neither correct nor accurate and resulted from a human drafting error that was corrected by official letter ACT-OSRCC-610-2013 dated diecinueve de julio de dos mil trece, prepared by Luis Antonio Villafuerte, Jefe a.i. de la Oficina Subregional de Santa Cruz-Carillo, which informed Municipalidad de Santa Cruz of the error and enclosed a certified copy of the correct certification.
6. 13The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this resolution is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.
7. 14The statutory requirements have been fulfilled in these proceedings.

Justice Pacheco Salazar drafts the decision; and,

Whereas:

I.Preliminary matter. Constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional), exercised in one of its forms through proceedings for a declaration of unconstitutionality (declaración de inconstitucionalidad), guarantees the primacy of the Constitution and adjudicates whether the challenged laws, provisions, or acts conform to or conflict with it, as well as whether they accord with the challenged rules and principles and with the rules and principles of international or Community law in force in the República de Costa Rica. It is the very integrity of the legal system (ordenamiento jurídico) that is at issue before this jurisdictional forum, such that, if a conflict with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) is found, the offending provision is declared void and removed from the legal system, in order to guarantee the supremacy of constitutional rules and principles, pursuant to the constitutional mandate—Article 10—and the statutory mandate—Articles 1° and 3º of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

In an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), priority is not given to the individual injury that persons potentially interested in the resolution of these proceedings might allege, particularly regarding concessions (concesiones), because the aim is to satisfy the general interest in ensuring that acts subject to public law and legal rules conform to the constitutional order. Accordingly, the effects and nature of a judgment upholding a claim of unconstitutionality are declaratory and establish nullity ab origine and erga omnes.

II.Admissibility of the action. An action of unconstitutionality is a proceeding subject to certain formal requirements which, if not met, prevent the Sala from hearing the challenge. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for actions of unconstitutionality and governs three different situations: the first paragraph requires the existence of a pending matter awaiting resolution, whether in judicial proceedings, including habeas corpus or amparo proceedings, or in administrative proceedings to exhaust that avenue, in which the unconstitutionality of the challenged rule is invoked as a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed in the principal matter. The second and third paragraphs govern a direct action (acción directa)—for which no underlying proceeding is required—in the following circumstances: a) when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole is involved; and b) when the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes.

It follows from the foregoing that the general rule requires a prior proceeding, while the circumstances in which the Sala Constitucional may be approached directly are exceptional. Under the first circumstance provided for in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged rule must not be susceptible to specific application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and consequently used as the underlying proceeding. The text in question provides that this is appropriate when “due to the nature of the matter, there is no individual or direct injury”; that is, when, by virtue of that same nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would apply to acts that injure the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly injuring their individual members. Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, the content of which has been gradually delineated by the Sala, may be summarized in the terms used in judgment number 03750-93 of this Tribunal, issued at fifteen hours on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Sala has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that can readily be identified, stand in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore correctly said that these are equal interests belonging to groups situated in certain circumstances and, at the same time, to each of the persons comprising them.

In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are simultaneously collective—being common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In these cases, the interest is dispersed or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In such cases, of course, any challenge that a member of one of these sectors might bring under paragraph 2° of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in that capacity. This Sala has identified various rights as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the protection of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others.

The following clarification must be made in this regard: those interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests, because they concern, in principle, matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but injures or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humanity. Finally, when the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above; that is, those held by the very holders of sovereignty, each and every inhabitant of the República. This does not mean, therefore, that any person may approach the Sala Constitucional to protect any interests whatsoever through a popular action (acción popular); rather, every individual may act in defense of interests affecting the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either (to the same effect, judgments number 2001-07391, issued at dieciséis horas siete minutos on catorce de agosto de dos mil uno, and number 2010-021258, issued at catorce horas on veintidós de diciembre de dos mil diez).

III.Standing of the petitioners. Based on the preceding paragraph, the petitioners have sufficient standing (legitimación) to seek a declaration that the challenged rules are unconstitutional, because they meet the requirements set forth in Articles 73 to 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The action is intended to defend the right to a healthy and ecologically balanced environment—Article 50 of the Constitución Política—which confers broad standing and, in these cases, requires no further showing regarding the nature of the petitioners’ interest. Their standing also derives from Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which permits an action to be filed without requiring a prior matter pending resolution before the courts or in proceedings to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa) when the defense of diffuse interests is involved, as in this case, which concerns protection of the environment. In conclusion, this action is admissible, and its object and merits must therefore be considered.

IV.Subject matter of the action. The action is directed against the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal—approved at extraordinary session number 17-97, Chapter 1, Article 1, subsection 01, on siete de octubre de mil novecientos noventa y siete—and its subsequent amendments. Its constitutionality may properly be reviewed through these proceedings pursuant to Article 73, subsection a), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because it is a generally applicable normative act (acto general de carácter normativo). The petitioners challenge the entire Reglamento without referring to any particular article, except for their transcription of Article 1, point a), for the purpose of posing a series of questions concerning the “evident development by private investors.” Despite failing to specify which articles of the challenged Reglamento might be unconstitutional, the petitioners allege a violation of the right to the environment, as well as of a series of principles derived from environmental protection and established in the Constitución Política and various international instruments, because the challenged Reglamento was made official and published in dos mil dos without first consulting the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to assess the environmental variable (variable ambiental).

In this regard, the petitioners state in their initial filing that “a fundamental point is that this results from THE LACK OF A PRIOR ENVIRONMENTAL IMPACT STUDY (ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL) for the regulatory plan (plan regulador) project. We are clearly certain that, if the regulatory plan and its regulations had been submitted to SETENA and SINAC, we would very likely not now be facing several flaws (sic) [defects] of unconstitutionality such as those discussed supra.” This Sala observes that the petitioners do not challenge any one or more articles in particular, an omission that cannot be cured by this Tribunal, and that the unconstitutionality alleged in this action arises, in the petitioners’ own words, from the absence of prior environmental studies. “Likewise, the Plan Regulador and its challenged zoning regulations demonstrate a flagrant violation of the principle of statutory reservation (Principio de Reserva de Ley), because the exclusion of portions of the Patrimonio Natural del Estado falls within the authority of ordinary legislation, and it was therefore improper to create a coastal land-use plan (plan de ordenamiento territorial costero) that exceeded (sic) higher-ranking powers and rules.” Ultimately, the subject matter of the action is limited to: a) whether the alleged absence of environmental studies prior to the issuance of the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal constitutes an infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment; and b) whether the challenged Plan Regulador includes lands forming part of the Patrimonio Natural del Estado that could not be administered by the Municipalidad de Santa Cruz.

V.Regarding the arguments raised. The Procuraduría General de la República maintains that the right to a healthy environment has indeed been violated due to the absence of prior environmental studies; that municipalities have no authority to plan and determine the land use (uso de suelo) of lands in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that form part of the State’s national patrimony; and that the challenged provision allows concessions to be granted over mangrove areas located within wetlands in which concessions may not be granted and construction of any kind may not be permitted. The Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones states that, before adopting or modifying a regulatory plan (plan regulador), an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by SETENA must be available and included in the final draft to be considered at the public hearing; this did not occur with the challenged provision.

For its part, the representative of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo considers that, when the Regulations were approved, neither classification as forest nor prior environmental feasibility studies (estudios de viabilidad ambiental) were requirements to be considered before the urban-planning review, and that its actions complied at all times with the “Modelo Para la Elaboración de Planes Reguladores en la Zona Marítimo Terrestre,” particularly the section entitled “Proceso Para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros,” which dates from mil novecientos ochenta y dos. It clarifies that it has no involvement or participation in the granting of concessions or construction permits. The Instituto Costarricense de Turismo adds that the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849 de veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, provides in artículo 67 that regulatory plans must satisfy the requirement of incorporating the environmental-impact variable; however, this is a recent requirement and was not required when the challenged Regulatory Plan was approved.

In this regard, the Alcalde Municipal de Santa Cruz states that the claimants’ request to apply the aforementioned Decreto Ejecutivo retroactively would be contrary to artículo 34 of the Constitución Política. He adds that, according to certification ACT-C-OSSCC-381.08, issued by the Área de Conservación Tempisque, no lands qualifying as the State’s natural patrimony (patrimonio natural del Estado) have been found within the boundaries of the challenged Regulatory Plan.

VI.Regarding the requirements in effect when the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal was approved. The Municipalidad del cantón de Santa Cruz adopted the Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal at sesión extraordinaria número 17-97, Capítulo 1, artículo 1º, inciso 1), de siete de octubre de mil novecientos noventa y siete. In Diario Oficial La Gaceta número 220 del catorce de noviembre de mil novecientos noventa y siete, the Municipalidad published a notice reporting the adoption of the aforementioned Regulatory Plan and making the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) and corresponding maps available to interested parties. Subsequently, in Diario Oficial La Gaceta número 196 del ocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho, the Municipalidad de Santa Cruz published two new notices announcing the resolution adopted at sesión ordinaria número 59-98, Capítulo V, artículo 5º, inciso 17, de veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y ocho, concerning the adoption of the Plan Regulador de Playa Zapotillal, Punta Sabana, and made the Zoning Regulations and corresponding maps available to interested parties.

In judgment número 2002-04252, de las trece horas del ocho de mayo de dos mil dos, this Court found that “the manner in which the resolutions approving and subsequently modifying the Plan Regulador de la Zona Costera de Playas Nombre de Jesús y Zapotillal were published violates Constitutional Law (Derecho de la Constitución), solely insofar as they do not contain the full text of those general acts,” and expressly stated that it was making no ruling regarding the substance of those regulatory acts. Finally, in Diario Oficial La Gaceta número 180 del diecinueve de setiembre de dos mil dos, the Reglamento de Zonificación y Plan Regulador del sector costero de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal was published in full.

VII.In a case similar to the present constitutional challenge, involving a series of amendments to the Plan Regulador del cantón de San Rafael de Oreamuno that the claimants alleged had been adopted without an environmental impact study, the Chamber ruled as follows:

“Artículo 17 of the Ley Orgánica del Ambiente provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) by SETENA, referring to the Law and the regulations for specification of the activities, works, or projects that would require such an assessment. It should be noted that the law refers to an environmental impact assessment, which is not the same as an environmental impact study, the latter being only one of the instruments used to conduct that assessment. Subsequently, several decrees were issued, including 26.288-MINAE del 2 de julio de 1997, which introduced the obligation to submit regulatory plans to an EIA by amending artículo 20 del Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE, which had not provided for such an obligation. However, in judgment No. 2002-1220, the Chamber annulled the amendments to artículos 19 y 20 del decreto 26.288-MINAE as unconstitutional and, by connection, artículo 20 del decreto 25.705-MINAE, leaving in effect the remainder of its provisions, which did not establish such an obligation.

It was only later, through Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo del 2004, ‘Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental,’ that this obligation was established for Regulatory Plans. Artículo 67 of this Decree provides: ‘Artículo 67.- Incorporation of the environmental variable into Regulatory Plans. Regulatory Plans established by the Ley de Planificación Urbana and the Ley de la Zona Marítima Terrestre, as well as any other official land-use planning plans or programs intended to plan the development of human activities that may potentially affect the environment, must satisfy the requirement of incorporating the environmental-impact variable, which shall be subject to an environmental feasibility process by SETENA before approval by the respective authorities. Through its EIA Manual, SETENA shall establish the terms of reference, instruments, and procedures for incorporating that environmental variable into regulatory plans or land-use planning plans or programs, applicable both to those currently being prepared or to be prepared in the future and to those already approved that have not yet obtained environmental feasibility.’ Thus, the claimant fails to consider that the challenged Amendment entered into force upon its publication on 13 de setiembre de 1999, when this was not required for Regulatory Plans.

However, this requirement cannot be applied retroactively, nor may regulations be declared unconstitutional based merely on an analysis of legality. In any event, for plans already in operation, the cited provision states that SETENA must incorporate the environmental variable into those Plans through its EIA Manual, which shall establish the relevant terms of reference, instruments, and procedures.” (Sentencia número 2006-006346, de las dieciséis horas y cincuenta y siete minutos del diez de mayo del dos mil seis).

VIII.The Chamber notes that both the date on which the challenged provision was adopted by the Municipalidad de Santa Cruz and the date of its full publication in Diario Oficial La Gaceta precede the entry into force of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. Consistent with the case law transcribed above, on the date when the challenged provision was adopted and published, an Environmental Impact Assessment was not a requirement for establishing a Regulatory Plan. Notwithstanding the foregoing, the documentary evidence submitted to this case file by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo includes the “Diagnóstico Ambiental del Sector Costero de Zapotillal y Nombre de Jesús,” approved by the Instituto Costarricense de Turismo on veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y seis, which analyzes environmental processes, potential activities, and preventive mitigation measures (medidas de mitigación preventiva). Consequently, the Chamber considers that the environmental variable was indeed taken into account during the preparation of the Regulatory Plan and its Regulations, even though the assessment was not the one currently required; therefore, the alleged violation of artículo 50 of the Constitution has not occurred. Accordingly, the action must be dismissed as to this claim.

IX.The ruling in the preceding Whereas clause (Considerando) in no way means that this Court disregards the environmental protection afforded to Playas Nombre de Jesús y Zapotillal. As constitutional case law has held—including judgment número 2010-000075 de las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez—artículo 67 del Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del veintiocho de junio de dos mil cuatro, concerning incorporation of the environmental variable into Regulatory Plans and other land-use planning instruments, requires that even those already approved but not yet incorporating the comprehensive environmental variable must undergo environmental assessment. Accordingly, implementation of regulatory plans approved before the adoption of the cited regulations is contingent upon fulfillment of that requirement. In this regard, any works that, in the claimants’ view, would harm the environment may not be carried out until they have undergone an Environmental Impact Assessment to determine the effects they could have on the environment.

X. Regarding the State’s Natural Patrimony. This Court has stated that

“The State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado) is public-domain property whose conservation and administration are entrusted by law to the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). It comprises two important components: a) Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas), regardless of their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) The other forests and forestlands or lands suitable for forestry belonging to the State and public institutions (artículo 13 de la Ley Forestal), which are immediately subject to legal restrictions.

With respect to the maritime-terrestrial zone, Ley 6043 itself (artículo 73) excludes Protected Wildlife Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining wooded areas and lands suitable for forestry along the coasts are also under the administration of the Ministerio del Ambiente and are governed by their specific regulations (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes)” (Judgment number 2008-016975, issued at catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho).

It has likewise clarified that:

“The State Natural Heritage is a legally protected interest, defined and individualized in our legal system, and the lands comprising it under environmental legislation need not be declared a Protected Wildlife Area in order to receive protection from the Administration. The foregoing does not relieve the competent Administration of its obligation to assign them the scientifically and technically appropriate classifications for their proper protection and preservation as Protected Wildlife Areas. This is a matter of public and national interest that is urgent and cannot remain unresolved indefinitely.” (Judgment number 2011-016938, issued at catorce horas y treinta y siete minutos del siete de diciembre del dos mil once).

As this Chamber has interpreted it, the State Natural Heritage encompasses both public and private lands subject to a special legal regime, regardless of whether they belong to a public-law or private-law entity.

XI.This Court notes the inconsistency in the evidence submitted to the case file for the purpose of determining whether lands classified as State Natural Heritage have or have not been found within the boundaries of the challenged Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal. This is because the same certification contains contradictory information. Certification ACT-C-OSSCC-381-08, dated veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, signed by Eduardo Viales Rodríguez, Jefe Subregional, Oficina Subregional Santa Cruz-Carrillo, Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and submitted by the Procuraduría General de República, states: “Within the boundaries of this regulatory plan (plan regulador), lands classified as State Natural Heritage have been found, pursuant to Artículo Nº 13 de la Ley Forestal Nº 7575 del 16 de abril de 1996, the administration of which falls to the Ministerio de Ambiente y Energía.

Therefore, the lands classified on those maps as State Natural Heritage may not be granted under concession (concesión) by the Municipalidad de Santa Cruz, pursuant to Pronunciamiento C-297-2004 de la Procuraduría General de la República.” By contrast, according to the same certification ACT-C-OSSCC-381-08, dated veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, signed by Eduardo Viales Rodríguez, Jefe Subregional, Oficina Subregional Santa Cruz-Carrillo, Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, but this time submitted to this case file by the Municipalidad de Santa Cruz, it states: “Within the boundaries of this regulatory plan, no lands classified as State Natural Heritage have been found, pursuant to Artículo Nº 13 de la Ley Forestal Nº 7575 del 16 de abril de 1996, the administration of which falls to the Ministerio de Ambiente y Energía. Therefore, the lands within the boundaries of this regulatory plan may be granted under concession by the Municipalidad de Santa Cruz, pursuant to pronunciamiento C-297-2004 de la Procuraduría General de la República.” (Emphasis not in the original).

This contradiction prompted a request that the Ministerio de Ambiente y Energía clarify the situation. In this regard, Nelson Marín Mora, Director Regional del Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, states in official letter ACT-OR-DR-918, dated veintidós de julio del dos mil trece, that certification ACT-C-OSSCC-318-08, dated veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, submitted by the Municipalidad de Santa Cruz, “contains a formal error in stating, ‘Within the boundaries of this regulatory plan, no lands classified as State Natural Heritage have been found.’ This is because that statement is neither correct nor accurate and resulted from a human drafting error, which was corrected through official letter ACT-OSRCC-610-2013 dated 19 de julio de 2013, prepared by Luis Antonio Villafuerte, Jefe a.i. de la Oficina Subregional de Santa Cruz-Carillo, in which he informs the Municipalidad de Santa Cruz of the error and attaches a certified copy of the correct certification.” According to the information provided by the Ministerio de Ambiente y Energía, the content of the certification submitted to this case file by the Municipalidad de Santa Cruz is neither correct nor accurate due to a “formal error” or an “administrative error.” All of the foregoing leads this Court, for purposes of deciding this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), to consider only the information contained in certification ACT-C-OSSCC-381-08, dated veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, submitted by the Contraloría General de la República.

XII.Regarding the participation of municipal bodies in the State Natural Heritage. State Natural Heritage property is subject to interests and restrictions that extend beyond cantonal boundaries, giving rise to a national and even international interest in its protection. In the case of municipalities, as minor entities decentralized on a territorial basis, Protected Wildlife Areas constitute a limit on the exercise of their autonomy, particularly because such autonomy is confined to political, administrative, and taxation autonomy and is expressed through their regulatory power, which is limited to the administration of local interests and services in each canton. In judgment number 1999-05445, issued at catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, this Court established that:

“the public power of a territorial entity is neither unlimited nor exclusive; it is defined by the State, generally through the Constitution, and is exercised alongside other entities of the same nature with a broader or narrower territorial scope, with which it is harmonized through the distribution of powers. Municipal government is therefore said to constitute true decentralization of the political function in local matters, including the authority to issue rules having regulatory force, which prevail within the reserved sphere, that is, in the administration of local interests and services. In other words, with respect to local matters, regulation by any other public entity is impermissible unless otherwise provided by law, which implies that there must be well-founded grounds for issuing the regulation; or, stated differently, the municipality is not subordinate to State policy, and only by means of legislation may matters connected with local affairs be regulated, provided that the legal rule is reasonable in light of the purposes pursued.” Despite this Court’s recognition of municipalities’ primary authority over urban planning through the adoption and implementation of regulatory plans, urban-planning and local legislation yield to State provisions governing the protection of sites reserved and geographically delimited by the Poder Ejecutivo as Protected Wildlife Areas.

Within the classification set forth in artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, it is also established that “Municipalities must cooperate in preserving these areas,” which means that, by operation of law, the State’s minor entities are obligated to protect the areas against damage or danger and to safeguard their integrity, not only by identifying areas but also through prevention. On other occasions, this Chamber has reaffirmed the authority of national entities and bodies over local entities in protecting and conserving areas of the national territory, especially when national interests conflict within municipalities’ territorial jurisdictions or even extend beyond them. Municipalities’ authority to issue regulatory provisions is highly specific and territorially focused; accordingly, regulations enacted by the legislature may not affect the political and administrative autonomy of municipalities in local matters.

Although Costa Rican territory is divided among 81 cantons, once a particular territory is subjected to a special legal regime—or, as in this case, when several municipal territorial jurisdictions are affected—for environmental protection, those jurisdictions become bound to a public interest that transcends merely local considerations and encompasses national and even international concerns; accordingly, they are required to cooperate in its preservation. Consequently, if the Poder Ejecutivo is authorized to declare protective zones by regulation, subject to compliance with statutory requirements, municipalities may not disregard those powers over areas of the State Natural Heritage because, as entities decentralized on a territorial basis, their relationship with the State is limited to the spheres in which the constituent authority granted them political, administrative, and taxation autonomy—namely, local interests and services—but not when national or local entities and bodies must exercise nationwide powers to establish, safeguard, conserve, and protect natural resources present in the environment. (To this effect, judgment number 2010-021258, issued at catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez).

XIII.In the present case, certification ACT-C-OSSCC-318-08, dated veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, issued by the Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, states that:

“Within the boundaries of this regulatory plan (plan regulador), lands have been identified that are classified as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), pursuant to Article Nº 13 of Ley Forestal Nº 7575 of 16 de abril de 1996, the administration of which falls to the Ministerio de Ambiente y Energía. Therefore, the lands classified on those maps as State Natural Heritage may not be granted under concession by the Municipalidad de Santa Cruz, pursuant to Opinion C-297-2004 of the Procuraduría General de la República.” According to the certification transcribed above, within the boundaries of the Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal there are indeed lands classified as State Natural Heritage. As stated previously—supra Considerando XI—municipal corporations lack authority to prepare and implement regulatory plans that conflict with or render ineffective special protection zones, Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas), and State Natural Heritage generally.

However, the Chamber considers that annulment of the challenged Regulatory Plan in its entirety would in no way provide greater protection for the fundamental right enshrined in Article 50 of the Constitution, but would instead lead to its infringement. The normative content governing the entire regulatory plan, in areas as important as construction, roads, subdivision (fraccionamiento), and zoning (zonificación), would be left with a legal vacuum that, far from benefiting the residents of the Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, could cause them harm if the plan were annulled. Accordingly, it is clear that, given the manner in which the subject matter of this action has been defined—insofar as it is alleged only that the challenged regulatory plan lacks the corresponding environmental feasibility studies (estudios de viabilidad ambiental) and encompasses State Natural Heritage property—rather than constituting a measure in favor of the environment, if this action were upheld, it would result in a genuine withdrawal of protection or lack of protection for this asset, since it would leave that area without land-use planning (ordenamiento territorial).

Furthermore—as already stated supra Considerando VII—it must be borne in mind that this Court deemed it established that the Regulatory Plan contains environmental variables prepared by the municipality itself. (See, to this effect, judgments number 2010-000075 of fifteen hours and one minute on seis de enero del dos mil diez; number 2006-011562, of fifteen hours and thirty minutes on nueve de agosto del dos mil seis; and number 2005-09765, of fifteen hours and thirty-seven minutes on veintiséis de julio del dos mil cinco).

XIV.Conclusion. The Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal encompasses areas belonging to State Natural Heritage and is therefore unconstitutional only with respect to those territories. A declaration that the Regulatory Plan as a whole is unconstitutional would leave the environment unprotected, since it would leave a large coastal sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal without land-use planning. By contrast, excluding State Natural Heritage from the scope of the aforementioned regulatory plan not only ensures respect for the special conditions applicable to such lands, but also enables the authorities to ensure—through the rules contained in the challenged Plan—that the planning of the surrounding area also serves the best constitutional interests.- Consequently, this Court considers that the challenged Regulatory Plan is unconstitutional solely and exclusively with respect to lands classified as State Natural Heritage. As to the remaining lands, the Regulatory Plan remains in force so as not to cause greater harm to the environment.

Por tanto:

The action is granted. Consequently, the Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal is annulled solely and exclusively insofar as it provides for its application to lands classified as State Natural Heritage. In all other respects, the action is denied. Let notice be given. Justice Jinesta Lobo dissents and would deny the constitutional challenge in all respects.

Gilbert Armijo S.

Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.

Roxana Salazar C. Jose Paulino Hernández G.

DISSENTING OPINION OF JUSTICE JINESTA LOBO Justice Jinesta Lobo dissents and would deny the constitutional challenge for the following reasons:

I.With regard to whether the Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal and its amendments require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), the issue is plainly one of legality rather than constitutionality, as there is an extensive and dense subconstitutional regulatory framework that clearly defines which activities require a prior environmental impact study. The reasons given by the majority for rejecting this claim of unconstitutionality are strictly matters of ordinary legality and are more properly addressed by an administrative-litigation judge (juez contencioso-administrativo) than by a Constitutional Judge. Indeed, the majority undertakes the task of determining the temporal validity of subconstitutional regulations, which is the role of the judge responsible for reviewing legality (artículo 49 constitucional), not of the Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional).

The majority cites a series of subconstitutional regulatory instruments, such as the “Modelo para la elaboración de Planes Reguladores en al Zona Marítimo Terrestre,” the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, and the Ley Orgánica del Ambiente. None of these regulatory instruments forms part of the standard of constitutional review (parámetro de constitucionalidad) on which this Constitutional Court could base a definitive conclusion concerning this matter; they are subconstitutional regulatory instruments whose interpretation and application are reserved to the ordinary judge responsible for reviewing legality.

II.As to whether the challenged regulatory provision includes property belonging to the “State Natural Heritage,” this is an issue that must be resolved on the basis of a series of technical evidence, such as an analysis of the area’s cartographic sheets and a determination by the Instituto Geográfico Nacional, the only entity with sufficient and appropriate authority to determine precisely whether such an overlap exists. Indeed, the majority of this Constitutional Court refers in Considerando XI to the “inconsistency in the evidence submitted” on this particular issue and even states that “the same certification contains contradictory information.” Nevertheless, full evidentiary weight is subsequently accorded to a certification issued by the Oficina Subregional Santa Cruz, Area de Conservación Tempisque, of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. In any event, determining whether a zoning regulation encompasses land within the public domain (dominio público), specifically State Natural Heritage, which is defined and delimited by the subconstitutional legal system, is a matter of ordinary legality that must be resolved before the administrative-litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa).

For these reasons, I would deny the constitutional challenge filed in all respects.

Ernesto Jinesta L.

*110159110007CO* *110159110007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con veinte minutos del veinticinco de setiembre de dos mil trece.

Acción de inconstitucionalidad promovida por [NOMBRE 001], mayor, casado, ingeniero forestal, portador de la cédula de identidad número [VALOR 001], vecino de Mercedes de Montes de Oca, y [NOMBRE 002], mayor, casado, abogado, portador de la cédula de identidad número [VALOR 002]; contra el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal -aprobado en sesión extraordinaria número 17-97, Capítulo 1, artículo 1, inciso 01 de siete de octubre de mil novecientos noventa y siete- y sus posteriores reformas. Intervienen en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel, en su calidad de Procuradora General de la República; René Castro Salazar, Eugenia Vargas Gurdián, Juan Carlos Borbón Marks, Jorge Chavarría Carrillo, en representación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, del Instituto Costarricense de Turismo, y de la Municipalidad de Santa Cruz, respectivamente.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cuarenta y cuatro minutos del seis de diciembre de dos mil once, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal y del Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, éste último publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 180 del diecinueve de setiembre de dos mil dos. Estiman que la norma impugnada lesiona los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política; el artículo 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América; la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural; el artículo 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Especies Acuáticas; la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas el artículo 3 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal.Señalan que su legitimación proviene del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional al representar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado un interés difuso. La norma se impugna por cuanto en su artículo 1 establece que el objeto del Reglamento de Zonificación es establecer el patrón de desarrollo recreacional turístico más acorde con las condiciones naturales y programar mejor la rotación de servicios básicos de equipamiento comunal, de servicios turísticos y vías públicas, en Playas Nombre de Jesús y Zapotillal (Cabo Velas, Santa Cruz, Guanacaste). Señalan que se trata de la regulación de playas vírgenes que son ocupadas por bosques y manglares, terrenos que no deberían estar bajo administración de la Municipalidad de Santa Cruz, sino que por su vocación forestal, deben ser administradas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.Alegan que permitir un uso de suelo diferente, en terrenos en los que existen bosques en regeneración actualmente es inconstitucional por violentar el principio de irreductibilidad del bosque. Manifiestan que el Plan Regulador y su Reglamento de Zonificación aquí cuestionados evidencian una violación flagrante al principio de reserva de ley, pues la exclusión de porciones del patrimonio natural del Estado es competencia del legislador, por lo que se hizo mal en crear un plan de ordenamiento territorial costero que sobrepasó competencias y normas de mayor rango. Consideran que el Plan Regulador impugnado ha ordenado territorialmente la zona marítimo terrestre de las playas Nombre de Jesús y Zapotillal, lo cual vulnera los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, pues se trata de una sección de la zona marítimo terrestre compuesta por bosque y manglar continuo. Indican además que la norma impugnada infringe el principio precautorio, pues ni el Plan Regulador ni su Reglamento de Zonificación fueron sometidos a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena) para que se valorara la variable ambiental previo a ser publicado en el 2002, razón por la cual resulta inconstitucional.Añaden que el país al ratificar varios convenios internacionales referentes a la protección de la belleza escénica, entre ellos la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, la Convención para la Protección de la Flora y Fauna de las bellezas Escénicas Naturales de los países de América y la Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Costa Rica asumió la obligación de preservar estos recursos naturales y las bellezas escénicas en específico como lo dispone el artículo 89 de la Constitución Política. Manifiestan que la pérdida de los recursos boscosos, forestales y sus ecosistemas asociados para convertirlos en zona de cooperativas o residencial u hotelera afectará servicios ambientales como la regulación del clima; la calidad del aire; el régimen del agua; la conservación de los suelos; la protección frente a riesgos naturales y agentes contaminantes como el ruido; la satisfacción de necesidades sociales como el turismo ecológico, el recreo o el ocio, por su belleza escénica, bienes que también protege el artículo 89 constitucional.Afirman que la norma impugnada carece de justificación y razonabilidad sobre los criterios para hacer las diversas zonas de uso de suelo y este “error” acarrea también que se deba acoger la inconstitucionalidad. Indican que el Reglamento de Zonificación impugnado resulta contrario a las disposiciones de la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas que dispone “que las medidas de ordenación de las zona costera son indispensables para proteger las poblaciones de tortugas marinas y sus habitats”. Sostienen que las Playas Zapotillal y Nombre de Jesús son sitios de anidación y desove de la tortuga baula, especie declarada en peligro de extinción, según el Anexo 1 de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre, misma que declara que es obligación de los estados ser los "mejores protectores de su fauna y flora silvestres".Igualmente dichas playas son sitio de anidación de la tortuga negra. Pese a lo anterior el Reglamento de Zonificación no establece parámetro ambiental que considere la contaminación lumínica, pues es sabido que las luces en la playa producen pérdida de orientación de las tortugas, dado que estas playas son una zona de amortiguamiento del Parque Nacional Marino Las Baulas. Sostienen que además de la falta de estudios ambientales previos, ni el Plan Regulador ni el Reglamento de Zonificación fueron consultados al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones o al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, pese a que son los administradores del Patrimonio Natural del Estado. Solicita que se acoja la presente acción y se declare inconstitucional el Reglamento de Zonificación impugnado que da pie al Plan Regulador de playas Nombre de Jesús y Zapotillal. Se ordene a la Procuraduría General de la República iniciar los procesos contenciosos administrativos para resolver lo pertinente sobre las concesiones otorgadas con base en la norma impugnada en terrenos que no solo perjudican la biodiversidad, sino que son propiedad forestal del Estado y sitios que son humedales y de protección para tortugas.Asimismo que se disponga que: a) el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y la Municipalidad de Santa Cruz han incurrido en violaciones a normas y principios constitucionales al aprobar el plan regulador y el reglamento de zonificación sin verificar la variable ambiental; y b) el Plan Regulador debió ser sometido a la Setena para valorar la variable ambiental y que al no haberse hecho se violenta el principio precautorio.
2. 2Por resolución de las ocho horas y cincuenta y nueve minutos del seis de marzo del dos mil doce se dio curso a la acción contra el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, al Instituto Costarricense de Turismo y a la Municipalidad de Santa Cruz.
3. 3Ana Lorena Brenes, mayor, casada, abogada, portadora de la cédula de identidad número cuatro-ciento veintisiete-setecientos ochenta y dos, en su condición de Procuradora General de la República rindió su informe. Señala que los accionantes se encuentran legitimados de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional pues reclaman la tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que atañe a la colectividad en su conjunto. En relación con el fondo manifiesta que el patrimonio natural del Estado se constituye con la finalidad de conservar y proteger el recurso forestal como elemento integrantes de los ecosistemas, cuya tutela por parte del Estado garantiza el artículo 50 constitucional. Agrega que el artículo 18 de la Ley Forestal establece que las únicas labores permitidas en los terrenos del patrimonio natural del Estado son las de capacitación, investigación y ecoturismo y que el cambio de uso de suelo está prohibido de conformidad con lo que establece el artículo 19 siguiente, el cual es aplicable a los terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado.Precisa que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Forestal, el patrimonio natural del Estado es administrado por el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y que por la naturaleza demanial de la zona marítimo terrestre los bosques y terrenos existentes en dicha zona forman parte de ese patrimonio. Indica que el patrimonio nacional del Estado puede ser asimilado al concepto de “reservas equivalentes” dispuesto en el artículo 73 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en virtud de sus fines conservacionistas y tutelares del recurso forestal y el ambiente asociado a dicho patrimonio por lo que al patrimonio nacional del Estado que se encuentra dentro de la zona marítimo terrestre no se les aplican las disposiciones de la Ley de esta zona sino lo dispuesto en la Ley Forestal sobre la materia; como se desprende de la jurisprudencia constitucional -sentencia número 1886-95-.Lo anterior tiene como consecuencia, continúa, que las municipalidades cuyos cantones comprenden zona costera no tienen potestad para planificar y determinar el uso del suelo de los terrenos de zona marítimo terrestre que formen parte del patrimonio nacional del Estado, precisamente porque tales terrenos son administrados por el MINAET y bajo regulaciones distintas a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre como lo precisó la Sala Constitucional en la sentencia número 2009-013073. Estima que la inclusión en un plan regulador costero de terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado no solo implica el ejercicio ilegal de una potestad por parte de la municipalidad respectiva, sino que, además entraña una violación al artículo 50 constitucional. Señala que la Sala Constitucional ha puntualizado que un vicio de legalidad que involucre el quebranto de un derecho fundamental, como el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, plantea un problema directo de constitucionalidad -sentencia número 2008-016975-.Considera que la incorporación de terrenos del patrimonio nacional del Estado a un plan regulador costero implica la determinación de su uso por medio del respectivo reglamento de zonificación con miras a la eventual concesión de los terrenos. Por ello, el hecho de que una Municipalidad incorpore terrenos del patrimonio nacional del Estado en la planificación territorial que hace de la zona marítimo terrestre conlleva su desafectación de los fines conservacionistas y protectores del recurso forestal y, en ese tanto, trae consigo una violación al artículo 50 constitucional que obliga al Estado a tutelar y proteger el ambiente. Manifiesta que la administración, planificación, conservación y protección del patrimonio nacional del Estado están confiadas por ley al MINAET por lo que las municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre que integran dicho patrimonio.No obstante, continúa, según consta en la certificación ACT-C-OSSCC-381-08, del Área de Conservación Tempisque, en los límites del Plan Regulador del sector costero de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal existen terrenos que clasifican como patrimonio nacional del Estado; por tanto zonifica los bosques y terrenos forestales existentes en la zona marítimo terrestre de ese sector costero, lo que lleva implícito un cambio de uso del suelo que es contrario a la utilización racional y sostenible de ese recurso. Agrega que el Reglamento presupone la administración municipal de las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre con la consiguiente competencia para otorgar concesiones lo que constituye una violación a los fines constitucionalmente consagrados en el artículo 50. Estima que es inconstitucional porque permite otorgar concesiones sobre áreas de manglar que se ubican en humedales respecto de los cuales no pueden darse concesiones ni permitirse construcciones de ningún tipo.La Ley orgánica del Ambiente dispone que los humedales, definición establecida en el artículo 40, pueden ser declarados como áreas silvestres protegidas y que su administración corresponde al MINAET -artículo 32- y además prohíbe cualquier tipo de construcción en ellos -artículo 46-. Concluye, con base en el razonamiento expuesto, que la norma cuestionada también resulta contrario a los instrumentos internacionales aprobados por el Estado costarricense, pues éstos imponen al país el compromiso de desarrollar todos los mecanismos posibles para la protección del ambiente, lo que implica resguardar aquellos espacios naturales que alberguen ciclos vitales de especies o ecosistemas amenazados y que requieran de un trato especial para su observación. Noción que comprende los bienes integrantes del patrimonio natural del Estado sea los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas inalienables de titularidad estatal.Recomienda a la Sala Constitucional estimar la presente acción, y, en consecuencia, anular el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal; asimismo por carecer de potestad para planificar y determinar el uso del suelo en la zona marítimo terrestre de ambos sectores recomienda que se ordene a la Municipalidad de Santa Cruz iniciar los procedimientos para anular las concesiones otorgadas en perjuicio del patrimonio natural del Estado.
4. 4René Castro Salazar, mayor, portador de la cédula de identidad número uno-quinientos dieciocho-ciento ochenta y uno, en su condición de Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones contesta la audiencia conferida. Señala que la Setena es un órgano administrativo de desconcentración máxima adscrito a esa cartera ministerial cuyo propósito fundamental es el de armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos, según los artículos 17, 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente. Añade que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) es un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental adscrito a ese Ministerio cuyo fin es integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y la cartera ministerial con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país, de conformidad con el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad.Aclara que se requirió informe a ambos órganos siendo que la Setena atendió la solicitud y el Sinac enviaría directamente el informe a la Sala. Manifiesta que el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone, a grandes rasgos, que todas las actividades humanas que alteren elementos del ambiente o generen residuos peligrosos requerirán de una evaluación de impacto ambiental por parte de Setena, además de la aprobación previa de dicha entidad para dar inicio a las obras. Indica que la Sala Constitucional -sentencias números 2002-01220, 2005-02589, y 2006-007994- ha dispuesto que previo a la adopción de un plan regulador o sus modificaciones debe contarse con el estudio ambiental por parte de Setena que debe ser de conocimiento de los habitantes y, además, incluido en el proyecto final a conocer en la audiencia pública, todo como tutela del derecho a la participación ciudadana y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.En el caso concreto, continúa, la Municipalidad de Santa Cruz no ha tramitado para su análisis y evaluación, para el otorgamiento de Viabilidad (Licencia) Ambiental, ningún plan que corresponda con el nombre de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, así como solicitud por parte de alguna institución privada o pública, de consulta sobre el mencionado plan. En relación con los sitios de anidación de la tortura baula y tortuga negra precisa que Setena, en cumplimiento de la sentencia número 2008-018529, elaboró vía contratación el “Estudio Integral sobre el Impacto de las Construcciones y el Desarrollo Turístico y Urbanístico de la Zona de Amortiguamiento del Parque Nacional Marino Las Baulas, Guanacaste” y se emitieron las resoluciones correspondientes. Aclara que debido a que en ese Ministerio no consta expediente alguno ni documentación similar al respecto, se procedió a realizar las citadas consultas a los órganos correspondientes, quedando claro, que se ha actuado conforme a Derecho y dentro del principio de legalidad.
5. 5Eugenia Vargas Gurdián, mayor, casada, ingeniera civil, cédula de identidad número uno-quinientos veintisiete-cientos setenta y dos, en su condición de Presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, contesta la audiencia conferida. Manifiesta que el proceso de elaboración del Plan Regulador de esa zona data de mil novecientos noventa y tres comenzando con playa Zapotillal únicamente. En mil novecientos noventa y cinco se empieza a gestar el Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús- Zapotillal, según los siguientes antecedentes: En virtud del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Dirección de Urbanismo a la empresa Marel S.A. el doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres se envía nota adjunta al folleto y juego de planos del Plan Regulador de Playa Zapotillal a la Presidencia Ejecutiva para someter a consideración por parte de la Junta Directiva la aprobación de dicho Plan Regulador.El dos de diciembre de ese mismo año la Presidencia Ejecutiva remite acuerdo de Junta Directiva a la Dirección de Urbanismo aprobando el Plan Regulador de Playa Zapotillal; acuerdo comunicado a la Municipalidad de Santa Cruz y al Instituto Costarricense de Turismo, mediante oficios UR 1581 y UR 1585 ambos de nueve de diciembre del mismo año. En nota dirigida a la Dirección de Urbanismo, recibida el siete de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el arquitecto Héctor Chavarría Carrillo -profesional responsable en la elaboración del Plan Regulador- solicita la revisión y posterior aprobación del Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal. El once de octubre de mil novecientos noventa y cinco la Presidencia Ejecutiva le comunica al Director de Urbanismo el acuerdo de Junta Directiva para que previo a que dicha Junta conozca los Planes Reguladores, estos cuenten con el visto bueno de la respectiva Municipalidad.Posteriormente se remite a la Dirección de Urbanismo por parte del Instituto Costarricense de Turismo el “Diagnóstico Ambiental del Sector Costero de Zapotillal y Nombre de Jesús” aprobado por esa entidad el veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y seis, previo cumplimiento por parte del profesional responsable de varias observaciones realizadas. El Superior Vigilante -Instituto Costarricense de Turismo- es garante que se cumplió con los lineamientos físico ambientales que se solicitaban en ese momento. La Junta Directiva en las sesiones del catorce de octubre y cuatro de diciembre, ambos de mil novecientos noventa y seis, aprobó el Plan Regulador para el Sector Costero Turístico de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal y el Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, respectivamente. En sesión ordinaria número 77-97, de veinticuatro de octubre de mil novecientos noventa y siete, del Concejo Municipal de Santa Cruz, entre otras cosas, hace referencia a un cambio de áreas de la zona de cooperativas la cual se discutió en la audiencia pública concedida por la corporación municipal en donde se modifica dicha área para sumar seis mil metros cuadrados y que la empresa se comprometa a realizar las correcciones para que sean presentadas tanto a su representada como al Instituto Costarricense de Turismo.En nota enviada al Director de Urbanismo el dieciséis de enero de mil novecientos noventa y ocho por parte de la empresa Marel P.M S.A. reitera los cambios efectuados según las observaciones hechas además en donde se había establecido la zona de cooperativas, se estableció como una Zona Comercial, integrándola con la zona respectiva para su colindancia y que esos cambios ya se habían presentado al Instituto Costarricense de Turismo y que se encontraban debidamente aprobados. La Municipalidad de Santa Cruz, en sesión del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y ocho, acordó la adopción del Plan Regulador de Playa Zapotillal y se publica en el Diario Oficial La Gaceta número 196 del ocho de octubre de ese mismo año. Para conocimiento de la Municipalidad de Santa Cruz por oficio J.D.-0169-98, de primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, se le informó del acuerdo de Junta Directiva en el sentido de que la Dirección de Urbanismo cuenta con las láminas aprobadas por el Instituto Costarricense de Turismo y su representada de las modificaciones solicitadas por el Concejo Municipal y que por ser este el solicitante no requiere cumplir con el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, además de que el Departamento de Planificación Territorial no se opone a las modificaciones técnicas.El Reglamento de Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 180 del diecinueve de setiembre de dos mil dos. Indica que de acuerdo con la competencia de su representada se revisó el cumplimiento de los requisitos exigidos en ese momento y se efectuó el análisis respectivo por la Dirección de Urbanismo en relación con la normativa urbanística existente tanto a nivel nacional, regional como local. De igual forma, continúa, se revisaron las variables físico económico, acceso a zona pública, la que debe estar libre de obstáculos, revisión del diagnóstico regional, subregional y local; revisión de requisitos formales como las aprobaciones antes indicadas del Instituto Costarricense de Turismo y la Municipalidad. Añade que la competencia de su representada viene dada por la Ley de Planificación Urbana, artículo 17 inciso 2, y la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, artículos 18, 25, 38, 51 y 59 inciso b), y su Reglamento, artículos 8, 17, 20, 65, 72 y 78.Señala que la propuesta del Plan Regulador y su Reglamento de previo a ingresar a la Dirección de Urbanismo había sido revisada y aprobada por el Superior Vigilante y por la Municipalidad del lugar y a pesar de la obligación del MINAET, a través del Sinac, en la determinación y calificación de las zonas que constituyen patrimonio natural del Estado; su control y vigilancia de su uso y usufructo, no se contó en ningún momento del proceso con algún dictamen o advertencia de alguna de las mencionadas entidades sobre la posible afectación como patrimonio natural del Estado del área que se pretendía regular. Situación, continúa, que ni siquiera se ventiló en la audiencia pública debidamente convocada en la que pudo apersonarse el Sinac, actuando aún de oficio, en defensa de la utilización y usufructo de esa zona. Aclara que para ese entonces no existía como requisito a considerar por su representada, la calificación del bosque y estudios de viabilidad ambiental previos a la revisión urbanística.El ente competente en esta materia tampoco cumplió su mandato legal ni se dio su advertencia de la metodología a utilizar para la propuesta de zonificación y de esa forma en el Reglamento delimitar reglamentar y proteger la zona de bosque o aptitud forestal. Manifiesta que la Dirección de Urbanismo se ajustó en todo momento al instrumento elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo en mil novecientos ochenta y dos denominado “Modelo Para la Elaboración de Planes Reguladores en la Zona Marítimo Terrestre” y que sirvió de guía para el sector costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal. Indica que por disposición de la Ley sobre Simplificación de Trámites de los Ciudadanos no fue sino hasta el año dos mil dos -Diario Oficial La Gaceta número 156 del dieciséis de agosto- que fueron publicados los requisitos para Planes Reguladores Urbanos y Costeros, sin que aún en ellos se incluyera como requisito previo a la aprobación por parte de su representada la calificación sobre zonas boscosas que emite el MINAET; requisito que fue incluido a partir del pronunciamiento de la Procuraduría General de la República -C-297-2004 de octubre de dos mil cuatro- y que fue contemplado por la reglamentación emitida por el Instituto Costarricense de Turismo (Superior Vigilante de la Zona Marítimo Terrestre) en donde se dictan los medidas correctivas en los diferentes casos que se presentan de planes reguladores aprobados antes del diecinueve de octubre de dos mil cuatro.Añade que la Junta Directivo del Instituto Costarricense de Turismo también dispuso -sesión del veinticuatro de enero de dos mil seis- que las municipalidades no podrán otorgar concesiones hasta que se haya realizado la delimitación de las zonas de bosques y terrenos de aptitud forestal, por parte del MINAET, en la zona marítimo terrestre que abarca el plan regulador. Por lo anterior, continúa, el Instituto Costarricense de Turismo no había contemplado como requisito para la aprobación del plan regulador cuestionado la calificación de zonas boscosas o de aptitud forestal, lo que al parecer tampoco había hecho la municipalidad de Santa Cruz. Precisa que su representada solo interviene en una etapa intermedia y no decisoria del proceso de aprobación de los planes reguladores y su actuación está supeditada a las aprobaciones de otras entidades. Indica que no es sino hasta el año dos mil nueve -Diario Oficial La Gaceta número 28 del diez de febrero- que se publica el Manual para Elaborar Planes Costeros.Considera que su representada cumplió los requisitos establecidos en ese momento para la revisión y aprobación del plan regulador impugnado y cuidó el cumplimiento del trámite ordenado en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana para lo cual se debía convocar a audiencia pública en la que instituciones públicas y privadas pudieron realizar observaciones y objeciones de su interés. La intervención de su representada es de carácter técnico y enfocada en la materia urbanística únicamente; es decir no emitió ningún acto administrativo que diera inicio al proceso ni emitió el acto definitivo. Señala que no es de competencia de su representada la delimitación de las zonas boscosas o la determinación del impacto ambiental, materias reservadas por ley a otros órganos; siendo que en el área que sea susceptible de calificarse y determinarse como bosque o área silvestre protegida y que forme parte del patrimonio natural del Estado, no se constituye en tal hasta tanto no exista una declaratoria expresa por parte del MINAET a través del Sinac; tal y como se lo encomendó el legislador al Estado en el artículo 16 de la Ley Forestal.Esa circunstancia no existió cuando fue sometido el Plan Regulador impugnado a su representada. Añade que, pese a que en ese momento tampoco fue requerido la introducción de la variable ambiental y su sometimiento a la Setena, se incluyó este tipo de elemento ambiental en el análisis que conllevó al diagnóstico de los sectores, como se puede observar en el documento elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo “Diagnóstico Ambiental del Sector Costero de Zapotillal y Nombre de Jesús” aprobado el veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y seis. Manifiesta que a partir de lo dispuesto por la Sala Constitucional, en la sentencia número 2007-017388, no existe excepción sobre la exigencia de incorporar la viabilidad ambiental en todos los casos ya sean Planes Reguladores elaborados a partir de la promulgación del Decreto número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de veintiocho de junio de dos mil cuatro, como aquellos aprobados antes de esa fecha deben cumplir con la integración de la variable de impacto ambiental por parte de la Setena, dando la posibilidad de que se incorpore dicha variable aún en los planes reguladores vigentes antes de la fecha en que entró a regir dicho Reglamento.Con ello se desprende que no es fundamento para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad del Plan Regulador impugnado y su Reglamento ya que al momento de su promulgación no fue requisito y la jurisprudencia constitucional abre la posibilidad de integrarle dicha variable. Aclara que su representada no tiene ninguna injerencia y participación en el otorgamiento de concesiones o permisos de construcción, siendo la municipalidad del lugar y el Instituto Costarricense de Turismo los encargados. Solicita se declare sin lugar la acción y se exonere de toda responsabilidad y del pago de daños y perjuicios de la misma a su representada.
6. 6Juan Carlos Borbón Marks, mayor, abogado y notario, cédula de identidad número uno-quinientos cincuenta y seis-setecientos ochenta y seis, en su condición de representante legal del Instituto Costarricense de Turismo, contesta la audiencia conferida. En relación con la admisibilidad de la acción indica que los asuntos o disconformidades que se susciten con las normas impugnadas deben ser de conocimiento y resolución de la jurisdicción contencioso-administrativa. Agrega que el administrado tiene la garantía constitucional de impugnar cualquier conducta que sea manifestación de la función administrativa ante dicha jurisdicción, siendo que existan conductas que produzcan lesión a los derechos tutelados por la legislación y que sean expresión específica del concepto general de la “función administrativa”. Función administrativa, continúa, que recae en manos de las municipalidades según la ley número 6043 -artículo primero- que establece que la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible.Asimismo, que por disposición expresa de la ley, el usufructo y administración de la zona marítimo terrestre corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva. Señala que la jurisdicción contenciosa administrativa deberá conocer y resolver los casos específicos en el caso de disconformidad sea con la aplicación del reglamento impugnado sea si la Municipalidad no vela porque se resguarde el patrimonio del Estado que se encuentre protegido, o el cumplimiento de los requisitos de las personas -físicas o jurídicas- al momento de otorgar las concesiones dentro de la zona marítimo terrestre velar porque se mantengan intactas las zonas de protección forestal y del manglar que se encuentran reguladas en dicho Reglamento, en aras de un desarrollo turístico sostenible que debe ser compartido entre los sectores público y privado, la sociedad y los individuos. Manifiesta que el constituyente -artículo 49 párrafo primero- optó por una justicia administrativa mixta al preceptuar que la ley brindará protección, como mínimo, a los derechos subjetivos y los intereses legítimos, sin distinguir en cuanto a éstos últimos, por lo que resulta admisible la tutela tantos de los personales como de los colectivos sean corporativos o difusos.Añade que el accionante tiene el derecho de elegir ante cuál orden jurisdiccional acciona, en el tanto la naturaleza material de la pretensión y el régimen jurídico aplicable sea congruente con la especialidad -constitucional o legal- de la respectiva jurisdicción; sin embargo, en el caso concreto debe procederse por el órgano jurisdiccional con la celeridad y economía procesal debidas a resolver las pretensiones que, por su contenido esencial y el régimen jurídico aplicable, no deben ventilarse en esta sede, sino en la contencioso administrativa si otra causa no lo impide. Solicita se rechace la admisibilidad de la acción. En cuanto al fondo enumera los beneficios de un plan regulador, entre ellos: mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón; crea la zonificación y división de los territorios; favorece el equilibrio de intereses en la comunidad; reserva espacios para el uso público y comunitario; rehabilita áreas y previene su deterioro; mejora la seguridad, el ornato y la salubridad en las edificaciones.Indica que la Ley de Planificación Urbana puntualiza el plan regulador como el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. Señala que el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal cumple todas las especificaciones técnicas y legales que deben tomarse en cuenta cuando se norma un plan costero, el cual debe combinar factores que permitan el desarrollo turístico-recreativo sin dejar de lado la problemática socioeconómica y las actividades productivas en el especio concreto a analizar desde el punto de vista de sus recursos naturales y su interrelación con los aspectos físicos, biológicos, ambientales y culturales.El plan impugnado, continúa, lo hace basado en estudios técnicos requeridos en esa época y revisados por la Comisión de la Zona Marítimo Terrestre quienes realizaron investigaciones comprobando que los terrenos estaban clasificando como zonas de protección de manglar y forestal, zonas comerciales, residenciales, de alojamiento turístico fueran aptas y siempre en busca de preservar el ambiente; solicitando en varias ocasiones que se realizaran las modificaciones con el fin de velar por el bienestar del patrimonio del Estado, por un desarrollo sostenible, una protección de las bellezas escénicas, velando por la protección del manglar y de las tortugas marinas, sin dejar de lado el progreso económico y social del país, actuando en forma equilibrada para proteger el ambiente y los recursos naturales. Aclara que el artículo 64 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental del año dos mi cuatro dispone que los planes reguladores deben cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental.Actualmente se solicita aplicar los índices de fragilidad ambiental que es lo que procede para planes reguladores, pero es un requisito reciente y no pedía cuando se aprobó el Plan Regulador impugnado. Estima que la no valoración de la variable ambiental no anula el Plan Regulador dado que éste fue aprobado y publicado en el Diario Oficial La Gaceta con anterioridad a la existencia de dicho requisito; una interpretación contrario lesionaría el principio de irretroactividad de la ley consagrado en el artículo 34 de la Constitución Política. Manifiesta que el Reglamento de Zonificación impugnado, como instrumento para planeamiento del uso del suelo, del desarrollo de infraestructura y aprovechamiento de los recursos naturales, fue elaborado con base en criterios ambientales y con la participación activa y organizada, según las directrices y lineamientos generales emitidos por la dirección de urbanismo. Solicita se rechace la acción contra el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal.
7. 7Jorge Chavarría Carrillo, mayor, en su condición de Alcalde Municipal de la Municipalidad de Santa Cruz, contesta la audiencia conferida. Señala que el Plan Regulador impugnado entró en vigencia desde noviembre de mil novecientos noventa y siete; el Reglamento en setiembre de dos mil dos y la certificación de variable ambiental de la Setena en los planes reguladores municipales es exigible a partir del dos mil cuatro al entrar en vigencia el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Considera que los accionantes pretenden aplicar retroactivamente una norma, lo cual por imperativo legal es contrario a lo establecido en el artículo 34 de la Constitución Política; como lo ha dispuesto la Sala Constitucional en la sentencia número 4397-99. Precisa que al momento de aprobación de las normas impugnadas el hecho de dar participación a la Setena no era un requisito indispensable, lo cual no significa que el proyecto careciera de regulación ambiental; al contrario dicho elemento fue sumamente valorado al momento de la emisión de dichas normas y su representada es respetuosa del derecho de todos los ciudadanos a un ambiente sano y equilibrado.Considera que el hecho de si el Plano Regulador fue elaborado o no por una empresa privada o si fue evaluado por las instituciones públicas competentes es un asunto de legalidad que no corresponde ser conocido en esta Sala. Indica que según certificación número ACT-C-OSSCC-381.08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, emitida por la Oficina Subregional Santa Cruz-Carrillo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área de Conservación Tempisque, en los límites del Plan Regulador del Sector Costero Turístico Playa Zapotillal y Nombre de Jesús no se han encontrado terrenos que clasifiquen como patrimonio natural del Estado, de acuerdo al artículo 13 de la Ley Forestal, por lo que los terrenos dentro de los límites de ese Plan Regulador pueden ser objeto de concesión por parte de su representada. Señala que el Concejo Municipal de Santa Cruz, en sesión ordinaria número 50-2011, tomó el acuerdo de convocar a audiencia pública para dar a conocer a la ciudadanía la nueva propuesta del Plan Regulador Costero del Cantón de Santa Cruz; mismo que se encuentra en trámite y que viene a modificar y actualizar todo lo referente al patrimonio natural del Estado, calles y algunos usos.Además dicho Plan, continúa, cuenta con el estudio de impacto ambiental, mismo que en los próximos días será remitido a la Setena para su estudio y aprobación una vez que la corporación municipal finalice el plazo de contestar las oposiciones a los interesados. Solicita se declare sin lugar la acción.
8. 8James Bernard Salter, mayor, casado en segundas nupcias, empresario, portador del pasaporte estadounidense número cuatro ocho tres ocho cero nueve dos uno cuatro, en su carácter de gerente de la compañía concesionaria Desarrollos Cosuis D C, sociedad de responsabilidad limitada, presenta escrito solicitando se le tenga como coadyuvante. Indica que su representada es concesionaria de la finca número 5-000948-Z-00; inmueble que forma parte del área concesionada contemplada dentro del Plan Regulador del Sector Costero de Playas Nombre de Jesús y Zapotillal. Añade que la Setena, por resolución número 1133-2009, le otorgó la viabilidad ambiental para el desarrollo de obras en zona privada y de concesión; expediente que fue tramitado bajo el número 1101-2007-SETENA. Por lo anterior y con fundamento en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, solicita se le tenga como parte interviniente legitimada y/o coadyuvante para ejercer la defensa de sus derechos subjetivos derivados de los actos impugnados.Manifiesta que los accionantes alegan aspectos de legalidad o disconformidad con conductas administrativas y/o actos públicos subjetivos y no propiamente su violación al Derecho de la Constitución por lo que no calza dentro de los presupuestos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Precisa que por medio de la acción de inconstitucionalidad se intenta anular concesiones debidamente otorgadas, para lo cual lo procedente es un proceso contencioso administrativo con plena garantía, amplia oportunidad de ofrecer y evacuar prueba, así como realizar las argumentaciones tanto técnicas como de legalidad correspondientes; como el caso que se tramita bajo expediente número 08-000904-1027-CA. Señala que las disposiciones del Plan Regulador y el Reglamento impugnadas y sus actos de aplicación pudieron ser objeto de un recurso de amparo si es que se pensaba que violentaban derechos fundamentales -lo cual no es así- y de un proceso contencioso administrativo para discutir temas de legalidad como los expuestos por los accionantes razón por la que no es de recibo la utilización de la vía de excepción establecida en el inciso b) del artículo 73 de le mencionada Ley.Agrega que las accionantes pretenden atacar supuestas omisiones en las normas en razón de que dichas omisiones a su juicio provocan daños al ambiente. La acción sería inocua ya que en realidad (aunque hipotéticamente existan dichos defectos en la norma que no los hay) no tendría la virtud de generar una norma no defectuosa, o sea, la supuesta falta de regulación continuaría a pesar de una declaración de inconstitucionalidad; en los términos expuestos por la Sala en la sentencia número 4804-09. Indica que el Plan Regulador está vigente desde noviembre de mil novecientos noventa y siete; el Reglamento fue publicado íntegramente en setiembre de dos mil dos y el requisito de la certificación de variable ambiental de Setena en los planes reguladores municipales es exigible desde el veintiocho de junio de dos mil cuatro. Las accionantes, continúa, pretenden aplicar retroactivamente una normativa, lo cual va en contra del artículo 34 constitucional que prohíbe tal aplicación; en ese sentido la sentencia de la Sala número 4368-03.Manifiesta que el hecho de que no se diera participación a Setena, por no ser requisito al momento de aprobación del Plan Regulador, no significa que careciera de regulación; al contrario se contó en su momento con el análisis del Invu, el del Instituto Costarricense de Turismo y de la Municipalidad de Santa Cruz; criterios que fueron considerados y aplicados al aprobar el Plan Regulador. La existencia de bosque o no en la Zona Marítimo Terrestre es un asunto técnico de legalidad y no de constitucionalidad; tampoco le compete a la Sala el análisis de un montaje de planos aportado por los accionantes, el cual no contempla las visitas de campo al área en cuestión que se han dado por parte de las autoridades profesionales competentes. Aclara que el proyecto a ser desarrollado sí fue sometido al estudio de impacto ambiental de Setena y obtuvo la correspondiente viabilidad ambiental. Precisa que para dicho estudio no sólo incluyeron todos los factores ambientales establecidos por la Setena sino que a la vez contemplaron un plan de manejo de cobertura forestal así como una propuesta de creación de un refugio mixto de vida silvestre y principalmente existió una delimitación previa de las zonas boscosas, fundamentada en criterios y consideraciones técnicas vigentes al momento y sometidas a múltiples estudios de campo por parte de profesionales competentes -ingenieros forestales- y de los encargados del Área de Conservación Tempisque-Sinac.Considera que los accionantes confunden el requisito de ciertos proyectos de desarrollo de contar con la viabilidad ambiental de Setena, con la obligación que rige a partir del dos mil cuatro para los Planes Reguladores de ser evaluados y aprobados por Setena. Insiste en que el problema de competencia entre la Municipalidad de Santa Cruz y el MINAET en cuanto a que los terrenos no deberían estar en manos municipales es un asunto de legalidad que no corresponde conocer en esta vía. Estima que las referencias de votos y normativa que hacen los accionantes contienen presupuestos diferentes a los que serían de aplicación para el caso concreto. Señala que la supuesta prohibición de sujetos privados de gestionar, controlar y/o financiar planes reguladores opera desde el dos mil cinco, siendo la Procuraduría General de la República la que lo estableció, por lo que tal prohibición es posterior a la etapa de preparación, aprobación y publicación del Plan Regulador y Reglamento en cuestión; controversia que en todo caso es de legalidad y no constitucionalidad.Manifiesta que el área de manglar está debidamente amojonada, respetándose así su protección y conservación, y cualquier cuestionamiento al respecto es un asunto de legalidad ajeno a esta vía de control de constitucionalidad. Indica que el artículo 4 de la Ley de Protección, Conservación y Recuperación de los Poblaciones de Tortugas Marinas, vigente desde el veintiocho de noviembre de dos mil dos, exige que las playas de anidación sean declaradas como tales; situación que no acurre con las Playas Nombre de Jesús y Zapotillal. Además, continúa, es vinculante establecer que la normativa impugnada es anterior a la promulgación de la mencionada Ley y a la aprobación de la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas vigente desde mil novecientos noventa y nueve. Las playas en cuestión no han sido declaradas por el MINAET como de interés ecoturístico ni han sido catalogadas como ecosistemas de anidamiento y desove de tortugas marinas.Siguiendo la línea de compromisos ambientales del desarrollador, en la viabilidad ambiental del Proyecto otorgada por Setena, se establecen condiciones para no afectar el proceso natural de desove de eventuales tortugas de acuerdo al Anexo II del Convenio mencionado; como por ejemplo regular el uso de las playas y dunas costeras respecto a la localización y características de edificaciones, al uso de iluminación artificial y al tránsito de vehículos en ciertas áreas. Solicita que se tenga a su representada como coadyuvante; se declare la falta de acción para impugnar tanto el Plan Regulador como el Reglamento y la concesión dada a su representada; al no existir roce o violación constitucional alguna rechazar la acción de inconstitucionalidad; y en caso de que se acogiera la presente acción se protejan los derechos adquiridos de buena fe por su representada y dejen válidas, eficaces y vigentes las concesiones otorgadas.
9. 9Por resolución de las nueve horas y veintiocho minutos del treinta de abril del dos mil once, la Presidencia de la Sala admitió la coadyuvancia presentada por la empresa Desarrollos Cosuis D C, sociedad de responsabilidad limitada y turnó la presente acción de inconstitucionalidad al Magistrado Luis Paulino Mora Mora, a quien por turno corresponde.
10. 10Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 61, 62, y 63 del Boletín Judicial, de los días veintiséis, veintisiete y veintiocho de marzo del dos mil doce.
11. 11Por resolución de las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del dieciséis de julio del dos mil trece, la Magistrada Instructora, como prueba para mejor proveer, solicita al Ministerio de Ambiente y Energía indicar si dentro de los límites del Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal se han encontrado o no terrenos que clasifican como Patrimonio Natural del Estado.
12. 12El Ministro de Ambiente y Energía, por oficio DAJ-1157-2013, del veintiséis de julio de dos mil trece, informa que solicitó el informe pertinente al Área de Conservación Tempisque del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual brindó la respuesta requerida mediante oficio ACT-OR-DR-918. En dicho oficio, el Director Regional Nelson Marín Mora, de la Dirección Regional Área de Conservación Tempisque, señala que sí se han encontrado dentro de los límites del plan regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal de la Municipalidad de Santa Cruz terrenos que clasifican como Patrimonio Natural del Estado, lo anterior según certificación ACT-C-OSSCC-381-08 del veinticuatro de setiembre de dos mil ocho suscrita por Eduardo Viales Rodríguez Jefe Subregional de la oficina de Santa Cruz, como en el mapa de Distribución y Clasificación de los Terrenos de la ZMT. Aclara, en referencia a lo indicado por la mencionada certificación ACT-C-OSSCC-381-08 y aportada por la Municipalidad de Santa Cruz, que la misma presenta un error formal al indicar “En los límites de este plan regulador, no se han encontrado terrenos que se clasifican como Patrimonio Natural del Estado”.Lo anterior, continúa, por cuanto esa afirmación no es correcta, ni precisa y obedeció a un error humano en la redacción que fue corregido mediante oficio ACT-OSRCC-610-2013 de diecinueve de julio de dos mil trece, elaborado por Luis Antonio Villafuerte Jefe a.i. de la Oficina Subregional de Santa Cruz-Carillo, en el que informa del error cometido a la Municipalidad de Santa Cruz y le adjunta copia certificada de la correcta certificación.
13. 13Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
14. 14En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Pacheco Salazar; y,

Considerando:

I.Cuestión previa. La jurisdicción constitucional, ejercida en una de las modalidades a través de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad, garantiza la primicia de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados, como su concordancia con las normas y principios impugnados, así como con las normas y principios del derecho internacional o comunitario vigentes en la República de Costa Rica. Es la pureza misma del ordenamiento jurídico la que se ventila en esta sede jurisdiccional, de manera que si se determina su choque con el Derecho de la Constitución, se declare su anulación del ordenamiento jurídico, lo anterior para poder garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales, según el mandato constitucional -artículo 10- y el legal -artículos 1° y 3º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-.

En la acción de inconstitucionalidad no se atiende la lesión individual que pudieran exhibir posibles interesados en la resolución de este proceso, de manera preferente, en particular el tema de las concesiones, pues lo que se persigue es la satisfacción de un interés general de que los actos sujetos al derecho público y las normas se conformen con el ordenamiento constitucional. Por eso, los efectos y la característica de una sentencia estimatoria en inconstitucionalidad son declarativos y pronuncian una nulidad aborigine y erga omnes.

II.Sobre la admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un procedimiento con determinadas formalidades, que si no se reúnen, imposibilitan a la Sala conocer de la impugnación que se hace. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad, y se regulan tres situaciones distintas: en el párrafo primero, exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial, incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo, o en la administrativa, en el procedimiento de agotamiento de esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero, se regula la acción directa -no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto; y b) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.

A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este Tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

“… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter”.

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto debe efectuarse la siguiente precisión: los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la humanidad. Finalmente, cuando el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, a aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (En este mismo sentido sentencias número 2001-07391, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno; número 2010-021258, las catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez).

III.Sobre la legitimación de los accionantes. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, por reunir los requisitos contenidos en los artículos 73 a 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. La acción está destinada a ejercer la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -artículo 50 de la Constitución Política- que otorga amplia legitimación, la cual no requiere, en estos casos, calificación alguna del interés de los accionantes; también, su legitimación se deriva de lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permite la interposición de la acción sin requerir la existencia de un asunto previo, pendiente de resolver, ante los tribunales de justicia o en procedimientos para agotar la vía administrativa, cuando se trata de la defensa de intereses difusos, como ocurre en este caso, en que se trata de la defensa del ambiente. En conclusión, la presente acción es admisible por lo que debe entrarse a discutir el objeto y el fondo del asunto.

IV.Sobre el objeto de la acción. La acción se dirige contra el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal -aprobado en sesión extraordinaria número 17-97, Capítulo 1, artículo 1, inciso 01 de siete de octubre de mil novecientos noventa y siete- y sus posteriores reformas; materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, de conformidad con el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de un acto general de carácter normativo. Los accionantes impugnan la totalidad del Reglamento, sin hacer referencia a algún artículo en particular salvo la transcripción que hacen del artículo 1 punto a) con el propósito de realizarse una serie de preguntas en torno al “desarrollo evidente de inversionistas privados”. Pese a la ausencia de concreción sobre cuáles artículos del Reglamento impugnado podrían resultar inconstitucionales, los accionantes sostienen la violación al derecho al ambiente, así como a una serie de principios que se derivan de la protección al ambiente, dispuestos en la Constitución Política y en diversos instrumentos internacionales, al haberse oficializado y publicado en Reglamento impugnado en el año dos mil dos sin que previamente se hubiera acudido a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para verificar la variable ambiental.

Al respecto, los accionantes en su escrito de interposición manifiestan que “un aspecto básico es que ello resulta de LA FALTA DE UN ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL PREVIO del proyecto del plan regulador. Estamos claramente seguros que si el plan regulador y su reglamento se sometían a SETENA y SINAC muy probablemente no se estaría hoy en día ante varios vecinos (sic) [vicios] de inconstitucionalidad como los desarrollados supra”. Esta Sala aprecia que los accionantes no impugnan uno o varios artículos en particular, omisión que no puede ser suplida por este Tribunal, y que la inconstitucionalidad alegada en la presente acción se origina, en términos de los propios accionantes, en la falta de estudios ambientales previos. “Asimismo, el Plan Regulador y su reglamento de zonificación cuestionado evidencian una violación flagrante al Principio de Reserva de Ley, pues la exclusión de porciones del Patrimonio Natural del Estado es competencia de la ley ordinaria y por ello se hizo mal en crear un plan de ordenamiento territorial costero que sobre pasó (sic) competencias y normas de mayor rango”.

En definitiva, el objeto de la acción se circunscribe a: a) si la alegada ausencia de estudios ambientales previos al dictado del Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal constituye una lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y b) si dentro del Plan Regulador impugnado se encuentran terrenos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado que no podrían ser administrados por la Municipalidad de Santa Cruz.

V.Sobre los alegatos planteados. La Procuraduría General de la República sostiene que sí hay una violación al derecho a un ambiente sano por la ausencia de estudios ambientales previos; las municipalidades no tienen potestad para planificar y determinar el uso de suelo de los terrenos de la zona marítimo terrestre que formen parte del patrimonio nacional del Estado; y la norma impugnada permite otorgar concesiones sobre áreas de manglar que se ubican en humedales respecto de los cuales no pueden darse concesiones ni permitirse construcciones de ningún tipo. El Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones señala que previo a la adopción de un plan regulador o sus modificaciones debe contarse con el estudio de impacto ambiental de la Setena que debe ser incluido en el proyecto final a conocer en la audiencia pública; situación que no se dio con la norma impugnada. Por su parte, la representación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo considera que, al momento de la aprobación del Reglamento, no existía como requisito a considerar la calificación de bosque y de estudios de viabilidad ambiental previos a la revisión urbanística y que su actuación se ajustó en todo momento al “Modelo Para la Elaboración de Planes Reguladores en la Zona Marítimo Terrestre”, especialmente el apartado “Proceso Para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros” que data de mil novecientos ochenta y dos.

Aclara que no tiene ninguna injerencia y participación en el otorgamiento de concesiones o permisos de construcción. El Instituto Costarricense de Turismo agrega que el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849 de veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, en el artículo 67 dispone que los planes reguladores deben cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental; pero es un requisito reciente y no se pedía cuando se aprobó el Plan Regulador impugnado. Al respecto, el Alcalde Municipal de Santa Cruz señala que la pretensión de los accionantes, de aplicar retroactivamente el Decreto Ejecutivo mencionado, resultaría contraria a lo establecido en el artículo 34 de la Constitución Política. Añade que según certificación ACT-C-OSSCC-381.08, emitida por el Área de Conservación Tempisque, en los límites del Plan Regulador impugnado no se han encontrado terrenos que califiquen como patrimonio natural del Estado.

VI.Sobre los requisitos exigidos al momento de la aprobación del Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal. La Municipalidad del cantón de Santa Cruz adoptó el Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, en la sesión extraordinaria número 17-97, Capítulo 1, artículo 1º, inciso 1) de siete de octubre de mil novecientos noventa y siete. En el Diario Oficial La Gaceta número 220 del catorce de noviembre de mil novecientos noventa y siete la Municipalidad publicó un edicto dando cuenta de la adopción del mencionado Plan Regulador y poniendo a disposición de los interesados el Reglamento de Zonificación y los planos correspondientes. Posteriormente, en el Diario Oficial La Gaceta número 196 del ocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho, la Municipalidad de Santa Cruz publicó dos nuevos edictos por los cuales da aviso del acuerdo tomado en la sesión ordinaria número 59-98, Capítulo V, artículo 5º, inciso 17 de veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y ocho referido a la adopción del Plan Regulador de Playa Zapotillal, Punta Sabana, y puso a disposición de los interesados el Reglamento de Zonificación y los planos correspondientes.

Este Tribunal en la sentencia número 2002-04252, de las trece horas del ocho de mayo de dos mil dos, estimó que “la forma en que se produjo la publicación de los acuerdos mediante los que se aprobó y posteriormente se modificó el Plan Regulador de la Zona Costera de Playas Nombre de Jesús y Zapotillal viola el Derecho de la Constitución, únicamente en cuanto no contienen el texto íntegro de esos actos generales” y señaló expresamente que no realizaba pronunciamiento alguno sobre el contenido de tales actos normativos. Finalmente, en el Diario Oficial La Gaceta número 180 del diecinueve de setiembre de dos mil dos, se publicó integralmente el Reglamento de Zonificación y Plan Regulador del sector costero de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal.

VII.La Sala en un caso similar al de la presente acción de inconstitucionalidad, ya que se trataba de una serie de reformas al Plan Regulador del cantón de San Rafael de Oreamuno que los accionantes cuestionaban habían sido efectuadas sin un estudio de impacto ambiental, dispuso que:

“El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requieren de una evaluación de impacto ambiental por parte de SETENA, remitiendo a la Ley y a los reglamentos para que se especificara cuáles actividades, obras o proyectos la requerirán. Nótese que la ley indica que se trata de una evaluación de impacto ambiental, que no es lo mismo que un estudio de impacto ambiental, el cual es solo uno de los instrumentos utilizados para realizar esa evaluación. Posterior a ello se han emitido varios decretos como el 26.288-MINAE del 2 de julio de 1997 que introdujo la obligación de que los planes reguladores debían ser sometidos a una EIA que reformó el artículo 20 del Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE, que no lo contemplaba. Sin embargo, en sentencia No. 2002-1220 la Sala anuló por considerar inconstitucionales las reformas a los artículos 19 y 20 del decreto 26.288-MINAE y por conexidad el artículo 20 del decreto 25.705-MINAE, quedando vigente el resto de su legislación que no establecía tal obligación.

Después no fue sino hasta el Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo del 2004, "Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental", que se establece tal obligatoriedad para los Planes Reguladores. El artículo 67 de este Decreto dispone: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores. Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas. La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental.” De manera tal que el accionante no toma en consideración que la Reforma impugnada entró en vigencia a partir de su publicación el 13 de setiembre de 1999, cuando este no era requerido para los Planes Reguladores.

Sin embargo este requerimiento no puede ser interpretado retroactivamente y además, declarar inconstitucional una normativa, bajo un mero análisis de legalidad. En todo caso, para aquellos planes que se encuentran en funcionamiento, la disposición citada señala que SETENA deberá integrar la variable ambiental a estos Planes por medio de su Manual de EIA, donde se establecerán los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos al respecto”. (Sentencia número 2006-006346, de las dieciséis horas y cincuenta y siete minutos del diez de mayo del dos mil seis).

VIII.La Sala aprecia que tanto la fecha en que la norma impugnada fue adoptada por la Municipalidad de Santa Cruz como la de su publicación íntegra en el Diario Oficial La Gaceta son anteriores a la entrada en vigencia del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. En concordancia con la jurisprudencia trascrita, para la fecha en que se adoptó y publicó la norma impugnada la Evaluación de Impacto Ambiental no era un requisito para la constitución de un Plan Regulador. Pese a lo anterior, consta en la prueba documental aportada a este “Diagnóstico Ambiental del Sector Costero de Zapotillal y Nombre de Jesús”, aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo el veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y seis, en el cual se realiza un análisis de los procesos ambientales, las actividades posibles y las medidas de mitigación preventiva. En consecuencia, la Sala considera que la variable ambiental sí fue tomada en consideración durante la preparación del Plan Regulador y su Reglamento, aunque no fuera la evaluación que se exige actualmente, por lo que no se ha producido la alegada lesión al artículo 50 constitucional. En consecuencia, la acción debe ser desestimada en cuanto a este extremo.

IX.Lo dispuesto en el Considerando anterior, en modo alguno implica que este Tribunal desconozca la protección ambiental de las playas Nombre de Jesús y Zapotillal. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional -entre otras sentencia número 2010-000075 de las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez- lo dispuesto en el artículo 67 del Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del veintiocho de junio de dos mil cuatro, relativo a la integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y demás instrumentos de planificación de uso de suelo, que aún los que ya estén aprobados, pero no cuenten con la variable integral integrada a los mismos, deben ser evaluados ambientalmente. Por ello es que la ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito. En este sentido, las eventuales obras que a juicio de los accionantes producirían una lesión al ambiente, no se podría llevar a cabo hasta tanto las mismas no sean sometidas a una Evaluación de Impacto Ambiental para determinar la afectación que podría tener sobre el ambiente.

X. Sobre el Patrimonio Natural del Estado. Este Tribunal ha señalado que

“El patrimonio natural del estado es un bien de dominio público cuya su conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.

Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes)” (Sentencia número 2008-016975, de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho).

Asimismo, ha precisado que:

“El patrimonio natural del estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración. Lo anterior no obsta la obligación de la Administración competente de darles las clasificaciones que científica y técnicamente correspondan, para su debida protección y preservación como áreas silvestres protegidas. Esto es materia de interés público y nacional que urge y no puede quedarse indefinidamente sin resolver.” (Sentencia número 2011-016938 de las catorce horas y treinta y siete minutos del siete de diciembre del dos mil once).

Como lo ha interpretado esta Sala, el patrimonio natural del Estado alcanza tanto los terrenos públicos como los privados, sometidos a un régimen jurídico especial aunque pertenezca a un sujeto derecho público o de derecho privado.

XI.Este Tribunal aprecia la inconsistencia en la prueba aportada al expediente con el fin de determinar si dentro de los límites del Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal impugnado se han encontrado o no terrenos que clasifican como patrimonio natural del Estado. Ello por cuanto una misma certificación contiene información contradictoria. La certificación ACT-C-OSSCC-381-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, suscrita por Eduardo Viales Rodríguez, Jefe Subregional, Oficina Subregional Santa Cruz-Carrillo, Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, aportada por la Procuraduría General de República, dispone que: "En los límites de este plan regulador se han encontrado terrenos que clasifican como Patrimonio Natural del Estado, de acuerdo con el Artículo Nº 13 de la Ley Forestal Nº 7575 del 16 de abril de 1996, cuya administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía.

Por tanto, los terrenos clasificados en dichos mapas como Patrimonio Natural del Estado no pueden ser sujetos de concesión por parte de la Municipalidad de Santa Cruz, de acuerdo al Pronunciamiento C-297-2004 de la Procuraduría General de la República". Mientras que, según la misma certificación ACT-C-OSSCC-381-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, suscrita por Eduardo Viales Rodríguez, Jefe Subregional, Oficina Subregional Santa Cruz-Carrillo, Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, pero esta vez aportada a este expediente por la Municipalidad de Santa Cruz, la misma indica que: "En los límites de este plan regulador, no se han encontrado terrenos que clasifican como Patrimonio Natural del Estado, de acuerdo con el Artículo Nº 13 de la Ley Forestal Nº 7575 del 16 de abril de 1996, cuya administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía.

Por tanto los terrenos dentro de los límites de este plan regulador, pueden ser sujetos de concesión por parte de la Municipalidad de Santa Cruz, de acuerdo al pronunciamiento C-297-2004 de la Procuraduría General de la República". (Lo resaltado no es del original). Esta contradicción motivó que se solicitara al Ministerio de Ambiente y Energía aclarara la situación. Al respecto, Nelson Marín Mora, Director Regional del Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por oficio ACT-OR-DR-918, del veintidós de julio del dos mil trece, señala que la certificación ACT-C-OSSCC-318-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, aportada por la Municipalidad de Santa Cruz, “presenta un error formal al indicar “En los límites de este plan regulador, no se han encontrado terrenos que se clasifican como Patrimonio Natural del Estado”. Lo anterior por cuanto esta afirmación no es correcta, ni precisa y obedeció a un error humano en la redacción, que fue corregido mediante el oficio ACT-OSRCC-610-2013 de fecha 19 de julio de 2013, elaborado por Luis Antonio Villafuerte Jefe a.i. de la Oficina Subregional de Santa Cruz-Carillo en el que informa del error cometido a la Municipalidad de Santa Cruz y le adjunta copia certificada de la correcta certificación”.

Según la información suministrada por el Ministerio de Ambiente y Energía, el contenido de la certificación aportada al presente expediente por la Municipalidad de Santa Cruz no es correcto ni preciso debido a un “error formal” o a un “error administrativo”. Todo lo anterior, lleva a este Tribunal a considerar, a los efectos de la resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, solamente la información contenida en la certificación ACT-C-OSSCC-381-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, aportada por la Contraloría General de la República.

XII.Sobre la participación de las corporaciones municipales en el patrimonio natural del Estado. Los bienes del patrimonio natural del Estado, soportan intereses y restricciones que superan los límites propios de los cantones, para dar lugar a un interés nacional e incluso internacional de protección. Para el caso de las Municipalidades, como entes menores descentralizados por razón del territorio, las Áreas Silvestres Protegidas se constituyen en un límite de acción para la autonomía que gozan sobre todo porque ésta se circunscribirá a la autonomía política, administrativa y tributaria, y se traduce en la potestad reglamentaria sujeta a la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón. En la sentencia número 1999-05445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, este Tribunal estableció que:

“el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen”.

Pese al reconocimiento que ha hecho este Tribunal, en cuanto a la titularidad primaria municipal en materia de planificación urbana mediante la adopción y puesta en vigencia de los planes reguladores, la legislación de planificación urbana y la local ceden frente a las disposiciones del Estado que regulan, la protección de sitios reservados y delimitados geográficamente por el Poder Ejecutivo como Áreas Silvestres Protegidas. Enunciados en la clasificación del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente se establece también que “Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”, lo cual significa que por disposiciones legales, existen obligaciones de los entes menores del Estado de proteger las áreas contra daños o peligros o velar por su integridad, no solo de identificación de áreas, sino de prevención. En otras ocasiones esta Sala ha reafirmado la competencia de los entes y órganos nacionales sobre los entes locales, en la protección y conservación de áreas del territorio nacional, especialmente cuando están en conflicto los intereses nacionales dentro de las circunscripciones territoriales de las municipalidades o, incluso cuando las desborda.

La competencia de las municipalidades para dictar disposiciones reglamentarias es muy específica y focalizada territorialmente, en tal sentido la normativa dictada por el legislador, no puede afectar la autonomía política y administrativa de las Municipalidades en materia local. Aunque la distribución del territorio costarricense esta en los 81 cantones, una vez sometido un determinado territorio a un régimen legal especial (o incluso como sucede en el caso, la afectación de diversas circunscripciones territoriales municipales), de protección ambiental quedan vinculados a un interés público que trasciende las consideraciones meramente locales, por aquellas nacionales e incluso internacionales, y en tal sentido están llamadas a colaborar en su preservación. Consecuentemente, si el Poder Ejecutivo está facultado para declarar zonas de protección por vía reglamentaria, cumpliendo los requisitos exigidos por la legislación, las municipalidades no pueden desconocer dichas potestades sobre las áreas del Patrimonio Natural del Estado, porque como entes descentralizados por razón de su territorio, únicamente se corresponden con el Estado en donde el constituyente les otorgó autonomía política, administrativa y tributaria (en los intereses y servicios locales), pero no cuando los entes y órganos nacionales o locales deben ejercer competencias nacionales para establecer, tutelar, conservar y proteger los recursos naturales presentes en el medio ambiente. (En este sentido sentencia número 2010-021258 de las catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez).

XIII.En el presente caso, la certificación ACT-C-OSSCC-318-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, del Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, dispone que:

"En los límites de este plan regulador se han encontrado terrenos que clasifican como Patrimonio Natural del Estado, de acuerdo con el Artículo Nº 13 de la Ley Forestal Nº 7575 del 16 de abril de 1996, cuya administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía. Por tanto, los terrenos clasificados en dichos mapas como Patrimonio Natural del Estado no pueden ser sujetos de concesión por parte de la Municipalidad de Santa Cruz, de acuerdo al Pronunciamiento C-297-2004 de la Procuraduría General de la República".

De acuerdo a la certificación transcrita, dentro de los límites del Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal sí hay terrenos catalogados como patrimonio natural del Estado. Como se dijo anteriormente -supra Considerando XI- las corporaciones municipales no tienen la competencia para elaborar y poner en marcha planes reguladores que contradigan o dejen sin efecto las zonas especiales de protección, Áreas Silvestres Protegidas y, en general, el patrimonio natural del Estado. Sin embargo, estima la Sala que la anulación del Plan Regulador impugnado en su totalidad, de forma alguna representaría una mayor tutela al derecho fundamental consagrado en el artículo 50 constitucional, sino conduciría a su vulneración. En el contenido normativo de todo el plan regulador, en aspectos tan importantes como la construcción, vialidad, fraccionamiento y zonificación, quedaría una laguna que, lejos de beneficiar a los pobladores del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal les podría acarrear perjuicios en caso de que se anulara.

Con lo cual, es claro que, en la forma en que ha sido definido el objeto de esta acción -en tanto únicamente se acusa que el plan regulador impugnado carece de los respectivos estudios de viabilidad ambiental y abarca bienes del Patrimonio Natural de Estado- lejos de constituirse en una medida en pro del ambiente, de prosperar esta gestión, se convertiría en una verdadera "des-tutela" o desprotección de este bien, en tanto implicaría dejar esa zona sin ordenamiento territorial. Además, -como ya se dijo supra Considerando VII- debe tenerse en cuenta que este Tribunal tuvo por acreditado que el Plan Regulador contiene variables ambientales realizadas por la propia municipalidad. (En este sentido sentencias número 2010-000075 de las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez; número 2006-011562, de las quince horas y treinta minutos del nueve de agosto del dos mil seis; y número 2005-09765, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiséis de julio del dos mil cinco).

XIV.Conclusión. El Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal abarca zonas que pertenecen al patrimonio natural del Estado, por lo que resulta inconstitucional únicamente en cuanto a dichos territorios. La declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del Plan Regulador provocaría una desprotección del ambiente, en tanto implicaría dejar un gran sector costero de Playa Nombre de Jesús y de Zapotillal sin ordenamiento territorial. En cambio, la exclusión del patrimonio natural del Estado del alcance del citado plan regulador, no solo asegura el respeto de las condiciones especiales de tales terrenos sino que permite a las autoridades asegurarse –mediante las reglas contenidas en el Plan impugnado- que el ordenamiento del entorno también responda a los mejores intereses constitucionales.- En consecuencia, este Tribunal considera que el Plan Regulador impugnado resulta inconstitucional única y exclusivamente en los terrenos que califican como patrimonio nacional del Estado. Para los demás terrenos, el Plan Regulador mantiene su vigencia con el fin de no causar un mayor perjuicio al ambiente.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula el Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal única y exclusivamente en la parte que dispone su aplicación a los terrenos que califican como patrimonio nacional del Estado. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Comuníquese. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.

Roxana Salazar C. Jose Paulino Hernández G.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad, por las razones siguientes:

I.En lo concerniente a si el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal y sus reformas, requiere o no de un estudio de impacto ambiental, la cuestión es evidentemente de legalidad y no de constitucionalidad, existe una tupido y denso marco normativo sub-constitucional que define claramente qué actividades requieren de una estudio de impacto ambiental previo. Las razones esgrimidas por la mayoría para desestimar ese agravio de inconstitucionalidad, son de estricta legalidad ordinaria y más propias de un juez contencioso-administrativo que de un Juez Constitucional. En efecto, la mayoría se aboca a la tarea de establecer la vigencia en el tiempo de la normativa infra constitucional, lo que es tarea del juez contralor de legalidad (artículo 49 constitucional) y no de la Jurisdicción Constitucional. Se cita, por la mayoría, una serie de instrumentos normativos infra constitucionales tales como el “Modelo para la elaboración de Planes Reguladores en al Zona Marítimo Terrestre”, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y la Ley Orgánica del Ambiente.

Ninguno de esos instrumentos normativos forman parte del parámetro de constitucionalidad para que este Tribunal Constitucional pueda arribar a una conclusión cierta sobre el particular, se trata de instrumentos normativos sub constitucionales cuya interpretación y aplicación está reservada al juez ordinario de legalidad.

II.En punto a si la norma reglamentaria impugnada incluye o no bienes del “Patrimonio Natural del Estado”, es una cuestión que debe ser dilucidada de conformidad con una serie de pruebas técnicas, tales como el análisis de la hojas cartográficas de la zona y el pronunciamiento del Instituto Geográfico Nacional, única entidad con competencias suficientes e idóneas para determinar con exactitud si se produce o no tal traslape. Incluso, la mayoría de este Tribunal Constitucional en el Considerando XI hace referencia a la “inconsistencia en la prueba aportada” sobre ese tema particular, incluso, afirma que “una misma certificación contiene información contradictoria”. No obstante, luego se le concede plena idoneidad a una certificación emitida por la Oficina Subregional Santa Cruz, Area de Conservación Tempisque, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. En todo caso, determinar si un reglamento de zonificación comprende terrenos del dominio público, concretamente, del Patrimonio Natural del Estado, que es definido y delimitado por el ordenamiento jurídico infraconstitucional, es una cuestión de legalidad ordinaria que debe dilucidarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por tales razones, declaro sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta en todos sus extremos.

Ernesto Jinesta L.