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Res. 12973-2013 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 25/09/2013
OutcomeResultado
The Chamber annulled the Regulatory Plan of the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal only as to lands classified as state natural heritage, preserving its validity for the remaining area.La Sala anuló el Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal únicamente en cuanto a los terrenos que califican como patrimonio natural del Estado, manteniendo su vigencia en el resto del área.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber resolved an unconstitutionality action against the Zoning Regulation of the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal, approved by the Municipality of Santa Cruz. The plaintiffs argued that the norm lacked a prior environmental impact study and included lands belonging to the State's natural heritage, violating the right to a healthy environment and the principle of forest non-reducibility. The Chamber dismissed the claim regarding the absence of environmental assessment, finding that the environmental variable was considered in a prior diagnosis and that the formal obligation to submit regulatory plans to SETENA came after the challenged regulation was enacted. However, it partially upheld the action after confirming that within the boundaries of the regulatory plan there are lands classified as state natural heritage, whose administration corresponds to MINAE-SINAC, not the municipality. Consequently, it annulled the plan solely with respect to those lands, preserving its validity for the remaining area to avoid greater environmental harm. The ruling included a dissenting vote considering the arguments as mere legality issues.La Sala Constitucional resolvió una acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, aprobado por la Municipalidad de Santa Cruz. Los accionantes alegaban que la norma carecía de estudio de impacto ambiental previo y que incluía terrenos pertenecientes al patrimonio natural del Estado, violentando el derecho a un ambiente sano y el principio de irreductibilidad del bosque. La Sala desestimó el reclamo por ausencia de evaluación ambiental, al constatar que la variable ambiental fue considerada en un diagnóstico previo y que la obligación formal de someter planes reguladores a la SETENA es posterior a la publicación del reglamento impugnado. Sin embargo, acogió parcialmente la acción al verificar que dentro de los límites del plan regulador existen terrenos clasificados como patrimonio natural del Estado, cuya administración corresponde al MINAE-SINAC y no a la municipalidad. Por tanto, anuló el plan exclusivamente en cuanto a dichos terrenos, manteniendo su vigencia en el resto del área para no generar una desprotección ambiental mayor. La decisión contó con un voto salvado que consideró los argumentos como cuestiones de mera legalidad.
Key excerptExtracto clave
The Regulatory Plan of the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal includes areas that belong to the State's natural heritage, and is therefore unconstitutional only with respect to those territories. Declaring the entire Regulatory Plan unconstitutional would lead to environmental under-protection, as it would leave a large coastal sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal without territorial planning. Instead, excluding the State's natural heritage from the scope of the regulatory plan not only ensures respect for the special conditions of such lands but also allows authorities to ensure – through the rules contained in the challenged Plan – that the surrounding planning also responds to the best constitutional interests. Consequently, this Tribunal finds that the challenged Regulatory Plan is unconstitutional solely and exclusively in the lands classified as state natural heritage. For the remaining lands, the Regulatory Plan remains in force in order not to cause greater environmental harm. The action is granted. Consequently, the Regulatory Plan of the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal is annulled solely and exclusively in the part that orders its application to lands classified as state natural heritage. In all other respects, the action is denied.El Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal abarca zonas que pertenecen al patrimonio natural del Estado, por lo que resulta inconstitucional únicamente en cuanto a dichos territorios. La declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del Plan Regulador provocaría una desprotección del ambiente, en tanto implicaría dejar un gran sector costero de Playa Nombre de Jesús y de Zapotillal sin ordenamiento territorial. En cambio, la exclusión del patrimonio natural del Estado del alcance del citado plan regulador, no solo asegura el respeto de las condiciones especiales de tales terrenos sino que permite a las autoridades asegurarse –mediante las reglas contenidas en el Plan impugnado- que el ordenamiento del entorno también responda a los mejores intereses constitucionales.- En consecuencia, este Tribunal considera que el Plan Regulador impugnado resulta inconstitucional única y exclusivamente en los terrenos que califican como patrimonio nacional del Estado. Para los demás terrenos, el Plan Regulador mantiene su vigencia con el fin de no causar un mayor perjuicio al ambiente. Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula el Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal única y exclusivamente en la parte que dispone su aplicación a los terrenos que califican como patrimonio nacional del Estado. En lo demás, se declara sin lugar la acción.
Pull quotesCitas destacadas
"El Plan Regulador impugnado resulta inconstitucional única y exclusivamente en los terrenos que califican como patrimonio nacional del Estado. Para los demás terrenos, el Plan Regulador mantiene su vigencia con el fin de no causar un mayor perjuicio al ambiente."
"The challenged Regulatory Plan is unconstitutional solely and exclusively in the lands classified as state natural heritage. For the remaining lands, the Regulatory Plan remains in force in order not to cause greater environmental harm."
Por tanto
"El Plan Regulador impugnado resulta inconstitucional única y exclusivamente en los terrenos que califican como patrimonio nacional del Estado. Para los demás terrenos, el Plan Regulador mantiene su vigencia con el fin de no causar un mayor perjuicio al ambiente."
Por tanto
"Las municipalidades cuyos cantones comprenden zona costera no tienen potestad para planificar y determinar el uso del suelo de los terrenos de zona marítimo terrestre que formen parte del patrimonio nacional del Estado, precisamente porque tales terrenos son administrados por el MINAET y bajo regulaciones distintas."
"Municipalities whose cantons include a coastal zone do not have the power to plan and determine land use of maritime terrestrial zone lands that form part of the state's national heritage, precisely because such lands are administered by MINAET and under different regulations."
Considerando III (Informe de la Procuraduría)
"Las municipalidades cuyos cantones comprenden zona costera no tienen potestad para planificar y determinar el uso del suelo de los terrenos de zona marítimo terrestre que formen parte del patrimonio nacional del Estado, precisamente porque tales terrenos son administrados por el MINAET y bajo regulaciones distintas."
Considerando III (Informe de la Procuraduría)
"El patrimonio natural del estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación."
"The state's natural heritage is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas."
Considerando X
"El patrimonio natural del estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación."
Considerando X
Full documentDocumento completo
File: 11-015911-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and twenty minutes on the twenty-fifth of September, two thousand thirteen.
An action of unconstitutionality brought by [NOMBRE 001], of legal age, married, forest engineer, holder of identity card number [VALOR 001], resident of Mercedes de Montes de Oca, and [NOMBRE 002], of legal age, married, attorney, holder of identity card number [VALOR 002]; against the Zoning Regulation for the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús y Zapotillal -approved in extraordinary session number 17-97, Chapter 1, article 1, subsection 01 of October seventh, nineteen ninety-seven- and its subsequent reforms. Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Attorney General of the Republic; René Castro Salazar, Eugenia Vargas Gurdián, Juan Carlos Borbón Marks, Jorge Chavarría Carrillo, representing the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, the National Institute of Housing and Urban Planning (INVU), the Costa Rican Tourism Institute (ICT), and the Municipality of Santa Cruz, respectively, appear in the proceedings.
Whereas:
He adds that, even though at that time the introduction of the environmental variable and its submission to SETENA were also not required, this type of environmental element was included in the analysis that led to the diagnosis of the sectors, as can be seen in the document prepared by the Costa Rican Tourism Institute, “Diagnóstico Ambiental del Sector Costero de Zapotillal y Nombre de Jesús,” approved on October twenty-ninth, nineteen ninety-six. He states that, based on what was ordered by the Constitutional Chamber in ruling number 2007-017388, there is no exception to the requirement to incorporate environmental viability in all cases, whether Regulatory Plans prepared after the promulgation of Decree number 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of June twenty-eighth, two thousand four, or those approved before that date must comply with the integration of the environmental impact variable by SETENA, making it possible to incorporate said variable even in regulatory plans in force before the date on which said Regulation took effect.
From this, it follows that there is no basis to request a declaration of unconstitutionality of the challenged Regulatory Plan and its Regulation, since at the time of its promulgation it was not a requirement, and constitutional case law opens the possibility of integrating that variable. He clarifies that his represented party has no interference or participation in the granting of concessions or construction permits, the municipality of the place and the Costa Rican Tourism Institute being the responsible parties. He requests that the action be dismissed and that his represented party be exonerated from all liability and from the payment of damages and losses arising therefrom.
Drawn up by Magistrate Pacheco Salazar; and,
Considering:
I.Preliminary matter. Constitutional jurisdiction, exercised in one of its modalities through procedures for declaring unconstitutionality, guarantees the primacy of the Constitution and judges the conformity or non-conformity with it of the laws, provisions, or challenged acts, as well as their concordance with the challenged norms and principles, and with the norms and principles of international or community law in force in the Republic of Costa Rica. It is the very purity of the legal system that is aired in this jurisdictional venue, so that if its clash with Constitutional Law is determined, its annulment from the legal system is declared, in order to guarantee the supremacy of constitutional norms and principles, according to the constitutional mandate—Article 10—and the legal one—Articles 1 and 3 of the Law of Constitutional Jurisdiction. In an unconstitutionality action, the individual injury that potential interested parties in the resolution of this process might exhibit is not addressed preferentially, particularly the issue of concessions, because what is sought is the satisfaction of a general interest that acts subject to public law and norms conform to the constitutional order. For this reason, the effects and characteristic of an upholding judgment in unconstitutionality are declaratory and pronounce a nullity ab origine and erga omnes.
II.On the admissibility of the action. The unconstitutionality action is a procedure with certain formalities, which, if not met, prevent the Chamber from hearing the challenge made. Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction establishes the admissibility requirements for unconstitutionality actions, and regulates three different situations: in the first paragraph, it requires the existence of a matter pending resolution, whether in a judicial venue—including habeas corpus or amparo remedies—or in an administrative venue, in the exhaustion procedure of this avenue, in which the unconstitutionality of the questioned norm is invoked as a reasonable means of protecting the right considered injured in the main matter. In the second and third paragraphs, the direct action is regulated—no base matter is required—in the following cases: a) when, by the nature of the matter, no individual and direct injury exists, or it concerns the defense of diffuse interests, or those that concern the community as a whole; and b) when the action is brought by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, and the Ombudsman.
From the foregoing, it follows that the general rule points to the need to have a prior matter, with the possibilities of directly coming to the Constitutional Chamber being exceptional. In accordance with the first of the cases provided for in the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the questioned norm must not be susceptible to concrete application that would subsequently allow the challenge of the applicatory act and its consequent use as a base matter. The text in question provides that it is appropriate when “by the nature of the matter, no individual or direct injury exists,” that is, when, by that same nature, the injury is collective (antonym of individual) and indirect. It would be the case of acts that injure the interests of specific groups or corporations as such, and not properly those of their members directly. In second place, the possibility of coming in defense of “diffuse interests” is foreseen; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in this Court’s ruling number 03750-93, of fifteen hours on July thirtieth, nineteen ninety-three:
“… Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law—as this Chamber has already stated—merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that in their presence, determined or easily identifiable persons or personalized groups would be identified, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that concern a community as a whole. It therefore concerns individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of persons who share an interest and, therefore, suffer an injury, actual or potential, more or less equal for all, so that it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them.
That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are simultaneously collective—being common to a generality—and individual, which is why they can be claimed in that character.” In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of persons not formally organized but united around a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could undertake, protected by the second paragraph of Article 75, must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier “diffuse,” such as the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others.
In this regard, the following clarification must be made: these goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer, in principle, to aspects that affect the national community and not particular groups within it; environmental harm does not merely affect the residents of a region or consumers of a product, but injures or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humanity. Finally, when the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests “that concern the community as a whole,” it refers to the legal goods explained above, that is, to those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic. This does not mean, therefore, that any person may come to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that every individual may act in defense of goods that affect the entire national community, without it being valid in this field, either, to attempt any exhaustive enumeration (In this same sense, rulings number 2001-07391, of sixteen hours seven minutes on August fourteenth, two thousand one; number 2010-021258, of fourteen hours on December twenty-second, two thousand ten).
III.On the standing of the claimants. Based on what was said in the previous paragraph, the plaintiffs have sufficient standing to bring an action for the unconstitutionality of the challenged norms, as they meet the requirements contained in Articles 73 to 79 of the Law of Constitutional Jurisdiction.
The action is aimed at defending the right to a healthy and ecologically balanced environment—Article 50 of the Political Constitution—which grants broad standing, requiring, in these cases, no qualification whatsoever of the plaintiffs' interest; also, their standing derives from the provisions of Article 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction, which permits the filing of the action without requiring the existence of a prior matter pending resolution before the courts of justice or in proceedings to exhaust administrative remedies, when it concerns the defense of diffuse interests, as occurs in this case, which deals with the defense of the environment. In conclusion, the present action is admissible, and therefore the object and merits of the matter must be addressed.
IV.On the object of the action. The action is directed against the Zoning Regulation for the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal—approved in extraordinary session number 17-97, Chapter 1, Article 1, subsection 01 of October 7, 1997—and its subsequent amendments; a matter whose constitutionality may be reviewed via this channel, in accordance with Article 73, subsection a) of the Law of Constitutional Jurisdiction, as it is a general act of a normative nature. The plaintiffs challenge the entirety of the Regulation, without referring to any particular article except for the transcription they make of Article 1, point a) for the purpose of posing a series of questions regarding the "evident development by private investors." Despite the lack of specificity as to which articles of the challenged Regulation might be unconstitutional, the plaintiffs maintain there is a violation of the right to the environment, as well as of a series of principles derived from environmental protection, set forth in the Political Constitution and in various international instruments, because the challenged Regulation was formalized and published in 2002 without having first resorted to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) to verify the environmental variable.
In this regard, the plaintiffs in their filing brief state that "a basic aspect is that this results from THE LACK OF A PRIOR environmental impact assessment (ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL PREVIO) for the regulatory plan project. We are clearly certain that if the regulatory plan and its regulation had been submitted to SETENA and SINAC they very likely would not be faced today with several neighbors (sic) [vices] of unconstitutionality as developed supra." This Chamber notes that the plaintiffs do not challenge one or several particular articles, an omission that cannot be supplied by this Court, and that the unconstitutionality alleged in the present action originates, in the plaintiffs' own terms, from the lack of prior environmental studies. "Likewise, the Regulatory Plan and its challenged zoning regulation show a flagrant violation of the Principle of Legal Reserve, since the exclusion of portions of the State's Natural Heritage is the competence of ordinary law and therefore it was wrongly done to create a coastal territorial planning plan that overstepped (sic) competences and higher-ranking norms." Ultimately, the object of the action is limited to: a) whether the alleged absence of prior environmental studies before the issuance of the Zoning Regulation for the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal constitutes an injury to the right to a healthy and ecologically balanced environment; and b) whether within the challenged Regulatory Plan there are lands that form part of the State's Natural Heritage that could not be administered by the Municipality of Santa Cruz.
V.On the arguments raised. The Office of the Attorney General of the Republic maintains that there is indeed a violation of the right to a healthy environment due to the absence of prior environmental studies; municipalities do not have the authority to plan and determine land use for lands in the maritime terrestrial zone that form part of the State's national heritage; and the challenged norm allows granting concessions on mangrove areas located in wetlands for which no concessions may be granted nor any type of construction permitted. The Ministry of Environment, Energy and Telecommunications points out that before adopting a regulatory plan or its modifications, the environmental impact assessment from SETENA must be obtained and must be included in the final project to be presented at the public hearing; a situation that did not occur with the challenged norm. For its part, the representation of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) considers that, at the time of the Regulation's approval, forest classification and prior environmental feasibility studies were not a requirement to be considered before urban planning review, and that its actions conformed at all times to the "Model for the Preparation of Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone," especially the section "Process for the Preparation of Coastal Regulatory Plans" dating from 1982.
It clarifies that it has no involvement or participation in the granting of concessions or construction permits. The Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT) adds that the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, Executive Decree number 31849 of May 24, 2004, in Article 67, provides that regulatory plans must meet the requirement of integrating the environmental impact variable; but this is a recent requirement and was not required when the challenged Regulatory Plan was approved. In this regard, the Municipal Mayor of Santa Cruz points out that the plaintiffs' claim to retroactively apply the aforementioned Executive Decree would be contrary to the provisions of Article 34 of the Political Constitution. He adds that according to certification ACT-C-OSSCC-381.08, issued by the Tempisque Conservation Area, no lands qualifying as State natural heritage have been found within the limits of the challenged Regulatory Plan.
VI.On the requirements demanded at the time of approval of the Zoning Regulation for the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal. The Municipality of the canton of Santa Cruz adopted the Regulatory Plan of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal, in extraordinary session number 17-97, Chapter 1, Article 1, subsection 1) of October 7, 1997. In the Official Gazette La Gaceta number 220 of November 14, 1997, the Municipality published an edict giving notice of the adoption of the aforementioned Regulatory Plan and making the Zoning Regulation and the corresponding maps available to interested parties. Subsequently, in the Official Gazette La Gaceta number 196 of October 8, 1998, the Municipality of Santa Cruz published two new edicts giving notice of the agreement reached in ordinary session number 59-98, Chapter V, Article 5, subsection 17 of October 26, 1998, referring to the adoption of the Regulatory Plan of Playa Zapotillal, Punta Sabana, and made the Zoning Regulation and the corresponding maps available to interested parties.
This Court, in judgment number 2002-04252, at 1:00 p.m. on May 8, 2002, considered that "the manner in which the publication of the agreements approving and subsequently modifying the Regulatory Plan of the Coastal Zone of Playas Nombre de Jesús and Zapotillal occurred violates the Constitution, solely insofar as they do not contain the complete text of those general acts," and expressly stated that it was making no pronouncement on the content of those normative acts. Finally, in the Official Gazette La Gaceta number 180 of September 19, 2002, the Zoning Regulation and Regulatory Plan for the coastal sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal was published in its entirety.
VII.In a case similar to the present action of unconstitutionality, which dealt with a series of amendments to the Regulatory Plan of the canton of San Rafael de Oreamuno that the plaintiffs alleged had been made without an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), the Chamber held that:
"Article 17 of the Organic Environmental Law provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, require an environmental impact assessment by SETENA, referring to the Law and regulations to specify which activities, works, or projects will require it. Note that the law indicates that it is an environmental impact assessment, which is not the same as an environmental impact study, which is only one of the instruments used to carry out that assessment. Subsequently, several decrees have been issued, such as 26.288-MINAE of July 2, 1997, which introduced the obligation that regulatory plans must be subjected to an EIA, amending Article 20 of Executive Decree 25.705-MINAE, which did not contemplate it. However, in judgment No. 2002-1220, the Chamber annulled the amendments to Articles 19 and 20 of decree 26.288-MINAE for being unconstitutional and, by connection, Article 20 of decree 25.705-MINAE, leaving the rest of its legislation in force, which did not establish such an obligation.
Thereafter, it was not until Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, 'General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures,' that such obligation was established for Regulatory Plans. Article 67 of this Decree provides: 'Article 67.— Integration of the environmental variable in Regulatory Plans. The Regulatory Plans established by the Urban Planning Law and by the Maritime Terrestrial Zone Law, or those other official land-use planning plans or programs, as a way of planning the development of human activities potentially impacting the environment, must meet the requirement of integrating the environmental impact variable, which will be subject to an environmental viability process by SETENA, prior to their approval by the respective authorities. SETENA, through its EIA Manual, will establish the terms of reference, instruments, and procedures for said environmental variable to be integrated into regulatory plans or land-use planning plans or programs, applicable to those that are currently under elaboration or will be elaborated in the future, as well as to those already approved, which do not yet have environmental viability.' Thus, the plaintiff does not take into consideration that the challenged Amendment entered into force upon its publication on September 13, 1999, when this was not required for Regulatory Plans.
However, this requirement cannot be interpreted retroactively and, furthermore, declaring a regulation unconstitutional under a mere legality analysis. In any case, for those plans that are in operation, the cited provision indicates that SETENA must integrate the environmental variable into these Plans by means of its EIA Manual, which will establish the terms of reference, instruments, and procedures in this regard." (Judgment number 2006-006346, at 4:57 p.m. on May 10, 2006).
VIII.The Chamber notes that both the date on which the challenged norm was adopted by the Municipality of Santa Cruz and the date of its full publication in the Official Gazette La Gaceta are prior to the entry into force of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures. In accordance with the transcribed case law, on the date when the challenged norm was adopted and published, the EIA was not a requirement for the establishment of a Regulatory Plan. Despite the foregoing, the documentary evidence provided to this file by the National Institute of Housing and Urbanism includes the "Environmental Diagnosis of the Coastal Sector of Zapotillal and Nombre de Jesús," approved by the Costa Rican Tourism Institute on October 29, 1996, which contains an analysis of environmental processes, possible activities, and preventive mitigation measures. Consequently, the Chamber considers that the environmental variable was indeed taken into consideration during the preparation of the Regulatory Plan and its Regulation, even if it was not the evaluation currently required, and therefore the alleged injury to Article 50 of the Constitution has not occurred. Consequently, the action must be dismissed in this regard.
IX.The provisions of the preceding Considering in no way imply that this Court is unaware of the environmental protection of the beaches of Nombre de Jesús and Zapotillal. As constitutional case law has held—among others, judgment number 2010-000075 at 3:01 p.m. on January 6, 2010—the provisions of Article 67 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, Executive Decree number 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of June 28, 2004, regarding the integration of the environmental variable in Regulatory Plans and other land-use planning instruments, state that even those already approved, but which do not yet have the integral variable integrated into them, must be environmentally evaluated. Therefore, the execution of regulatory plans approved prior to the adoption of the indicated regulation is subject to compliance with that requirement. In this sense, any works that, in the plaintiffs' judgment, would cause harm to the environment could not be carried out until they are subjected to an EIA to determine the impact they could have on the environment.
"The State's natural heritage is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Forestry Law, Arts. 6 sub. a and 13 para. 2, and 14; Organic Environmental Law, Article 32, para. 2). It is composed of two important components: a) Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, Arts. 1, para. 2, 3 sub. i; Organic Environmental Law 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, Arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3, subs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulation; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, sub. a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude belonging to the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal designation.
For the maritime terrestrial zone, the same Law 6043 (Article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining forested areas and lands of forest aptitude on the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations (Forestry Law, Article 13 and concordant provisions)." (Judgment number 2008-016975, at 2:53 p.m. on November 12, 2008).
Likewise, it has specified that:
"The State's natural heritage is a legal asset, defined and individualized in our legal system, whose constituent lands, according to environmental legislation, do not require a declaration as a protected wilderness area to be subject to protection by the Administration. The foregoing does not preclude the obligation of the competent Administration to give them the classifications that scientifically and technically correspond, for their due protection and preservation as protected wilderness areas. This is a matter of public and national interest that is urgent and cannot remain indefinitely unresolved." (Judgment number 2011-016938 at 2:37 p.m. on December 7, 2011).
As this Chamber has interpreted, the State's natural heritage encompasses both public and private lands, subject to a special legal regime even if belonging to a public or private law subject.
XI.This Court notes an inconsistency in the evidence provided to the file for the purpose of determining whether lands classified as State natural heritage have or have not been found within the limits of the challenged Regulatory Plan of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal. This is because a single certification contains contradictory information. Certification ACT-C-OSSCC-381-08, of September 24, 2008, signed by Eduardo Viales Rodríguez, Subregional Chief, Santa Cruz-Carrillo Subregional Office, Tempisque Conservation Area, National System of Conservation Areas, provided by the Office of the Attorney General of the Republic, states that: "Within the limits of this regulatory plan, lands have been found that classify as State Natural Heritage, in accordance with Article No. 13 of Forestry Law No. 7575 of April 16, 1996, whose administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy.
Therefore, the lands classified in said maps as State Natural Heritage cannot be subject to concession by the Municipality of Santa Cruz, in accordance with Pronouncement C-297-2004 of the Office of the Attorney General of the Republic." Meanwhile, according to the same certification ACT-C-OSSCC-381-08, of September 24, 2008, signed by Eduardo Viales Rodríguez, Subregional Chief, Santa Cruz-Carrillo Subregional Office, Tempisque Conservation Area, National System of Conservation Areas, but this time provided to this file by the Municipality of Santa Cruz, it indicates that: "Within the limits of this regulatory plan, no lands have been found that classify as State Natural Heritage, in accordance with Article No. 13 of Forestry Law No. 7575 of April 16, 1996, whose administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy. Therefore, the lands within the limits of this regulatory plan may be subject to concession by the Municipality of Santa Cruz, in accordance with Pronouncement C-297-2004 of the Office of the Attorney General of the Republic." (The highlighting is not in the original).
This contradiction prompted a request to the Ministry of Environment and Energy to clarify the situation. In this regard, Nelson Marín Mora, Regional Director of the Tempisque Conservation Area, National System of Conservation Areas, by official letter ACT-OR-DR-918, of July 22, 2013, indicates that certification ACT-C-OSSCC-318-08, of September 24, 2008, provided by the Municipality of Santa Cruz, "presents a formal error in stating 'Within the limits of this regulatory plan, no lands have been found that classify as State Natural Heritage.' The foregoing because this statement is not correct, nor precise, and was due to a human error in drafting, which was corrected through official letter ACT-OSRCC-610-2013 dated July 19, 2013, prepared by Luis Antonio Villafuerte, Acting Chief of the Santa Cruz-Carrillo Subregional Office, which informs the Municipality of Santa Cruz of the error committed and attaches a certified copy of the correct certification." According to the information provided by the Ministry of Environment and Energy, the content of the certification provided to this file by the Municipality of Santa Cruz is not correct or precise due to a "formal error" or an "administrative error." All of the foregoing leads this Court to consider, for the purposes of resolving this action of unconstitutionality, only the information contained in certification ACT-C-OSSCC-381-08, of September 24, 2008, provided by the Office of the Comptroller General of the Republic.
XII.On the participation of municipal corporations in the State's natural heritage. The assets of the State's natural heritage bear interests and restrictions that surpass the own limits of the cantons, giving rise to a national and even international interest in protection. In the case of Municipalities, as minor decentralized entities by reason of territory, Protected Wilderness Areas constitute a limit to the autonomy they enjoy, especially because this autonomy is circumscribed to political, administrative, and tax autonomy, and translates into regulatory authority subject to the administration of local interests and services in each canton. In judgment number 1999-05445, at 2:30 p.m. on July 14, 1999, this Court established that:
"the public power of the territorial entity is not unlimited nor exclusive; its definition is received from the State, generally by constitutional means, and it holds it together with other entities of the same nature and of greater or lesser spatial scope, with respect to which it is harmonized through the distribution of competences. For this reason, it is said that the municipal is a true decentralization of the political function in local matters, which includes the capacity to issue norms with regulatory value, which are superior in the reserved field, that is, in the administration of local interests and services. In other words, in matters concerning the local sphere, no regulations from any other public entity are permissible, unless the law provides otherwise, which implies a well-founded reason for issuing the regulation; or, what is the same, the municipality is not coordinated with the State's policy, and only through law can matters that may be linked to the local level be regulated, but on condition that said legal norm is reasonable, according to the aims pursued." Despite the recognition this Court has made regarding the primary municipal authority in urban planning matters through the adoption and enforcement of regulatory plans, urban planning legislation and local legislation yield to the provisions of the State that regulate the protection of sites reserved and geographically delimited by the Executive Branch as Protected Wilderness Areas.
Set forth in the classification of Article 32 of the Organic Environmental Law, it is also established that "Municipalities must collaborate in the preservation of these areas," which means that by legal provisions, there exist obligations on the part of the State's minor entities to protect these areas against damage or danger or to ensure their integrity, not only in identifying areas but also in prevention. On other occasions, this Chamber has reaffirmed the competence of national entities and bodies over local entities in the protection and conservation of areas of the national territory, especially when national interests are in conflict within the territorial circumscriptions of the municipalities or even when those interests transcend them. The competence of municipalities to issue regulatory provisions is very specific and territorially focused; in that sense, the legislation enacted by the legislator cannot affect the political and administrative autonomy of the Municipalities in local matters.
Although the distribution of Costa Rican territory is among the 81 cantons, once a given territory is subjected to a special legal regime (or even as occurs in this case, the designation of various municipal territorial circumscriptions) for environmental protection, it becomes linked to a public interest that transcends merely local considerations, encompassing national and even international ones, and in that sense, they are called upon to collaborate in its preservation. Consequently, if the Executive Branch is empowered to declare protection zones through regulatory means, meeting the requirements demanded by legislation, municipalities cannot disregard those powers over areas of the State's Natural Heritage, because as entities decentralized by reason of their territory, they only correspond with the State where the constituent granted them political, administrative, and tax autonomy (in local interests and services), but not when national or local entities and bodies must exercise national competences to establish, safeguard, conserve, and protect the natural resources present in the environment. (In this sense, judgment number 2010-021258 at 2:00 p.m. on December 22, 2010).
XIII.In the present case, certification ACT-C-OSSCC-318-08, of September 24, 2008, from the Tempisque Conservation Area, National System of Conservation Areas, states that:
"Within the limits of this regulatory plan, lands have been found that classify as State Natural Heritage, in accordance with Article No. 13 of Forestry Law No. 7575 of April 16, 1996, whose administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy. Therefore, the lands classified in said maps as State Natural Heritage cannot be subject to concession by the Municipality of Santa Cruz, in accordance with Pronouncement C-297-2004 of the Office of the Attorney General of the Republic." According to the transcribed certification, within the limits of the Regulatory Plan of the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal, there are indeed lands classified as State natural heritage. As stated previously—supra Considering XI—municipal corporations do not have the competence to prepare and implement regulatory plans that contradict or render void the special protection zones, Protected Wilderness Areas, and, in general, the State's natural heritage.
However, the Chamber considers that the annulment of the challenged Regulatory Plan in its entirety would in no way represent greater protection for the fundamental right enshrined in Article 50 of the Constitution, but rather would lead to its violation. In the normative content of the entire regulatory plan, in aspects as important as construction, road systems, subdivision (fraccionamiento), and zoning, a gap would remain that, far from benefiting the inhabitants of the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal, could bring them harm if it were annulled. Therefore, it is clear that, in the manner in which the object of this action has been defined—insofar as it only alleges that the challenged regulatory plan lacks the respective environmental feasibility studies and encompasses assets of the State's Natural Heritage—far from constituting a measure in favor of the environment, if this action were to succeed, it would become a true "de-protection" or lack of protection of this asset, as it would imply leaving that zone without territorial planning.
Moreover—as already stated supra Considering VII—it must be taken into account that this Court deemed it accredited that the Regulatory Plan contains environmental variables carried out by the municipality itself. (In this sense, judgments number 2010-000075 at 3:01 p.m. on January 6, 2010; number 2006-011562, at 3:30 p.m. on August 9, 2006; and number 2005-09765, at 3:37 p.m. on July 26, 2005).
XIV.Conclusion. The Regulatory Plan of the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal encompasses zones that belong to the State's natural heritage, and therefore it is unconstitutional only with respect to those territories. A declaration of unconstitutionality of the entire Regulatory Plan would cause a lack of environmental protection, as it would imply leaving a large coastal sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal without territorial planning. By contrast, the exclusion of the State's natural heritage from the scope of said regulatory plan not only ensures respect for the special conditions of such lands but also allows the authorities to ensure—through the rules contained in the challenged Plan—that the planning of the surroundings also responds to the best constitutional interests. Consequently, this Court considers that the challenged Regulatory Plan is unconstitutional solely and exclusively on lands that qualify as State national heritage. For the remaining lands, the Regulatory Plan remains in effect in order not to cause greater harm to the environment.
Therefore:
The action is partially granted. Consequently, the Regulatory Plan of the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal is annulled solely and exclusively in the part that provides for its application to lands that qualify as State national heritage. In all other respects, the action is dismissed. Notify.
Magistrate Jinesta Lobo dissents and declares the action of unconstitutionality without merit in all its respects.
Gilbert Armijo S.
Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C. Jose Paulino Hernández G.
DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE JINESTA LOBO Magistrate Jinesta Lobo dissents and declares the action of unconstitutionality without merit, for the following reasons:
I.Regarding whether the Zoning Regulation for the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal and its amendments require or not an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), the question is evidently one of legality and not of constitutionality; there exists a dense and thick sub-constitutional regulatory framework that clearly defines which activities require a prior environmental impact assessment. The reasons argued by the majority to dismiss that grievance of unconstitutionality are of strict ordinary legality and more proper to an administrative litigation judge than to a Constitutional Judge. In effect, the majority undertakes the task of establishing the temporal validity of the infra-constitutional norms, which is the task of the judge controlling legality (article 49 constitutional) and not of the Constitutional Jurisdiction. The majority cites a series of infra-constitutional regulatory instruments such as the “Modelo para la elaboración de Planes Reguladores en al Zona Marítimo Terrestre”, the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, and the Ley Orgánica del Ambiente.
None of those regulatory instruments form part of the constitutional parameter for this Constitutional Court to be able to reach a certain conclusion on the matter; they are sub-constitutional regulatory instruments whose interpretation and application is reserved to the ordinary legality judge.
II.Regarding whether the challenged regulatory norm includes or not property of the “Patrimonio Natural del Estado,” it is a question that must be elucidated in accordance with a series of technical evidence, such as the analysis of the cartographic sheets of the area and the pronouncement of the Instituto Geográfico Nacional, the only entity with sufficient and suitable competence to determine with exactitude whether or not such overlap occurs. Even the majority of this Constitutional Court, in Considerando XI, refers to the “inconsistency in the evidence provided” on that particular subject, even stating that “the same certification contains contradictory information.” Nevertheless, full suitability is later granted to a certification issued by the Oficina Subregional Santa Cruz, Area de Conservación Tempisque, of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. In any case, determining whether a zoning regulation encompasses public domain lands, specifically, the Patrimonio Natural del Estado, which is defined and delimited by the infra-constitutional legal order, is a question of ordinary legality that must be elucidated before the administrative litigation jurisdiction.
For such reasons, I declare the action of unconstitutionality filed without merit in all its respects.
Ernesto Jinesta L.
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Control constitucional: Sentencia estimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
012973-13. PLAN REGULADOR DE SANTA CRUZ DE GUANACASTE. Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal -aprobado en sesión extraordinaria número 17-97, Capítulo 1, artículo 1, inciso 01 de siete de octubre de mil novecientos noventa y siete- y sus posteriores reformas.
*110159110007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con veinte minutos del veinticinco de setiembre de dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por [NOMBRE 001], mayor, casado, ingeniero forestal, portador de la cédula de identidad número [VALOR 001], vecino de Mercedes de Montes de Oca, y [NOMBRE 002], mayor, casado, abogado, portador de la cédula de identidad número [VALOR 002]; contra el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal -aprobado en sesión extraordinaria número 17-97, Capítulo 1, artículo 1, inciso 01 de siete de octubre de mil novecientos noventa y siete- y sus posteriores reformas. Intervienen en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel, en su calidad de Procuradora General de la República; René Castro Salazar, Eugenia Vargas Gurdián, Juan Carlos Borbón Marks, Jorge Chavarría Carrillo, en representación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, del Instituto Costarricense de Turismo, y de la Municipalidad de Santa Cruz, respectivamente.
Resultando:
Redacta la Magistrada Pacheco Salazar; y,
Considerando:
I.Cuestión previa. La jurisdicción constitucional, ejercida en una de las modalidades a través de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad, garantiza la primicia de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados, como su concordancia con las normas y principios impugnados, así como con las normas y principios del derecho internacional o comunitario vigentes en la República de Costa Rica. Es la pureza misma del ordenamiento jurídico la que se ventila en esta sede jurisdiccional, de manera que si se determina su choque con el Derecho de la Constitución, se declare su anulación del ordenamiento jurídico, lo anterior para poder garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales, según el mandato constitucional -artículo 10- y el legal -artículos 1° y 3º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-.
En la acción de inconstitucionalidad no se atiende la lesión individual que pudieran exhibir posibles interesados en la resolución de este proceso, de manera preferente, en particular el tema de las concesiones, pues lo que se persigue es la satisfacción de un interés general de que los actos sujetos al derecho público y las normas se conformen con el ordenamiento constitucional. Por eso, los efectos y la característica de una sentencia estimatoria en inconstitucionalidad son declarativos y pronuncian una nulidad aborigine y erga omnes.
II.Sobre la admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un procedimiento con determinadas formalidades, que si no se reúnen, imposibilitan a la Sala conocer de la impugnación que se hace. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad, y se regulan tres situaciones distintas: en el párrafo primero, exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial, incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo, o en la administrativa, en el procedimiento de agotamiento de esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero, se regula la acción directa -no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto; y b) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.
A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este Tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
“… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter”.
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto debe efectuarse la siguiente precisión: los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la humanidad. Finalmente, cuando el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, a aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (En este mismo sentido sentencias número 2001-07391, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno; número 2010-021258, las catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez).
III.Sobre la legitimación de los accionantes. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, por reunir los requisitos contenidos en los artículos 73 a 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. La acción está destinada a ejercer la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -artículo 50 de la Constitución Política- que otorga amplia legitimación, la cual no requiere, en estos casos, calificación alguna del interés de los accionantes; también, su legitimación se deriva de lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permite la interposición de la acción sin requerir la existencia de un asunto previo, pendiente de resolver, ante los tribunales de justicia o en procedimientos para agotar la vía administrativa, cuando se trata de la defensa de intereses difusos, como ocurre en este caso, en que se trata de la defensa del ambiente. En conclusión, la presente acción es admisible por lo que debe entrarse a discutir el objeto y el fondo del asunto.
IV.Sobre el objeto de la acción. La acción se dirige contra el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal -aprobado en sesión extraordinaria número 17-97, Capítulo 1, artículo 1, inciso 01 de siete de octubre de mil novecientos noventa y siete- y sus posteriores reformas; materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, de conformidad con el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de un acto general de carácter normativo. Los accionantes impugnan la totalidad del Reglamento, sin hacer referencia a algún artículo en particular salvo la transcripción que hacen del artículo 1 punto a) con el propósito de realizarse una serie de preguntas en torno al “desarrollo evidente de inversionistas privados”. Pese a la ausencia de concreción sobre cuáles artículos del Reglamento impugnado podrían resultar inconstitucionales, los accionantes sostienen la violación al derecho al ambiente, así como a una serie de principios que se derivan de la protección al ambiente, dispuestos en la Constitución Política y en diversos instrumentos internacionales, al haberse oficializado y publicado en Reglamento impugnado en el año dos mil dos sin que previamente se hubiera acudido a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para verificar la variable ambiental.
Al respecto, los accionantes en su escrito de interposición manifiestan que “un aspecto básico es que ello resulta de LA FALTA DE UN ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL PREVIO del proyecto del plan regulador. Estamos claramente seguros que si el plan regulador y su reglamento se sometían a SETENA y SINAC muy probablemente no se estaría hoy en día ante varios vecinos (sic) [vicios] de inconstitucionalidad como los desarrollados supra”. Esta Sala aprecia que los accionantes no impugnan uno o varios artículos en particular, omisión que no puede ser suplida por este Tribunal, y que la inconstitucionalidad alegada en la presente acción se origina, en términos de los propios accionantes, en la falta de estudios ambientales previos. “Asimismo, el Plan Regulador y su reglamento de zonificación cuestionado evidencian una violación flagrante al Principio de Reserva de Ley, pues la exclusión de porciones del Patrimonio Natural del Estado es competencia de la ley ordinaria y por ello se hizo mal en crear un plan de ordenamiento territorial costero que sobre pasó (sic) competencias y normas de mayor rango”.
En definitiva, el objeto de la acción se circunscribe a: a) si la alegada ausencia de estudios ambientales previos al dictado del Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal constituye una lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y b) si dentro del Plan Regulador impugnado se encuentran terrenos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado que no podrían ser administrados por la Municipalidad de Santa Cruz.
V.Sobre los alegatos planteados. La Procuraduría General de la República sostiene que sí hay una violación al derecho a un ambiente sano por la ausencia de estudios ambientales previos; las municipalidades no tienen potestad para planificar y determinar el uso de suelo de los terrenos de la zona marítimo terrestre que formen parte del patrimonio nacional del Estado; y la norma impugnada permite otorgar concesiones sobre áreas de manglar que se ubican en humedales respecto de los cuales no pueden darse concesiones ni permitirse construcciones de ningún tipo. El Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones señala que previo a la adopción de un plan regulador o sus modificaciones debe contarse con el estudio de impacto ambiental de la Setena que debe ser incluido en el proyecto final a conocer en la audiencia pública; situación que no se dio con la norma impugnada. Por su parte, la representación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo considera que, al momento de la aprobación del Reglamento, no existía como requisito a considerar la calificación de bosque y de estudios de viabilidad ambiental previos a la revisión urbanística y que su actuación se ajustó en todo momento al “Modelo Para la Elaboración de Planes Reguladores en la Zona Marítimo Terrestre”, especialmente el apartado “Proceso Para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros” que data de mil novecientos ochenta y dos.
Aclara que no tiene ninguna injerencia y participación en el otorgamiento de concesiones o permisos de construcción. El Instituto Costarricense de Turismo agrega que el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849 de veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, en el artículo 67 dispone que los planes reguladores deben cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental; pero es un requisito reciente y no se pedía cuando se aprobó el Plan Regulador impugnado. Al respecto, el Alcalde Municipal de Santa Cruz señala que la pretensión de los accionantes, de aplicar retroactivamente el Decreto Ejecutivo mencionado, resultaría contraria a lo establecido en el artículo 34 de la Constitución Política. Añade que según certificación ACT-C-OSSCC-381.08, emitida por el Área de Conservación Tempisque, en los límites del Plan Regulador impugnado no se han encontrado terrenos que califiquen como patrimonio natural del Estado.
VI.Sobre los requisitos exigidos al momento de la aprobación del Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal. La Municipalidad del cantón de Santa Cruz adoptó el Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal, en la sesión extraordinaria número 17-97, Capítulo 1, artículo 1º, inciso 1) de siete de octubre de mil novecientos noventa y siete. En el Diario Oficial La Gaceta número 220 del catorce de noviembre de mil novecientos noventa y siete la Municipalidad publicó un edicto dando cuenta de la adopción del mencionado Plan Regulador y poniendo a disposición de los interesados el Reglamento de Zonificación y los planos correspondientes. Posteriormente, en el Diario Oficial La Gaceta número 196 del ocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho, la Municipalidad de Santa Cruz publicó dos nuevos edictos por los cuales da aviso del acuerdo tomado en la sesión ordinaria número 59-98, Capítulo V, artículo 5º, inciso 17 de veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y ocho referido a la adopción del Plan Regulador de Playa Zapotillal, Punta Sabana, y puso a disposición de los interesados el Reglamento de Zonificación y los planos correspondientes.
Este Tribunal en la sentencia número 2002-04252, de las trece horas del ocho de mayo de dos mil dos, estimó que “la forma en que se produjo la publicación de los acuerdos mediante los que se aprobó y posteriormente se modificó el Plan Regulador de la Zona Costera de Playas Nombre de Jesús y Zapotillal viola el Derecho de la Constitución, únicamente en cuanto no contienen el texto íntegro de esos actos generales” y señaló expresamente que no realizaba pronunciamiento alguno sobre el contenido de tales actos normativos. Finalmente, en el Diario Oficial La Gaceta número 180 del diecinueve de setiembre de dos mil dos, se publicó integralmente el Reglamento de Zonificación y Plan Regulador del sector costero de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal.
VII.La Sala en un caso similar al de la presente acción de inconstitucionalidad, ya que se trataba de una serie de reformas al Plan Regulador del cantón de San Rafael de Oreamuno que los accionantes cuestionaban habían sido efectuadas sin un estudio de impacto ambiental, dispuso que:
“El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requieren de una evaluación de impacto ambiental por parte de SETENA, remitiendo a la Ley y a los reglamentos para que se especificara cuáles actividades, obras o proyectos la requerirán. Nótese que la ley indica que se trata de una evaluación de impacto ambiental, que no es lo mismo que un estudio de impacto ambiental, el cual es solo uno de los instrumentos utilizados para realizar esa evaluación. Posterior a ello se han emitido varios decretos como el 26.288-MINAE del 2 de julio de 1997 que introdujo la obligación de que los planes reguladores debían ser sometidos a una EIA que reformó el artículo 20 del Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE, que no lo contemplaba. Sin embargo, en sentencia No. 2002-1220 la Sala anuló por considerar inconstitucionales las reformas a los artículos 19 y 20 del decreto 26.288-MINAE y por conexidad el artículo 20 del decreto 25.705-MINAE, quedando vigente el resto de su legislación que no establecía tal obligación.
Después no fue sino hasta el Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo del 2004, "Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental", que se establece tal obligatoriedad para los Planes Reguladores. El artículo 67 de este Decreto dispone: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores. Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas. La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental.” De manera tal que el accionante no toma en consideración que la Reforma impugnada entró en vigencia a partir de su publicación el 13 de setiembre de 1999, cuando este no era requerido para los Planes Reguladores.
Sin embargo este requerimiento no puede ser interpretado retroactivamente y además, declarar inconstitucional una normativa, bajo un mero análisis de legalidad. En todo caso, para aquellos planes que se encuentran en funcionamiento, la disposición citada señala que SETENA deberá integrar la variable ambiental a estos Planes por medio de su Manual de EIA, donde se establecerán los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos al respecto”. (Sentencia número 2006-006346, de las dieciséis horas y cincuenta y siete minutos del diez de mayo del dos mil seis).
VIII.La Sala aprecia que tanto la fecha en que la norma impugnada fue adoptada por la Municipalidad de Santa Cruz como la de su publicación íntegra en el Diario Oficial La Gaceta son anteriores a la entrada en vigencia del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. En concordancia con la jurisprudencia trascrita, para la fecha en que se adoptó y publicó la norma impugnada la Evaluación de Impacto Ambiental no era un requisito para la constitución de un Plan Regulador. Pese a lo anterior, consta en la prueba documental aportada a este expediente por parte del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo el “Diagnóstico Ambiental del Sector Costero de Zapotillal y Nombre de Jesús”, aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo el veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y seis, en el cual se realiza un análisis de los procesos ambientales, las actividades posibles y las medidas de mitigación preventiva. En consecuencia, la Sala considera que la variable ambiental sí fue tomada en consideración durante la preparación del Plan Regulador y su Reglamento, aunque no fuera la evaluación que se exige actualmente, por lo que no se ha producido la alegada lesión al artículo 50 constitucional. En consecuencia, la acción debe ser desestimada en cuanto a este extremo.
IX.Lo dispuesto en el Considerando anterior, en modo alguno implica que este Tribunal desconozca la protección ambiental de las playas Nombre de Jesús y Zapotillal. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional -entre otras sentencia número 2010-000075 de las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez- lo dispuesto en el artículo 67 del Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del veintiocho de junio de dos mil cuatro, relativo a la integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y demás instrumentos de planificación de uso de suelo, que aún los que ya estén aprobados, pero no cuenten con la variable integral integrada a los mismos, deben ser evaluados ambientalmente. Por ello es que la ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito. En este sentido, las eventuales obras que a juicio de los accionantes producirían una lesión al ambiente, no se podría llevar a cabo hasta tanto las mismas no sean sometidas a una Evaluación de Impacto Ambiental para determinar la afectación que podría tener sobre el ambiente.
“El patrimonio natural del estado es un bien de dominio público cuya su conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.
Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes)” (Sentencia número 2008-016975, de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho).
Asimismo, ha precisado que:
“El patrimonio natural del estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración. Lo anterior no obsta la obligación de la Administración competente de darles las clasificaciones que científica y técnicamente correspondan, para su debida protección y preservación como áreas silvestres protegidas. Esto es materia de interés público y nacional que urge y no puede quedarse indefinidamente sin resolver.” (Sentencia número 2011-016938 de las catorce horas y treinta y siete minutos del siete de diciembre del dos mil once).
Como lo ha interpretado esta Sala, el patrimonio natural del Estado alcanza tanto los terrenos públicos como los privados, sometidos a un régimen jurídico especial aunque pertenezca a un sujeto derecho público o de derecho privado.
XI.Este Tribunal aprecia la inconsistencia en la prueba aportada al expediente con el fin de determinar si dentro de los límites del Plan Regulador de Playa Nombre de Jesús y Zapotillal impugnado se han encontrado o no terrenos que clasifican como patrimonio natural del Estado. Ello por cuanto una misma certificación contiene información contradictoria. La certificación ACT-C-OSSCC-381-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, suscrita por Eduardo Viales Rodríguez, Jefe Subregional, Oficina Subregional Santa Cruz-Carrillo, Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, aportada por la Procuraduría General de República, dispone que: "En los límites de este plan regulador se han encontrado terrenos que clasifican como Patrimonio Natural del Estado, de acuerdo con el Artículo Nº 13 de la Ley Forestal Nº 7575 del 16 de abril de 1996, cuya administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía.
Por tanto, los terrenos clasificados en dichos mapas como Patrimonio Natural del Estado no pueden ser sujetos de concesión por parte de la Municipalidad de Santa Cruz, de acuerdo al Pronunciamiento C-297-2004 de la Procuraduría General de la República". Mientras que, según la misma certificación ACT-C-OSSCC-381-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, suscrita por Eduardo Viales Rodríguez, Jefe Subregional, Oficina Subregional Santa Cruz-Carrillo, Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, pero esta vez aportada a este expediente por la Municipalidad de Santa Cruz, la misma indica que: "En los límites de este plan regulador, no se han encontrado terrenos que clasifican como Patrimonio Natural del Estado, de acuerdo con el Artículo Nº 13 de la Ley Forestal Nº 7575 del 16 de abril de 1996, cuya administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía.
Por tanto los terrenos dentro de los límites de este plan regulador, pueden ser sujetos de concesión por parte de la Municipalidad de Santa Cruz, de acuerdo al pronunciamiento C-297-2004 de la Procuraduría General de la República". (Lo resaltado no es del original). Esta contradicción motivó que se solicitara al Ministerio de Ambiente y Energía aclarara la situación. Al respecto, Nelson Marín Mora, Director Regional del Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por oficio ACT-OR-DR-918, del veintidós de julio del dos mil trece, señala que la certificación ACT-C-OSSCC-318-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, aportada por la Municipalidad de Santa Cruz, “presenta un error formal al indicar “En los límites de este plan regulador, no se han encontrado terrenos que se clasifican como Patrimonio Natural del Estado”. Lo anterior por cuanto esta afirmación no es correcta, ni precisa y obedeció a un error humano en la redacción, que fue corregido mediante el oficio ACT-OSRCC-610-2013 de fecha 19 de julio de 2013, elaborado por Luis Antonio Villafuerte Jefe a.i. de la Oficina Subregional de Santa Cruz-Carillo en el que informa del error cometido a la Municipalidad de Santa Cruz y le adjunta copia certificada de la correcta certificación”.
Según la información suministrada por el Ministerio de Ambiente y Energía, el contenido de la certificación aportada al presente expediente por la Municipalidad de Santa Cruz no es correcto ni preciso debido a un “error formal” o a un “error administrativo”. Todo lo anterior, lleva a este Tribunal a considerar, a los efectos de la resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, solamente la información contenida en la certificación ACT-C-OSSCC-381-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, aportada por la Contraloría General de la República.
XII.Sobre la participación de las corporaciones municipales en el patrimonio natural del Estado. Los bienes del patrimonio natural del Estado, soportan intereses y restricciones que superan los límites propios de los cantones, para dar lugar a un interés nacional e incluso internacional de protección. Para el caso de las Municipalidades, como entes menores descentralizados por razón del territorio, las Áreas Silvestres Protegidas se constituyen en un límite de acción para la autonomía que gozan sobre todo porque ésta se circunscribirá a la autonomía política, administrativa y tributaria, y se traduce en la potestad reglamentaria sujeta a la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón. En la sentencia número 1999-05445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, este Tribunal estableció que:
“el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen”.
Pese al reconocimiento que ha hecho este Tribunal, en cuanto a la titularidad primaria municipal en materia de planificación urbana mediante la adopción y puesta en vigencia de los planes reguladores, la legislación de planificación urbana y la local ceden frente a las disposiciones del Estado que regulan, la protección de sitios reservados y delimitados geográficamente por el Poder Ejecutivo como Áreas Silvestres Protegidas. Enunciados en la clasificación del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente se establece también que “Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”, lo cual significa que por disposiciones legales, existen obligaciones de los entes menores del Estado de proteger las áreas contra daños o peligros o velar por su integridad, no solo de identificación de áreas, sino de prevención. En otras ocasiones esta Sala ha reafirmado la competencia de los entes y órganos nacionales sobre los entes locales, en la protección y conservación de áreas del territorio nacional, especialmente cuando están en conflicto los intereses nacionales dentro de las circunscripciones territoriales de las municipalidades o, incluso cuando las desborda.
La competencia de las municipalidades para dictar disposiciones reglamentarias es muy específica y focalizada territorialmente, en tal sentido la normativa dictada por el legislador, no puede afectar la autonomía política y administrativa de las Municipalidades en materia local. Aunque la distribución del territorio costarricense esta en los 81 cantones, una vez sometido un determinado territorio a un régimen legal especial (o incluso como sucede en el caso, la afectación de diversas circunscripciones territoriales municipales), de protección ambiental quedan vinculados a un interés público que trasciende las consideraciones meramente locales, por aquellas nacionales e incluso internacionales, y en tal sentido están llamadas a colaborar en su preservación. Consecuentemente, si el Poder Ejecutivo está facultado para declarar zonas de protección por vía reglamentaria, cumpliendo los requisitos exigidos por la legislación, las municipalidades no pueden desconocer dichas potestades sobre las áreas del Patrimonio Natural del Estado, porque como entes descentralizados por razón de su territorio, únicamente se corresponden con el Estado en donde el constituyente les otorgó autonomía política, administrativa y tributaria (en los intereses y servicios locales), pero no cuando los entes y órganos nacionales o locales deben ejercer competencias nacionales para establecer, tutelar, conservar y proteger los recursos naturales presentes en el medio ambiente. (En este sentido sentencia número 2010-021258 de las catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez).
XIII.En el presente caso, la certificación ACT-C-OSSCC-318-08, de veinticuatro de setiembre de dos mil ocho, del Área de Conservación Tempisque, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, dispone que:
"En los límites de este plan regulador se han encontrado terrenos que clasifican como Patrimonio Natural del Estado, de acuerdo con el Artículo Nº 13 de la Ley Forestal Nº 7575 del 16 de abril de 1996, cuya administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía. Por tanto, los terrenos clasificados en dichos mapas como Patrimonio Natural del Estado no pueden ser sujetos de concesión por parte de la Municipalidad de Santa Cruz, de acuerdo al Pronunciamiento C-297-2004 de la Procuraduría General de la República".
De acuerdo a la certificación transcrita, dentro de los límites del Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal sí hay terrenos catalogados como patrimonio natural del Estado. Como se dijo anteriormente -supra Considerando XI- las corporaciones municipales no tienen la competencia para elaborar y poner en marcha planes reguladores que contradigan o dejen sin efecto las zonas especiales de protección, Áreas Silvestres Protegidas y, en general, el patrimonio natural del Estado. Sin embargo, estima la Sala que la anulación del Plan Regulador impugnado en su totalidad, de forma alguna representaría una mayor tutela al derecho fundamental consagrado en el artículo 50 constitucional, sino conduciría a su vulneración. En el contenido normativo de todo el plan regulador, en aspectos tan importantes como la construcción, vialidad, fraccionamiento y zonificación, quedaría una laguna que, lejos de beneficiar a los pobladores del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal les podría acarrear perjuicios en caso de que se anulara.
Con lo cual, es claro que, en la forma en que ha sido definido el objeto de esta acción -en tanto únicamente se acusa que el plan regulador impugnado carece de los respectivos estudios de viabilidad ambiental y abarca bienes del Patrimonio Natural de Estado- lejos de constituirse en una medida en pro del ambiente, de prosperar esta gestión, se convertiría en una verdadera "des-tutela" o desprotección de este bien, en tanto implicaría dejar esa zona sin ordenamiento territorial. Además, -como ya se dijo supra Considerando VII- debe tenerse en cuenta que este Tribunal tuvo por acreditado que el Plan Regulador contiene variables ambientales realizadas por la propia municipalidad. (En este sentido sentencias número 2010-000075 de las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez; número 2006-011562, de las quince horas y treinta minutos del nueve de agosto del dos mil seis; y número 2005-09765, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiséis de julio del dos mil cinco).
XIV.Conclusión. El Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal abarca zonas que pertenecen al patrimonio natural del Estado, por lo que resulta inconstitucional únicamente en cuanto a dichos territorios. La declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del Plan Regulador provocaría una desprotección del ambiente, en tanto implicaría dejar un gran sector costero de Playa Nombre de Jesús y de Zapotillal sin ordenamiento territorial. En cambio, la exclusión del patrimonio natural del Estado del alcance del citado plan regulador, no solo asegura el respeto de las condiciones especiales de tales terrenos sino que permite a las autoridades asegurarse –mediante las reglas contenidas en el Plan impugnado- que el ordenamiento del entorno también responda a los mejores intereses constitucionales.- En consecuencia, este Tribunal considera que el Plan Regulador impugnado resulta inconstitucional única y exclusivamente en los terrenos que califican como patrimonio nacional del Estado. Para los demás terrenos, el Plan Regulador mantiene su vigencia con el fin de no causar un mayor perjuicio al ambiente.
Por tanto:
Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula el Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal única y exclusivamente en la parte que dispone su aplicación a los terrenos que califican como patrimonio nacional del Estado. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Comuníquese. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C. Jose Paulino Hernández G.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad, por las razones siguientes:
I.En lo concerniente a si el Reglamento de Zonificación del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal y sus reformas, requiere o no de un estudio de impacto ambiental, la cuestión es evidentemente de legalidad y no de constitucionalidad, existe una tupido y denso marco normativo sub-constitucional que define claramente qué actividades requieren de una estudio de impacto ambiental previo. Las razones esgrimidas por la mayoría para desestimar ese agravio de inconstitucionalidad, son de estricta legalidad ordinaria y más propias de un juez contencioso-administrativo que de un Juez Constitucional. En efecto, la mayoría se aboca a la tarea de establecer la vigencia en el tiempo de la normativa infra constitucional, lo que es tarea del juez contralor de legalidad (artículo 49 constitucional) y no de la Jurisdicción Constitucional. Se cita, por la mayoría, una serie de instrumentos normativos infra constitucionales tales como el “Modelo para la elaboración de Planes Reguladores en al Zona Marítimo Terrestre”, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y la Ley Orgánica del Ambiente.
Ninguno de esos instrumentos normativos forman parte del parámetro de constitucionalidad para que este Tribunal Constitucional pueda arribar a una conclusión cierta sobre el particular, se trata de instrumentos normativos sub constitucionales cuya interpretación y aplicación está reservada al juez ordinario de legalidad.
II.En punto a si la norma reglamentaria impugnada incluye o no bienes del “Patrimonio Natural del Estado”, es una cuestión que debe ser dilucidada de conformidad con una serie de pruebas técnicas, tales como el análisis de la hojas cartográficas de la zona y el pronunciamiento del Instituto Geográfico Nacional, única entidad con competencias suficientes e idóneas para determinar con exactitud si se produce o no tal traslape. Incluso, la mayoría de este Tribunal Constitucional en el Considerando XI hace referencia a la “inconsistencia en la prueba aportada” sobre ese tema particular, incluso, afirma que “una misma certificación contiene información contradictoria”. No obstante, luego se le concede plena idoneidad a una certificación emitida por la Oficina Subregional Santa Cruz, Area de Conservación Tempisque, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. En todo caso, determinar si un reglamento de zonificación comprende terrenos del dominio público, concretamente, del Patrimonio Natural del Estado, que es definido y delimitado por el ordenamiento jurídico infraconstitucional, es una cuestión de legalidad ordinaria que debe dilucidarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por tales razones, declaro sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta en todos sus extremos.
Ernesto Jinesta L.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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