Nature and hierarchy of SINAC councilsNaturaleza y jerarquía de los consejos del SINAC

Legal Opinion: 166 of 08/05/2016 C-166-2016 August 5, 2016 Mrs. Marta E. Acosta Zúñiga Comptroller General of the Republic Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. 2863 (DC-0065), of February 23 of last year, by virtue of which our opinion is requested regarding the creation, structure, functions, legal nature, powers, inter-organizational and hierarchical relationship of the various councils – National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC), Regional Councils of Conservation Areas (Consejos Regionales de Áreas de Conservación, CORAC), Local Councils of Conservation Areas (Consejos Locales de Áreas de Conservación, COLAC), and Local Councils of Biological Corridors (Consejos Locales de Corredores Biológicos, CLCB) – that comprise the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) and the hierarchical relationship of this System and the Minister of Environment and Energy.

As explained in your missive, this request arises within the framework of a consultation made to that comptroller body by the Internal Audit of SINAC in relation to the internal control and accountability system to which the members comprising said Councils are subject, as well as the legal nature of the resources that these might administer and whether they are subject to oversight by the Internal Audit of SINAC, among other points. When analyzing the response to the previous points in light of the applicable legal framework, a series of doubts arise for the Comptroller's Office "regarding the powers and hierarchical relationships of the councils created in the Biodiversity Law no. 7788, of May 27, 1998, which form part of SINAC, as well as the Executive Director of said System." In that understanding, for greater clarity of presentation, we will refer to each of the sections following the same order of your consultation, in which after reviewing the basis and the legal position of the Comptroller's Office, we will carry out our respective analysis, seeking to provide a specific response to the questions with which those headings close. The foregoing, not without first expressing apologies for the delay in addressing your official letter, motivated by the complexity of the subject matter and the ordinary tasks that this office must carry out.

I.Regarding the hierarchical status of CONAC, the Executive Director of that council, and the Minister of Environment and Energy

As a first matter, the Comptroller's Office finds an inconsistency between the provisions of Article 7 of the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Decreto Ejecutivo no. 35669-MINAET of December 4, 2009) and Article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law (Decreto Ejecutivo no. 34433-MINAE of March 11, 2008), regarding the official to whom the legal representation of SINAC corresponds, since the first norm confers it upon the Minister as head of the portfolio and superior of the bodies that comprise the ministry – among them, the very System – and the second, upon its Executive Director.

A second aspect raised concerns the scope of the prerogatives of CONAC as the superior hierarchical body and highest authority of SINAC, in accordance with Articles 25 and 26 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998) and Article 10 of its Regulation, which would allow it to issue directives, orders, and guidelines to the other bodies that comprise SINAC and exercise the powers of Article 102 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP) (no. 6227, of May 2, 1978) – regarding overseeing the action of the subordinate to verify its legality and convenience, as well as exercising disciplinary power, insofar as indicated by the Attorney General's Office in legal opinions C-82-2008 and C-049-2013, the hierarch who has the power to direct and order the conduct of the official is the same one who has disciplinary power over his subordinates.

However, for that comptroller body, the hierarchical status of CONAC encounters the following limitations or special features for the full exercise of this power of command: 1) the manner in which its orders are channeled through the Executive Director of SINAC, who is responsible for their execution and acting as the immediate superior of the Directors of the Conservation Areas (Áreas de Conservación) in accordance with Article 17 of the Regulation to the Biodiversity Law; 2) even though the Executive Director acts under the supervision of the referred Council according to Article 26 of the Biodiversity Law, in principle he answers disciplinarily to the Minister of Environment and Energy who appoints him, which would be resolved by understanding that the collegiate body would be "the competent entity to assess the seriousness of the fault and decide the initiation of an administrative procedure, with the Minister being responsible for the application of the applicable disciplinary measure"; and 3) the position of the Executive Director within the structure of SINAC in accordance with the cited regulatory Article 17, allowing him to demand accountability from both the personnel of the Executive Secretariat and the Directors of the Conservation Areas, as well as to issue mandatory compliance instructions.

Finally, it considers that the functional condition of the Minister with respect to SINAC confers upon him the legal representation and the power of direction over CONAC, and consequently, over the Executive Director, by forming part of said council, which allows the head of the portfolio "to order the activity – not the acts – of said Council, through the establishment of goals and means in the terms defined by Articles 99 and 100 of the General Law of Public Administration, that is, the powers of direction allow him to issue directives, monitor their compliance, and sanction in the event of repeated, serious, and unjustified non-compliance; as well as coordinate the directed entity with others." Based on the foregoing, the following questions are asked:

a. Who is the legal representative of SINAC, the Minister of Environment and Energy or the Executive Director of SINAC?

b. Who is the hierarchical superior of SINAC, is it CONAC or the Minister of Environment and Energy?

c. Who is the hierarchical superior of the Executive Director of SINAC? Who has sanctioning power over said official?

d. Who is the hierarchical superior of the Directors of Conservation Areas?

A. The conditions of the legal representation of SINAC in accordance with what is indicated in legal opinion C-109-2016 of May 5, 2016 The first two questions were addressed in legal opinion C-109-2016 of May 5, issued as a result of a series of consultations made precisely by the internal auditor of SINAC, concluding in general terms, that given the legal nature of the System, as a deliberative body of maximum deconcentration with instrumental legal personality, its legal representation in accordance with Article 103.2 of the LGAP, corresponds to the Executive Director in the sphere that is proper to a budgetary personification, for the agile and efficient management of the resources assigned to it in the timely attention and protection of the environment, as indicated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment no. 2006-9563.

Outside of those tasks, the representation of SINAC corresponds to the Minister of Environment and Energy, due to his condition as President of CONAC, in accordance with Articles 24.1 of the Biodiversity Law and 10.1 of its regulation – as in the case of signing non-reimbursable financial cooperation agreements as analyzed by legal opinion C-305-2009 of October 28, 2009 – who also holds the legal representation of the entire Environment and Energy portfolio in accordance with Article 7 of the Organic Regulation of MINAE and in line with his condition as the superior hierarchical body of the ministry as established by Articles 25.2 and 28.1 of the LGAP. Due to its importance, and despite its length, we proceed to transcribe the analysis made on that occasion:

"B. THE LEGAL ORDER DOES RECOGNIZE THE EXECUTIVE DIRECTOR OF SINAC AS HAVING THE LEGAL REPRESENTATION OF SAID BODY IN ACTS AND CONTRACTS THAT ARE PROPER TO THE BUDGETARY PERSONIFICATION THAT IS LEGALLY RECOGNIZED TO IT FOR THE BETTER PERFORMANCE OF ITS FUNCTIONS.

As indicated before, in the referred legal opinion C-305-2009, the legal nature of SINAC was also analyzed as a deconcentrated body with instrumental legal personality that belongs to MINAE, as is also emphasized by Article 7 of the Regulation to the Biodiversity Law (Decreto Ejecutivo no. 34433-MINAE of March 11, 2008), by stating in what is relevant: 'SINAC is a body with maximum deconcentration from MINAE, which possesses instrumental legal personality for the administration of its own resources.' (...)

As is evident from the preceding text, by endowing SINAC with instrumental legal personality in Article 22 of the Biodiversity Law, it is recognized as having a faculty to administer and manage its own budget in a manner differentiated from the state budget that nourishes MINAE and the Executive Branch in general, even though it belongs to said portfolio, and also a power to contract, as part of that budgetary execution in the terms of Article 8 of the Regulation to the Biodiversity Law, as also pointed out in the transcribed pronouncement.

This is intended so that SINAC may carry out the powers entrusted to it with greater efficiency and speed, given that it concerns a field as sensitive and complex upon which said powers are exercised (the environment), as also analyzed by the Constitutional Chamber in judgment no. 2006-9563 of 4:06 p.m. on July 5, 2006, which determined the constitutional compatibility of the administrative organization given to said body and from which we transcribe the following considerations:

'IV.- (...) Regarding this type of organization, the Chamber in its most recent jurisprudence indicated in judgment No. 2005-3629: (...)

b- Instrumental legal personality. Now then, the Chamber has held the criterion that the provision of instrumental legal personality to a deconcentrated body is not unconstitutional, as a model of administrative organization, in order to achieve greater efficiency in the state apparatus. It has been considered as a budgetary personification, which confers the power upon a deconcentrated body to have personality to administer its resources independently of the Public Entity to which it belongs, although it is subordinate in all other aspects that are proper to the deconcentrated function. It deals with the provision of legal mechanisms and instruments strictly necessary for the body to fulfill the public tasks and functions delegated by virtue of law, all of which is not only appropriate but necessary under the coverage of two fundamental principles of public management, efficiency and adaptability to change. In such a way, that this instrumental capacity is subject to the terms and conditions provided in its creating law, and insofar as they are strictly indispensable for the fulfillment of the delegated public function; in such a manner that, if the law omits the power, they must be presumed as inherent and reserved to the superior. Thus, it may contract personnel, goods, and services that are indispensable for the fulfillment of the delegated public function, only under the understanding that the law expressly empowers it to do so. On the other hand, all constitutional norms and principles of control and oversight of the Public Treasury are binding and applicable to this type of bodies, that is, those governing administrative contracting, and those of Budgetary Law. In all else, they are subject to the control systems inherent to the activity of public institutions.' Under this consideration, the Tribunal maintains the criterion that it is not unconstitutional to grant instrumental legal personality to a deconcentrated body of the administration according to the considerations set forth. Therefore, the creation of CONAGEBIO under the condition of a deconcentrated body with instrumental legal personality is not unconstitutional. Similarly, the Chamber applies the considerations set forth to the National System of Conservation Areas, which according to the challenged Article 22, was constituted as a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system for the purpose of integrating powers in forestry, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy. Although said provision indicates that this body will have its own legal personality, the fact is that this cannot be understood as full personality, but rather instrumental, precisely because the legislator created it as a deconcentrated body, in order to attribute exclusive and technical powers to it, but with a certain degree of independence and impartiality, which would allow the administration to achieve a higher level of efficacy, efficiency, speed, and agility in its actions. That being the case, this provision is also not unconstitutional...

As already indicated, these body-persons have a budget, precisely for the reasons of administrative speed and promptness that gave rise to them, so they need to contract swiftly for material and human resources to fulfill their powers. The aims that have been entrusted to CONAGEBIO and the National System of Conservation Areas are linked to preservation, ecologically sustainable use, and restoration of the environment. This Tribunal on repeated occasions (see judgments No. 2004-9927 and 2003-6322) has indicated that the origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country... It is for the foregoing reasons that the financial administration granted to these body-persons, specialized in environmental matters, is fully justifiable, since as was set forth, both prevention and restoration policies must be timely and effective, so that agile budgetary management of their resources must be fostered, in order to avoid environmental damage that, through the passage of time or for administrative reasons, may eventually be irreparable and seriously affect other fundamental rights, such as health.' (The underlining is not from the original).

Now then, the attribution of instrumental legal personality to a determined body implicitly carries the need to have a representative who acts in the name and on behalf of it, that is, who assumes the representation of the body in the acts and contracts that are an expression of managing that differentiated budget recognized to them.

Thus, as is usual in the special laws governing these budgetary personifications, the representative of the body-person does not always coincide with the superior administrative hierarch of the organization to which it belongs. It is the case, for example, of the National Commission for Risk Attention and Emergency Prevention (Comisión Nacional de Atención de Riesgos y Prevención de Emergencias), which even though it belongs to the Ministry of the Presidency, judicial and extrajudicial representation is held by the President of its Board of Directors, in accordance with Articles 13 and 19 of the National Law of Emergencies and Risk Prevention (Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo) (no. 8488 of November 22, 2005).

In the specific case of SINAC, the question arises as to whether its legal representation corresponds to the Minister of Environment as such or as president of the National Council of Conservation Areas (CONAC) or rather, whether it falls upon its Executive Director, as a result of a sort of delegation made by this latter body.

As indicated in legal opinion C-305-2009, repeatedly cited, the hierarchical superior of the System as a body-person is CONAC, a collegiate body presided over by the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications. This is evident from the relationship of Articles 23, 24.1, 25, and 26 of the Biodiversity Law and more explicitly from Article 10 of its regulation, which provides:

'Article 10.- Integration. The National Council of Conservation Areas, hereinafter CONAC, shall be the highest authority of SINAC and shall be composed of the following members:

• a)The Minister of Environment and Energy, who shall preside over it. b) The Executive Director of SINAC, who shall act as Secretary of the Council. c) The Executive Director of the Technical Office of the National Commission for Biodiversity Management (Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, CONAGEBIO). d) The Directors of each Conservation Area. e) A representative from each Regional Council of the Conservation Areas, appointed from within each Council, as established by the respective CORAC Regulation.' (The underlining is not from the original).

However, it has been the courts of the republic that have determined that the legal representation of SINAC falls upon its Executive Director. Specifically, the First Chamber of the Supreme Court of Justice, acting as the Court of Cassation for Contentious-Administrative and Civil Treasury Matters, fully addressed the issue of the legal nature of CONAC and the Executive Director of SINAC based on the functions that the previously cited provisions of the Biodiversity Law confer upon both bodies, concluding in resolution no. 174-F-TC-2009 of 8:45 a.m. on August 20, 2009, that representation is held by the latter given the deliberative nature of CONAC, which places it within the scenario of Article 103.2 of the General Law of Public Administration (no. 6227, of May 2, 1978) – LGAP – which in what is relevant provides: '2. When alongside the deliberative body there is a manager or executive official, the latter shall have the representation of the entity or service.' Due to its interest, we transcribe in full recital IV of the referred resolution no. 174-F-TC-2009:

'IV.- Legal Nature of the Executive Director of the National System of Conservation Areas. The appellant claims that the Executive Director of SINAC does not have representation empowering him to receive real estate in possession, and that therefore he could not authorize in this case licensee Blanco Araya. Article 23 of the Biodiversity Law establishes the structure of SINAC, and provides that it shall be formed by the National Council of Conservation Areas, the Executive Secretariat, the administrative structures of the Conservation Areas, the regional councils of Conservation Areas, and the local councils. The National Council of Conservation Areas is a collegiate body of a deliberative nature, as is evident from canons 24 and 25 of the same norm; pursuant to which, it is composed of the Minister of Environment and Energy (who presides), the Executive Director of the System (who acts as secretary), the Executive Director of the Technical Office of CONAGEBIO, the directors of each Conservation Area, and a representative from each Regional Council of the Conservation Areas (ordinal 24). Its functions are "1.- Define the execution of strategies and policies aimed at the consolidation and development of the National System of Conservation Areas, and monitor that they are executed. / 2.- Supervise and oversee the correct technical and administrative management of the Conservation Areas. / 3.- Coordinate, jointly with the Commission, the preparation and updating of the National Strategy for the conservation and sustainable use of biodiversity, which must be widely consulted with civil society and duly coordinated with the entire public sector, within the framework of each of the Conservation Areas. / 4.- Define strategies and policies related to the consolidation and development of state protected areas, as well as supervise their management. / 5.- Approve the strategies, the structure of the administrative bodies of the protected areas, and the annual plans and budgets of the Conservation Areas. / 6.- Recommend the creation of new protected areas that increase their protection category. / 7.- Conduct technical and administrative audits for the oversight of the good management of the Conservation Areas and their protected areas. / 8.- Establish the guidelines and directives to make the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Conservation Areas coherent. / 9.- Appoint from a shortlist proposed by the regional councils, the directors of the Conservation Areas. / 10.- Approve the concession requests indicated in Article 39 of this law. / 11.- Other functions necessary to fulfill the objectives of this and other laws related to the functions of the System" (precept 25); from them, as said, its deliberative nature is extracted. For its part, the Executive Director is in charge of the execution of the directives and decisions of the Council, as well as the representation of the latter in CONAGEBIO (provision 26). As is evident from its very denomination and from its functions, it has a primarily executive nature, but in addition to that, it is a representative, since, despite the fact that the Biodiversity Law is silent on indicating to which of these bodies the representation of the System corresponds, the General Law of Public Administration is applicable to define this aspect. A law whose Article 103, second paragraph, provides that when "alongside the deliberative body there is a manager or an executive official, the latter shall have the representation of the entity or service". Thus, the Director of SINAC, in addition to being an executive body, also possesses a representative nature. Such being the case, the appellant is not correct in stating that the Director does not have the capacity to receive the property to be expropriated in possession, because as was said, it is in this figure that the representation of the System falls, and it is this entity, then, which is called to act on behalf of SINAC, as administrator of the protected wild areas, in the present process. In that capacity, the holder is empowered to authorize the participation of his subordinate in the possession-taking proceeding, in accordance with Article 89 also of the General Law of Public Administration.' (The underlining is not from the original).

In line with the foregoing reasoning, the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal has recognized the representation of SINAC in the charge of its Executive Director in lawsuits where, in accordance with Article 12.2 of the Contentious-Administrative Procedure Code, it must participate as a defendant together with the State or as a coadjuvant (see, as a sample, judgment no. 89-2013-VII of Section VII of said Tribunal of 10:15 a.m. on December 13, 2013, and case file no. 12-000631-1028-CA of the contentious-administrative process currently underway filed by the Municipality of San Rafael de Heredia against ICE and the State).

This jurisprudential stance allows making the provision of Article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law compatible; it confers the legal representation of SINAC upon its Executive Director in the following terms:

'Article 19.- On the legal representation of SINAC. The Executive Director shall be responsible for exercising the legal representation of SINAC for budgetary execution and administrative management within the limits that CONAC confers to his attributions and faculties.' From this point of view, there would be no incompatibility or contradiction between said article and the legal norms serving as its basis, without prejudice to the fact that the assessment of whether or not it should be repealed is a matter exclusively for the Executive Branch to address.

Remember that the observation made by the Attorney General's Office in legal opinion C-305-2009 regarding the legality of the cited article was in the context of extending or broadening that representation of the Executive Director beyond the strictly budgetary management of SINAC's resources, which, on the other hand, justifies the granting of instrumental personality. We transcribe again that part of the legal opinion for greater clarity: 'if it were interpreted that the provisions of Article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law encompass not only budgetary execution but also the signing of the agreements in question, it would have to be concluded that said article is of dubious legality' (the underlining is not from the original).

The underlined part of the cited pronouncement emphasizes that conclusion, so that the representation exercised by the Executive Director of SINAC is for the purposes of the proper sphere corresponding to a budgetary personification: administration and management of its resources.

Beyond those functions, it would have to be understood that the representation of SINAC corresponds to the Minister of Environment and Energy, due to his condition as President of CONAC, in accordance with Articles 24.1 of the Biodiversity Law and 10.1 of its regulation, who also holds the legal representation of the entire Environment and Energy portfolio in accordance with Article 7 of the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Decreto Ejecutivo no. 35669-MINAET of December 4, 2009) and in line with his condition as the superior hierarchical body of the ministry as established by Articles 25.2 and 28.1 of the LGAP.

The legal support for Article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law must be found, as indicated by the First Chamber of the Court acting as Court of Cassation in the cited resolution no. 174-F-TC-2009, not only in Article 103.2 of the LGAP, but also in the functions that Articles 25 of the Law and Article 12 of the regulation confer upon CONAC, highlighting its deliberative nature (...)

However, from the very nature and attributions that the legal order confers upon both bodies, it is evident that the representation conferred upon the Executive Director of SINAC does not necessarily always have to be preceded by an act of express delegation by CONAC, but rather can be an expression of the executive tasks proper to the position in relation to 'the directives and decisions of the National Council of Conservation Areas,' as established by Article 26 of the Biodiversity Law.

That is to say, the legal representation of the System in favor of the Executive Director for budgetary execution and administrative management within the limits that CONAC confers to his attributions and faculties, as spoken of in Article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law, can be understood to be framed within the set of orientations or policy definitions or strategies that said superior body is responsible for agreeing upon, for the fulfillment of the public aims that SINAC is entrusted with in environmental matters.

Thus, the limits to the exercise of representation by the Executive Director of the System in what concerns the budgetary and administrative sphere would be given by the strategies, guidelines, and policies linked to protection and conservation in the management and sustainable use of natural resources (in the forestry, wildlife, protected areas, hydrographic basins and hydric systems, and biodiversity in general) agreed upon by CONAC, based on the exchange of opinions or deliberations of its members.

It must be taken into account that Articles 25 of the Biodiversity Law and Article 12 of its regulation, which develop the functions of CONAC, intermingle the production of agreements of a general nature with the adoption of particular decisions. Among the former, we have the definition of technical strategies and policies related to the consolidation and development of SINAC (Articles 25.1 and 12.b); the recommendations to the Minister of Environment and Energy regarding the territorial division of the System and the creation of new protected wild areas (Article 12, letters a and b); the preparation and updating of the National Strategy for the conservation and sustainable use of biodiversity, in coordination with the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO) (Articles 25.3 and 12.f); the definition of strategies and policies related to the consolidation and development of state protected areas (Article 25.4); the guidelines and directives to make the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Conservation Areas coherent (Article 25.8); as well as the definition of the general guidelines for forming the mechanisms and instruments of financial administration for the Conservation Areas, with the facilitation of the Executive Secretariat (Article 12.h). As for the issuance of concrete acts by CONAC, we have the appointment of the directors of the Conservation Areas (Articles 25.9 and 12.j); the approval of concession requests for non-essential services and activities within protected wild areas (Articles 25.10 and 12.k), as well as contracts for the administration of resources and contracting of services for SINAC (Article 12.p), among others.

It is possible to understand, therefore, that the strategies and policies adopted by CONAC under the previous provisions would serve as a limit to the exercise of the legal representation held by the Executive Director, which does not prevent that highest collegial body from adopting specific agreements regarding the manner in which the latter must exercise that mandate in a particular respect. All of which is facilitated by the knowledge that the Executive Director himself has of the Council's agreements since he participates in its sessions with voice and vote, serves as its secretary, and is also the immediate superior of the Executive Secretariat in accordance with Articles 23 and 24 of the Biodiversity Law and 9, 10.b, 15, 17, and 18 of its regulations.

In short, since there exists a legal provision conferring the legal representation of SINAC upon its Executive Director within the scope proper to an instrumental personification, an agreement by CONAC specifying the limits of its exercise is not required, insofar as that mandate would be circumscribed by the very definition of the policies and strategies that this highest collegial body adopts for the fulfillment of the purposes assigned to the System by the legal order.

It follows from the foregoing that the Executive Director's representation does not derive from an act of delegation either; rather, it must be understood as part of his ordinary duties in the management, administration, and execution of the resources that form part of SINAC's differentiated budget (presupuesto diferenciado). This seeks to provide the System with the agility and efficiency in its management to which the Constitutional Chamber alluded in the aforementioned Voto 4654-2003—attributes also covered by Article 35 of the Biodiversity Law—which would be difficult to achieve if each specific act of representation of this type were conditional upon CONAC being in session.

Beyond that jurisdictional scope related to budgetary matters, one would have to conclude that legal representation in other matters—for example, the one consulted in legal opinion C-305-2009—would rest with the person of the Minister, in his capacity as President of CONAC." Focusing on the response to question b) that this controlling body asks of us, we reiterate what was stated in the aforementioned legal opinions C-305-2009 and C-109-2016, in the sense that the hierarchical superior of SINAC, as an organ-person, is CONAC, a collegial body presided over by the Minister of Environment and Energy pursuant to Articles 23, 24.1, 25, and 26 of the Biodiversity Law and 10 of its regulations. In said capacity, that is, as President of CONAC, the Minister is responsible for the representation of SINAC in those matters not related to the acts and contracts proper to the execution of that differentiated budget that the System enjoys, since in these cases the Executive Director shall have the legal representation of said body.

However, within the organizational structure of MINAE to which SINAC belongs, the head or supreme hierarchical superior, in accordance with the nomenclature used by Article 103.1 of the LGAP, is the Minister, pursuant to Articles 6 and 7 of the Organic Regulations of said ministry (Decreto Ejecutivo 25721), where the System is conceived as one of its dependencies.

To better understand this, and before entering into the answer to the next question regarding the hierarchical superior of the Executive Director of SINAC and who is entitled, consequently, to exercise disciplinary authority (potestad disciplinaria) against him, it is appropriate to analyze the way in which the relations between said System and the figure of the Minister are articulated, based on the maximum degree of deconcentration (desconcentración máxima) granted to the former and the condition of superior hierarchical body held by the latter within the Ministry of Environment and Energy, as we mentioned before, in accordance with Articles 25.2 and 28.1 of the LGAP and 7 of the Organic Regulations of said ministry (Decreto Ejecutivo 25721).

B. The manner in which the relations between SINAC, based on its consideration as a body of maximum deconcentration, and the Minister of Environment and Energy are articulated within the organizational structure of MINAE As we know from the letter of Article 83.3 of the LGAP, by virtue of the maximum degree of deconcentration, the subordinate body that holds it is excepted from orders, instructions, or circulars of the head within the jurisdictional scope or matters that, as a function of this organizational technique, it is responsible for resolving definitively with an exclusive and exclusionary character, even though it continues to belong to the same hierarchical structure of the original holder of said powers (see in this regard, among many others, our pronouncements C-086-91, of May 23, and C-104-91, of June 19, both from 1991; C-004-1993, of January 4, 1993; C-159-96, of September 25, and C-171-96, of October 18, both from 1996; C-033-2002, of January 28, 2002; C-217-2007, of July 3, 2007; C-203-2008, of June 13, 2008; C-003-2009, of January 19, OJ-004-2009, of January 21, C-084-2009, of March 20, and C-276-2009, of October 13, all from the year 2009).

Precisely in legal opinion C-305-2009, cited in the official communication from the Comptroller General, an effort was made to combine the matters or functions deconcentrated in favor of SINAC, in view of the diverse laws that affect or have an impact on the system, given the different directorates or offices that comprise it:

"2.- Deconcentrated Competence Deconcentration is a technique of distributing competencies in favor of bodies of the same legal person, by which a subordinate body is assigned a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name, and under its own responsibility.

Now, it is not about any type of competence, but rather a competence to resolve, to decide definitively on a matter determined by the legal order. This assignment is based on the need to specialize certain bodies in specific matters, so that public purposes are better satisfied. From that perspective, to deconcentrate is to functionally specialize certain bodies, without such competencies being organically detached from the originating structure.

Normally, deconcentration is considered one of the most important limits on hierarchy. It is a technique for decongesting hierarchy, since the transfer of decision-making competencies implies a change in the ownership of the competencies and not only in their exercise, as occurs in delegation. Through this mechanism, the subordinate body is assigned a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name, and under its own responsibility, despite which it maintains its condition as a body and, therefore, part of the organization that deconcentrates.

As we indicated in legal opinion No. C-159-96 of September 25, 1996, deconcentration breaks the hierarchical principle because the head becomes incompetent to issue acts relating to the deconcentrated matter, and there exists the possibility that the exhaustion of administrative remedies is eliminated. Ultimately, in the case of maximum deconcentration the head loses the power of command and instruction over the deconcentrated body. Thus, the deconcentrated body can exercise, in its own name and not in that of another entity or body to which it belongs, the corresponding deconcentrated competence. Maximum deconcentration thus becomes the greatest limit on the hierarchical relationship, insofar as it prevents the head from exercising the powers of command and instruction and, alternatively, those of review or avocation (avocación). In the words of the Constitutional Chamber:

'Thus, administrative deconcentration exists when, by legal provision, a subordinate body of the entity is assigned an exclusive competence, with some degree of autonomy, thereby producing the loss of competence by the hierarchical superior, whence its condition can never be equal to that of the superior, even when dealing with the maximum degree of deconcentration.' Constitutional Chamber, resolution 9563-2006 cited above.

SINAC is deconcentrated so that it exercises the competencies referred to in Article 22 of the Biodiversity Law. That is, the protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems and the competencies in forestry matters, wildlife, protected areas, competencies assigned to the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales. It should be noted that the Biodiversity Law does not contain a precise enumeration of SINAC's competencies. Therefore, to know what these are—beyond what is provided in the Biodiversity Law itself—one must refer to the laws that assign competencies to the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales.

Pursuant to the provisions of the Forest Law (Ley Forestal), Article 6, the Forest Administration is entrusted with the conservation of the country's forest resources, both on lands of the State's natural heritage and in private forest areas, the approval of forest management plans (planes de manejo forestal), issuing guidelines for forest management plans, administering the Forest Fund, establishing bans on forest species that are threatened or endangered, or that endanger other species of plants, animals, or other organisms, in short, the control of forest harvesting through inspections and audits in different places, and granting licenses for forest certifiers. Likewise, it has been assigned participation in other competencies, such as those related to the control of pests and fires in State or private forest resources, the development of outreach programs on the sustainability of forest resources, and participation in the determination of land-use capacity (capacidad de uso del suelo). The Dirección General de Vida Silvestre, which forms part of SINAC, is responsible in matters of wildlife conservation (Article 7 of the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 30, 1992), as deconcentrated competencies, for issuing or denying hunting permits, continental or insular fishing permits, extraction of flora, and any permit to import or export wild flora or fauna, as well as managing, supervising, and protecting wetlands; establishing technical measures for the proper management, conservation, and administration of wild flora and fauna; and managing wildlife refuges. Likewise, the Dirección General de Vida Silvestre is responsible for granting import permits for wildlife species, Article 26, as well as granting export permits for species reproduced in breeding farms (zoocriaderos), registered according to law, Article 27, or, as the case may be, export permits for specimens obtained by scientific or cultural collection, Article 44. Said Directorate has been assigned other functions in the corresponding scope, without it being possible to consider that these are exclusive and exclusionary competencies (promotion of wildlife refuges and hunting estates on private property).

The Servicio de Parques Nacionales, created by Law 6084 of August 24, 1977, exercises exclusive decision-making powers in the administration and conservation of national parks, Article 3. It is responsible for authorizing sport and artisanal fishing within the national park areas, Article 10.

It should be added that, pursuant to numeral 29 of the Biodiversity Law, SINAC is responsible for the administration of the conservation areas (áreas de conservación), which includes matters relating to concessions and service contracts referred to in Article 39 of that Law. In accordance with the principles governing deconcentration, competencies whose ownership has not been transferred to a subordinate body remain with the hierarchical superior." (The underlining is not from the original).

Indeed, as is specified in the final paragraph of the preceding text and in keeping with the principles governing deconcentration, the head retains for himself the exercise of competencies outside the deconcentration, with respect to which the hierarchical relationship between the superior and the deconcentrated body remains intact, which allows him to exercise all the attributes proper to that bond derived from Article 102 of the LGAP (see the legal opinions C-203-2008 and C-276-2009 already cited, as well as C-208-2014 of June 26); among them, and what is of interest here: the disciplinary authority (subsection c of the same provision).

The preceding considerations are important for the specific aspect being consulted, as they explain the powers that the Minister of Environment and Energy retains as head with respect to SINAC in everything related to non-deconcentrated matters.

To explain further, by virtue of the deconcentrated nature of SINAC, CONAC constitutes the highest-ranking body for the fulfillment of the functions entrusted to it by law, but for those competencies that are not included within the deconcentration of which the System was the object, it must be understood that the highest authority is the Minister of Environment and Energy (see in this regard, pronouncements C-247-2015 and C-286-2015, of September 9 and October 21, respectively).

In the same way, as is proper to such a condition, the Minister is responsible, as interpreted by the Comptroller General's Office, for carrying out the task of "Directing and coordinating all the services of the Ministry," including those of SINAC, in accordance with letter a) of paragraph 2 of Article 28 of the LGAP, and consistent with his rank as head of the sector, as provided for by Article 1 of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy (No. 7152 of June 5, 1990), whose Article 2, subsection a) assigns to the ministry under his charge: "Formulating, planning, and executing the natural resource, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, supervision, promotion, and development in the mentioned fields. Likewise, it shall carry out and supervise research, technical explorations, and economic studies of the sector's resources." (The underlining is not from the original).

This condition as head of the natural resources, energy, and mines sector is reiterated by Article 6 of the Wildlife Conservation Law (No. 7317 of October 30, 1992), whose letter a) grants him as a competence, in consonance with the foregoing: "Defining, jointly with the President of the Republic, the government guidelines for the sector." (The underlining is not from the original).

In the particular case of the Executive Director of SINAC, Article 26 of the Biodiversity Law clearly establishes who is responsible for appointing him: the Minister of Environment and Energy. Let us note that this power is conferred upon him in his capacity as Minister and not as President and member of the collegial body called CONAC. The provision in question reads as follows:

"ARTICLE 26.- Functions of the Executive Director. The Executive Director of the System shall be responsible for executing the directives and decisions of the National Council of Conservation Areas and shall act under its supervision. He shall be appointed by the Minister of Environment and Energy for a period of four years, and his appointment may be extended. His responsibility includes keeping the Council and the country informed about the application of this legislation and other laws whose application corresponds to the System; likewise, he must supervise and follow up on compliance with the regulations, policies, and directives issued on the matter; he shall also represent the National Council of Conservation Areas on the Commission." (The underlining is not from the original).

Citing pronouncements C-82-2008 and C-049-2013, the controlling body raises the question of whether, in the case of the Executive Director, the principle that whoever appoints also removes is applicable, and consequently, the Minister himself should be the competent authority to exercise disciplinary authority against him, which is also derived from Article 104.1 of the LGAP. The doubt arises because the aforementioned Article 26, in turn, grants CONAC the task of supervising his performance, which creates the need to determine the role of this body in any eventual sanctioning procedures that might be initiated against the Executive Director.

The first thing to clarify is that the disciplinary authority is not one of the powers deconcentrated in favor of SINAC and, ultimately, CONAC, since it is not among the powers recognized in the Biodiversity Law (Article 22) and, by connection, neither in the National Parks Service Law (No. 6084 of August 24, 1977), the Wildlife Conservation Law, the Organic Law of the Environment (No. 7554 of October 4, 1995), and the Forest Law (Ley Forestal) (No. 7575 of February 13, 1996).

This means that the holder of disciplinary authority over the Executive Director is the Minister of Environment and Energy, and to that extent, he is responsible for making the decision to initiate the respective administrative procedure, designating the directing body charged with its processing, and adopting the final decision (see, among others, legal opinion C-092-98 of May 19, 1998). The foregoing is in keeping with the provisions of Articles 102.c) and 104.1 of the LGAP, the latter insofar as it recognizes the head's power to "appoint, discipline, and remove all the servants of the entity." Now, it is true that Article 26 of the Biodiversity Law itself places the Executive Director in a position of subordination to CONAC, by being subject to its supervision and obliged to keep it informed, also being responsible for the execution of the agreements and decisions adopted within the said Council. Additionally, Article 17 of the Regulations to the Biodiversity Law entrusts him with "ensuring compliance with the technical, operational, and administrative matters of the System, as well as all those that CONAC assigns to him by agreement." (The underlining is not from the original). It follows from the preceding phrase that, within the scope of the Council's competencies, it may entrust the Executive Director with the fulfillment of certain tasks.

There exists, therefore, between both bodies a hierarchical relationship within the specific scope of the deconcentrated matter, without prejudice to the powers that the Minister retains as head of the Ministry of Environment and Energy, as explained above. Within this vertical relationship, CONAC is responsible for monitoring and supervising the action of the Executive Director as part of the proper functioning in the development of the functions entrusted to SINAC in the protection and management of the environment in general. In the disciplinary sphere, even though CONAC is not responsible for the decision to open an ordinary procedure against the Executive Director and dismiss him in the event of a potential fault or irregularity on his part, specialized doctrine[1] recognizes the said Council, in its condition as a superior body and as part of the content of the hierarchical relationship, an intervention in the exercise of disciplinary authority through the proposal of instruction to the Minister of the pertinent procedure for the purpose of imposing the appropriate sanction, whose knowledge of the fault would be facilitated by being a member of CONAC.

This highlights a particularity of the said Council, since within its bosom converge the distinct command structures of SINAC, composed, in accordance with Articles 24 of the Biodiversity Law and 10 of its regulations, of the very Minister of Environment and Energy, who presides over it, the Executive Director, who acts as Secretary of the Council, the Executive Director of the Technical Office of the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO), the Directors of each Conservation Area, and a representative from each Regional Council of the Conservation Area (CORAC). Article 18 of the same regulations resolves the potential conflict of interest in the described scenario of a possible fault by the Executive Director, as it excepts him from participating with voice and vote in the said Council, an aspect that would be determined by agreement adopted by an absolute majority of its members.

Certainly, the way in which the Council is integrated favors the swift and effective communication of its agreements to the servant entrusted with executing them (the Executive Director), as well as to the rest of the Area Directors and CORAC representatives, who would even have actively participated in their adoption, thus completing the entire descending chain that makes up the System, while the Head is informed first-hand of the development and implementation of the sector's policies and of possible failures or problems for their proper achievement.

However, the composition of this body—aimed, as stated, at facilitating communication and the rapid implementation of its decisions—is no obstacle to its exercising its attributes as the highest authority of SINAC in the specific aspect of supervising the performance of its Executive Director and proposing to the Minister's Office, if necessary, the opening of a disciplinary procedure against him, in the event of detecting any anomaly or irregularity in his work that so warrants.

Finally, the question is asked about the hierarchical superior of the directors of the Conservation Areas, officials who, in accordance with subsection 9 of Article 25 of the Biodiversity Law, are appointed by CONAC from a shortlist proposed by the regional councils and following the procedure of Articles 52 and 53 of the regulations to that law.

Once again, we can observe the particular composition of this highest authority, since the condition of members of CONAC does not exempt the directors of the Conservation Areas from accounting for their management and acting under the supervision of the said Council, as demonstrated by the functions that Article 25 of the law entrusts to said body, which range from "Supervising and monitoring the correct technical and administrative management of the Conservation Areas" (subsection 2); to "Carrying out technical and administrative audits for the surveillance of the proper management of the Conservation Areas and their protected areas" (subsection 7); as well as, "Approving the strategies, the structure of the administrative bodies of the protected areas, and the annual plans and budgets of the Conservation Areas" (subsection 5); and "Establishing guidelines and directives to make coherent the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Conservation Areas" (subsection 8). In the performance of these tasks, CONAC will have the support or facilitation of the Executive Secretariat of SINAC in accordance with subsections e), g), and i) of Article 12 of the regulations to the Biodiversity Law. This bundle of competencies reflects the legal conception of the Conservation Areas as territorial units subject to the general supervision of CONAC (Article 28 of the Biodiversity Law).

More specifically, the aforementioned Article 17 of the Regulations to the Biodiversity Law establishes that the Executive Director of SINAC is the immediate hierarchical superior of the directors of these areas, which, for greater clarity, we transcribe now in full:

"Article 17.-Of the Executive Director. The Executive Director shall be the immediate superior of the staff of the Executive Secretariat and of the Directors of each Conservation Area. He shall be responsible for issuing the respective instructions, which are of mandatory compliance, and carrying out the necessary coordination for the purpose of fulfilling the scope of the Biodiversity Law. Likewise, he shall be responsible for ensuring compliance with the technical, operational, and administrative matters of the System, as well as all those that CONAC assigns to him by agreement.

The staff of the Executive Secretariat and the Directors of each Conservation Area shall render accounts to the Executive Director whenever he deems it convenient." (The underlining is not from the original).

(As amended by Article 1 of Decreto Ejecutivo N° 34781 of July 16, 2008).

From the relationship of the cited provisions, we can understand that CONAC is responsible for supervising the functioning of each of the Conservation Areas as a unit and as a whole, in order to provide coherence to the System; but without disregarding the prerogatives of said Council as the highest authority of SINAC, the Executive Director would assume the condition of immediate hierarchical superior of the directors of said areas. This means that the Executive Director may issue instructions or orders to the directors of each Area and request accounts of their management, without prejudice to the powers that CONAC has as the superior of all of them, although its work is focused on evaluating and monitoring the proper functioning of each area as a unit and as part of the System, leaving to the Executive Director the supervision of the specific management of each of the directors.

Moreover, there should be no confusion regarding the immediacy of the hierarchical relationship from the generic position in which every public body finds itself to render accounts of its management, given the constitutional mandate (Article 11 of the Political Charter) that public officials render accounts of their work not only to their superiors but also to the citizenry in general. In this sense, it is worth recalling what was stated by the Attorney General's Office in pronouncement OJ-063-2016 of last April 29:

"II. REGARDING ACCOUNTABILITY The legal opinion presented to us is closely linked to the constitutional obligation of the Public Administration and public officials to render accounts of their management, expressly regulated in numeral 11 of our Magna Carta, which provides:

'Article 11. Public officials are mere trustees of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate to themselves powers not granted therein. They must take an oath to observe and comply with this Constitution and the laws. The action to demand criminal liability for their acts is public. The Public Administration, in a broad sense, shall be subject to a procedure for evaluating results and accountability, with the consequent personal liability for officials in the performance of their duties. The law shall indicate the means for this results control and accountability to operate as a system that covers all public institutions.' As is well known, initially, the transcribed constitutional provision referred to the principle of legality as the governing principle of administrative conduct, but with the reform introduced by the derived constituent—through Law No. 8003 of June 8, 2000—the duty of the Public Administration and its officials to submit to a procedure for evaluating results and to render accounts regarding the exercise of their competencies and the fulfillment of the functions assigned to them was incorporated.

While it is true that this reform is a clarification and explanation of already existing duties and responsibilities derived from the Constitution itself (see Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, Voto 4654-2003 of 9:06 a.m. on March 5, 1999); it is also true that it manages to emphasize the fact that public authorities not only must act in accordance with the legal order, but must also attend to the competencies conferred upon them and explain the management they make of them.

In that context, accountability encompasses the measurement of results in pursuit of the provision of public service in an effective and efficient manner, hence it is alluded to that:

'Accountability, based on the systematic approach provided by the Political Constitution, consists of the obligation on the part of every holder of public competencies to act in accordance with the legal order, to exercise their competencies ethically, economically, effectively, and efficiently, and to generate and provide the information necessary and sufficient for their activity to be evaluated. This concept implies, in parallel, the obligation, on the part of third parties, to evaluate the results of said management, taking into account both the respect for the applicable regulatory provisions and the fulfillment of the objectives and goals previously established (preferably in the instrument in which budgetary resources are assigned to them to fulfill their functions), with the consequent liability in case of non-compliance.' (The bold text is not from the original). (SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Accountability in Costa Rica. Diagnosis and Proposal for Systematization. San José: Editorial Juricentro, 2004, page 39).

As can be inferred from the foregoing, accountability leads us to the verification or confirmation of compliance with the objectives and goals of the management assigned to a public authority, where legality – as respect for the rules governing its actions –, effectiveness – which refers to producing the desired effect – and efficiency – as the suitability of the means to achieve the ends proper to it – constitute the axes that guide its conduct.

In this context, we must recognize that the terms effectiveness and efficiency are not unfamiliar, but rather constitute guiding principles of the administrative function and action that are immersed in our Constitution in key concepts such as "proper functioning of the government" (article 139, subsection 4), "proper functioning of administrative services and dependencies" (article 140, subsection 8) and "efficiency in administration" (article 191). (See: JINESTA LOBO, Ernesto. Los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas de las Administraciones Públicas. Article from the work: Constitución y Justicia Constitucional. Poder Judicial, 2009, page 134).

Now then, it remains to be determined that accountability must be participatory and allow the action of citizens and social organizations in public affairs. (See: SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Op. Cit., page 41). Therefore, accountability is linked to transparency and the duty to report on administrative conduct.

On this matter, in legal opinion C-335-2003 of October 28, 2003, transparency, clarity, efficiency, and publicity are placed as fundamental principles of administrative action, a product of the need to inform the citizen about the management carried out, for which compliance with these principles:

"… is presented as an indispensable requirement for the Administration to satisfy the imperatives posed by development with absolute respect for democratic principles and Fundamental Rights. The emphasis on these principles is a consequence of the need to bring the Administration closer to the citizen and, therefore, for the citizen to be informed and participate in the discussion of problems of general interest that the administrative authority must satisfy. Furthermore, transparency and publicity are postulated as the basis for combating corruption, considered one of the scourges of economic and social development, but also of the absence or deficiency of governance in the contemporary State. In that sense, it is considered that to the extent that the State and other public entities act transparently, faithfully communicating the decisions made and the reasons that justify them, the population's trust in its governors and administrators is increased, a better formation of public opinion is permitted, and elements conducive to corruption in the public sector, as well as that coming from the private sector towards the public sector, are eliminated. Therefore, the principle is transparency of the decisions and acts of public authorities. Transparency requires the communication of diverse information: information must be provided regarding the objectives of public policies, the legal, institutional, and economic framework within which they are defined and must be applied, the foundations of those policies, the data and information related to financial and economic aspects and the effects of the control exercised over active administration, among others. In that sense, transparency is linked to the accountability constitutionally required in article 11, second paragraph (…) In this line of thought, transparency reinforces the effectiveness and efficiency of public policies, because the goals and the means available are known (ergo, it determines what the obstacles are to fulfilling them and if these require a modification not only internal but also of the external context). By disseminating these policies, public control over their effective compliance and the costs incurred is made possible. And it is that transparency allows the realization of another of the objectives of democratic Administration: bringing the administered closer to the management of public affairs. Better knowledge about public action also enables democratic control over the management of public funds. Likewise, to the extent that the Administration is obliged to inform and render accounts, the risks of arbitrary management are reduced. Therefore, the Administration must disclose, make known its own information and promote the participation of individuals in the discussion about those policies and actions. Simply put, the citizen's right to participate in political decision-making requires access to information." (The underlining is not from the original).

From that perspective, we understand that the Public Administration, in all its components without exception, is subject to the guidelines included in article 11 of the Constitution, and therefore, obliged to render accounts of its management and subjected to an evaluation of results in pursuit of achieving higher levels of effectiveness and efficiency in the exercise of its functions.

Likewise, we consider accountability as a means that makes public management transparent, by requiring the communication of the results of the exercise of public functions and powers, and at the same time, as a mechanism that brings the Public Administration closer to the inhabitants, when through the delivery of information it allows their participation in the evaluation of the results.

It is not superfluous to add that it is a duty of the State – within the commitments made aimed at combating corruption – to formulate and apply coordinated and effective policies that promote the participation of society in the proper management of public affairs and public goods, as well as to foster integrity, transparency, and the obligation to render accounts in the conduct of public officials. (See article 5 of the United Nations Convention against Corruption)." C. Recapitulation:

Based on the preceding considerations, we close this first section with the specific answer to each of the questions posed:

a. Who is the legal representative of SINAC, the Minister of Environment and Energy or the Executive Director of SINAC?

The legal representation of SINAC, in accordance with article 103.2 of the LGAP, corresponds to the Executive Director within the specific scope of a budget entity. Outside this scope, the representation of SINAC corresponds to the Minister of Environment and Energy, by virtue of his condition as President of CONAC.

b. Who is the hierarchical superior of SINAC, is it CONAC or the Minister of Environment and Energy?

Given SINAC's condition as an organ of maximum deconcentration, CONAC is the highest instance of the System, in accordance with article 10 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad; without prejudice to the powers retained by the Minister in the non-deconcentrated matter and as the superior hierarchical organ and rector of the Environment and Energy portfolio.

c. Who is the hierarchical superior of the Executive Director of SINAC? Who has the sanctioning authority over said official?

Even though the Executive Director of SINAC is in a position of subordination with respect to CONAC, it is the Minister of Environment and Energy, in his capacity as such and not as a member of said collegiate body, who is responsible for exercising the sanctioning authority over him, as part of the powers he retains in the matter not deconcentrated to the System, which entails making the decision to initiate the respective administrative procedure, designating the directing organ responsible for its processing, and adopting the final decision.

d. Who is the hierarchical superior of the Directors of Conservation Areas?

Article 17 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad establishes that the Executive Director of SINAC is the immediate hierarchical superior of the directors of the Conservation Areas, also subject to the supervision and oversight of CONAC, as said body is the highest instance of the System.

II. About the Regional Councils of Conservation Areas (CORAC)

Under this section, the legal nature of the CORAC, the public or private nature of its members, and their inter-organic relationship within the structure and functioning of SINAC are consulted.

In the opinion of the controlling organ, based on the provisions of articles 29 and 30 (subsections 5, 6, 8, and 9) – erroneously indicated as article 23 – of the Ley de Biodiversidad, citing legal opinion C-065-2008, the CORAC is the holder of substantive administrative powers in the Conservation Areas (for example, approval of strategic matters, plans, and budgets) and belongs to the functional structure of CONAC, which gives a public nature to its nature and functions. This would imply for the representatives of the private sector who form part of it as members, to be considered de facto public servants – by providing a public service without the corresponding act of investiture – subject, therefore, in accordance with article 118 of the LGAP, to the disciplinary, administrative, and civil liability regime, insofar as they participate in the management of public funds.

Specifically, the following questions are asked:

a. What is the nature of the CORAC? Can the functions attributed to them by subsections 6, 8, and 9 of article 23 (sic) of the Ley de Biodiversidad be classified as public functions? b. Do the representatives of the private sector who make up the CORAC exercise a public function, and can they be considered de facto public officials, subject to the administrative liability regime?

A. The legal nature of the CORAC as public organs that carry out administrative functions, their articulation within the machinery of SINAC, and the condition of public officials of all their members The CORAC are a faithful reflection of the legislator's intention embodied in the Ley de Biodiversidad to enhance the participation of civil society in the management and conservation of natural resources, including the environmental decision-making process, as inferred from the study of its legislative background in file No. 12,635 that gave rise to it.

Indeed, even though during the hearing stage in the Special Commission, the organization of SINAC was questioned by different organisms and institutions as complex and bureaucratic (see in this regard, folios 563, 581, 633, 684, and 794), when explaining the administrative organization, its President, then-deputy Martínez Ramirez stated: "this bill has attempted to propose a scheme that incorporates the conservation of biodiversity, I insist, through SINAC, as the conservation of biodiversity in general. It attempts to create a participatory and decentralized scheme, with strong local participation from different social sectors and specialists, so that there is a synergy that channels the best of the public sector and civil society. The scheme is complex, there is no doubt about that; but, it has been made clear that the subject matter is also complex, how can a single institution cover the concept of biodiversity as it is dealt with in this bill." (See record No. 40 of the session of February 27, 1997, of the Special Commission on the Environment, folios 813 and 814).

An idea of citizen participation already included in the Ley Orgánica del Ambiente in its article 6, when stating that: "[t]he State and the municipalities shall promote the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment"; for which effect, the following provision creates the Regional Environmental Councils, "attached to the Ministry of Environment and Energy; as the highest deconcentrated regional instance, with participation of civil society, for the analysis, discussion, denunciation, and control of activities, programs, and projects in environmental matters." As was explained by the former Director of SINAC, Eng. Raúl Solórzano, during his appearance before the Special Commission on the Environment that discussed and issued a report on the then-bill for the Ley de Biodiversidad, regarding these councils: "we consider that due to a non-coincidence in territoriality, it will cause operational problems in the functioning of these regional environmental councils, because the country has ten conservation areas, eleven with the Isla del Coco region, and there are more regional environmental councils. Our proposal in that article [article 44 of the first substitute text of the bill, the second text was the one finally approved], very specifically, is expressed in the documents that were delivered and it is that the idea that the Ministry of Environment has of establishing Regional Councils proper to conservation areas should be maintained, and a representative of the Regional Environmental Councils located in the area should participate in this Council, and in that way, we would be connecting, and I believe in a very good way, the idea of the Regional Environmental Councils established by the Ley Orgánica del Ambiente with the Regional Councils of Conservation Areas that we are proposing." (See record No. 42 of the session of March 20, 1997, of the Special Commission on the Environment, folios 892 and 893).

By integrating members from the private sector – when the norm speaks of representatives of all interested non-governmental and community organizations –, the CORAC seek to respond to this idea of active participation of civil society in environmental decision-making.

Now then, according to articles 27 of the Ley de Biodiversidad and 22 of its regulations, the CORAC constitutes one of the administrative units that make up the organic structure of the Conservation Areas, together with the Regional Directorate of the Conservation Area, the scientific-technical committee, the financial administration organ of the protected areas, and the Local Committees. It is, therefore, an organ embedded in the administrative apparatus of the Conservation Areas, provided with substantive tasks whose proper performance greatly conditions the proper functioning of the Area as a whole, as can be read from article 30 of the law that lists them:

"ARTICLE 30.-Functions of the Regional Council The Council shall have the following functions:

1.- Ensure the application of policies in the matter.

2.- Ensure the integration of community needs into the plans and activities of the Conservation Area.

3.- Promote the participation of the different sectors of the Area in the analysis, discussion, and search for solutions to regional problems related to natural resources and the environment.

4.- Present to the National Council the proposal for the appointment of the Area Director, by means of a shortlist of three candidates.

5.- Approve the strategies, policies, guidelines, directives, plans, and specific budgets of the Conservation Area, upon proposal of the Area Director and the scientific-technical committee.

6.- Define specific matters for the management of its protected areas, and present them to the National Council for approval.

7.- Recommend to the National Council of Conservation Areas the creation, modification, or change of category of its protected wild areas.

8.- Supervise the work of the Director and the established financial administration organ.

9.- Approve, in the first instance, matters related to concessions and service contracts established in article 39.

10.- Any other function assigned by national legislation or by the National Council." We agree with the controlling organ that the transcribed provision includes important functions of a public nature, without being restricted to those mentioned in the consultation. For the vast majority refers to functions related to the proper management of the Areas and the natural resources included in them, such as ensuring the application of policies in the matter or approving the strategies, policies, guidelines, directives, plans, and specific budgets of the particular area, not to mention the relevant tasks of an administrative nature, such as the very supervision of the work of the Area Director and the financial administration organ or the approval, in the first instance, of contracts and concessions for non-essential services and activities within state-protected wild areas, among others. Even the tasks of subsections 2 and 3, which justify the private representation in these organs, cannot fail to be considered as public insofar as they are aimed at fulfilling the objectives of the LOA and the Ley de Biodiversidad by incorporating community participation in the management and attention to environmental problems.

Ultimately, the location of the CORAC in the administrative structure of SINAC (subjective criterion) and the assignment of substantive functions in environmental matters, for which it is provided with the corresponding state budget (objective criterion), inevitably oblige considering said Council as an organ of a public nature.

We disagree, however, with the respectable criterion of the Contraloría, of considering the members of the CORAC from the private sector as de facto officials under the terms of article 115 of the LGAP. The reason is that the legal system itself provides for all of them a regular election procedure through an assembly convened for that purpose by the regional representative of SINAC – who would be the Director of the Conservation Area in accordance with article 31 of the regulation to the Ley de Biodiversidad – that brings together all legally constituted interested non-governmental and community organizations, municipalities, and public institutions present in the area, as explained in the cited legal opinion C-065-2008 and as provided by article 29 of the Ley de Biodiversidad, which for greater clarity we transcribe below:

"ARTICLE 29.- Regional Council of the Conservation Area The System shall exercise the administration of the Conservation Areas, by means of a Regional Council, which shall be integrated through a public call, made by the regional representative of the System, to all interested non-governmental and community organizations, municipalities, and public institutions present in the area. It shall be composed of the official responsible for the protected area and shall have a minimum of five members representing different sectors present in the area, elected by the Assembly of the organizations and institutions convened for this purpose; a municipal representative must always be elected. In those jurisdictions where the indicated organizations do not exist to integrate the Council, it shall be the responsibility of the municipalities to designate them in coordination with the representative of the System. These Councils shall have the organizational structure indicated by the regulation of this law, which shall have, at a minimum, a President, a Secretary, a Treasurer, and two Members, all elected from within its ranks, as well as a representative of the System, who shall always serve as Executive Secretary. In the Conservation Areas where it is necessary, due to their complexity, Local Councils may be created, by agreement of the Regional Council of the Conservation Area, whose constitution shall be defined in the creation agreement. Each Regional Council shall establish its own regulations within the framework of current legislation, which shall be submitted to the National Council for final approval. In these regulations, a percentage of the total economic income of the Conservation Areas shall be established for its operation." Add to the foregoing the requirement of swearing-in provided in article 32 of the regulation to the Ley de Biodiversidad for all elected members of the CORAC, completing their investiture, which for that reason prevents them from being considered de facto officials. The regulatory provision states as follows:

"Article 32.- On the election procedure for the members of the Regional Council. Every duly accredited representative may participate in the elective positions, which shall be elected by simple majority, always appointing a titular representative of each organization or sector and their respective alternate.

The positions to be elected shall be distributed among at least each of the following sectors: the Municipalities, the community organizations, the non-governmental organizations all legally constituted, the public institutions present in the Conservation Area. A municipal representative must always be elected.

The corresponding swearing-in shall be carried out by the Executive Secretary of the CORAC, in the same assembly for the election of the CORAC members or in another official act within the 15 days following their appointment. The integration of the CORAC positions shall take place in the first ordinary session after the Assembly.

The representative of each Municipality must be accredited before the assembly by means of a Municipal Council agreement.

The representatives of each of the sectors shall meet within the assembly to elect their titular and alternate representative for the integration of the respective CORAC." (The underlining is not from the original).

Consequently, the members of the CORAC, insofar as they integrate with their voice and vote the will of that collegiate organ, of a public nature, just like their essential function of administering the respective Conservation Area, must be considered as public officials, even when they represent private or non-governmental organizations, based on the definition of these servants provided by articles 111 of the LGAP and 2 of the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (No. 8422 of October 6, 2004), particularly this last norm as it states:

"Article 2.—Public Servant. For the purposes of this Law, a public servant shall be considered any person who provides their services in the organs and entities of the Public Administration, state and non-state, in the name and on behalf of it and as part of its organization, by virtue of an act of investiture and with entire independence of the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity. The terms official, servant, and public employee shall be equivalent for the purposes of this Law.

The provisions of this Law shall be applicable to de facto officials and to persons who work for public companies in any of their forms and for public entities in charge of management subject to common law; likewise, to the attorneys-in-fact, administrators, managers, and legal representatives of legal persons that have custody of, administer, or exploit funds, assets, or services of the Public Administration, by any title or management modality." (The underlining is not from the original).

Based on the underlined phrase, the Procuraduría has already highlighted the official status of members of public organs with a composition similar to that of the CORAC, who represent private sector organizations, as in the case of the Public Transport Council (Consejo de Transporte Público, CTP), an aspect that was analyzed in legal opinion C-283-2014 of September 8:

"From the reading of the norms that were transcribed above, it clearly emerges that we are before a state organ, deconcentrated to the maximum degree and belonging to the Ministry of Public Works and Transport (on the legal nature of the Public Transport Council, scope of its deconcentration, and exercise of its powers, see, among others, our legal opinions C-037-2000 of February 25, 2000, as well as C-157-2003 of June 3, 2003).

Thus, taking into account the legal regulation regarding its legal nature, organic structure of the Council, and its form of work, it is evident that the position of director in said council constitutes a public office, whose profile, powers, and form of remuneration are defined in Ley Nº 7969.

What occurs in the particular case of the Public Transport Council (hereinafter CTP) – as in many other organs in the structure of the State – is that by virtue of the very law that creates it, a bipartite composition is provided, where representatives of other public entities or organs converge, together with representatives of one or several groups from the private sector.

Thus, in the case at hand, public officials are designated – on the one hand – to occupy some of the positions in said council, who in turn are ordinarily performing another position, as is the case of the Minister of Public Works or his delegate. That is to say, upon that person who exercises the indicated position – which is usually of a hierarchical nature in these cases – the legislation itself bestows another appointment to a different position, namely in the Public Transport Council, which is exercised independently. We are thus before what is called the exercise of an ex officio position, that is, one that is entered into automatically and obligatorily by mandate of law.

But, on the other hand, a directive position is also conferred upon certain sectors – from the private sphere – which are considered important to exercise a representation of their interests, given the delicate functions that the council is responsible for exercising, and the important impact that the decisions of this organ entail on the interests and rights of such sectors (…)

Now then, these representatives of private sectors, at the moment they accede to an appointment within this Council by the Executive Branch, evidently come to exercise that public office of directors, with all the implications that this entails within the public function.

In this regard, it is appropriate to draw attention to what is expressly provided by article 2 of Ley N° 8422, whose text states: (…)

This norm takes on singular relevance, for it cannot be overlooked that Ley Nº 8422 has the vocation of preventing, detecting, and sanctioning corruption in the exercise of the public function (article 1), through a series of preventive instruments and the imposition of a liability regime, specifically aimed at public management.

For the foregoing, we can affirm that the regulations contained in the cited Ley Nº 8422 are applicable to all members of the CTP insofar as we are in the presence of the exercise of public functions, that is, whenever there is a participation in the powers that the legal system grants this organization for the fulfillment of its purposes.

Under those terms, in the case of the members of the Public Transport Council, based on the functions and powers conferred upon them by Ley Nº 7969, it is evident that they are covered by the terms of Ley Nº 8422, which must always be kept as a guiding principle, in the case of a regulation that contains a series of rules and principles of the utmost importance in the field of the correct exercise of the position, oriented towards the duty of probity, adherence to legality, and the objectives of efficiency and effectiveness.

Thus, it is established with crystal clarity that those members who come from the private sector, upon entering to occupy a directive position in the CTP, exercise a public office, precisely in view of the public nature of the organ.

Obviously, this must be correctly understood, in the sense that they are not officials subject to an ordinary service relationship, under a scheme of subordination or salary remuneration (like common employees), but rather as high-level officials. Indeed, they exercise a directive position that – by its nature – is not subject to said characteristics, but rather to a fulfillment of functions and obligations that materializes by virtue of attendance, participation, and decision-making in the sessions of the collegiate organ. These collegiate decisions constitute the way in which an organ of this nature formally acts, and from which eventual liability of its members may derive in the event that irregular conduct is incurred. We will delve into some other considerations on this point further on.

In accordance with all the foregoing, the answer to this first question must be categorically affirmative, in the sense that certainly the representatives of the private sectors who exercise a directive position in the CTP, in accordance with the terms of Ley N° 7969, are public officials." In the same vein, in legal opinion C-169-2008 of May 16, the Procuraduría indicated that the concept of Public Official is linked to the performance of public functions and not to the legal nature of the relationship:

Under that reasoning, it is necessary to reiterate that individuals who have been contracted by a private entity, insofar as they have performed and perform public functions entrusted by law to the Administration, may be classified as public officials, regardless of the source of the economic resources with which their salaries have been paid. The core point in such cases is not the nature of the funds (public or private), but the exercise of public functions that have been assigned to an organ or entity of the State.” (The underlining is not from the original; see in similar terms opinion C-114-2006, of March 16).

The foregoing considerations are perfectly applicable to the case of the private sector representatives of the CORAC, whose status as public officials, as regards their participation in the collegial body, will be subject to the liability regime in the sphere of public function, which may be of an administrative, civil, or criminal nature. On this point, the same opinion C-283-2014 stated: “Of course, the generating source of such liability may result from improper acts or omissions in the exercise of the position, and these are configured, fundamentally, by participation in the collegial body. As we have seen, liability for the decisions of collegial bodies is attributed to all of their members, unless a negative vote is expressly recorded. Hence the importance of expressly recording disagreement and the negative vote in the event that a director does not share or does not consider correct a decision to be adopted by the council.” B. Recapitulation:

Based on the foregoing, we provide a specific response to the questions raised under this heading:

a.- What is the nature of the CORAC? Can the functions attributed to them by subsections 6, 8, and 9 of Article 23 (sic) of the Biodiversity Law be classified as public functions?

The CORAC are public bodies belonging to the administrative structure of SINAC and, more generally, to that of MINAE. The functions granted to these Regional Councils by Article 30 of the Biodiversity Law must be considered public insofar as they contain substantial powers in the administration of the Conservation Areas and in the management and protection of the natural resources located in said areas.

b.- Do the private sector representatives who make up the CORAC exercise a public function, and can they be considered de facto public officials, subject to the administrative liability regime?

The private sector representatives who make up the CORAC must be considered as public officials, as they participate with their voice and vote in the adopted decisions, thereby forming the will of the body, and therefore, they are subject to the liability regime in the sphere of public function, which may be of an administrative, civil, or criminal nature.

III. In relation to the Local Councils of Conservation Areas (COLAC)

In this regard, the Contraloría indicates that neither the Biodiversity Law nor its regulations are clear in regulating the composition and functions of these councils. It considers that, as they are part of the structure of SINAC, in accordance with Article 23 of the cited law, they must be considered collegial bodies of a public nature, similarly to other instances that maintain a functional link with the body to which they belong or are attached, and cites the example of the Cantonal Sports Committees and the considerations of our opinion C-007-2004, of January 9.

It also considers that the same regulations grant broad discretion to the CORAC for the composition of the COLAC, being able to appoint representatives of public and private institutions through the respective creation agreement. Regarding the assignment of functions, the situation is different, as they could not consist of those that are legally attributed to the CORAC (those of Article 30 of the Biodiversity Law), lacking the legitimacy to assume public powers at the decision-making level in matters of administration of the conservation areas or protected wilderness areas, especially when it comes to sovereign powers (potestades de imperio). Based on this, it considers that the assignment of a percentage of the total economic income of the Conservation Areas for their operation, provided for in Article 29 of the Biodiversity Law, does not imply transferring public funds to these bodies, but rather providing the necessary resources for their operation, at the level of the corresponding CORAC, with said council being responsible for the custody and administration of these resources. Thus, the COLAC must assist in the function of the CORAC and act as advisory bodies at the local consultation level, with the decision-making functions corresponding to the CORAC. In this way, the COLAC would be responsible for proposing policies and solutions for local problems related to natural resources and the environment, identifying community needs in the plans and activities of the conservation area, suggesting specific matters for the management of protected areas, among others. Finally, it points out, based on Article 50 of the Regulation to the Biodiversity Law, that a hierarchical relationship exists between the CORAC and the COLAC, under the terms of Articles 101 and 102 of the LGAP.

Based on the foregoing considerations, the following questions are raised:

a. What is the legal nature of the COLAC?

b. Can the COLAC be composed of representatives of public and private institutions?

c. What functions can the CORAC assign to the COLAC, and what is their degree of influence on decision-making?

d. Do representatives of private sector institutions and private individuals who may make up the COLAC exercise a public function, and in that sense, are they subject to the administrative liability regime?

e. Does the CORAC exercise an administrative hierarchical relationship with respect to the COLAC?

f. Which body may remove or sanction the members of the COLAC?

A. The COLAC are public support or collaboration bodies in the substantive tasks of the CORAC but without decision-making power The scant regulation of these local councils is striking, even though, as highlighted by the Contraloría, they are considered part of the administrative organization of SINAC itself, in accordance with subsection 5 of Article 23 of the Biodiversity Law. In fact, its Article 29 is the only additional reference made in the law, with the following paragraph: “In Conservation Areas where it is necessary, due to their complexity, Local Councils may be created, by agreement of the Regional Council of the Conservation Area, whose constitution will be defined in the creation agreement.” (The underlining is not from the original).

Likewise, the regulation to the Biodiversity Law seems to leave a good part of its formation and operation regime to what is provided in the creation agreement of the respective CORAC, as can be inferred from its Articles 49, 50, and 51, whose section we transcribe in full:

“SECTION VII The Local Councils Article 49.- Local Councils of the Conservation Area. In Conservation Areas where technical and administrative complexity is demonstrated, Local Councils may be created, by agreement of the Regional Council of the Conservation Area, whose constitution will be defined in the respective creation agreement.

The CORAC may request a technical recommendation from the respective Technical Scientific Committee regarding the technical and administrative complexity that supports the creation of one or more Local Councils-COLAC- in each CA.

Article 50.- Of the functions and territorial competence. The functions and territorial scope of the COLAC will be established in the respective creation agreement, but its management will always be subordinated to the development and administration strategy defined by the corresponding CORAC.

Said Local Councils report to the respective Regional Council of the Conservation Area in matters concerning their functions and management; therefore, it will be the latter that defines their operating guidelines and regulations.

The Councils will be organized under the Biodiversity Law and in accordance with the norms that regulate the functioning of collegial bodies of the General Law of Public Administration (No. 6227), insofar as compatible with the creation agreement of said Councils.

Article 51.- Of the organizational structure of the Local Councils. This will be defined in the creation agreement issued by the respective CORAC, for which it may consider the criteria of technical and administrative complexity that justify their creation.

Each Local Council of the Conservation Areas will establish its own Regulations, which will be submitted to the respective Regional Council of the Conservation Areas for final approval.” (The underlining is not from the original).

Despite the broad margin of action that the cited provisions suggest giving to the CORAC to define, by agreement, the functions and structure of the local councils, said margin encounters important limits imposed by the same legal system, which we will specify below.

From the outset, we must highlight the non-permanent or conditional nature of these councils, to the extent that, even though formally considered, as stated, part of the System, not every conservation area will have one, only those where its “complexity” requires its creation. It is therefore optional for the respective Regional Council to constitute the local council or councils deemed necessary, based—the regulation to the law adds—on the technical and administrative complexity of the corresponding area, for whose determination it may make use of the technical recommendation of the Technical Scientific Committee.

This complexity criterion that justifies the creation of the COLAC sets, in our understanding, the standard for its operating regime, as it gives it an auxiliary or support character, strictly collaborative, to the substantive tasks that the CORAC has been entrusted with by law. Whether due to its territorial dimension or the heterogeneity of interests of the sectors or communities that converge in the respective conservation area—to give a couple of examples of the circumstances that possibly warrant qualifying it as complex—, since this is the base criterion for its constitution, we must inevitably deduce that the local councils seek to contribute, through their actions, to the functions that the CORAC has been entrusted with by law in the administration and guardianship of conservation areas, and very particularly, in ensuring the integration of community needs into the plans and activities of the conservation area, as well as in fostering the participation of the different sectors of the area in the analysis, discussion, and search for solutions to regional problems related to natural resources and the environment (subsections 2 and 3 of Article 30 of the Biodiversity Law).

By their very name, the COLAC imply an approach or greater proximity to the community to which that local sphere—which one would understand marks its territorial competence—corresponds, for better attention to or management of regional needs or problems related to natural resources or the environment.

Now, these COLAC lack decision-making power, nor can they issue resolutions that are legally reserved to the CORAC. The latter, as a collegial body, is subject to the limit inherent to its nature, contemplated in Article 90, letter e) of the LGAP, in the sense that “it may not delegate its functions, but only the preparatory proceedings of the same, to the Secretary.” Thus, the work of the local councils is limited to serving as a channel between the civil society of the place and the CORAC in addressing their environmental needs and collaborating with the latter in its tasks, for which the CORAC may define its operating guidelines and, in accordance with Article 50 of the regulation to the Biodiversity Law, subordinate its management to the development and administration strategy that the latter has previously defined.

Regarding the organization and composition regime of the COLAC, Article 51 of the aforementioned regulation indicates that the same criterion of technical and administrative complexity may serve to define the number of its members, with the LGAP being applicable in any case, by the express referral made by the regulatory Article 50 itself, concerning the functioning of collegial bodies, requiring at least a President and a Secretary. As to whether private individuals or representatives of the private sector may be members of the said Council, we find no impediment whatsoever, and it rather aligns with the vocation of the Biodiversity Law and the LOA to promote civil participation in the management of conservation areas.

That said, we must add, due to the explanation previously given regarding the CORAC, that their members must also be considered public officials, as they belong to a body that—if created—is part of the administrative structure of SINAC, giving it its public nature. Certainly, the regulations do not provide for them to have public funds for their operation, so it must be understood, as pointed out by the Contraloría, that it is the CORAC that takes the necessary measures for these local councils to have the means required for their operation.

Finally, even though Article 51 of the regulation to the Biodiversity Law provides that each COLAC may adopt its own organizational regulations, subject to the approval of the respective CORAC, it is hierarchically subordinate to the latter. The general principle of hierarchy contained in Article 83.1 of the LGAP implies that “every body other than the head of the entity (jerarca) will be fully subordinated to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration carried out by law or by regulation,” a criterion of organization that is applicable internally within SINAC, and it is clear that the regulations under study do not contemplate any type of deconcentration in favor of the local councils.

On the contrary, and as expressed by Article 50 of the regulation to the Biodiversity Law, they report to the respective Regional Council, which also determines the guidelines for their actions, as we indicated above. A regulatory gap exists regarding the procedure for appointment and, additionally, for removal of the members of the COLAC, aspects that, again, seem to be left to what the respective creation agreement states. It is also logical to deduce that, as the Regional Council holds the power to create one or more local councils and ultimately regulate their constitution and operation, it also possesses the power to appoint their members. Under this premise, the CORAC would be responsible for exercising the disciplinary power (potestad disciplinaria) over the members of the COLAC, in view of its status as the immediate hierarchical superior in accordance with Article 102, subsection c) of the LGAP and the doctrine of our administrative jurisprudence that the disciplinary power must be exercised, in principle, by the same hierarchical authority that has the power to make the appointments (see our opinions C-057-95, of March 29, 1995, C-082-2008, already cited, and C-137-2010, of July 13).

B. Recapitulation:

In accordance with the foregoing considerations, we provide a specific response to the questions raised in this section:

a. What is the legal nature of the COLAC?

The COLAC are public bodies insofar as they are part of the administrative structure of SINAC, in those conservation areas where they are created, and contribute to carrying out the public functions entrusted to the CORAC in the management and attention of regional problems related to natural resources and the environment.

b. Can the COLAC be composed of representatives of public and private institutions?

The very name of the COLAC suggests a closer and more proximate contact with the environmental needs of a specific local or municipal sphere, and one of the objectives of the Biodiversity Law and the LOA is the participation of civil society in this matter; therefore, no impediment is observed for these local councils to be composed of private sector representatives, a matter that, furthermore, is left to the respective creation agreement.

c. What functions can the CORAC assign to the COLAC, and what is their degree of influence on decision-making?

The criterion of technical and administrative complexity of the conservation area that justifies the creation of the COLAC sets the standard for its operating regime, as it gives it an auxiliary or support character, strictly collaborative, to the substantive tasks that the CORAC has been entrusted with by law, which, as a collegial body, cannot delegate them to the said local councils without the respective legal authorization (Article 90, letter e), LGAP). Ergo, the COLAC lack decision-making power in the matter.

d. Do representatives of private sector institutions and private individuals who may make up the COLAC exercise a public function, and in that sense, are they subject to the administrative liability regime?

As the COLAC are a public body that is part of the administrative organization of SINAC, their members must be considered public officials under the same terms indicated for the members of the CORAC, and are therefore subject to the corresponding administrative liability regime, although nuanced, as they lack decision-making power regarding the functions entrusted by law to the respective Regional Council.

e. Does the CORAC exercise an administrative hierarchical relationship with respect to the COLAC?

The legal system does not contemplate any degree of deconcentration in favor of the COLAC, so it must be understood that the general principle of hierarchy governs in relation to their immediate superior, that is, the CORAC (Article 83.1 LGAP).

f. Which body may remove or sanction the members of the COLAC?

It is valid to infer that if the CORAC holds the power to create the COLAC and determine their constitution and operation regime, it retains the power to appoint their members. Under this premise, the CORAC would be responsible for exercising the disciplinary power over them, in view of its status as the immediate hierarchical superior (Article 102, subsection c) LGAP) and the doctrine of our administrative jurisprudence that the disciplinary power must be exercised, in principle, by the same hierarchical authority that has the power to make the appointments.

IV. In relation to the Local Councils of Biological Corridors (CLCB)

The Contraloría indicates that the CLCB are constituted within the framework of the National Program of Biological Corridors, created by Executive Decree No. 33106-MINAE of February 9, 2006, with SINAC responsible for implementing said program. However, from the provisions of Article 4, subsection f), of the said decree, it is inferred that the CLCB do not constitute Public Administration, nor a public entity in the exercise of administrative function, nor do they have legal capacity nor authorization to administer public resources. Thus, the CLCB are mere promoters of potential technical and financial cooperation resources provided by international organizations or other sources to the conservation areas, to SINAC, without thereby being able to administer such resources, nor make decisions regarding their use and disposal, citing as a basis the criterion rendered by that oversight body in official communication No. 2325 (DFOE-AE-0130), of March 5, 2014, regarding the need for a body to have legal capacity granted by law to be able to administer public resources. Mentioning the Procuraduría opinion C-252-2006, issued in relation to the National Olympic Committee, it concludes that even though the functions assigned to a body created under international law agreements may be considered to be of public interest, this does not mean that these committees are considered public entities, nor consequently, that they are holders of administrative powers, in the exercise of which they can issue administrative acts, which would be the case for the CLCB.

With this reasoning, the following concerns are formulated:

a. What is the legal nature of the CLCB?

b. Can the CLCB be composed of private representatives and public institutions? What is the functional status of the representatives of public and private institutions that make up the CLCB?

c. Can the CLCB receive and administer resources from international organizations of a public or private nature, or activate another source of financing to fulfill their functions?

A. The CLCB are entities or organizations of a private nature that do not belong to SINAC or to the State, for support or cooperation in the establishment and consolidation of local Biological Corridors Letter f) of Article 4 of the cited Decree No. 33106-MINAE, which creates the National Program of Biological Corridors, defines the CLCB in the following terms:

“They will be coalitions that may be integrated by interested Non-Governmental Organizations, representatives of the inhabitants, the productive sector, the governmental institutional sector, and the municipalities, whose purpose will be the establishment and consolidation of local Biological Corridors.

Their level of complexity and institutionality will consist of enhancing the channeling of technical and financial cooperation resources, the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) and technical assistance, and support for the establishment and consolidation of Biological Corridors.

They must have regulations, being instances recognized as Local Councils of Biological Corridors by the Regional Councils of the Conservation Areas.” (The underlining is not from the original).

This Article 4 develops what is indicated in Article 3 of the decree in question, regarding the fact that the CLCB are considered part of the structure of the National Program of Biological Corridors:

“Article 3.- The Program will have the following structure:

• a)The Regional Program for the consolidation of the Mesoamerican Biological Corridor.
• b)The National Network of Biological Corridors of Costa Rica.
• c)The National Program of Biological Corridors of Costa Rica - SINAC.
• d)The Regional Programs of Biological Corridors in the Conservation Areas (SINAC).
• e)The Local Councils of Biological Corridors.” From the relationship of the transcribed paragraphs, it can be observed that the CLCB, unlike the other bodies analyzed in this pronouncement, is not a body belonging to the administrative organization of SINAC, even though they are subject to recognition by the respective CORAC. In fact, it is, together with the System, part of the so-called National Program of Biological Corridors, which, according to Article 1 of the same decree, is defined as “a Biodiversity Conservation Strategy; which will have a long-term Strategic Plan. It will be implemented through the National System of Conservation Areas, which must grant sustainability to the Program, including its actions in its action plans and in its functional, administrative, and financial structure.” Regarding the objectives of the Program, Article 2 of the decree under study provides: “its general objective will be the promotion of the conservation and sustainable use of biodiversity in Costa Rica, from an ecosystemic perspective, for the benefit of society. As specific objectives, it will have the strengthening of protected areas and their connectivities, the institutional development of the National Program of Biological Corridors, and its articulation with the other sectors operating at the national level.” Even though SINAC is entrusted with implementing this strategic plan for the consolidation of the Program as part of the environmental commitments assumed by the country at the Central American level in the establishment of the so-called Mesoamerican Biological Corridor, the participation of other non-governmental organizations, cooperation agencies, and civil society for this purpose is not disregarded.

In this sense, letters c) and e) particularize the tasks assigned to SINAC within the Costa Rican chapter for the institutionalization and consolidation of biological corridors, which, as we know, are defined by letter b) of Article 3 of the Biodiversity Law as: “A delimited territory whose purpose is to provide connectivity between landscapes, ecosystems, and habitats, natural or modified, to ensure the maintenance of biodiversity and ecological and evolutionary processes. It is composed of natural areas under special administration regimes, core zones, buffer zones, or multiple-use zones; providing spaces for social consensus-building to promote investment in the conservation and sustainable use of biodiversity in those territories.” In view of the foregoing considerations and in accordance with the position of the Contraloría, the CLCB cannot be considered part of the Public Administration and, specifically, of SINAC. They are entities of a private nature that, even though they could be composed of ministerial or municipal officials, this circumstance does not make them public bodies. It should simply be understood as a mechanism to foster institutional coordination or establish a link with state agencies in the introduction and strengthening of biological corridors.

As can be read from its recital section, Decree No. 33106-MINAE seeks to formalize this type of organism through the CORAC, as part of the country's commitment to provide an institutional basis for the Program; but this does not make them part of the state apparatus. Neither are they entrusted with administrative functions, as their purpose, as indicated by the norm, is the establishment and consolidation of local Biological Corridors. That is, they are private initiatives aimed at formalizing the proposals for biological corridors of this dimension, following the procedure established by SINAC, and contributing to their sustainability.

Part of that contribution to their sustainability or consolidation may certainly come from seeking financial support or resources from national or international organizations to be allocated to the maintenance and conservation of the biological corridors, or, more colloquially put, knocking on doors at different bodies for this purpose; without implying from the norm the possibility of capturing them directly or administering them on behalf of SINAC or the State.

It is true that the wording of the second paragraph of letter f) of Article 4 transcribed above is ambiguous, as it could suggest that these local councils are empowered to assume State functions, such as the payment for environmental services (pago de servicios ambientales), when it states (and for clarity, we allow ourselves to transcribe this part again): “Their level of complexity and institutionality will consist of enhancing the channeling of technical and financial cooperation resources, the payment for environmental services and technical assistance, and support for the establishment and consolidation of Biological Corridors.” (The underlining is not from the original).

For the Procuraduría, the correct way to interpret the preceding paragraph is to understand that the payment for environmental services is another of the purposes, along with technical and financial cooperation and technical assistance, to which the efforts of the CLCB in facilitating the arrival of resources for such effects would be directed.

In short, the CLCB are non-public support entities for the establishment and consolidation of Biological Corridors, as indicated by the same Decree No. 33106-MINAE.

It should be clarified that their recognition by the respective CORAC, referred to in the final paragraph of letter f) of the cited Article 4, does not in any way entail the attribution of legal personality, nor therefore, the possibility of being considered an autonomous center for the imputation of rights and obligations. The effect of the recognition agreement by the CORAC is limited to formalizing the creation of the corresponding CLCB, as a way to facilitate its actions and its interaction with the different organisms from which it seeks support or cooperation for the introduction or consolidation of the biological corridors.

Finally, and consistent with the foregoing explanation, these support and collaboration efforts of the CLCB are without prejudice to the public functions of administration and oversight that SINAC exercises over the conservation areas (áreas de conservación), even when the boundaries of a biological corridor encompass part of these areas.

B. Recapitulation:

In accordance with the foregoing, we provide a specific response to each of the questions posed:

a. What is the legal nature of the CLCB?

The CLCB are entities or organizations of a private nature, even though they are subject to formal recognition by the respective CORAC. Therefore, they are not part of SINAC, nor of the State, and thus cannot be considered public bodies. Nor are they assigned the exercise of public functions by the legal system.

a. Can the CLCB be composed of private representatives and representatives of public institutions? What is the functional character of the representatives of the public and private institutions that make up the CLCB?

Executive decree no. 33106-MINAE provides that the CLCB may be composed of members from the private sector and representatives "from the governmental institutional sector and the municipalities." In the case of the former, insofar as we are not dealing with a public body performing administrative functions, their status is that of any other private individual; should there be participation of public officials in the composition of the councils, their status does not change, and they must observe the duties inherent to public service – including ethical duties and those of probity – in the activities they carry out within these councils.

b. Can the CLCB receive and administer resources from international organizations of a public or private nature, or access other sources of financing to fulfill their functions?

In accordance with decree no. 33106-MINAE, the purpose of the CLCB is the establishment and consolidation of local Biological Corridors, and to that extent, their work is focused on seeking support or cooperation of various kinds to fulfill this mission. Their formal recognition by the CORAC seeks to facilitate this work, but in no way means that they are being granted legal personality or authorized to receive resources, whether from foreign or domestic sources, in the name or on behalf of the State. By legal mandate, the State – through SINAC – is responsible for the administration of conservation areas, even when one or more of them are part of a biological corridor.

V. General Conclusions

For greater clarity, we allow ourselves to gather under this section the answers provided previously as general conclusions:

1. The legal representation of SINAC, in accordance with Article 103.2 of the LGAP, corresponds to the Executive Director within the specific scope of a budgetary personification (personificación presupuestaria). Outside this scope, the representation of SINAC corresponds to the Minister of Environment and Energy, by virtue of his position as President of CONAC.

2. Given the status of SINAC as a body of maximum deconcentration (desconcentración máxima), CONAC is the highest instance of the System, in accordance with Article 10 of the Regulation to the Biodiversity Law; without prejudice to the powers retained by the Minister in non-deconcentrated matters and as the superior hierarchical body and head of the Environment and Energy portfolio.

3. Even though the Executive Director of SINAC is in a position of subordination to CONAC, it is the Minister of Environment and Energy, in his condition as such and not as a member of said collegiate body, who is responsible for exercising disciplinary authority over him, as part of the powers he retains in matters not deconcentrated to SINAC, which entails making the decision to initiate the respective administrative procedure, designating the directing body (órgano director) responsible for its processing, and adopting the final decision.

4. Article 17 of the Regulation to the Biodiversity Law establishes that the Executive Director of SINAC is the immediate hierarchical superior of the directors of the Conservation Areas, who are also subject to the supervision and oversight of CONAC, since said body is the highest instance of the System.

5. The CORAC are public bodies belonging to the administrative structure of SINAC and, more generally, to that of MINAE. The functions that Article 30 of the Biodiversity Law assigns to these regional councils must be considered public insofar as they contain substantive powers in the administration of Conservation Areas and in the management and protection of the natural resources located in said areas.

6. The representatives of the private sector that make up the CORAC must be considered public officials, insofar as they participate with their voice and vote in the decisions adopted, thus shaping the will of the body, and, therefore, are subject to the liability regime applicable to public service, which can be of an administrative, civil, or criminal nature.

7. The COLAC are public bodies insofar as they form part of the administrative structure of SINAC, in those conservation areas where they are created, and contribute to the performance of the public functions entrusted to the CORAC in the management and attention of regional problems related to natural resources and the environment.

8. The very name of the COLAC suggests a closer and more proximate contact with the environmental needs of a specific local or municipal sphere, moreover, one of the objectives of the Biodiversity Law and the LOA being the participation of civil society in the matter, so no impediment is observed for these local councils to be composed with representatives from the private sector, a matter, furthermore, left to the respective creation agreement (acuerdo de creación).

9. The criterion of the technical and administrative complexity of the conservation area that justifies the creation of the COLAC sets the guideline for their operating regime, as it gives them an auxiliary or support character, strictly collaborative, to the substantive tasks that the CORAC is entrusted with by law, which, as a collegiate body, cannot delegate them to the said local councils without the respective legal authorization (Article 90, section e), LGAP). Therefore, the COLAC lack decision-making power in the matter.

10. As the COLAC are a public body part of the administrative organization of SINAC, their members must be considered public officials in the terms indicated for the members of the CORAC, subject, therefore, to the corresponding administrative liability regime, albeit nuanced, because they lack decision-making power with respect to the functions entrusted by law to the respective Regional Council.

11. The legal system does not contemplate any degree of deconcentration in favor of the COLAC, so it must be understood that the general principle of hierarchy governs in relation to their immediate superior, that is, the CORAC (Article 83.1 LGAP).

12. It is valid to infer that if the CORAC holds the power to create the COLAC and determine their constitution and operating regime, it retains the authority to appoint their members. Under this premise, the CORAC would be responsible for the exercise of disciplinary authority over them, given its condition as immediate hierarchical superior (Article 102, subsection c) LGAP) and the doctrine of our administrative case law that disciplinary authority must be exercised, in principle, by the same hierarchical authority that has the power to make the appointments.

13. The CLCB are entities or organizations of a private nature, even though they are subject to formal recognition by the respective CORAC. Therefore, they are not part of SINAC, nor of the State, and thus cannot be considered public bodies. Nor are they assigned the exercise of public functions by the legal system.

14. Executive decree no. 33106-MINAE provides that the CLCB may be composed of members from the private sector and representatives "from the governmental institutional sector and the municipalities." In the case of the former, insofar as we are not dealing with a public body performing administrative functions, their status is that of any other private individual; should there be participation of public officials in the composition of the councils, the status of them does not change, and they must observe the duties inherent to public service – including ethical duties and those of probity – in the activities they carry out within these councils.

15. In accordance with decree no. 33106-MINAE, the purpose of the CLCB is the establishment and consolidation of local Biological Corridors, and to that extent, their work is focused on seeking support or cooperation of various kinds to fulfill this mission. Their formal recognition by the CORAC seeks to facilitate this work, but in no way means that they are being granted legal personality or authorized to receive resources, whether from foreign or domestic sources, in the name or on behalf of the State.

16. By legal mandate, the State – through SINAC – is responsible for the administration of conservation areas, even when one or more of them are part of a biological corridor.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya C: Dr. Edgar Gutiérrez Minister of Environment and Energy Karen Espinoza Vindas Internal Auditor National System of Conservation Areas (SINAC) [1] PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.407.

Dictamen : 166 del 05/08/2016 C-166-2016 05 de agosto de 2016 Señora Marta E. Acosta Zúñiga Contralora General de la República Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio n.°2863 (DC-0065), del 23 de febrero del año pasado, en cuya virtud se solicita nuestro criterio respecto a la creación, estructura, funciones, naturaleza jurídica, competencias, relación inter-orgánica y jerárquica de los distintos consejos – Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), Consejos Regionales de Áreas de Conservación (CORAC), Consejos Locales de Áreas Conservación (COLAC) y Consejos Locales de Corredores Biológicos (CLCB) – que integran el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y la relación jerárquica de este Sistema y el Ministro de Ambiente y Energía.

Según se explica en su misiva, la presente gestión se da en el marco de una consulta formulada ante ese órgano contralor por la Auditoría Interna del SINAC en relación con el sistema de control interno y rendición de cuentas al que están sujetos los miembros que integran dichos Consejos, al igual que la naturaleza jurídica de los recursos que estos pudieran administrar y si son sujetos de fiscalización de la Auditoría Interna del SINAC, entre otros puntos. Al analizar la respuesta a los puntos anteriores a la luz del marco legal aplicable, es que le surgen una serie de dudas a la Contraloría “sobre las competencias y relaciones de jerarquía de los consejos creados en la Ley de Biodiversidad nro.7788, del 27 de mayo de 1998, que forman parte del SINAC, así como, del Director Ejecutivo de dicho Sistema.” En ese entendido, para mayor claridad de la exposición, nos iremos refiriendo a cada uno de los apartados siguiendo el mismo orden de su consulta, en los que luego de reseñar el fundamento y la posición jurídica de la Contraloría, haremos nuestro respectivo análisis procurando dar respuesta puntual a las preguntas con las que cierra dichos epígrafes. Lo anterior, no sin antes manifestar las disculpas por la dilación de atender su oficio, motivado por la complejidad del tema y las labores ordinarias que le corresponde llevar a cabo a esta oficina.

I.Con respecto a la condición jerárquica del CONAC, el Director Ejecutivo de ese consejo y el Ministro de Ambiente y Energía

Como primera cuestión, la Contraloría halla una inconsistencia entre lo dispuesto por el artículo 7 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET del 4 de diciembre del 2009) y el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo n.°34433-MINAE del 11 de marzo de 2008), respecto al funcionario al que le corresponde la representación legal del SINAC, pues la primera norma se la confiere al Ministro como titular de la cartera y superior de los órganos que integran el ministerio – entre ellos, el mismo Sistema – y la segunda, a su Director Ejecutivo.

Un segundo aspecto que se plantea son los alcances de las prerrogativas del CONAC como órgano superior jerárquico y máxima instancia del SINAC, de acuerdo con los artículos 25 y 26 de la Ley de Biodiversidad (n.°7788 del 30 de abril de 1998) y 10 de su Reglamento, lo que le permitiría emitir directrices, órdenes y lineamientos a los demás órganos que integran el SINAC y ejercer las potestades del artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – LGAP – en cuanto a vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, así como ejercer la potestad disciplinaria, en la medida que según se indicó por la Procuraduría en los dictámenes C-82-2008 y C-049-2013, el jerarca que tiene la potestad de dirigir y ordenar la conducta del funcionario, es el mismo que tiene la potestad disciplinaria sobre sus subordinados.

No obstante, para ese órgano contralor la condición jerárquica del CONAC topa con las siguientes limitantes o rasgos especiales para el ejercicio pleno de este poder de mando: 1) la forma en que se canalizan sus órdenes por medio del Director Ejecutivo del SINAC, a quien le corresponde su ejecución y fungir como superior inmediato de los Directores de las Áreas de Conservación con arreglo al artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad; 2) aun cuando el Director Ejecutivo actúa bajo la supervisión del referido Consejo a tenor del artículo 26 de la Ley de Biodiversidad, en principio responde disciplinariamente ante el Ministro de Ambiente y Energía que lo nombra, lo que se resolvería entendiendo que el órgano colegiado sería “el competente para valorar la gravedad de la falta y decidir el inicio de un procedimiento administrativo, correspondiendo al Ministro la aplicación de la medida disciplinaria que fuera procedente”; y 3) la posición del Director Ejecutivo dentro de la estructura del SINAC conforme con el citado artículo 17 reglamentario, permitiéndole exigir cuentas tanto al personal de la Secretaría Ejecutiva, como a los Directores de las Áreas de Conservación, al igual que girar instrucciones de acatamiento obligatorio.

Finalmente, estima que la condición funcional del Ministro respecto al SINAC le confiere la representación legal y la potestad de dirección sobre el CONAC, y consecuentemente, sobre el Director Ejecutivo, al formar parte de dicho consejo, lo que le permite al titular de la cartera “ordenar la actividad – no los actos – de dicho Consejo, mediante el establecimiento de metas y medios en los términos que definen los artículos 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública, es decir, las potestades de dirección le permiten impartir directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar ante su incumplimiento reiterado, grave e injustificado; así como, coordinar al dirigido con otros.” A partir de lo expuesto se formulan las siguientes preguntas:

a. ¿Quién es el representante legal del SINAC, el Ministro de Ambiente y Energía o el Director Ejecutivo del SINAC?

b. ¿Quién es el superior jerárquico del SINAC, es el CONAC o el Ministro de Ambiente y Energía?

c. ¿Quién es el superior jerárquico del Director Ejecutivo del SINAC? ¿Quién tiene la potestad sancionatoria sobre dicho funcionario?

d. ¿Quién es el superior jerárquico de los Directores de Áreas de Conservación?

A. Las condiciones de la representación legal del SINAC conforme a lo indicado en el dictamen C-109-2016 del 5 de mayo de 2016 Las dos primeras preguntas fueron abordadas en el dictamen C-109-2016 del pasado 5 de mayo, emitido a raíz de una serie de consultas formuladas precisamente por la auditora interna del SINAC, concluyéndose en términos generales, que dada la naturaleza jurídica del Sistema, como un órgano deliberante de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, su representación legal de acuerdo con el artículo 103.2 de la LGAP, le corresponde al Director Ejecutivo en el ámbito que es propio de una personificación presupuestaria, para el ágil y eficiente manejo de los recursos que tiene asignados en la atención y tutela oportuna del medioambiente, conforme a lo indicado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2006-9563.

Fuera de esas labores, la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC, conforme con los artículos 24.1 de la Ley de Biodiversidad y 10.1 de su reglamento – caso de la firma de convenios de cooperación financiera no reembolsable tal como fue analizado por el dictamen C-305-2009 del 28 de octubre de 2009 – quien además ostenta la representación legal de toda la cartera de Ambiente y Energía conforme con el artículo 7 del Reglamento Orgánico del MINAE y a tono con su condición de órgano jerárquico superior del ministerio según se establece por los artículos 25.2 y 28.1 de la LGAP. Por su importancia, y pese a su extensión, pasamos a transcribir el análisis hecho en esa oportunidad:

“B. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SÍ LE RECONOCE AL DIRECTOR EJECUTIVO DEL SINAC LA REPRESENTACIÓN LEGAL DE DICHO ÓRGANO EN LOS ACTOS Y CONTRATOS QUE SEAN PROPIOS DE LA PERSONIFICACIÓN PRESUPUESTARIA QUE LE ES RECONOCIDA LEGALMENTE PARA EL MEJOR DESEMPEÑO DE SUS FUNCIONES.

Según se indicó antes, en el referido dictamen C-305-2009 también se analizó la naturaleza jurídica del SINAC como un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental que pertenece al MINAE, como así también se recalca por el artículo 7 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo n.°34433-MINAE del 11 de marzo de 2008), al señalar en lo que interesa: “El SINAC, es un órgano con desconcentración máxima del MINAE, que posee personalidad jurídica instrumental para la administración de sus propios recursos.” (…)

Como se desprende del texto anterior, al dotar el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad de personalidad jurídica instrumental al SINAC, se le reconoce una facultad para administrar y manejar el presupuesto propio de que es titular de forma diferenciada del presupuesto estatal que nutre al MINAE y al Poder Ejecutivo en general, aun cuando pertenezca a la cartera dicha, y también una potestad de contratar, como parte de esa ejecución presupuestaria en los términos del artículo 8 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, según también se apuntó en el pronunciamiento transcrito.

Con ello se pretende que el SINAC actúe las competencias que tiene encomendadas con mayor eficiencia y celeridad al tratarse de un campo tan sensible y complejo sobre el que dichas competencias se exteriorizan (el medioambiente), según se analizó también por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2006-9563 de las 16:06 horas del 5 de julio del 2006, que determinó la compatibilidad constitucional de la organización administrativa dada a dicho órgano y de la que transcribimos las siguientes consideraciones:

“IV.- (…) Sobre este tipo de organización, la Sala en su más reciente jurisprudencia señaló en la sentencia No. 2005-3629: (…)

b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas." Bajo esta ponderación, el Tribunal mantiene el criterio de que no resulta inconstitucional, otorgarle personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado de la administración según las consideraciones expuestas. De manera que, la creación de la CONAGEBIO bajo la condición de órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, no resulta inconstitucional. De igual modo, la Sala aplica las consideraciones expuestas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual según el artículo 22 cuestionado, fue constituido como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo con el fin de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía. Si bien dicha disposición señala que este órgano tendrá personería jurídica propia, lo cierto es que ésta, no puede ser entendida como una personería plena, sino instrumental, pues precisamente el legislador lo creó como un órgano desconcentrado, a fin de atribuirle competencias exclusivas y técnicas, pero con un cierto grado de independencia e imparcialidad, que le permitiera a la administración, lograr un mayor nivel de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad en su actuar. Así las cosas, esta disposición tampoco resulta inconstitucional…

Como ya fue indicado, estos órganos-persona cuentan con presupuesto, precisamente por las razones de rapidez y celeridad administrativa que les dieron origen, de manera que necesitan contratar ágilmente, recursos materiales y humanos para cumplir sus competencias. Los fines que han sido encomendados a la CONAGEBIO y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, están vinculados a la preservación, el uso ecológicamente sostenible y a la restauración del ambiente. Este Tribunal en reiteradas ocasiones (ver sentencias No. 2004-9927 y 2003-6322) ha señalado que los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país… Es en razón de lo anterior, que resulta plenamente justificable la administración financiera que le ha sido otorgada a estos órganos persona, especializados en la materia de ambiente, toda vez que según quedó expuesto, tanto las políticas de prevención, como de restauración, deben ser oportunas y eficaces, de manera que se debe propiciar un ágil manejo presupuestario de sus recursos, con el fin de evitar un daño ambiental que por el transcurso del tiempo o por razones administrativas, pueda ser eventualmente irreparable e incidir gravemente en la afectación de otros derechos fundamentales, como en la salud.” (El subrayado no es del original).

Ahora bien, la atribución de una personalidad jurídica instrumental a un órgano determinado lleva implícito la necesidad de contar con un representante que actúe a nombre y por cuenta de éste, es decir, que asuma la representación del órgano en los actos y contratos que son expresión del manejo de ese presupuesto diferenciado que se les reconoce.

De tal suerte, que como es usual en las legislaciones especiales que rigen a estas personificaciones presupuestarias, no siempre el representante del órgano-persona coincide con el superior jerarca administrativo del organismo al que pertenece. Es el caso, por ejemplo, de la Comisión Nacional de Atención de Riesgos y Prevención de Emergencias, que aun cuando pertenece al Ministerio de la Presidencia, la representación judicial y extrajudicial la ostenta el Presidente de su Junta Directiva, conforme con los artículos 13 y 19 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (n.° 8488 del 22 de noviembre de 2005).

En el supuesto concreto del SINAC, se plantea si su representación legal le corresponde al Ministro del Ambiente como tal o como presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) o bien, si recae en su Director Ejecutivo, fruto de una suerte de delegación que le hizo este último órgano.

Tal como se señaló en el dictamen C-305-2009 de repetida cita, el superior jerárquico del Sistema como órgano-persona es el CONAC, órgano colegiado presidido por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Así se desprende de la relación de los artículos 23, 24.1, 25 y 26 de la Ley de Biodiversidad y más explícitamente del artículo 10 de su reglamento, que dispone:

“Artículo 10.-Integración. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en adelante CONAC, será la máxima instancia del SINAC y estará integrado por los siguientes miembros:

• a)El Ministro del Ambiente y Energía, quien lo presidirá.
• b)El Director Ejecutivo del SINAC, quien actuará como Secretario del Consejo.
• c)El Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO).
• d)Los Directores de cada Área de Conservación.
• e)Un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación, designado del seno de cada Consejo, según lo establezca el Reglamento del CORAC respectivo.” (El subrayado no es del original).

Sin embargo, han sido los tribunales de la república los que han determinado que la representación legal del SINAC recae en su Director Ejecutivo. En concreto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, fungiendo como Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, abordó de lleno el tema de la naturaleza jurídica del CONAC y del Director Ejecutivo del SINAC a partir de las funciones que las disposiciones antes citadas de la Ley de Biodiversidad le confieren a ambos órganos, concluyendo en la resolución n.°174-F-TC-2009 de las 8:45 horas del 20 de agosto de 2009 que la representación la ostenta este último dado el carácter deliberativo del CONAC, lo que lo sitúa en el supuesto del artículo 103.2 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – LGAP – que en lo que interesa dispone: “2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio.” Por su interés, transcribimos integralmente el considerando IV de la referida resolución n.°174-F-TC-2009:

“IV.-Naturaleza Jurídica del Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Reclama la apelante que el Director Ejecutivo del SINAC no tiene representación que le faculte a recibir en posesión bienes inmuebles, y que por lo tanto no podía autorizar en este caso al licenciado Blanco Araya. El artículo 23 de la Ley de Biodiversidad establece la estructura del SINAC, y dispone que estará conformado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaría Ejecutiva, las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación, los consejos regionales de Áreas de Conservación, y los consejos locales. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación es un órgano colegiado y de carácter deliberativo, como se desprende de los cánones 24 y 25 de la misma norma; conforme a los cuales, se encuentra integrado por el Ministro del Ambiente y Energía (quien preside), el Director Ejecutivo del Sistema (que actúa como secretario), el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO, los directores de cada Área de Conservación, y un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación (ordinal 24). Sus funciones son “1.-Definir la ejecución de las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y vigilar que se ejecuten. / 2.- Supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación. / 3.- Coordinar, en forma conjuntamente con la Comisión, la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, la cual deberá ser ampliamente consultada con la sociedad civil y coordinada debidamente con todo el sector público, dentro del marco de cada una de las Áreas de Conservación. / 4.- Definir estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales, así como supervisar su manejo. / 5.- Aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación. / 6.- Recomendar la creación de nuevas áreas protegidas que aumenten su categoría de protección. / 7.- Realizar auditorias técnicas y administrativas para la vigilancia del buen manejo de las Áreas de Conservación y sus áreas protegidas. / 8.- Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación. / 9.- Nombrar de una terna propuesta por los consejos regionales, los directores de las Áreas de Conservación. / 10.- Aprobar las solicitudes de concesión indicadas en el artículo 39 de esta ley. / 11.- Otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos de esta y otras leyes relacionadas con las funciones del Sistema” (precepto 25); de ellas se extrae, según se dijo, su carácter deliberativo. Por su parte, el Director Ejecutivo tiene a su cargo la ejecución de las directrices y decisiones del Consejo, así como la representación de éste último en la CONAGEBIO (disposición 26). Tal y como se desprende de su propia denominación y de sus funciones, tiene naturaleza primordialmente ejecutiva, pero además de ello, es representante, pues, pese a que la Ley de Biodiversidad es omisa en señalar a cuál de estos órganos corresponde la representación del Sistema, resulta aplicable la Ley General de la Administración Pública para definir este aspecto. Ley cuyo numeral 103 párrafo segundo dispone que cuando “a la par del órgano deliberante haya un gerente o un funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio”. De este modo el Director del SINAC, además de ser un órgano ejecutivo, también posee naturaleza representante. Así las cosas, no lleva razón el recurrente en cuanto afirma que el Director no tiene capacidad para recibir en posesión el bien a expropiar, pues como se dijo, en esta figura es que recae la representación del Sistema, y es éste, entonces, el llamado a actuar en nombre del SINAC, como administrador de las áreas silvestres protegidas, en el presente proceso. En esa calidad, el titular está facultado para autorizar la participación de su subalterno en la diligencia de puesta en posesión, de conformidad con el artículo 89 también de la Ley General de la Administración Pública.” (El subrayado no es del original).

A tono con el razonamiento anterior, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda ha reconocido la representación del SINAC a cargo de su Director Ejecutivo en los juicios que con arreglo al artículo 12.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo debe participar en calidad de demandado junto con el Estado o bien, como coadyuvante (ver como muestra, la sentencia n.°89-2013-VII de la Sección VII de dicho Tribunal de las 10:15 horas del 13 de diciembre del 2013 y el expediente n.°12-000631-1028-CA del proceso contencioso administrativo actualmente en curso que interpuso la Municipalidad de San Rafael de Heredia en contra del ICE y el Estado).

Esta postura jurisprudencial permite compatibilizar la previsión del artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad que le confiere la representación legal del SINAC a su Director Ejecutivo en los siguientes términos:

“Artículo 19.- Sobre la representación legal del SINAC. Corresponderá al Director Ejecutivo ejercer la representación legal del SINAC para la ejecución presupuestaria y gestión administrativa dentro de los límites que a sus atribuciones y facultades le confiera el CONAC.” Desde este punto de vista no existiría incompatibilidad o contradicción entre dicho artículo y la normativa legal que le sirve de base, sin perjuicio de que la ponderación acerca de si debe o no derogarse es una cuestión que le corresponde en exclusiva abordar al Poder Ejecutivo.

Recuérdese que la observación que hizo la Procuraduría en el dictamen C-305-2009 respecto a la legalidad del citado numeral fue en el contexto de extender o ampliar esa representación del Director Ejecutivo más allá del estrictamente presupuestario en el manejo de los recursos del SINAC, lo que, por otro lado, justifica el otorgamiento de la personalidad instrumental. Volvemos a transcribir esa parte del dictamen para mayor claridad: “si se interpretara que lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad abarca no solo la ejecución presupuestaria sino también la suscripción de los convenios que nos ocupan, tendría que concluirse que dicho numeral es dudosamente legal” (el subrayado no es del original).

La parte subrayada del pronunciamiento de cita hace hincapié en esa conclusión, de forma que la representación que ejerce el Director Ejecutivo del SINAC lo es a los efectos del ámbito propio que corresponde a una personificación presupuestaria: administración y manejo de sus recursos.

Más allá de esas funciones habría que entender que la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC, conforme con los artículos 24.1 de la Ley de Biodiversidad y 10.1 de su reglamento, quien además ostenta la representación legal de toda la cartera de Ambiente y Energía conforme con el artículo 7 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET del 4 de diciembre del 2009) y a tono con su condición de órgano jerárquico superior del ministerio según se establece por los artículos 25.2 y 28.1 de la LGAP.

El respaldo legal del artículo 19 Reglamento a la Ley de Biodiversidad hay que encontrarlo, como se señaló por la Sala Primera de la Corte actuando como Tribunal de Casación en la citada resolución n.°174-F-TC-2009, no solo en el artículo 103.2 de la LGAP, sino también en las funciones que los artículos 25 de la Ley y 12 del reglamento le confieren al CONAC, resaltando su carácter deliberativo (...)

No obstante, del mismo carácter y atribuciones que el ordenamiento jurídico le confiere a ambos órganos se desprende que la representación que se le confiere al Director Ejecutivo del SINAC no tiene por qué estar precedida siempre de un acto de delegación expresa por parte del CONAC, sino que puede ser expresión de las labores ejecutivas propias del cargo en relación con “las directrices y decisiones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación”, tal como se establece por el artículo 26 de la Ley de Biodiversidad.

Es decir, la representación legal del Sistema a favor del Director Ejecutivo para la ejecución presupuestaria y gestión administrativa dentro de los límites que a sus atribuciones y facultades le confiera el CONAC, de que habla el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, puede entenderse que queda enmarcada dentro del conjunto de orientaciones o definiciones de política o estrategias que le corresponde acordar a dicho órgano superior, para el cumplimiento de los fines públicos que en materia ambiental tiene encomendados el SINAC.

De forma que los límites al ejercicio de la representación por parte del Director Ejecutivo del Sistema en lo que atañe al ámbito presupuestario y administrativo vendrían dados por las estrategias, lineamientos y políticas vinculadas con la protección y conservación en el manejo y uso sostenible de los recursos naturales (en el ámbito forestal, vida silvestre, áreas protegidas, cuencas hidrográficas y sistemas hídricos y la biodiversidad en general) que acuerde el CONAC, basada en el intercambio de opiniones o deliberaciones de sus miembros.

Hay que tomar en cuenta que los artículos 25 de la Ley de Biodiversidad y 12 de su reglamento, que desarrollan las funciones del CONAC, entremezclan la producción de acuerdos de carácter general, con la toma de decisiones particulares. Entre los primeros tenemos, la definición de las estrategias técnicas y políticas relacionadas con la consolidación y desarrollo del SINAC (artículos 25.1 y 12.b); las recomendaciones al Ministro de Ambiente y Energía en torno a la división territorial del Sistema y la creación de nuevas áreas silvestres protegidas (artículo 12, letras a y b); la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, de forma coordinada con la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, (CONAGEBIO) (artículos 25.3 y 12.f); la definición de estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales (artículo 25.4); los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación (artículo 25.8); así como la definición de los lineamientos generales para conformar los mecanismos y los instrumentos de administración financiera para las Áreas de Conservación, con la facilitación de la Secretaría Ejecutiva (artículo 12.h). Por lo que se refiere a la emisión de actos concretos a cargo del CONAC, tenemos, el nombramiento de los directores de las Áreas de Conservación (artículos 25.9 y 12.j); la aprobación de las solicitudes de concesión de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas (artículos 25.10 y 12.k), así como de los contratos para la administración de recursos y contratación de servicios del SINAC (artículo 12.p), entre otras.

Es posible entender, entonces, que las estrategias y políticas adoptadas por el CONAC al amparo de las disposiciones anteriores servirían como límite al ejercicio de la representación legal a cargo del Director Ejecutivo, lo que no impide que esa máxima instancia colegiada pueda tomar acuerdos concretos acerca de la forma en que este último deba ejercer dicho mandato en un aspecto determinado. Todo lo cual se ve facilitado por el conocimiento que el mismo Director Ejecutivo tiene de los acuerdos del Consejo al participar él de sus sesiones con voz y voto, fungir como su secretario y además, superior inmediato de la Secretaría Ejecutiva conforme con los artículos 23 y 24 de la Ley de Biodiversidad y 9, 10.b, 15, 17 y 18 de su reglamento.

En definitiva, al existir una habilitación normativa que le confiere la representación legal del SINAC a su Director Ejecutivo en el ámbito que es propio de una personificación instrumental, no se precisa de un acuerdo del CONAC que le precise los límites a su ejercicio, en la medida que ese mandato estaría acotado por la definición misma de las políticas y estrategias que esa máxima instancia colegiada adopte para el cumplimiento de los fines que el ordenamiento jurídico le encomienda al Sistema.

Se desprende de lo anterior, que la representación del Director Ejecutivo tampoco proviene de un acto de delegación, sino que hay que entenderlo como parte de sus labores ordinarias en el manejo, administración y ejecución de los recursos que forman parte del presupuesto diferenciado del SINAC. Con esto se busca dotar al Sistema de la agilidad y eficiencia en su gestión a que hacía alusión la Sala Constitucional en el citado voto n.°2006-9563 – rasgos que también recoge el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad – que difícilmente se alcanzarían si cada acto concreto de representación de este tipo quedara condicionado a cuando sesione el CONAC.

Más allá de ese ámbito competencial relativo a la materia presupuestaria, habría que concluir que la representación legal en los demás asuntos – verbigracia, el consultado en el dictamen C-305-2009 – recaería en la persona del señor Ministro, en su calidad de Presidente del CONAC.” Puntualizando en la respuesta a la pregunta b) que nos hace ese órgano contralor, reiteramos lo dicho en los referidos dictámenes C-305-2009 y C-109-2016 en el sentido de que el superior jerárquico del SINAC, como órgano-persona, es el CONAC, órgano colegiado presidido por el Ministro de Ambiente y Energía a tenor de los artículos 23, 24.1, 25 y 26 de la Ley de Biodiversidad y 10 de su reglamento. En la condición dicha, es decir, como Presidente del CONAC, le corresponde al Ministro la representación del SINAC en aquellas materias no relacionadas con los actos y contratos propios de la ejecución de ese presupuesto diferenciado que goza el Sistema, pues en estos supuestos el Director Ejecutivo tendrá la representación legal de dicho órgano.

Sin embargo, ya dentro de la estructura organizacional del MINAE a la que pertenece el SINAC, el jerarca o superior jerárquico supremo, de acuerdo con la nomenclatura que utiliza el artículo 103.1 de la LGAP, es el Ministro con arreglo a los artículos 6 y 7 del Reglamento orgánico de dicha cartera (decreto n.° 35669-MINAET), donde el Sistema es concebido como una de sus dependencias.

Para comprender mejor esto y antes de entrar en la respuesta a la pregunta siguiente, acerca del superior jerárquico del Director Ejecutivo del SINAC y legitimado, en consecuencia, para ejercer la potestad disciplinaria en su contra, conviene analizar la forma en que se articulan las relaciones entre dicho Sistema y la figura del Ministro, a partir del grado de desconcentración máxima dado al primero y la condición de órgano jerárquico superior que ostenta este último dentro del Ministerio de Ambiente y Energía, según lo mencionamos antes, de acuerdo con los artículos 25.2 y 28.1 de la LGAP y 7 del Reglamento Orgánico de dicha cartera (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET).

B. La forma en que se articula las relaciones entre el SINAC, a partir de su consideración como órgano de desconcentración máxima, y el Ministro de Ambiente y Energía dentro de la estructura organizativa del MINAE Como sabemos de la letra del artículo 83.3 de la LGAP, por virtud del grado máximo de desconcentración, el órgano inferior que la ostenta queda exceptuado de órdenes, instrucciones o circulares del jerarca en el ámbito competencial o materias que en función de esta técnica organizativa le corresponde resolver en definitiva a aquél con carácter exclusivo y excluyente, aun cuando siga perteneciendo a la misma estructura jerárquica del titular originario de dichas atribuciones (ver al respecto, entre muchos otros, nuestros pronunciamientos C-086-91, del 23 de mayo y C-104-91, del 19 de junio, ambos de 1991; C-004-1993, del 4 de enero de 1993; C-159-96, del 25 de setiembre y C-171-96, del 18 de octubre, ambos de 1996; C-033-2002, del 28 de enero de 2002; C-217-2007, del 3 de julio de 2007; C-203-2008, del 13 de junio de 2008; C-003-2009, del 19 de enero, OJ-004-2009, del 21 de enero, C-084-2009, del 20 de marzo, y C-276-2009, del 13 de octubre todos del año 2009).

Justo en el dictamen C-305-2009 que se cita en el oficio de la señora Contralora, se hizo el esfuerzo de conjuntar las materias o funciones desconcentradas a favor del SINAC, en vista de las diversas leyes que afectan o tienen incidencia en el sistema dadas las distintas direcciones u oficinas que la integran:

“2.- La competencia desconcentrada La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.

Normalmente se considera que la desconcentración es uno de los límites más importantes a la jerarquía. Esta es una técnica de descongestión de la jerarquía, que ya que la transferencia de competencias decisorias implica un cambio en la titularidad de las competencias y no solo en su ejercicio, como sí sucede en la delegación. Por medio de este mecanismo, el órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, no obstante lo cual mantiene su condición de órgano y por ende, parte de la organización que desconcentra.

Como indicamos en el dictamen N° C-159-96 de 25 de setiembre de 1996, con la desconcentración se quiebra el principio jerárquico por cuanto el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada, así como existe la posibilidad de que se elimine el agotamiento de la vía administrativa. En último término, en el caso de desconcentración máxima el jerarca pierde el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado. Así, el órgano desconcentrado puede ejercer en propio nombre, y no en el de otro ente u órgano al que pertenece, la correspondiente competencia desconcentrada. La desconcentración máxima se convierte, de esa forma, en el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o de avocación. En palabras de la Sala Constitucional:

“De manera que existe desconcentración administrativa cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de autonomía, con lo que se produce la pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico, de donde, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aún cuando se trate del grado máximo de la desconcentración”. Sala Constitucional, resolución 9563-2006 antes citada.

El SINAC se desconcentra para que ejerza las competencias a que se refiere el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad. Esto es la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos y las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas, competencias asignadas a la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y al Servicio de Parques Nacionales. Obsérvese que la Ley de Biodiversidad no contiene una enumeración precisa de las competencias del SINAC. Por lo que para conocer cuáles son estas –más allá de lo dispuesto en la propia Ley de Biodiversidad- hay que remitirse a las leyes que atribuyen competencias a la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y al Servicio de Parques Nacionales.

Conforme lo dispuesto en la Ley Forestal, artículo 6, la Administración Forestal está encargada de la conservación de los recursos forestales del país, tanto en terrenos del patrimonio natural del Estado como en áreas forestales privadas, la aprobación de los planes de manejo forestal, dictar los lineamientos de los planes de manejo forestal, administrar el Fondo forestal, establecer vedas de las especies forestales en vías o en peligro de extinción, o que pongan en peligro de extinción otras especies de plantas, animales u otros organismos, en fin, el control del aprovechamiento forestal mediante inspecciones y auditorías en distintos lugares y otorgar licencias de certificadores forestales. Asimismo, se le ha asignado participación en otras competencias, como la relativa al control de plagas, incendios en los recursos forestales del Estado o privados, el desarrollo de programas de divulgación sobre sostenibilidad de los recursos forestales y participación en la determinación de la capacidad de uso del suelo. A la Dirección General de Vida Silvestre que integra el SINAC le corresponde en materia de conservación de vida silvestre, (artículo 7 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317 de 30 de octubre de 1992), como competencias desconcentradas, extender o denegar permisos de caza, pesca continental o insular, extracción de flora y cualquier permiso para importar o exportar flora o fauna silvestres, así como administrar, supervisar y proteger los humedales; establecimiento de medidas técnicas para el buen manejo, conservación y administración de la flora y fauna silvestres, administración de los refugios de vida silvestres. Asimismo, corresponde a la Dirección General de Vida Silvestre otorgar permisos de importación de especies de vida silvestre, artículo 26, así como el otorgamiento de permisos de caso, permisos de exportación especímenes obtenidos por una recolecta científica o cultural, artículo 44. A dicha Dirección le han sido asignadas otras funciones en el ámbito correspondiente, sin que pueda considerarse que se trata de competencias exclusivas y excluyentes (fomento de refugios de vida silvestres y fincas cinegéticas en propiedad privada).

El Servicio de Parques Nacionales, creado mediante Ley 6084 de 24 de agosto de 1977, ejerce poderes decisorios exclusivos en la administración y conservación de los parques nacionales, artículo 3. Le corresponde autorizar la pesca deportiva y artesanal dentro de las áreas de los parques nacionales, artículo 10.

Cabe agregar que, conforme el numeral 29 de la Ley de Biodiversidad, compete al SINAC la administración de las áreas de conservación, lo cual comprende lo referente a las concesiones y los contratos de servicios a que se refiere el artículo 39 de esa Ley. De conformidad con los principios que rigen la desconcentración, las competencias cuya titularidad no haya sido transferida a un órgano inferior se mantienen en cabeza del superior jerárquico.” (El subrayado no es del original).

En efecto, tal como se precisa en el párrafo in fine del texto anterior y a tono con los principios que rigen la desconcentración, el jerarca retiene para sí, el ejercicio de las competencias ajenas a la desconcentración, respecto a las cuales, se mantiene intacta la relación de jerarquía entre el superior y el órgano desconcentrado, lo que le permite ejercer todos los atributos propios de ese vínculo derivados del artículo 102 de la LGAP (ver los dictámenes C-203-2008 y C-276-2009 ya citados, como también el C-208-2014 del 26 de junio); entre ellos y en lo que aquí interesa: la potestad disciplinaria (inciso c de la misma disposición).

Las consideraciones anteriores revisten importancia para el aspecto puntual que se consulta, pues explican los poderes que conserva el Ministro de Ambiente y Energía como jerarca respecto al SINAC en todo aquello relacionado con la materia no desconcentrada.

Para explicarnos mejor, en virtud de la naturaleza desconcentrada del SINAC, el CONAC constituye el órgano de mayor jerarquía para el cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas por ley, pero para aquellas competencias que no están incluidas dentro de la desconcentración de que fue objeto el Sistema, debe entenderse que la máxima autoridad es el Ministro de Ambiente y Energía (ver en este sentido, los pronunciamientos C-247-2015 y C-286-2015, del 9 de setiembre y 21 de octubre, respectivamente).

Del mismo modo, como es propio de tal condición, al Ministro le corresponde, según lo interpreta la Contraloría, ejercer la labor de “Dirigir y coordinar todos los servicios del Ministerio”, incluidos los del SINAC, de conformidad con la letra a) del párrafo 2° del artículo 28 de la LGAP, y en coherencia con su rango de rector del sector, así previsto por el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía (n.°7152 del 5 de junio de 1990), cuyo artículo 2 inciso a) le atribuye a la cartera a su cargo: “Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, deberá realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector.” (El subrayado no es del original).

Esta condición de rector del sector de recursos naturales, energía y minas, es reiterada por el artículo 6 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (n.° 7317 de 30 de octubre de 1992), cuya letra a), le confiere como competencia, en consonancia con lo expuesto: “Definir, conjuntamente con el Presidente de la República, las directrices de Gobierno para el sector.” (El subrayado no es del original).

En el caso particular del Director Ejecutivo del SINAC, el artículo 26 de la Ley de Biodiversidad establece con toda claridad a quien le corresponde nombrarlo: el Ministro de Ambiente y Energía. Notemos, que esta potestad se le confiere en su condición de Ministro y no como Presidente y miembro del órgano colegiado llamado CONAC. Dice así la norma en cuestión:

“ARTÍCULO 26.- Funciones del Director Ejecutivo El Director Ejecutivo del Sistema, será el responsable de ejecutar las directrices y decisiones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación y actuará bajo su supervisión. Será nombrado por el Ministro del Ambiente y Energía, por un período de cuatro años, y podrá prorrogarse su nombramiento. Su responsabilidad incluye mantener informado al Consejo y al país, sobre la aplicación de esta legislación y de otras leyes cuya aplicación le corresponda al Sistema; asimismo, deberá supervisar y dar seguimiento al cumplimiento de los reglamentos, las políticas y las directrices emanadas en la materia; también representará al Consejo Nacional de Áreas de Conservación en la Comisión.” (El subrayado no es del original).

Citando los pronunciamientos C-82-2008 y C-049-2013, el órgano contralor plantea si al caso del Director Ejecutivo le resulta aplicable el principio de quien nombra, remueve, debiendo en consecuencia ser el propio Ministro el competente para ejercer en contra de él la potestad disciplinaria, lo que se extrae también del artículo 104.1 de la LGAP. La duda se presenta debido a que el artículo 26 recién transcrito le confiere a su vez al CONAC, la labor de supervisar su actuación, con lo que surge la necesidad de determinar el papel de este órgano en los eventuales procedimientos sancionatorios que se pudieran iniciar en contra del Director Ejecutivo.

Lo primero a aclarar es que la potestad disciplinaria no es una de las atribuciones desconcentradas a favor del SINAC y en última instancia, al CONAC, pues no está dentro de las atribuciones reconocidas en la Ley de Biodiversidad (artículo 22) y por conexión, tampoco en la Ley del Servicio de Parques Nacionales (n.°6084 de 24 de agosto de 1977), la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la Ley Orgánica del Ambiente (n.°7554 de 4 de octubre de 1995) y la Ley Forestal (n.°7575 del 13 de febrero de 1996).

Esto significa que el titular de la potestad disciplinaria sobre el Director Ejecutivo es el Ministro de Ambiente y Energía y en esa medida, le corresponde tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo, designar al órgano director encargado de su tramitación y adoptar la decisión final (ver, entre otros, el dictamen C-092-98 del 19 de mayo de 1998). Lo anterior a tono con lo dispuesto en los artículos 102.c) y 104.1 de la LGAP, este último en cuanto le reconoce al jerarca la facultad para “nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente”.

Ahora bien, cierto es que el mismo artículo 26 de la Ley de Biodiversidad coloca en una posición de subordinación al Director Ejecutivo respecto al CONAC, al quedar sujeto a su supervisión y obligado a mantenerlo informado, siendo responsable también de la ejecución de los acuerdos y decisiones que se adopten en el seno de dicho Consejo. Adicionalmente, el artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad le encarga “velar por el cumplimiento de los asuntos técnicos, operativos y administrativos del Sistema, así como de todos aquellos que mediante acuerdo le asigne el CONAC.” (El subrayado no es del original). Se desprende de la frase anterior, que dentro del ámbito de competencias del Consejo, éste le puede encomendar al Director Ejecutivo el cumplimiento de determinadas labores.

Existe, por tanto, entre ambos órganos una relación jerárquica en el ámbito propio de la materia desconcentrada, sin perjuicio de las facultades que retiene el Ministro como jerarca de la cartera de Ambiente y Energía, según lo explicado líneas atrás. Dentro de esta relación vertical, al CONAC le corresponde vigilar y supervisar la acción del Director Ejecutivo como parte de la buena marcha en el desarrollo de las funciones que tiene encomendada el SINAC en la tutela y la gestión del medioambiente en general. En el ámbito disciplinario, aun cuando al CONAC no le corresponda la decisión de abrir un procedimiento ordinario en contra del Director Ejecutivo y cesarlo ante una eventual falta o irregularidad de su parte, la doctrina especializada[1] le reconoce al referido Consejo, en su condición de órgano superior y como parte del contenido de la relación jerárquica, una intervención en el ejercicio de la potestad disciplinaria mediante la propuesta de instrucción al Ministro del pertinente procedimiento a los efectos de la imposición de la sanción que proceda, cuyo conocimiento de la falta se vería facilitado al integrar el CONAC.

Con esto se nota una particularidad del referido Consejo, pues en su seno convergen los distintos mandos del SINAC, compuesto conforme con los artículos 24 de la Ley de Biodiversidad y 10 de su reglamento, por el mismo Ministro de Ambiente y Energía, que lo preside, el Director Ejecutivo, que actúa como Secretario del Consejo, el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), los Directores de cada Área de Conservación y un representante de cada CORAC. El artículo 18 del mismo reglamento salva la posible situación de conflicto en el supuesto descrito de una eventual falta del Director Ejecutivo, pues lo exceptúa de participar con voz y voto en el referido Consejo, aspecto que se definiría mediante acuerdo tomado por mayoría absoluta de sus miembros.

Ciertamente, la forma en que está integrado el Consejo favorece la comunicación ágil y eficaz de sus acuerdos al servidor encomendado a ejecutarlos (el Director Ejecutivo), así como al resto de Directores de las Áreas y representantes de los CORACS, quienes incluso, habrían participado activamente en su adopción, completando así toda la cadena descendente que conforma el Sistema, al tiempo que el Jerarca queda enterado de primera mano del desarrollo e implementación de las políticas del sector y de los posibles fallos o problemas para su debida consecución.

Sin embargo, la conformación de este órgano – dirigida como se dijo a facilitar la comunicación y rápida implementación de sus decisiones – no es óbice para que ejerza sus atributos como máxima instancia del SINAC en el aspecto concreto de supervisar la actuación de su Director Ejecutivo y proponer al Despacho del Ministro, de ser el caso, la apertura de un procedimiento disciplinario en contra de aquél en el evento de detectar alguna anomalía o irregularidad en sus labores que así lo amerite.

Por último, se consulta por el superior jerárquico de los directores de las Áreas de Conservación, funcionarios que de conformidad con el inciso 9 del artículo 25 de la Ley de Biodiversidad son nombrados por el CONAC a partir de una terna propuesta por los consejos regionales y siguiendo el procedimiento de los artículos 52 y 53 del reglamento a dicha ley.

Nuevamente, podemos observar la particular integración de esta instancia máxima, pues la condición de miembros del CONAC no releva a los directores de las Áreas de Conservación de dar cuentas de su gestión y actuar bajo la supervisión del referido Consejo, como así lo muestra las funciones que el mismo artículo 25 de la ley le encomienda a dicho órgano, que van desde “Supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación” (inciso 2); hasta “Realizar auditorías técnicas y administrativas para la vigilancia del buen manejo de las Áreas de Conservación y sus áreas protegidas” (inciso 7); como también, “Aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación” (inciso 5); y “Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación” (inciso 8). En el cometido de estas labores, el CONAC contará con el apoyo o la facilitación de la Secretaría Ejecutiva de SINAC de acuerdo con los incisos e), g) e i) del artículo 12 del reglamento a la Ley de Biodiversidad. Este haz de competencias es reflejo de la concepción legal de las Áreas de Conservación como unidades territoriales sujetas a la supervisión general del CONAC (artículo 28 de la Ley de Biodiversidad).

De forma más específica, el ya mencionado artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad establece que el Director Ejecutivo del SINAC es el superior jerárquico inmediato de los directores de estas áreas, que para mayor claridad, lo transcribimos ahora de forma integral:

“Artículo 17.-Del Director Ejecutivo. El Director Ejecutivo será el superior inmediato del personal de la Secretaría Ejecutiva y de los Directores de cada Área de Conservación. Le corresponderá girar las instrucciones respectivas, las cuales son de acatamiento obligatorio, realizar la coordinación necesaria con el propósito de cumplir los alcances de la Ley de Biodiversidad. Asimismo, se encargará de velar por el cumplimiento de los asuntos técnicos, operativos y administrativos del Sistema, así como de todos aquellos que mediante acuerdo le asigne el CONAC.

El personal de la Secretaría Ejecutiva y los Directores de cada Área de Conservación rendirán cuentas al Director Ejecutivo cuando éste lo estime conveniente.” (El subrayado no es del original).

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 34781 de 16 de julio de 2008).

De la relación de las normas citadas, podemos entender que al CONAC le corresponde supervisar el funcionamiento de cada una de las Áreas de Conservación como unidad y en su conjunto, a fin de darle coherencia al Sistema; pero sin desconocer las prerrogativas de dicho Consejo como máxima instancia del SINAC, al Director Ejecutivo le tocaría asumir la condición de superior jerárquico inmediato de los directores de dichas áreas. Esto significa que el Director Ejecutivo pueda girar instrucciones u órdenes a los directores de cada Área y pedirles cuentas de su gestión, sin perjuicio de las facultades que tiene el CONAC como superior de todos ellos, si bien su labor está enfocada a valorar y vigilar el buen funcionamiento de cada área como unidad y como parte del Sistema, dejando al Director Ejecutivo la supervisión de la concreta gestión de cada uno de los directores.

Por lo demás, no debe llevar a confusión en cuanto a la inmediatez de la relación jerárquica, la genérica posición en que se encuentra todo órgano público de rendir cuentas de su gestión, dado el llamado constitucional (artículo 11 de la Carta Política) a que los funcionarios públicos rindan cuentas de su labor no solo a sus superiores, sino también a la ciudadanía en general. En este sentido, conviene recordar lo señalado por la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-063-2016 del pasado 29 de abril:

“II. EN ORDEN A LA RENDICIÓN DE CUENTAS La opinión jurídica que se nos plantea está estrechamente vinculada con la obligación constitucional de la Administración Pública y los funcionarios públicos de rendir cuentas de su gestión, regulada expresamente en el numeral 11 de nuestra Carta Magna, el cual dispone:

“Artículo 11. Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.” Como es sabido, en un inicio, la norma constitucional transcrita refería al principio de legalidad como rector de la conducta administrativa, pero con la reforma introducida por el constituyente derivado –mediante la Ley n.° 8003 del 8 de junio de 2000– se incorpora el deber de la Administración Pública y sus funcionarios de someterse a un procedimiento de evaluación de resultados y de rendir cuentas sobre el ejercicio de sus competencias y el cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas.

Si bien es cierto, dicha reforma es una aclaración y explicitación de deberes y responsabilidades ya existentes derivados de la propia Constitución (ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto n.° 1636-1999 de las 9:06 horas del 5 de marzo de 1999); también lo es que, logra enfatizar el hecho de que las autoridades públicas no sólo han de actuar apegadas al ordenamiento, sino que deben atender las competencias que le fueron conferidas y explicar la gestión que hagan de ellas.

En ese contexto, la rendición de cuentas comprende la medición de resultados en procura de la prestación del servicio público de manera eficaz y eficiente, por ello se alude a que:

“La rendición de cuentas, a partir del enfoque sistemático que dispone la Constitución Política, consiste en la obligación a cargo de todo titular de competencias públicas de actuar apegado al ordenamiento jurídico, de ejercer en forma ética, económica, eficaz y eficiente sus competencias y de generar y proporcionar la información necesaria y suficiente para que su actividad sea evaluada. Este concepto implica paralelamente la obligación, a cargo de terceros, de evaluar los resultados de dicha gestión, tomando en cuenta tanto el respeto de las disposiciones normativas aplicables como el cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos (preferiblemente en el instrumento en que se le asignan los recursos presupuestarios para cumplir con sus funciones) con la consecuente responsabilidad en caso de incumplimiento.” (La negrita no es del original). (SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Rendición de Cuentas en Costa Rica. Diagnóstico y Propuesta de Sistematización. San José: Editorial Juricentro, 2004, página 39).

Como se infiere de lo expuesto, la rendición de cuentas nos conduce a la constatación o verificación del cumplimiento de los objetivos y las metas de la gestión asignadas a una autoridad pública, en donde la legalidad –como el respeto a las normas que rigen su actuar–, la eficacia –que alude a la producción del efecto que se desea– y la eficiencia –como la idoneidad del medio para alcanzar los fines que les son propios–, constituyen los ejes que guían su proceder.

En este contexto debemos reconocer que los términos de eficacia y eficiencia no resultan extraños, sino que constituyen principios rectores de la función y de la actuación administrativa que se encuentran inmersos en nuestra Carta Fundamental en conceptos claves como el de “buena marcha del gobierno” (artículo 139, inciso 4), “buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas” (artículo 140, inciso 8) y “eficiencia en la administración” (artículo 191). (Ver: JINESTA LOBO, Ernesto. Los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas de las Administraciones Públicas. Artículo de la obra: Constitución y Justicia Constitucional. Poder Judicial, 2009, página 134).

Ahora bien, queda entonces por determinar que la rendición de cuentas debe ser participativa y permitir la acción de los ciudadanos y las organizaciones sociales en los asuntos públicos. (Ver: SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Op. Cit., página 41). Por ello, la rendición de cuentas se vincula con la transparencia y el deber de informar sobre el proceder administrativo.

Sobre el particular, en el dictamen C-335-2003 del 28 de octubre de 2003, se ubica a la transparencia, la claridad, la eficiencia y la publicidad como principios fundamentales del accionar administrativo, producto de la necesidad de informar sobre el gestión realizada al ciudadano, por lo que el acatamiento de esos principios:

“… se presenta como un requisito indispensable para que la Administración pueda satisfacer los imperativos que plantea el desarrollo con absoluto respecto a los principios democráticos y a los Derechos Fundamentales. El énfasis en estos principios es consecuencia de la necesidad de acercar la Administración al ciudadano y, por ende, de que éste se informe y se participe en la discusión de los problemas de interés general que debe satisfacer la autoridad administrativa. Además, se postula la transparencia y la publicidad como la base para combatir la corrupción, considerada una de las lacras del desarrollo económico y social, pero también de la ausencia o deficiencia de gobernabilidad en el Estado contemporáneo. En ese sentido, se considera que en la medida en que el Estado y los demás entes públicos actúen transparentemente, comunicando fielmente las decisiones que se tomen y los motivos que las justifican, se aumenta la confianza de la población en sus gobernantes y administradores, se permite una mejor formación de opinión pública y se eliminan elementos propiciadores de la corrupción en el sector público, así como la proveniente del sector privado hacia el sector público. Por ello, el principio es la transparencia de las decisiones y actos de las autoridades públicas. La transparencia requiere la comunicación de diversa información: se debe informar respecto de los objetivos de las políticas públicas, el marco jurídico, institucional y económico dentro del cual se definen y deben ser aplicadas, los fundamentos de esas políticas, los datos y la información relacionada con los aspectos financieros y económicos y los efectos del control ejercido sobre la administración activa, entre otros. En ese sentido, la transparencia está ligada a la rendición de cuentas exigida constitucionalmente en el numeral 11, segundo párrafo (…) En este orden de ideas, la transparencia refuerza la eficacia y eficiencia de las políticas públicas, porque se conocen las metas y los medios con que se cuenta (ergo, determina cuáles son los obstáculos para cumplirlas y si éstos requieren de una modificación no sólo interna sino del contexto externo). Al divulgarse esas políticas, se posibilita el control público sobre su cumplimiento efectivo y los costos en que se incurre. Y es que la transparencia permite la realización de otro de los objetivos de la Administración democrática: acercar al administrado al manejo de la cosa pública. Un mejor conocimiento sobre la actuación pública posibilita, además, el control democrático sobre el manejo de los fondos públicos. Asimismo, en la medida en que la Administración está obligada a informar y rendir cuentas, se disminuyen los riesgos de una gestión arbitraria. Por ende, la Administración debe divulgar, dar a conocer información que le es propia y propiciar la participación de los particulares en la discusión sobre esas políticas y actuaciones. Simplemente, el derecho de participación del ciudadano en la toma de las decisiones políticas requiere el acceso a la información”. (Lo subrayado no es del original).

Desde esa perspectiva, entendemos que la Administración Pública, en todos sus componentes sin excepción, se encuentra sometida a los lineamientos comprendidos en el numeral 11 constitucional, y por tanto, obligada a rendir cuentas de su gestión y sometida a una evaluación de resultados en procura de alcanzar mayores niveles de efectividad y eficiencia en el ejercicio de sus funciones.

Asimismo, consideramos la rendición de cuentas como un medio que transparenta la gestión pública, al exigir la comunicación de los resultados del ejercicio de las funciones y competencias públicas, y a la vez, como un mecanismo que acerca la Administración Pública a los habitantes, cuando por medio de la entrega de información permite su participación en la evaluación de los resultados.

No está de más agregar que, se trata de un deber de Estado –dentro de los compromisos adquiridos tendientes a combatir la corrupción– formular y aplicar políticas coordinadas y eficaces que promuevan la participación de la sociedad en la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, así como fomentar la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas en el proceder de los funcionarios públicos. (Ver el artículo 5 de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción).” C. Recapitulación:

A partir de las consideraciones anteriores, cerramos este primer apartado con la respuesta puntual a cada una de las interrogantes formuladas:

a. ¿Quién es el representante legal del SINAC, el Ministro de Ambiente y Energía o el Director Ejecutivo del SINAC?

La representación legal del SINAC de acuerdo con el artículo 103.2 de la LGAP, le corresponde al Director Ejecutivo en el ámbito propio de una personificación presupuestaria. Fuera de este ámbito, la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC.

b. ¿Quién es el superior jerárquico del SINAC, es el CONAC o el Ministro de Ambiente y Energía?

Dada la condición del SINAC como órgano de desconcentración máxima, el CONAC es la máxima instancia del Sistema, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad; sin perjuicio de las facultades que retiene el señor Ministro en la materia no desconcentrada y como órgano jerárquico superior y rector de la cartera de Ambiente y Energía.

c. ¿Quién es el superior jerárquico del Director Ejecutivo del SINAC? ¿Quién tiene la potestad sancionatoria sobre dicho funcionario?

Aun cuando el Director Ejecutivo del SINAC se encuentra en una posición de subordinación respecto al CONAC, es al Ministro de Ambiente y Energía, en su condición de tal y no como miembro de dicho órgano colegiado, a quien le corresponde ejercer la potestad sancionatoria sobre aquél, como parte de los poderes que conserva en la materia no desconcentrada al Sistema, lo que supone tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo, designar al órgano director encargado de su tramitación y adoptar la decisión final.

d. ¿Quién es el superior jerárquico de los Directores de Áreas de Conservación?

El artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad establece que el Director Ejecutivo del SINAC es el superior jerárquico inmediato de los directores de las Áreas de Conservación, sujetos también a la supervisión y vigilancia del CONAC, al ser dicho órgano la máxima instancia del Sistema.

II. Acerca de los Consejos Regionales de Áreas de Conservación (CORAC)

Bajo este apartado se consulta la naturaleza jurídica de los CORAC, el carácter público o privado de sus integrantes y su relación inter-orgánica dentro de la estructura y funcionamiento del SINAC.

En criterio del órgano contralor, a partir de lo dispuesto por los artículos 29 y 30 (incisos 5, 6, 8 y 9) – por error se indica el artículo 23 – de la Ley de Biodiversidad, con cita del dictamen C-065-2008, el CORAC es titular de competencias sustantivas de administración en las Áreas de Conservación (verbigracia, aprobación de asuntos estratégicos, planes y presupuestos) y pertenece a la estructura funcional del CONAC, lo que le da un carácter público a su naturaleza y funciones. Ello supondría para los representantes del sector privado que lo integran como miembros, el ser considerados servidores públicos de hecho – al prestar un servicio público sin el correspondiente acto de investidura – sujetos, por tanto, conforme con el artículo 118 de la LGAP al régimen de responsabilidad disciplinaria, administrativa y civil, en cuanto participan de la gestión de fondos públicos.

Concretamente, se hacen las siguientes preguntas:

a. ¿Cuál es la naturaleza de los CORAC? ¿Se pueden calificar de funciones públicas las que les atribuyen los incisos 6, 8 y 9 del artículo 23 (sic) de la Ley de Biodiversidad?

b. ¿Los representantes del sector privado que integran las CORAC ejercen función pública, y pueden considerarse funcionarios públicos de hecho, sujetos al régimen de responsabilidad administrativa?

A. La naturaleza jurídica de los CORAC como órganos públicos que desarrollan funciones administrativas, su articulación dentro del engranaje del SINAC y la condición de funcionarios públicos de todos sus miembros Los CORAC son fiel reflejo de la intención del legislador plasmada en la Ley de Biodiversidad de potenciar la participación de la sociedad civil en el manejo y conservación de los recursos naturales, incluido el proceso de toma de decisiones en lo ambiental, según se desprende del estudio de sus antecedentes legislativos en el expediente n.°12.635 que le dio origen.

En efecto, aun cuando durante la etapa de audiencias en Comisión Especial, la organización del SINAC fue cuestionada por distintos organismos e instituciones por compleja y burocrática (ver al efecto, los folios 563, 581, 633, 684 y 794), al explicar la organización administrativa, su Presidente, el entonces diputado Martínez Ramirez señaló: “este proyecto de ley ha intentado plantear un esquema que incorpora la conservación de la biodiversidad, insisto, a través del SINAC, como la conservación de la biodiversidad en general. Intenta hacer un esquema participativo y descentralizado, con una fuerte participación local de diferentes sectores sociales y especialistas, para que haya una sinergia que canalice lo mejor del sector público y de la sociedad civil. El esquema es complejo, no hay duda de ello; pero, ha quedado claro que el tema también lo es, cómo puede una sola institución cubrir el concepto de biodiversidad tal y como se trata en este proyecto de ley.” (Ver acta n.°40 de la sesión del 27 de febrero de 1997 de la Comisión Especial de Ambiente, folios 813 y 814).

Una idea de participación ciudadana que ya recogía la Ley Orgánica del Ambiente en su artículo 6, al señalar que: “[e]l Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente”; a cuyo efecto, la disposición siguiente crea los Consejos Regionales Ambientales, “adscritos al Ministerio del Ambiente y Energía; como máxima instancia regional desconcentrada, con participación de la sociedad civil, para el análisis, la discusión, la denuncia y el control de las actividades, los programas y los proyectos en materia ambiental.” Según se explicó por el ex Director del SINAC, Ing. Raúl Solórzano, durante su comparecencia en la Comisión Especial de Ambiente que discutió y dictaminó el entonces proyecto de Ley de Biodiversidad, en relación con estos consejos: “consideramos que por una no coincidencia en territorialidad, va a provocar problemas operativos en el funcionamiento de estos consejos regionales ambientales, porque el país tiene diez áreas de conservación, once con la región de la Isla del Coco y hay más consejos regionales ambientales, la propuesta de nosotros en ese artículo [el artículo 44 del primer texto sustitutivo del proyecto de ley, el segundo texto fue el que finalmente se aprobó], muy concretamente, está expresada en los documentos que se entregaron y es la de que debería mantenerse la idea que tiene el Ministerio del Ambiente de establecer Consejos Regionales propios de áreas de conservación y en este Consejo deberían participar un representante de los Consejos Regionales Ambientales que se encuentre en el área y de esa manera, estaríamos empatando y creo que de muy buena manera, la idea de los Consejos Regionales Ambientales que establece la Ley Orgánica del Ambiente sobre los Consejos Regionales de Área de Conservación que nosotros estamos proponiendo.” (Ver acta n.°42 de la sesión del 20 de marzo de 1997 de la Comisión Especial de Ambiente, folios 892 y 893).

Al integrar a miembros del sector privado – cuando la norma habla de representantes de todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas –, los CORAC buscan responder a esta idea de participación activa de la sociedad civil en la toma de decisiones en materia ambiental.

Ahora bien, con arreglo a los artículos 27 de la Ley de Biodiversidad y 22 de su reglamento, el CORAC constituye una de las unidades administrativas que conforman la estructura orgánica de las Áreas de Conservación, junto con la Dirección Regional de Área de Conservación, el comité científico-técnico, el órgano de administración financiera de las áreas protegidas y los Comités Locales. Se trata, por tanto, de un órgano incardinado al aparato administrativo de las Áreas de Conservación, provisto de tareas sustanciales cuyo cabal desempeño condiciona en mucho el buen funcionamiento del Área como un todo, según se puede leer del artículo 30 de la ley que las recoge:

“ARTÍCULO 30.-Funciones del Consejo Regional El Consejo tendrá las siguientes funciones:

1.- Velar por la aplicación de las políticas en la materia.

2.- Velar por la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades del Área de Conservación.

3.- Fomentar la participación de los diferentes sectores del Área en el análisis, la discusión y la búsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el ambiente.

4.- Presentar al Consejo Nacional la propuesta para el nombramiento del Director del Área, mediante una terna.

5.- Aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los presupuestos específicos del Área de Conservación, a propuesta del Director del Área y del comité científico- técnico.

6.- Definir asuntos específicos para el manejo de sus áreas protegidas, y presentarlos al Consejo Nacional para su aprobación.

7.- Recomendar, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la creación, modificación o el cambio de categoría de sus áreas silvestres protegidas.

8.- Supervisar la labor del Director y del órgano de administración financiera establecidos.

9.- Aprobar, en primera instancia, lo referente a las concesiones y los contratos de servicios establecidos en el artículo 39.

10.- Cualquier otra función asignada por la legislación nacional o por el Consejo Nacional.” Coincidimos con el órgano contralor en que la disposición transcrita recoge importantes funciones de carácter público, sin restringirse a las mencionadas en la consulta. Pues la gran mayoría refiere a funciones relacionadas con el buen manejo de las Áreas y los recursos naturales incluidos en ellas, como velar por la aplicación de las políticas en la materia o aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los presupuestos específicos del área en particular, sin contar, las relevantes tareas de índole administrativa, como la misma vigilancia de la labor del Director del Área y del órgano de administración financiera o la aprobación, en primera instancia, de los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, entre otras. Incluso, las labores de los incisos 2 y 3, que justifican la representación privada en estos órganos, no pueden dejar de considerarse como públicas en tanto van dirigidas al cumplimiento de los objetivos de la LOA y de la Ley de Biodiversidad al incorporar la participación de las comunidades en la gestión y la atención de los problemas en medioambiente.

En definitiva, la ubicación del CORAC en la estructura administrativa del SINAC (criterio subjetivo) y la asignación de funciones sustantivas en materia ambiental, para lo que se le dota del correspondiente presupuesto estatal (criterio objetivo), inevitablemente obligan considerar a dicho Consejo como un órgano de naturaleza pública.

Discrepamos, eso sí del respetable criterio de la Contraloría, de considerar a los miembros del CORAC provenientes del sector privado como funcionarios de hecho en los términos del artículo 115 de la LGAP. La razón consiste en que el propio ordenamiento jurídico contempla para todos ellos un procedimiento regular de elección a través de una asamblea convocada al efecto por el representante regional del SINAC – que sería el Director del Área de Conservación de acuerdo con el artículo 31 del reglamento a la Ley de Biodiversidad – que reúna a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas legalmente constituidas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área, tal como se explicó en el citado dictamen C-065-2008 y dispone el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad, que para mayor claridad transcribimos a continuación:

“ARTÍCULO 29.- Consejo Regional del Área de Conservación El Sistema ejercerá la administración de las Áreas de Conservación, por medio de un Consejo Regional, el cual se integrará mediante convocatoria pública, que realizará el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área. Estará conformado por el funcionario responsable del área protegida y contará con un mínimo de cinco miembros representantes de distintos sectores presentes en el área, electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para este a ese efecto; siempre deberá elegirse a un representante municipal. En aquellas circunscripciones donde no existan las organizaciones indicadas para integrar el Consejo, corresponderá a las municipalidades designarlos en coordinación con el representante del Sistema. Estos Consejos tendrán la estructura de organización que indique el reglamento de esta ley, la cual contará, como mínimo, con un Presidente, un Secretario, un Tesorero y dos Vocales, todos electos de su seno, así como con un representante del Sistema, quien siempre funcionará como Secretario Ejecutivo. En las Áreas de Conservación donde sea necesario, por su complejidad, podrán crearse, por acuerdo del Consejo Regional del Área de Conservación, Consejos Locales, cuya constitución se definirá en el acuerdo de creación. Cada Consejo Regional establecerá su propio reglamento en el marco de la legislación vigente, el cual será sometido al Consejo Nacional para la aprobación final. En este reglamento se establecerá un porcentaje del ingreso económico total de las Áreas de Conservación para su funcionamiento.” Súmese a lo expuesto, el requisito de juramentación previsto en el artículo 32 del reglamento a la Ley de Biodiversidad a todos los miembros electos del CORAC, completando su investidura, lo que por esa circunstancia impide tenerlos como funcionarios de hecho. Dice así la disposición reglamentaria:

“Artículo 32.- Sobre el procedimiento de elección de los miembros del Consejo Regional. Todo representante debidamente acreditado podrá participar en los puestos de elección, los cuales serán elegidos por mayoría simple, nombrando siempre un representante titular de cada organización o sector y su respectivo suplente.

Se deberá distribuir los puestos a elegir en al menos cada uno de los siguientes sectores: las Municipalidades, las organizaciones comunales, las organizaciones no gubernamentales todas legalmente constituidas, las instituciones públicas presentes en el Área de Conservación. Siempre deberá elegirse un representante municipal.

La juramentación correspondiente la efectuará el Secretario Ejecutivo del CORAC, en la misma asamblea de elección de los miembros del CORAC o en otro acto oficial dentro de los 15 días siguientes a su nombramiento. La integración de los puestos del CORAC se realizará en la primera sesión ordinaria posterior a la Asamblea.

El representante de cada Municipalidad, deberá ser acreditado ante la asamblea por medio de acuerdo de Concejo Municipal.

Los representantes de cada uno de los sectores, se reunirán en el seno de la asamblea para elegir su representante propietario y suplente para la integración del CORAC respectivo.” (El subrayado no es del original).

Consecuentemente, los miembros del CORAC, en tanto integran con su voz y voto la voluntad de ese órgano colegiado, de naturaleza pública, al igual que su función esencial de administrar el Área de Conservación respectiva, deben ser considerados como funcionarios públicos, aun cuando representen a organismos privados o no gubernamentales, a partir de la definición que de estos servidores hacen los artículos 111 de la LGAP y 2 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.° 8422 del 6 de octubre del 2004), particularmente, esta última norma en cuanto dice:

“Artículo 2º—Servidor público. Para los efectos de esta Ley, se considerará servidor público toda persona que presta sus servicios en los órganos y en los entes de la Administración Pública, estatal y no estatal, a nombre y por cuenta de esta y como parte de su organización, en virtud de un acto de investidura y con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Los términos funcionario, servidor y empleado público serán equivalentes para los efectos de esta Ley.

Las disposiciones de la presente Ley serán aplicables a los funcionarios de hecho y a las personas que laboran para las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los entes públicos encargados de gestiones sometidas al derecho común; asimismo, a los apoderados, administradores, gerentes y representantes legales de las personas jurídicas que custodien, administren o exploten fondos, bienes o servicios de la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de gestión.” (El subrayado no es del original).

Con fundamento en la frase subrayada, la Procuraduría ya ha destacado la condición funcionarial de los miembros de órganos públicos con una composición similar a la del CORAC, que representan a organizaciones del sector privado, caso del Consejo de Transporte Público (CTP), aspecto que fue analizado en el dictamen C-283-2014 del 8 de setiembre:

“De la lectura de las normas que fueron transcritas arriba, se desprende con claridad que estamos ante un órgano estatal, desconcentrado en grado máximo y perteneciente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (sobre la naturaleza jurídica del Consejo de Transporte Público, alcances de su desconcentración y ejercicio de sus atribuciones, pueden consultarse, entre otros, nuestros dictámenes C-037-2000 del 25 de febrero del 2000, así como el C-157-2003 del 3 de junio del 2003).

Así las cosas, teniendo en cuenta la regulación legal en cuanto a su naturaleza jurídica, estructura orgánica del Consejo y su forma de trabajo, es evidente que el puesto de directivo en dicho consejo constituye un cargo público, cuyo perfil, atribuciones y forma de remuneración se define en la Ley Nº 7969.

Lo que ocurre en el caso particular del Consejo de Transporte Público (en adelante CTP) –como en muchos otros órganos en la estructura del Estado– es que por virtud de la propia ley que lo crea, se dispone una conformación bipartita, donde confluyen representantes de otros entes u órganos públicos, junto con representantes de uno o varios grupos del sector privado.

Así, en el caso que aquí nos ocupa, se designa –por una parte- para ocupar algunos de los puestos en dicho consejo a funcionarios públicos que a su vez se encuentran desempeñando ordinariamente otro cargo, como es el caso del Ministro de Obras Públicas o su delegado. Es decir, sobre aquella persona que ejerce el puesto señalado –que usualmente es de carácter jerárquico en estos casos- la propia legislación hace recaer otro nombramiento en un cargo distinto, sea en el Consejo de Transporte Público, el cual se ejerce de modo independiente. Estamos así ante lo que se denomina el ejercicio de un cargo ex officio, es decir, aquel que se entra a ejercer automática y obligatoriamente por mandato de ley.

Pero, por otra parte, igualmente se le confiere un puesto directivo a ciertos sectores –del ámbito privado– que se estima importante que ejerzan una representación de sus intereses, dadas las delicadas funciones que le corresponde ejercer al consejo, y la importante injerencia que las decisiones de este órgano aparejan sobre los intereses y derechos de tales sectores (…)

Ahora bien, estos representantes de sectores privados, en el momento en que acceden a un nombramiento dentro de este Consejo por parte del Poder Ejecutivo, evidentemente entran a ejercer ese cargo público de directivos, con todas las implicaciones que ello apareja dentro de la función pública.

Al respecto, conviene llamar la atención sobre lo dispuesto expresamente por el artículo 2° de la Ley N° 8422, cuyo texto señala: (…)

Esta norma cobra singular relevancia, pues no puede perderse de vista que la Ley Nº 8422 tiene la vocación de prevenir, detectar y sancionar la corrupción en el ejercicio de la función pública (artículo 1º), por medio de una serie de instrumentos de carácter preventivo y la imposición de un régimen de responsabilidad, dirigidos puntualmente a la gestión pública.

Por lo anterior, podemos afirmar que las regulaciones contenidas en el citada Ley Nº 8422 resultan aplicables a todos los miembros del CTP en el tanto estamos en presencia del ejercicio de funciones públicas, es decir, siempre que exista de por medio una participación en las potestades que el ordenamiento jurídico le otorga a esta organización para el cumplimiento de sus fines.

Bajo esos términos, en el caso de los miembros del Consejo de Transporte Público, partiendo de las funciones y potestades que les confiere la Ley Nº 7969, es evidente que están cubiertos por los términos de la Ley Nº 8422, lo que en todo momento debe tenerse como norte, tratándose de una regulación que contiene una serie de reglas y principios de la mayor importancia en el campo del correcto ejercicio del cargo, orientadas hacia el deber de probidad, el apego a la legalidad y los objetivos de eficiencia y eficacia.

Así las cosas, queda sentado con meridiana claridad que esos integrantes que provienen del sector privado, al momento de ingresar a ocupar un puesto directivo en el CTP, ejercen un cargo público, justamente en atención a la naturaleza pública del órgano.

Obviamente ello debe ser correctamente entendido, en el sentido de que no son funcionarios sujetos a una relación de servicio ordinaria, bajo un esquema de subordinación ni de retribución salarial (como los empleados comunes), sino como funcionarios de alto nivel. En efecto, ejercen un cargo directivo que -por su naturaleza- no se encuentra sujeto a dichas características, sino a un cumplimiento de funciones y obligaciones que se materializa por virtud de la asistencia, participación y toma de decisiones en las sesiones del órgano colegiado. Esas decisiones colegiadas constituyen la forma en que actúa formalmente un órgano de esta naturaleza y de las cuales se puede derivar una eventual responsabilidad de sus miembros en caso de que se incurra en una actuación irregular. Sobre este punto ahondamos en algunas otras consideraciones más adelante.

De conformidad con todo lo expuesto, la respuesta a esta primera interrogante debe ser categóricamente afirmativa, en el sentido de que ciertamente los representantes de los sectores privados que ejercen un puesto directivo en el CTP, de conformidad con los términos de la Ley N° 7969, son funcionarios públicos.” En igual sentido, en el dictamen C-169-2008 del 16 de mayo, la Procuraduría indicó que el concepto de Funcionario público está ligado a la realización de funciones públicas y no a la naturaleza jurídica de la relación:

“Bajo esa inteligencia, se impone reiterar que quienes hayan sido contratados por una entidad de carácter privado, en tanto hayan realizado y realicen funciones públicas encomendadas por ley a la Administración, pueden ser catalogados como funcionarios públicos, independientemente del origen de los recursos económicos con los cuales les hayan sido cancelados sus salarios. El punto medular en esos casos no es la naturaleza de los fondos (públicos o privados), sino el ejercicio de funciones públicas que le hubiesen sido asignadas a un órgano o ente del Estado.” (El subrayado no es del original, ver en términos similares el dictamen C-114-2006, de 16 de marzo).

Las consideraciones anteriores resultan perfectamente extrapolables al supuesto de los representantes del sector privado de los CORAC, cuya condición de funcionarios públicos en lo que a su participación en el órgano colegiado se refiere quedará sujeta al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal. Sobre el particular, el mismo dictamen C-283-2014 señaló: “Desde luego, la fuente generadora de tal responsabilidad puede obedecer a actuaciones u omisiones indebidas en el ejercicio del cargo, y las mismas se configuran, fundamentalmente, por la participación en el órgano colegiado. Como vimos, la responsabilidad por las decisiones de los órganos colegiados se atribuye a todos sus integrantes, salvo que conste, de manera expresa, el voto negativo. De ahí la importancia de hacer constar o no considere correcta alguna decisión que vaya a adoptar el consejo.” B. Recapitulación:

Con fundamento en lo expuesto, damos respuesta puntual a las interrogantes formuladas bajo este epígrafe:

a.- ¿Cuál es la naturaleza de los CORAC? ¿Se pueden calificar de funciones públicas las que les atribuyen los incisos 6, 8 y 9 del artículo 23 (sic) de la Ley de Biodiversidad?

Los CORAC son órganos públicos pertenecientes a la estructura administrativa del SINAC y de manera más general, a la del MINAE. Las funciones que el artículo 30 de la Ley de Biodiversidad le atribuye a esos Consejos Regionales deben considerarse públicas en tanto contienen atribuciones sustanciales en la administración de las Áreas de Conservación y en el manejo y protección de los recursos naturales ubicados en dichas áreas.

b.- ¿Los representantes del sector privado que integran las CORAC ejercen función pública, y pueden considerarse funcionarios públicos de hecho, sujetos al régimen de responsabilidad administrativa?

Los representantes del sector privado que conforman el CORAC deben considerarse como funcionarios públicos, en tanto participan con su voz y voto en las decisiones adoptadas conformando así la voluntad del órgano, y por tanto, quedan sujetos al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal.

III. En relación con los Consejos Locales de Áreas de Conservación (COLAC)

A este respecto, se indica por la Contraloría que ni la Ley de Biodiversidad, ni su reglamento, son claros en la regulación de la integración y las funciones de estos consejos. Estima que al ser parte de la estructura del SINAC, de acuerdo con el artículo 23 de la ley de cita, debe considerárseles como órganos colegiados de naturaleza pública de forma similar a otras instancias que mantienen un vínculo funcional con el órgano al que pertenecen o están adscritos y cita el ejemplo de los Comités Cantonales de Deportes y las consideraciones de nuestro dictamen C-007-2004, del 9 de enero.

Considera, además, que la misma normativa le otorga una amplia discrecionalidad a los CORAC para la integración de los COLAC, pudiendo designar representantes de instituciones públicas y privadas mediante el acuerdo de creación respectivo. En cuanto a la asignación de funciones, la situación es distinta, pues no podrían consistir en aquéllas que por ley están atribuidas a los CORAC (las del artículo 30 de la Ley de Biodiversidad), al carecer de legitimación para asumir atribuciones públicas a nivel decisorio en materia de administración de las áreas de conservación o de las áreas silvestres protegidas, máxime si se trata de potestades de imperio. Con fundamento en ello, estima que la asignación de un porcentaje del ingreso económico total de las Áreas de Conservación para su funcionamiento, prevista en el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad, no implica girar fondos públicos a estos órganos, sino prever los recursos necesarios para su funcionamiento, a nivel del CORAC correspondiente, siendo dicho consejo el responsable de la custodia y administración de estos recursos. Así, los COLAC deben coadyuvar en la función de los CORAC y fungir como instancias asesoras a nivel de consulta local, correspondiéndole las funciones decisoras al CORAC. De esta forma a las COLAC les tocaría proponer políticas y soluciones para los problemas locales relacionados con recursos naturales y ambiente, identificar las necesidades comunales en los planes y actividades del área de conservación, sugerir los asuntos específicos para el manejo de las áreas protegidas, entre otras. Por último, señala con fundamento en el artículo 50 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, que existe una relación jerárquica entre el CORAC y los COLAC en los términos de los artículos 101 y 102 de la LGAP.

Con fundamento en las consideraciones anteriores se plantean las siguientes interrogantes:

a. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los COLAC?

b. ¿Puede el COLAC estar integrado por representantes de instituciones públicas y privadas?

c. ¿Cuáles son las funciones que el CORAC puede asignarle a los COLAC, y su grado de incidencia en la toma de decisiones?

d. ¿Ejercen función pública los representantes de instituciones del sector privado y sujetos particulares que puedan integrar los COLAC, y en tal sentido, están sujetos al régimen de responsabilidad administrativa?

e. ¿Ejerce el CORAC una relación jerárquica administrativa con respecto a los COLAC?

f. ¿Qué órgano puede remover o sancionar a los miembros del COLAC?

A. Los COLAC son órganos públicos de apoyo o colaboración en las labores sustantivas de los CORAC pero sin poder de decisión Llama la atención la exigua regulación de estos consejos locales, aun cuando como se destaca por la Contraloría, se les tiene como parte de la organización administrativa del propio SINAC, de acuerdo con el inciso 5 del artículo 23 de la Ley de Biodiversidad. De hecho, su artículo 29 es la única referencia adicional que se hace en la ley, con el siguiente párrafo: “En las Áreas de Conservación donde sea necesario, por su complejidad, podrán crearse, por acuerdo del Consejo Regional del Área de Conservación, Consejos Locales, cuya constitución se definirá en el acuerdo de creación.” (El subrayado no es del original).

De igual forma, el reglamento a la Ley de Biodiversidad parece dejar buena parte de su régimen de conformación y funcionamiento a lo que se disponga en el acuerdo de creación del respectivo CORAC, según se desprende de sus artículos 49, 50 y 51, cuya sección a la que pertenecen transcribimos completa:

“SECCIÓN VII Los Consejos Locales Artículo 49.- Consejos Locales del Área de Conservación. En las Áreas de Conservación donde se demuestre complejidad técnica y administrativa, podrán crearse, por acuerdo del Consejo Regional del Área de Conservación, Consejos Locales, cuya constitución se definirá en el respectivo acuerdo de creación.

El CORAC podrá solicitar una recomendación técnica al Comité Científico Técnico respectivo, sobre la complejidad técnica y administrativa que fundamente la creación de uno o más Consejos Locales- COLAC- en cada AC.

Artículo 50.-De las funciones y la competencia territorial. Las funciones y el ámbito territorial del COLAC, se establecerá en el acuerdo de creación respectivo, pero siempre estará supeditada su gestión a la estrategia de desarrollo y administración que defina el CORAC correspondiente.

Dichos Consejos Locales responden al Consejo Regional de Área de Conservación respectiva en lo que a sus funciones y gestión compete, por tanto, será éste quien defina sus pautas de actuación y reglamentación.

Los Consejos se organizarán al amparo de la Ley de Biodiversidad y en concordancia con las normas que regulan el funcionamiento de los órganos colegiados de la Ley General de la Administración Pública (Nº 6227), en lo que sea compatible con el acuerdo de creación de dichos Consejos.

Artículo 51.-De la estructura organizativa de los Consejos Locales. Esta será definida en el acuerdo de creación emitido por el CORAC respectivo, para lo que podrá considerar los criterios de complejidad técnica y administrativa que justifican su creación.

Cada Consejo local de las Áreas de Conservación establecerá su propio Reglamento, el cual será sometido, ante el Consejo Regional de las Áreas de Conservación respectivo, para la aprobación final.” (El subrayado no es del original).

A pesar del amplio margen de acción que las disposiciones citadas sugieren darle al CORAC para definir mediante acuerdo las funciones y estructura de los consejos locales, dicho margen topa con importantes límites que impone el mismo ordenamiento jurídico y que precisaremos de seguido.

De entrada debemos destacar el carácter no permanente o condicionado de estos consejos, en la medida en que aun cuando formalmente se les considere, como se dijo, parte del Sistema, no toda área de conservación contará con uno, tan solo en aquellas en que por su “complejidad” se precise su creación. Es potestativo, por tanto, del respectivo Consejo Regional constituir el consejo o los consejos locales que se estimen necesarios con fundamento – agrega el reglamento a la ley – en la complejidad técnica y administrativa de la correspondiente área, para cuya determinación, podrá servirse de la recomendación técnica del Comité Científico Técnico.

Ese criterio de complejidad que justifica la creación del COLAC marca, a nuestro entender, la pauta de su régimen de funcionamiento, pues le da un carácter auxiliar o de apoyo, estrictamente colaborativo, a las labores sustantivas que por ley tiene encomendadas el CORAC. Sea por su dimensión territorial o por la heterogeneidad de intereses de los sectores o comunidades que confluyen en el área de conservación respectiva – por poner un par de ejemplos de las circunstancias que posiblemente ameritarían calificarla como compleja –, al ser éste el criterio base para su constitución, inevitablemente, debemos deducir que los consejos locales buscan contribuir con su actuar en las funciones que por ley tiene encomendadas el CORAC en la administración y tutela de las áreas de conservación, y de forma muy particular, en velar por la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades del área de conservación, así como en el fomento de la participación de los diferentes sectores del área en el análisis, la discusión y la búsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el ambiente (incisos 2 y 3 del artículo 30 de la Ley de Biodiversidad).

Por su misma denominación, los COLAC suponen un acercamiento o una mayor proximidad con la comunidad con la que se corresponde ese ámbito local que entendería uno marca su competencia territorial, para una mejor atención o manejo de las necesidades o problemas regionales relacionados con los recursos naturales o el medioambiente.

Ahora bien, estos COLAC carecen de poder de decisión, tampoco pueden emitir resoluciones que por ley le están reservadas a los CORAC. Este último, como órgano colegiado que es, se encuentra sujeto al límite que es propio a su naturaleza, contemplado en el artículo 90, letra e) de la LGAP, en el sentido de que “no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario.” De forma que la labor de los consejos locales se circunscribe a servir como canal entre la sociedad civil del lugar y el CORAC en la atención de sus necesidades medioambientales y a colaborarle a éste último en sus tareas, para lo cual el CORAC podrá definir sus pautas de actuación y, de acuerdo con el artículo 50 del reglamento a la Ley de Biodiversidad, supeditar su gestión a la estrategia de desarrollo y administración que éste hubiese definido previamente.

Por lo que se refiere al régimen de organización e integración del COLAC, el artículo 51 del referido reglamento apunta que el mismo criterio de complejidad técnica y administrativa podrá servir para definir el número de sus miembros, siendo aplicable en todo caso la LGAP, por la remisión expresa que hace el propio artículo 50 reglamentario, en lo que al funcionamiento de los órganos colegiados se refiere, debiendo contar como mínimo con un Presidente y un Secretario. En cuanto a que sujetos particulares o representantes del sector privado sean miembros del referido Consejo, no hallamos impedimento alguno y más bien se corresponde con esa vocación de la Ley de Biodiversidad y de la LOA en propiciar la participación civil en la gestión de las áreas de conservación.

Dicho esto, debemos añadir por lo explicado antes respecto a los CORAC, que sus miembros también deben de tenerse como funcionarios públicos, en tanto pertenecen a un órgano que – de crearse – forma parte de la estructura administrativa del SINAC, dándole su naturaleza de público. Ciertamente, la normativa no prevé que para su funcionamiento dispongan de fondos públicos, por lo que habría que entender, como se señala por la Contraloría, que sea el CORAC el que tome las previsiones del caso para que estos consejos locales cuenten con los medios necesarios para su funcionamiento.

Por último, aun cuando el artículo 51 del reglamento a la Ley de Biodiversidad prevé que cada COLAC pueda dotarse de su propio reglamento de organización, sujeto a la aprobación del CORAC respectivo, está sometido jerárquicamente a este último. El principio general de jerarquía contenido en el artículo 83.1 de la LGAP supone que “todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento,” criterio de ordenación que resulta aplicable a lo interno del SINAC y es claro, que la normativa bajo estudio no contempla ningún tipo de desconcentración a favor de los consejos locales.

Por el contrario, y según lo expresa el artículo 50 del reglamento a la Ley de Biodiversidad, responden ante el respectivo Consejo Regional, que además determina las pautas de su accionar, tal como lo indicamos líneas atrás. Existe un vacío normativo respecto al procedimiento de nombramiento y, por añadidura, de remoción de los miembros del COLAC, aspectos que, nuevamente, parecen dejarse a lo que diga el respectivo acuerdo de creación. Resulta lógico deducir, además, que ostentando el Consejo Regional el poder para crear uno o más consejos locales y reglamentar en última instancia su constitución y funcionamiento, poseen también la potestad para nombrar a sus miembros. Bajo esa premisa, al CORAC le correspondería el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los integrantes del COLAC, atendiendo a su condición de jerarca inmediato conforme a lo dispuesto por el artículo 102 inciso c) de la LGAP y a la doctrina de nuestra jurisprudencia administrativa respecto a que la potestad disciplinaria debe ser ejercida, en tesis de principio, por la misma autoridad jerárquica que tiene el poder de hacer los nombramientos (ver nuestros dictámenes C-057-95, del 29 de marzo de 1995, el C-082-2008, ya citado, y C-137-2010, del 13 de julio).

B. Recapitulación:

De conformidad con las consideraciones anteriores, damos respuesta puntual a las interrogantes formuladas en este apartado:

a. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los COLAC?

Los COLAC son órganos públicos en tanto forman parte de la estructura administrativa del SINAC, en aquéllas áreas de conservación adonde sean creados, y contribuyen a la realización de las funciones públicas encomendadas a las CORAC en el manejo y atención de los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el medioambiente.

b. ¿Puede el COLAC estar integrado por representantes de instituciones públicas y privadas?

La misma denominación de los COLAC sugiere un contacto más próximo y cercano con las necesidades ambientales de un determinado ámbito local o municipal, siendo además uno de los objetivos de la Ley de Biodiversidad y de la LOA la participación de la sociedad civil en la materia, por lo que no se observa impedimento para que estos consejos locales puedan ser integrados con representantes del sector privado, una cuestión, que por lo demás, se deja al respectivo acuerdo de creación.

c. ¿Cuáles son las funciones que el CORAC puede asignarle a los COLAC, y su grado de incidencia en la toma de decisiones?

El criterio de la complejidad técnica y administrativa del área de conservación que justifica la creación de los COLAC marca la pauta de su régimen de funcionamiento, pues le da un carácter auxiliar o de apoyo, estrictamente colaborativo, a las labores sustantivas que por ley tiene encomendadas el CORAC, que como órgano colegiado que es, no puede delegarlas a los referidos consejos locales sin la respectiva autorización legal (artículo 90, letra e), LGAP). Ergo, los COLAC carecen de poder de decisión en la materia.

d. ¿Ejercen función pública los representantes de instituciones del sector privado y sujetos particulares que puedan integrar los COLAC, y en tal sentido, están sujetos al régimen de responsabilidad administrativa?

Al ser los COLAC un órgano público parte de la organización administrativa del SINAC, sus miembros deben ser considerados como funcionarios públicos en los términos señalados para los integrantes del CORAC, sujetos, por tanto, al correspondiente régimen de responsabilidad administrativa, si bien matizada, por carecer de poder de decisión respecto a las funciones que tienen encomendadas por ley el respectivo Consejo Regional.

e. ¿Ejerce el CORAC una relación jerárquica administrativa con respecto a los COLAC?

El ordenamiento no contempla ningún grado de desconcentración a favor de los COLAC, por lo que habría que entender que rige el principio general de jerarquía en relación con su inmediato superior, esto es, el CORAC (artículo 83.1 LGAP).

f. ¿Qué órgano puede remover o sancionar a los miembros del COLAC?

Es válido inferir que si el CORAC ostenta el poder para crear los COLAC y determinar su régimen de constitución y funcionamiento, retiene la potestad para nombrar a sus miembros. Bajo esa premisa, al CORAC le correspondería el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre ellos, atendiendo a su condición de jerarca inmediato (artículo 102 inciso c) LGAP) y a la doctrina de nuestra jurisprudencia administrativa respecto a que la potestad disciplinaria debe ser ejercida, en tesis de principio, por la misma autoridad jerárquica que tiene el poder de hacer los nombramientos.

IV. En relación con los Consejos Locales de Corredores Biológicos (CLCB)

Se indica por la Contraloría que los CLCB son constituidos en el marco del Programa Nacional de Corredores Biológicos, creado por el decreto ejecutivo n.° 33106-MINAE del 9 de febrero de 2006, correspondiéndole al SINAC la implementación de dicho programa. Sin embargo, de lo establecido por el artículo 4, inciso f), del referido decreto se desprende que los CLCB no constituyen Administración Pública, ni ente público en ejercicio de función administrativa, tampoco cuentan con capacidad jurídica, ni habilitación para administrar recursos públicos. De manera que los CLCB son simples impulsores de eventuales recursos de cooperación técnica y financiera facilitados por organizaciones internacionales u otras fuentes, a las áreas de conservación, al SINAC, sin que por ello puedan administrar dichos recursos, ni tomar decisiones relativas a su uso y disposición, citando como fundamento el criterio rendido por ese órgano contralor en el oficio n.°2325 (DFOE- AE-0130), del 5 de marzo de 2014 en cuanto a la necesidad para un órgano de contar con capacidad jurídica dada por ley para poder administrar recursos públicos. Haciendo mención del dictamen de la Procuraduría C-252-2006, emitido en relación con el Comité Olímpico Nacional, concluye que aun cuando las funciones asignadas a un órgano creado al amparo de convenios de Derecho Internacional pueda considerarse de interés público, ello no comporta que esos comités sean considerados entes públicos, ni consecuentemente, que sean titulares de potestades administrativas, en cuyo ejercicio puedan emitir actos administrativos, que sería el supuesto de los CLCB.

Con ese razonamiento se formulan las siguientes inquietudes:

a. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los CLCB?

b. ¿Los CLCB pueden estar integrados por representantes privados y de instituciones públicas? Cuál es el carácter funcional de los representantes de las instituciones públicas y privados que integran los CLCB?

c. ¿Pueden los CLCB recibir y administrar recursos provenientes de organismos internacionales de naturaleza pública o privada, o accionar otra fuente de financiamiento para cumplir sus funciones?

A. Los CLCB son instancias u organizaciones de naturaleza privada que no pertenecen al SINAC, ni al Estado, de apoyo o cooperación en el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales La letra f) del artículo 4 del citado decreto n.° 33106-MINAE, que crea el Programa Nacional de Corredores Biológicos, define a los CLCB en los siguientes términos:

“Serán coaliciones que podrán estar integradas por Organizaciones No Gubernamentales interesadas, representantes de los pobladores, del sector productivo, del sector institucional gubernamental y de las municipalidades, cuya finalidad será el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales.

Su nivel de complejidad y de institucionalidad consistirá en potenciar la canalización de recursos de cooperación técnica y financiera, el pago de servicios ambientales y de asistencia técnica, y el apoyo al establecimiento y consolidación de los Corredores Biológicos.

Deberán contar con un reglamento, siendo instancias reconocidas como Consejos Locales de Corredores Biológicos, por parte de los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación.” (El subrayado no es del original).

Este artículo 4 desarrolla lo señalado en el artículo 3 del decreto en cuestión, respecto a que se tiene como parte de la estructura del Programa Nacional de Corredores Biológicos a los CLCB:

“Artículo 3º-El Programa contará con la siguiente estructura:

• a)El Programa Regional para la consolidación del Corredor Biológico Mesoamericano.
• b)La Red Nacional de Corredores Biológicos de Costa Rica.
• c)El Programa Nacional de Corredores Biológicos de Costa Rica - SINAC.
• d)Los Programas Regionales de Corredores Biológicos en las Áreas de Conservación (SINAC).
• e)Los Consejos Locales de Corredores Biológicos.” De la relación de los numerales transcritos se puede apreciar que los CLCB, a diferencia de los otros órganos analizados en este pronunciamiento, no es un órgano perteneciente a la organización administrativa del SINAC, si bien, quedan sujetos al reconocimiento del CORAC respectivo. De hecho, es junto con el Sistema, parte del llamado Programa Nacional de Corredores Biológicos, que a tenor del artículo 1 del mismo decreto, se define como “una Estrategia de Conservación de la Biodiversidad; el cual contará con un Plan Estratégico de largo plazo. Se implementará a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual deberá otorgar sostenibilidad al Programa, incluyendo las actuaciones de éste en sus planes de acción y en su estructura funcional, administrativa y financiera.” En cuanto a los objetivos del Programa, el artículo 2 del decreto bajo estudio dispone: “tendrá por objetivo general la promoción de la conservación y uso sostenible de la biodiversidad en Costa Rica, desde una perspectiva ecosistémica, para el beneficio de la sociedad. Como objetivos específicos, tendrá el fortalecimiento de las áreas protegidas y sus conectividades, el desarrollo institucional del Programa Nacional de Corredor Biológico y la articulación del mismo con los otros sectores que operan en el ámbito nacional.” Aun cuando se le encomienda al SINAC la implementación de este plan estratégico para la consolidación del Programa como parte de los compromisos ambientales asumidos por el país a nivel centroamericano en el establecimiento del llamado Corredor Biológico Mesoamericano, no se desconoce la participación de otras organizaciones no gubernamentales, agencias de cooperación y de la sociedad civil con este fin.

En este sentido, las letras c) y e) particularizan los cometidos asignados al SINAC dentro del capítulo de Costa Rica para la institucionalización y consolidación de los corredores biológicos, que, según sabemos, son definidos por la letra b) del artículo 3 de la Ley de Biodiversidad, como: “Territorio delimitado cuyo fin es proporcionar conectividad entre paisajes, ecosistemas y hábitat, naturales o modificados, para asegurar el mantenimiento de la biodiversidad y los procesos ecológicos y evolutivos. Está integrado por áreas naturales bajo regímenes de administración especial, zonas núcleo, de amortiguamiento, o de usos múltiples; proporcionando espacios de concertación social para promover la inversión en la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, en esos territorios.” Atendiendo a las consideraciones anteriores y de forma concordante a la posición de la Contraloría, los CLCB no pueden ser tenidos como parte de la Administración Pública y concretamente, del SINAC. Se trata de instancias de naturaleza privada que aun cuando pudieran estar integradas por funcionarios ministeriales o municipales, esa circunstancia no los hace órganos públicos. Hay que entenderlo simplemente como un mecanismo para favorecer la coordinación institucional o establecer un enlace con las dependencias estatales en la instauración y afianzamiento de los corredores biológicos.

Como se puede leer de su parte considerativa, el decreto n.° 33106-MINAE busca oficializar este tipo de organismos a través de los CORAC, como parte del compromiso del país de dotar de una base institucional al Programa; pero ello no los hace parte del aparato estatal. Tampoco tienen encomendadas funciones administrativas, pues su finalidad como lo indica la norma es el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales. Es decir, se tratan de iniciativas privadas dirigidas a oficializar las propuestas de corredores biológicos de esta dimensión siguiendo el procedimiento dispuesto por el SINAC y contribuir a su sostenimiento.

Parte de esa contribución a su sostenimiento o consolidación puede venir, ciertamente, de buscar apoyo financiero o recursos de organismos nacionales o internacionales para ser destinados al mantenimiento y conservación de los corredores biológicos o dicho de forma más coloquial, tocar puertas en distintas instancias para este fin; sin que se entienda de la norma la posibilidad de captarlos directamente o administrarlos a nombre del SINAC o del Estado.

Cierto es que la redacción del párrafo segundo de la letra f) del artículo 4 transcrito antes es ambigua, pues podría dar a entender que estos consejos locales quedan facultados para asumir funciones propias del Estado, como el pago de servicios ambientales, cuando indica (y por claridad, nos permitimos transcribir nuevamente esta parte): “Su nivel de complejidad y de institucionalidad consistirá en potenciar la canalización de recursos de cooperación técnica y financiera, el pago de servicios ambientales y de asistencia técnica, y el apoyo al establecimiento y consolidación de los Corredores Biológicos.” (El subrayado no es del original).

Para la Procuraduría la forma correcta de interpretar el párrafo anterior es entendiendo que el pago de los servicios ambientales es otro de los fines, junto con la cooperación técnica y financiera y la asistencia técnica, a los que irían dirigidos los esfuerzos de los CLCB en favorecer que le lleguen los recursos para tales efectos.

En definitiva, los CLCB son instancias no públicas de apoyo para el establecimiento y consolidación de los Corredores Biológicos, tal como se indica por el mismo decreto n.° 33106-MINAE.

Cabe aclarar, que su reconocimiento por parte del CORAC respectivo, al que alude el párrafo in fine de la letra f) del citado artículo 4, no conlleva en modo alguno la atribución de personalidad jurídica, ni por ende, la posibilidad de ser considerado un centro autónomo de imputación de derechos y obligaciones. El efecto del acuerdo de reconocimiento del CORAC se limita a formalizar la creación del correspondiente CLCB, como una forma de facilitar su accionar y su interacción con los distintos organismos de los que busca apoyo o cooperación para la instauración o consolidación de los corredores biológicos.

Finalmente, y en coherencia con lo que se viene explicando, estas labores de apoyo y colaboración de los CLCB lo son sin perjuicio de las funciones públicas de administración y vigilancia que ejerce el SINAC sobre las áreas de conservación, aun cuando la delimitación de un corredor biológico abarque parte de estas.

B. Recapitulación:

De conformidad con lo expuesto, damos respuesta puntual a cada una de las interrogantes formuladas:

a. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los CLCB?

Los CLCB son instancias u organizaciones de naturaleza privada, aun cuando están sujetas al reconocimiento formal por parte del respectivo CORAC. Ergo, no forman parte del SINAC, ni del Estado, por lo que no se les puede considerar órganos públicos. Tampoco tienen asignados el ejercicio de funciones públicas por el ordenamiento jurídico.

a. ¿Los CLCB pueden estar integrados por representantes privados y de instituciones públicas? Cuál es el carácter funcional de los representantes de las instituciones públicas y privados que integran los CLCB?

El decreto ejecutivo n.° 33106-MINAE contempla que los CLCB puedan estar integrados por miembros del sector privado y por representantes “del sector institucional gubernamental y de las municipalidades”. Tratándose de los primeros, en tanto no estamos ante un órgano público que actúa funciones administrativas, su condición es propia de cualquier otro sujeto particular; en caso de haber participación de funcionarios públicos en la composición de los consejos, su status no cambia, debiendo guardar los deberes propios de la función pública – incluidos los éticos y de probidad – en las actividades que desarrolle en el seno de estos consejos.

b. ¿Pueden los CLCB recibir y administrar recursos provenientes de organismos internacionales de naturaleza pública o privada, o accionar otra fuente de financiamiento para cumplir sus funciones?

De conformidad con el decreto n.° 33106-MINAE, la finalidad de los CLCB es el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales y en esa medida, su labor se enfoca a buscar apoyo o cooperación de diversa índole para cumplir dicho cometido. Su reconocimiento formal por parte de los CORAC busca facilitar dicho trabajo, pero en modo alguno significa que se le esté atribuyendo personalidad jurídica o habilitando para percibir recursos, sean de fuentes extranjeras o nacionales, a nombre o por cuenta del Estado. Por imperativo legal, al Estado – a través del SINAC – le corresponde la administración sobre las áreas de conservación, aun cuando una o varias de ellas sean parte de un corredor biológico.

V. Conclusiones generales

Para mayor claridad, nos permitimos reunir bajo este apartado las respuestas brindadas antes a manera de conclusiones generales:

1. La representación legal del SINAC, de acuerdo con el artículo 103.2 de la LGAP, le corresponde al Director Ejecutivo en el ámbito propio de una personificación presupuestaria. Fuera de este ámbito, la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC.

2. Dada la condición del SINAC como órgano de desconcentración máxima, el CONAC es la máxima instancia del Sistema, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad; sin perjuicio de las facultades que retiene el señor Ministro en la materia no desconcentrada y como órgano jerárquico superior y rector de la cartera de Ambiente y Energía.

3. Aun cuando el Director Ejecutivo del SINAC se encuentra en una posición de subordinación respecto al CONAC, es al Ministro de Ambiente y Energía, en su condición de tal y no como miembro de dicho órgano colegiado, a quien le corresponde ejercer la potestad sancionatoria sobre aquél, como parte de los poderes que conserva en la materia no desconcentrada al SINAC, lo que supone tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo, designar al órgano director encargado de su tramitación y adoptar la decisión final.

4. El artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad establece que el Director Ejecutivo del SINAC es el superior jerárquico inmediato de los directores de las Áreas de Conservación, sujetos también a la supervisión y vigilancia del CONAC, al ser dicho órgano la máxima instancia del Sistema.

5. Los CORAC son órganos públicos pertenecientes a la estructura administrativa del SINAC y de manera más general, a la del MINAE. Las funciones que el artículo 30 de la Ley de Biodiversidad le atribuye a esos consejos regionales deben considerarse públicas en tanto contienen atribuciones sustanciales en la administración de las Áreas de Conservación y en el manejo y protección de los recursos naturales ubicados en dichas áreas.

6. Los representantes del sector privado que conforman el CORAC deben considerarse como funcionarios públicos, en tanto participan con su voz y voto en las decisiones adoptadas, conformando así la voluntad del órgano, y, por tanto, quedan sujetos al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal.

7. Los COLAC son órganos públicos en tanto forman parte de la estructura administrativa del SINAC, en aquéllas áreas de conservación adonde sean creados, y contribuyen a la realización de las funciones públicas encomendadas a las CORAC en el manejo y atención de los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el medioambiente.

8. La denominación misma de los COLAC sugiere un contacto más próximo y cercano con las necesidades ambientales de un determinado ámbito local o municipal, siendo además uno de los objetivos de la Ley de Biodiversidad y de la LOA la participación de la sociedad civil en la materia, por lo que no se observa impedimento para que estos consejos locales puedan ser integrados con representantes del sector privado, una cuestión, que por lo demás, se deja al respectivo acuerdo de creación.

9. El criterio de la complejidad técnica y administrativa del área de conservación que justifica la creación de los COLAC marca la pauta de su régimen de funcionamiento, pues le da un carácter auxiliar o de apoyo, estrictamente colaborativo, a las labores sustantivas que por ley tiene encomendadas el CORAC, que como órgano colegiado que es, no puede delegarlas a los referidos consejos locales sin la respectiva autorización legal (artículo 90, letra e), LGAP). Ergo, los COLAC carecen de poder de decisión en la materia.

10. Al ser los COLAC un órgano público parte de la organización administrativa del SINAC, sus miembros deben ser considerados como funcionarios públicos en los términos señalados para los integrantes del CORAC, sujetos, por tanto, al correspondiente régimen de responsabilidad administrativa, si bien matizada, por carecer de poder de decisión respecto a las funciones que tienen encomendadas por ley el respectivo Consejo Regional.

11. El ordenamiento no contempla ningún grado de desconcentración a favor de los COLAC, por lo que habría que entender que rige el principio general de jerarquía en relación con su inmediato superior, esto es, el CORAC (artículo 83.1 LGAP).

12. Es válido inferir que si el CORAC ostenta el poder para crear los COLAC y determinar su régimen de constitución y funcionamiento, retiene la potestad para nombrar a sus miembros. Bajo esa premisa, al CORAC le correspondería el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre ellos, atendiendo a su condición de jerarca inmediato (artículo 102 inciso c) LGAP) y a la doctrina de nuestra jurisprudencia administrativa respecto a que la potestad disciplinaria debe ser ejercida, en tesis de principio, por la misma autoridad jerárquica que tiene el poder de hacer los nombramientos.

13. Los CLCB son instancias u organizaciones de naturaleza privada, aun cuando están sujetas al reconocimiento formal por parte del respectivo CORAC. Ergo, no forman parte del SINAC, ni del Estado, por lo que no se les puede considerar órganos públicos. Tampoco tienen asignados el ejercicio de funciones públicas por el ordenamiento jurídico.

14. El decreto ejecutivo n.° 33106-MINAE contempla que los CLCB puedan estar integrados por miembros del sector privado y por representantes “del sector institucional gubernamental y de las municipalidades”. Tratándose de los primeros, en tanto no estamos ante un órgano público que actúa funciones administrativas, su condición es propia de cualquier otro sujeto particular; en caso de haber participación de funcionarios públicos en la composición de los consejos, el status de ellos no cambia, debiendo guardar los deberes propios de la función pública – incluidos los éticos y de probidad – en las actividades que desarrolle en el seno de estos consejos.

15. De conformidad con el decreto n.° 33106-MINAE, la finalidad de los CLCB es el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales y en esa medida, su labor se enfoca a buscar apoyo o cooperación de diversa índole para cumplir dicho cometido. Su reconocimiento formal por parte de los CORAC busca facilitar dicho trabajo, pero en modo alguno significa que se le esté atribuyendo personalidad jurídica o habilitando para percibir recursos, sean de fuentes extranjeras o nacionales, a nombre o por cuenta del Estado.

16. Por imperativo legal, al Estado – a través del SINAC – le corresponde la administración sobre las áreas de conservación, aun cuando una o varias de ellas sea parte de un corredor biológico.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya C:

Dr. Edgar Gutiérrez Ministro de Ambiente y Energía Karen Espinoza Vindas Auditora Interna Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) [1] PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.407.