Integration of Regional Conservation Area Councils and Director's RightsConformación de Consejos Regionales de Áreas de Conservación y derechos del Director

Opinion : 065 of 03/05/2008 C-065-2008 March 5, 2008 Mr. Rónald Vargas Brenes Director General Sistema Nacional de Áreas de Conservación Dear Sir:

With the approval of the Deputy General Prosecutor of the Republic, we refer to your official letter number SINAC—DG-1671 dated October 9, 2007, received in this Office of the Attorney General on the following October 11, and supplemented by official letter SINAC-DG-064 dated January 10, 2008, received on January 14 of this year.

I. Purpose of the Consultation

The consultant requests our opinion regarding the composition of the Regional Councils of Conservation Areas, specifically concerning the Área de Conservación de Osa, and regarding the participation of the Director of the Conservation Area within such Councils. He specifies his concerns by formulating the following questions:

“… 1. Is the participation of members of the municipality and indigenous peoples within the Regional Council (Consejo Regional, CORAC) valid, if they were not present to be appointed at the Regional Assembly of the Council, in accordance with the provisions of section 29 of the Biodiversity Law?

2. Does the Director of the Conservation Area have a voice and vote within the Regional Council of the Conservation Area in the same manner, in accordance with the provisions of Article 29 of the Biodiversity Law?…” In this regard, a legal opinion issued by the Legal Advisor of the Área de Conservación Osa, official letter ACOSA-AL-442 of September 13, 2007, is provided, through which the issues being consulted are addressed, concluding that the Regional Council of the Área de Conservación de Osa must be composed of, and only those representatives duly elected by the Assembly may participate within it. Furthermore, the conclusion is reached that the Director of the Área de Conservación de Osa has a voice and vote within the Regional Council of said Conservation Area.

We shall now proceed to the analysis of the matter consulted.

II. The Sistema Nacional de Áreas de Conservación

The Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, establishes the creation of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as a "deconcentrated and participatory institutional management and coordination system, which shall integrate the competencies in forestry, wildlife, protected areas, and the Ministerio del Ambiente y Energía, in order to issue policies, plan, and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources," according to Article 22 of the referenced law.

For the purpose of fulfilling its objectives, the law determines, in its Article 23, the structure of the referenced System, by providing:

"Administrative Organization of the System. The System shall be composed of the following bodies:

1. The National Council of Conservation Areas. 2. The Executive Secretariat. 3. The administrative structures of the Conservation Areas. 4. The Regional Councils of Conservation Areas. 5. The Local Councils." (Highlighting is not from the original) Particularly, regarding the composition and structure of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, this Office of the Attorney General, upon issuing a report within the unconstitutionality action filed against Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5), 8), 36, 38 third paragraph, and 39 of the Biodiversity Law, judicial case file number 05-006979-0007-CO, noted on this point the following:

“…The System is constituted by Conservation Areas, under the supervision of the Minister of Environment and Energy, through the National Council of Conservation Areas, with competence throughout the country in protected wild areas. The Conservation Areas are administrative-territorial units of the country, delimited administratively and charged with applying the current legislation on natural resources within their geographic demarcation, such as the Wildlife Conservation Law, the Organic Environmental Law, etc.; and executing the policies, strategies, and programs approved by the National Council of Conservation Areas in matters of protected areas. (Art. 28).

The structure of the Conservation Areas is composed of four administrative units: the Regional Council of the Conservation Area, the Regional Directorate of the Conservation Area, the scientific-technical committee, and the financial administration body of the protected areas. (Article 27).

The administration of the Conservation Areas is exercised by the System through a Regional Council. It is integrated through a public call, made by the regional representative of the System, to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area. It is composed of the official responsible for the protected area and has a minimum of five members representing different sectors present in the area, elected by the Assembly of organizations and institutions called for this purpose, and a municipal representative must always be elected. (Art. 29)….” It follows from the foregoing that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is constituted by the Conservation Areas, and possesses a structure composed of five bodies, namely, the National Council of Conservation Areas, the Executive Secretariat, the administrative structures of the Conservation Areas, the Regional Councils of Conservation Areas, and the Local Councils. The System is responsible for issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of our country's natural resources, including the protection and conservation of the use of watersheds and water systems.

From the foregoing, and regarding the organization of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, we are interested in highlighting the Regional Councils of Conservation Areas, as integral bodies of the indicated system and which are entrusted with the administration of the conservation areas, as we proceed to state.

III. The Regional Councils of Conservation Areas

The Biodiversity Law, in Article 29, determines the existence of the Regional Councils of Conservation Areas, as bodies responsible for the administration of the corresponding Conservation Area.

Regarding the functions attributed to these bodies, these have been established in section 30 of the aforementioned Biodiversity Law, which for this purpose determines:

"ARTICLE 30.-Functions of the Regional Council The Council shall have the following functions:

1.- Ensure the application of policies in the matter. 2.- Ensure the integration of community needs into the plans and activities of the Conservation Area. 3.- Promote the participation of the different sectors of the Area in the analysis, discussion, and search for solutions to regional problems related to natural resources and the environment. 4.- Present to the National Council the proposal for the appointment of the Area Director, through a shortlist of three candidates. 5.- Approve the strategies, policies, guidelines, directives, plans, and specific budgets of the Conservation Area, at the proposal of the Area Director and the scientific-technical committee. 6.- Define specific matters for the management of its protected areas, and present them to the National Council for approval. 7.- Recommend to the National Council of Conservation Areas the creation, modification, or change of category of its protected wild areas. 8.- Supervise the work of the established Director and the financial administration body. 9.- Approve, in the first instance, matters related to concessions and service contracts established in Article 39. 10.- Any other function assigned by national legislation or by the National Council." As can be observed from the article cited above, the functions attributed to the Regional Conservation Councils fundamentally focus on the development of oversight work in the application of policies issued on environmental matters; the integration of community needs into the plans and activities of each Conservation Area; as well as the promotion of the participation of the different sectors of the Area in the analysis, discussion, and search for solutions to regional problems related to the environment, among others.

Now, regarding the procedure to be followed for the purpose of integrating the Regional Councils of Conservation Areas, the referenced Article 29 determines the guidelines in this respect, by establishing the following:

"… ARTICLE 29.- Regional Council of the Conservation Area.

The System shall exercise the administration of the Conservation Areas, through a Regional Council, which shall be integrated through a public call, to be made by the regional representative of the System, to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area.

It shall be composed of the official responsible for the protected area and shall have a minimum of five members representing different sectors present in the area, elected by the Assembly of the organizations and institutions called for this purpose; a municipal representative must always be elected. In those jurisdictions where the indicated organizations to integrate the Council do not exist, it will be the responsibility of the municipalities to designate them in coordination with the representative of the System.

These Councils shall have the organizational structure indicated by the regulations of this law, which shall have, at a minimum, a President, a Secretary, a Treasurer, and two Members, all elected from within its ranks, as well as a representative of the System, who shall always function as Executive Secretary.

In Conservation Areas where necessary, due to their complexity, Local Councils may be created, by agreement of the Regional Council of the Conservation Area, whose constitution shall be defined in the creation agreement.

Each Regional Council shall establish its own regulations within the framework of current legislation, which shall be submitted to the National Council for final approval. These regulations shall establish a percentage of the total economic income of the Conservation Areas for its operation." (Highlighting is not from the original).

It follows from the article transcribed above that the Regional Councils must be integrated through a public call made by the representative of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación in each region, to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area.

The entities that appear shall constitute themselves into an Assembly that will elect the members of the Regional Council. It is opportune to indicate here that the regulations contained in the Biodiversity Law are silent regarding the determination of the operating rules of the Assembly, therefore, those established in the General Law of Public Administration regarding collegiate bodies must be applied to the case, particularly those relating to their constitution and the quorum for decision-making, in order to safeguard the validity of the acts issued.

In this regard, it is opportune to recall what this Office of the Attorney General has stated regarding the issue of collegiate bodies and quorum:

"Referring to collegiate bodies, the well-known Italian legal scholar Renato Alessi tells us that:

'An organ is called collegiate when it is composed of several physical persons who are on a plane we might call horizontal, in such a way that it is the ideological manifestation (will or judgment) collectively expressed by all these persons that is considered the manifestation of the organ' (ALESSI, Renato, Institutions of Administrative Law, Volume I, BOSCH Publishing, Barcelona, 1970, p. 110).

In the same vein, Spanish doctrine pronounces, stating that a collegiate body is:

'...that which is composed of physical persons, by themselves or as organs of other entities, who manifest a will that comes to constitute that of the collegiate body' (GARCIA-TREVIJANO FOS, José Antonio, Treatise on Administrative Law, Volume II, Volume I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481).

From the foregoing doctrinal citations, it follows that the ownership of collegiate bodies resides in each of the physical persons that compose it, which is important regarding its constitution, since only to the extent that all members have been invested in accordance with the provisions of the legal system can the body be considered integrated and can validly function. Once the collegiate body has been adequately constituted and integrated, for the exercise of its competence and attributions it needs to meet the quorum required in the rules that regulate its activity. In this sense, the quorum of collegiate bodies is an organizational aspect that has important consequences for the validity of the acts adopted. Now, quorum is spoken of both in relation to the number of members of the collegiate body that must be present for the validity of the session, and in relation to the number of favorable votes required for the approval of a specific proposal, which can give rise to confusion. To avoid such a circumstance, Italian doctrine adopts the term 'structural quorum' to refer to the validity of the session and 'functional quorum' to refer to the validity of the agreement. On this subject, Dr. Hugo Alfonso Muñoz tells us that:

'Italian doctrine has defined three types of quorum: structural, functional, and integral. Structural quorum refers to the validity of the session and functional quorum to the number of votes to adopt decisions. Integral quorum requires the presence of all its members to guarantee the validity of its meetings and the adoption of agreements of collegiate bodies. This type of quorum operates for the Judicial Branch and for some administrative sectors, whose session is only valid when all its members are present' (MUÑOZ QUESADA, Hugo Alfonso, The Full Legislative Commissions, Centro para la Democracia, San José, 1995, p. 122).

In accordance with the foregoing, we have that structural quorum refers to the legal number of members that must be present at the beginning and during the development of the session, so that the collegiate body can validly meet. Regarding this requirement, in Opinion C-136-88, of August 17, 1988, the Office of the Attorney General stated:

'The quorum, insofar as it refers to the presence of a minimum of members of a collegiate body, necessary for it to regularly hold sessions, constitutes an element of the organization of the body closely related to administrative activity. It is an organizational element preordained to the issuance of the act. The integration of the collegiate body with the number of members foreseen in the law is a necessary requirement for the exercise of competence, so that only the meeting of the quorum allows the body to validly constitute itself, deliberate, and issue administrative acts, exercising its competencies (Article 182. - 2, of the General Law of Public Administration). Hence, then, the importance of the body functioning with the quorum established by law.' Functional quorum, for its part, refers to the number of votes required for the validity, not of the session itself, but of the agreements adopted therein. (…)".( OJ-009-2005 of January 21, 2005).

Properly regarding the structure of the Regional Council, Article 29, repeatedly cited, indicates that it must have a minimum of five members, representatives of different sectors present in the area, who will occupy the positions of president, secretary, treasurer, and two members, all elected by the Assembly called for this purpose. Said Council will also be composed of the official in charge of the protected area, as well as a representative of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación who will hold the position of Executive Secretary.

Likewise, the rule is clear in determining that a representative of the municipality must always be elected, such that, if such a mandate is not fulfilled, the integration of the Regional Council may suffer from a defect that, eventually, could lead to the nullity of the designations.

In another order of ideas, it should be mentioned that the consultant indicates that the Regional Council of Osa presented, before the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC), a draft regulation that would regulate the composition and operation of that Regional Council. However, it has not been approved by the National Council, which is why it cannot be taken into consideration for the purposes of this consultation, as it lacks a legal requirement for validity and effectiveness, namely, being formally adopted by agreement of the National Council of Conservation Areas. Thus, this opinion will only take into consideration the legal provisions that have been referred to.

IV. Regarding the Matter Consulted

1. Is the participation of members of the municipality and of indigenous peoples within the Regional Council (CORAC) valid, if they were not present to be appointed at the Regional Assembly of the Council, in accordance with the provisions of section 29 of the Biodiversity Law?

From the background surrounding this consultation, it follows that the question posed originates from a request by municipalities in the area, aimed at being included as part of the referenced Council, a request made after the holding of the Assembly called to integrate the referenced Council.

In this regard, the consultant states in his official letter number SINAC-DG-064 the following:

"…The total of the municipalities present in the Área de Conservación Osa were called to the General Assembly of members; of them, only one appeared, resulting elected to represent the Municipalities sector. After the General Assembly, representatives of the Municipalities that did not attend the call, presented to the Director of the Área de Conservación de Osa their accreditation as part of the Municipalities they represent, requesting to form part of the CORAC of Osa…." It should be clarified for the purposes of what will be analyzed below that, although the original question referred to indigenous populations, the truth is that the situation motivating the consultation, clarified through official letter SINAC-DG-064, relates specifically to the municipalities that did not appear at the Assembly called for the election of the Regional Council of Osa and not to indigenous peoples, so our opinion will be restricted to the situation of the municipalities.

As a starting point, for the purpose of issuing an opinion regarding the question posed, we must return to the provisions of Article 29, repeatedly cited.

In this regard, the indicated article is clear in that the Regional Council will be composed of a minimum of five members, who will be representatives of different sectors present in the area, elected by the Assembly of the organizations and institutions called for that purpose. Thus, the public call to the institutions and organizations of the area is fundamental, insofar as they will form the Assembly that will be responsible for electing the members of the Regional Council, with the exception of those who by legal provision have a place guaranteed in the cited Council (the official in charge of the protected area, as well as a representative of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación).

In this sense, the Assembly is constituted as a representative collegiate body, insofar as it will be composed of various public or private entities of the conservation area in question. In this regard, and on representative collegiate bodies, the national legal scholar Mr. Eduardo Ortiz Ortiz stated:

"…There are collegial bodies whose function is to bring together several conflicting interests on the same matter, regardless of the wisdom and experience of their members. What this type of college seeks is to avoid a conflict of vested interests, generally of an economic nature, but potentially of any nature (cultural, religious, etc.). To achieve its purpose, the law determines that the college be formed by representatives of the interests, whether the latter belong to a social group or category, an entity, or another public office. The representation established is what we previously called representation of interests, distinct from common civil representation. The representative in this type of college acts for himself and exercises a competence that is his own as a member of the college, not of the interest or the holder of the interest; the effects of his conduct fall upon the college and eventually upon himself and not upon the entity represented. But ultimately, the real benefits and results of the representative's activity are received by the interest represented…." [1].

Consistent with the foregoing, and given the representative nature of the Assembly, the election of the members of the Regional Council must occur as an act born of the deliberation and consensus of the representatives of the sectors present in the Assembly, such that the sectors interested in forming part of the Council must accredit their representatives and be present in the Assembly.

The foregoing reveals that the call that the regional representative of the System of Conservation Areas must make to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area, as provided in Article 29 cited, is an essential compliance requirement for the validity of the Assembly.

In this sense, we could conclude, then, that the valid constitution and integration of the Regional Council depends, first, on the realization of a public call to all interested non-governmental and community organizations, the municipalities, and the public institutions present in the area for the holding of an Assembly whose purpose will be to appoint the members of the cited Council; second, that the constitution of the Assembly, and its development, conforms to the general rules established in the General Law of Public Administration, so that it does not suffer any defect that invalidates its acts; and third, that the appointment of the persons who will compose the Regional Council is carried out by the Assembly, choosing from among those representatives of entities and organizations that were accredited and were present at the Assembly.

In accordance with the foregoing, this Advisory Body considers, in relation to the consulted point, that the response to the consultant must be negative. This is because section 29, repeatedly cited, clearly establishes that members of the Regional Council will be elected within the General Assembly. Such that, if the public call for the holding of said Assembly has been duly made, and the invitation to all sectors of the region to participate in it has been issued, informing of the date and time on which such an event will take place so that interested parties may accredit their representatives, and the composition and operation of the Assembly conform to the law, it would not be possible for any inclusion to be sought after the election of the members of the Regional Council by the aforementioned Assembly has been held.

Now, for the specific case of the members of the municipalities, the Biodiversity Law (Article 29) is clear in indicating that within the Regional Council at least one municipal representative must always be elected, meaning there is a mandatory provision for representation of this sector within the Regional Council, such that, if no municipality attends the call made, the Regional Council could not be validly formed. The case is different if, having called all of them, only one or some attend the Assembly, which must select, from among those who did appear, the representative or representatives of that sector within the indicated Council.

2. Does the Director of the Conservation Area have a voice and vote within the Regional Council of the Conservation Area in the same manner, in accordance with the provisions of Article 29 of the Biodiversity Law?

Section 31 of the Biodiversity Law establishes that each Conservation Area shall be under the responsibility of a Director, who shall be in charge of applying environmental laws, implementing policies, and executing ministerial or Regional Council directives. To this effect, the referenced article provides:

"…Article 31: Director of the Conservation Area. Each Conservation Area shall be under the responsibility of a Director, who shall be responsible for applying this law and other laws governing the matter, as well as implementing national policies and executing the directives of the Regional Council of their Conservation Area or those of the Minister of Environment and Energy, to whom they shall be accountable. They must ensure the integration and proper functioning of the technical committee and the financial administration body, as well as the training, supervision, and welfare of the personnel…." (Underlining is not from the original).

As can be seen from the transcribed rule, the person in charge of the Conservation Area constitutes an essential body in the implementation of environmental policies established by the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as well as in the execution of the directives issued by the Regional Council of the respective area, thereby providing for the proper functioning and fulfillment of the Conservation Area's own objectives.

Now, Article 29 determines that the Council shall include "the official responsible for the protected area," and from a joint interpretation of said article with the provisions of the cited section 31, such responsible official is the Director of the protected area. Thus, there is no doubt that the Director of the Conservation Area is, by legal provision, a member of the Regional Council.

Particularly, the point subject to consultation focuses on determining whether the referenced official participates with a voice and vote within the sessions of the Council in question.

In this regard, we must point out that Article 29 of the Biodiversity Law is silent on the stated point, as there is no reference whatsoever to the exercise of the rights to voice and vote of the members of the Regional Councils. Therefore, in the absence of specific regulations, it is necessary to refer to the general rules governing the matter.

In this regard, the General Law of Public Administration does not determine limitations or restrictions on the indicated rights within such bodies, except for what is indicated in Article 54 subsection 2, referring to the executive representatives of the entities, but who strictly speaking do not form part of the collegiate body:

"2. The executive representatives of the entity to which the collegiate body belongs shall have the right to attend with a voice but without a vote, unless the latter provides otherwise." Thus, this Advisory Body considers that, in view of the fact that the rule does not establish a limitation regarding the use of the rights to voice and vote held by the members of the Regional Council, it is plausible to interpret that all of them equally enjoy both rights, since it is not possible to restrict the exercise thereof when no legal rule imposes such limitations.

In that sense, each member of the body possesses decision-making power, a power that manifests itself in the use of their right to voice and vote. In this regard, the legal scholar Renato Alessi, in his book "Institutions of Administrative Law," states:

"…Truly it can be affirmed that every component of the college is the bearer of a 'quantum' of determining power, a power that each member uses by formulating proposals, issuing opinions and, above all, voting, whereby the vote cast by each component can be defined as the manifestation of the power that corresponds to each of said components to determine the content of the collegial manifestation…." [2] Consequently, it is concluded that the Director of the Conservation Area, as a member of the Regional Council, by provision of Article 29 of the Biodiversity Law in relation to Article 31 of the same legal body, possesses the right to voice and vote within the referenced body.

V- Conclusion In accordance with the foregoing considerations, this Advisory Body concludes the following:

• 1)In concordance with the provisions of Article 29 of the Biodiversity Law, the members of the Regional Council must be elected by the Regional Assembly that the representative of the System shall call for this purpose.
• 2)In accordance with the provisions of Articles 29 and 31 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), the Director of the Conservation Area (Área de Conservación) is the official responsible for it, and as such, forms part of the Regional Council (Consejo Regional) by legal provision.
• 3)Article 29 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) fails to establish rules regarding the exercise of the rights to voice and vote of the members of the Regional Councils (Consejos Regionales). Thus, given that no restriction whatsoever has been established on this matter, this Advisory Body (Órgano Asesor) considers that the Director of the Conservation Area (Área de Conservación) participates in the sessions of the Regional Council (Consejo Regional) with voice and vote.

Sincerely,

Sandra Sánchez Hernández María del Rosario León Yannarella Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) Attorney of the Attorney General's Office (Abogada de Procuraduría) Ssh/mly/acz [1] ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II, Edición 2002, página 131.

[2] ALESSI (Renato). Instituciones de Derecho Administrativo. Tomo I. Tercera Edición, Bosch, Casa Editorial –Urgel, 51 bis, Barcelona 1970, página 116.

Dictamen : 065 del 05/03/2008 C-065-2008 5 de marzo de 2008 Señor Rónald Vargas Brenes Director General Sistema Nacional de Áreas de Conservación Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número SINAC—DG-1671 de fecha 9 de octubre del 2007, recibido en esta Procuraduría el 11 de octubre siguiente, y adicionado mediante oficio SINAC-DG-064 de fecha 10 de enero del 2008, recibido el 14 de enero pasado.

I. Objeto de la consulta

El consultante solicita nuestro criterio en torno a la conformación de los Consejos Regionales de Áreas de Conservación, específicamente respecto al Área de Conservación de Osa, y sobre la participación del Director del Área de Conservación dentro de tales Consejos. Concreta, sus inquietudes en la formulación de las siguientes preguntas:

“… 1. ¿Es válida la participación de los miembros de la municipalidad y de los pueblos indígenas dentro del Consejo Regional (CORAC), si estos no estuvieron presentes para ser nombrados en la Asamblea Regional del Consejo, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 de la Ley de Biodiversidad?

2. ¿El Director del Área de Conservación tiene voz y voto dentro del Consejo Regional del Área de Conservación de igual forma, de conformidad con lo establecido por el artículo 29 de la Ley de biodiversidad?….” Al respecto, se aporta criterio jurídico emitido por la Asesora Legal del Área de Conservación Osa, oficio ACOSA-AL-442 de 13 de setiembre del 2007, mediante el cual se abordan los temas que se consultan, concluyéndose, que el Consejo Regional del Área de Conservación de Osa debe estar conformado, y podrán participar dentro del mismo, únicamente aquellos representantes debidamente electos por la Asamblea. Además, se arriba a la conclusión de que el Director del Área de Conservación de Osa tiene voz y voto en el seno del Consejo Regional de dicha Área de Conservación.

De seguido procederemos al análisis de lo consultado.

II. Del Sistema Nacional de Áreas de Conservación

La Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998, establece la creación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como un “sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica”, según el artículo 22 de la referida ley.

A efectos del cumplimiento de sus objetivos, la ley determina, en su artículo 23, la estructura del referido Sistema, al disponer:

“Organización Administrativa del Sistema. El Sistema estará conformado por los siguientes órganos:

1. El Concejo Nacional de Áreas de Conservación.

2. La Secretaría Ejecutiva.

3. Las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación.

4. Los Concejos Regionales de Áreas de Conservación.

5. Los Consejos Locales.” (Lo resaltado no es del original) Particularmente, sobre la conformación y estructura del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, esta Procuraduría al rendir informe dentro de la acción de inconstitucionalidad promovida en contra los artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5),8), 36,38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad, expediente judicial número 05-006979-0007-CO, señaló sobre este punto lo siguiente:

“…El Sistema está constituido por Áreas de Conservación, bajo supervisión del Ministro del Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, con competencia en todo el país en áreas silvestres protegidas. Las Áreas de Conservación son unidades territoriales del país, delimitadas administrativamente y encargadas de aplicar la legislación vigente sobre recursos naturales dentro de su demarcación geográfica, tales como la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley Orgánica del Ambiente, etc.; y ejecutar las políticas, estrategias y programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación en materia de áreas protegidas. (Art. 28).

La estructura de las Áreas de Conservación se compone de cuatro unidades administrativas: el Consejo Regional del Área de Conservación, la Dirección Regional de Área de Conservación, el comité científico-técnico y el órgano de administración financiera de las áreas protegidas. (Artículo 27).

La administración de las Áreas de Conservación la ejerce el Sistema por medio de un Consejo Regional. Se integra mediante una convocatoria pública, que realiza el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades e instituciones públicas presentes en el área. Lo conforma el funcionario responsable del área protegida y cuenta con un mínimo de cinco miembros representantes de distintos sectores presentes en el área, electos por la Asamblea de organizaciones e instituciones convocadas a ese efecto y siempre deberá elegirse a un representante municipal. (Art. 29)….” Se desprende de lo indicado que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación esta constituido por las Áreas de Conservación, y posee una estructura compuesta de cinco órganos, a saber, el Concejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaría, Ejecutiva, las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación, los Concejos Regionales de Áreas de Conservación y los Consejos Locales. Corresponde al Sistema el dictado de políticas, la planificación y la ejecución de procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de nuestro país, incluida la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.

De lo antes indicado, y respecto de la organización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, nos interesa destacar a los Consejos Regionales de Áreas de Conservación, como órganos integrantes del sistema indicado y a los que se les a encomendado la administración de la áreas de conservación, tal y como pasamos a señalar.

III. De los Consejos Regionales de Áreas de Conservación

La Ley de Biodiversidad, en el artículo 29, determina la existencia de los Consejos Regionales de Áreas de Conservación, como órganos a los que compete la administración del Área de Conservación correspondiente.

Sobre las funciones atribuidas a estos órganos, estas han sido establecidas en el numeral 30 de la ya mencionada Ley de Biodiversidad, que al efecto determina:

“ARTÍCULO 30.-Funciones del Consejo Regional El Consejo tendrá las siguientes funciones:

1.- Velar por la aplicación de las políticas en la materia.

2.- Velar por la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades del Área de Conservación.

3.- Fomentar la participación de los diferentes sectores del Área en el análisis, la discusión y la búsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el ambiente.

4.- Presentar al Consejo Nacional la propuesta para el nombramiento del Director del Área, mediante una terna.

5.- Aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los presupuestos específicos del Área de Conservación, a propuesta del Director del Área y del comité científico- técnico.

6.- Definir asuntos específicos para el manejo de sus áreas protegidas, y presentarlos al Consejo Nacional para su aprobación.

7.- Recomendar, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la creación, modificación o el cambio de categoría de sus áreas silvestres protegidas.

8.- Supervisar la labor del Director y del órgano de administración financiera establecidos.

9.- Aprobar, en primera instancia, lo referente a las concesiones y los contratos de servicios establecidos en el artículo 39.

10.- Cualquier otra función asignada por la legislación nacional o por el Consejo Nacional”.

Como puede observarse del artículo antes citado, las funciones atribuidas a los Consejos Regionales de Conservación, en lo fundamental, se enfocan al desarrollo de una labor de vigilancia en la aplicación de las políticas que se dicten en materia ambiental; la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades de cada Área de Conservación; así como el fomento de la participación de los diferentes sectores del Área en el análisis, la discusión y la búsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados con el ambiente, entre otras.

Ahora bien, respecto al procedimiento a seguir, a efecto de integrar los Consejos Regionales de Áreas de Conservación, el artículo 29 referido determina las pautas en tal sentido, al establecer lo siguiente:

“… ARTÍCULO 29.- Consejo Regional del Área de Conservación.

El Sistema ejercerá la administración de las Áreas de Conservación, por medio de un Consejo Regional, el cual se integrará mediante convocatoria pública, que realizará el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área.

Estará conformado por el funcionario responsable del área protegida y contará con un mínimo de cinco miembros representantes de distintos sectores presentes en el área, electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para este a ese efecto; siempre deberá elegirse a un representante municipal. En aquellas circunscripciones donde no existan las organizaciones indicadas para integrar el Consejo, corresponderá a las municipalidades designarlos en coordinación con el representante del Sistema.

Estos Consejos tendrán la estructura de organización que indique el reglamento de esta ley, la cual contará, como mínimo, con un Presidente, un Secretario, un Tesorero y dos Vocales, todos electos de su seno, así como con un representante del Sistema, quien siempre funcionará como Secretario Ejecutivo.

En las Áreas de Conservación donde sea necesario, por su complejidad, podrán crearse, por acuerdo del Consejo Regional del Área de Conservación, Consejos Locales, cuya constitución se definirá en el acuerdo de creación.

Cada Consejo Regional establecerá su propio reglamento en el marco de la legislación vigente, el cual será sometido al Consejo Nacional para la aprobación final. En este reglamento se establecerá un porcentaje del ingreso económico total de las Áreas de Conservación para su funcionamiento.” (Lo resaltado no es del original).

Se desprende del artículo antes trascrito, que los Consejos Regionales deben ser integrados mediante convocatoria pública efectuada por el representante del Sistema Nacional de Áreas de Conservación en cada región, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área.

Las entidades que se apersonen se constituirán en una Asamblea que elegirá los miembros del Consejo Regional. Resulta oportuno indicar aquí, que la normativa contenida en la Ley de Biodiversidad es omisa respecto a la determinación de las reglas de funcionamiento de la Asamblea, por lo que deberán aplicarse al caso las establecidas en la Ley General de Administración Pública sobre órganos colegiados, particularmente aquellas relativas a su constitución y el quórum para la toma de decisiones, con el fin de resguardar la validez de los actos que se emitan.

Al respecto resulta oportuno recordar lo que ha señalado esta Procuraduría en torno al tema de los órganos colegiados y el quórum:

“Refiriéndose a los órganos colegiados, el conocido tratadista italiano Renato Alessi nos indica que:

«Se llama colegiado un órgano cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad o juicio) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano» ( ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, BOSCH Casa Editorial, Barcelona, 1970, pág. 110).

En el mismo sentido, se pronuncia la doctrina española, al señalar que el órgano colegiado es:

« ...aquél integrado por personas físicas, por sí o como órganos de otros entes, las cuales manifiestan una voluntad que viene a constituir la del órgano colegiado» (GARCIA-TREVIJANO FOS, José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, pág. 481).

De las anteriores citas doctrinales se desprende que la titularidad de los órganos colegiados reside en cada una de las personas físicas que lo integran, lo cual tiene importancia en cuanto a su constitución, pues sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, puede considerarse que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar. Una vez que el órgano colegial ha sido adecuadamente constituido e integrado, para el ejercicio de su competencia y atribuciones necesita reunir el quórum exigido en las normas que regulan su actividad. En ese sentido, el quórum de los órganos colegiados es un aspecto de organización que tiene consecuencias importantes para la validez de los actos que se adopten. Ahora bien, se habla de quórum tanto con relación al número de integrantes del órgano colegiado que deben hallarse presentes para la validez de la sesión, como con relación al número de votos favorables exigido para la aprobación de una determinada propuesta, lo que puede dar origen a confusiones. Para evitar tal circunstancia, la doctrina italiana adopta el término "quórum estructural" para referirse a la validez de la sesión y el de "quórum funcional", para referirse a la validez del acuerdo. Sobre el particular, el Dr. Hugo Alfonso Muñoz, nos indica que:

«La doctrina italiana ha definido tres tipos de quórum: el estructural, el funcional y el integral. El quórum estructural se refiere a la validez de la sesión y el funcional al número de votos para adoptar las decisiones. El quórum integral exige la presencia de todos sus integrantes para garantizar la validez de sus reuniones y la toma de los acuerdos de los órganos colegiados. Este tipo de quórum opera para el Poder Judicial y para algunos sectores administrativos, cuya sesión únicamente es válida cuando todos sus integrantes están presentes» (MUÑOZ QUESADA, Hugo Alfonso, Las Comisiones Legislativas Plenas, Centro para la Democracia, San José, 1995, pág. 122).

De conformidad con lo anterior, tenemos que el quórum estructural se refiere al número legal de miembros que deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión, para que el órgano colegiado pueda sesionar válidamente. Sobre dicho requisito, en el Dictamen C-136-88, de 17 de agosto de 1988, la Procuraduría indicó:

«El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182. - 2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley.» El quórum funcional, por su parte, se refiere al número de votos exigidos para la validez, ya no de la sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten. (…)”.( OJ-009-2005 de 21 de enero de 2005).

Propiamente sobre la estructura del Consejo Regional, el artículo 29 de repetida cita indica que éste deberá contar con un mínimo de cinco miembros, representantes de distintos sectores presentes en el área, que ocuparan los cargos de presidente, secretario, tesorero y dos vocales, todos electos por la Asamblea convocada al efecto. Integrará también dicho Consejo, el funcionario encargado del área protegida, así como, a un representante del Sistema Nacional de Áreas de Conservación que tendrá el cargo de Secretario Ejecutivo.

Asimismo, la norma es clara al determinar que siempre deberá de elegirse un representante de la municipalidad, de suerte que, de no cumplirse con tal mandato la integración del Consejo Regional puede adolecer de un vicio que, eventualmente, puede conllevar la nulidad de las designaciones.

En otro orden de ideas, debe mencionarse que el consultante nos indica que el Consejo Regional de Osa presentó, ante el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), un proyecto de reglamento que regularía la conformación y funcionamiento de ese Consejo Regional. No obstante, el mismo no ha sido aprobado por el Consejo Nacional, razón por la cual, no puede ser tomado en consideración a los efectos de la presente consulta, al carecer de un requisito legal de validez y eficacia, sea el ser adoptado formalmente por acuerdo del Consejo Nacional de Áreas de Conservación. De suerte que, el presente criterio únicamente tomará en consideración las disposiciones legales que han sido referidas.

IV. Sobre lo consultado

1. ¿Es válida la participación de los miembros de la municipalidad y de los pueblos indígenas dentro del Consejo Regional (CORAC), si estos no estuvieron presentes para ser nombrados en la Asamblea Regional del Consejo, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 de la Ley de Biodiversidad?

De los antecedentes que rodean la presente consulta, se deriva que la interrogante que se plantea se origina en la solicitud de municipalidades del área, dirigida a que se les incluya como parte del referido Consejo, solicitud que se plantea con posterioridad a la realización de la Asamblea convocada para integrar el referido Consejo.

En tal sentido, refiere el consultante en su oficio número SINAC-DG-064 lo siguiente:

“…El total de los municipios presentes en el Área de Conservación Osa, fueron convocados a la Asamblea General de miembros, de ellos solamente uno se hizo presente, resultando electo para representar al sector de Municipios. Posterior a la Asamblea General, representantes de los Municipios que no asistieron a la convocatoria, presentan a la Directora del Área de Conservación de Osa, su acreditación parte (sic) de los Municipios que representan, solicitando formar parte del CORAC de Osa….” Cabe aclarar a efectos de lo que de seguido se analizará que, si bien la interrogante original hacía referencia a poblaciones indígenas, lo cierto es que la situación que motiva la consulta, aclarada mediante oficio SINAC-DG-064, se relaciona concretamente con las municipalidades que no se apersonaron a la Asamblea convocada para la elección del Consejo Regional de Osa y no con pueblos indígenas, de manera que, nuestro criterio se restringirá a la situación de los municipios.

Como punto de partida, a efecto de emitir criterio en torno a la interrogante planteada, debemos retomar lo establecido en el artículo 29 de reiterada cita.

Al respecto, el artículo indicado resulta ser claro en cuanto que el Consejo Regional estará integrado por un mínimo de cinco miembros, los cuales serán representantes de distintos sectores presentes en el área, electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para ese efecto. De manera que, la convocatoria pública a las instituciones y organizaciones del área resulta fundamental, en el tanto, ellos conformarán la Asamblea que tendrá a su cargo la elección de los miembros del Consejo Regional, con excepción de aquellos que por disposición legal tienen asegurado un lugar en el citado Consejo (el funcionario encargado del área protegida, así como, un representante del Sistema Nacional de Áreas de Conservación).

En tal sentido, la Asamblea se constituye como un órgano colegiado representativo, en el tanto, estará integrado por diversas entidades públicas o privadas del área de conservación de que se trate. En ese sentido, y sobre los órganos colegiados representativos, el tratadista nacional Don Eduardo Ortiz Ortiz, señaló:

“…Hay colegios cuya función es reunir varios intereses en pugna de un mismo asunto, con independencia de la sabiduría y experiencia de sus miembros. Lo que este tipo de colegio busca es evitar un conflicto de intereses creados, generalmente de tipo económico, pero eventualmente de cualquier naturaleza (cultural, religioso, etc). Para lograr su cometido, la ley determina que el colegio esté formado por representantes de los intereses, sea que estos últimos pertenezcan a un grupo o categoría social, a un ente o a otra oficina pública. La representación que se establece es la que antes llamamos de intereses, distinta a la representación civil común. El representante en este tipo de colegio actúa por si y ejerce una competencia que es suya como miembro del colegio, no del interés o titular del interés; los efectos de su conducta recaen sobre el colegio y eventualmente sobre él mismo y no sobre la entidad representada. Pero en definitiva, los beneficios y resultados reales de la actividad del representante son recibidos por el interés representado….” [1].

Consecuente con lo anterior, y dada la naturaleza representativa de la Asamblea, la elección de los miembros del Consejo Regional deberá darse como un acto nacido de la deliberación y el consenso de los representantes de los sectores presentes en la Asamblea, de suerte que, los sectores interesados en formar parte del Consejo deben acreditar a sus representantes y estar presentes en la Asamblea.

Lo anterior, pone de manifiesto que la convocatoria que debe efectuar el representante regional del Sistema de Áreas de Conservación, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área, dispuesta en el artículo 29 citado, resulta ser un requisito de cumplimiento esencial para la validez de la Asamblea.

En tal sentido, podríamos concluir, entonces, que la constitución e integración válida del Consejo Regional depende, en primer lugar, de la realización de una convocatoria pública a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área para la realización de una Asamblea que tendrá como propósito nombrar a los integrantes de citado Consejo; en segundo lugar, que la constitución de la Asamblea, y el desarrollo de la misma, se ajuste a las reglas generales establecidas en la Ley General de Administración Pública, a efecto de que no padezca vicio alguno que invalide sus actos; y en tercer lugar, que el nombramiento de las personas que integren el Consejo Regional se realice por la Asamblea, escogiendo dentro de aquellos representantes de entidades y organizaciones que se acreditaron y se hicieron presentes en la Asamblea.

De conformidad con lo antes indicado, estima este Órgano Asesor, en relación al punto consultado, que la respuesta consultante debe ser negativa. Ello, por cuanto el numeral 29 de repetida cita establece con claridad que miembros del Consejo Regional serán electos en el seno de la Asamblea General. De suerte que, si la convocatoria pública para la realización de dicha Asamblea ha sido debidamente realizada, siendo que, la invitación a todos los sectores de la región para que participen de ésta ha sido girada, informando de la fecha y hora en que se realizará tal evento para que los interesados acrediten a sus representantes, y que la conformación y el funcionamiento de la Asamblea se ajustan a derecho, no resultaría posible que con posterioridad a la realización de la elección de los miembros del Consejo Regional por parte de la mencionada Asamblea, se pretenda inclusión alguna.

Ahora bien, para el caso específico de los miembros de las municipalidades, la Ley de Biodiversidad (artículo 29) es clara en indicar que dentro del Consejo Regional siempre deberá elegirse, al menos, un representante municipal, es decir, existe una disposición obligatoria de representación de éste sector dentro del Consejo Regional, de manera que, de no concurrir ningún municipio a la convocatoria efectuada, no podría conformarse válidamente el Consejo Regional. Distinto es el caso de que habiéndose convocado a todos ellos, solo concurra uno o algunos a Asamblea, debiendo esta escoger, dentro de los que si se apersonaron, al representante o representantes de ese sector dentro del Consejo indicado.

2. ¿El Director del Área de Conservación tiene voz y voto dentro del Consejo Regional del Área de Conservación de igual forma, de conformidad con lo establecido por el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad?

El numeral 31 de la Ley de Biodiversidad, establece que cada Área de Conservación estará bajo la responsabilidad de un Director, quien tendrá a su cargo la aplicación de leyes ambientales, la implementación de políticas y ejecución de directrices ministeriales o del Consejo Regional. Al efecto dispone el referido artículo:

“…Artículo 31: Director del Área de Conservación. Cada Área de Conservación estará bajo la responsabilidad de un Director, quien será el encargado de aplicar la presente ley y otras leyes que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y ejecutar las directrices del Consejo Regional de su Área de Conservación o las del Ministro del Ambiente y Energía, ante quienes responderá. Deberá velar por la integración y el buen funcionamiento del comité técnico y del órgano de administración financiera, así como por la capacitación, la supervisión y el bienestar del personal….” (El subrayado no es del original).

Tal y como se desprende de la norma trascrita, el encargado del Área de Conservación, constituye un órgano esencial en la implementación de las políticas ambientales establecidas por el Ministerio de Ambiente y Energía a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, así como en la ejecución de las directrices que emita el Consejo Regional del área respectiva, previendo con ello, el buen funcionamiento y cumplimiento de los objetivos propios del Área de Conservación.

Ahora bien, el artículo 29 determina que formará parte del Consejo “el funcionario responsable del área protegida”, siendo que, de una interpretación conjunta de dicho artículo con lo dispuesto por el numeral 31 citado, tal funcionario responsable es el Director del área protegida. De suerte que, no cabe duda de que el Director del Área de Conservación es, por disposición legal, miembro del Consejo Regional.

Particularmente, el punto objeto de consulta se centra en determinar si el referido funcionario participa con voz y voto dentro de las sesiones del Consejo en mención.

Al respecto, debemos señalar que el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad resulta ser omisa respecto al punto señalado, toda vez que no existe referencia alguna respecto al ejercicio de los derechos a voz y voto de los integrantes de los Consejos Regionales. Por lo que, ante la ausencia normativa, resulta necesario remitirnos a las reglas generales que rigen la materia.

Al respecto, la Ley General de la Administración Pública, no determina limitaciones o restricciones a los derechos indicados dentro de tales órganos, salvo lo indicado en el artículo 54 inciso 2, referente a los representantes ejecutivos de los entes, pero que en estricto sentido no forman parte del órgano colegiado:

“2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario.” Así las cosas, estima este Órgano Asesor, que en vista de que la norma no establece una limitación en cuanto al uso de los derechos a voz y voto que poseen los miembros del Consejo Regional, es dable interpretar de que todos ellos gozan por igual de ambos derechos, toda vez que no resulta posible restringir el ejercicio de los mismos, cuando no existe norma legal alguna que imponga tales limitaciones.

En ese sentido, cada miembro del órgano posee poder de decisión, poder que se manifiesta en el uso de su derecho a voz y voto. Al respecto, el tratadista Renato Alessi, en su libro “Instituciones de Derecho Administrativo”, manifiesta:

“…Verdaderamente puede afirmarse que todo componente del colegio es portador de un “quantum” del poder determinante, poder de que cada miembro hace uso formulando propuestas, emitiendo opiniones y, sobre todo, votando, por lo que el voto expresado por cada componente puede ser definido como la manifestación del poder que corresponde a cada uno de dichos componentes para determinar el contenido de la manifestación colegial….” [2] Consecuentemente, se concluye que el Director del Área de Conservación, como miembro del Consejo Regional, por disposición del artículo 29 de la Ley de Biodiversidad en relación al 31 del mismo cuerpo legal, posee derecho de voz y voto dentro del seno del referido órgano.

IV- Conclusión De conformidad con las anteriores consideraciones, concluye este Órgano Asesor, lo siguiente:

• 1)En concordancia con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad, los miembros del Consejo Regional deberán ser electos por la Asamblea Regional que al efecto convoque el representante del Sistema.
• 2)De acuerdo a lo establecido en los artículos 29 y 31 de la Ley de Biodiversidad, el Director del Área de Conservación es el funcionario responsable de ésta, y como tal, forma parte del Consejo Regional por disposición legal.
• 3)El artículo 29 de la Ley de Biodiversidad es omiso en establecer reglas sobre el ejercicio de los derechos a voz y voto de los miembros de los Consejos Regionales. De suerte que, al no establecerse restricción alguna sobre el particular, este Órgano Asesor estima que el Director del Área de Conservación participa dentro de las sesiones del Consejo Regional con voz y voto.

De usted, atentamente, Sandra Sánchez Hernández María del Rosario León Yannarella Procuradora Adjunta Abogada de Procuraduría Ssh/mly/acz [1] ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II, Edición 2002, página 131.

[2] ALESSI (Renato). Instituciones de Derecho Administrativo. Tomo I. Tercera Edición, Bosch, Casa Editorial –Urgel, 51 bis, Barcelona 1970, página 116.