SINAC legal representation and borrowing powersRepresentación legal del SINAC y sus facultades de endeudamiento

Opinion : 109 of 05/05/2016 May 5, 2016 C-109-2016 Mrs.

Karen Espinoza Vindas Internal Auditor National System of Conservation Areas (SINAC) Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official communications SINAC-AI-009-2015 of January 12 and SINAC-AI-089 of March 4, both of last year, by virtue of which you request an expansion of the legal opinion rendered in opinion C-305-2009 of October 28, 2009, addressed in its time to the then Minister of Environment, Mr. Jorge Rodríguez Quirós, regarding the legal representation of SINAC and its ability to request indebtedness. This pair of requests was reiterated by official communications SINAC-AI-036-2015, SINAC-AI-070-2015, and more recently, by official communication SINAC-AI-116-2016, of last April 22.

We proceed, consequently, to respond, but not before expressing apologies for the delay, motivated by the complexity of the subject and the ordinary tasks that this office must carry out.

It is consulted, in the first place, through the aforementioned official communication SINAC-AI-009-2015 "regarding the position that should hold the legal representation of the National System of Conservation Areas" and the following questions are formulated: "According to legal opinion C-305-2009, what is established by the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública, Law No. 6227) in its article 90 subsection e), what is regulated in the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) and article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law (Decreto Ejecutivo No. 34433-MINAE); is the legal representation of the National System of Conservation Areas held by the Minister of Environment and Energy because he is the one who presides over the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, a collegial body and highest authority) or by the Executive Director? Should article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law be repealed?" Based on those concerns, you develop a series of considerations also taking as reference articles 7 of the Administrative Contracting Law (n.° 7494 of May 2, 1995) and 8 of its regulation (Decreto Ejecutivo n.° 33411-H of September 27, 2006), as well as article 106 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (n.° 8131 of September 18, 2001), so that in your opinion, the possibility that the National Council of Conservation Areas (CONAC) would have to delegate its competence is limited by its configuration as a collegial body, so you doubt the powers of legal representation that are regulatorily recognized to the Executive Director compared to the same representation recognized to the Minister, and above all, that CONAC can delegate functions to the former considering that they are not bodies of the same nature.

As a second matter, in the referred official communication SINAC-AI-089, you ask to clarify whether SINAC has the competence to request indebtedness according to what was indicated in opinion C-305-2009, in which article 35 of the Biodiversity Law is analyzed, and according to what article 81 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets indicates.

The concerns thus formulated require, therefore, a study of the competencies and powers of each of the cited bodies that make up the Ministry of Environment and Energy (MINAE), taking as a starting point the previous analysis that had been made in the repeatedly cited opinion n.° C-305-2009.

A. THE SCOPE OF OPINION C-305-2009 REFERS TO THE LEGAL REPRESENTATION OF SINAC BY THE MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY, AS PRESIDENT OF CONAC, IN THE SIGNING OF NON-REIMBURSABLE FINANCIAL COOPERATION AGREEMENTS.

Through opinion C-305-2009, as stated, the consultation that the then Minister of Environment and Energy, Mr. Jorge Rodríguez Quirós, formulated at the time was addressed regarding the legal authority of the deconcentrated bodies and other instances of that ministry for the approval and signing of national and international non-reimbursable technical cooperation agreements, donations, and other related resources with public or private bodies, "whether this is based on regulatory norms or by delegation of the institutional head." In that pronouncement, the legal nature of SINAC was analyzed as a deconcentrated body with instrumental personality in accordance with article 22 of the Biodiversity Law (n.° 7788 of April 30, 1998) and its scope of action, determining that it may be a beneficiary of an international agreement that grants international cooperation, just as it can sign contracts with States, non-governmental agencies, or with subjects of Public International Law, insofar as those agreements are governed by norms other than International Law, for which it must respect the priorities of the National Development Plan and be consistent with the foreign policy of Costa Rica. It cannot sign reimbursable financial cooperation agreements or contracts.

It is in this context that the Attorney General's Office makes the following considerations of interest:

"Once the cooperation agreement is approved by the corresponding instances, one point that draws attention is the competence to sign it. According to the Comptroller General's Office, it should be the Minister of Environment, Energy and Telecommunications. In the opinion of the Ministry's Legal Advisory Office, it corresponds to SINAC, which has delegated it to the Executive Director. In this regard, the Attorney General's Office considers that to the extent that the agreement covers a project or program of SINAC itself and that agreement involves non-reimbursable financial cooperation, SINAC will be a party to the agreement. The hierarchical superior of the System as a body-person is the National Council of Conservation Areas, a collegial body presided over by the Minister of Environment, Energy and Telecommunications. Given that condition, it is normal for the Minister, in his capacity as President of the Council, to appear to sign the agreements or accords to which SINAC is a party. In this regard, it is necessary to point out that, in accordance with the Biodiversity Law, the Executive Director is the Secretary of the Council. Beyond what is provided in article 26 of the Biodiversity Law, he is responsible for performing the functions proper to the secretary of collegial bodies according to the provisions of the General Public Administration Law. That is, to prepare the minutes of the body's sessions and communicate the body's resolutions, as well as a certification function, article 65. Article 50 of the cited General Law does not allow an interpretation that a secretary of a collegial body corresponds to signing the agreements in which a body such as SINAC must be a party. Simply put, the signing of an agreement does not operate as an act of communication or execution of an accord. Whoever signs a cooperation agreement does so in their capacity as legal representative of the entity or instrumental person in question. Therefore, what must be established is who is the legal representative of the instrumental person. We note, to this effect, that article 26 of the Biodiversity Law does not allow consideration that the legal representative of SINAC is its Executive Director... From this perspective, if what is provided in article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law were interpreted to encompass not only budget execution but also the signing of the agreements that concern us, one would have to conclude that said numeral is questionably legal... In any case, note that the General Regulation of the Ministry of Environment and Energy, Decreto 30077 of December 21, 2001, expressly indicates in its article 7 that the Minister is the legal representative of MINAE for all purposes. Which corresponds to the nature proper to the ministerial position. And in the case of bodies with instrumental personality, that quality would derive from being the president of the collegial body, the superior body of the instrumental person." (The underlining is not from the original).

In accordance with the transcribed text, on the specific issue consulted, it was concluded that the Minister of Environment and Energy, in his capacity as President of the National Council of Conservation Areas (CONAC), corresponds to the legal representation in the signing of non-reimbursable financial cooperation agreements.

Now we are asked to expand the previous conclusion for the purposes of determining whether, in every case, it is the Minister who corresponds to the legal representation of SINAC, or if the legal system recognizes some type of power in that sense to the Executive Director of the System. For this purpose, it is necessary to examine each of the competencies recognized to each of those bodies.

THE LEGAL SYSTEM DOES RECOGNIZE THE EXECUTIVE DIRECTOR OF SINAC AS HAVING THE LEGAL REPRESENTATION OF SAID BODY IN THE ACTS AND CONTRACTS PROPER TO THE BUDGETARY PERSONIFICATION THAT IS LEGALLY RECOGNIZED FOR THE BETTER PERFORMANCE OF ITS FUNCTIONS.

As indicated before, in the referred opinion C-305-2009, the legal nature of SINAC was also analyzed as a deconcentrated body with instrumental legal personality that belongs to MINAE, as is also emphasized by article 7 of the Regulation to the Biodiversity Law (Decreto Ejecutivo n.° 34433-MINAE of March 11, 2008), by indicating what is relevant: "SINAC is a body with maximum deconcentration from MINAE, which possesses instrumental legal personality for the administration of its own resources." Regarding the scope of this statement, in opinion C-305-2009 it was stated:

"A.- SINAC: A DECONCENTRATED BODY WITH INSTRUMENTAL PERSONALITY (...) It is important to highlight that instrumental personality does not manifest nor implicitly carry a decentralization of functions. Therefore, SINAC maintains its condition as a body of the Central Administration, dependent on the Ministry of which it is a part, as indicated by article 7 of merit [Regulation to the Biodiversity Law]. Since SINAC is not a legal entity, it follows as a logical consequence that the personality is not intended to allow it to exercise the competencies that may have been assigned by the legislator. Of course, said competencies have not been assigned to SINAC as an autonomous center of rights and duties, but rather have been attributed to it insofar as it is the Ministry structure most technically qualified for the exercise of the functions in question. To exercise those deconcentrated competencies, SINAC does not require legal personality. On the contrary, the granting of an instrumental personality makes sense when the body is allowed to administer certain resources. The proper effect of instrumental personality resides in the ownership of its own budget, therefore, independent of the budget of the organization of which it is a part, and the possibility of contracting based on that budget. Without prejudice to what will be said later, it is sustainable that the scope of the instrumental personality provided in article 8 of the Regulation to the Biodiversity Law corresponds exactly to the purpose of instrumental personality. The foregoing by providing: 'Article 8.—On instrumental legal personality. SINAC shall enjoy instrumental and budgetary legal personality to carry out the following acts: a) Administer, independently of the MINAE budget, all the funds generated by its activities, as well as transfers from the budgets of the Republic or from any natural or legal person, including donations, resources from national and international technical and financial cooperation, entrance fees to protected wild areas, payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales), fees established by law, as well as those from the application of alternative measures in administrative judicial proceedings and resources of any other nature and for any other concept permitted by national legislation. b) Conclude the agreements and contracts necessary to fulfill its competencies.' It follows from the transcribed text that the ownership of a budget and the management of corresponding financial resources derive not from the deconcentrated competence but from the instrumental legal personality, of budgetary content, attributed by the Biodiversity Law. And the same conclusion must be reached in relation to the matter of contracting. Simply put, if the attribution of instrumental personality did not derive from article 22 of the Biodiversity Law, SINAC could not have its own budget nor contract based on it. The ownership of the functional competence does not encompass the instrumental financial activity referring to the own budget and the power to contract." As is evident from the previous text, by endowing SINAC with instrumental legal personality through article 22 of the Biodiversity Law, it is recognized with a power to administer and manage its own budget of which it is the owner, differentiated from the state budget that nourishes MINAE and the Executive Branch in general, even though it belongs to said ministry, and also a power to contract, as part of that budget execution in the terms of article 8 of the Regulation to the Biodiversity Law, as was also noted in the transcribed pronouncement.

This is intended so that SINAC may exercise the competencies assigned to it with greater efficiency and speed, as it concerns such a sensitive and complex field in which said competencies are expressed (the environment), as was also analyzed by the Constitutional Chamber in ruling n.° 2006-9563 of 4:06 p.m. on July 5, 2006, which determined the constitutional compatibility of the administrative organization given to said body, and from which we transcribe the following considerations:

"IV.- (...) Regarding this type of organization, the Chamber, in its most recent jurisprudence, stated in ruling No. 2005-3629: (...) b- Instrumental legal personality. Now, the Chamber has sustained the criterion that it is not unconstitutional to endow a deconcentrated body with instrumental legal personality, as a model of administrative organization, for the purpose of achieving greater efficiency in the state apparatus. It has been considered as a budgetary personification, which confers on a deconcentrated body the legal standing to administer its resources independently of the public Entity to which it belongs, although it is subordinated in all other aspects that are proper to the deconcentrated function. It is a provision of mechanisms and legal instruments strictly necessary for the body to fulfill the public tasks and functions delegated by virtue of law, all of which is not only appropriate but necessary under the coverage of two fundamental principles of public management, efficiency, and adaptability to change. In such a way, that this instrumental capacity is subject to the terms and conditions provided in the law of its creation, and insofar as they are strictly indispensable for the fulfillment of the delegated public function; so that, if the law omits the competence, they must be presumed as proper and reserved to the superior. Thus, it may hire personnel, goods, and services that are indispensable for the fulfillment of the public function that was delegated to it, only with the understanding that the law expressly empowers it to do so. On the other hand, all the constitutional norms and principles of control and oversight of the Public Treasury are binding and applicable to this type of body, that is, those governing administrative contracting, and those of Budgetary Law. In everything else, they are subject to the control systems proper to the activity of public institutions.' Under this consideration, the Court maintains the criterion that it is not unconstitutional to grant instrumental legal personality to a deconcentrated body of the administration according to the considerations set forth. So, the creation of CONAGEBIO under the condition of a deconcentrated body with instrumental legal personality is not unconstitutional. Likewise, the Chamber applies the considerations set forth to the National System of Conservation Areas, which, according to the challenged article 22, was constituted as a system of institutional management and coordination, deconcentrated and participatory, for the purpose of integrating competencies in forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy. Although said provision indicates that this body shall have its own legal personality, the truth is that this cannot be understood as full legal personality but instrumental, precisely because the legislator created it as a deconcentrated body, in order to attribute exclusive and technical competencies to it, but with a certain degree of independence and impartiality, which would allow the administration to achieve a higher level of effectiveness, efficiency, speed, and agility in its actions. This being the case, this provision is also not unconstitutional... As already indicated, these body-persons have a budget, precisely for the reasons of administrative speed and celerity that gave rise to them, so they need to contract material and human resources agilely to fulfill their competencies. The goals that have been entrusted to CONAGEBIO and the National System of Conservation Areas are linked to preservation, ecologically sustainable use, and restoration of the environment. This Court, on repeated occasions (see rulings No. 2004-9927 and 2003-6322), has indicated that the origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country... It is for this reason that the financial administration that has been granted to these body-persons, specialized in environmental matters, is fully justifiable, since, as was stated, both prevention and restoration policies must be timely and effective, so that an agile budgetary management of their resources must be fostered, in order to avoid environmental damage that, due to the passage of time or for administrative reasons, could be eventually irreparable and seriously affect other fundamental rights, such as health." (The underlining is not from the original).

Now, the attribution of instrumental legal personality to a specific body implicitly carries the need to have a representative who acts in the name and on behalf of it, that is, who assumes the representation of the body in the acts and contracts that are an expression of the management of that differentiated budget recognized to them.

In such a way, as is usual in the special laws governing these budgetary personifications, the representative of the body-person does not always coincide with the administrative hierarchical superior of the organization to which it belongs. It is the case, for example, of the National Commission for Risk Attention and Emergency Prevention, which even though it belongs to the Ministry of the Presidency, the judicial and extrajudicial representation is held by the President of its Board of Directors, in accordance with articles 13 and 19 of the National Law of Emergencies and Risk Prevention (n.° 8488 of November 22, 2005).

In the specific case of SINAC, the question arises whether its legal representation corresponds to the Minister of Environment as such or as president of the National Council of Conservation Areas (CONAC), or whether it falls on its Executive Director, as a result of a kind of delegation made by the latter body.

As noted in the repeatedly cited opinion C-305-2009, the hierarchical superior of the System as a body-person is CONAC, a collegial body presided over by the Minister of Environment, Energy and Telecommunications. This emerges from the relationship of articles 23, 24.1, 25, and 26 of the Biodiversity Law, and more explicitly from article 10 of its regulation, which provides:

"Article 10.—Integration. The National Council of Conservation Areas, hereinafter CONAC, shall be the highest instance of SINAC and shall be composed of the following members: a) The Minister of Environment and Energy, who shall preside over it. b) The Executive Director of SINAC, who shall act as Secretary of the Council. c) The Executive Director of the Technical Office of the National Commission for the Management of Biodiversity (CONAGEBIO). d) The Directors of each Conservation Area. e) A representative of each Regional Council of the Conservation Areas, appointed from within each Council, as established by the respective CORAC Regulation." (The underlining is not from the original).

However, it has been the courts of the republic that have determined that the legal representation of SINAC falls on its Executive Director. Specifically, the First Chamber of the Supreme Court of Justice, acting as the Court of Cassation for Contentious-Administrative and Civil Treasury matters, fully addressed the issue of the legal nature of CONAC and the Executive Director of SINAC based on the functions that the previously cited provisions of the Biodiversity Law confer on both bodies, concluding in resolution n.° 174-F-TC-2009 of 8:45 a.m. on August 20, 2009, that the representation is held by the latter, given the deliberative nature of CONAC, which places it under the assumption of article 103.2 of the General Public Administration Law (n.° 6227, of May 2, 1978) – LGAP – which, relevantly, provides: "2. When alongside the deliberative body there is a manager or executive official, the latter shall have the representation of the entity or service." Due to its interest, we fully transcribe considerando IV of the referred resolution n.° 174-F-TC-2009:

"IV.—Legal Nature of the Executive Director of the National System of Conservation Areas. The appellant claims that the Executive Director of SINAC has no representation that empowers him to receive real property in possession, and that therefore he could not authorize attorney Blanco Araya in this case. Article 23 of the Biodiversity Law establishes the structure of SINAC, and provides that it shall be composed of the National Council of Conservation Areas, the Executive Secretariat, the administrative structures of the Conservation Areas, the regional councils of Conservation Areas, and the local councils. The National Council of Conservation Areas is a collegial body of a deliberative nature, as emerges from canons 24 and 25 of the same norm; according to which, it is composed of the Minister of Environment and Energy (who presides), the Executive Director of the System (who acts as secretary), the Executive Director of the Technical Office of CONAGEBIO, the directors of each Conservation Area, and a representative of each Regional Council of the Conservation Areas (ordinal 24). Its functions are '1.-Define the execution of the strategies and policies tending to the consolidation and development of the National System of Conservation Areas, and monitor that they are executed. / 2.- Supervise and oversee the correct technical and administrative management of the Conservation Areas. / 3.- Coordinate, jointly with the Commission, the elaboration and updating of the National Strategy for the conservation and sustainable use of biodiversity, which must be widely consulted with civil society and duly coordinated with the entire public sector, within the framework of each of the Conservation Areas. / 4.- Define strategies and policies related to the consolidation and development of state protected areas, as well as supervise their management. / 5.- Approve the strategies, the structure of the administrative bodies of the protected areas, and the annual plans and budgets of the Conservation Areas. / 6.- Recommend the creation of new protected areas that increase their protection category. / 7.- Carry out technical and administrative audits for the monitoring of the good management of the Conservation Areas and their protected areas. / 8.- Establish the guidelines and directives to make coherent the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Conservation Areas. / 9.- Appoint, from a slate of three candidates proposed by the regional councils, the directors of the Conservation Areas. / 10.- Approve the concession applications indicated in article 39 of this law. / 11.- Other functions necessary to fulfill the objectives of this and other laws related to the functions of the System' (precept 25); from them, as stated, its deliberative nature is extracted. On the other hand, the Executive Director is in charge of the execution of the guidelines and decisions of the Council, as well as the representation of the latter before CONAGEBIO (provision 26). As is evident from its own denomination and its functions, it has a primarily executive nature, but in addition to that, it is a representative, because, despite the fact that the Biodiversity Law is silent on which of these bodies corresponds to the representation of the System, the General Public Administration Law is applicable to define this aspect. A law whose numeral 103 second paragraph provides that when 'alongside the deliberative body there is a manager or an executive official, the latter shall have the representation of the entity or service.' In this way, the Director of SINAC, besides being an executive body, also possesses a representative nature. This being the case, the appellant is not correct in affirming that the Director does not have the capacity to receive in possession the property to be expropriated, since, as stated, it is in this figure that the representation of the System falls, and it is he, therefore, who is called to act in the name of SINAC, as administrator of the protected wild areas, in the present proceeding. In that capacity, the holder is authorized to authorize the participation of his subordinate in the possession-taking diligence, in accordance with article 89 also of the General Public Administration Law." (The underlining is not from the original).

In line with the previous reasoning, the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court has recognized the representation of SINAC in charge of its Executive Director in the lawsuits in which, pursuant to article 12.2 of the Contentious-Administrative Procedural Code, it must participate as a defendant together with the State, or as an assisting party (see as a sample, ruling n.° 89-2013-VII of Section VII of said Court of 10:15 a.m. on December 13, 2013, and case file n.° 12-000631-1028-CA of the contentious-administrative proceeding currently in progress filed by the Municipality of San Rafael de Heredia against ICE and the State).

This jurisprudential stance allows reconciling the provision of article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law, which confers the legal representation of SINAC to its Executive Director in the following terms:

"Article 19.—On the legal representation of SINAC. It shall correspond to the Executive Director to exercise the legal representation of SINAC for the budget execution and administrative management within the limits that the CONAC confers to his attributions and powers." From this point of view, there would be no incompatibility or contradiction between said article and the legal norms on which it is based, without prejudice to the fact that the consideration of whether or not it should be repealed is a matter that corresponds exclusively to the Executive Branch to address.

Recall that the observation made by the Attorney General's Office in opinion C-305-2009 regarding the legality of the cited numeral was in the context of extending or expanding that representation of the Executive Director beyond the strictly budgetary scope in the management of SINAC's resources, which, on the other hand, justifies the granting of the instrumental personality. We transcribe that part of the opinion again for greater clarity: "if what is provided in article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law were interpreted to encompass not only budget execution but also the signing of the agreements that concern us, one would have to conclude that said numeral is questionably legal" (the underlining is not from the original).

The underlined part of the cited pronouncement emphasizes that conclusion, so that the representation exercised by the Executive Director of SINAC is for the purposes of the proper scope corresponding to a budgetary personification: administration and management of its resources.

Beyond those functions, it would have to be understood that the representation of SINAC corresponds to the Minister of Environment and Energy, due to his condition as President of CONAC, in accordance with articles 24.1 of the Biodiversity Law and 10.1 of its regulation, who also holds the legal representation of the entire Environment and Energy ministry in accordance with article 7 of the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET of December 4, 2009), and in line with his condition as the hierarchical superior body of the ministry as established by articles 25.2 and 28.1 of the LGAP.

The legal backing for Article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law must be found, as indicated by the First Chamber of the Court acting as the Court of Cassation in the cited resolution No. 174-F-TC-2009, not only in Article 103.2 of the LGAP but also in the functions that Articles 25 of the Law and 12 of the regulation confer upon CONAC, highlighting its deliberative nature. Let us recall that, according to the intellectual father of the LGAP, the jurist Eduardo Ortiz Ortiz, the collegiate organization (the so-called collegiate body) “consists of placing at the head of an office and as its head a group – and not an individual – each of whose members acts on an equal footing with respect to the others, which group adopts resolutions called deliberations” (emphasis ours),[1] the fruit of exchange and the confluence of opinions.

In the same vein, the Attorney General's Office, in opinion C-20-2011 of January 31, 2011 – reiterated in pronouncements C-138-2012 of June 4, 2012, and C-308-2014 of September 24, 2014 – justifies, in the deliberative nature of the collegiate body, the reason why Article 90, subsection e) of the LGAP limits the delegation of its functions even when they are not essential:

“B. REGARDING THE DELEGATION OF POWERS BELONGING TO COLLEGIATE BODIES.

The legal regulation of administrative hierarchical organization admits the possibility that the Law may constitute administrative bodies in the form of colleges; it is even accepted, without controversy, the possibility that the organic hierarchy of certain entities or deconcentrated bodies may correspond to a college. (In relation to this point: SANTI ROMANO. PRINCIPII DI DIRITTO AMMINISTRATIVO ITALIANO. Milan. 1906. P. 81) In the case of our Administrative Law, collegiate bodies are provided for and regulated in Chapter III, Title I of Book I of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP). This legislation regulates, in general terms, the constitution and functioning of collegiate bodies in the Costa Rican administrative apparatus.

According to what SANTI ROMANO explains, collegiate bodies are characterized by their particular procedure for the formation of administrative will: deliberation.

The foregoing is unquestionable. When the Law, for particular reasons, has created a college, it is because it has been deemed important that the body's resolutions be taken through a deliberative procedure. Of course, the foregoing takes on special relevance when the college is the head of a deconcentrated entity or body…

The deliberative connotation of the administrative college imposes that the Law provide for important restrictions with regard to the possibility of said college delegating to other bodies the exercise of its powers assigned by the administrative legal order.

In this sense, the General Law of Public Administration has established a categorical prohibition. Article 90 of the LGAP does not hesitate in prescribing that collegiate bodies may not delegate their functions, but only the instruction of the same to the Secretary:

“Article 90.- Delegation shall always have the following limits: (…)

(…) e) The collegiate body may not delegate its functions, but only the instruction of the same, to the Secretary.” It is important to note that, in Comparative Law, we find that important restrictions are also provided for so that collegiate bodies may delegate the exercise of their powers, for example, what is provided in subsection 7 of Article 13 of the Spanish Law on the Legal Regime of Common Administrative Procedure.

Our administrative case law has had the opportunity to refer to the scope of the prohibition provided for in subsection e) of Article 90 of the LGAP, and to that effect has indicated that said interdiction implies that collegiate bodies may not delegate their powers, whether they are essential or not. The only thing that can be delegated is the instruction of the procedures to their Secretary. In what is pertinent, we transcribe opinion C-009-2009 of January 22, 2009:

“But, in addition, there is an element that cannot be ignored, and that is the prohibition that the Law establishes for collegiate bodies from delegating the competence that is their own, whether it is essential or not. The only thing they can delegate is the instruction of the procedures, and in this case to the Secretary. Let us reiterate what is prescribed by Article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration:

"Delegation shall always have the following limits:

(....).

• e)The collegiate body may not delegate its functions, but only the instruction of the same, to the Secretary".

In referring to this prohibition, we pointed out in opinion No. C-056-2000 of March 23, 2000, regarding a delegation of powers by the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) to the Investment Management:

"Certainly, a Board of Directors could not delegate to any other body the power to adopt the policy of the respective entity or its organizational power, which is non-delegable in itself because it is an essential competence. But neither could it delegate any of the powers that the law expressly assigns to it, even when they may appear to be simply administrative or a mere formality.

From which it follows that, indeed, the Board of Directors could not delegate to the Manager of the Pensions Division its competence regarding the investments that the Entity may make. For such delegation to be appropriate, it would be necessary for the legislator to previously approve a norm that renders the prohibition of Article 90(e) aforementioned inapplicable.” The opinion was issued at the request of a decentralized entity, but it is applicable to the case under consideration, insofar as what matters is that the body that intends to delegate constitutes a collegiate body.” This prohibition is applicable in relation to the Board of Directors of the National Board for the Blind (Patronato Nacional de Ciegos), a collegiate body to which Law No. 2171 of October 30, 1957, specifically in its Article 7, assigns the status of head of the Board. (In this regard: Opinion C-173-2005 of May 9, 2005) Indeed, it is beyond any doubt that, in accordance with subsection e) of Article 90 of the LGAP, the Board of Directors of the National Board for the Blind is prevented from delegating to other bodies the functions that correspond to its competence.” The foregoing considerations are also applicable to CONAC as the collegiate body that it is, therefore we concur with the consulting Internal Auditor that the possibility of delegating its functions is quite restricted.

However, from the same character and attributions that the legal order confers on both bodies, it follows that the representation conferred on the Executive Director of SINAC does not always have to be preceded by an express act of delegation by CONAC, but may be an expression of the executive duties inherent to the position in relation to “the directives and decisions of the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación)”, as established by Article 26 of the Biodiversity Law.

That is to say, the legal representation of the System in favor of the Executive Director for budget execution and administrative management within the limits that CONAC confers on his attributions and powers, as referred to in Article 19 of the Regulation to the Biodiversity Law, can be understood as being framed within the set of guidance or policy or strategy definitions that said superior body is responsible for agreeing upon, for the fulfillment of the public purposes in environmental matters entrusted to SINAC.

Thus, the limits to the exercise of representation by the Executive Director of the System regarding the budgetary and administrative sphere would be given by the strategies, guidelines, and policies linked to the protection and conservation in the management and sustainable use of natural resources (in the forestry, wildlife, protected areas, watersheds and water systems, and biodiversity in general spheres) that CONAC agrees upon, based on the exchange of opinions or deliberations of its members.

It must be taken into account that Articles 25 of the Biodiversity Law and 12 of its regulation, which develop the functions of CONAC, intermingle the production of agreements of a general nature with the taking of particular decisions. Among the former, we have the definition of technical strategies and policies related to the consolidation and development of SINAC (Articles 25.1 and 12.b); recommendations to the Minister of Environment and Energy regarding the territorial division of the System and the creation of new protected wild areas (Article 12, subsections a and b); the preparation and updating of the National Strategy for the conservation and sustainable use of biodiversity, in coordination with the National Commission for Biodiversity Management (Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, CONAGEBIO) (Articles 25.3 and 12.f); the definition of strategies and policies related to the consolidation and development of state protected areas (Article 25.4); the guidelines and directives to make coherent the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Conservation Areas (Article 25.8); as well as the definition of general guidelines to form the mechanisms and instruments of financial administration for the Conservation Areas, with the facilitation of the Executive Secretariat (Article 12.h). As regards the issuance of concrete acts under the responsibility of CONAC, we have the appointment of the directors of the Conservation Areas (Articles 25.9 and 12.j); the approval of applications for the concession of non-essential services and activities within protected wild areas (Articles 25.10 and 12.k), as well as contracts for the administration of resources and contracting of services for SINAC (Article 12.p), among others.

It is possible to understand, then, that the strategies and policies adopted by CONAC under the protection of the preceding provisions would serve as a limit to the exercise of legal representation by the Executive Director, which does not prevent that highest collegiate instance from taking concrete agreements regarding the way in which the latter must exercise said mandate in a specific aspect. All of which is facilitated by the knowledge that the Executive Director himself has of the Council's agreements by participating in its sessions with voice and vote, serving as its secretary, and also, immediate superior of the Executive Secretariat in accordance with Articles 23 and 24 of the Biodiversity Law and 9, 10.b, 15, 17, and 18 of its regulation.

Ultimately, given that there is a normative authorization that confers the legal representation of SINAC to its Executive Director in the sphere that is proper to an instrumental personification, an agreement by CONAC specifying the limits to its exercise is not required, insofar as that mandate would be bounded by the very definition of the policies and strategies that said highest collegiate instance adopts for the fulfillment of the purposes that the legal order entrusts to the System.

It follows from the above that the representation of the Executive Director also does not derive from an act of delegation, but rather must be understood as part of his ordinary duties in the handling, administration, and execution of the resources that form part of the differentiated budget of SINAC. By this, it is sought to provide the System with the agility and efficiency in its management alluded to by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in the cited ruling No. 2006-9563 – traits also reflected in Article 35 of the Biodiversity Law – which would hardly be achieved if each concrete act of representation of this type were conditioned upon CONAC being in session.

Beyond that competence sphere relating to budgetary matters, it would have to be concluded that legal representation in all other matters – for example, the one consulted in opinion C-305-2009 – would fall upon the person of the Minister, in his capacity as President of CONAC.

THE POWERS OF SINAC TO REQUEST INDEBTEDNESS IN THE TERMS OF ARTICLE 81 OF LAW No. 8131, THAT IS, TO ACCESS PUBLIC CREDIT, AND ITS DISTINCTION FROM OTHER MECHANISMS SUCH AS MULTI-YEAR CONTRACTING.

The other aspect consulted through the referenced official letter SINAC-AI-089 has to do, as indicated at the outset, with the competence of SINAC to request indebtedness in light of Articles 35 of the Biodiversity Law and 81 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), based on what was stated in opinion C-305-2009.

On this matter, the last part of said pronouncement analyzes the different sources of financing of SINAC in accordance with Article 35 of the Biodiversity Law, ruling out the possibility that it can directly access reimbursable financial cooperation or contract public credit:

“When we speak of donations, we are referring to non-reimbursable cooperation. But international cooperation does not manifest itself only through that modality. Even, as indicated, financial cooperation can be reimbursable. This places us in the realm of external credit. Public credit is subject to the principle of legality. This means that the Administration can only contract a credit, committing public resources, if it is authorized by law. Well, there is no legal provision of any kind that authorizes the System to contract external credit. It would seem, however, that it has been understood that Article 35 of the Biodiversity Law authorizes such indebtedness.

Said norm states:

“ARTICLE 35.- Financing The National System of Conservation Areas shall design financing mechanisms that allow it to exercise its mandates with agility and efficiency. Said mechanisms shall include transfers from the budgets of the Republic, or from any natural or legal person, as well as the own funds generated by the protected areas, including entrance fees, payment for environmental services (pago de servicios ambientales, PSA), debt swaps, fees established by law, payment for activities carried out within the protected areas, and donations.” The article lists various financing mechanisms but does not provide for indebtedness. Which means it cannot directly resort to this financing mechanism. If reimbursable international financing is required to finance the activities of the System, the credit would have to be subscribed by the Executive Branch and, consequently, what is provided in Article 121, subsection 15 of the Political Constitution would be fully applicable.” (The underlining is not from the original).

In accordance with the foregoing text, SINAC is not legally empowered on its own to resort to indebtedness – specifically, to external credit – as a means of financing, there being a reservation of law in this regard (Article 125, subsection 15 of the Political Constitution). This position corresponds with the jurisprudential line maintained by the Attorney General's Office on the matter, of which opinion C-066-2003 of March 5 is a sample:

“Submission to legislative ratification finds justification in the spirit that inspires subsection 15 of Article 121 of the Political Constitution. The cited article grants the Legislative Branch the power to approve or disapprove loans managed by the Executive Branch when they are related to Public Credit (understood as the mechanism for financing the public expenditures of the State), establishing said power not only as a requirement of effectiveness but also as an instrument of political direction, which allows the Legislative Assembly to control the destination that the Executive Branch is going to give to said funds, since they directly impact public spending. The foregoing is important, since even though subsection 15) of Article 121 of the Political Constitution expressly refers to loans directly related to public credit, without making any reference to those cases in which the State endorses or guarantees credits of other entities, it is logical to think that compliance with said requirement is also mandatory in such cases. Although such "guarantee or endorsement" operations by the State do not have as their immediate object obtaining resources to finance public spending, the use of the good credit of the State makes it possible for other entities to procure, through indebtedness, the means they require for subsidizing their respective needs through the guarantee or endorsement of the State. However, this brings as a consequence that if the entity endorsed or guaranteed by the State does not comply with its commitment, it falls to the State to satisfy the contracted debt, so the guarantee or endorsement of the State becomes a risk operation that may entail an eventual expense for the State, this being the main reason why in such cases legislative approval is also required…

The Attorney General's Office considers that the obligation of legislative approval must be interpreted in accordance with the Political Constitution. According to its provisions, said approval is required when the financing comes from a source external to the country. Indeed, the provision of Article 121, subsection 15 is clear insofar as it refers to credits contracted abroad or agreed upon in the country but financed with external capital. Thus, it is the source of financing that will determine the need for political control. Which is justified by the problems caused by indebtedness and the traditional conception of public debt as an extraordinary mechanism of public financing. To the extent that the financing is external, the country will eventually have to disburse sums abroad and will have to do so in foreign currency, which can affect the country's monetary situation.” (The underlining is not from the original).

In the same vein, in opinion C-177-2005 of May 12, 2005, it was also said on the matter:

“Given the effects that indebtedness produces on public finances, the legal system establishes control mechanisms over public credit, with the aim of controlling it and subjecting the concerned entities to a financing policy. These provisions constitute a state response to the serious problem of public indebtedness and seek a reduction of the public deficit.

The object of a public credit must be framed within public policies, and the financial conditions must be in line with the objectives of the country's economic and monetary policy. The controls that are established are based on the fact that the indebtedness of a public entity not only affects, positively or negatively, its finances but also has repercussions on public finances in general and on the country's indebtedness capacity as a whole. Ergo, the conditions of the credit are analyzed not only with respect to the investment needs and possibilities of indebtedness and payment of the contracting entity but also from the perspective of the country and the limits of public, internal or external indebtedness. Consequently, the effects that said indebtedness may have on the State's economic situation.

Due to these controls and the principle of financial legality itself, the rule for public entities is the absence of freedom to go into debt. A norm must exist that allows them to resort to that financing mechanism and, prior to contracting the indebtedness, they must submit to external controls expressed by the administrative authorizations provided by the laws. These are the authorizations of the Ministry of National Planning and Economic Policy and the Budget Authority, as well as the favorable opinion of the Central Bank of Costa Rica…

The legislator considers that the endorsement is not only a form of credit but is public debt, even when it does not provide the State with income. An aspect contemplated in Article 10 of the Law of Financial Equilibrium in the case of internal debt. As a form of indebtedness, the Government's endorsement is subject to the procedures established for the external credit of the Central Government.” (The underlining is not from the original).

Finally, it is appropriate to cite opinion C-42-2010 of March 18, in which it was stated:

“Debt is a credit operation that requires legal authorization. Indeed, indebtedness, whether the product of a loan contract or the issuance of bonds offered to the public, is subject to the principle of reservation of law, and therefore requires legal authorization. It is the law that sets the basic conditions regarding indebtedness, for example, the term in which the sum received will be returned or the payment of the interest with which the credit is remunerated. Therefore, it is the law that establishes the indispensable elements of indebtedness. In that sense, the Law of Financial Administration and Public Budgets provides:

“ARTICLE 88.- Legislative authorization In the case of the Government of the Republic, any issuance of public debt securities shall require authorization by the Legislative Assembly.” Authorization which is required, we repeat, for any form of indebtedness. Therefore, for the contracting of loans, the granting of endorsements or guarantees, as well as for "the issuance and placement of debt securities and medium and long-term obligations, that is, those whose maturity exceeds the fiscal year in which they are contracted," according to the terms of Article 81 of the cited Law. A requirement that also applies to the consolidation, conversion, and renegotiation of debts.” (The underlining is not from the original).

The foregoing considerations are also extensible, moreover, to the cases contemplated by Article 81 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, insofar as public credit is used for their financing. The rule in question states as follows:

“ARTICLE 81.- Indebtedness mechanisms The indebtedness resulting from public credit operations shall be called public debt and may originate from:

• a)The issuance and placement of debt securities and medium and long-term obligations, that is, those whose maturity exceeds the fiscal year in which they are contracted.
• b)The contracting of credits with financial institutions, whether national or international.
• c)The granting of endorsements, bonds, and guarantees whose maturity exceeds the period of the fiscal year in which they are contracted.
• d)The consolidation, conversion, and renegotiation of debts.
• e)The acquisition of goods and services that are paid totally or partially over the course of a fiscal year subsequent to the period of their budgeting.” (The underlining is not from the original).

For its part, Article 2 of the Regulation to said law (Executive Decree No. 32988 of January 31, 2006) defines public debt as: “Indebtedness resulting from public credit operations, which may be generated by any of the mechanisms provided for in Article 81 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets. It includes both the internal and external public indebtedness of the Government of the Republic, as well as the Decentralized Administration and public enterprises.” Based on the foregoing considerations, it is important to highlight that the concept of indebtedness or public debt in the sense used by Law No. 8131 is identified with public credit in a broad sense, with the loan, alluding to the income that public entities obtain in exchange for a consideration and with the obligation, in the most common cases, to return the amounts received after a certain time has elapsed, highlighting its contractual and voluntary nature – as opposed to the mandatory nature of tax revenue, for example – which presents a two-sided perspective: on the one hand, it is income for the public coffers, and on the other, it entails a double expense, one immediate, the payment of interest, and another mediate, the repayment of the capital.[2] This precision is of interest in order to differentiate public debt from other forms of debit, such as obligations with deferred payment or the indemnities that the State must pay, a consequence of its patrimonial liability. In this regard, the Attorney General's Office, in pronouncement OJ-148-2006 of October 25, stated:

“But what is meant by credit or indebtedness of the Executive Branch?

There is indebtedness both when the Executive Branch is the debtor of the credit agreement and when it is the guarantor of the obligation contracted by another body. Article 81 of the Law of Financial Administration and Public Budgets provides: (…)

The commitment assumed by the State to fulfill the obligations that the legal system imposes on it does not have the character of a guarantee or endorsement for the purposes of Article 121, subsection 15, of the Constitution. Note that this does not imply the assumption of a new financial obligation and, in particular, the obligation to comply for the obligation subscribed by the third party.” (The underlining is not from the original. See in the same sense, OJ-149-2006 of October 25).

This feature of public debt has been equally highlighted in the following pronouncements:

“On the other hand, the Law of Financial Administration and Public Budgets itself contains a definition of ‘indebtedness’ for the purposes of indebtedness policy. Said criterion is contained in Article 81 transcribed above. This norm also contains a broad definition of credit.” (C-347-2007 of October 2).

“Public credit gives rise to public debt and can come from different mechanisms or financial operations destined to provide the State with resources it needs to fulfill its purposes. In that sense, one can resort to the financing of expenditures through the subscription of a loan contract, the issuance and placement of securities (bond issue), or the granting of guarantees in a loan (for example, endorsements). There is indebtedness both when the Executive Branch is the debtor of the credit agreement and when it is the guarantor of the obligation contracted by another public body. That is, when the Executive Branch appears in the credit contract subscribed by another body with a third party, committing itself, subsidiarily or jointly and severally, for the obligations that the body assumes. Consequently, in the event that said body does not fulfill its obligation in the terms it has agreed upon, the State becomes obliged to pay the capital, interest, and any other obligation arising from the guaranteed credit.” (C-217-2009 of August 11).

With the emphasis we have wished to place on that identity between public debt and public credit in a broad sense, which SINAC would not be authorized to access for the reasons explained in opinion C-305-2009, and expanded upon in this pronouncement, we have also sought to differentiate indebtedness from other mechanisms provided for by the legal system that could be seen as similar, such as the case of subsection e) of Article 81 transcribed from Law No. 8131 and multi-year contracting regulated by Articles 8 of the Law of Administrative Contracting (Ley de Contratación Administrativa) and 9 of its regulation, which in the indicated order provide:

“Article 8.-Budgetary availability.

To initiate the administrative contracting procedure, it is necessary to have sufficient budgetary resources to face the respective expenditure. In exceptional cases and to meet a highly qualified need, in the judgment of the Administration and with the prior authorization of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the administrative contracting procedures may be initiated, for which security is required that the budgetary allocation will be available in due course. In these situations, the Administration shall expressly warn, in the bidding terms, that the validity of the contract is subject to the existence of the budgetary content.

(Thus amended the preceding paragraph by Article 1, subsection c) of Law No. 7612 of July 22, 1996) In contracts whose development extends beyond one budget period, the necessary provisions must be adopted to guarantee the payment of the obligations.” (The underlining is not from the original).

Article 9—Budget availability. When it is certain that the contract will be executed in the budget period following the one in which the procedure began, or when it extends over more than one budget period, the Administration must take the necessary precautions to guarantee payment of the obligations in the respective budget years. Should this obligation be breached, the Administration must adopt the corresponding measures against the responsible official, in accordance with its internal disciplinary regime. In none of these cases will authorization from the Contraloría General de la República be required to initiate the selection procedure for the respective contractor.

To address a highly qualified need in exceptional cases, where the initiation of the procedure and the execution of the contract may occur within the same budget period and the totality of funds is not available, authorization may be requested from the Contraloría General de la República to begin under that condition. In these cases, the Contraloría General de la República shall have a period of ten business days to rule on the matter. The tender documents shall expressly warn of this circumstance. In this scenario, the award act may not be issued until the budget availability is secured.

(Thus amended by Article 1 of Decreto Ejecutivo N° 35218 of April 30, 2009)" (The underlining is not from the original).

Although the preceding provisions govern the Administration in general, their scope for the specific case of SINAC is a matter for the Contraloría General de la República to analyze, given its exclusive and prevailing constitutional competence in matters of administrative contracting (see on this, among others, our pronouncements C-339-2005 of September 30 and C-311-2015 of November 18).

Without prejudice to the above, to facilitate the work of that Internal Audit unit we take the liberty of citing below the official communication No. DCA-0617 (11309), of November 26, 2010, from the controlling body, which analyzes in a general manner the scope of the regulations just transcribed:

"On this matter, this Contraloría General reiterates the position held in official communications such as 10838 October 16, 2008 DAGJ-1375 2008 where it states 'Note that the paragraph under comment contemplates two distinct situations: the first related to contracts that will be executed in the same budget period in which the procedure begins, and the second refers to contractual executions that will take place over more than one budget period. In both scenarios, the rule obliges administrations to take the necessary precautions to guarantee timely payment of the obligations, which is nothing other than conditioning their execution on the existence of the corresponding budget content (...)

Said provision aims not only to guarantee efficiency in public procurement procedures but also to avoid situations where there are firm awards without sufficient budget content to support their execution.

(...)

It should be clarified that although the rule (paragraph 2 of Article 9 of the Regulation to the Law on Administrative Contracting) states that our authorization will be necessary when '...the initiation of the procedure and the execution of the contract may occur within the same budget period or subsequent ones...' (Emphasis added); in the case of execution of the contract in a budget period 'subsequent' to the one in which it began, it must be remembered that the first paragraph of that same article tacitly exempts from that authorization..." This means that it is the criterion of the Contraloría General that when contracts are executed over several budget periods, to initiate the process, only the corresponding budget for the year in which its execution is approved and initiated is required, as established by Article 8 of the Law on Administrative Contracting and Article 9 of its Regulation. Later, in the following budget periods, the administration is obliged to allocate the necessary resources to meet the contracted obligations.

It should be clarified that in the case of contracts for a continuous, successive, or periodic purpose entered into for a specific term, the estimate shall be calculated on the total value of the contract during its term; in accordance with the provisions of Article 31 of the Law on Administrative Contracting. If this is not the case, it will only be required that there is sufficient budget for the execution during the first year, that is, during the budget period in which the contract begins, and its continuity will be conditioned on the allocation of budget in subsequent periods, which must be duly stipulated both in the tender documents and in the contract to be signed once awarded." (The highlighting is from the original).

CONCLUSIONS

Pursuant to the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that:

1. The legal system grants the legal representation of SINAC to its Executive Director within the scope proper to a budget or instrumental legal personality, such that they do not require a CONAC agreement specifying the limits to their exercise, insofar as that mandate would be bounded by the very definition of the policies and strategies that this highest collegiate body adopts for the fulfillment of the purposes that the legal system entrusts to the System.

2. It follows from the foregoing that the representation of the Executive Director also does not derive from an act of delegation but must be understood as part of their ordinary duties in the management, administration, and execution of the resources that form part of the differentiated budget of SINAC. This aims to provide the System with the necessary agility and efficiency in the management and timely protection of the environment (constitutional judgment No. 2006-9563).

3. Beyond these functions, it must be understood that the representation of SINAC corresponds to the Minister of Environment and Energy, in their capacity as President of CONAC, in accordance with Articles 24.1 of the Biodiversity Law and 10.1 of its regulation – for example, in the area consulted by opinion C-305-2009 (signing of non-reimbursable financial cooperation agreements) – who furthermore holds the legal representation of the entire Environment and Energy portfolio in accordance with Article 7 of the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Decreto Ejecutivo N° 35669-MINAET of December 4, 2009) and in tune with their status as the superior hierarchical body of the ministry as established by Articles 25.2 and 28.1 of the LGAP.

4. Opinion C-305-2009 is confirmed in the sense that SINAC, in accordance with Article 35 of the Biodiversity Law, is not legally empowered to directly access public credit, which encompasses the operations of Article 81 of the Law on the Financial Administration of the Republic and Public Budgets insofar as public credit is used for their financing.

5. It being convenient to distinguish other mechanisms that, as part of the Public Administration, SINAC would be empowered to employ, such as multi-year contracting (articles 8 of the Law on Administrative Contracting and 9 of its regulation), subject to the better judgment of the Contraloría General de la República on the matter, given its exclusive and prevailing competence in administrative contracting matters.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya [1] ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Vol. II. San José: Stradtmann, 2002, pp.105 and 135 [2] QUERALT MARTÍN, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; TEJERIZO LÓPEZ, José M. (et al.). Curso de Derecho Financiero y Tributario. Madrid: Tecnos, 19th ed., 2008, pp.61-77.

Dictamen : 109 del 05/05/2016 05 de mayo de 2016 C-109-2016 Señora Karen Espinoza Vindas Auditora Interna Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a sus oficios SINAC-AI-009-2015 del 12 de enero y SINAC-AI-089 del 4 de marzo, ambos del año pasado, en cuya virtud se solicita ampliar el criterio legal rendido en el dictamen C-305-2009 del 28 de octubre de 2009, dirigido en su oportunidad al entonces Ministro del Ambiente, señor Jorge Rodríguez Quirós, respecto a la representación legal del SINAC y su posibilidad para solicitar endeudamiento. Este par de gestiones fueron a su vez reiterados por los oficios SINAC-AI-036-2015, SINAC-AI-070-2015 y más recientemente, por el oficio SINAC-AI-116-2016, del pasado 22 de abril.

Procedemos, en consecuencia, a dar respuesta no sin antes manifestar las disculpas en su dilación motivado por la complejidad del tema y las labores ordinarias que le corresponde llevar a cabo a esta oficina.

Se consulta, en primer término, a través del citado oficio SINAC-AI-009-2015 “respecto al cargo que debe ostentar la representación legal del Sistema Nacional de Áreas de Conservación” y se formulan las siguientes interrogantes: “¿Conforme el criterio legal C-305-2009, lo que establece la Ley General de la Administración Pública (Ley No. 6227) en su artículo 90 inciso e), lo normado en la Ley de Biodiversidad y el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No34433-MINAE); la representación legal del Sistema Nacional de Áreas de Conservación está en el Ministro de Ambiente y Energía por ser él quien preside al Consejo Nacional de Áreas de Conservación (órgano colegiado y máximo jerarca) o en el Director Ejecutivo? ¿Debe derogarse el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad?” A partir de esas inquietudes se desarrolla por usted una serie de consideraciones tomando como referencia también los artículos 7 de la Ley de Contratación Administrativa (n.°7494 de 2 de mayo de 1995) y 8 de su reglamento (decreto ejecutivo n.°33411-H del 27 de setiembre de 2006), así como el artículo 106 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), de forma que en su criterio, la posibilidad que tendría el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) de delegar su competencia es limitada por su configuración como un órgano colegiado, por lo que duda de las facultades de representación legal que reglamentariamente se le reconocen al Director Ejecutivo frente a la misma representación que se le reconoce al Ministro y sobre todo, que el CONAC le pueda delegar funciones a aquél tomando en cuenta que no son órganos de la misma naturaleza.

Como segunda cuestión, en el referido oficio SINAC-AI-089 pide aclarar si el SINAC tiene competencia para solicitar endeudamiento según lo indicado en el dictamen C-305-2009 en el que se analiza el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad y conforme lo que señala el artículo 81 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

Las inquietudes así formuladas exigen, entonces, un estudio de las competencias y facultades de cada uno de los órganos citados que integran el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), tomando como punto de partida el análisis previo que se había hecho en el dictamen de repetida cita n.° C-305-2009.

A. LOS ALCANCES DEL DICTAMEN C-305-2009 HACEN REFERENCIA A LA REPRESENTACIÓN LEGAL DEL SINAC POR PARTE DEL MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, COMO PRESIDENTE DEL CONAC, EN LA FIRMA DE CONVENIOS DE COOPERACIÓN FINANCIERA NO REEMBOLSABLE.

Mediante el dictamen C-305-2009 se atendió, como se dijo, la consulta que en su momento formuló el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Jorge Rodríguez Quirós, respecto a la potestad legal de los órganos desconcentrados y otras instancias de esa cartera para la aprobación y suscripción de convenios de cooperación técnica nacional e internacional no reembolsables, donaciones y otros recursos afines con organismos públicos o privados, “sea esta con fundamento en normativa reglamentaria o por delegación del jerarca institucional”.

En dicho pronunciamiento se analizó la naturaleza jurídica del SINAC como un órgano desconcentrado con personalidad instrumental conforme con el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad (n.°7788 del 30 de abril de 1998) y su ámbito de actuación, determinándose que puede ser beneficiario de un convenio internacional que otorgue cooperación internacional, como también puede suscribir contratos con Estados, agencias no gubernamentales o con sujetos de Derecho Internacional Público, en el tanto en que esos convenios estén regidos por normas distintas del Derecho Internacional, para lo cual debe respetar las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y ser conformes con la política exterior de Costa Rica. No pudiendo suscribir convenios o contratos de cooperación financiera reembolsable.

Es en este contexto, en que la Procuraduría hace las siguientes consideraciones de interés:

“Aprobado el acuerdo de cooperación por las instancias correspondientes, un punto que llama la atención es la competencia para suscribirlo. De acuerdo con la Contraloría General debería ser el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. En criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio le toca al SINAC que lo ha delegado en el Director Ejecutivo.

Al respecto, estima la Procuraduría que en la medida en que el acuerdo ampare un proyecto o programa propio del SINAC y ese acuerdo implique una cooperación financiera no reembolsable, el SINAC será la parte del acuerdo. El superior jerárquico del Sistema como órgano persona es el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, órgano colegiado presidido por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Dada esa condición, lo normal es que sea el Ministro en su condición de Presidente del Consejo el que comparezca a suscribir los convenios o acuerdos en que sea parte el SINAC.

Al respecto, es necesario señalar que de conformidad con la Ley de Biodiversidad el Director Ejecutivo es el Secretario del Consejo. Más allá de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley de Biodiversidad, le corresponde desempeñar las funciones propias del secretario de los órganos colegiados según lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. Es decir, levantar las actas de las sesiones del órgano y comunicar las resoluciones del órgano, así como una función de certificación, artículo 65. El artículo 50 de la Ley General de cita no permite interpretar que corresponda a un secretario de un órgano colegiado firmar los convenios en que deba ser parte un órgano como el SINAC. Sencillamente, la suscripción de un convenio no opera como un acto de comunicación o de ejecución de un acuerdo. Quien firma un convenio de cooperación lo hace en su condición de personero del ente o persona instrumental de que se trate. Por lo que debe establecerse es quién es el representante legal de la persona instrumental. Notamos, al efecto, que el artículo 26 de la Ley de Biodiversidad no permite considerar que el representante legal del SINAC sea su Director Ejecutivo…

Desde esta perspectiva, si se interpretara que lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad abarca no solo la ejecución presupuestaria sino también la suscripción de los convenios que nos ocupan, tendría que concluirse que dicho numeral es dudosamente legal…

En todo caso, nótese que el Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía, Decreto 30077 de 21 de diciembre de 2001, expresamente señala en su artículo 7 que el Ministro es el representante legal del MINAE para todos los efectos. Lo que se corresponde con la naturaleza propia del puesto ministerial. Y en tratándose de los órganos con personalidad instrumental, esa calidad derivaría de ser el presidente del órgano colegiado, órgano superior de la persona instrumental.” (El subrayado no es del original).

De conformidad con el texto transcrito, en el tema específico consultado se concluyó que corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, en su condición de Presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), la representación legal en la firma de los convenios de cooperación financiera no reembolsable.

Ahora se nos pide ampliar la conclusión anterior a efectos de determinar si en todo caso es al señor Ministro a quien le corresponde la representación legal del SINAC o si el ordenamiento le reconoce algún tipo de poder en ese sentido al Director Ejecutivo del Sistema. Para lo cual, se hace necesario entrar al examen de cada una de las competencias que se le reconocen a cada uno de esos órganos.

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SÍ LE RECONOCE AL DIRECTOR EJECUTIVO DEL SINAC LA REPRESENTACIÓN LEGAL DE DICHO ÓRGANO EN LOS ACTOS Y CONTRATOS QUE SEAN PROPIOS DE LA PERSONIFICACIÓN PRESUPUESTARIA QUE LE ES RECONOCIDA LEGALMENTE PARA EL MEJOR DESEMPEÑO DE SUS FUNCIONES.

Según se indicó antes, en el referido dictamen C-305-2009 también se analizó la naturaleza jurídica del SINAC como un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental que pertenece al MINAE, como así también se recalca por el artículo 7 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo n.°34433-MINAE del 11 de marzo de 2008), al señalar en lo que interesa: “El SINAC, es un órgano con desconcentración máxima del MINAE, que posee personalidad jurídica instrumental para la administración de sus propios recursos.” Acerca de los alcances de esta afirmación, en el dictamen C-305-2009 se dijo:

“A.- EL SINAC: UN ORGANO DESCONCENTRADO CON PERSONALIDAD INSTRUMENTAL (…)

“Importa resaltar que la personalidad instrumental no se manifiesta ni lleva implícita una descentralización de funciones. Por lo que el SINAC mantiene su condición de órgano de la Administración Central, dependiente del Ministerio del que forma parte, tal como indica el artículo 7 de mérito [Reglamento a la Ley de Biodiversidad]. Puesto que SINAC no es un ente jurídico, se sigue como lógica consecuencia que la personalidad no tiene como objeto permitirle el ejercicio de las competencias que hayan sido asignadas por el legislador. Desde luego que dichas competencias no han sido asignadas al SINAC como centro autónomo de derechos y deberes, sino que se le han atribuido en tanto es la estructura del Ministerio más habilitada técnicamente para el ejercicio de las funciones de que se trata. Para ejercer esas competencias desconcentradas, el SINAC no requiere personalidad jurídica. Por el contrario, el otorgamiento de una personalidad instrumental cobra sentido cuando al órgano se le permite administrar determinados recursos.

El efecto propio de la personalidad instrumental reside en la titularidad de un presupuesto propio, por ende, independiente del presupuesto del organismo del que forma parte y la posibilidad de contratar con base en ese presupuesto. Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, cabe sostener que el alcance de la personalidad instrumental dispuesta en el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad corresponde exactamente al objeto de la personalidad instrumental. Lo anterior al disponer:

“Artículo 8º—De la personalidad jurídica instrumental. El SINAC gozará de personalidad jurídica instrumental y presupuestaria para realizar los siguientes actos:

• a)Administrar con independencia del presupuesto del MINAE, la totalidad de los fondos que generen sus actividades, así como las transferencias de los presupuestos de la República o de cualquier persona física o jurídica, incluyendo donaciones, recursos provenientes de cooperación técnica y financiera nacional e internacional, tarifas de ingreso a las áreas silvestres protegidas, pago por servicios ambientales, cánones establecidos por ley, así como los provenientes de la aplicación de medidas alternas en sede judicial administrativa y recursos de cualquier otra índole y por cualquier otro concepto permitido por la legislación nacional.
• b)Concertar los convenios y contratos que sean necesarios para cumplir con sus competencias”.

Se sigue de lo transcrito que la titularidad de un presupuesto y la gestión de recursos financieros correspondientes derivan no de la competencia desconcentrada sino de la personalidad jurídica instrumental, de contenido presupuestario, atribuida por la Ley de Biodiversidad. E igual conclusión debe hacerse en relación con la materia de contratación. Sencillamente si del artículo 22 de la Ley de Biodiversidad no se derivare la atribución de la personalidad instrumental, el SINAC no podría tener un presupuesto propio ni contratar con base en él. La titularidad de la competencia funcional no abarca la actividad financiera instrumental referida al presupuesto propio y a la facultad de contratar.” Como se desprende del texto anterior, al dotar el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad de personalidad jurídica instrumental al SINAC, se le reconoce una facultad para administrar y manejar el presupuesto propio de que es titular de forma diferenciada del presupuesto estatal que nutre al MINAE y al Poder Ejecutivo en general, aun cuando pertenezca a la cartera dicha, y también una potestad de contratar, como parte de esa ejecución presupuestaria en los términos del artículo 8 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, según también se apuntó en el pronunciamiento transcrito.

Con ello se pretende que el SINAC actúe las competencias que tiene encomendadas con mayor eficiencia y celeridad al tratarse de un campo tan sensible y complejo sobre el que dichas competencias se exteriorizan (el medioambiente), según se analizó también por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2006-9563 de las 16:06 horas del 5 de julio del 2006, que determinó la compatibilidad constitucional de la organización administrativa dada a dicho órgano y de la que transcribimos las siguientes consideraciones:

“IV.- (…) Sobre este tipo de organización, la Sala en su más reciente jurisprudencia señaló en la sentencia No. 2005-3629: (…)

b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas." Bajo esta ponderación, el Tribunal mantiene el criterio de que no resulta inconstitucional, otorgarle personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado de la administración según las consideraciones expuestas. De manera que, la creación de la CONAGEBIO bajo la condición de órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, no resulta inconstitucional. De igual modo, la Sala aplica las consideraciones expuestas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual según el artículo 22 cuestionado, fue constituido como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo con el fin de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía. Si bien dicha disposición señala que este órgano tendrá personería jurídica propia, lo cierto es que ésta, no puede ser entendida como una personería plena, sino instrumental, pues precisamente el legislador lo creó como un órgano desconcentrado, a fin de atribuirle competencias exclusivas y técnicas, pero con un cierto grado de independencia e imparcialidad, que le permitiera a la administración, lograr un mayor nivel de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad en su actuar. Así las cosas, esta disposición tampoco resulta inconstitucional…

Como ya fue indicado, estos órganos-persona cuentan con presupuesto, precisamente por las razones de rapidez y celeridad administrativa que les dieron origen, de manera que necesitan contratar ágilmente, recursos materiales y humanos para cumplir sus competencias. Los fines que han sido encomendados a la CONAGEBIO y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, están vinculados a la preservación, el uso ecológicamente sostenible y a la restauración del ambiente. Este Tribunal en reiteradas ocasiones (ver sentencias No. 2004-9927 y 2003-6322) ha señalado que los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país… Es en razón de lo anterior, que resulta plenamente justificable la administración financiera que le ha sido otorgada a estos órganos persona, especializados en la materia de ambiente, toda vez que según quedó expuesto, tanto las políticas de prevención, como de restauración, deben ser oportunas y eficaces, de manera que se debe propiciar un ágil manejo presupuestario de sus recursos, con el fin de evitar un daño ambiental que por el transcurso del tiempo o por razones administrativas, pueda ser eventualmente irreparable e incidir gravemente en la afectación de otros derechos fundamentales, como en la salud.” (El subrayado no es del original).

Ahora bien, la atribución de una personalidad jurídica instrumental a un órgano determinado lleva implícito la necesidad de contar con un representante que actúe a nombre y por cuenta de éste, es decir, que asuma la representación del órgano en los actos y contratos que son expresión del manejo de ese presupuesto diferenciado que se les reconoce.

De tal suerte, que como es usual en las legislaciones especiales que rigen a estas personificaciones presupuestarias, no siempre el representante del órgano-persona coincide con el superior jerarca administrativo del organismo al que pertenece. Es el caso, por ejemplo, de la Comisión Nacional de Atención de Riesgos y Prevención de Emergencias, que aun cuando pertenece al Ministerio de la Presidencia, la representación judicial y extrajudicial la ostenta el Presidente de su Junta Directiva, conforme con los artículos 13 y 19 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (n.° 8488 del 22 de noviembre de 2005).

En el supuesto concreto del SINAC, se plantea si su representación legal le corresponde al Ministro del Ambiente como tal o como presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) o bien, si recae en su Director Ejecutivo, fruto de una suerte de delegación que le hizo este último órgano.

Tal como se señaló en el dictamen C-305-2009 de repetida cita, el superior jerárquico del Sistema como órgano-persona es el CONAC, órgano colegiado presidido por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Así se desprende de la relación de los artículos 23, 24.1, 25 y 26 de la Ley de Biodiversidad y más explícitamente del artículo 10 de su reglamento, que dispone:

“Artículo 10.-Integración. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en adelante CONAC, será la máxima instancia del SINAC y estará integrado por los siguientes miembros:

• a)El Ministro del Ambiente y Energía, quien lo presidirá.
• b)El Director Ejecutivo del SINAC, quien actuará como Secretario del Consejo.
• c)El Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO).
• d)Los Directores de cada Área de Conservación.
• e)Un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación, designado del seno de cada Consejo, según lo establezca el Reglamento del CORAC respectivo.” (El subrayado no es del original).

Sin embargo, han sido los tribunales de la república los que han determinado que la representación legal del SINAC recae en su Director Ejecutivo. En concreto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, fungiendo como Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, abordó de lleno el tema de la naturaleza jurídica del CONAC y del Director Ejecutivo del SINAC a partir de las funciones que las disposiciones antes citadas de la Ley de Biodiversidad le confieren a ambos órganos, concluyendo en la resolución n.°174-F-TC-2009 de las 8:45 horas del 20 de agosto de 2009 que la representación la ostenta este último dado el carácter deliberativo del CONAC, lo que lo sitúa en el supuesto del artículo 103.2 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – LGAP – que en lo que interesa dispone: “2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio.” Por su interés, transcribimos integralmente el considerando IV de la referida resolución n.°174-F-TC-2009:

“IV.-Naturaleza Jurídica del Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Reclama la apelante que el Director Ejecutivo del SINAC no tiene representación que le faculte a recibir en posesión bienes inmuebles, y que por lo tanto no podía autorizar en este caso al licenciado Blanco Araya. El artículo 23 de la Ley de Biodiversidad establece la estructura del SINAC, y dispone que estará conformado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaría Ejecutiva, las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación, los consejos regionales de Áreas de Conservación, y los consejos locales. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación es un órgano colegiado y de carácter deliberativo, como se desprende de los cánones 24 y 25 de la misma norma; conforme a los cuales, se encuentra integrado por el Ministro del Ambiente y Energía (quien preside), el Director Ejecutivo del Sistema (que actúa como secretario), el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO, los directores de cada Área de Conservación, y un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación (ordinal 24). Sus funciones son “1.-Definir la ejecución de las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y vigilar que se ejecuten. / 2.- Supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación. / 3.- Coordinar, en forma conjuntamente con la Comisión, la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, la cual deberá ser ampliamente consultada con la sociedad civil y coordinada debidamente con todo el sector público, dentro del marco de cada una de las Áreas de Conservación. / 4.- Definir estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales, así como supervisar su manejo. / 5.- Aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación. / 6.- Recomendar la creación de nuevas áreas protegidas que aumenten su categoría de protección. / 7.- Realizar auditorias técnicas y administrativas para la vigilancia del buen manejo de las Áreas de Conservación y sus áreas protegidas. / 8.- Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación. / 9.- Nombrar de una terna propuesta por los consejos regionales, los directores de las Áreas de Conservación. / 10.- Aprobar las solicitudes de concesión indicadas en el artículo 39 de esta ley. / 11.- Otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos de esta y otras leyes relacionadas con las funciones del Sistema” (precepto 25); de ellas se extrae, según se dijo, su carácter deliberativo. Por su parte, el Director Ejecutivo tiene a su cargo la ejecución de las directrices y decisiones del Consejo, así como la representación de éste último en la CONAGEBIO (disposición 26). Tal y como se desprende de su propia denominación y de sus funciones, tiene naturaleza primordialmente ejecutiva, pero además de ello, es representante, pues, pese a que la Ley de Biodiversidad es omisa en señalar a cuál de estos órganos corresponde la representación del Sistema, resulta aplicable la Ley General de la Administración Pública para definir este aspecto. Ley cuyo numeral 103 párrafo segundo dispone que cuando “a la par del órgano deliberante haya un gerente o un funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio”. De este modo el Director del SINAC, además de ser un órgano ejecutivo, también posee naturaleza representante. Así las cosas, no lleva razón el recurrente en cuanto afirma que el Director no tiene capacidad para recibir en posesión el bien a expropiar, pues como se dijo, en esta figura es que recae la representación del Sistema, y es éste, entonces, el llamado a actuar en nombre del SINAC, como administrador de las áreas silvestres protegidas, en el presente proceso. En esa calidad, el titular está facultado para autorizar la participación de su subalterno en la diligencia de puesta en posesión, de conformidad con el artículo 89 también de la Ley General de la Administración Pública.” (El subrayado no es del original).

A tono con el razonamiento anterior, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda ha reconocido la representación del SINAC a cargo de su Director Ejecutivo en los juicios que con arreglo al artículo 12.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo debe participar en calidad de demandado junto con el Estado o bien, como coadyuvante (ver como muestra, la sentencia n.°89-2013-VII de la Sección VII de dicho Tribunal de las 10:15 horas del 13 de diciembre del 2013 y el expediente n.°12-000631-1028-CA del proceso contencioso administrativo actualmente en curso que interpuso la Municipalidad de San Rafael de Heredia en contra del ICE y el Estado).

Esta postura jurisprudencial permite compatibilizar la previsión del artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad que le confiere la representación legal del SINAC a su Director Ejecutivo en los siguientes términos:

“Artículo 19.- Sobre la representación legal del SINAC. Corresponderá al Director Ejecutivo ejercer la representación legal del SINAC para la ejecución presupuestaria y gestión administrativa dentro de los límites que a sus atribuciones y facultades le confiera el CONAC.” Desde este punto de vista no existiría incompatibilidad o contradicción entre dicho artículo y la normativa legal que le sirve de base, sin perjuicio de que la ponderación acerca de si debe o no derogarse es una cuestión que le corresponde en exclusiva abordar al Poder Ejecutivo.

Recuérdese que la observación que hizo la Procuraduría en el dictamen C-305-2009 respecto a la legalidad del citado numeral fue en el contexto de extender o ampliar esa representación del Director Ejecutivo más allá del estrictamente presupuestario en el manejo de los recursos del SINAC, lo que, por otro lado, justifica el otorgamiento de la personalidad instrumental. Volvemos a transcribir esa parte del dictamen para mayor claridad: “si se interpretara que lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad abarca no solo la ejecución presupuestaria sino también la suscripción de los convenios que nos ocupan, tendría que concluirse que dicho numeral es dudosamente legal” (el subrayado no es del original).

La parte subrayada del pronunciamiento de cita hace hincapié en esa conclusión, de forma que la representación que ejerce el Director Ejecutivo del SINAC lo es a los efectos del ámbito propio que corresponde a una personificación presupuestaria: administración y manejo de sus recursos.

Más allá de esas funciones habría que entender que la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC, conforme con los artículos 24.1 de la Ley de Biodiversidad y 10.1 de su reglamento, quien además ostenta la representación legal de toda la cartera de Ambiente y Energía conforme con el artículo 7 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET del 4 de diciembre del 2009) y a tono con su condición de órgano jerárquico superior del ministerio según se establece por los artículos 25.2 y 28.1 de la LGAP.

El respaldo legal del artículo 19 Reglamento a la Ley de Biodiversidad hay que encontrarlo, como se señaló por la Sala Primera de la Corte actuando como Tribunal de Casación en la citada resolución n.°174-F-TC-2009, no solo en el artículo 103.2 de la LGAP, sino también en las funciones que los artículos 25 de la Ley y 12 del reglamento le confieren al CONAC, resaltando su carácter deliberativo. Recordemos que conforme con el padre intelectual de la LGAP, el jurista Eduardo Ortiz Ortiz, la organización colegial (el llamado órgano colegiado) “consiste en colocar al frente de una oficina y como titular de la misma a un grupo – y no a un individuo – cada uno de cuyos miembros actúan en plano de igualdad respecto de los otros, el cual grupo adopta resoluciones llamadas deliberaciones” (el resaltado es nuestro),[1] fruto del intercambio y el concurso de opiniones.

En el mismo sentido, la Procuraduría en el dictamen C-20-2011 de 31 de enero de 2011 – reiterado en los pronunciamientos C-138-2012 de 4 de junio de 2012 y C-308-2014 del 24 de setiembre de 2014 – justifica en la naturaleza deliberativa del órgano colegiado la razón para que el artículo 90 inciso e) de la LGAP limite la delegación de sus funciones aun cuando éstas no sean esenciales:

“B. EN ORDEN A LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS PERTENECIENTES A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS.

La regulación jurídica de la organización jerárquica administrativa, admite la posibilidad de que la Ley constituya los órganos administrativos en la forma de colegios, incluso se acepta, sin controversia, la posibilidad de que la jerarquía orgánica de determinados entes u órganos desconcentrados le corresponda a un colegio. (En relación con este punto: SANTI ROMANO. PRINCIPII DI DIRITTO AMMNISTRATIVO ITALIANO. Milán. 1906. P. 81) En el caso de nuestro Derecho Administrativo, los órganos colegiados se encuentran previstos y regulados en el Capítulo III, Título I del Libro I de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Normativa que regula, en términos generales, la constitución y funcionamiento de los órganos colegiados en el aparato administrativo costarricense.

Según lo explica SANTI ROMANO, los órganos colegiados se caracterizan por su particular procedimiento para la formación de la voluntad administrativa: la deliberación.

Lo anterior es indudable. Cuando la Ley, por razones particulares, ha creado un colegio es porque se ha estimado importante que las resoluciones del órgano se tomen a través de un procedimiento deliberativo. Por supuesto que lo anterior cobra especial relevancia cuanto el colegio es el jerarca de un ente u órgano desconcentrado…

La connotación deliberativa del colegio administrativa impone que la Ley prevea restricciones importantes, en orden a la posibilidad de dicho colegio de delegar en otros órganos el ejercicio de sus competencias asignadas por el ordenamiento jurídico administrativo.

En este sentido, la Ley General de la Administración Pública ha establecido una prohibición terminante. El artículo 90 LGAP no vacila al prescribir que los órganos colegiados no pueden delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas en el Secretario:

“Artículo 90.- La delegación tendrá siempre los siguientes límites: (…)

(…) e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario.” Importa advertir que, en el Derecho Comparado, constatamos que también se prevén restricciones importantes para que los órganos colegiados puedan delegar el ejercicio de sus competencias, verbigracia lo dispuesto en el inciso 7, del artículo 13 de la Ley de Régimen Jurídico del Procedimiento Administrativo Común española.

Nuestra jurisprudencia administrativa ha tenido la oportunidad de referirse al alcance de la prohibición prevista en el inciso e) del artículo 90 LGAP, y al efecto ha indicado que dicha interdicción implica que los órganos colegiados no pueden delegar sus competencias, sean éstas esenciales o no. Lo único que se puede delegar es la instrucción de los procedimientos en su Secretario. En lo pertinente transcribimos el dictamen C-009-2009 de 22 de enero de 2009:

“Pero, además, existe un elemento que no puede dejar de desconocerse y es la prohibición que la Ley establece a los órganos colegiados de delegar la competencia que es propia, sea ésta esencial o no. Lo único que pueden delegar es la instrucción de los procedimientos y en este caso en el Secretario. Permítasenos reiterar lo preceptuado por el artículo 90, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública:

"La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

(....).

• e)El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario".

Al referirnos a esta prohibición, señalamos en el dictamen N° C-056-2000 de 23 de marzo de 2000 a propósito de una delegación de competencias de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social en la Gerencia de Inversiones:

“Ciertamente, una Junta Directiva no podría delegar en ningún otro órgano la potestad de adoptar la política del ente respectivo o su potestad organizativa, que resulta indelegable en sí misma por ser una competencia esencial. Pero tampoco podría delegar ninguna de las competencias que la ley trámite.

De lo que se deriva que, efectivamente, la Junta Directiva no podría delegar en el Gerente de la División de Pensiones, su competencia respecto de las inversiones que el Ente puede realizar. Para que esa delegación fuere procedente, se requeriría que previamente el legislador apruebe una norma que deje insubsistente la prohibición del artículo 90, e) antes referida”.

El dictamen fue emitido a solicitud de un ente descentralizado pero es aplicable al caso en examen, en tanto lo que importa es que el órgano que pretende delegar constituya un órgano colegiado.” Esta prohibición es aplicable en relación con la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos. Órgano Colegiado al cual la Ley N.° 2171 de 30 de octubre de 1957, específicamente en su artículo 7, le asigna la condición de jerarca del Patronato. (Al respecto: Dictamen C-173-2005 de 9 de mayo de 2005) Efectivamente, resulta fuera de toda duda que, de conformidad con el inciso e del artículo 90 LGAP, la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos se encuentra impedida para delegar en otros órganos las funciones que corresponden a su competencia.” Las consideraciones anteriores resultan también aplicables al CONAC como órgano colegiado que es, por lo que se coincide con la Auditora Interna consultante respecto a que la posibilidad para delegar sus funciones es bastante restringida.

No obstante, del mismo carácter y atribuciones que el ordenamiento jurídico le confiere a ambos órganos se desprende que la representación que se le confiere al Director Ejecutivo del SINAC no tiene por qué estar precedida siempre de un acto de delegación expresa por parte del CONAC, sino que puede ser expresión de las labores ejecutivas propias del cargo en relación con “las directrices y decisiones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación”, tal como se establece por el artículo 26 de la Ley de Biodiversidad.

Es decir, la representación legal del Sistema a favor del Director Ejecutivo para la ejecución presupuestaria y gestión administrativa dentro de los límites que a sus atribuciones y facultades le confiera el CONAC, de que habla el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, puede entenderse que queda enmarcada dentro del conjunto de orientaciones o definiciones de política o estrategias que le corresponde acordar a dicho órgano superior, para el cumplimiento de los fines públicos que en materia ambiental tiene encomendados el SINAC.

De forma que los límites al ejercicio de la representación por parte del Director Ejecutivo del Sistema en lo que atañe al ámbito presupuestario y administrativo vendrían dados por las estrategias, lineamientos y políticas vinculadas con la protección y conservación en el manejo y uso sostenible de los recursos naturales (en el ámbito forestal, vida silvestre, áreas protegidas, cuencas hidrográficas y sistemas hídricos y la biodiversidad en general) que acuerde el CONAC, basada en el intercambio de opiniones o deliberaciones de sus miembros.

Hay que tomar en cuenta que los artículos 25 de la Ley de Biodiversidad y 12 de su reglamento, que desarrollan las funciones del CONAC, entremezcla la producción de acuerdos de carácter general, con la toma de decisiones particulares. Entre los primeros tenemos, la definición de las estrategias técnicas y políticas relacionadas con la consolidación y desarrollo del SINAC (artículos 25.1 y 12.b); las recomendaciones al Ministro de Ambiente y Energía en torno a la división territorial del Sistema y la creación de nuevas áreas silvestres protegidas (artículo 12, letras a y b); la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, de forma coordinada con la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, (CONAGEBIO) (artículos 25.3 y 12.f); la definición de estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales (artículo 25.4); los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación (artículo 25.8); así como la definición de los lineamientos generales para conformar los mecanismos y los instrumentos de administración financiera para las Áreas de Conservación, con la facilitación de la Secretaría Ejecutiva (artículo 12.h). Por lo que se refiere a la emisión de actos concretos a cargo del CONAC, tenemos, el nombramiento de los directores de las Áreas de Conservación (artículos 25.9 y 12.j); la aprobación de las solicitudes de concesión de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas (artículos 25.10 y 12.k), así como de los contratos para la administración de recursos y contratación de servicios del SINAC (artículo 12.p), entre otras.

Es posible entender, entonces, que las estrategias y políticas adoptadas por el CONAC al amparo de las disposiciones anteriores servirían como límite al ejercicio de la representación legal a cargo del Director Ejecutivo, lo que no impide que esa máxima instancia colegiada pueda tomar acuerdos concretos acerca de la forma en que este último deba ejercer dicho mandato en un aspecto determinado. Todo lo cual se ve facilitado por el conocimiento que el mismo Director Ejecutivo tiene de los acuerdos del Consejo al participar él de sus sesiones con voz y voto, fungir como su secretario y además, superior inmediato de la Secretaría Ejecutiva conforme con los artículos 23 y 24 de la Ley de Biodiversidad y 9, 10.b, 15, 17 y 18 de su reglamento.

En definitiva, al existir una habilitación normativa que le confiere la representación legal del SINAC a su Director Ejecutivo en el ámbito que es propio de una personificación instrumental, no se precisa de un acuerdo del CONAC que le precise los límites a su ejercicio, en la medida que ese mandato estaría acotado por la definición misma de las políticas y estrategias que esa máxima instancia colegiada adopte para el cumplimiento de los fines que el ordenamiento jurídico le encomienda al Sistema.

Se desprende de lo anterior, que la representación del Director Ejecutivo tampoco proviene de un acto de delegación, sino que hay que entenderlo como parte de sus labores ordinarias en el manejo, administración y ejecución de los recursos que forman parte del presupuesto diferenciado del SINAC. Con esto se busca dotar al Sistema de la agilidad y eficiencia en su gestión a que hacía alusión la Sala Constitucional en el citado voto n.°2006-9563 – rasgos que también recoge el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad – que difícilmente se alcanzarían si cada acto concreto de representación de este tipo quedara condicionado a cuando sesione el CONAC.

Más allá de ese ámbito competencial relativo a la materia presupuestaria, habría que concluir que la representación legal en los demás asuntos – verbigracia, el consultado en el dictamen C-305-2009 – recaería en la persona del señor Ministro, en su calidad de Presidente del CONAC.

LAS FACULTADES DEL SINAC PARA SOLICITAR ENDEUDAMIENTO EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 81 DE LA LEY N.°8131, ES DECIR, ACCEDER A CRÉDITO PÚBLICO, Y SU DISTINCIÓN CON OTROS MECANISMOS COMO LA CONTRATACIÓN PLURIANUAL.

El otro aspecto que se consulta a través del referido oficio SINAC-AI-089, tiene que ver, según se indicó en un inicio, con la competencia del SINAC para solicitar endeudamiento a la luz de los artículos 35 de la Ley de Biodiversidad y 81 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, a partir de lo señalado en el dictamen C-305-2009.

Sobre el particular, en la última parte de dicho pronunciamiento se analizan las distintas fuentes de financiamiento del SINAC de conformidad con el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad, descartando la posibilidad de que pueda acudir directamente a la cooperación financiera reembolsable o contratar crédito público:

“Cuando hablamos de donaciones nos referimos a una cooperación no reembolsable. Pero la cooperación internacional no sólo se manifiesta a través de esa modalidad. Incluso, como se indicó, la cooperación financiera puede ser reembolsable. Lo que nos sitúa en el ámbito del crédito externo. El crédito público se sujeta al principio de legalidad. Lo que significa que la Administración sólo puede contraer un crédito, comprometiendo los recursos públicos, si se encuentra autorizada por ley. Pues bien, no existe ninguna disposición de rango legal que autorice al Sistema a contratar crédito externo. Pareciera, sin embargo, que se ha entendido que el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad autoriza tal endeudamiento.

Dispone dicha norma:

“ARTÍCULO 35.- Financiamiento El Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá diseñar mecanismos de financiamiento que le permitan ejercer sus mandatos con agilidad y eficiencia. Dichos mecanismos incluirán transferencias de los presupuestos de la República, o de cualquier persona física o jurídica, así como los fondos propios que generen las áreas protegidas, incluyendo las tarifas de ingreso, el pago de servicios ambientales, los canjes de deuda, los cánones establecidos por ley, el pago por las actividades realizadas dentro de las áreas protegidas y las donaciones”.

El artículo enumera diversos mecanismos de financiamiento, pero no prevé el endeudamiento. Lo que significa que no puede recurrir directamente a este mecanismo de financiamiento. De requerirse financiamiento internacional reembolsable para financiar las actividades del Sistema, el crédito tendría que ser suscrito por el Poder Ejecutivo y, consecuentemente, resultaría plenamente aplicable lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política.” (El subrayado no es del original).

De conformidad con el texto anterior, el SINAC no se encuentra facultado legalmente por sí solo para recurrir al endeudamiento – concretamente, al crédito externo – como medio de financiamiento, existiendo reserva de ley al respecto (artículo 125 inciso 15 de la Constitución Política). Esta posición se corresponde con la línea jurisprudencial mantenida por la Procuraduría sobre la materia de lo que es muestra el dictamen C-066-2003 del 5 de marzo:

“El sometimiento a la ratificación legislativa encuentra justificación en el espíritu que inspira el inciso 15 del artículo 121 de la Constitución Política. El citado artículo otorga al Poder Legislativo la facultad de aprobar o improbar los empréstitos gestionados por el Poder Ejecutivo cuando estén relacionados con el Crédito Público ( entendido éste, como el mecanismo de financiación de los gastos públicos del Estado), erigiendo tal facultad no solo en un requisito de eficacia, sino en un instrumento de dirección política, que permite a la Asamblea Legislativa controlar el destino que el Poder Ejecutivo le va a dar a dicho fondos, ya que los mismos repercuten directamente en el gasto público. Lo anterior tiene importancia, ya que si bien el inciso 15) del artículo 121 de la Constitución Política se refiere expresamente a los empréstitos relacionados directamente con el crédito público, sin hacer referencia alguna a aquellos casos en que el Estado avala o garantiza créditos de otros entes, resulta lógico pensar que el cumplimiento de tal requisito también es obligatorio en dichos casos. Si bien, tales operaciones " de garantía o aval " por parte del Estado no tienen como objeto inmediato la obtención de recursos para financiar el gasto público, el uso del buen crédito del Estado, hacen posible, que otros entes se procuren a través del endeudamiento, los medios que requieren para la subvención de sus respectivas necesidades mediante la garantía o aval del Estado. Sin embargo, ello trae como consecuencia que si el ente avalado o garantizado por el Estado no cumple con su compromiso, le corresponde al Estado, darle satisfacción a la deuda contraída, por lo que la garantía o aval del Estado se convierte en una operación de riesgo que puede comportar un eventual gasto para el Estado, siendo esta la razón principal para que en tales casos se requiera también la aprobación legislativa…

Estima la Procuraduría que la obligación de aprobación legislativa debe ser interpretada de conformidad con la Constitución Política. Conforme sus disposiciones, dicha aprobación es requerida cuando el financiamiento proviene de una fuente externa al país. En efecto, la disposición del 121, inciso 15 es clara en cuanto se trata de créditos contratados en el exterior o convenidos en el país pero financiados con capital externo. De modo que es la fuente del financiamiento la que va a determinar la necesidad del control político. Lo cual tiene su razón de ser en los problemas que ocasiona el endeudamiento y en la concepción tradicional de la deuda pública en tanto mecanismo extraordinario de financiamiento público. En la medida en que el financiamiento sea externo, en su momento el país tendrá que desembolsar sumas al exterior y lo tendrá que hacer en divisas, lo cual puede afectar la situación monetaria del país.” (El subrayado no es del original).

En el mismo sentido, en el dictamen C-177-2005, del 12 de mayo de 2005, también se dijo sobre el particular:

“Dados los efectos que el endeudamiento produce en las finanzas públicas, el ordenamiento establece mecanismos de control sobre el crédito público, con el objeto de controlarlo y sujetar a los entes concernidos a una política de financiamiento. Estas disposiciones constituyen una respuesta estatal frente al grave problema del endeudamiento público y procuran una reducción del déficit público.

El objeto de un crédito público debe enmarcarse dentro de las políticas públicas y las condiciones financieras deben estar en consonancia con los objetivos de la política económica y monetaria del país. Los controles que se establecen parten de que el endeudamiento de un ente público no solo afecta, positiva o negativamente, sus finanzas sino que repercute en general en las finanzas públicas y en la capacidad de endeudamiento del país en su conjunto. Ergo, las condiciones del crédito no sólo son analizadas respecto de las necesidades de inversión y posibilidades de endeudamiento y de pago de la entidad contratante, sino desde la perspectiva del país y los límites del endeudamiento público, interno o externo. Por consiguiente, los efectos que ese endeudamiento puede tener sobre la situación económica del Estado.

En razón de esos controles y del propio principio de legalidad financiera, la regla para las entidades públicas es la ausencia de libertad para endeudarse. Se requiere que exista una norma que les permita recurrir a ese mecanismo de financiamiento y, de previo a contraer el endeudamiento, deben sujetarse a los controles externos expresados por las autorizaciones administrativas dispuestas por la leyes. Se trata de las autorizaciones del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y de la Autoridad Presupuestaria, así del dictamen favorable del Banco Central de Costa Rica…

El legislador considera que el aval no sólo es una forma de crédito sino que es deuda pública, aún cuando no proporcione al Estado un ingreso. Aspecto que contempla el artículo 10 de la Ley de Equilibrio Financiero en tratándose de deuda interna. Como forma de endeudamiento, el aval del Gobierno se sujeta a los procedimientos establecidos para el crédito externo del Gobierno Central.” (El subrayado no es del original).

Finalmente, conviene citar el dictamen C-42-2010 de 18 de marzo en el que se indicó:

“La deuda es una operación de crédito que requiere autorización legal. En efecto, el endeudamiento tanto el producto de un contrato de préstamo como el de la emisión de empréstitos que se ofrecen al público está sujeto al principio de reserva de ley, por lo que requieren autorización legal. Es la ley la que fija las condiciones básicas en orden al endeudamiento, así por ejemplo el plazo en que se devolverá la suma recibida o el pago de los intereses con que se remunera el crédito. Por ende, es la ley la que establece los elementos indispensables del endeudamiento. En ese sentido, dispone la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

“ARTÍCULO 88.- Autorización legislativa Tratándose del Gobierno de la República toda emisión de títulos de deuda pública requerirá ser autorizada por la Asamblea Legislativa”.

Autorización que se requiere, repetimos, para toda forma de endeudamiento. Por ende, tanto para la contratación de préstamos, el otorgamiento de avales o garantías como para “la emisión y colocación de títulos de deuda y obligaciones de mediano y largo plazo, es decir, aquellas cuyo vencimiento supere el ejercicio económico en el cual son contraídas”, según los términos del artículo 81 de la citada Ley. Requisito que también se aplica a la consolidación, conversión y renegociación de deudas.” (El subrayado no es del original).

Las consideraciones anteriores resultan extensibles, por demás, a los supuestos contemplados por el artículo 81 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en la medida que para su financiamiento se recurre al crédito público. Dice así la norma de comentario:

“ARTÍCULO 81.- Mecanismos de endeudamiento El endeudamiento resultante de las operaciones de crédito público se denominará deuda pública y podrá originarse en:

• a)La emisión y colocación de títulos de deuda y obligaciones de mediano y largo plazo, es decir, aquellas cuyo vencimiento supere el ejercicio económico en el cual son contraídas.
• b)La contratación de créditos con instituciones financieras, sean estas nacionales o internacionales.
• c)El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio económico en que se contraen.
• d)La consolidación, conversión y renegociación de deudas.
• e)La adquisición de bienes y servicios que se paguen total o parcialmente en el transcurso de un ejercicio económico posterior al período de su presupuestación.” (El subrayado no es del original).

Por su parte, el artículo 2 del Reglamento a dicha ley (decreto ejecutivo n.°32988 del 31 de enero de 2006), define la deuda pública como: “Endeudamiento resultante de las operaciones de crédito público, que puede generarse por cualquiera de los mecanismos previstos en el artículo 81 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Comprende tanto el endeudamiento público interno como externo del Gobierno de la República, así como la Administración Descentralizada y las empresas públicas.” A partir de las consideraciones anteriores es importante destacar que el concepto de endeudamiento o deuda pública en el sentido manejado por la Ley n.°8131 se identifica con el crédito público en sentido amplio, con el préstamo, aludiendo a los ingresos que obtienen los entes públicos a cambio de una retribución y con la obligación, en los supuestos más habituales, de devolver las cantidades recibidas una vez transcurrido cierto tiempo, resaltándose su carácter contractual y voluntario – a diferencia del carácter forzoso del ingreso tributario, por ejemplo – que presenta una perspectiva bifronte: de un lado, es un ingreso para las arcas públicas y de otro, comporta un gasto doble, uno inmediato, el pago de intereses y otro mediato, la devolución del capital.[2] Esta precisión interesa a fin de diferenciar la deuda pública de otras formas de débito, como las obligaciones con pago aplazado o las indemnizaciones que deba abonar el Estado, consecuencia de su responsabilidad patrimonial. A este respecto, la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-148-2006, de 25 de octubre, señaló:

“Pero qué se entiende por crédito o endeudamiento del Poder Ejecutivo?

Existe endeudamiento tanto en cuanto el Poder Ejecutivo sea el deudor del convenio de crédito como cuando es el garante de la obligación que contrae otro organismo. Dispone el artículo 81 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos: (…)

No tiene carácter de garantía o aval para los efectos del artículo 121, inciso 15, de la Constitución el compromiso que asume el Estado de cumplir las obligaciones que el ordenamiento le impone. Nótese que ello no implica la asunción de una nueva obligación financiera y, en particular, la obligación de cumplir por la obligación suscrita por el tercero.” (El subrayado no es del original. Ver en igual sentido, el OJ-149-2006, de 25 de octubre).

Este rasgo de la deuda pública se ha destacado por igual en los siguientes pronunciamientos:

“Por otra parte, la propia Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos contiene una definición de “endeudamiento” para los efectos de la política de endeudamiento. Dicho criterio está contenido en el artículo 81 antes transcrito. Norma que también contiene una definición amplia de crédito.” (C-347-2007 de 2 de octubre).

“El crédito público da origen a la deuda pública y puede provenir de distintos mecanismos u operaciones financieras, destinadas a conferir al Estado recursos que necesita para el cumplimiento de sus fines. En ese sentido, se puede recurrir al financiamiento de los gastos mediante la suscripción de un contrato de préstamo, la emisión y colocación de títulos valores (empréstito) o del otorgamiento de garantías en un préstamo (por ejemplo, avales). Existe endeudamiento tanto en cuanto el Poder Ejecutivo sea el deudor del convenio de crédito como cuando es el garante de la obligación que contrae otro organismo público. Es decir, cuando el Poder Ejecutivo comparece en el contrato de crédito suscrito por otro organismo con un tercero, comprometiéndose, subsidiaria o solidariamente, por las obligaciones que el organismo asume. Por consiguiente, en caso de que dicho organismo no cumpla su obligación en los términos que ha pactado, el Estado deviene obligado a responder por el pago del capital, intereses y cualquier otra obligación que derive del crédito garantizado.” (C-217-2009 de 11 de agosto).

Con el énfasis que hemos querido hacer de esa identidad entre la deuda pública y el crédito público en sentido amplio, al que el SINAC no estaría autorizado a acceder por las razones explicadas en el dictamen C-305-2009, y ampliadas en este pronunciamiento, también se ha buscado diferenciar el endeudamiento de otros mecanismos que prevé el ordenamiento jurídico y que podrían verse como similares, caso del supuesto del inciso e) del artículo 81 transcrito de la Ley n.°8131 y la contratación plurianual regulada por los artículos 8 de la Ley de Contratación Administrativa y 9 de su reglamento, que en el orden indicado disponen:

“Artículo 8.-Disponibilidad presupuestaria.

Para iniciar el procedimiento de contratación administrativa, es necesario contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva. En casos excepcionales y para atender una necesidad muy calificada, a juicio de la Administración y previa autorización de la Contraloría General de la República, podrán iniciarse los procedimientos de contratación administrativa, para lo cual se requiere la seguridad de que oportunamente se dispondrá de la asignación presupuestaria. En estas situaciones, la Administración advertirá, expresamente en el cartel, que la validez de la contratación queda sujeta a la existencia del contenido presupuestario.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 1º aparte c) de la ley Nº 7612 de 22 de julio de 1996) En las contrataciones cuyo desarrollo se prolongue por más de un período presupuestario, deberán adoptarse las previsiones necesarias para garantizar el pago de las obligaciones.” (El subrayado no es del original).

“Artículo 9º—Disponibilidad presupuestaria. Cuando se tenga certeza que el contrato se ejecutará en el período presupuestario siguiente a aquél en que dio inicio el procedimiento, o bien, éste se desarrolle por más de un período presupuestario, la Administración, deberá tomar las previsiones necesarias para garantizar, en los respectivos años presupuestarios el pago de las obligaciones. Cuando se incumpliere esta obligación, la Administración, deberá adoptar las medidas que correspondan en contra del funcionario responsable, de acuerdo con su régimen disciplinario interno. En ninguno de estos casos se requerirá autorización de la Contraloría General de la República para iniciar el procedimiento de selección del contratista respectivo.

Para atender una necesidad muy calificada en casos excepcionales, en los que el inicio del procedimiento y la ejecución del contrato puedan darse dentro de un mismo período presupuestario y no se cuente con la totalidad de los fondos, se podrá solicitar autorización a la Contraloría General de la República para dar inicio en esa condición. En estos casos, la Contraloría General de la República, dispondrá de un plazo de diez días hábiles para pronunciarse sobre el particular. En las bases del concurso se advertirá expresamente sobre esta circunstancia. En este supuesto no podrá dictarse el acto de adjudicación hasta tanto no se cuente con el disponible presupuestario.

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 35218 del 30 de abril de 2009)” (El subrayado no es del original).

Si bien las disposiciones anteriores rigen para la Administración en general, sus alcances para el supuesto concreto del SINAC es un tema que le corresponde analizarlo a la Contraloría General de la República, dada su competencia constitucional exclusiva y prevalente en materia de contratación administrativa (ver al respecto, entre otros, nuestros pronunciamientos C-339-2005 del 30 de setiembre y C-311-2015 de 18 de noviembre).

Sin perjuicio de ello, para facilitar la labor de esa Auditoría nos permitimos citar a continuación el oficio n°DCA-0617 (11309), de 26 de noviembre de 2010, del órgano contralor, en el que se analiza de forma general los alcances de la normativa recién transcrita:

“Al respecto, esta Contraloría General reitera la posición mantenida en oficios tales como 10838 16 de octubre, 2008 DAGJ-1375 2008 donde manifiesta “Nótese que el párrafo de comentario contempla dos situaciones distintas, la primera relacionada con contrataciones que se ejecutarán en el mismo periodo presupuestario en el que se inicia el procedimiento y la segunda se refiere a ejecuciones contractuales que se realizaran en más de un periodo presupuestario. En ambos escenarios, la norma obliga a las administraciones a tomar las previsiones necesarias para garantizar oportunamente el pago de las obligaciones, lo cual no es otra cosa que condicionar su ejecución a la existencia del contenido presupuestario correspondiente (…)

Dicha disposición tiene como propósito no sólo garantizar la eficiencia en los procedimientos de compra pública, sino también evitar situaciones en las que existan adjudicaciones en firme sin contar con el contenido presupuestario suficiente para respaldar su ejecución.

(…)

Cabe aclarar que si bien es cierto la norma (párrafo 2 del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa) contempla que será necesaria nuestra autorización cuando “...el inicio del procedimiento y la ejecución del contrato puedan darse dentro de un mismo período presupuestario o posteriores...” (Destacado agregado); en el caso de ejecución del contrato en un período presupuestario “posterior” a aquél en que dio inicio, hay que recordar que en el párrafo primero de ese mismo artículo se exime tácitamente de esa autorización…” Lo anterior significa que es criterio de la Contraloría General que cuando las contrataciones se ejecutan en varios periodos presupuestarios, para iniciar el trámite, solo se requiere del presupuesto correspondiente del año en que se apruebe e inicie su ejecución, tal como lo establece el artículo 8 de la Ley de Contratación Administrativa y el artículo 9 de su Reglamento. Más adelante, en los siguientes periodos presupuestarios, la administración está obligada a asignar los recursos necesarios para cumplir con las obligaciones contraídas.

Cabe aclarar que en el caso de las contrataciones de objeto continuo, sucesivo o periódico celebradas por un plazo determinado, la estimación se calculará sobre el valor total del contrato durante su vigencia; lo anterior de conformidad con lo que establece el artículo 31 de la Ley de Contratación Administrativa. De no ser este el caso, solamente será requerido que se cuente con presupuesto suficiente para la ejecución durante el primer año, es decir, durante el periodo presupuestario en que se inicia el contrato, y la continuidad de este estará condicionada a la asignación de presupuesto en los subsiguientes periodos, lo cual debe estar debidamente estipulado tanto en el cartel de licitación como en el contrato a firmar una vez adjudicado.” (El destacado es del original).

CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. El ordenamiento jurídico le confiere la representación legal del SINAC a su Director Ejecutivo en el ámbito que es propio de una personificación presupuestaria o instrumental, por lo que no requiere de un acuerdo del CONAC que le precise los límites a su ejercicio, en la medida que ese mandato estaría acotado por la definición misma de las políticas y estrategias que esa máxima instancia colegiada adopte para el cumplimiento de los fines que el ordenamiento jurídico le encomienda al Sistema.

2. Se desprende de lo anterior, que la representación del Director Ejecutivo tampoco proviene de un acto de delegación, sino que hay que entenderlo como parte de sus labores ordinarias en el manejo, administración y ejecución de los recursos que forman parte del presupuesto diferenciado del SINAC. Con esto se busca dotar al Sistema de la agilidad y eficiencia necesarias en la gestión y tutela oportuna del medioambiente (sentencia constitucional n.°2006-9563).

3. Más allá de esas funciones, habría que entender que la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC, conforme con los artículos 24.1 de la Ley de Biodiversidad y 10.1 de su reglamento – por ejemplo, en el ámbito consultado por el dictamen C-305-2009 (firma de convenios de cooperación financiera no reembolsable) – quien además ostenta la representación legal de toda la cartera de Ambiente y Energía conforme con el artículo 7 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET del 4 de diciembre del 2009) y a tono con su condición de órgano jerárquico superior del ministerio según se establece por los artículos 25.2 y 28.1 de la LGAP.

4. Se confirma el dictamen C-305-2009 en el sentido de que el SINAC, de acuerdo con el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad, no se encuentra facultado legalmente para acceder directamente al crédito público, lo que comprende las operaciones del artículo 81 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos en la medida que para su financiamiento se recurre al crédito público.

5. Siendo conveniente distinguir otras figuras que, como parte de la Administración Pública, el SINAC estaría facultado para emplear, como la contratación plurianual (artículos 8 de Ley de Contratación Administrativa y 9 de su reglamento), salvo mejor criterio de la Contraloría General de la República en el tema, dada su competencia exclusiva y prevalente en materia de contratación administrativa.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya [1] ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. T. II. San José: Stradtmann, 2002, pp.105 y 135 [2] QUERALT MARTÍN, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; TEJERIZO LÓPEZ, José M. (et. al). Curso de Derecho Financiero y Tributario. Madrid: tecnos, 19ª ed., 2008, pp.61-77.