Concession in the border zone with PanamaConcesión de zona fronteriza con Panamá

Legal Opinion: 041 - J of 07/19/2011 July 19, 2011 OJ-041-2011 Madam Rosa María Vega Campos Area Chief Permanent Commission on Government and Administration Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Solicitor General of the Republic, I refer to your Official Letter No. CG-247-11 of June 15, 2011, in which you request our opinion on the draft "Law of concession of the border zone with the Republic of Panama," legislative file No. 17.956.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding legal opinion, characteristic of the response to a consultation from some administrative agency, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the consulting party, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "...by not being in the situations provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline stipulated in said article does not apply to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

The legal proposal under consultation seeks to establish "a system of concessions in such a way that persons who meet the requirements and conditions of this Law may sign a connection contract registrable in the National Registry, for a determined period that may be extended and by paying an amount that the municipality will establish, considering the type of concession and the total area of the right given in concession, which will in all cases remain under the domain of the Costa Rican State." In the opinion of the proposing Deputy, "this initiative would resolve the precarious situation in which many Costa Rican families find themselves, since a legal figure that has already been used in the country successfully and normally is being proposed, and which incorporates greater legal certainty for prospective concessionaires." At first glance, the draft law submitted for our consideration appears to be an alternative to resolving the existing problems within the border zone with Panama, by allowing occupants located therein access to land with possibilities for development, but without the State losing ownership of these valuable lands. Thus, this initiative falls within the solutions previously offered by this same advisory body (see, for example, legal opinion No. OJ-139-2001 of September 27, 2001). However, it is essential to make some specific considerations regarding certain articles of the draft.

Thus, article 4 indicates that it is the responsibility of the municipalities to grant concessions in the southern border zone, understanding as such, according to article 1 of the draft and article 7, subsection f), of the Law of Lands and Colonization, "the lands comprised within a zone two thousand meters wide along the border with the Republic of Panama." However, in section 18, subsection a), when listing the documents that every concession application must contain, it states: "a) Certification from the National Geographic Institute, indicating that the property is not located in areas corresponding to the terrestrial maritime zone or within the two hundred meters adjacent to the border line." The reference to the terrestrial maritime zone is understandable insofar as it is regulated by Law No. 6043 of March 2, 1977; but the mention of the strip of two hundred meters adjacent to the border line would seem to imply that it is not possible to grant concessions on it, which is not mentioned in the rest of the draft.

We believe this point must be clarified, in order to know with certainty what the legal regime of those two hundred meters is, what they will be used for, and which entity is responsible for their administration. In the case of the terrestrial maritime zone, for example, the existence of the fifty-meter public zone from the ordinary high tide line, whose occupation is prohibited under any title, makes sense insofar as it is designated for public use and the free transit of persons (article 20 of Law No. 6043).

The issue is also of interest insofar as there are potential populations that would be located partly on that two-hundred-meter strip, as is the case of Paso Canoas, which could not benefit from the future law.

Another aspect that should be made explicit is what exactly the cooperation work of the Institute of Agrarian Development consists of in the tasks assigned to the municipalities of supervising, monitoring, usufructing, and administering the border zone with Panama, which is mentioned in article 2 of the draft.

In a similar vein, the Institute of Development is mentioned in article 9 as one of the entities responsible for issuing and enforcing the measures deemed necessary to improve, preserve, and prevent harm to the current conditions of the southern border zone and its natural resources.

We assume these tasks assigned to said Institute would be linked to the survival of lease contracts until the expiration of the term set therein, referred to in the Sole Transitional Provision of the draft; but it is not properly established what the functions of that Institute would be during such period and what its relationship with the municipalities would be (for example, whether the lease contracts are transferred to municipal control or continue under the Institute of Agrarian Development's purview for purposes of monitoring their compliance).

The text of article 7 is repeated in article 14, although regulated more completely in the latter; therefore, this latter wording is recommended, as well as adding to it the manner in which the necessary state area will be determined, it being logical that this is already predetermined in the regulatory plan.

Article 8 copies, for the purposes of the border zone, the current article 4 of the Law on the Terrestrial Maritime Zone regarding legal control for the due compliance with the provisions of the new law. It concerns the Attorney General's Office that legal functions continue to be assigned to it without simultaneously providing the economic and personnel resources to fulfill them efficiently; furthermore, the wording of article 4 of Law No. 6043, due to its breadth, has generated multiple interpretations regarding what the role of the Attorney General's Office should be regarding the terrestrial maritime zone.

It is for this reason that, if the legislator deems it necessary to introduce the participation of the Attorney General's Office in the matter of control over the southern border strip, the scope of competence that would be granted must be clarified and provisions must be made to ensure the necessary resources are available to exercise its functions adequately.

Article 12 establishes an order of priorities for the granting of concessions, which is taken from article 44 of the Law on the Terrestrial Maritime Zone; but which could prove confusing at the time of its application. Therefore, we have deemed it appropriate to cite below part of legal opinion No. C-108-96 of July 1, 1996, which addresses this issue, so that it may be taken into account with a view to improving the wording of the article:

"I.- ANALYSIS OF ARTICLE 44 OF LAW No. 6043 Article 44 of the Law on the Terrestrial Maritime Zone, No. 6043 of March 2, 1977, falls within chapter VI, dedicated to the restricted zone and its concessions.

As is known, as a general rule, and except for exceptional cases under the Law, concessions relating to the terrestrial maritime zone may only be granted in the restricted zone (normally the strip one hundred fifty meters wide adjacent to the public zone of free transit) (article 39 ibid).

The prevalence for granting concessions, when several private interests exist over the same area of land, has caused municipal corporations, the sole entities with competence for this (article 40 ibid), no few difficulties.

Article 44 of Law No. 6043 is the legal rule that must govern to provide adequate treatment to these situations:

"Article 44.- Concessions shall be granted in accordance with the principle that first in time is first in right. However, the regulations to this law may establish an order of priorities based on the nature of the exploitation and its greater public convenience; but under equal conditions, preference shall be given to the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully in a continuous manner." As can be seen, this article sets a general principle governing Municipalities when deciding on the granting of concessions, which is to give priority to the person who submitted the application prior to any other. For this reason, it is of utmost importance for the corresponding municipal office to record the time and date on which concession applications are received.

Now, it is not enough that an application was filed first in time to proceed with the granting; it is also necessary that all requirements, both subjective and objective, established by Law No. 6043 and its Regulations, No. 7841-P of December 16, 1977, are met, primarily, the conformity of what is requested with the zoning plan.

This last requirement is basic if one wishes to adjust the Administration's conduct to the legal framework, and even more so, to the legislative will for the territorial planning of the terrestrial maritime zone, the main purpose underlying the set of provisions that make up Law No. 6043.

Indeed, by requiring prior planning for the granting of concessions, the legislator pursues the execution of an orderly growth process for the different coastal zones in a specific manner, using the regulatory plan as a legal instrument.

Once the applications that conform to the sectoral planning have been determined, the Regulations to Law No. 6043, based on the text of article 44 thereof, which delegates to it the power to "establish an order of priorities based on the nature of the exploitation and greater public convenience," lists two inverse orders of priorities, depending on whether the zone is declared as touristic or non-touristic:

"Article 57.- Concessions shall be granted in accordance with the principle that first in time is first in right. However, when applications for different uses that conform to the guidelines of the zone's development plan are submitted for the same land, the concession shall be granted according to the following order of priorities:

a. In zones declared as touristic, priority shall be given to:

1.- Tourist activities declared as such by the ICT. 2.- Recreational and sports activities. 3.- Residential use. 4.- Commercial and artisanal activities. 5.- Agricultural, non-sport fishing, or industrial exploitations.

b. In zones declared as non-touristic, the order of priorities shall be as follows:

1.- Agricultural, non-sport fishing, or industrial exploitations. 2.- Residential use. 3.- Commercial and artisanal activities. 4.- Recreational and sports exploitations. 5.- Tourist exploitations. (...)" Once this point is reached, if two or more applications persist with a preferred use and in conformity with the zonal planning, priority in granting must be given to the so-called occupant. This is what article 44 of Law No. 6043 refers to when it provides that "under equal conditions, preference shall be given to the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully in a continuous manner." The interpretation that the term "under equal conditions" refers to the simultaneous presentation (at the same time) by two or more individuals of applications over the same sector of the terrestrial maritime zone must be discarded, as it is practically impossible for this to happen in practice, and therefore, that the legislator would have deemed it appropriate to regulate such a restricted hypothesis.

Regarding the figure of the occupant, it is opportune to indicate that legal opinion No. C-157-95 of July 7, 1995 extensively detailed this category.

For this analysis, it suffices to recall that it concerns that person who did not have a lease contract when Law No. 6043 came into force and who is still occupying the terrestrial maritime zone in the same place. It is reiterated, also, that the status of occupier is not transferable:

"Perspective has been lost that this status is not susceptible to being transferred. As already stated, Law no. 6043 has decided to exceptionally favor persons who qualify as settlers and occupants with a regime that departs from the common one for the terrestrial maritime zone.

Its objective, under no circumstances, is for third parties, totally alien to the peculiarities characteristic of those persons, to be able to continue into the future in their same situation.

Just as it is evident that no one can come to substitute the settler, insofar as the latter meets certain characteristics that make him or her particular, which were taken into account to legislate in his or her favor, likewise the occupant is considered as such only by reason of his or her special circumstances. It is not possible to apply the same prerogatives to third persons, since the interests that motivated their creation ceased to exist." (legal opinion No. C-157-95) Thus, it must not be lost sight of that the occupant has a priority right to the granting of concessions, even above the one who presented his or her application first in time, only if he or she complies with the legal and regulatory requirements, and above all, if the requested use is in conformity with the zoning plan and is preferred within the categorization of article 57 of the Regulations.

At this point, if no occupant exists, the general principle of first in time, first in right shall be followed (articles 44 of Law No. 6043, and 57 and 75, fourth paragraph, of its Regulations).

In summary, when evaluating different applications over the same land in the terrestrial maritime zone, it must first be verified that all requirements, both subjective and objective, established by Law No. 6043 and its Regulations are met, emphasizing conformity with the zoning plan.

Once the above is confirmed, the order of priority by activities provided in article 57 of the Regulations must be observed. If several applications still exist with an equal preferred use, the concession must be granted to whoever is the occupant of the land, who must meet the characteristics assigned by the Law. Finally, if there is no occupant, the general rule of first in time is first in right shall apply.

Finally, the mere filing of an application over land in the terrestrial maritime zone does not legitimize anyone to remain on it while it is being resolved or a regulatory plan is being drafted (pronouncement No. C-100-95 of May 10, 1995), a criterion shared by our Constitutional Chamber:

"The appellant intends to derive rights from a simple concession application that has not been resolved on the merits, and the Municipality of Puntarenas is correct, transcribing the opinion of the Attorney General's Office, in the sense that the simple application does not confer any right to immediately occupy the property, and if this has been done precisely, the law regulating this matter has been violated" (Voto No. 2658-93 of 8 hours 54 minutes on June 11, 1993)." We draw the Deputies' attention to the fact that the draft, in its article 12, is granting a preferential right to the occupant of the land who has used it in a quiet, public, peaceful manner and for at least ten years; but in turn, in the Sole Transitional Provision, it is conferring the same right to persons who, at the time the new law enters into force, have signed a lease contract with the Institute of Agrarian Development. The two factual scenarios may be different in some cases: there could be occupants without a lease contract and persons with these contracts who have not been occupying the property for ten years. This antinomy must be resolved in the draft law in order to avoid future application conflicts.

On the other hand, we do not understand why article 17 establishes the possibility of subleasing (the term itself is incorrect because it concerns a concession), when the primary interest of the draft is to benefit the families currently occupying the border strip. It seems to us that the possibility of subconcessioning could lend itself to abuses and deviates from the primary objectives of the legal initiative.

Regarding article 21, we think the issue of the notification the municipality gives the interested party about the expiration of the term as the starting point for counting the following three months during which the extension of the concession must be filed can be eliminated. It seems to us that the extension request must be filed before the expiration of the term, regardless of whether the municipality informs the interested parties that their concession is about to expire. If this is not done, potential interpretation problems could arise regarding what the legal situation would be if the municipal communication occurs after the expiration of the term.

Similarly, in the same article, a period should be stipulated for concessionaires to become current in the payment of their obligations for purposes of processing extensions; the foregoing, to avoid indefinite situations over time of persons who file their application on time but do not pay their obligations.

In the sanctions section, an article similar to article 62 of the Law on the Terrestrial Maritime Zone should be introduced to prevent unauthorized construction works in the southern border zone; and even more importantly, the inclusion of another similar to article 13 of the same Law, in relation to article 12, so that municipalities can exercise effective guardianship over the territory under their administration. I quote said legal texts below:

"Article 12.- In the terrestrial maritime zone, it is prohibited, without the due legal authorization, to exploit the existing flora and fauna, to demarcate with fences, paths, or in any other way, to erect buildings or installations, to cut down trees, to extract products, or to carry out any other type of development, activity, or occupation." "Article 13.- The authorities of the corresponding jurisdiction and the respective municipalities, as soon as they have notice of the infractions referred to in the two previous articles shall proceed, upon prior information gathered for this purpose if deemed necessary, to the eviction of the offenders and to the destruction or demolition of the constructions, remodelings, or installations carried out by them, without any liability for the authority or the municipality. The cost of demolition or destruction shall be charged to the owner of the construction or installation. All the foregoing without prejudice to any applicable criminal sanctions." "Article 62.- Whoever in the terrestrial maritime zone constructs or carries out any type of development against the provisions of this law or related laws, or prevents the execution of a suspension or demolition order for works or installations, or the application of a sanction to an offender of the provisions of those laws, without prejudice to other sanctions, shall be punished with imprisonment from one month to three years, unless the act constitutes a more serious crime." In turn, article 30 of the draft, dedicated to the subject of encumbering concessions with mortgage or fiduciary guarantees, presents the particularity of having wording similar to that done in legislative file No. 16.542, which corresponds to a draft law to amend article 67 of the Law on the Terrestrial Maritime Zone. Regarding this last law proposal, this advisory body issued legal opinion No. OJ-025-2011 of May 2, 2011, addressed to the Special Permanent Commission on Tourism, and which we now transcribe here so that our statements may be assessed:

"However, in the third paragraph of the proposed wording of article 67 of Law No. 6043, it is insisted that the guarantee will not terminate even if the concession is extinguished; an aspect not shared by this advisory body and which had already been pointed out in the cited legal opinion in the following terms:

"The amendment establishes that concession rights, their constructions, and installations may be granted as a guarantee, and that the eventual cancellation of the concession will not affect the liens encumbering it. In this regard, it was also extensively pointed out in pronouncement No. OJ-167-2005:

"Due to their nexus of interdependence, it would not be viable to grant as a guarantee the constructions, installations, or improvements separate from the concession right. The Draft does not clarify this and could lend itself to twisted interpretations. (Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 14). In points IV.3 and IV.5, the mortgage of improvements is questioned.

IV.2) SUBSISTENCE OF THE LIEN UPON CANCELLATION OF THE CONCESSION Since its origin, the Draft establishes that the cancellation of the concession due to the concessionaire's breach will not affect the liens encumbering it.

In our previous pronouncements, we objected to this survival of the lien. Thus, in Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 16, it was stated:

" VI.5) SUBSISTENCE OF THE LIEN UPON THE CANCELLATION OF THE CONCESSION: objections 'In Legal Opinion O. J.-074-2003, pgs. 32-33, we stated that: "It does not seem reasonable to extend beyond the legal term the possible tax and translatory consequences (liens and annotations) of an extinguished right, by actions of creditors and annotators. If the real right of concession expires due to the end of the fixed term, it is not logical to prolong in time the accessory rights that derive from and depend on it. (...).

In an analogous sense, the Spanish Land Law No. 1/1992, in article 289.4, and, in our country, Decree 29794-MP-TUR, Regulatory Regulation for the granting of real guarantees encumbering concessions in the Golfo Papagayo Tourist Hub, pronounce:

'Article 3.- If the concession is canceled or extinguished, the guaranteed obligation shall be considered matured, and if the corresponding payment is not made, the encumbered goods and rights shall be auctioned off.

The Costa Rican Tourism Institute shall formalize the corresponding contract with the highest bidder, so that the conceded project is continued or reformulated…'.

With such purpose, article 4 ibid obligates the ICT to notify 'immediately the creditor of any action the Institute initiates against the concessionaire that may affect the concession'.

The proper outcome is that the expiration of the contract terminates the real guarantee rights constituted by the concessionaire.

Serves as an additional reference article 107, number 6, of the Spanish Mortgage Law, which authorizes the mortgage of certain administrative concessions, prescribing that the mortgage remains pending 'on the resolution of the concessionaire's right'.

From which doctrine deduces that mortgages on administrative concessions, with immovable property transcendence, are automatically extinguished upon the resolution of the right of the mortgagor-concessionaire, for any cause (expiration of the concession term, rescue, forfeiture due to breach of obligations, etc.).

This is because the concessionaire mortgages the concession with its conditions and contingencies, as a real and revocable right. In case of resolution of the right, 'the works or constructions revert to the State or granting public entity'. (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Mortgage Law. Sixth Edition. T. IV. Bosch, Casa Edit. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).

Hence, 'when mortgaging an administrative concession, the duration thereof must be carefully considered, since in the play of the lien, an extension of the concessionaire's rights cannot be intended'. RIERA AISA, Luis: Mortgage, in NEJS, T. XI, pg. 68).

By the principle of accessoriness, the guarantee right is subordinated to the existence of the concession right that gives it objective support, content, and from which it cannot be separated. The termination of the latter entails that of the mortgage.

The proper conclusion is that the extinction of the concession, due to expiration of the term, a final declaratory act of forfeiture, or any other reason (Law 6758, arts. 13 and 14), leads to that of the guarantor right, and if the obligation is unpaid, the creditor may enforce the credit through the legal mechanisms provided." In plain words: there cannot be a mortgage on a concession right that has no legal existence, because it has been canceled.

The duration of the mortgaged concession right is its insurmountable limit. If it ends, for any cause, it must produce, by operation of law, as a natural effect, the extinction of the mortgage.

The thesis sustained is undisputed in administrative law doctrine, and even civil law. To the author citations made, other examples are added, among many:

"Mortgages constituted on administrative concessions are subject to the restriction of being automatically extinguished in the event of resolution of the right of the mortgagor-concessionaire. The administrative real right that the concession entails is extinguished, dragging the constituted mortgage with it." (GARCÍA PÉREZ, Marta. The utilization of the terrestrial maritime domain. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) The concessionaire is obligated to place the immovable property of the public domain being used "at the free disposal of the Administration if the concession expires or is extinguished." (GARRIDO FALLA, Fernando. Treatise on Administrative Law, pg. 505).

"It is not possible for a guarantee to survive the credit it guarantees, by virtue of the principle accessorium sequitur principale." TRABUCCHI, Alberto: Institutions of Civil Law. Volume II. Ed. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1967, pg. 160). …

The Draft, by extending the mortgage over the concessionary right, despite it having been canceled, would create a contradictory situation within the law regarding the reversion of constructions to the State entity." Another point to review is the figure of the guarantee trust (fideicomiso de garantía), which is not developed in the draft law (particularly what happens if the credit is not honored), and which, of course, functions differently from the mortgage guarantee; as well as the clarification of the term "fiduciary guarantee (garantía fiduciaria)":

"III.3.6) DOUBTS RAISED BY THE REFERENCE TO THE FIDUCIARY GUARANTEE (article 12, para. 3) Given that surface rights constitute a real right, the reference to the fiduciary guarantee must be reviewed. The term fiduciary has different meanings: The one linking it to a surety bond would be out of context, since it does not fall on a specific thing, in order to realize its value and satisfy the debt. It would have a personal nature, by attributing to the creditor the right to proceed against the debtor or a third party, who is obligated together with the former or in substitution thereof.

With this connotation, equivalent to surety, the Courts frequently use the term fiduciary guarantee. Examples are the resolutions of the CONSTITUTIONAL CHAMBER numbers 5203-94, 6487-94, 4079-95, 0688-96, 1295-96, 2000-02479 and 2001-07202; of the FIRST CHAMBER OF THE COURT number 45 of 1994, cons. XII; of the SUPERIOR FIRST CIVIL COURT numbers 1008-M of 1997, cons. II, 341-L of 1997, cons. IV, and 148-R of 2000, cons. II; and of the SECOND CIVIL COURT, FIRST SECTION number 398 of 1999. With the same meaning, the term fiduciary guarantee is used in criminal matters for purposes of granting pre-trial releases.

Fiduciary is also the person who acquires assets in fiduciary ownership, committing to give them the destination determined by the fiduciary in the contract or testament. The transfer of ownership to the fiduciary is not that of common ownership, of which the fiduciary is more an administrator for the benefit of a third person. Fiduciary ownership creates an 'affected patrimony', separated from the patrimony of the intervenors." And reference is made to the Guarantee Trust (Fideicomiso en Garantía), by which the trust assets serve as guarantee for a credit operation. The debtor, upon obtaining a loan, instead of granting a mortgage, cedes the fiduciary property, with the possibility of reserving the right to use it during a period. If the debtor falls into default, the trustee liquidates the asset on the market, allocates from the proceeds the amount corresponding to the debt, and returns the remainder to the debtor.

In summary, the fiduciary transaction makes possible the transfer of ownership of a thing or right from the settlor (fiduciante) to the trustee (fiduciario), to guarantee the fulfillment of an obligation, or so that the trustee manages or administers the exercise of that right.

We can then distinguish, following Gustavino, between administration and guarantee fiduciary transactions. In the former, "the transfer is carried out to facilitate the trustee's administration, conservation, or exploitation of the asset, or the exercise of the transmitted right." The settlor determines the destination of the asset or right transferred and retains the power to demand its retransfer, as long as the asset remains in the trustee's patrimony.

In the latter, there is an obligatory relationship between the parties and "the right transferred for the purpose of security gives the trustee (creditor) the power to satisfy the credit by the liquidation of the *res fiduciae* in case the settlor (debtor) fails to fulfill the debt. In such a case, the settlor cannot unilaterally modify the destination of the asset nor demand retransfer." It is appropriate here to distinguish two subcategories of the guarantee fiduciary transaction, depending on whether the trustee acquires the right to directly satisfy the credit by alienating the asset, or only assumes the right to retain it as guarantee. (Gustavino, Elías P. Actos fiduciarios, in Estudios de Derecho Civil, in homage to Héctor Lafaille. Edics. Depalma, Buenos Aires. 1968, p. 376).

The suggested revision aims to prevent an incorrect use of the fiduciary guarantee figure that the reform incorporates." (Legal Opinion No. OJ-074-2003 of May 14, 2003).

(...)

Along the same lines, the bill indicates that the competent judge will verify requirements after the auction (remate) has taken place; but it does not indicate what will happen if said judge determines that one or more of the legal requirements are not met.

Also on a previous occasion, this advisory body recommended the balancing of interests regarding the development of tourism megaprojects by foreign companies using resources from Costa Rican state banks, which would be permitted if the bill under consultation were to succeed:

"Apart from that legality obstacle, the point would require a prudent assessment by the Legislative Assembly on the advisability of attracting foreign developers who will finance their projects with loans from national commercial banks, fundamentally state banks, rather than foreigners who come to invest their own resources in the country. Given the magnitude of the projects being promoted in the area, they could even decapitalize the credit portfolio for national investors or borrowers." (Legal Opinion No. OJ-121-2003 of July 23, 2003).

Finally, two further clarifications. The third paragraph of proposed article 67 speaks of extinction of a concession due to mortgage debt; however, this cause is not stipulated among those set out in article 52 of Law No. 6043. And in the same paragraph, when it speaks of extinction of concessions for any other cause attributable to the creditor; the correct term should be the debtor.

It only remains to remind the Members of Congress that under legislative file No. 16,657, the bill for the "Law of Authorization to the Instituto de Desarrollo Agrario for the Titling of Properties in the Border Zone with Panama and Nicaragua that are not subject to a special protection regime under environmental legislation" is being processed, which proposes a titling regime on the southern border strip incompatible with the regulations of the bill now submitted for our knowledge, so that it may be taken into account for its assessment.

CONCLUSION

This technical advisory body considers that the text of the bill for the "Law of Concession of the Border Zone with the Republic of Panama" being processed under file No. 17,956 presents some substantive and legislative drafting problems that, with the customary respect, it is suggested be resolved. Otherwise, its approval or not is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.

Sincerely yours, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario

Opinión Jurídica : 041 - J del 19/07/2011 19 de julio de 2011 OJ-041-2011 Señora Rosa María Vega Campos Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. CG-247-11 de 15 de junio de 2011, donde consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley de concesión de la zona fronteriza con la República de Panamá”, expediente legislativo No. 17.956.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

Se pretende mediante la propuesta legal en consulta establecer “un sistema de concesiones de manera tal que las personas que cumplan con los requisitos y condiciones de esta Ley, puedan suscribir un contrato de conexión inscribible en el Registro Nacional, por un tiempo determinado que puede ser prorrogado y cancelando un monto que la municipalidad establecerá, atendiendo a la modalidad de concesión y a la cabida total del derecho dado en concesión, que seguirá en todo caso, bajo el dominio del Estado costarricense”.

En criterio del señor Diputado proponente, “esta iniciativa vendría a resolver la precaria situación en que se encuentran muchas familias costarricenses, toda vez que se les está proponiendo una figura jurídica que ya ha sido utilizada en el país con éxito y normalidad, y que viene a incorporar una mayor seguridad jurídica para los eventuales concesionarios”.

De primera entrada, el proyecto de ley sometido a nuestra consideración se nos presenta como una alternativa a la resolución de los problemas existentes dentro de la zona limítrofe con Panamá, al permitir a los ocupantes ubicados en ella un acceso a la tierra con posibilidades de desarrollo; pero sin que el Estado pierda la propiedad que tiene sobre esos valiosos terrenos. Así, se enmarca esta iniciativa dentro de las soluciones que con anterioridad había ofrecido este mismo órgano asesor (véase, por ejemplo, la opinión jurídica No. OJ-139-2001 de 27 de setiembre de 2001). No obstante, es de rigor hacer algunas consideraciones puntuales sobre algunos artículos del proyecto.

Así, el artículo 4 indica que corresponde a las municipalidades el otorgamiento de concesiones en la zona limítrofe sur, entendiendo por tal, según el artículo 1° del proyecto y el 7°, inciso f), de la ley de Tierras y Colonización, “los terrenos comprendidos en una zona de dos mil metros de ancho a lo largo de la frontera con la República de Panamá”.

Sin embargo, en el ordinal 18, inciso a), al enumerar los documentos que debe contener toda solicitud de concesión se indica: “a) Certificación del Instituto Geográfico Nacional, indicando que la finca no se encuentra en áreas que correspondan a la zona marítimo terrestre o en los doscientos metros contiguos a la línea fronteriza”.

Lo de la zona marítimo terrestre es entendible en tanto ésta se encuentra regulada por la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977; pero la mención a la franja de doscientos metros contiguos a la línea fronteriza, pareciera dar a entender que sobre ella no es posible otorgar concesiones, lo que no se menciona en el resto del proyecto.

Creemos que este extremo debe ser aclarado, a fin de conocer de manera cierta cuál es el régimen legal de esos doscientos metros, a qué se van a destinar, y cuál es la entidad encargada de su administración. En la caso de la zona marítimo terrestre, por ejemplo, la existencia de la zona pública de cincuenta metros a partir de la línea de pleamar ordinaria, cuya ocupación es prohibida bajo cualquier título, tiene sentido en el tanto se le destina para el uso público y el libre tránsito de las personas (artículo 20 de la Ley No. 6043).

También el tema reviste interés en tanto existen eventuales poblaciones que se encontrarían en parte sobre esa franja de doscientos metros, como es el caso de Paso Canoas, que no podrían beneficiarse de la futura ley.

Otro aspecto que deberá ser explicitado es en qué consiste exactamente la labor de cooperación del Instituto de Desarrollo Agrario en las labores asignadas a las municipalidades de supervisar, vigilar, usufructuar y administrar la zona fronteriza con Panamá, que se menciona en el artículo 2 del proyecto.

En sentido similar, se menciona al Instituto de Desarrollo en el artículo 9 como una de las entidades encargadas de dictar y hacer cumplir las medidas que estimare necesarias para mejorar, preservar y evitar que se perjudiquen las condiciones actuales de la zona limítrofe sur y sus recursos naturales.

Estas tareas encargadas a dicho Instituto suponemos estarían vinculadas a la supervivencia de los contratos de arrendamiento hasta el vencimiento del plazo en ellos fijado a que se refiere el Transitorio Único del proyecto; pero no se establece apropiadamente cuáles serían las funciones de ese Instituto durante tal período y cuál su relación con las municipalidades (por ejemplo, si los contratos de arrendamiento pasan a manos municipales o si continúan en sede del Instituto de Desarrollo Agrario para efectos de la vigilancia de su cumplimiento).

El texto del artículo 7° se encuentra repetido en el 14, aunque regulado de una forma más completa en el segundo; por lo que se recomienda esta última redacción; así como añadirle la manera en que se determinará el área estatal necesaria, siendo lo lógico que ésta ya se encuentre prefijada en el plan regulador.

En el artículo 8° se copia para efectos de la zona fronteriza el actual artículo 4° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre en cuanto al control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de la nueva ley. Preocupa a la Procuraduría General de la República que se le sigan encomendando funciones legales, sin que se le provea al mismo tiempo de los recursos económicos y de personal para poder cumplirlos eficientemente; además, de que la redacción del artículo 4° de la Ley No. 6043 por su amplitud, ha generado múltiples interpretaciones sobre lo que debe ser el papel de la Procuraduría respecto de la zona marítimo terrestre.

Es por ello que, de considerarse necesario por el legislador introducir la participación de la Procuraduría General de la República en el tema de control sobre la franja fronteriza sur, se debe clarificar el ámbito de competencia que se le otorgaría y prever que se cuente con los recursos necesarios para ejercer sus funciones de manera adecuada.

En el artículo 12 se fija un orden de prioridades en cuanto al otorgamiento de concesiones, que es tomado del artículo 44 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; pero que podría resultar confuso al momento de su aplicación. Por ello, hemos estimado oportuno citar a continuación parte del dictamen No. C-108-96 de 1° de julio de 1996, que toca este tema, para que sea tomado en cuenta con miras a mejorar la redacción del artículo:

“I.- ANALISIS DEL ARTICULO 44 DE LA LEY No. 6043 El artículo 44 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, se enmarca dentro del capítulo VI, dedicado a la zona restringida y sus concesiones.

Como se sabe, por regla general, y salvo casos excepcionales de la Ley, sólo en la zona restringida (normalmente la franja de ciento cincuenta metros de ancho contigua a la zona pública de libre tránsito) pueden otorgarse concesiones relativas a la zona marítimo terrestre (artículo 39 íbid).

La prevalencia para el otorgamiento de las concesiones, cuando existen varios intereses particulares sobre una misma área de terreno, ha provocado a las corporaciones municipales, únicos entes con competencia para ello (artículo 40 íbid), no pocas dificultades.

El artículo 44 de la Ley No. 6043 es la regla jurídica que debe regir para dar un adecuado tratamiento a estas situaciones:

"Artículo 44º.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta; pero en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua." Como puede apreciarse, este artículo fija un principio general por el que han de regirse las Municipalidades al momento de decidir sobre el otorgamiento de las concesiones, cual es el dar prioridad a la persona que hubiese presentado la solicitud de forma previa a cualquier otra. Por ello, es de suma importancia consignar por la Oficina municipal correspondiente la hora y fecha en que se reciben las solicitudes de concesión.

Ahora bien, no basta que una solicitud se hubiese presentado de primera en tiempo para proceder al otorgamiento; es necesario además que se cumplan todos los requisitos, tanto subjetivos como objetivos, fijados por la Ley No. 6043 y su Reglamento, No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, de manera primordial, el ajuste de lo solicitado a la planificación de la zona.

Este último presupuesto es básico si se quiere ajustar la conducta de la Administración al marco jurídico, y más aún, a la voluntad legislativa para el ordenamiento territorial de la zona marítimo terrestre, fin principal que subyace en el conjunto de disposiciones que componen la Ley No. 6043.

En efecto, al exigirse una planificación previa al otorgamiento de concesiones, el legislador persigue la realización de un proceso ordenado de crecimiento para las distintas zonas costeras de forma específica, utilizando como instrumento jurídico el plan regulador.

Una vez que se ha llegado a determinar las solicitudes que son conformes a la planificación sectorial, el Reglamento a la Ley No. 6043, fundamentado en el texto del artículo 44 de ésta, que le delega la facultad de "establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la sea la zona declarada como turística o no turística:

"Artículo 57.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, cuando para el mismo terreno se presenten solicitudes para usos diferentes que se ajusten a los lineamientos del plan de desarrollo de la zona, la concesión se otorgará de acuerdo al siguiente orden de prioridades:

a. En las zonas declaradas como turísticas, tendrán prioridad:

1.- Actividades turísticas declaradas como tales por el ICT.

2.- Actividades recreativas y deportivas.

3.- Uso residencial.

4.- Actividades comerciales y artesanales.

5.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.

b. En las zonas declaradas no turísticas, el orden de prioridades será el siguiente:

1.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.

2.- Uso residencial.

3.- Actividades comerciales y artesanales.

4.- Explotaciones recreativas y deportivas.

5.- Explotaciones turísticas. (...)" Una vez llegado a este punto, de persistir la existencia de dos o más solicitudes con uso preferente y concorde con la planificación zonal, deberá darse prioridad en el otorgamiento al llamado ocupante. A esto se refiere el artículo 44 de la Ley No. 6043 cuando estatuye que "en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua".

La interpretación de que el término "en igualdad de condiciones" se refiere a la presentación simultánea (al mismo tiempo) por dos o más particulares de solicitudes sobre un mismo sector de la zona marítimo terrestre, debe ser descartada, pues es prácticamente imposible que esto suceda en la práctica, y por ende, que el legislador hubiese estimado oportuno regular una hipótesis tan restringida.

Sobre la figura del ocupante es oportuno indicar que el dictamen No. C-157-95 de 7 de julio de 1995 se dedicó en forma extensa al detalle de esta categoría.

Para este análisis, baste sólo con recordar que se trata de aquella persona que no contaba con un contrato de arrendamiento cuando entra en vigencia la Ley No. 6043 y que aún se halla ocupando la zona marítimo terrestre en el mismo sitio. Se reitera, también, que la calidad de ocupante no es transmisible:

"Se ha perdido la perspectiva de que este status no es susceptible de ser transmitido. Como ya se dijo, la Ley no. 6043 ha decidido favorecer en forma excepcional a las personas que califican como pobladores y ocupantes con un régimen que se sustrae del común para la zona marítimo terrestre.

No es su objetivo, bajo ningún modo, que terceros, ajenos totalmente a las peculiaridades propias de aquellos, pudieran continuar hacia el futuro en su misma situación.

Así como es evidente que nadie puede venir a sustituir al poblador, en tanto éste reúne determinadas características que lo hacen particular, las cuales fueron tomadas en cuenta para legislar en su favor, igual el ocupante es tenido como tal sólo en razón de sus especiales circunstancias. No es posible aplicar a terceras personas las mismas prerrogativas, ya que los intereses que motivaron su creación dejaron de existir." (dictamen No. C-157-95) Entonces, no debe perderse de vista que el ocupante tiene un derecho de prioridad al otorgamiento de concesiones, aún incluso por encima del que hubiere presentado primero en tiempo su solicitud, sólo si cumple con los requerimientos legales y reglamentarios, y sobre todo, si el uso solicitado es conforme a la planificación de la zona y es preferente dentro de la categorización del artículo 57 del Reglamento.

A este punto, si no existe ningún ocupante, se procederá conforme al principio general de primero en el tiempo primero en derecho (artículos 44 de la Ley No. 6043, y 57 y 75, párrafo cuarto, de su Reglamento).

En síntesis, al momento de valorar diferentes solicitudes sobre un mismo terreno de la zona marítimo terrestre, deberá verificarse primeramente que se cumplen todos los requisitos, tanto subjetivos como objetivos, que fijan la Ley No. 6043 y su Reglamento, haciendo énfasis en la conformidad con la planificación de la zona.

Constatado lo anterior, deberá atenderse al orden de prioridad por actividades dispuesto en el artículo 57 del Reglamento. Existiendo aún varias solicitudes con igual uso preferente, deberá otorgarse la concesión al que fuere ocupante del terreno, el que deberá cumplir con las características que le asigna la Ley. Por último, si no hubiere ocupante, se atenderá a la regla genérica de primero en el tiempo es primero en derecho.

Por último, la presentación de una mera solicitud sobre un terreno de la zona marítimo terrestre no legitima a nadie para permanecer en él mientras se le resuelve o se elabora un plan regulador (pronunciamiento No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995), criterio del que participa también nuestra Sala Constitucional:

"La recurrente pretende derivar derechos de una simple solicitud de concesión que no le ha sido resuelta por el fondo y lleva razón la Municipalidad de Puntarenas, transcribiendo la opinión de la Procuraduría General de la República, en el sentido que la simple solicitud no confiere derecho alguno a ocupar de inmediato el inmueble y si se ha hecho eso precisamente, se ha violado la ley que regula esta materia" (Voto No. 2658-93 de 8 horas 54 minutos del 11 de junio de 1993).” Llamamos la atención de los señores Diputados en el sentido de que el proyecto en su artículo 12 está otorgando un derecho de preferencia al ocupante del terreno que lo haya usado de manera quieta, pública, pacífica y durante al menos diez años; pero a su vez en el Transitorio único está confiriendo el mismo derecho a las personas que al momento de la entrada en vigencia de la nueva ley hayan suscrito un contrato de arrendamiento con el Instituto de Desarrollo Agrario. Los dos supuestos fácticos pueden ser distintos en algunos casos: podría haber ocupantes sin contrato de arrendamiento y personas con estos contratos que no tengan diez años de estar ocupando el inmueble. Esta antinomia debe ser resuelta en el proyecto de ley a fin de evitar conflictos futuros de aplicación.

Por otro lado, no entendemos por qué en el artículo 17 se establece la posibilidad de subarriendo (hasta el término es incorrecto por tratarse de una concesión), cuando el interés primordial del proyecto es que se favorezca a las familias que ocupan actualmente la franja fronteriza. Nos parece que la posibilidad de subconcesionar podría prestarse para abusos y se aleja de los objetivos primordiales de la iniciativa legal.

Respecto del artículo 21, pensamos que puede eliminarse el tema del aviso que dé la municipalidad al interesado sobre el vencimiento del plazo como punto de partida para contar los tres meses siguientes durante los cuales deberá presentarse la prórroga de la concesión. Nos parece que la solicitud de prórroga debe presentarse antes del vencimiento del plazo, independientemente de si la municipalidad les comunica a los interesados que su concesión se encuentra a punto de vencer. De no hacerse así, se podrían producir eventuales problemas de interpretación sobre cuál sería la situación jurídica si la comunicación municipal se produce luego del vencimiento del plazo.

De igual manera, en el mismo artículo debería estipularse un plazo para que los concesionarios se pongan al día en el pago de sus obligaciones para efectos de tramitar las prórrogas; lo anterior, para evitar situaciones indefinidas en el tiempo de personas que presentan su solicitud a tiempo, pero no pagan sus obligaciones.

En el apartado de sanciones debería introducirse un artículo similar al artículo 62 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre para evitar la realización de obras sin autorización en la zona fronteriza sur; y aún más importante, la inclusión de otro similar al 13 de la misma Ley, en relación con el 12, para que las municipalidades puedan ejercer una tutela efectiva sobre el territorio sometido a su administración. Cito de seguido dichos textos legales:

“Artículo 12.- En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación.” “Artículo 13.- Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores procederán, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procedan.” “Artículo 62.- Quien en la zona marítimo terrestre construyere o realizare cualquier tipo de desarrollo contra lo dispuesto en esta ley o en leyes conexas, o impidiere la ejecución de una orden de suspensión o demolición de obras o instalaciones, o la aplicación de una sanción a un infractor a las disposiciones de aquellas leyes, sin perjuicio de las sanciones de otra clase, será reprimido con prisión de un mes a tres años, excepto que el hecho constituya delito de mayor gravedad.” A su vez, el artículo 30 del proyecto dedicado al tema de gravar con garantías hipotecarias o fiduciarias las concesiones, presenta la particularidad de tener la redacción similar a la que se hace en el expediente legislativo No. 16.542 y que corresponde a proyecto de ley de reforma al artículo 67 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Sobre esta última propuesta de ley, este órgano asesor emitió la opinión jurídica No. OJ-025-2011 de 2 de mayo de 2011, dirigida a la Comisión Permanente Especial de Turismo, y que ahora transcribimos aquí a fin de que sean valoradas nuestras manifestaciones:

“No obstante, en el párrafo tercero de la eventual redacción del artículo 67 de la Ley No. 6043 propuesta, se insiste en que la garantía no fenecerá aún en caso de extinguirse la concesión; aspecto que no comparte este órgano asesor y que ya había sido señalado en la opinión jurídica de cita en los siguientes términos:

“La reforma establece que podrán otorgarse como garantía los derechos de concesión, sus construcciones e instalaciones, y que la eventual cancelación de concesión no afectará los gravámenes que pesen sobre ella. Al respecto, también con amplitud se señaló en el pronunciamiento N° OJ-167-2005:

“Por su nexo de interdependencia, no sería viable otorgar en garantía las construcciones, instalaciones o mejoras separadas del derecho de concesión. El Proyecto no lo aclara y podría prestarse a torcidas interpretaciones. (Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 14). En los puntos IV.3 y IV.5 se cuestiona la hipoteca de mejoras.

IV.2) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN ANTE LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN Desde su origen, el Proyecto establece que la cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario no afectará los gravámenes que pesen sobre ella.

En nuestros pronunciamientos anteriores objetamos esa pervivencia del gravamen. Así en la Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 16, se expresó:

“ VI.5) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN AL SOBREVENIR LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN: objeciones ‘En la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, pgs. 32-33, externamos que: “No parece razonable alargar más allá del plazo legal las posibles consecuencias impositivas y traslaticias (gravámenes y anotaciones) de un derecho extinto, por acciones de los acreedores y anotantes. Si el derecho real de concesión expira por vencimiento del plazo fijado, no resulta lógico prolongar en el tiempo los derechos accesorios que de él derivan y dependen. (…).

En un sentido análogo se pronuncia la Ley del Suelo de España N° 1/1992, en el artículo 289.4 y, en nuestro país, el Decreto 29794-MP-TUR, Reglamento regulador del otorgamiento de las garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico Golfo Papagayo:

‘Artículo 3°.- Si la concesión fuere cancelada o se extinguiere, se tendrá por vencida la obligación garantizada y si no se diere el pago correspondiente se rematarán los bienes y derechos gravados.

El Instituto Costarricense de Turismo formalizará con el rematario el correspondiente contrato, a fin de que se continúe el proyecto concesionado o bien se reformule…’.

Con tal propósito, el artículo 4° ibid obliga al ICT a notificar ‘inmediatamente al acreedor cualquier acción que el Instituto inicie contra el concesionario y que pueda afectar la concesión’.

Lo propio es que la expiración del contrato ponga fin a los derechos reales de garantía constituidos por el concesionario.

Sirve de referencia adicional el artículo 107, número 6, de la Ley Hipotecaria española, que autoriza la hipoteca de ciertas concesiones administrativas, prescribiendo que la hipoteca queda pendiente ‘de la resolución del derecho del concesionario’.

De donde deduce la doctrina que las hipotecas sobre concesiones administrativas, con trascendencia inmobiliaria, se extinguen automáticamente ante la resolución del derecho del concesionario hipotecante, por cualquier causa (expirar el plazo de la concesión, rescate, caducidad por incumplimiento de las obligaciones, etc).

Esto por cuanto el concesionario hipoteca la concesión con sus condicionamientos y contingencias, como derecho real y revocable. En caso de resolución del derecho, ‘las obras o construcciones revierten al Estado o entidad pública concedente’. (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sexta Edición. T. IV. Bosch, Casa Edit. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).

De ahí que ‘al hipotecarse una concesión administrativa, deberá tenerse muy en cuenta la duración de la misma, ya que en el juego del gravamen no puede pretenderse una prórroga en los derechos del concesionario’. RIERA AISA, Luis: Hipoteca, en NEJS, T. XI, pg. 68).

Por el principio de accesoriedad, el derecho de garantía se supedita a la existencia del derecho de concesión que le da soporte objetivo, contenido y de la que no puede desligarse. El fenecimiento de éste apareja el de la hipoteca.

Lo procedente es que la extinción de la concesión, por vencimiento del plazo, acto firme declaratorio de la caducidad, o cualquier otro motivo (Ley 6758, arts. 13 y 14), acarree la del derecho garante, y si la obligación estuviere sin cancelar, el acreedor pueda hacer efectivo el crédito por los mecanismos legales que se prevean”.

En palabras llanas: no puede haber hipoteca sobre un derecho de concesión que no tiene existencia jurídica, por haberse cancelado.

La duración del derecho de concesión hipotecado es su límite infranqueable. Si éste finaliza, por cualquier causa, debe producir, de pleno derecho, como efecto natural, la extinción de la hipoteca.

La tesis que se sostiene es pacífica en la doctrina administrativista, y aún civilista. A las citas de autores hechas se agregan otros ejemplos, entre muchos:

“Las hipotecas constituidas sobre concesiones administrativas están sujetas a la restricción de quedar extinguidas automáticamente en caso de resolución del derecho del concesionario hipotecante. El derecho real administrativo que la concesión comporta se extingue, arrastrando la hipoteca constituida”. (GARCÍA PÉREZ, Marta. La utilización del dominio marítimo terrestre. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) El concesionario está obligado a poner el inmueble del dominio público que utiliza “a la libre disposición de la Administración si la concesión caducase o se extinguiese”. (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, pg. 505).

“No es posible que una garantía sobreviva al crédito que garantiza, en virtud del principio accesorium seguitur principale”. TRABUCCHI, Alberto: Instituciones de Derecho Civil. Tomo II. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1967, pg. 160). …

El Proyecto, al extender la hipoteca sobre el derecho concesional, pese a haberse éste cancelado, crearía una situación contradictoria a lo interno de ley en torno a la reversión de las construcciones al ente estatal.” Otro punto a revisar es la figura del fideicomiso de garantía que no se desarrolla en el proyecto de ley (de manera particular qué sucede si no es honrado el crédito), y que, por supuesto, funciona de forma diferente a la garantía hipotecaria; así como la aclaración del término “garantía fiduciaria”:

“III.3.6) DUDAS QUE SUSCITA LA REFERENCIA A LA GARANTÍA FIDUCIARIA (artículo 12, pfo. 3°) Siendo el de superficie un derecho real, ha de revisarse la referencia a la garantía fiduciaria. El término fiduciario tiene distintas acepciones: El que lo liga a la fianza estaría fuera de contexto, pues no recae sobre una cosa determinada, a fin de realizar su valor y satisfacer la acreencia. Tendría naturaleza personal, al atribuir al acreedor el derecho a dirigirse contra el deudor o un tercero, que se obliga junto a aquel o en sustitución suya.

Con esta connotación, equivalente a fianza, los Tribunales utilizan con frecuencia el vocablo garantía fiduciaria. Son ejemplos las resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL números 5203-94, 6487-94, 4079-95, 0688-96, 1295-96, 2000-02479 y 2001-07202; de la SALA PRIMERA DE LA CORTE la 45 de 1994, cons. XII; del TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL la 1008-M de 1997, cons. II, 341-L de 1997, cons. IV, y 148-R del 2000, cons. II; y del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA la 398 de 1999. Con el mismo significado, se emplea en materia penal la locución garantía fiduciaria, para efectos de conceder excarcelaciones.

Fiduciario es también la persona que adquiere bienes en propiedad fiduciaria, comprometiéndose a darles el destino que determine el fiduciante en el contrato o testamento. La transmisión del dominio al fiduciario no lo es de una propiedad común, de la que éste resulta más bien administrador en beneficio de una tercera persona. La propiedad fiduciaria crea un ‘patrimonio de afectación’, separado del patrimonio de los intervinientes.

Y se habla de Fideicomiso en Garantía, por el cual los bienes fideicometidos sirven de garantía a una operación crediticia. El deudor, al obtener un crédito, en vez de otorgar una hipoteca, cede la propiedad fiduciaria, con posibilidad de reservarse el derecho de utilizarla durante un período. Si el deudor incurre en mora, el fiduciario liquida el bien en el mercado, destina del producto lo afectado a la deuda y restituye el remanente al deudor.

En suma, el negocio fiduciario posibilita la transmisión de la titularidad de una cosa o derecho del fiduciante al fiduciario, para garantizar el cumplimiento de una obligación, o para que el fiduciario gestione o administre el ejercicio de ese derecho.

Podemos entonces distinguir, con Gustavino, los negocios fiduciarios de administración y garantía. En el primero, "la transmisión se opera para facilitar al fiduciario la administración, conservación o explotación del bien, o el ejercicio del derecho transmitido". El fiduciante determina el destino del bien o derecho transmitido y conserva la facultad de exigir su retransmisión, mientras el bien esté en el patrimonio del fiduciario.

En el segundo, hay entre las partes una relación obligacional y "el derecho trasmitido con fin de aseguramiento da al fiduciario (acreedor) la facultad de satisfacer la acreencia por la liquidación de la res fiduciae en caso de no cumplir el fiduciante (deudor) la deuda. En tal hipótesis no puede el fiduciante modificar unilateralmente la destinación del bien ni exigir la retrasmisión". Cabe aquí distinguir dos subcategorías del negocio fiduciario de garantía, según que el fiduciario adquiera el derecho de satisfacer directamente el crédito enajenando el bien, o sólo asuma el derecho de retenerlo en garantía. (Gustavino, Elías P. Actos fiduciarios, en Estudios de Derecho Civil, en homenaje a Héctor Lafaille. Edics. Depalma, Buenos Aires. 1968, pg. 376).

La revisión que se sugiere tiende a evitar un uso incorrecto de la figura de la garantía fiduciaria que incorpora la reforma.” (Opinión jurídica No. OJ-074-2003 de 14 de mayo de 2003).

(…)

En esa misma línea, el proyecto de ley indica que el juez competente hará una comprobación de requisitos de manera posterior a la realización del remate; pero no señala qué pasará en caso de que dicho juzgador llegue a determinar que no se cumple con uno o varios de los requerimientos legales.

También en una oportunidad anterior, este órgano asesor recomendó la ponderación de intereses en punto al desarrollo de megaproyectos turísticos por empresas foráneas con recursos de la banca estatal costarricense, lo que se permitiría de prosperar el proyecto de ley en consulta:

“Aparte de ese escollo de legalidad, el punto requeriría una prudente valoración por parte de la Asamblea Legislativa sobre la conveniencia de atraer desarrolladores foráneos que financiarán sus proyectos con créditos de los bancos comerciales nacionales, fundamentalmente estatales, y no extranjeros que vengan a invertir recursos propios en el país. Por lo cuantioso de los proyectos que se impulsan en la zona, podrían incluso desfinanciar la cartera crediticia para inversionistas o prestatarios nacionales.” (Opinión jurídica No. OJ-121-2003 de 23 de julio de 2003).

Finalmente, dos precisiones más. El párrafo tercero del artículo 67 propuesto habla de extinción de una concesión por deuda hipotecaria; sin embargo, esta causal no se encuentra estipulada entre las que fija el artículo 52 de la Ley No. 6043. Y en el mismo párrafo, cuando habla de extinción de concesiones por cualquier otra causa imputable al acreedor; lo correcto debería ser el deudor.

Resta únicamente por recordar a los señores Diputados que bajo el expediente legislativo No. 16.657 se tramita el proyecto de “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”, que propone un régimen de titulación sobre la franja fronteriza sur incompatible con la normativa del proyecto sometido ahora a nuestra conocimiento, a fin de que sea tomado en cuenta para su valoración.

CONCLUSIÓN

Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de “Ley de concesión de la zona fronteriza con la República de Panamá”que se tramita bajo el expediente No. 17.956 presenta algunos problemas de fondo y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario