Opinion on the Border Zone Titling BillOpinión sobre el proyecto de ley de titulación de la zona fronteriza

Legal Opinion: 139 - J of 09/27/2001 OJ-139-2001 September 27, 2001 Congressman Carlos Villalobos Arias Legislative Assembly Dear Congressman:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your Official Letter No. CVA 199-2001 of August 20, 2001, by which you request our opinion regarding the draft "Law for the titling of the border zone," file No. 14,134.

As has been noted on similar occasions, when a Member of the Legislative Assembly requests our opinion on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding legal opinion, as would be the case in a response to a consultation from an administrative body, pursuant to the provisions established in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982). Regarding consultations that—as in your case—are formulated by a Congressman (who obviously does not form part of the Public Administration), the response given to the consultant becomes a "legal opinion," which does not bind the Congressman and is provided as institutional collaboration to guide his or her delicate function of enacting laws.

I.— UNCONSTITUTIONALITY OF THE DRAFT LAW The draft law under consultation seeks the disaffectation of one thousand nine hundred fifty meters of the current two inalienable kilometers that form a public domain strip along the border lines with Nicaragua and Panama (Article 7, subsection f), of the Ley de Tierras y Colonización (Land and Colonization Law), No. 2825 of October 14, 1961).

The objective is that the "possessors" of lands located within the zone to be released "may register their respective rights in the National Registry as long as they comply with the requirements, terms, conditions, and procedures established in the Ley de Informaciones Posesorias (Law of Possessory Information), No. 139 of July 14, 1941, and its reforms." However, what this legislative initiative does not take into account is that within the demarcation of both border strips, several protected areas that are part of the Natural Heritage of the State are currently located.

Indeed, according to Official Letter No. OFAU-O-078-2001 of August 27, 2001, signed by Mr. Arnoldo Luna Sancho, Coordinator of the User Service Office of the Ministry of Environment and Energy, a copy of which I attach, the so-called Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo Norte (Northern Border Corridor National Wildlife Refuge) occupies the entirety of the inalienable two-kilometer strip adjacent to Nicaragua.

Concomitantly, there are other protected areas that are partially located in that sector, such as the Reserva Forestal Cerro el Jardín (Cerro el Jardín Forest Reserve) (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 22990-MIRENM of March 16, 1994), the Reserva Forestal La Cureña (La Cureña Forest Reserve) (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 23074-MIRENEM of April 7, 1994), the Humedal Palustrino Laguna Maquenque (Laguna Maquenque Palustrine Wetland) (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 22964-MIRENEM of March 9, 1994), and the Humedal Palustrino de Tamborcito (Tamborcito Palustrine Wetland) (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 22965-MIRENEM of March 9, 1994).

In turn, the southern border strip with Panama shelters within its delimitation part of three protected areas: the Parque Internacional La Amistad (La Amistad International Park) (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 13324-A of February 22, 1982, amended by Executive Decrees (Decretos Ejecutivos) Nos. 16848-MAG of February 20, 1986, and Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 21199-MIRENEM of April 23, 1992), the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge) (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 16614-MAG of October 29, 1985), and the Zona Protectora Las Tablas (Las Tablas Protected Zone) (Law No. 6638 of September 9, 1981).

As is known, in accordance with Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente (Organic Law of the Environment), No. 7554 of October 4, 1995, for the creation of protected wild areas, a series of requirements must be met, among which are preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify them. Such requirements must be observed, with greater reason, when it pertains to diminishing or completely eliminating protected areas through disaffectation, as the commented draft law pursues.

In other words, it is not sufficient to issue a law that disaffects part of the Natural Heritage of the State; rather, it must be preceded by technical studies that justify it (Article 38 of Law No. 7554). On this matter, the Constitutional Chamber already ruled through Vote (Voto) No. 7294-98 at 4:15 p.m. on October 13, 1998, which we transcribe extensively below due to the relevance of the issue:

From the literal wording of the transcribed norm, it is inferred that it is a modification to the delimitation established in Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 17023-MAG of May 6, 1996, whose Article 1 creates the "Zona Protectora Tivives (Tivives Protected Zone)" and indicates its boundaries and area. (...) Thus, then, the constitutional analysis of the questioned norm must be carried out based on the fact that it is a reform to the cited decree, not an entirely new norm. Likewise, it must be taken into account that, in accordance with the statements of the plaintiffs, the evidentiary means they provided, and the respective legislative file, the approved change of boundaries does not imply an increase in the area of the zone, but a reduction of the area subject to protection. Precisely, the discussion centers on the fact of whether that reduction of area, that is, that removal of protection from part of the zone that was previously protected, is unconstitutional for being contrary to the provisions of Article 50 of the Political Constitution.

... it is clear that once a certain area has been declared a protected zone by an act of the State, the State cannot simply disaffect it in whole or in part to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a certain area as a protected zone does not imply the constitution of a fixed zone, in the sense that its area cannot, in any way, be reduced by a subsequent regulation. However, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with the provisions of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of its area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. The fact that a subsequent law reduces the area of a protected zone, a forest reserve (reserva forestal), a National Park, or any other sites of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that it is justified insofar as it does not imply a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a certain site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, gave rise to it, which, after the relevant studies have been conducted, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Similarly, the initial delimitation of a protected zone—or of another type—could, in the long run, prove insufficient and, for this reason, motivate the approval of a reform to expand the area. These aspects are those that, in the judgment of this Chamber, must be examined in the specific case of Article 71 of Law No. 7575.

IV.— The Legislative Assembly has enacted a set of provisions aimed at environmental conservation. In particular, it is worth highlighting the establishment of a series of categories currently recognized under the common denomination of "protected wild areas (áreas silvestres protegidas)"; on this point, reference must be made to Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995:

"Article 32. - Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and those indicated below:

• a)Forest reserves (reservas forestales). b) Protected zones (zonas protectoras). c) National parks (parques nacionales). d) Biological Reserves (reservas biológicas). e) National wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre). f) Wetlands (humedales). g) Natural monuments (monumentos naturales).

These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the prevention [management] of these areas.

The same cited regulatory body indicates competencies and procedures aimed at the creation and reduction of the surface area of protected wild areas:

"Article 36. - Requirements for creating new areas. To create new protected wild areas owned by the State, whatever the management category it establishes, the following must be complied with beforehand:

• a)Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it. b) Definition of objectives and location of the area. c) Technical feasibility study and land tenure. d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it. e) Preparation of maps. f) Issuance of the respective law or decree." "Article 38. - Reduction of protected wild areas. The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure." Both norms establish the fulfillment of mandatory requirements for both the creation and the reduction of protected wild areas, within which the so-called "protected zones (zonas protectoras)" are included. This pertains to the existence of "preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it," in the case of establishment, and "technical studies that justify it," in the case that the intended measure is a reduction of the surface area under the referred regime. Both provisions are binding, even for the Legislative Assembly, co-holder, together with the Executive Branch, of the competence to create protected wild areas, and exclusive holder of the power to reduce their surface area. In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the specific case submitted for ruling, the Legislative Assembly cannot validly approve the reduction of the surface area of a protected zone without first having a technical study that justifies its decision. Such action becomes contrary to the Political Constitution for violation of the principle of constitutional reasonableness in relation to Articles 121, subsection 1), and 129 of the Political Charter. (...)

According to what has been cited, mutatis mutandi, if for the creation of a protected wild area the Legislative Assembly, by means of a law, established the fulfillment of specific requirements in order to determine whether the affectation in question is justified, it is logical that, for its partial or total disaffectation, certain requirements must also be met—such as the completion of technical environmental studies—to determine that the disaffectation does not transgress the content of Article 50 of the Constitution. In this sense, we can speak of levels of disaffectation. Thus, not every disaffectation of a protected zone is unconstitutional, insofar as it implies a detriment to the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wild area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no harm will be caused to the environment or put it in danger, and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal regulation expressly established it. In the judgment of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, to the effect that to reduce a protected wild area by formal law, technical studies justifying the measure must be carried out beforehand, is merely the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.

V.— It must also be stressed, as noted above, that to give effect to and comply with Article 50 of the Political Constitution, it is not enough for public authorities to issue protective measures for the environment. It is also essential that, in the exercise of their offices, those same officials do not issue acts contradictory to the cited constitutional postulate, as occurs with reference to the norm whose constitutionality is being examined, which, approved through a procedure in which a substantial requirement demanded by a current law is omitted, establishes the reduction of a surface area declared as a protected zone (zona protectora). Therefore, the questioned legal provision, Article 71 of Law No. 771 of Law No. 7575, Ley Forestal (Forestry Law) of February 13, 1996, is also contrary to Article 50 of the Political Constitution.

VII.— Consequently, the appropriate course is to uphold the filed action of unconstitutionality and annul Article 71 of Law No. 7575, Ley Forestal, of February thirteenth, nineteen ninety-six. In accordance with the provisions of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (Law of Constitutional Jurisdiction), this judgment has declarative and retroactive effect to the date of the entry into force of the norm now declared unconstitutional. It is understood that Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 17023-MAG, which creates and delimits the Zona Protectora Tivives, remains in force.

The draft law under consultation, by allowing the titling of lands that have long held a public domain character and more recently form part of the Natural Heritage of the State, is palpably eliminating in some cases and reducing in others the limits of various protected areas, and, as there are no technical studies supporting such action, this legislative proposal becomes unconstitutional for violating the right to a healthy and ecologically balanced environment of Article 50 of our Political Charter.

In addition to the foregoing, our southern border strip harbors part of several indigenous reserves. According to Official Letter CDET-043-2001 of August 24 of this year, which I also enclose, said border zone partly coincides with the demarcation established for the indigenous reserves Bribrí de Talamanca (created by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 5904 of March 11, 1976, recognized by the Ley Indígena (Indigenous Law) No. 6172 of November 29, 1977, and whose current limits are defined in Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 13572-G of April 30, 1982), Guaymí de Conteburica (declared by Ley Indígena No. 6172), Guaymí Altos de San Antonio (regulated by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 29451), and Abrojo Monrezuma (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 8514-G, and whose current delimitation is defined by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 12115-G of December 9, 1980).

As is known, our country has signed various international treaties for the protection of indigenous populations, among which, due to its importance, Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization, stands out. In this Convention, we find abundant norms that seek to protect the territories on which indigenous populations settle in order to safeguard their own existence, identity, and traditions from threats alien to their culture. By way of example, I cite the following:

"Special measures shall be adopted as appropriate for safeguarding the persons, institutions, property, labour, cultures and environment of the peoples concerned." (Article 4).

"1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. (...)

3. Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in co-operation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities.

4. Governments shall take measures, in co-operation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit." (Article 7).

"1. In applying the provisions of this Part of the Convention, governments shall respect the special importance for the cultures and spiritual values of the peoples concerned of their relationship with the lands or territories, or both as applicable, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of this relationship.

2. The use of the term lands in Articles 15 and 16 shall include the concept of territories, which covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use." (Article 13).

"1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their subsistence and traditional activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect.

2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims by the peoples concerned." (Article 14).

"(....) 3. Persons not belonging to these peoples shall be prevented from taking advantage of their customs or of lack of understanding of the laws on the part of their members to secure the ownership, possession or use of land belonging to them." (Article 17).

"The law shall provide for appropriate penalties against unauthorised intrusion upon, or use of, the lands of the peoples concerned, and governments shall take measures to prevent such offences." (Article 18).

Consequently, if a law comes to permit the titling of lands to private parties within the current demarcation of indigenous reserves, and thereby a reduction in their territory, we would be facing a serious breach of the international commitments our country has assumed in this matter, and therefore, an unconstitutionality of the regulation for violation of Article 7, first paragraph, of the Political Constitution (Article 73, subsection d), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135 of October 11, 1989).

Likewise, by the content of the transcribed norms of the Convention, if this draft law is processed without the participation of the indigenous sector and without studies justifying the disaffectation of the community domain regime that characterizes this property to permit one of common private property, we would likewise be facing an unconstitutional law.

It is worth adding that, also, there are international instruments signed by our country that pursue, among other things, the protection of natural resources in border zones, so that in these cases as well we would be in the presence of a potential unconstitutionality in the same terms just explained. Let us see some examples:

The Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales (Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations), Law No. 7572 of February 1, 1996, states in its Article 4, subsection f), that the Contracting States must "establish mechanisms to prevent the illegal trafficking of species of flora and fauna, timber, and other products. Particular emphasis shall be placed on the control of illegal trade in the border regions of the countries." It is to be supposed that if lands near our border lines are handed over to private parties, the possibility of illegal trafficking of species will increase, not to mention other equally dangerous activities such as drug or arms trafficking.

For its part, the Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres prioritarias en América Central (Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in Central America) highlights in several of its articles the importance of border strips in the protection of natural resources:

"Article 3. - The conservation of biodiversity in border habitats or waters requires the will of all, and external, regional, and global cooperation, in addition to the efforts that nations develop, and therefore the international community is invited to participate, technically and financially, in our effort." "Article 10. - Each Member State of this regional framework commits, according to its capacities, national programs, and priorities, to take all possible measures to ensure the conservation of biodiversity, and its sustainable use, as well as the development of its components within its national jurisdiction, and to cooperate to the extent possible in border and regional actions." "Article 18. - Priority border protected areas in the following terrestrial and coastal regions, known as, shall be developed and strengthened within this Convention:

- Maya Biosphere Reserve - Fraternidad or Trifinio Biosphere Reserve - Gulf of Honduras - Gulf of Fonseca - Río Coco or Solidaridad Reserve - Cayos Miskitos - International System of Protected Areas for Peace SIAPAZ - Bahía Salinas Reserve - La Amistad Biosphere Reserve - Sixaola Reserve - Darién Reserve" On this last point, we recall again the national initiative to declare as a Refugio Nacional de Vida Silvestre (National Wildlife Refuge) "the border corridor formed by the lands comprised in a zone of 2000 meters along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean" (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994). In Recital (Considerando) 4 of the creation Decree, it is clearly stated:

"4. - That in accordance with the agreement on Border Areas signed by the Governments of the Republics of Costa Rica and Nicaragua in Puntarenas on the fifteenth day of December 1990, the Sistema Internacional de Areas Protegidas para la Paz (International System of Protected Areas for Peace, SI-A-PAZ) is declared as the highest priority conservation project in both countries." In the seventh recital (considerando) of the cited Agreement on Border Protected Areas, it is noted that "in the SI-A-PAZ, the largest sample of tropical humid forest found on the Caribbean Slope of Central America will be absolutely protected." Definitely, the absolute protection of these state-owned zones and the permission to title private parties within them are irreconcilable.

Regarding the importance that treaties and international conventions, even those not ratified, have in environmental protection, the Constitutional Chamber has stated:

"Reference cannot be omitted to the meeting convened in July 1992 in Brazil, called the Earth Summit, in which the integral and interdependent nature of the planet was proclaimed and recognized. Said declaration means the acceptance of certain principles that inform the transition from current development styles to sustainability. The signatory States, among which Costa Rica figures, committed, within the preservation of sustainable development, to the protection above all of the human being. (...) They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in this regard; (...)

Our country has signed a large number of conventions seeking the protection of natural resources, which must be used to integrate domestic legislation and to elucidate, even jurisdictionally, the problems related to environmental protection, since international instruments, even those not ratified, allow regional or global solutions to such problems." (Vote (Voto) No. 3705-93 at 3:00 p.m. on July 30, 1993).

In any case, and even if there were doubt as to whether the environmental alterations analyzed here will occur when titling in protected wild areas (áreas silvestres protegidas) is authorized, it is clear that the State must refrain from approving this type of law in application of the so-called precautionary principle, contained in the Rio Declaration on Environment and Development (in the same sense, Article 11 of the Ley de Biodiversidad (Biodiversity Law), No. 7788 of April 30, 1998):

"Principle 15 In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." In other words, given the serious threat that allowing the registration of lands in the Public Registry in the name of private parties within protected areas poses to the different ecosystems, the precautionary principle orders the elimination of such a possibility or its substitution by a rule not harmful to natural resources. If this is not done, this principle is violated, which is a direct derivation of "in dubio pro natura," a basic pillar of Environmental Law.

We are interested in highlighting that this threat is not arbitrary but is supported by our own reality. It is no coincidence that the only "patches" of virgin forest still remaining in Costa Rica are located in state protected areas, and that the rest of the country, subject to private ownership, shows severe degradation of its natural resources. Thus, then, to allow the titling of those areas, we reiterate, is to repeat in them the negative pattern of environmental deterioration of the rest of the territory.

Based on all the reasoning set forth, we consider that the consulted law proposal must be rejected for contravening principles and rights enshrined in our Political Constitution and international treaties.

II.— OTHER CONSIDERATIONS This is not the first time that a legislative initiative aims at the disaffectation of our border zones so that private third parties can title lands in those areas. Already, for example, the Ley sobre Titulación de terrenos en Reservas Nacionales (Law on Titling of Lands in National Reserves), No. 7599 of April 29, 1996, included an Article 8, later declared unconstitutional (Vote (Voto) No. 2988-99 at 11:57 a.m. on April 23, 1999), which allowed, among other types of state lands, registration in such strips.

Through Official Letter PGR-245 of September 20, 1995, the Office of the Attorney General of the Republic made the Congressmen who formed the Legislative Assembly at that time aware of the drawbacks of this legal initiative when it was still being processed as a draft. In that document, different reasons were highlighted, apart from the strictly environmental ones that we have already developed here, to express our disagreement with opening the legal possibility of titling in our border strips, from which we highlight the following to cite them below as they retain the same validity today as at that time:

"The initiative in question also seeks to disaffect an area of one thousand eight hundred meters along our borders so that they may be registered by private parties (without exception of nationals or foreigners) under the terms that the same draft establishes (Article 8, paragraph 2).

As a result of this type of legislative policy, our country has seen how its main public domain areas have been yielding under the motive of the right of men to property, cutting off those zones of primary interest for all inhabitants. Such is the case of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that comprised one maritime mile (1672 m) and by laws Nos. 19 of November 12, 1942, and 201 of January 26, 1943, was reduced to two hundred meters.

The history of legislative reforms to provide land to Costa Ricans of scarce resources, who ultimately end up selling it to foreign investors, thereby circumventing the intended purpose, unleashing a true trafficking of land alien to the most elementary community and productive interests, and all to the detriment of the national heritage, is already well known. The experience in the zone adjacent to our coastlines is today lamentable." We Costa Ricans must reflect on the relevant natural heritage constituted by the protected areas and the border zones of the country. Factors of a strategic nature (national defense), scenic beauty, and tourism potential mean that the protection of these must occupy a priority place within government policies. (...)

The public domain status of the border zones has historically been due to fundamental reasons of the sovereignty of the Costa Rican State, because of the importance of reserving them as strategic zones for the security of the Nation and as buffer zones for indigenous reserves and protected areas located within them.

In accordance with Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), the border strips, in a width of two kilometers, are protected under a public domain regime in which no one can validly claim a right of possession useful for acquiring title through titling.

This regime has been protected since the previous century (Fiscal Code, No. 8 of October 31, 1885, article 510, amended by Laws No. 11 of October 22, 1926 and No. 149 of August 16, 1929, subsections 4 and 5, five kilometers wide along the border with Panama and eight with Nicaragua) and the Law of Public Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, article 10 (two kilometers for both border lines). (...)

Now, the declaration of inalienability does not prejudice the access of private individuals to the land resource, since the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), as the administering entity, is empowered to grant concessions in the southern border strip; and in the northern one, as the governing body of national agrarian policy via article 39 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7174.

To the above, we must add that the National Assembly of Nicaragua approved on May 10 of this year, Law No. 197, "Law regulating the real property regime in the terrestrial border strips of the national territory," which measure 15 kilometers from the border lines, and among its provisions, a prohibition is established preventing foreigners from being property owners in said areas; an exception that leaves our country at a clear disadvantage.

The fact that the bill did not include that same prohibition under the protection of Article 19 of the Constitution –which, due to what is indicated in the 4th paragraph of the first page of this brief, also does not adequately resolve the problem– will result in, in addition to the lands registered by the foreigners who currently occupy them, massive arrivals of Nicaraguans and Panamanians who will also seek to acquire them.

Hence, it is inconvenient for national interests to reduce the border zones by 90% of their current extension. While the 200 meters left in the bill as inalienable certainly relate to the measurement of the maritime terrestrial zone (200 meters from the ordinary high tide line), the purposes that both zones fulfill differ, especially if we take into account that after the maritime terrestrial zone, the national territory extends over the territorial waters (12 miles) and over the waters of the exclusive economic zone (200 miles), with an absence of human populations generating conflicts; whereas in the case of the border strips, after the proposed 200 meters what we have is another State, where the problems that arise due to the ease of terrestrial transit are more frequent and have greater implications for the economy, national security, and foreign relations, to name a few aspects.

With the aggravating factor of having to compensate the owners of the lands that are currently border strips in the event of a state of emergency or internal unrest (Article 45 of the Constitution, first paragraph).

More than ten years ago, a bill (No. 8973) was presented that similarly sought to reduce the border zones to two hundred meters. On that occasion, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) stated:

"Such a claim... far from favoring national interests, would bring further serious consequences to the country, and the only thing achieved would be the advantage for a few Costa Ricans who occupy lands in those zones and a large number of foreigners who are mostly Panamanians and Nicaraguans. That is, this bill intends that that multitude of foreigners who still occupy the border lands become owners and not tenants... It is necessary to maintain the inalienable strip of two thousand meters wide along the borders with Panama and Nicaragua, not only for the reasons previously cited, but also for the convenience, security of the Nation, and guarantee of the citizens. Furthermore, because it is necessary to contribute to the conservation and adequate use of the nation's renewable natural resource reserves, since it is the obligation of the State to ensure the conservation of springs (fuentes), maintain the necessary forests and all their wild vegetation to conserve the waters... I consider it appropriate to cite here some concepts that appear in the newspaper La Nación dated October 13 of this year, whose title is "SURVEILLANCE OF OUR BORDERS," and which refers to the surveillance posts that will be established along the northern border by the Public Force (Fuerza Pública)... The field must not be left abandoned to arbitrary actions or the illegal occupation of lands. Well-guarded borders make a secure country... Based on the considerations presented, this Office of the Attorney General considers and in turn recommends that this Commission on Government and Administration issue a negative opinion on the Bill that intends to reform subsection f) of Article 7 of the Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961, to reduce to two hundred meters the strip of two thousand meters of the borders with Panama and Nicaragua, because given the reduced geographical extension of our country and the possibility of promoting a certain type of border development along the entire length of the borders, we find the distance of 200 inalienable meters, which comes to be 10% of the original strip, very reduced. In addition, there must be more leeway to safeguard in that strip the natural or energy resources in favor of the State, and above all, the international aspect must be considered, since there are a great number of foreigners who have lands on the Costa Rican side, and if titles are granted as proposed by the reform, strips of foreigners would be created contiguous to our borders, which could have implications for uncontrolled entry." Official Communication No. 111-PA-81 of October 22, 1981, folios 18-22, Legislative Archive NO. A-38-K-74-18.

Currently, the problems mentioned occurring in the border zones remain in force, and by way of example, I cite what national newspapers reported a few days ago regarding the northern border:

"BORDER SITUATION ANALYZED TODAY: The border zone between Nicaragua and Costa Rica has always been very turbulent, because serious problems arise regarding security, cattle smuggling, drug trafficking, and a massive influx of illegal immigrants. In order to coordinate joint actions, government authorities from both countries will meet today at the El Murciélago estate, in Guanacaste." La República, Friday, September 8, 1995, p. 6-A.

"JOINT PATROLS ON THE NORTHERN BORDER: In a new effort to control the passage of illegal immigrants, cattle smuggling, and the trafficking of drugs and arms, the authorities of Costa Rica and Nicaragua agreed yesterday to conduct joint operations on the border...'it is a common front against a common enemy: the underworld, which does not respect borders,' stated Minister Castro, while insisting on the need to conduct parallel operations with Nicaraguan authorities to strengthen citizen security." La Nación, Saturday, September 9, 1995, p. 6-A.

Considerations such as the one presented were timely pointed out through Official Communication No. PGR of February 2 of this year, requesting the Permanent Commission on Social Affairs to dismiss the legislative file No. 12054, from which the idea of the declassification (desafectación) of 1800 meters of the border zones was taken to incorporate it into a more advanced bill (No. 11452) on which we voiced our comments through Opinion No. OJ-006-95 of April 19 of this current year, without having in view the 2nd and 3rd paragraphs of Article 8 of Bill 11452, provisions introduced later, after the hearing that was granted to us." As can be seen, the Office of the Attorney General of the Republic has always maintained the criterion that our border strips must remain intact as goods belonging to the public domain and in the hands of the State in the face of legislative proposals that seek their declassification (desafectación), for reasons ranging from the security of our country to the protection of natural resources; and we think that the bill now being consulted does not introduce any new legitimate reason that imposes a change in our position.

In any case, and without prejudice to what has been said so far, we believe that the bill starts from a false premise, which is that of conferring upon private individuals a legitimate possession over the state border strips that they have never had.

Indeed, the second article of the bill indicates that "the possessors of land located within the declassified (desafectada) zone in the preceding article may register in the National Registry their respective rights provided they comply with the requirements, terms, conditions, and procedures established in the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) No. 139 of July 14, 1941 and its amendments." Well, it turns out that said Law requires as its main requirement to access titling that the person has possessed the property under the conditions indicated in Article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession and holding title as owner.

As is obvious to think, this type of possession, which is the classic one in Civil Law for characterizing positive prescription, could never have occurred on the border strips, since, as they are goods of public domain, this kind of possession was forbidden to private individuals. The respective articles of our legal system are conclusive in this regard:

"Forestry lands and forest that constitute the natural heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor, and the State's action for recovery by legal action (acción reivindicatoria) over these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registry through possessory information (información posesoria) and both the invasion and the occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law." (Article 14 of the Forestry Law, No. 7575 of February 13, 1996. In the same direction, the previous Forestry Laws, Nos. 4465 of November 25, 1969, article 25, and 7174 of June 28, 1990, article 33).

"As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its ownership, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession, except those that were under private ownership, with legitimate title: (...)

• f)Those comprised within a zone 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama; ..." (Article 7, Land and Colonization Law, No. 2825 of October 14, 1961).

Based on this regulation, it would only be valid to consider as eligible for titling those lands that, although included within a demarcation of public domain goods, were already the object of private possession, under the terms of Article 856 of the Civil Code, ten years prior to the effective date of the specific public domain area, which in the case of our border zones is quite difficult due to the age of the public domain declaration. The congruence of this principle was reflected in Article 7, first paragraph, of the Law of Possessory Information, which literally states:

"When the property to which the information refers is comprised within a protected wild area (área silvestre protegida), whatever its management category, the title applicant must demonstrate being the holder of the legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree that created that wild area." And our Constitutional Chamber has endorsed this principle for computing the period of possession within public domain areas, in the following terms:

"... because given the nature of the good intended to be titled (public thing), the period of possession suitable for adverse possession (usucapión) must elapse before the classification of the good as public domain occurs. That is, the declaration of a protected wild area prevents possession subsequent to the classification from counting, and prevents meeting the requirements for adverse possession (usucapión) if the right had not been acquired at that moment, that is, the ten years of possession suitable for acquiring by adverse possession (usucapir) with the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is only the natural result of applying the concepts regarding the object of possession and its condition of being exercised as the titleholder, necessary for possession ad usucapionem. Remember that goods assigned to the public domain, whatever their specifications, are not susceptible to acquisition by adverse possession (usucapión), if the necessary conditions for the acquisition of the right were not met before the classification occurred." (Vote No. 4587-97 of 15:45 hours on August 5, 1997).

On the other hand, it is unthinkable to consider the possibility that, by way of law, a legal fiction is being created whereby a mere detention, we understand illegal, becomes a possession suitable for positively acquiring by adverse possession (usucapir) in public domain areas of the State. The constitutional jurisprudence is conclusive in this regard:

"The public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called public domain goods (bienes demaniales), which do not belong individually to private parties and which are outside the commerce of men. (...) As they are outside commerce, these goods cannot be the object of possession, although a right to use (aprovechamiento) can be acquired, although not a right to property..." (Vote No. 2306-91 of 14:45 hours on November 6, 1991).

Along the same lines, it is essential to add that the legal proposal would become a reward for the usurpers of the public domain, since the permit holders or concessionaires in wild areas and the "tenants" of the Institute of Agrarian Development, due to the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Law of Possessory Information requires. It does not seem logical that those who never wanted to submit to the legal regime, that is, the non-tenants and non-permit holders, are the ones who can now benefit from the registration of lands they occupied illegitimately, while those who for years availed themselves of the figures that the legal system provided to occupy them properly, find themselves excluded.

In our view, if what is intended is to provide a legal solution to the irregular situation of peasants in public domain areas of the State, resorting to the regulatory implementation of other legal figures such as the concession or the use permit to achieve that objective, and granting them on lands of strict agricultural suitability, is a viable option. In the extreme case of irreconcilable uses, for example in protected areas, the possibility of transferring the illegal occupants to Institute of Agrarian Development projects in other zones, especially neighboring ones, with true productive potential and acquisition of property title, would be a viable solution. A previous regulation (Forestry Law No. 4465 of November 25, 1969) already had a similar rule:

"Article 25. - The possession of the lands located in the National Reserves and State estates, referred to in Article 19 of this law, shall not cause rights of any kind, and the State's action for recovery by legal action (acción reivindicatoria) over the same is imprescriptible, and the General Forestry Directorate, with the legal means at its disposal, shall proceed to evict from such lands the persons who occupy them totally or partially, in the event that they involve Protection Zones, National Parks, Forest Reserves, and Biological Reserves. Likewise, the Institute of Lands and Colonization has the obligation to relocate the persons affected by this provision, with prior agreement from the Executive Branch." Thus, it is a legal contradiction to allow the titling of properties to those who have never had the possibility of exercising possessory acts holding title as owner over properties of a public domain nature, such as our border strips, this constituting one more reason to dismiss the bill, since the possibly sought objective would not be achievable until ten years after having declassified (desafectado) the border sectors, which is when the persons would have effectively possessed under the terms of our Civil Code and the Law of Possessory Information.

CONCLUSION

For the legal grounds presented and the factual situations discussed, the Office of the Attorney General of the Republic considers that the legislative file No. 14.134, Law for the titling of the border zone, must be rejected as unconstitutional, legally unviable, and inconvenient to public interests.

Your Excellency Congressman, respectfully Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes AGRARIAN ATTORNEY (PROCURADOR AGRARIO) c.c. Congressman Ovidio Pacheco Salazar President of the Legislative Assembly

Opinión Jurídica : 139 - J del 27/09/2001 OJ-139-2001 27 de setiembre del 2001 Diputado Carlos Villalobos Arias Asamblea Legislativa Estimado señor Diputado:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No. CVA 199-2001 del 20 de agosto del 2001, por el que solicita nuestro criterio respecto del proyecto de "Ley pro titulación de la zona fronteriza", expediente No. 14.134.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un Diputado a la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un "proyecto de ley", nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982). En lo que hace a las consultas que –como en su caso- nos formula un Diputado (que no conforma, obviamente, la Administración Pública), la respuesta que se da al consultante deviene en una "opinión jurídica", que no vincula al Diputado, y que se da como colaboración institucional para orientar su delicada función de promulgar las leyes.

I.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO Mediante el proyecto en consulta se pretende la desafectación de mil novecientos cincuenta metros de los actuales dos kilómetros inalienables que conforman una franja de dominio público a lo largo de las líneas fronterizas con Nicaragua y Panamá (artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961).

El objetivo es que los "poseedores" de terrenos ubicados dentro de la zona a liberar "puedan inscribir en el Registro Nacional sus respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos, términos, condiciones y procedimientos establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas".

Sin embargo, lo que no toma en cuenta esta iniciativa de ley es que dentro de la demarcatoria de ambas fajas fronterizas se encuentran ubicadas actualmente varias áreas protegidas integrantes del Patrimonio Natural del Estado.

En efecto, según Oficio No. OFAU-O-078-2001 del 27 de agosto del 2001, suscrito por el señor Arnoldo Luna Sancho, Coordinador de la Oficina de Atención al Usuario del Ministerio del Ambiente y Energía, cuya copia adjunto, el denominado Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo Norte ocupa la totalidad de la franja inalienable de dos kilómetros contigua a Nicaragua.

Concomitantemente, existen otras áreas protegidas que se localizan de modo parcial en ese sector, como la Reserva Forestal Cerro el Jardín (Decreto No. 22990-MIRENM del 16 de marzo de 1994), la Reserva Forestal La Cureña (Decreto No. 23074-MIRENEM de 7 de abril de 1994), el Humedal Palustrino Laguna Maquenque (Decreto No. 22964-MIRENEM del 9 de marzo de 1994) y el Humedal Palustrino de Tamborcito (Decreto No. 22965-MIRENEM del 9 de marzo de 1994).

A su vez, la franja fronteriza sur con Panamá cobija en su delimitación a parte de tres áreas protegidas: el Parque Internacional La Amistad (Decreto No. 13324-A del 22 de febrero de 1982, modificado por los Decretos Nos. 16848-MAG del 20 de febrero de 1986 y el Decreto No. 21199-MIRENEM del 23 de abril de 1992), el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Decreto No. 16614-MAG del 29 de octubre de 1985) y la Zona Protectora Las Tablas (Ley No. 6638 del 9 de setiembre de 1981).

Como se sabe, de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, para la creación de áreas silvestres protegidas, deben cumplirse una serie de requisitos, entre los que se encuentran estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos que las justifiquen. Tales requerimientos deben observarse, con mayor razón, cuando se trate de disminuir o eliminar totalmente mediante desafectación áreas protegidas, tal y como persigue el proyecto de ley de comentario.

En otras palabras, no basta con emitir una ley que desafecte parte del Patrimonio Natural del Estado, sino que la misma debe ser antecedida de estudios técnicos que la justifiquen (artículo 38 de la Ley No. 7554). Sobre el particular, ya la Sala Constitucional se pronunció mediante el Voto No. 7294-98 de 16 horas 15 minutos del 13 de octubre de 1998 que a continuación transcribimos de modo extenso por la relevancia del tema:

De la literalidad de la norma transcrita se colige que se trata de una modificación a la delimitación establecida en el Decreto No. 17023-MAG del día 6 de mayo de 1996, cuyo artículo 1o. crea la "Zona Protectora Tivives" y señala sus límites y área. (...) Así, pues, el análisis de constitucionalidad de la norma cuestionada debe hacerse tomado como base el hecho de que es una reforma al decreto citado, no una norma enteramente nueva. De igual modo, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con las manifestaciones de los accionantes, los medios probatorios por ellos aportados y el respectivo expediente legislativo, el cambio de linderos aprobado no implica un aumento de la cabida de la zona, sino una reducción del área sometida a protección. Precisamente, la discusión se centra en el hecho de sí esa reducción de cabida, es decir, esa desprotección de parte de la zona que antes estaba protegida, es inconstitucional por ser contraria a lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política.

... queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitios de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso concreto del artículo 71 de la Ley No. 7575.

IV.- La Asamblea Legislativa ha dictado un conjunto de disposiciones tendentes a conservación del ambiente. En particular merece resaltarse el establecimiento de una serie de figuras reconocidas actualmente bajo la denominación común de "áreas silvestres protegidas"; sobre este punto debe hacerse referencia al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1995:

"Artículo 32. - Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

• a)Reservas forestales.
• b)Zonas protectoras.
• c)Parques nacionales.
• d)Reservas Biológicas.
• e)Refugios nacionales de vida silvestre.
• f)Humedales.
• g)Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la prevención de estas áreas.

El mismo cuerpo normativo citado indica competencias y procedimientos tendentes a la creación y reducción de la superficie de las áreas silvestres protegidas:

"Artículo 36. - Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear nuevas áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

• a)Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
• b)Definición de objetivos y ubicación del área.
• c)Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.
• d)Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
• e)Confección de planos.
• f)Emisión de la ley o el decreto respectivo." "Artículo 38. - Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida." Ambas normas establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como para la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las denominadas "zonas protectoras". Se trata de la existencia de "estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen", en el caso del establecimiento, y de "estudios técnicos que justifiquen", en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la superficie bajo el referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas, y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad constitucional en relación con los artículos 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política. (...)

De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.

V.- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política.

VII.- En consecuencia, lo que procedente es acoger la acción de inconstitucionalidad planteada y anular el artículo 71 de la Ley No. 7575, Ley Forestal, del trece de febrero de mil novecientos noventa y seis. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de la vigencia de la norma ahora declarada inconstitucional. Se entiende que queda vigente el Decreto No. 17023-MAG, que crea y delimita la Zona Protectora Tivives.

El proyecto de ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde hace mucho tiempo tienen una impronta demanial e integran, de fecha más reciente, el Patrimonio Natural del Estado, de manera palpable está eliminando en unos casos y reduciendo en otros, los límites de diversas áreas protegidas, y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esta propuesta legislativa deviene en inconstitucional por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50 de nuestra Carta Política.

Además de lo anterior, nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas. Conforme al Oficio CDET-043-2001 de 24 de agosto de este año, que también le acompaño, dicha zona limítrofe coincide en parte con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de Talamanca (creada por Decreto Ejecutivo No. 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley Indígena No. 6172 de 29 de noviembre de 1977 y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto No. 13572-G del 30 de abril de 1982), Guaymí de Conteburica (declarada por Ley Indígena No. 6172), Guaymí Altos de San Antonio (regulada por Decreto No. 29451) y Abrojo Monrezuma (Decreto No. 8514-G y cuya delimitación actual está definida por Decreto No. 12115-G de 9 de diciembre de 1980).

Como se sabe, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las poblaciones indígenas, de entre los cuales, por su importancia, destaca el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo. En este Convenio encontramos abundantes normas que persiguen tutelar los territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas con el fin de resguardar su propia existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura. A manera de ejemplo, cito las siguientes:

"Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados." (Artículo 4º).

"1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. (...)

3. Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.

4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan." (Artículo 7º).

"1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.

2. La utilización del término "tierras" en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera." (Artículo 13).

"1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.

2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.

3. Deberán instituirse procedimientos adecuados ene l marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados." (Artículo 14).

"(....) 3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos. " (Artículo17).

"La ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones." (Artículo 18).

En consecuencia, si una ley viene a permitir la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, estaríamos ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia, y por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7º, párrafo primero, de la Constitución Política (artículo 73, inciso d), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135 del 11 de octubre de 1989).

Igualmente, por el contenido de las normas del Convenio transcritas, si se tramita este proyecto de ley sin la participación del sector indígena y sin que existan estudios que justifiquen la desafectación del régimen de dominio comunitario que caracteriza a esta propiedad para permitir uno de propiedad privada común, nos hallaríamos de la misma forma ante una ley inconstitucional.

Valga añadir que, asimismo, existen instrumentos de orden internacional suscritos por nuestro país que persiguen, entre otros cosas, la tutela de los recursos naturales en las zonas fronterizas, por lo que también en estos casos nos hallaríamos en presencia de una eventual inconstitucionalidad en los mismos términos recién explicados. Veamos algunos ejemplos:

El Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, Ley No. 7572 de 1° de febrero de 1996, señala en su artículo 4° , inciso f), que los Estados Contratantes deberán "establecer mecanismos para evitar el tráfico ilegal de especies de la flora y fauna, maderas y otros productos. Particular énfasis se deberá dedicar al control del comercio ilegal en las regiones fronterizas de los países". Es de suponer que si se entregan a particulares terrenos cercanos a nuestras líneas limítrofes, la posibilidad de tráfico ilegal de especies irá en aumento, sin mencionar otros igualmente peligrosos como el de drogas o el de armas.

Por su lado, el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres prioritarias en América Central resalta en varios de sus artículos la trascendencia de las franjas fronterizas en la protección de los recursos naturales:

"Artículo 3. - La conservación de la biodiversidad en hábitats o aguas fronterizas, requiere de la voluntad de todos, y de la cooperación externa, regional y global, en adición a los esfuerzos que las naciones desarrollen, por lo que se invita a la comunidad internacional a participar, técnica y financieramente, en nuestro esfuerzo." "Artículo 10. - Cada Estado miembro de este marco regional, se compromete de acuerdo a sus capacidades, programas nacionales y prioridades, a tomar todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad, y su uso sostenible, así como del desarrollo de sus componentes dentro de su jurisdicción nacional, y a cooperar en la medida de sus posibilidades en las acciones fronterizas y regionales." "Artículo 18. - Se desarrollarán y fortalecerán, dentro de este Convenio, como prioridad, las áreas protegidas fronterizas en las regiones terrestres y costeras siguientes, conocidas como:

- Reserva de la Biosfera Maya - Reserva de la Biosfera Fraternidad o Trifinio - Golfo de Honduras - Golfo de Fonseca - Reserva Río Coco o Solidaridad - Cayos Miskitos - Reserva Internacional de Areas Protegidas para la Paz SIAPAZ - Reserva Bahía Salinas - Reserva de la Biosfera La Amistad - Reserva del Sixaola - Reserva del Darién" En este último extremo, recordamos nuevamente la iniciativa nacional de declarar Refugio Nacional de Vida Silvestre "el corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico" (Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994). En el Considerando 4° del Decreto de creación se preceptúa claramente:

"4° . - Que de conformidad con el acuerdo sobre Areas Fronterizas suscritos por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua en Puntarenas a los quince días del mes de diciembre de 1990, se declara el Sistema Internacional de Areas Protegidas para la Paz (SI-A-PAZ) como el proyecto de conservación de más alta prioridad en ambos países." En el considerando sétimo del citado Acuerdo sobre Areas Protegidas Fronterizas se señala que "en el SI-A-PAZ se protegerá en forma absoluta las muestra más grande de bosque húmedo tropical que se encuentra en la Vertiente Caribe de Centro América". Definitivamente la protección absoluta de estas zonas de propiedad estatal y la permisión de titular a particulares en ellas son irreconciliables.

Sobre la importancia que tienen los tratados y convenios internacionales, aún los no ratificados, en la protección del ambiente ha dicho la Sala Constitucional:

"No puede dejar de hacerse referencia a la reunión convocada en julio de 1992 en Brasil, denominada Cumbre de la Tierra, en la cual se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta. Dicha declaración significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sustentabilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. (...) Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; (...)

Nuestro país ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca la protección de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar a la legislación interna y dilucidar, incluso jurisdiccionalmente, los problemas relacionados con la protección ambiental, ya que los instrumentos internacionales, aún los no ratificados, permiten soluciones regionales o mundiales a tales problemas." (Voto No. 3705-93 de 15 horas de 30 de julio de 1993).

De todas maneras, y aún si existiese duda acerca de si se producirán las alteraciones ambientales aquí analizadas al autorizarse la titulación en áreas silvestres protegidas, es claro que el Estado debe abstenerse de aprobar este tipo de leyes en aplicación del llamado principio precautorio, contenido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (en el mismo sentido, el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998):

"Principio 15 Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente." En otras palabras, ante la seria amenaza que representa para los diferentes ecosistemas permitir la inscripción en el Registro Público de terrenos a nombre de particulares dentro de áreas protegidas, el principio precautorio ordena la eliminación de tal posibilidad o su sustitución por una regla no perjudicial para los recursos naturales. De no hacerse así, se vulnera este principio, que es derivación directa del "in dubio pro naturaleza", pilar básico del Derecho Ambiental.

Nos interesa resaltar que esta amenaza no es antojadiza, sino que se encuentra respaldada en nuestra misma realidad. No es casual que los únicos "parches" de bosque virgen que aún se mantienen en Costa Rica se localicen en las áreas protegidas estatales, y que el resto del país, sometido a propiedad particular, denote una degradación severa en sus recursos naturales. Así, pues, permitir la titulación de aquellas áreas, reiteramos, es repetir en ellas el patrón negativo de deterioro ambiental del resto del territorio.

Con base en todos los razonamientos expuestos, consideramos que la propuesta de ley consultada debe desestimarse por contravenir principios y derechos consagrados en nuestra Constitución Política y tratados internacionales.

II.- OTRAS CONSIDERACIONES No es la primera vez que una iniciativa de ley tiene como objetivo la desafectación de nuestras zonas limítrofes para efecto de que terceros privados puedan titular tierras en esas áreas. Ya, por ejemplo, la Ley sobre Titulación de terrenos en Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, incluía un artículo 8º, posteriormente declarado inconstitucional (Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999) que permitía, entre otros tipos de terrenos estatales, la inscripción en tales franjas.

Mediante Oficio PGR-245 de 20 de setiembre de 1995, la Procuraduría General de la República hizo ver a los señores Diputados que integraban la Asamblea Legislativa de entonces sobre las inconveniencias de esta iniciativa legal cuando aún se encontraba siendo tramitada como proyecto. En dicho documento se destacaron diferentes razones, aparte de las estrictamente ambientales que aquí ya hemos desarrollado, para manifestar nuestra inconformidad con que se abriese la posibilidad legal de titular en nuestras franjas fronterizas, de las cuales rescatamos las siguientes para citarlas a continuación al guardar hoy la misma vigencia que en ese momento:

"La iniciativa en mención también busca desafectar un área de mil ochocientos metros a lo largo de nuestras fronteras para que sean inscritas por particulares (sin excepción de nacionales o extranjeros) en los términos que el mismo proyecto establece (artículo 8, párrafo 2º).

Como resultado de este tipo de políticas legislativas, nuestro país ha visto cómo sus principales áreas demaniales han ido cediendo bajo el motivo del derecho de los hombres a la propiedad, cercenándose aquellas zonas de interés primario para todos los habitantes. Tal es el caso de la zona marítimo terrestre que comprendía una milla marítima (1672 mts.) y por leyes Nos. 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de enero de 1943 se redujo a doscientos metros.

Ya es bien conocida la historia de las reformas legislativas para dotar de tierras a costarricenses de escasos recursos, que al final las terminan vendiendo a inversionistas extranjeros, eludiéndose con ello el propósito buscado, desencadenando un verdadero trasiego de tierras ajeno a los más elementales intereses comunitarios y productivos, y todo en detrimento del patrimonio nacional. La Los costarricenses debemos reflexionar sobre el patrimonio natural relevante constituido por las áreas protegidas y las zonas fronterizas del país. Factores de índole estratégica (defensa nacional), belleza escénica y potencial turístico, hacen que la tutela de aquellas deba ocupar un lugar prioritario dentro de las políticas gubernamentales. (...)

La demanialidad de las zonas limítrofes ha obedecido históricamente a razones fundamentales de la soberanía del Estado Costarricense, por la importancia de reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación y de amortiguamiento de reservas indígenas y área protegidas localizadas dentro de ellas.

De conformidad con el artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización las franjas fronterizas, en un ancho de dos kilómetros, se encuentran protegidas bajo un régimen de dominio público en el que nadie puede alegar válidamente sobre ellas derecho de posesión útil para adquirir por vía de titulación.

Este régimen es tutelado desde el siglo anterior (Código Fiscal, No. 8 de 31 de octubre de 1885, artículo 510, reformado por Leyes Nos. 11 de 22 de octubre de 1926 y 149 de 16 de agosto de 1929, incisos 4 y 5, cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá y ocho con Nicaragua) y la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, artículo 10 (dos kilómetros para ambas líneas fronterizas). (...)

Ahora bien, la declaratoria de inalienabilidad no perjudica el acceso de particulares al recurso tierra, ya que el Instituto de Desarrollo Agrario, como ente administrador, está facultado para otorgar concesiones en la franja limítrofe del sur; y en la del norte, como ente rector de la política agraria nacional vía artículo 39 de la Ley Forestal, No. 7174.

A lo anterior, debemos agregar que la Asamblea Nacional de Nicaragua aprobó el 10 de mayo de este año, la Ley No. 197, "Ley que regula el régimen de propiedad inmueble en las franjas fronterizas terrestres del territorio nacional", que miden 15 kilómetros a partir de las líneas fronterizas y entre sus disposiciones se estatuye la prohibición de que extranjeros sean propietarios en dichas áreas; excepción que deja en clara desventaja a nuestro país.

El hecho de que en el proyecto no se hiciera esa misma prohibición al amparo del artículo 19 Constitucional –que por lo indicado en el párrafo 4º de la primera página de este memorial, no resuelve tampoco de manera adecuada el problema- tendrá como resultado que además de los terrenos que inscriban los extranjeros que en este momento los ocupen, ingresos masivos de nicaragüenses y panameños que buscarán también adquirirlos.

De ahí que sea inconveniente para los intereses nacionales reducir las zonas fronterizas en un 90% de su extensión actual. Los 200 metros que se dejan en el proyecto como inalienables si bien es cierto guardan relación con la medida de la zona marítimo terrestre (200 metros a partir de la línea de pleamar ordinaria), las finalidades que ambas zonas cumplen difieren, sobre todo si tomamos en cuenta que después de la zona marítimo terrestre el territorio nacional se extiende sobre las aguas territoriales (12 millas) y sobre las aguas de la zona económica exclusiva (200 millas), con ausencia de poblaciones humanas generadoras de conflictos; mientras que en el caso de las franjas fronterizas, después de los 200 metros propuestos lo que tenemos es otro Estado, donde los problemas que se presentan por la facilidad de tránsito terrestre son más reiterados y con mayores implicaciones en la economía, la seguridad nacional y las relaciones exteriores, por citar algunos aspectos.

Con la agravante de tener que indemnizar a los propietarios de los terrenos que actualmente son franjas fronterizas en caso de estado de emergencia o conmoción interior (artículo 45 Constitucional, párrafo primero).

Hace más de diez años se presentó un proyecto de ley (No. 8973) que igualmente buscaba reducir a doscientos metros las zonas fronterizas. En esa oportunidad, la Procuraduría General de la República "Tal pretensión... lejos de favorecer a los intereses nacionales, vendría a producirle ulteriores graves consecuencias al país y lo único que se lograría sería la ventaja para unos pocos costarricenses que ocupan terrenos en esas zonas y un gran número de extranjeros que son en su mayoría panameños y nicaragüenses. Es decir, se pretende con este proyecto que esa multitud de extranjeros que todavía ocupan los terrenos fronterizos sean propietarios y no arrendatarios... Es necesario mantener la franja inalienable de los dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras con Panamá y Nicaragua, no solamente por las razones anteriormente citadas, sino también por la conveniencia, seguridad de la Nación y garantía de los ciudadanos. Además porque es necesario contribuir a la conservación y uso adecuado de las reservas de recursos naturales renovables de la nación, pues es obligación del Estado, velar por la conservación de las fuentes, mantener los bosques necesarios y toda su vegetación silvestre para conservar las aguas... Considero conveniente citar aquí algunos conceptos que aparecen en el Diario La Nación de fecha 13 de octubre del presente año, cuyo título es "VIGILANCIA DE NUESTRAS FRONTERAS", y que se refiere a los puestos de vigilancia que serán establecidos a lo largo de la frontera norte por la Fuerza Pública... No debe dejarse el campo abandonado a las arbitrariedades o a la ilegal ocupación de tierras. Fronteras bien resguardadas hacen un país seguro... Con base en las consideraciones expuestas, esta Procuraduría considera y a su vez recomienda a esa Comisión de Gobierno y Administración dictaminar negativamente el Proyecto de ley que pretende reformar el inciso f) del artículo 7º de la Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, para reducir a doscientos metros la franja de dos mil metros de las fronteras con Panamá y Nicaragua, pues dada la reducida extensión geográfica de nuestro país y la posibilidad de promover cierto tipo de desarrollo de las fronteras a todo lo largo de las fronteras, encontramos muy reducida la distancia de 200 metros inalienables que viene a ser un 10% de la franja original. Además debe existir más holgura para salvaguardar en esa faja los recursos naturales o de energía a favor del Estado y más que todo, se debe considerar el aspecto internacional, pues existen gran cantidad de extranjeros que cuentan con tierras en el lado de Costa Rica, y si se dan títulos como lo propone la reforma, se estarían creando franjas de extranjeros contiguas a nuestras fronteras lo cual puede tener implicaciones en el ingreso no controlado." Oficio No. 111-PA-81 de 22 de octubre de 1981, folios 18-22, Archivo Legislativo NO. A-38-K-74-18.

En la actualidad, los problemas reseñados que se producen en las zonas fronterizas siguen vigentes, y a manera de ejemplo, cito lo que hace pocos días reportaban los diarios nacionales con respecto a la frontera norte:

"ANALIZAN HOY SITUACIÓN FRONTERIZA: La zona fronteriza entre Nicaragua y Costa Rica siempre ha sido muy convulsa, debido a que se presentan serios problemas sobre seguridad, contrabando de ganado, narcotráfico y afluencia masiva de inmigrantes ilegales. A fin de coordinar acciones conjuntas, autoridades de gobierno de ambos países se reunirán hoy en la finca El Murciélago, en Guanacaste." La República, viernes 8 de setiembre de 1995, pág. 6-A.

"PATRULLAJES CONJUNTOS EN LA FRONTERA NORTE: En un nuevo esfuerzo por controlar el paso de inmigrantes ilegales, el contrabando de ganado y el tráfico de drogas y armas, las autoridades de Costa Rica y Nicaragua acordaron ayer, realizar operativos conjuntos en la frontera..."es un frente común contra un enemigo común: el hampa, que no respeta fronteras", expresó el Ministro Castro, a la vez que insistió en la necesidad de realizar operativos paralelos con las autoridades nicaragüenses para fortalecer la seguridad ciudadana." La Nación, sábado 9 de setiembre de 1995, pág. 6-A.

Consideraciones como la expuesta fueron oportunamente señalados mediante Oficio No. PGR de 2 de febrero de este año, solicitando a la Comisión Permanente de Asuntos Sociales desechar el expediente legislativo No. 12054, de donde se tomó la idea de la desafectación de 1800 metros de las zonas fronterizas para incorporarla a un proyecto más avanzado (No. 11452) en el que exteriorizamos nuestros comentarios mediante Opinión No. OJ-006-95 de 19 de abril del año en curso, sin tener a la vista los párrafos 2º y 3º del artículo 8 del Proyecto 11452, preceptos introducidos con posterioridad, luego de la audiencia que nos fuere conferida." Como se ve, la Procuraduría General de la República siempre ha sostenido el criterio de que nuestras franjas fronterizas deben permanecer intactas como bienes pertenecientes al dominio público y en manos del Estado frente a propuestas de ley que persiguen su desafectación, por razones que van desde la seguridad de nuestro país, hasta la tutela de los recursos naturales; y pensamos que el proyecto que ahora se nos consulta no viene a introducir ningún motivo legítimo nuevo que imponga un cambio en nuestra posición.

En todo caso, y sin perjuicio de lo hasta aquí dicho, creemos que el proyecto parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre las franjas limítrofes estatales que nunca han tenido.

Efectivamente, el artículo segundo del proyecto señala que "los poseedores de terrenos ubicados dentro de la zona desafectada en el artículo anterior podrán inscribir en el Registro Nacional sus respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos, términos, condiciones y procedimientos establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas".

Pues resulta que dicha Ley exige como su principal requisito para acceder a la titulación que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño.

Como es obvio pensar, este tipo de posesión, que es la clásica del Derecho Civil para caracterizar la prescripción positiva, nunca pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión le estaba vedado a los particulares. Los artículos respectivos de nuestro ordenamiento jurídico son contundentes en tal sentido:

"Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley." (Artículo 14 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996. En igual dirección las Leyes Forestales anteriores, Nos. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículo 25, y 7174 de 28 de junio de 1990, artículo 33).

"Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes: (...)

• f)Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá; ..." (artículo 7° , Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961).

Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar como posibles de titulación a aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856 del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria demanial. La congruencia de este principio fue recogida en el artículo 7° , párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

"Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre." Y nuestra Sala Constitucional ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

"... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho." (Voto No. 4587-97 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).

Por otro lado, resulta impensable considerar la posibilidad de que por vía de ley se estuviera creando una ficción jurídica por la que una mera detentación, entendemos ilegal, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia constitucional es terminante en tal sentido:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad..." (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

En la misma línea, es de rigor añadir que la propuesta legal vendría a constituirse en un premio a los usurpadores de dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Agrario, por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No parece lógico que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos.

En nuestro concepto, si lo que se pretende es dar una salida legal a la situación irregular de campesinos en áreas demaniales del Estado, bien puede recurrirse a la implementación normativa de otras figuras jurídicas como la concesión o el permiso de uso para lograr tal objetivo, y otorgarlos en terrenos de estricta aptitud agropecuaria. En caso extremo de usos irreconciliables, por ejemplo en áreas protegidas, la posibilidad de traslado de los ocupantes ilegales a proyectos del Instituto de Desarrollo Agrario en otras zonas, sobre todo aledañas, con verdadera potencialidad productiva y adquisición de título de propiedad, sería una solución viable. Ya en una normativa anterior (Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969) se disponía una regla semejante:

"Artículo 25. - La posesión de los terrenos situados en las Reservas Nacionales y fincas del Estado, a que se refiere el artículo 19 de esta ley, no causará derechos de ninguna especie y la acción reivindicatoria del Estado, por los mismos, es imprescriptible, y la Dirección General Forestal, con los medios legales a su disposición, procederá a desalojar de tales terrenos a las personas que los ocupen total o parcialmente, en el caso de que se trate de Zonas Protectoras, Parques Nacionales, Reservas Forestales y Reservas Biológicas. Asimismo, el Instituto de Tierras y Colonización tiene la obligación de reubicar a las personas afectadas por esta disposición, previo acuerdo con el Poder Ejecutivo." Así las cosas, resulta un contrasentido jurídico permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial como lo son nuestras franjas fronterizas, constituyendo éste un motivo de más para desechar el proyecto de ley, ya que el objetivo posiblemente buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias.

CONCLUSION

Por los fundamentos de derecho expuestos y situaciones fácticas comentadas, considera la Procuraduría General de la República que el expediente legislativo No. 14.134, Ley pro titulación de la zona fronteriza, debe desestimarse por inconstitucional, inviable desde el punto de vista jurídico e inconveniente a los intereses públicos.

Del señor Diputado, atentamente Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes PROCURADOR AGRARIO c.c. Diputado Ovidio Pacheco Salazar Presidente de la Asamblea Legislativa