Declassification and titling of the border zone with PanamaDesafectación y titulación de la zona fronteriza con Panamá

Legal Opinion: 026 - J of 05/28/2012 May 28, 2012 OJ-026-2012 Mrs. Rosa María Vega Campos Area Head Permanent Commission on Government and Administration Legislative Assembly Dear Mrs. Vega Campos:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Communication No. CG-025-2012 of April 25, 2012, through which the text of the bill for the "Law regulating the removal from public domain (desafectación) and titling of the border zone between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama" (formerly called "Law authorizing the Institute of Agrarian Development to title properties in the Border Zone with Panama and Nicaragua that are not affected to a special protection regime under environmental legislation"), file (expediente) No. 16.657, was brought to our attention.

As has been pointed out on similar occasions, in which a deputy (diputado) or a legislative commission requests our criterion on the scope or content of a "bill", our analysis does not constitute a binding opinion (dictamen), characteristic of the response to a consultation from an administrative department, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion (opinión jurídica)", which does not bind the consultant, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "...since the circumstances foreseen in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution) are not applicable, the eight-business-day deadline established by said article does not apply to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

It is worth recalling that regarding the original bill related to file (expediente) No. 16.657, we had already previously ruled through legal opinions OJ-097-2008 of October 13, 2008, OJ-108-2009 of October 30, 2009, and OJ-027-2010 of June 21, 2010, pointing out that it presented potential problems of constitutionality, substance, and legislative technique that were recommended to be corrected. Likewise, some considerations were made regarding the exercise of the State's own powers in matters of security, migratory control, and health.

The text now submitted for our consideration incorporates, for its improvement in the bill, some of the observations made by the Attorney General's Office in the mentioned legal opinions; however, other potential defects are evident, which we proceed to state and suggest be corrected.

The first, and most important, is that the bill is related solely to the removal from public domain (desafectación) and titling within the border strip adjacent to the Republic of Panama; making the total repeal of subsection f) of Article 7 of the Land and Colonization Law inconsistent, which refers to the two-kilometer area (afectación) contiguous to both borders. If the entirety of the subsection is repealed, the border strip with Nicaragua would also be removed from the public domain, leaving unprotected that important strip of land which is currently designated as a national wildlife refuge (Decreto No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994). An aggravating factor is that the bill establishes a kind of territorial planning regime through regulatory plans (planes reguladores) and a titling process with legal controls, but only referring to the southern border strip; therefore, an open legal vacuum would remain regarding the two kilometers bordering the Nicaraguan frontier, subject to potential arbitrary interpretations regarding the possibility of titling, all to the detriment of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado); which could entail a defect of unconstitutionality due to the lack of protection of assets affected to the public domain, without any type of technical or legal justification.

The pertinent action would be to only make a modification to subsection f) of Article 7 of the Land and Colonization Law to eliminate from it the reference to the border strip with Panama, but leaving the one corresponding to the contiguous strip with Nicaragua.

Another topic of importance is that the present legislative initiative stipulates a total removal from public domain (desafectación) of the southern border strip, while the previous text always left the two-hundred-meter zone closest to the border under the category of public domain. We consider that such a change in the legislative proposal must be thoroughly assessed by the Deputies, as removing that zone from public domain (desafectar) could imply a renunciation for the State of having a greater and better presence in that strategic area, or the need to expropriate lands that, for some reason of necessity or emergency, are required to carry out works within it. The recent events with the Republic of Nicaragua represent a clear example of these potential circumstances.

Regarding Article 3, called "CONDITIONS FOR TITLING", where it indicates that only natural (físicas) persons, Costa Ricans, who demonstrate continuous, public, and peaceful occupation for ten years or more may be applicants (titulantes); it is worth reiterating what was indicated by this advisory body in legal opinion No. OJ-027-2010:

"This same gap is also appreciated with respect to lands that would be removed from public domain, but for which occupation in a quiet, public, and uninterrupted manner during the last ten years cannot be demonstrated. Doubt remains whether these properties become part of some type of particular private law regime with possibilities of being leased; or whether persons who do not have the complete occupation time as of the enactment date, or even new persons entering the lands subsequently, may opt for titling upon completing the ten years of occupation. Article 3 of the substitute text is not clear whether the ten years are counted prior to the enactment date of the new law, or whether those ten years may be completed or counted even after it comes into force. The bill only establishes that there is a two-year period starting from the publication of the regulatory plan (plan regulador) to begin the proceeding." It also draws attention that in this Article 3, it indicates that the occupation to be demonstrated must have occurred on a property (predio) located within the territorial strip defined in Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law, if, as we have already seen, Article 27 would be repealing it.

In Article 4, we again recommend modifying the phrase "institutions of the State" to "the State and its institutions", in order to avoid any restrictive interpretation in the future that said article would apply only to decentralized institutions, when the vast majority of lands to be deeded probably belong to state organs (for example, in matters such as migration, phytosanitary, police, health, etc.).

We also insist on considering the mandatory nature of the judicial on-site inspection (reconocimiento judicial) in all or some determined cases, so that its execution is not left to the judge's discretion; even more so if one takes into account that the best way to realize if some other type of public domain asset is involved besides those the bill initiative seeks to protect, is precisely through on-site inspection, and not only when the Judge has some news from what is recorded in the case file that some of these assets might be compromised:

"It would be advisable to review in Article 6 the power granted to the judge to carry out an on-site inspection (reconocimiento 'in situ'), in order to set mandatory parameters for it, either in all cases, or for certain scenarios (for example, in matters processed in agrarian courts, which generally involve properties of larger extension than those used solely for housing purposes). In this same numeral, the phrase 'with the purpose of determining the presence of public domain assets not contemplated in other legal instruments' leads to confusion, since all demanial assets (bienes demaniales) originate from an affectation (afectación) given by law. The purpose of the judicial on-site inspection is to confirm the veracity of certain data recorded in the initial writ, such as the nature of the property, that it is properly demarcated, the acts of possession exercised, and to verify that it is not attempting to title public domain assets or those belonging to some state institution." (Legal opinion OJ-027-2010 of June 21, 2010).

Although it is not an important element that necessarily must be modified; we repeat, now in relation to Article 8 of the bill, that the sworn statements (declaraciones juradas) by the occupant that the land to be titled does not include forest areas or forest lands (terrenos forestales), and that the farm (finca) has not been registered in the Public Registry, that it lacks a registrable title of ownership and that the application does not seek to evade the legal consequences of a probate proceeding, can be substituted by express manifestations in the same sense within the initial writ, provided that a text is included indicating, as stated in Article 3, second paragraph, of the Law of Possessory Information, that, in all cases, the applicant's (titulante) affirmations shall have the character of a sworn statement, and any falsehood will cause the person to incur the penalties of the crime of perjury, if a more serious crime is not incurred, in the judgment of the criminal authority.

Still referring to this article, among the documents to be provided by the applicant, a soil study showing that the occupation has been exercised in compliance with the conforming use (uso conforme) of the soil for the activity being carried out could be included; this is already required within the processing of possessory information, based on Article 58 of the Regulation to the Soil Use, Management, and Conservation Law.

Subsection f) of this article regarding the certification from the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications can lead to confusion since it might seem that the term State's Natural Heritage (patrimonio natural del Estado) is comprised only of "protected areas" and not by forests or forest lands as well. In legal opinion No. OJ-027-2012, we suggested this wording: "...indicating that the property to be titled is not located within any protected wild area (área silvestre protegida), whatever its management category, and that it does not comprise, totally or partially, forests or forest lands". According to our legislation, both concepts ("protected wild areas" and "forests or forest lands of national reserves") make up the State's Natural Heritage.

In the case of subsection h), the terms of the certification from the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers should be broader: whether the land to be titled includes springs (nacientes) that supply drinking water to some population or that it is convenient to reserve for such purpose, or lands contiguous to them or any watercourses under the terms of Article 7, subsection c), of the Land and Colonization Law. The foregoing because it could happen that a spring (naciente) necessary to supply water to a population does exist, but located on a neighboring property (predio), and that the two-hundred or three-hundred-meter radius contiguous to it, depending on the slope of the terrain, affects the farm (fundo) subject to the titling proceeding; which would likewise make it essential to correct the map to exclude the demanial area.

Regarding the topic of the participation of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) in the titling proceeding (articles 12 and 13), it is necessary to revisit what was stated about it in legal opinion No. OJ-027-2010, so that the text of the bill can be improved:

"Regarding the participation of the Attorney General's Office, the phrase stating 'through the respective representative in the judicial circuit' must be eliminated from the wording of the third paragraph of Article 11, as the Attorney General's Office currently lacks regional offices to handle the processes in which it is considered a party within the different judicial circuits. According to our Organic Law, Article 26, the central offices of the Attorney General's Office will be considered as 'address for initial notifications, without need for special indication' and 'subsequent notifications will be made at the place indicated for this purpose'. In practice, the different courts of the country commission the Centralized Notification Office of the First Judicial Circuit of San José to notify us of the resolution ordering that we are party to a process, and the attorney general (procurador) assigned to handle it appears before the corresponding court, indicating a means to receive future notifications (normally a fax number).

Although Article 24 of the substitute text indicates that the provisions established by the Law of Possessory Information will be applied supplementarily to the procedure being created, in everything applicable and not contradictory, we consider it indispensable, to avoid confusion, to state in the bill, as is done in Article 8 of this latter law, that in the event of opposition arising from the State or any of its institutions, the case file will be ordered archived, referring the applicant party (parte titulante) to the declaratory route against the opponent in discussion of their rights to avail themselves of the provisions of the new law." The same regarding the participation of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) and the granting of broad powers to the Judge for determining the real truth and rejecting the proceeding (diligencias):

"Given that the Institute of Agrarian Development has traditionally had an active role within the border strip with Panama through the granting of leases, it is considered important, so that the Judge hearing the titling processes has greater elements of judgment, for this entity to be considered a party within the titling procedures.

It is also recommended to the Deputies to add an article like the one provided in ordinal 11 of the Law of Possessory Information that empowers the judge, when deemed convenient, to order all those proceedings (diligencias) considered necessary to verify the veracity of the facts referred to in the titling proceedings and that obliges the judge to reject these if it is verified that there is an attempt to improperly title lands belonging to any State institution or that are found within the maritime-terrestrial zone, any protected wild area (área silvestre protegida), an indigenous reserve, or in general, any public domain asset or asset affected to a public purpose." (Legal Opinion No. OJ-027-2010).

The new wording of the bill initiative submitted for consideration by this advisory body still leaves unresolved what the legal situation will be for the unregistered lands within the border strip that is removed from public domain (desafecta), once the two-year period starting from the publication in the Official Gazette La Gaceta of the regulatory plan (plan regulador) approved by the respective Municipality has passed (Article 17). It should be determined if they return to the public domain regime, or remain under private regime with leasing possibilities, or if they pass, for example, to the Institute of Agrarian Development for adjudication, etc.

Article 20 of the bill continues to present the apparent contradiction we pointed out in our legal opinion OJ-027-2010 regarding the recording of reservations in the approval judgment: "there seems to be a contradiction in what is provided in Article 19 of the substitute text, since, while on one hand it is indicated that the indication of the reservations in the resolution is not necessary, it is stipulated at the end of the article that such reservations must be recorded in the respective titling final judgments and in the original registration entry in the Public Registry".

In Article 22, note should be taken of the changes that the Law for the transformation of the Institute of Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER), still unpublished, would be producing to the adjudication regime of the Land and Colonization Law, No. 2825 of October 14, 1961, by introducing two land endowment systems, leasing (arrendamiento) and assignment (asignación), under individual and collective modalities.

We again bring to the attention of the Deputies, in the proposed reform to the third paragraph of Article 7 of the Law of Possessory Information (ordinal 26 of the new substitute text), that the certification from the National Commission of Indigenous Affairs must refer to whether the properties described in the cadastral plans are or are not located within indigenous reserves; since there may be cases of farms (fincas) having ten-year possession prior to the affectation (afectación) to the regime of inalienability, characteristic of indigenous territories, which could be titled by means of that Law.

Considering it of interest in the legislative discussion of this Bill, and since we find no major differences in the consulted text from the previous one regarding this aspect, we transcribe again our comments on the role of regulatory plans (planes reguladores) in the titling proceeding for the lands that would be removed from public domain (desafectando):

"A brief reflection remains to be made on the role played by regulatory plans in the whole of the bill initiative brought to our knowledge. While the function that the Urban Planning Law assigns to these legal instruments regarding orderly territorial planning is understood, a legal linkage between these and the titling procedure for border lands is missed in the legislative proposal.

It is indicated that prior to the start of the latter, the regulatory plans must be approved and published, but no allusion is made to them in the procedure for titling lands; therefore, doubt arises as to whether the lands to be titled must conform to the use established in those plans as a necessary requirement to be titled; or if, rather, the only effect of the prior existence of the regulatory plan is that once titled, any permit requested for the development of an activity or construction must be adjusted to said plan, even though the use with which the land was registered in the Public Registry was not conforming.

Under the first hypothesis, a norm establishing conformity of the current land use with the approved regulatory plan as a requirement, through a municipal certification, would then be lacking in the bill. If we are under the second scenario, one might think of modifying subsection 3) of Article 20 to establish a limitation in that sense. The current wording that prohibits the modification of land use without prior modification of the regulatory plan seems to suggest that a concordance between the land use to which the terrain is dedicated and the one provided in the regulatory plan prior to titling is indeed necessary." (The cited Article 20 corresponds to Article 21 of the current bill).

In the current wording of the bill, only the obligation to provide to the titling proceeding "a certification issued by the respective Municipality that the property to be titled is located in an area considered by a regulatory Plan (Plan regulador)" (Article 8, subsection j) is stipulated; but it is not clarified whether the use being given to the land must conform to said plan in order to proceed with the titling (it is indicated that individuals may not title lands where the regulatory plan determines them to be reserved for the location of public services and facilities; Article 3, second paragraph).

To conclude, we remind the Deputies that legislative file (expediente) No. 17.956, called "Law for the concession of the border zone with the Republic of Panama", is being processed before this same Commission, which aims to establish "a concession system such that persons who meet the requirements and conditions of this Law may sign a concession contract registrable in the National Registry, for a set period that can be extended, paying an amount that the municipality will establish, taking into account the concession modality and the total area of the right given in concession". As we indicated in due course (legal opinion No. OJ-041-2011 of July 19, 2011), the indicated bill presents itself as an interesting alternative for resolving the existing problems within the border zone with Panama regarding the regularization of land tenure, by allowing occupants located there access to land with development possibilities; but without the State losing ownership of these valuable lands.

Once again, reference to the authorizations section of the substitute text is omitted as it is a matter pertaining to the Comptroller General of the Republic itself, although it is once again strange that an unconventional nomenclature is used (instead of using article numbers or transitionals, the terms "authorization I", "authorization II", and "authorization III" are resorted to).

CONCLUSION:

This technical-consultative body considers that the new text of the bill being processed under file (expediente) No. 16.657 presents some problems of constitutionality, substance, and legislative technique that, with the customary respect, it suggests resolving. Otherwise, its approval or not is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to this Branch of the Republic.

Sincerely yours, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

Opinión Jurídica : 026 - J del 28/05/2012 28 de mayo de 2012 OJ-026-2012 Señora Rosa María Vega Campos Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. CG-025-2012 de 25 de abril de 2012, por el que se nos pone en conocimiento el texto del proyecto de “Ley que regula la desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá” (anteriormente denominado “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”), expediente No. 16.657.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

Valga recordar que sobre el proyecto de ley original relativo al expediente No. 16.657 ya nos habíamos pronunciado de manera previa mediante las opiniones jurídicas OJ-097-2008 de 13 de octubre de 2008, OJ-108-2009 de 30 de octubre de 2009 y OJ-027-2010 de 21 de junio de 2010, señalando que presentaba eventuales problemas de constitucionalidad, de fondo y técnica legislativa que se recomendaba corregir. Asimismo, se hicieron algunas consideraciones en punto al ejercicio de potestades propias del Estado, en materia de seguridad, control migratorio y sanidad.

El texto que ahora se somete a nuestra consideración rescata para su mejoramiento en el proyecto algunas de las observaciones hechas por la Procuraduría en las opiniones jurídicas dichas; sin embargo, se evidencian otros posibles defectos que pasamos a enunciar y que sugerimos sean corregidos.

El primero, y más importante, es que el proyecto está relacionado únicamente con la desafectación y titulación dentro de la franja fronteriza limítrofe con la República de Panamá; resultando inconsecuente la derogatoria total del inciso f) del artículo 7° de la Ley de Tierras y Colonización, el cual está referido a la afectación de dos kilómetros contiguos a ambas fronteras. Si se deroga la totalidad del inciso se estaría desafectando también del dominio público la franja fronteriza con Nicaragua, desprotegiéndose esa importante faja de terreno la cual se encuentra destinada actualmente a refugio nacional de vida silvestre (Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994). Con un agravante, y es que el proyecto de ley fija una especie de régimen de ordenamiento territorial a través de planes reguladores y un proceso de titulación con controles jurídicos, pero sólo referido a la franja fronteriza sur; por lo que quedaría un vacío legal abierto en cuanto a los dos kilómetros limítrofes a la frontera con Nicaragua y sujeto a eventuales interpretaciones antojadizas en cuanto a su posibilidad de titulación, todo en perjuicio del Patrimonio Natural del Estado; lo que podría conllevar un vicio de inconstitucionalidad por desprotección de bienes afectos al dominio público, sin ningún tipo de justificación técnica o jurídica.

Lo pertinente sería realizar sólo una modificación al inciso f) del artículo 7° de la Ley de Tierras y Colonización para eliminar de ella la referencia a la franja limítrofe con Panamá, pero dejando la correspondiente a la contigua con Nicaragua.

Otro tema que reviste importancia es que la presente iniciativa de ley estipula una desafectación total de la franja limítrofe sur, mientras que el anterior texto dejaba siempre bajo la categoría de dominio público la zona de doscientos metros más cercana a la frontera. Consideramos que tal cambio en la propuesta legislativa debe ser valorado a profundidad por los señores Diputados en cuanto desafectar esa zona podría implicar una renuncia para el Estado de tener una mayor y mejor presencia en esa estratégica área, o la necesidad de tener que expropiar por tierras que por algún motivo de necesidad o emergencia requiera para hacer obras en ella. Los acontecimientos recientes con la República de Nicaragua representan un claro ejemplo de estas eventuales circunstancias.

En relación con el artículo 3°, denominado “CONDICIONES PARA LA TITULACIÓN”, donde se indica que únicamente podrán ser titulantes las personas físicas, costarricenses, que acrediten una ocupación continua, pública y pacífica por diez años o más; valga reiterar lo indicado por este órgano asesor en la opinión jurídica No. OJ-027-2010:

“Este mismo vacío se aprecia también respecto de los terrenos que se estarían desafectando, pero sobre los que no se logra demostrar la ocupación en forma quieta, pública e ininterrumpida durante los últimos diez años. Queda la duda de si estos inmuebles pasan a formar parte de algún tipo de régimen particular de derecho privado con posibilidades de ser dados en arrendamiento; o bien si personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de promulgación o incluso personas nuevas que ingresen a los terrenos posteriormente, pueden optar por una titulación al cumplir los diez años de ocupación. El artículo 3 del texto sustitutivo no es claro si los diez años se cuentan con anterioridad a la fecha de promulgación de la nueva ley, o bien, si esos diez años pueden completarse o contarse aún después de puesta en vigencia. El proyecto sólo establece que se cuenta con un plazo de dos años a partir de la publicación del plan regulador para iniciar el trámite.” También llama la atención que en este artículo 3° se indique que la ocupación a acreditar debe haberse hecho sobre algún predio localizado dentro de la franja territorial definida en el artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización, si, como ya vimos, el artículo 27 lo estaría derogando.

En el artículo 4°, nuevamente recomendamos modificar la frase “instituciones del Estado” por “el Estado y sus instituciones”, a fin de evitar cualquier interpretación restrictiva en el futuro de que dicho artículo se aplicaría únicamente a las instituciones descentralizadas, cuando la gran mayoría de terrenos a escriturar probablemente pertenezcan a órganos estatales (por ejemplo, en materias como migración, fitosanitario, policía, salud, etc.).

Insistimos también en considerar la obligatoriedad del reconocimiento judicial en todos o algunos casos determinados, para que no quede al arbitrio del juez su realización; más aún si se toma en cuenta que la mejor forma de darse cuenta si existen involucrados algún otro tipo de bienes de dominio público que los que trata de proteger la iniciativa de ley, es precisamente mediante la inspección al sitio, y no solo cuando tenga el Juez alguna noticia por lo que consta en autos de que pudiera hallarse algunos de estos bienes comprometido:

“Convendría revisar en el artículo 6° la facultad que se otorga al juez de realizar un reconocimiento “in situ”, para fijarle parámetros de obligatoriedad, ya sea en todos los casos, o bien, para determinados supuestos (por ejemplo, en los asuntos que se tramiten en sede agraria que, por lo general, son sobre inmuebles de mayor extensión que los usados únicamente para fines de vivienda). En este mismo numeral, lleva a confusión la frase “con el propósito de determinar la presencia de bienes de dominio público no contemplados en otros instrumentos legales”, ya que todos los bienes demaniales provienen de una afectación dada por ley. El fin del reconocimiento judicial es confirmar la veracidad de algunos datos consignados en el escrito inicial, tales como la naturaleza del inmueble, que éste se encuentre debidamente deslindado, los actos de posesión ejercidos, y constatar que no se estén pretendiendo titular bienes de dominio público o pertenecientes a alguna institución estatal.” (Opinión jurídica OJ-027-2010 de 21 de junio de 2010).

Aunque no se trata de un elemento importante que necesariamente deba modificarse; repetimos, ahora en relación con el artículo 8° del proyecto, que las declaraciones juradas del ocupante de que el terreno a titular no incluye áreas de bosque o terrenos forestales, y de que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público, que carece de título inscribible de dominio y que la solicitud no pretende evadir las consecuencias legales de un juicio sucesorio, pueden sustituirse por manifestaciones expresas en el mismo sentido dentro del escrito inicial, siempre y cuando se incluya un texto indicando, como lo hacer el artículo 3°, párrafo segundo, de la Ley de Informaciones Posesorias, que, en todos los casos, las afirmaciones del titulante tendrán carácter de declaración jurada, y cualquier falsedad le hará incurrir en las penas del delito de perjurio, si no incurriere en delito de mayor gravedad, a juicio de la autoridad penal.

Siempre referido a este artículo, dentro de los documentos a aportar por el solicitante puede incluirse un estudio de suelos de que se ha ejercido la ocupación cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza, el cual se viene exigiendo dentro del trámite de las informaciones posesorias, con fundamento en el artículo 58 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos El inciso f) de este artículo sobre la certificación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones puede llevar a confusión en tanto pareciera que el término patrimonio natural del Estado se encuentra integrado sólo por “áreas protegidas” y no por bosques o terrenos forestales también. En la opinión jurídica No. OJ-027-2012 sugerimos esta redacción: “…en la que se indique que el inmueble a titular no se encuentra dentro de ninguna área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, y que no comprende, total o parcialmente, bosques o terrenos forestales”. De acuerdo con nuestra legislación ambos conceptos (“áreas silvestres protegidas” y “bosques o terrenos forestales de las reservas nacionales”) integran el Patrimonio Natural del Estado.

En el caso del inciso h), los términos de la certificación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados debería ser más amplios: si el terreno a titular incluye nacientes que abastezcan de agua potable a alguna población o que convenga reservar para tal fin, o en terrenos contiguos a ellas o cualesquiera cursos de agua en los términos del artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización. Lo anterior por cuanto podría suceder que sí exista una naciente que sea necesaria para abastecer de agua a alguna población, pero ubicada en un predio vecino, y que el radio de los doscientos o trescientos metros contiguos a ella, según la inclinación del terreno, afecte el fundo objeto del trámite de titulación; lo que haría indispensable igualmente hacer la corrección del plano para excluir el área demanial.

En cuanto al tema de la participación de la Procuraduría General de la República en el trámite de titulación (artículos 12 y 13), es menester retomar lo manifestado al respecto en la opinión jurídica No. OJ-027-2010, a fin de que el texto del proyecto sea mejorado:

“En lo que toca a la participación de la Procuraduría General de la República, debe eliminarse de la redacción del párrafo tercero del artículo 11 la frase que dice “por medio del respectivo representante en el circuito judicial”, ya que la Procuraduría carece actualmente de oficinas regionales para atender los procesos en los que se le tiene como parte dentro de los diferentes circuitos judiciales. De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, artículo 26, las oficinas centrales de la Procuraduría serán tenidas como “casa para oír notificaciones iniciales, sin necesidad de señalamiento especial” y “las posteriores notificaciones se harán en el lugar que se indique al efecto”. En la práctica, los diferentes tribunales del país comisionan a la Oficina Centralizada de Notificaciones del Primer Circuito Judicial de San José para notificarnos la resolución en la que se nos tiene como parte en un proceso, y el procurador designado para atenderlo se apersona al tribunal correspondiente señalando un medio para atender futuras notificaciones (normalmente un número de fax).

Si bien el artículo 24 del texto sustitutivo señala que en todo lo que le sea aplicable y no se le oponga se aplicará supletoriamente al procedimiento que se crea lo establecido por la Ley de Informaciones Posesorias, estimamos indispensable, a fin de evitar confusiones, se consigne en el proyecto, tal y como se hace en el artículo 8° de esta última ley, que en caso de surgir oposición del Estado o alguna de sus instituciones, se ordenará archivar el expediente, remitiendo a la parte titulante a acudir a la vía declarativa contra el oponente en discusión de sus derechos a acogerse a las disposiciones de la nueva ley.” Lo mismo en cuanto a la participación del Instituto de Desarrollo Agrario y el otorgamiento de amplios poderes al Juez para la determinación de la verdad real y de rechazo de las diligencias:

“En vista de que el Instituto de Desarrollo Agrario ha tenido tradicionalmente un papel activo dentro de la franja fronteriza con Panamá mediante el otorgamiento de arrendamientos, se considera importante, a efecto de que el Juez que conozca de los procesos de titulación tenga mayores elementos de juicio, se le tenga como parte a dicha entidad dentro de los procedimientos de titulación.

También se recomienda a los señores Diputados añadir un artículo como el dispuesto en el ordinal 11 de la Ley de Informaciones Posesorias que faculte al juez cuando lo crea conveniente a ordenar todas aquellas diligencias que estime necesarias para comprobar la veracidad de los hechos a que se refieren las diligencias de titulación y que le obligue a rechazar éstas si llegare a constatar que se pretende titular indebidamente terrenos pertenecientes a cualquier institución del Estado o que se encuentre dentro de la zona marítimo terrestre, de alguna área silvestre protegida, de una reserva indígena, o en general, de cualquier bien de dominio público o afecto a un fin público.” (Opinión jurídica No. OJ-027-2010).

La nueva redacción de la iniciativa de ley sometida a consideración de este órgano asesor sigue dejando sin resolver cuál va a ser la situación jurídica de los terrenos sin inscribir dentro de la franja fronteriza que se desafecta, una vez pasado el plazo de dos años a partir de la publicación en el Diario Oficial La Gaceta del plan regulador aprobado por la Municipalidad respectiva (artículo 17). Debería determinarse si regresan al régimen de dominio público, o siguen bajo el privado con posibilidades de arrendamiento, o si pasan, por ejemplo, al Instituto de Desarrollo Agrario para que éste los adjudique, etc.

El artículo 20 del proyecto continúa presentando la aparente contradicción que señalamos en nuestra opinión jurídica OJ-027-2010 sobre la consignación de las reservas en la sentencia aprobatoria: “parece darse una contradicción en lo dispuesto en el artículo 19 del texto sustitutivo, por cuanto, mientras por un lado se señala que no es necesaria la indicación de las reservas en la resolución, se preceptúa al final del artículo que tales reservas deberán consignarse en las respectivas ejecutorias de titulación y en el asiento original de inscripción en el Registro Público”.

En el artículo 22 debe tomarse nota de los cambios que la Ley de transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), aún sin publicar, estaría produciendo al régimen de adjudicación de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, al introducir dos sistemas de dotación de tierras, el de arrendamiento y el de asignación, bajo modalidades individual y colectiva.

Volvemos a hacer de conocimiento de los señores Diputados en la reforma que se propone al párrafo tercero del artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias (ordinal 26 del nuevo texto sustitutivo), que la certificación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas debe estar referida a si los inmuebles descritos en los planos catastrados se encuentran o no dentro de reservas indígenas; ya que puede darse el caso de fincas que tengan una posesión decenal anterior a la afectación al régimen de inalienabilidad, propio de los territorios indígenas, y que podrían ser tituladas por medio de aquella Ley.

Por considerarlo de interés en la discusión legislativa de este Proyecto, y siendo que no encontramos mayores diferencias en el texto consultado con el anterior en cuanto a este aspecto, transcribimos de nuevo nuestros comentarios sobre el rol de los planes reguladores en el trámite de titulación de los terrenos que se estarían desafectando:

“Resta por hacer una breve reflexión sobre el papel que juegan los planes reguladores en el conjunto de la iniciativa de ley puesta en nuestro conocimiento. Si bien se comprende cuál es la función que la Ley de Planificación Urbana le asigna a estos instrumentos legales en punto a una planificación ordenada del territorio, se echa de menos en la propuesta legislativa un amarre jurídico entre éstos y el procedimiento de titulación de los terrenos fronterizos.

Se indica que de previo al inicio de éste, deben estar aprobados y publicados los planes reguladores, pero no se hace ninguna alusión a ellos en el procedimiento para titular terrenos; por lo que se genera la duda de si los terrenos a titular deben ser conformes al uso establecido en aquellos planes como requisito necesario para poder titularse; o si, más bien, el único efecto de la existencia previa del plan regulador, es que una vez titulados, cualquier permiso que se solicite para el desarrollo de una actividad o levantamiento de construcción debe estar ajustado a dicho plan, aunque el uso con el que se haya inscrito el terreno en el Registro Público no hubiese sido conforme.

Bajo la primera hipótesis, haría falta, entonces, en el proyecto de ley una norma que establezca como requisito la conformidad del uso actual del terreno con el plan regulador aprobado, a través de una certificación municipal. Si nos encontramos bajo el segundo supuesto, cabría pensar en la modificación del inciso 3) del artículo 20 para establecer una limitación en ese sentido. La redacción actual de que se prohíbe la modificación del uso del suelo sin previa modificación del plan regulador, parece sugerir que sí es necesaria una concordancia entre el uso del suelo a que se dedica el terreno con el dispuesto en el plan regulador de forma previa a la titulación.” (El artículo 20 citado corresponde al 21 del proyecto actual).

En la redacción presente del proyecto sólo se preceptúa la obligatoriedad de aportar al trámite de titulación “una certificación extendida por la Municipalidad respectiva de que el inmueble a titular se encuentra localizado en un área considerada por un Plan regulador” (artículo 8, inciso j); pero no se aclara si el uso que se está dando al terreno debe ser conforme a dicho plan para proceder a la titulación (sí se indica que los particulares no podrán titular los terrenos en los que el plan regulador determine reservados para la ubicación de servicios y facilidades públicas; artículo 3°, párrafo segundo).

Para terminar, recordamos a los señores Diputados que ante esa misma Comisión se tramita el expediente legislativo No. 17.956 denominado “Ley de concesión de la zona fronteriza con la República de Panamá”, el cual pretende establecer “un sistema de concesiones de manera tal que las personas que cumplan con los requisitos y condiciones de esta Ley, puedan suscribir un contrato de concesión inscribible en el Registro Nacional, por un tiempo determinado que puede ser prorrogado y cancelando un monto que la municipalidad establecerá, atendiendo a la modalidad de concesión y a la cabida total del derecho dado en concesión”. Como lo indicamos en su oportunidad (opinión jurídica No. OJ-041-2011 de 19 de julio de 2011), el indicado proyecto se presenta como una alternativa interesante para la resolución de los problemas existentes dentro de la zona limítrofe con Panamá en cuanto a la regularización de la tenencia de la tierra, al permitir a los ocupantes ubicados en ella un acceso a la tierra con posibilidades de desarrollo; pero sin que el Estado pierda la propiedad que tiene sobre esos valiosos terrenos.

De nuevo se omite hacer referencia al apartado de autorizaciones del texto sustitutivo por ser materia propia de la Contraloría General de la República, aunque extraña, otra vez, que se utilice una nomenclatura poco convencional (en lugar de usar números de artículo o transitorios, se recurre a los términos “autorización I”, “autorización II” y autorización III”).

CONCLUSIÓN:

Considera este órgano técnico consultivo que el nuevo texto del proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 16.657 presenta algunos problemas de de constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario