Tourism signage and MOPT authority over road signageVialidad turística y competencias del MOPT sobre señalamiento vial

Legal Opinion: 182 - J of 29/09/2003 O.J.-182-2003 29 September 2003 Deputy Jorge Luis Alvarez Pérez President, Special Tourism Committee LEGISLATIVE ASSEMBLY S. D.

Dear Deputy:

With the approval of the Deputy Attorney General, we are pleased to respond to your esteemed communication of 19 June of this year, by which you request the opinion of this Office regarding the Bill entitled "Reform of Articles 4, 5 and 46 of the Organic Law of the Costa Rican Tourism Institute No. 1917, of 30 July 1955 and its Reforms," Legislative File No. 15.151, published in La Gaceta No. 105, of 3 June 2003.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS As we have indicated on previous occasions when the Legislative Assembly has requested our opinion on a specific bill, we note that we will refrain from issuing an opinion on the merits of the projected legislative innovation or on the timeliness of the measures that would be adopted through this means, since that is a matter of legislative discretion and outside the work performed by the Office of the Attorney General of the Republic as the superior technical-legal consultative body of the Public Administration.

In accordance with the foregoing and moved by a desire to collaborate with the parliamentary body, we will limit ourselves to issuing a simple legal opinion—which lacks the binding effects of our opinions strictu sensu—in which we will point out the most relevant aspects of the bill under study and, particularly, the potential constitutional conflicts it might present.

Likewise, we take the liberty of clarifying that the eight-business-day period established in Article 157 of the Internal Regulations of Order, Direction and Discipline of the Legislative Assembly refers to consultations that, in accordance with the Political Constitution (Articles 88, 97, 167 and 190), must be mandatorily submitted to State institutions interested in a specific bill (e.g., the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or autonomous institutions), and not to optional or voluntary consultations—such as this one—which are not regulated by the cited regulations. In any case, we are pleased to attend to your esteemed request as promptly as our ordinary duties permit.

II. PURPOSE OF THE BILL

As is evident from the statement of motives and the articles themselves, the bill under study aims to create the appropriate mechanisms and legal instruments to remedy the lack of tourist road signage and, furthermore, to provide the Costa Rican Tourism Institute (ICT) with the necessary resources to fulfill the competence that is intended to be conferred upon it in this regard.

Indeed, the bill in question seeks to include among the purposes of the ICT the goal of ensuring that adequate informational road signage exists on public roads. To this end, among its functions would be included "placing on public roads the informational road signage necessary to allow tourists timely information about the location of the main communities and sites of tourist interest in our country." The purpose pursued by the proposed law reform is that, in the short and medium term, on all our highways and roads, there be sufficient informational road signage to allow any tourist, national or foreign, to orient themselves properly and travel without mishaps to our main communities and sites of tourist interest, without the risk of getting lost due to lack of such information.

Now, in order for the ICT to fulfill the new attribution intended to be conferred upon it, Article 46 of its Organic Law would be reformed, establishing two sources of income in its favor. The first consists of increasing from 5% to 7% the tax on the value of tickets sold in Costa Rica for any type of international travel, with 20% of the total amount collected from said tax allocated to the preparation and installation of informational road signs. The second seeks to modify the destination of the additional tax or payment collected on the value of fines for violations of the Traffic Law, allocating 50% of the total amount collected from said tax to the same purpose under discussion.

III.- ON THE SUBSTANCE As we have noted in the preceding section, the bill under study seeks to reform the Organic Law of the Costa Rican Tourism Institute in two respects: conferring upon it the competence to place informational road signage on public roads and creating new taxes to generate resources for it to fulfill this new attribution.

Regarding the first aspect, it must be borne in mind that, in accordance with the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport, No. 3155 of 5 August 1963, and the Road Administration Law, No. 6324 of 24 May 1979, the aforementioned Ministry is responsible for all matters relating to the planning, construction, and improvement of highways and roads; regulating, controlling, and overseeing transport; as well as everything concerning road safety. And with regard to road signage, this attribution corresponds specifically to the Traffic Engineering Directorate. Indeed, Articles 11 and 14, subsection b) of the Road Administration Law, as relevant, provide:

"Article 11.- The Traffic Engineering Directorate shall be responsible for the study of traffic problems and their environmental and social consequences, as well as the design and implementation of technical measures and standards to control them. For such purposes, it shall be responsible for road signage and the planning of public transport services." (The underlining and bold highlighting are not in the original).

"Article 14.- The Traffic Engineering Directorate shall have the following functions:

• a)(...) d) Design and implement programs related to the installation of traffic lights, road signs, pavement markings, and other traffic control devices, as well as traffic operation programs to increase road capacity and safety; (...)".

Complementing the transcribed legal norms, the Executive Branch issued Executive Decree No. 29254-MOPT, of 20 December 2000, called "Regulations on Rights-of-Way and Outdoor Advertising," which aims to regulate, manage, and supervise, at the national level, the rights-of-way of the national road network, as well as matters concerning the installation, replacement, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements, signs, and billboards within the rights-of-way under the care of the MOPT, which shall be the sole competent authority in this matter, with the purpose of protecting road investment, promoting the safety of drivers and users in general, maintaining its creative value, and preserving the landscape from visual pollution (Article 1).

The Regulation in question also governs everything concerning the installation, construction, reconstruction, display, and placement of advertisements, signs, and notices located on the lands adjacent to the right-of-way of the national road network (Article 5).

As can be appreciated, everything concerning road signage, as well as the installation of advertisements, signs, and notices in rights-of-way and adjacent lands, is a matter within the competence of the MOPT, specifically the Traffic Engineering Directorate. Even with respect to the cantonal road network, whose ownership and administration corresponds to the respective municipality (Articles 1 and 2 of the Public Roads Law, No. 5060 of 22 August 1972), prior to implementing any program or design in this area, local governments must obtain the approval of the General Directorate of Traffic Engineering (Article 15 of the Road Administration Law).

Now, considering the importance of tourism for our country, any effort to solve the problem of the lack of informational signage seems laudable to us.

However, the Attorney General's Office considers it important that, should the ICT be granted the power to place adequate informational road signage—to allow tourists timely information about the location of the main communities and sites of tourist interest in our country—such attribution be implemented jointly or in coordination with the Traffic Engineering Directorate of the MOPT, respecting the technical criteria that said body has defined in order to protect road investment, promote the safety of drivers and users in general, avoid obstructing driver visibility, maintain its creative value, and preserve the landscape from visual pollution. Likewise, in the case of the local road network, the ICT must coordinate the relevant matters with the respective municipalities.

Regarding the creation of new taxes so that the ICT has the necessary resources to fulfill the new attribution that the bill seeks to confer upon it, we must point out that the change of destination of the additional tax or charge on the value of fines for violations of the Traffic Law would affect the income that the National Children's Trust (Patronato Nacional de la Infancia, PANI) receives from said concept. Let us recall that, according to Article 34, subsection c) of the Organic Law of the PANI, No. 7648 of 20 December 1996, among its sources of funding is precisely "The amount collected from the additional payment of thirty percent (30%) charged on the value of fines for violations of the Traffic Law, in accordance with the provisions of subsection a) of Article 2 of Law No. 7088, of 30 November 1987." For its part, Article 2, subsection a) of the cited Law No. 7088, of 30 November 1987, as relevant, provides:

"A stamp is created, which shall be called the Tax or Stamp for the aid of the abandoned child in favor of the Patrono Nacional de la Infancia, the proceeds of which shall be allocated to provide economic substance to the protection programs carried out by that entity on behalf of the abandoned minor.

This tax shall be paid in the following cases:

• a)When paying fines for traffic violations, the offender must pay an additional sum of thirty percent (30%) of the amount of the fine. If several violations are committed at the same time, the tax shall be applied to the total amount of the fines." Now, given the importance of the attributions that the Political Constitution and the law have assigned to the Patronato Nacional de la Infancia, we consider that other sources of funding should be sought so that the ICT can carry out the future informational road signage.

However, in the exercise of the taxing power that the Political Constitution confers upon the Legislative Assembly (Article 121, subsection 13), the Deputies are free to create the taxes they deem appropriate, defining for this purpose the essential elements of the tax, such as the active subject, the passive subject, the object of the obligation, and the rate or method of determining the tax; as well as to determine the destination to be given to the collected resources.

In any case, because with the eventual approval of the bill under study, the income received by the PANI from the additional tax or payment of 30% on the value of traffic fines would be reduced by 50%, in accordance with the provisions of Article 190 of the Constitution, it is necessary to grant it a hearing so that it may express what it deems appropriate.

IV.- BY WAY OF CONCLUSION As we indicated in the initial considerations, it is the exclusive competence of the legislator to assess the timeliness and appropriateness of the projected legislative innovation.

The bill submitted for our consideration, in general terms, conforms to the requirements of legislative technique, and we do not currently perceive any problem of constitutionality.

Without further particular, Deputy, we subscribe Cordially, MSc. Omar Rivera Mesén Lic. José A. Ramos Vargas DEPUTY ATTORNEY GENERAL STATE ATTORNEY

Opinión Jurídica : 182 - J del 29/09/2003 O.J.-182-2003 29 setiembre del 2003 Diputado Jorge Luis Alvarez Pérez Presidente, Comisión Especial de Turismo ASAMBLEA LEGISLATIVA S. D.

Estimado señor Diputado Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tenemos el gusto de dar respuesta a su estimable oficio del 19 de junio del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con el Proyecto de Ley denominado "Reforma de los Artículos 4, 5 y 46 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo N° 1917, de 30 de julio de 1955 y sus Reformas", I.- CONSIDERACIONES PREVIAS Al igual que lo hemos indicado en anteriores ocasiones en las que la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio respecto de un determinado proyecto de ley, se advierte que nos abstendremos de emitir opinión sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por este medio se adoptarían, pues ello es propio de la discrecionalidad legislativa y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública.

Conforme con lo anterior y movidos por un afán de colaboración con el órgano parlamentario, nos limitaremos a emitir una simple opinión jurídica –que carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu-, en la que señalaremos los aspectos más relevantes del proyecto de ley en estudio y, particularmente, los potenciales roces de constitucionalidad que pudiera presentar.

Asimismo, nos permitimos aclarar que el plazo de ocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución Política (Artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (v.g. el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o las instituciones autónomas), no así a las consultas optativas o voluntarias --como la presente--, que no están reguladas por la normativa de cita. En todo caso, con gusto estamos atendiendo su estimable solicitud dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias lo permiten.

II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Tal y como se desprende de la exposición de motivos y del mismo articulado, el proyecto de ley en estudio tiene por objeto crear los mecanismos e instrumentos legales idóneos para subsanar la carencia de señalización vial turística y, además, dotar al Instituto Costarricense de Turismo de los recursos necesarios para que pueda cumplir con la competencia que al respecto pretende conferírsele.

En efecto, el proyecto de ley en cuestión pretende incluir dentro de las finalidades del ICT, el procurar que en las vías públicas exista una adecuada señalización vial informativa. A tal propósito, dentro de sus funciones se incluiría el "colocar en las vías públicas la señalización vial informativa necesaria para permitir a los turistas una oportuna información acerca de la ubicación de las principales comunidades y sitios de interés turístico en nuestro país." El propósito que se persigue con la reforma de ley propuesta, es que a corto y mediano plazo, en todas nuestras carreteras y caminos, exista la suficiente señalización vial informativa que permita a cualquier turista, nacional o extranjero, orientarse debidamente y viajar sin contratiempos hacia nuestras principales comunidades y sitios de interés turístico, sin riesgo de extraviarse por falta de esa información.

Ahora bien, a fin de que el ICT pueda cumplir con la nueva atribución que se le pretende conferir, se reformaría el artículo 46 de su Ley Orgánica, estableciéndose a su favor dos fuentes de ingresos. La primera consiste en aumentar de un 5% a un 7%, el impuesto al valor de los pasajes vendidos en Costa Rica para cualquier clase de viajes internacionales, destinado el 20% del monto total recaudado por dicho impuesto a la confección e instalación de señales viales informativas. El segundo, lo que pretende es modificar el destino del impuesto o pago adicional que se cobra sobre el valor de las multas por infracciones a la Ley de Tránsito, destinando un 50% del monto total que se recaude por dicho impuesto a la misma finalidad en comentario.

III.- SOBRE EL FONDO Tal y como hemos señalado en el apartado anterior, el proyecto de ley en estudio pretende reformar la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo en dos aspectos: confiriéndole competencia para colocar señalización vial informativa en las vías públicas y creando nuevos impuestos que le generen recursos para poder cumplir con esa nueva atribución.

Referente al primer aspecto, debe tenerse presente que, de conformidad con la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, n.º 3155 del 5 de agosto de 1963 y la Ley de Administración Vial, n.º 6324 del 24 de mayo de 1979, compete al citado Ministerio todo lo referente a la planificación, construcción y mejoras de las carreteras y caminos; el regular, controlar y vigilar el transporte; así como todo lo concerniente a la seguridad vial. Y en lo que a señalamiento vial se refiere, tal atribución corresponde, específicamente, a la Dirección de Ingeniería de Tránsito. En efecto, los artículos 11 y 14 inciso b) de la Ley de Administración Vial, en lo que interesa, disponen:

"Artículo 11.- La Dirección de Ingeniería de Transito tendrá a su cargo el estudio de los problemas de tránsito y de sus consecuencias ambientales y sociales, así como el diseño y la ejecución de medidas y norma técnicas para controlarlas. Para tales fines tendrá a su cargo el señalamiento vial y la planificación de servicios de transporte público." (Lo sublineado y resaltado en negrita no es del original).

"Artículo 14.- La Dirección de Ingeniería de Tránsito tendrá las siguientes funciones:

• a)(…)
• d)Diseñar y poner en ejecución programas referentes a la instalación de semáforos, señales viales, marcas sobre el pavimento y otros dispositivos para el control del tránsito, así como programas de operación de tránsito para incrementar la capacidad y la seguridad viales; (…)".

Complementando las normas legales transcritas, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo n.º 29254-MOPT, del 20 de diciembre del 2000, denominado "Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior", el cual tiene por objeto regular, administrar y fiscalizar, a nivel nacional, los derechos de vía de la red vial nacional, así como lo concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas en los derechos de vía que están al cuidado del MOPT, quien será la única autoridad competente en esta materia, con el propósito de proteger la inversión vial, promover la seguridad de los conductores y usuarios en general, mantener su valor creativo y preservar el paisaje de la contaminación visual (artículo 1º).

El Reglamento en cuestión regula, además, todo lo concerniente a la instalación, construcción, reconstrucción, exhibición y colocación de anuncios, rótulos y avisos, que se encuentren en los terrenos adyacentes al derecho de vía de la red vial nacional (artículo 5).

Conforme se podrá apreciar, todo lo concerniente al señalamiento vial, así como la instalación de anuncios, rótulos y avisos en los derechos de vía y terrenos adyacentes es una materia que compete al MOPT, específicamente, a la Dirección de Ingeniería de Tránsito. Incluso, respecto a la red vial cantonal, cuya propiedad y administración corresponde a la respectiva municipalidad (artículos 1 y 2 de la Ley de Caminos Públicos, n.º 5060 del 22 de agosto de 1972), de previo a implementar cualquier programa o diseño en esa materia, los gobiernos locales deberán contar con la aprobación de la Dirección General de Ingeniería de Tránsito (artículo 15 de la Ley de Administración Vial).

Ahora bien, teniendo en consideración la importancia que para nuestro país tiene el turismo, nos parece loable todo esfuerzo por solucionar el problema de la falta de señalización informativa.

Sin embargo, la Procuraduría estima importante que, en el caso de que se le confiera al ICT la potestad de colocar una adecuada señalización vial informativa –que permita a los turistas una oportuna información acerca de la ubicación de las principales comunidades y sitios de interés turístico de nuestro país-, tal atribución la implemente de manera conjunta o coordinada con la Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT, respetando los criterios técnicos que dicho órgano haya definido en aras de proteger la inversión vial, promover la seguridad de los conductores y usuarios en general, evitar la obstrucción de la visibilidad a los conductores, mantener su valor creativo y preservar el paisaje de la contaminación visual. Asimismo, en el caso de la red vial local, el ICT deberá coordinar lo pertinente con las respectivas municipalidades.

Referente a la creación de nuevos impuestos para que el ICT cuente con los recursos necesarios que le permitan cumplir con la nueva atribución que el proyecto de ley pretende conferirle, debemos señalar que el cambio de destino al impuesto o cobro adicional sobre el valor de las multas por infracciones a la Ley de Tránsito, afectaría los ingresos que por dicho concepto percibe el Patronato Nacional de la Infancia. Recordemos que de acuerdo con el artículo 34, inciso c) de la Ley Orgánica del PANI, n.º 7648 del 20 de diciembre de 1996, dentro de las fuentes de financiamiento está, precisamente, "El monto recaudado por concepto del pago adicional del treinta por ciento (30%) que se cobra sobre el valor de las multas por infracciones a la Ley de Tránsito, de acuerdo con lo establecido en el inciso a) del artículo 2 de la Ley No. 7088, de 30 de noviembre de 1987." Por su parte, el artículo 2, inciso a) de la citada Ley n.º 7088, del 30 de noviembre de 1987, en lo que interesa, dispone:

"Créase un timbre que se denominará Impuesto o timbre de ayuda al niño abandonado a favor del Patrono Nacional de la Infancia, cuyo producto se destinará para dar contenido económico a los programas de protección que ejecute esa entidad en favor del menor abandonado.

Este tributo se pagará en los siguientes casos:

• a)Al cancelar las multas por infracciones de tránsito, el infractor deberá pagar una suma adicional del treinta por ciento (30%) del monto de la multa. Si se cometieran varias infracciones a la vez, el impuesto se aplicará sobre el monto total de las multas".

Ahora bien, dada la importancia de las atribuciones que la Constitución Política y la ley le han atribuido al Patronato Nacional de la Infancia, consideramos que deberían buscarse otras fuentes de financiamiento para que el ICT pueda realizar la futura señalización vial informativa.

Sin embargo, en ejercicio de la potestad tributaria que la Constitución Política le confiere a la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 13), los señores Diputados están en libertad de crear los impuestos que determinen convenientes, definiendo al efecto los elementos esenciales del tributo como lo son el sujeto activo, el sujeto pasivo, el objeto de la obligación y la tarifa o forma de determinación del impuesto; así como para determinar el destino que debe dársele a los recursos recaudados.

En todo caso, debido a que con la eventual aprobación del proyecto de ley en estudio resultarían disminuidos en un 50% los ingresos que percibe el PANI por concepto del impuesto o pago adicional del 30% sobre el valor de las multas de tránsito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitucional es preciso que le brinde audiencia para que manifieste lo que a bien tenga.

IV.- A MODO DE CONCLUSIÓN Tal y como indicamos en las consideraciones iniciales, es competencia exclusiva del legislador valorar la oportunidad y conveniencia de la innovación legislativa que se proyecta.

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, en términos generales, se ajusta a los requerimientos de técnica legislativa y no apreciamos, en este momento, problema alguno de constitucionalidad.

Sin otro particular, del señor Diputado, se suscriben Cordialmente, MSc. Omar Rivera Mesén Lic. José A. Ramos Vargas PROCURADOR ADJUNTO ABOGADO DEL ESTADO