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Res. 00089-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · 13/12/2013
OutcomeResultado
The Court invalidated the allocation and transfer of the 292-hectare Nazareno property, ordered its return to the Institute, and denied direct delivery to SINAC for lack of standing.El Tribunal anuló la adjudicación y el traspaso de las 292 hectáreas de la finca Nazareno, ordenó su devolución al Instituto y denegó la entrega directa al SINAC por falta de legitimación activa.
SummaryResumen
The Court partially upheld the lesividad action brought by the Agrarian Development Institute, now the Rural Development Institute, against COOPROSUR R.L. It held that the 1998 resolution ordering the subdivision, allocation, and transfer of the 292-hectare Nazareno property—non-parcelable land intended for protection and conservation—was null and harmful to the public interest. Consequently, the Court declared the notarized transfer contract absolutely void and ordered the invalidity recorded in the original notarial protocol. Once the judgment becomes final, COOPROSUR must immediately surrender the property, free of occupants, to the Institute, which must take the appropriate administrative measures for its disposition. The Court maintained the interim measures protecting the environment and the State’s natural heritage until the ruling becomes final. It nevertheless denied the request to place SINAC directly in possession because the Institute lacked standing to obtain relief in favor of SINAC, which participated only as a supporting intervener.El Tribunal declaró parcialmente procedente el proceso de lesividad promovido por el Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Instituto de Desarrollo Rural, contra COOPROSUR R.L. Determinó que era nulo y lesivo al interés público el acuerdo de 1998 que ordenó segregar, adjudicar y traspasar las 292 hectáreas de la finca Nazareno, área no parcelable destinada a protección y conservación. Como consecuencia, anuló absolutamente el contrato formalizado mediante escritura pública y ordenó anotar esa nulidad en la matriz del protocolo notarial. Una vez firme la sentencia, COOPROSUR debe entregar inmediatamente el inmueble, libre de ocupantes, al Instituto, que deberá adoptar las medidas administrativas pertinentes para disponer de él. El Tribunal mantuvo las medidas cautelares destinadas a impedir afectaciones al ambiente y al patrimonio natural del Estado hasta la firmeza del fallo. Sin embargo, rechazó la solicitud de entregar directamente el terreno al SINAC porque el Instituto carecía de legitimación activa para obtener una declaración en favor de ese coadyuvante.
Key excerptExtracto clave
Accordingly, the lesividad action brought by the Agrarian Development Institute—now the Rural Development Institute—against the Southern Producers’ Cooperative Self-Managed Settlement (COOPROSUR R.L.) is declared PARTIALLY UPHELD, with all relief not granted deemed denied; and the following rulings are issued: 1.) The resolution adopted by the Board of Directors of the entity then known as the Agrarian Development Institute in Article XIV of ordinary session number 037-98 is declared null and harmful to the public interest, solely insofar as it ordered the subdivision, allocation, and transfer to the defendant cooperative of the Nazareno property, comprising 292 hectares of non-parcelable land located in Piedras Blancas, Osa canton, Puntarenas Province, forming part of the properties registered under Placa30236 number Placa30232 (survey plan number Placa23227) and Placa30233 (survey plan Placa30234); 2.) By connection and as a consequence, the transfer contract for the Nazareno property (292 hectares), executed by the former Agrarian Development Institute in favor of the Southern Producers’ Cooperative Self-Managed Settlement (COOPROSUR R.L.) and contained in public deed number sixteen, volume thirty-eight, folio seventeen, executed before Notary Julio Sánchez Carvajal, is declared absolutely null. 4.) Once this decision becomes final, the defendant is ordered to surrender the property immediately, through an act placing the Agrarian Development Institute in possession free of occupants; that entity shall undertake the appropriate administrative actions for the property’s disposition.En consecuencia, se declara PARCIALMENTE PROCEDENTE la demanda de lesividad interpuesta por el Instituto de Desarrollo Agrario -actualmente Instituto de Desarrollo Rural- contra Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (Cooprosur R. L.), entendiéndose denegada en lo no concedido; haciéndose los siguientes pronunciamientos: 1.) Se declara nulo y lesivo al interés público el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del entonces denominado Instituto de Desarrollo Agrario en el Artículo XIV de la sesión ordinaria número 037-98, únicamente en cuanto dispuso segregar, adjudicar y traspasar a la cooperativa accionada la finca Nazareno con un área de 292 hectáreas, área no parcelable ubicada en Piedras Blancas del cantón de Osa, Provincia de Puntarenas, parte de las fincas con matrícula de Placa30236 número Placa30232 (con plano catastrado número Placa23227) y Placa30233 (con plano catastrado Placa30234); 2.) Por conexidad y consecuencia, se declara la nulidad absoluta del contrato de traspaso de la finca Nazareno (292 hectáreas) que le hiciera el entonces Instituto de Desarrollo Agrario a favor de Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), contenido en la escritura pública número dieciséis, tomo treinta y ocho, folio diecisiete, otorgada por el notario Julio Sánchez Carvajal. 4.) Una vez firme esta decisión, se ordena a la parte demandada la entrega inmediata del inmueble, mediante acto de puesta en posesión libre de ocupantes y al Instituto de Desarrollo Agrario, entidad que deberá disponer de las acciones administrativas pertinentes para la disposición del mismo.
Pull quotesCitas destacadas
"En cuanto al segundo presupuesto de fondo, atinente al interés actual (la pertinencia y relevancia que exista de acudir a la vía judicial para resolver un conflicto determinado), se concluye que el mismo se cumple, cabalmente por la prevalencia de la tutela del ambiente como función primordial del Estado (en su conjunto), que obliga a la Administración a acciones como esta, para la recuperación del demanio público."
"As to the second substantive requirement, concerning a present interest—the pertinence and relevance of resorting to judicial proceedings to resolve a particular dispute—the Court concludes that it is satisfied precisely because environmental protection prevails as a primary function of the State as a whole, compelling the Administration to undertake actions such as this one to recover public-domain property."
Considerando XI
"En cuanto al segundo presupuesto de fondo, atinente al interés actual (la pertinencia y relevancia que exista de acudir a la vía judicial para resolver un conflicto determinado), se concluye que el mismo se cumple, cabalmente por la prevalencia de la tutela del ambiente como función primordial del Estado (en su conjunto), que obliga a la Administración a acciones como esta, para la recuperación del demanio público."
Considerando XI
"En este caso y por los hechos y argumentos de ley ya explicados, el Instituto de Desarrollo Rural solicita la anulación de un acto declarativo de derechos a favor de la cooperativa demandada, adoptado por la Junta Directiva de esa entidad en acuerdo del Artículo XIV de la sesión 037-98 del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, por estimarlo disconforme con el ordenamiento jurídico, por vicio de nulidad absoluta en sus elementos esenciales, y como consecuencia de esa declaratoria, también la de la escritura pública que protocolizó el contenido de ese acuerdo, y que en tal sentido, es instrumental a los efectos del acto administrativo anulado, de donde debe correr la misma suerte que el principal; debiéndose rechazar esta defensa en lo que fue formulada por el representante de la cooperativa accionada."
"In this case, and for the facts and legal grounds already explained, the Rural Development Institute seeks the invalidation of an act conferring rights on the defendant cooperative, adopted by that entity’s Board of Directors in Article XIV of session 037-98 of May 6, 1998, because it considers the act contrary to the legal system due to absolute nullity affecting its essential elements; as a consequence, it also seeks invalidation of the public deed that recorded the resolution, which is instrumental to the effects of the invalid administrative act and must therefore share the fate of the principal act; accordingly, the defense raised by the defendant cooperative’s representative must be rejected."
Considerando XI
"En este caso y por los hechos y argumentos de ley ya explicados, el Instituto de Desarrollo Rural solicita la anulación de un acto declarativo de derechos a favor de la cooperativa demandada, adoptado por la Junta Directiva de esa entidad en acuerdo del Artículo XIV de la sesión 037-98 del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, por estimarlo disconforme con el ordenamiento jurídico, por vicio de nulidad absoluta en sus elementos esenciales, y como consecuencia de esa declaratoria, también la de la escritura pública que protocolizó el contenido de ese acuerdo, y que en tal sentido, es instrumental a los efectos del acto administrativo anulado, de donde debe correr la misma suerte que el principal; debiéndose rechazar esta defensa en lo que fue formulada por el representante de la cooperativa accionada."
Considerando XI
"Con la finalidad de proteger el objeto de este proceso mientras esta resolución adquiere firmeza, se ordena mantener las medidas cautelares dictadas por este Tribunal mediante resolución número 484-2012, de las diez horas cincuenta minutos del veintinueve de febrero del dos mil doce (folios 51 frente a 52 vuelto)."
"To protect the subject matter of these proceedings while this decision becomes final, the interim measures ordered by this Court in Resolution No. 484-2012, issued at 10:50 a.m. on February 29, 2012, shall remain in effect (folios 51 front to 52 reverse)."
Considerando XII
"Con la finalidad de proteger el objeto de este proceso mientras esta resolución adquiere firmeza, se ordena mantener las medidas cautelares dictadas por este Tribunal mediante resolución número 484-2012, de las diez horas cincuenta minutos del veintinueve de febrero del dos mil doce (folios 51 frente a 52 vuelto)."
Considerando XII
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Judgment 89-2013-VII Judgment 89-2013-VII Case No. 11-004376-1027-CA No. 89-2013-VII SEVENTH SECTION OF THE TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, Segundo Circuito Judicial de San José, Dirección7876, at diez horas quince minutos del trece de diciembre del dos mil trece.
Proceeding for a declaration of injury to the public interest (proceso de lesividad), designated for determination solely as a matter of law pursuant to Article 98, subsection 2), of the Código Procesal Contencioso Administrativo, brought before this Court by the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, currently INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL, represented initially by Álvaro Chanto Ureña, married, identity card number CED117076, resident of San Isidro de Pérez Zeledón, and subsequently by Nombre65584, married, identity card number CED117077, resident of Ciudad Colón, both acting as general judicial attorneys-in-fact (apoderados generales judiciales) for the claimant entity (folios 15 and 40 to 41), against ASENTAMIENTO AUTOGESTIONARIO COOPERATIVO DE PRODUCTORES DEL SUR (COOPROSUR R.L.), represented by its General Manager, Ólger Rodríguez Montero, identity card number CED117078 (folio 16), whose particulars are not stated.
The Estado, represented by Advisory Counsel José J. Barahona Vargas, whose particulars are not stated (folio112), and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, represented by its Executive Director Rafael Gutiérrez Rojas, single, identity card number CED117079, Master’s Degree in Ecological Tourism, resident of Heredia, participate as supporting co-parties for the claimant (coadyuvantes activos). Nombre24266, married, identity card number CED116031, resident of Heredia, acts as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for this body possessing instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) (folios 134 to 137). All participants are adults, Costa Rican, and attorneys, unless otherwise indicated.
BACKGROUND:
Judge Fernández Brenes drafts the decision; and,
WHEREAS:
I.PRELIMINARY MATTERS.- Before examining the merits of the matter presented, the Court considers it appropriate to make the following clarifications: First: Upon careful review of the case file, it is placed on the record that, although none of the participating parties opposed submitting to possible conciliation, no summons was issued for a conciliation proceeding under the terms provided in Article 70, subsection 2), of the Código Procesal Contencioso Administrativo. However, considering that conciliation is a waivable procedural step and that none of those parties raised any objection in this regard during the curing stage (etapa de saneamiento) of the Preliminary Hearing, this Court finds that conciliation was tacitly waived and, consequently, that there is no denial of the right to a defense or nullity warranting a declaration here. Second: It is clarified that, in this Court’s view, the State participates as an intervening party (coadyuvancia), in this case in support of the claimant, by supporting the complaint filed by the Instituto de Desarrollo Rural under Article 13 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and not as an interested third party (tercero interesado) (Article 15 of the same procedural code), as was determined at the Preliminary Hearing, because it asserts no claim on its own behalf; rather, as stated in its notice of appearance, its participation in this matter is to “support” the claimant entity.
Third: It is noted that, at folio 133, the Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación entered an appearance in the proceeding to act as an intervening party in support of the Instituto de Desarrollo Rural, granting attorney Nombre24266 a special judicial power of attorney (poder especial judicial) for that purpose. However, although this attorney appeared at the Preliminary Hearing held on the twenty-first of August, he did so accompanied by attorney Adriana Bonilla Bonilla, who claimed to represent that agency endowed with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), without providing evidence of such authority in the record, and on most occasions she was the person who made statements in the asserted capacity. This Chamber finds that conduct noteworthy but does not consider it necessary to require such proof, again because attorney Nombre24266 was present and consented to and adopted those statements as his own.
Fourth: Upon review of the administrative record submitted by the Instituto de Desarrollo Rural, it is noted that certain documents are missing, such as the copy of the notarized deed (escritura pública) whose annulment is sought; the request by the claimant cooperative for the conveyance of the properties claimed in the complaint does not appear, nor does the complete record of the administrative proceedings followed by the claimant to obtain a declaration of nullity of the act challenged in this action. Moreover, the record is entirely disorganized and does not present the actions taken in any logical order. This situation was not identified by the Case Management Judge in charge, but the claimant institution (Instituto de Desarrollo Rural) must be admonished regarding the deficiencies noted, because the record does not meet the requirements of Section 51 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.
This failure impedes not only the parties’ exercise of the right to a defense but also the work of the Court, which, to better understand the matter, had to undertake duties belonging exclusively to the defendant public entity. Notwithstanding the foregoing, because many of the facts material to deciding this matter are undisputed—that is, they are accepted by the defendant cooperative—the Court proceeds to issue judgment. Fifth: In light of Case Management Judge’s Decision No. 1907-2012, issued at eleven thirty a.m. on the eighth of November of two thousand twelve, which understood that the State had raised the preliminary defense of failure to establish joinder in order to summon the Sistema Nacional de Áreas de Conservación into the proceeding, and in light of the clarification submitted by the State’s representative at folios 12 through 128, the State representative is correct in his arguments, since he did not raise such a defense in any respect, but merely requested that the indicated agency endowed with instrumental legal personality be given an opportunity to be heard because, by operation of law (Article 13, second paragraph, of Ley Forestal, 7575, and Article 32, final paragraph, of Ley Orgánica del Ambiente), it is responsible for administering the State’s natural heritage, so that it could determine whether or not to participate in this proceeding.
Such participation, however, would be possible only as an intervening party or interested third party (Articles 13 and 15 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, respectively). It must further be considered that it is not lawful to compel an entity or private party to participate as a claimant in a proceeding, as that decision is left to the party’s discretion. Joinder may be compelled only as to a defendant when it appears that a judicial decision may adversely affect its rights or interests, in which case respect for the right to a defense and the principles comprising due process makes it mandatory to summon that party into the proceeding; that circumstance is not present here. Sixth: Finally, it is clarified that Mr. Nombre17601’s participation in this proceeding was limited to formally filing an ancillary motion for nullity (incidente de nulidad) of service of the complaint upon the defendant cooperative because, according to him, he no longer represented Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) at that time.
He had held that capacity in the past, as it appears that he signed, on its behalf, the deed whose annulment is sought in this proceeding. As shown in the record, this cooperative is represented by Ólger Rodríguez Montero, according to the certification of legal representation (personería) appearing at folio 16 of the judicial case file.
The following relevant facts are deemed proven:
________________________________________________________________________ “CURRENT USE AREA (HA) PERCENTAGE Protective Nombre126787 Due to slope 95.77 32.9% Due to hydrology 78.36 27.0% Subtotal 174.13 59.9% ____________________________________________________________________ Production Nombre126787 87.06 29.9% Subtotal 87.06 29.9% _______________________________________________________________________ Secondary Nombre126787 29.02 9.99% Subtotal 29.02 9.99% ________________________________________________________________________ TOTAL 290.22 100.0%” And it describes Nombre126787 as belonging to the “... tropical humid” zone, an area that “... contains a large number and variety of native species unique to tropical America; in order to identify them in the field, two temporary sampling plots (parcelas de muestreo temporales), measuring 40 meters by 100 meters, were established, using the area factor as a basis for extrapolating and measuring the possible behavior of the dynamics of Nombre126787,” finding forest species of great commercial value, such as nazareno, mayo, chiricano, manu, amarillón, cedro maría, lechoso, ardillo, cachimbo, zapotillo, masicarán, carey, fruta, and manglillo.
It added that “(T)he value is determined by the degree of market consumption; therefore, most of the species present on the property have excellent market value. / These behavioral factors of Nombre126787 suggest economic potential, such that excessive maturation of Nombre126787 would entail a socioeconomic loss for its owners. / These aspects implies (sic) that the Nazareno farm has potential for forest harvesting (aprovechamiento forestal) in its Nombre126787 production area, which, if properly managed, could provide the association with resources for reinvestment in the same property for research purposes in the arrea (sic) to be protected and to promote reforestation (reforestación) with native species in the arrea (sic) that lacks vegetation. / The protection arrea (sic) is an area with limited accessibility but enormous research potential, since it is very close to the Golfito wildlife refuge, which may indicate that it is an area of highly diverse habitats, where the fauna present finds water-supply sites, as indicated in the preceding points. / It is believed that, for management purposes, this area could be included in a Nombre126787 protection project through the Ministry of Environment and Energy, using PROTECTION CERTIFICATES, for the sale of oxygen to industrialized countries. / Regarding the area lacking vegetation, it is believed necessary to propose a medium-term mixed-species reforestation project in order to determine future behavior and provide a source of information for reforesters in the area and for research entities that may offer alternatives for future harvests for the socioeconomic and environmental benefit of the southern region” (undisputed fact, folios 60 to 50 of the administrative record (expediente administrativo));
Point GPS Coordinates Fonafifo 2000 Classification Observations 1 N = 08º 41' 00.0" W = 83º 08' 43.7" Nombre126787 It is a Nombre126787 in which ardillo, aceituno, níspero zapote, masicarán, capullín, and mayo colorado trees predominate. The surrounding terrain is rolling, with a 30% slope.
2 N = 08º 40' 48.6" W = 83º 08.55.3" Nombre126787 The predominant species at this site is mayo colorado, with trees approximately 15 m tall.
... During the inspection, conducted in the northeastern part of the property, the vegetation was observed to correspond to Nombre126787, and the GPS indicates Nombre126787 according to the Fonafifo 2000 Land-Use Map classification.” Accordingly, it urged the Instituto de Desarrollo Agrario “to continue protecting the area, particularly because it currently protects a water source for the community.” Furthermore, on the same date, it conducted a field study of plots established by direct observation on the specified properties, stating, insofar as relevant: “The GPS points taken during the visit correspond to the centers of 500 m2 circular plots established in the field to determine the number and type of trees/ha. The following results were obtained:
Point GPS Coordinates Trees/ha Classification Fonafifo 200 Observations 1 N = 08º 41' 00.0" W = 83º 08' 43.7" 140 Nombre126787 It is a Nombre126787 in which ardillo, níspero zapote, masicarán, capullín, and mayo colorado trees predominate. The surrounding terrain is rolling, with a 30% slope.
2 N = 08º 40' 48.6" W = 83º 08.55.3" 220 Nombre126787 The predominant species at this site is May (sic) colorado, and the slope of the terrain ranges between 35% and 40%.
... During the inspection, no cultivated areas, logged areas, or areas under agricultural or livestock use were observed. In general, the observed area consists of forests meeting the characteristics of Nombre126787 contained in and derived from Ley Forestal Nº 7575.” Accordingly, it was concluded that “... in the northwestern part of the property, the vegetation is observed to correspond to Nombre126787, and the GPS indicates FOREST according to the Fonafifo 2000 Land-Use Map classification,” and that “The number of trees/ha (greater than 60), the field observations, and the GPS all indicate that the sampled points correspond to Nombre126787” (folios 12 to 5 of the administrative record);
IV.ARGUMENTS OF THE PLAINTIFF ENTITY (INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL).- The plaintiff institution requests a judgment declaring absolutely null and detrimental to the public interest the agreement adopted by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario in Article XIV, Session 037-98, of seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, which ordered the segregation, award, and transfer of part of the Nazareno property, approximately 292 hectares, to Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), a non-subdividable area located in Piedras Blancas, canton of Osa, for the purpose of protecting and conserving it, as well as the public deed executed before Notary Julio Sánchez Carvajal, number dieciséis, volume treinta y ocho, folio diecisiete, by which said transfer was effected. Its claim is based on the assertion that said act is vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta) in its essential elements (articles 132, 133, 158 and 166 of the Ley General de la Administración Pública), because such lands form part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), within the meaning of sections 13 and 14 of the Ley Forestal, as an area of primary and secondary Nombre126787, a fact acknowledged by the defendant cooperative; they held that status before the act whose annulment is sought and continue to do so as of this date.
This circumstance renders the subject matter of that agreement unlawful (contrary to law) and impossible, because it possesses the characteristics of public-domain property (bienes de dominio público), namely inalienability (inalienabilidad) and immunity from prescription (imprescriptibilidad). It adds that the award was made without the corresponding land classification (clasificación del terreno) by the Ministerio de Ambiente y Energía, as required by article 15 of the Ley Forestal; accordingly, the challenged act removed public-domain status (desafectó un bien del demanio público), which may be done only by law (judgment 10466-2000 of the Sala Constitucional). As a consequence of the nullity it seeks to have declared, it requests that the Archivo Nacional be ordered to enter, in the original protocol of the aforementioned notary, a notation stating the nullity of that deed insofar as it concerns the transfer of the property known as Nazareno in favor of Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), and that, once the judgment becomes final, the defendant be ordered to surrender the real property immediately, delivering possession free of occupants to the Sistema de Áreas de Conservación, specifically the Área de Conservación de Osa, through an act of the Administrative Litigation Judge and, if necessary, with the assistance of the Fuerza Pública.
It clarifies that it satisfies the standing-related, substantive, procedural, and temporal prerequisites established by the legal system for proceedings of this kind, there being both active and passive standing (legitimación activa y pasiva), because the plaintiff institution issued the act declaring rights whose annulment is sought, and the defendant is the party in whose favor that act was issued; that the challenged act is contrary to the legal system; that an internal procedure was followed, resulting in the declaration that the act whose annulment is sought was detrimental to the public interest; and that, because the matter concerns the protection of public-domain property (incorporated into the State’s natural heritage by operation of law), the right is not subject to a limitation period (prescripción), including any statute of repose applicable to the action (caducidad de la acción).
On the basis of the latter, it requests rejection of the statute-of-limitations defense asserted by the defendant cooperative. (Complaint at folios 1 to 14, reply hearing at folios 56 to 58, and statements at the Preliminary Hearing, according to the electronic medium and minutes at folios 139 recto to 141 verso.)
IV.ARGUMENT OF THE DEFENDANT COOPERATIVE.- The representative of Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) opposed the complaint. He raised the defense of lack of active standing with respect to the challenge to deed dieciséis in protocol treinta y ocho of Notary Public Julio Sánchez Carvajal, through which the land awarded by the Instituto de Desarrollo Agrario under the agreement adopted in Article XIV of ordinary session 037-98 was segregated and transferred, on the ground that only the Dirección Nacional de Notariado could bring such a challenge. Regarding the nature of the property, he does not dispute that it is forest (bosque), or that it was awarded and transferred in that capacity specifically to “care for and protect it”; the cooperative has exercised quiet, public, and peaceful possession as owner since that date. To that end, he states that they acquired the property in good faith, in reliance on the Registro Nacional and pursuant to the principle of legality (principio de legalidad), while respecting and complying with all legal requirements.
He alleges that, in the administrative proceeding, the cooperative was not guaranteed the exercise of its right of defense because it was not afforded a hearing regarding the existing evidence. Finally, he asserts that the claims are time-barred under section 194 of the Ley General de la Administración Pública, contending that the nullity of the actions taken had to be asserted within four years and that, in this case, thirteen years have elapsed. (Answer to the complaint at folios 48 to 50.)
V.ARGUMENTS OF THE ACTIVE INTERVENORS (COADYUVANTES ACTIVOS).- The Sistema Nacional de Áreas de Conservación requests that the complaint be granted in all respects because the classification of the land awarded to the cooperative Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) was omitted, despite being required by article 15 of the Ley Forestal and constituting an essential element, particularly since there is a prior engineer’s report classifying it as forest. It explains that, with respect to property of this kind—automatically incorporated by operation of law into the State’s natural heritage—the Administration may not dispose of it, rendering the challenged agreement absolutely null because its subject matter is legally impossible (article 14 of the Ley Forestal). It further states that, pursuant to article 1º of the cited law, protection of forest resources (recurso forestal) is an essential function of the State, a circumstance demonstrating the detrimental nature of the actions taken.
It indicates that the land sought to be recovered must be administered by that body, specifically the Área de Conservación de Osa. It also requests that the deed of transfer be declared null. Likewise, the representative of the State requests that the action seeking a declaration that the act was detrimental to the public interest be granted, based on the following reasons: a.) That the complaint satisfies the prerequisites for granting relief as regards active and passive standing (because the plaintiff entity issued the act sought to be declared null), and passive standing (because the challenged act conferred an apparent property right upon the defendant cooperative), the subject matter (because it is vitiated by absolute nullity), the procedure (because the head of the institution issued an act declaring it detrimental to the public interest), and the temporal requirement (because, as this concerns property incorporated into the State’s natural heritage, the action is not subject to limitation periods, much less to a statute of repose); b.) That the State’s natural heritage consists of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente) and those forests and lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) belonging to public institutions (article 13 of the current Ley Forestal number 7575); their incorporation occurs automatically by operation of law, as that designation has existed in our legal system since mil novecientos Placa30231, under the previous and subsequent forestry laws (number 7174, 7032 and 4465).
Thus, as national case law—both that of the Sala Constitucional and that of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia—has held, no subsequent act or incorporation procedure is required because the legislature effected it generally, and the classification performed by the Ministerio de Ambiente y Energía is merely an act confirming that status; c.) That it is undeniable that the lands sought to be recovered in this action are forests, a status they held before the adoption of the award decision in mil novecientos noventa y ocho, according to the report of engineer Víctor Guevara Fernández, and that they continue to hold as of this date, according to a study conducted by officials of the Sistema de Área de Conservación in dos mil seis, as confirmed by the Fonafifo 2000 forest-cover map (mapa de cobertura boscosa). It is particularly noteworthy that the award decision stated that the land was non-subdividable and that the purpose of the transfer was to protect and conserve such lands, a fact acknowledged by the defendant cooperative; d.) Consequently, it possesses the characteristics of inalienability and immunity from prescription, and therefore the agreement in Article XIV of session 037-98 of the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario is absolutely null, under sections 132, 133, 158 and 166 of the Ley General de la Administración Pública, because the subject matter of the award is public-domain property and its content is therefore unlawful and impossible.
Moreover, the land was transferred without the proper prior classification by officials of the Ministerio de Ambiente y Energía, and its administration is also reserved by law to the Sistema de Áreas de Conservación. It adds that, under the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, the Administration as a whole is required to assign real property a purpose consistent with its land capability and land use (capacidad y uso de suelo), whereas the Instituto de Desarrollo Rural may dispose only of land suitable for agriculture (terrenos con vocación agrícola); e.) It disagrees with the position advanced by the plaintiff institution regarding the removal of public-domain status from property of this kind, since such removal may be effected only by law, pursuant to the principle of parallelism of forms (principio del paralelismo de las formas), as reasoned by the Sala Constitucional in judgment 2000-10466. (State’s brief at folios 68 to 109 and 114 to 123, and statements by both intervenors at the Preliminary Hearing, according to the compact-disc recording.)
VI.REQUIREMENTS FOR LESIVIDAD PROCEEDINGS.- Before undertaking the substantive analysis of the specific case, this Tribunal deems it necessary to examine compliance with the various requirements imposed by the legal system for bringing lesividad proceedings (proceso de lesividad), since the absence of any one of these elements would render an examination of the merits unnecessary. It should be noted that review of these requirements is conducted by the court on its own motion, because they constitute essential elements of the action; moreover, both the representative of the petitioner institute and counsel for the State referred to these elements during the Preliminary Hearing, at the closing-arguments stage. We must recall that lesividad proceedings are established as a safeguard for the person subject to administrative action, based on the principle that an authority may not repudiate its own acts (intangibilidad de los actos propios), which derives directly from Articles 34 and 45 of the Constitución Política, protecting vested rights (derechos adquiridos) and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas).
These protections generally prevent the Administration from arbitrarily or capriciously reversing acts declaring individual rights (actos declarativos de derechos subjetivos). It must therefore seek the intervention of the courts to challenge such acts when it considers them “harmful” (lesivo)—to the public interest, for economic or other reasons—on the basis of a non-evident and non-manifest absolute nullity (nulidad absoluta no evidente y no manifiesta) or relative nullity (nulidad relativa), thereby seeking their removal from the legal order. In such proceedings, the constitutional guarantee of due process (debido proceso), as a fundamental right, must be observed. Indeed, in various decisions—including judgments numbered 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 and 899-95—the Sala Constitucional developed the doctrine that an authority may not repudiate its own acts and even accorded it constitutional status by grounding it in the principles of non-retroactivity and inviolability of property (articles 34 and 45 of the Constitución Política).
Under that doctrine, when there is an act declaring individual rights, it becomes unalterable by the Administration unless the Administration employs the procedures established by the legal system for its revocation or annulment, as governed by articles 154 and 155, 173 and 183 of the Ley General de la Administración Pública and 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, subject, in the first two cases, to prior completion of the ordinary administrative procedure (procedimiento administrativo ordinario). Thus, it has stated:
“[...] there is a general principle of law under which no one may repudiate their own acts. With respect, however, to acts issued by the Administration in the exercise of its functions, the general principle is that administrative acts (actos administrativos) are inherently revocable, although there is an exception: administrative acts are not revocable when they create, declare or recognize rights in favor of third parties, provided that those acts were issued in full compliance with the essential requirements for their validity, namely subject matter, jurisdiction, intent and form. If they fail to satisfy those requirements, precisely because they are acts that create, declare or recognize rights, they may give rise to absolute or relative nullity, which shall be declared through procedures previously established by law [...]” (judgment of the Sala Constitucional number 5808-93, at sixteen hours forty-two minutes on diez de noviembre de mil novecientos noventa y tres).
This does not deny the Administración Pública the power to revoke and modify its own decisions; however, that power is not entirely unrestricted, but must remain within the limits—already noted—expressly established by the legislature, which, under the interpretation of the Sala Constitucional, constitute both a safeguard of the lawfulness of the Administration’s actions and a right of the person subject to administrative action. Thus, provisions 10 subsection 5) and 34 cited above, and 173 and 183. 3 of the Ley General de la Administración Pública (number 6227), provide for lesividad proceedings regarding situations in which an act is affected by nullity that is not evident and manifest, or by relative nullity, but with the following characteristics: first, it must be an act declaring individual rights, understood as the “... power to act validly within certain limits and/or to benefit from public conduct, by requiring the Public Authority (and specifically the Administration), through coercive means if necessary, to undertake the corresponding specific and concrete conduct, as granted by the Legal System to that person or those persons for the attainment of their purposes or interests” (Nombre70771, La Justicia Administrativa.
Tomo II, Investigaciones Jurídicas S.A., San José. Costa Rica 2002, pág. 178); second, the act must be harmful to the public interest or to the State’s economic interests, and therefore, in conducting the corresponding assessment, the court must determine whether the common or general interest, or public finances, have in fact been adversely affected; and third, the act in question must be vitiated by nullity, that is, it must fail to satisfy the substantive requirements for its validity because it does not conform to the legal system, understood as extending beyond the narrow and erroneous concept that regards it merely as the rule applicable to a particular case, pursuant to article 158 of the Ley General de la Administración Pública. The elements to be considered in determining the validity of the act are therefore broad:
“Consequently, the components of the standard of legality or invalidity must include the general principles of law, case law and custom (articles 6 and 7 LGAP), as well as rules that, strictly speaking, are meta-legal in nature but have been duly codified or incorporated into the legal system, such as unambiguous rules or rules requiring exact application derived from science and technology, and the elementary principles of logic, justice or appropriateness (articles 158, paragraph 4º, 160, 15, 16 and 17 of the LGAP).” (Nombre32, Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, Biblioteca Jurídica Diké. Primera edición, Bogotá Colombia. 2002, págs 396 y 397); From the provisions of Articles 183 of the Ley General de la Administración Pública, 10 subsection 5), and 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the subjective, objective, procedural, and temporal requirements for a declaration of harmfulness (lesividad) may be identified, namely: a) Subjective element, comprising two aspects: the first concerns standing to sue (legitimación activa), which lies with the Administration that authored or issued the challenged act, as follows from subsection 5) of Article 10 of the procedural Code governing this Jurisdiction.
This means that standing to sue in administrative litigation proceedings for a declaration of harmfulness is held by the Public Administration that issued its own final administrative act creating individual rights in the recipient. That act may be declared harmful only by the respective highest-ranking superior, through the issuance of a duly reasoned act stating why the administrative conduct is considered contrary to the public interest. Therefore, if, from the subjective standpoint, the Public Administration does not meet the aforementioned requirements, it would lack standing to sue in the administrative litigation proceeding; this may be raised by the defendant as an affirmative defense and may even be considered sua sponte by the adjudicating Court, since it is a prerequisite of that nature necessary for rendering judgment. The second concerns standing to be sued (legitimación pasiva), which would be held by the recipient of the effects of the administrative conduct declared harmful.
In the case under consideration, both aspects are satisfied because the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario authored the act challenged in these proceedings—Article XIV of session 037-98, dated seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho—which created individual rights in favor of Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), insofar as it ordered the subdivision, award, and conveyance of part of the Nazareno property, approximately 292 hectares, to the non-parcelable area located in Piedras Blancas, in the canton of Osa. The record also shows that the head of the entity—its Junta Directiva—declared that act harmful to the public interest through the resolution under Article 73 of ordinary session number 025-2010, dated dieciséis de agosto del dos mil diez. b) Objective element, given that harmfulness constitutes a mechanism for the legal elimination of administrative acts—acts declaring rights—that are substantially inconsistent with the legal system; that is, acts affected by some degree of invalidity, whether absolute or relative, in any of its forms, pursuant to Articles 128, 158, 165, and related provisions of the Ley General de la Administración Pública.
This element is precisely the subject matter of this action for a declaration of harmfulness and will be analyzed in detail below. For the present, it is established that the head of the Instituto de Desarrollo Agrario—its Junta Directiva—issued a declaration of harmfulness, finding that the challenged act was harmful because it violated forestry regulations (Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal)—a resolution adopted under Article 73 of ordinary session 025-2010, dated dieciséis de agosto del dos mil diez. c) Regarding the procedural requirements, the respective Public Administration must declare the act harmful on account of injury to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest; this must be established through a framework of internal administrative actions that cannot be deferred before the action is filed. It should be clarified that no hearing for the third party is required for this purpose, since the third party may present its defenses during the judicial proceeding.
Where the act originates from the Central Administration (Ministry), however, the action may be brought only by the Procuraduría General de la República (Article 16 of Law number 8508), following a request from the highest-ranking authority and a prior internal declaration of harmfulness setting forth in detail the grounds for that determination. In the case of decentralized public administrations, it must be declared by the highest body in the administrative hierarchy. As previously indicated, the record in this case contains such a declaration of harmfulness, issued by the head of the claimant institution. Moreover, an administrative proceeding was conducted, initially seeking an administrative declaration of the absolute nullity (nulidad absoluta) of the act now being challenged. After Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) was granted a hearing, that proceeding resulted in the report of the Órgano Director (Asesoría Legal Región Brunca), issued at diez horas del once de mayo del dos mil diez, which recommended declaring the resolution under Article XIV of ordinary session 037-98 of the Junta Directiva harmful, as was subsequently done. d.) Finally, regarding the temporal dimension, the procedural rules currently in force establish a period of one year from the issuance of the act—not from its communication—in which to declare it harmful to the public interest.
After that declaration—and not after the expiration of that initial one-year period—a period of one year is granted, in principle, to bring the administrative litigation action, as a strict limitations period (plazo fatal de caducidad), except in cases involving acts that are absolutely null, in which case the declaration of harmfulness may be issued for as long as their effects persist, with the aforementioned one-year period running from the definitive cessation of those effects. Under that scenario, any judgment granting relief shall order nullification solely for the purpose of rendering the act inapplicable in the future, constituting an express exception to the retroactive effect of absolute nullities established by Article 171 of the Ley General de la Administración Pública. Nevertheless, as noted above, procedural law expressly establishes two exceptions to this one-year temporal requirement: first, in connection with the protection of the public domain (dominio público), where the action for a declaration of harmfulness is not subject to any time limit because of the general rule that this type of property is not subject to prescription (imprescriptibilidad), as expressly follows from Article 34 subsection 2) of the Código Procesal Contencioso Administrativo—and, in the case of property incorporated into the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), expressly from Article 14 of the Ley Forestal—and second, in tax matters, where Article 41 subsection 2) of this Jurisdiction’s Procedural Code provides that the maximum period for bringing the proceeding shall be the same prescription period established by the legal system for the respective substantive right at issue.
Specifically, if the temporal requirement for harmfulness is not satisfied, the parties—and even the judge handling or deciding the case, sua sponte—may determine that the action is time-barred (caducidad de la acción) under Article 39 thereof. This prerequisite will be analyzed in detail in the following Whereas clause (Considerando), in connection with the assertion of the statute-of-limitations defense (prescripción). In summary, if a Public Administration seeks to bring an administrative litigation proceeding for a declaration of harmfulness, it must satisfy the requirements set forth above; if it does not, the judicial body must declare the complaint inadmissible without addressing the substantive arguments in the proceeding, since it must be borne in mind that the absence of a proper declaration of harmfulness has an eminently procedural effect and does not affect the merits of the issues disputed in the proceeding.-
VII.THE STATE NATURAL HERITAGE (PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO).- Before examining the legality of the formal action whose nullity is sought—Article XIV of session number 037-98 of seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho of the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario—it is necessary to address, in general terms, the State natural heritage, since, as will be seen, it bears upon the merits of the matter presented. It should be clarified that the definition of this concept derives from an integrated interpretation of the legal system governing the matter, in accordance with the mandate imposed upon those applying the law by section 10 of the Ley General de la Administración Pública and its counterpart in the Código Civil. Under that mandate, in addition to identifying related, coordinated, and interdependent provisions, priority is given to the optimal realization of the public interest, which in this case lies in compliance with the constitutional mandate imposed by Article 50 upon the entire state apparatus to guarantee, defend, and preserve “a healthy and ecologically balanced environment,” which, as developed by statute and with reference to this particular case, lies in the protection and conservation of the forest heritage (patrimonio forestal).
Indeed, the State natural heritage comprises protected wild areas (áreas silvestres protegidas), in accordance with the classification set forth in Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, and includes forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Ley Forestal número 7575, Article 1°, paragraphs 2° and 3°, subsection i); Ley de Biodiversidad, Article 22 et seq. and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales, Article 3°, subsections d) and f), in relation to the Ley Orgánica del MINAE and its Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Article 82, subsection a); and the “forests (bosques) and/or forest lands (terrenos forestales) of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration,…” (Article 13 of the Ley Forestal; emphasis not in the original).
It should be emphasized that both protected wild areas and the remaining forested areas and lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) located within the maritime-terrestrial zone are excluded from the regulatory scope of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043, by express provision of Article 73 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre); accordingly, these zones are subject to forestry regulations, meaning that their administration falls to the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. It should be noted that this regulation appeared in earlier forestry laws, namely Article 32 of the Ley Forestal número 4465, de mil novecientos sesenta y nueve; and was defined in identical language by Ley número 7032, de 1986, which amended the aforementioned Ley Forestal and retained the indicated wording in many respects. Those provisions used the term “patrimonio forestal,” whereas the current Ley Forestal, número 7575, de mil novecientos noventa y seis, adopts a more comprehensive and broader term by using the expression “patrimonio natural del Estado.” It should be noted that these areas are subject to an immediate statutory designation (afectación legal) that automatically incorporates them into the public domain (demanio público), and therefore no subsequent act or incorporation proceeding is required (judgments 1992-03789, 1997-04587, and 2008-16975 of the Sala Constitucional and 2012-350 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).
In view of the foregoing, it may readily be inferred that the classification act entrusted to the Ministerio de Ambiente y Energía (Article 15 of the Ley Forestal) is merely declaratory and does not itself effect the designation. As may be observed, greater emphasis is now placed on forests as an essential and primary component of natural wealth, rather than solely on the country’s forest resources. By legislative mandate, they are granted the status of public-domain property (bien de dominio público) and are therefore protected under the special regime applicable to such property, under which, by reason of their purpose and intended use, they are outside private commerce and are inalienable, not subject to limitation periods, and immune from seizure (Article 14 of the Ley Forestal and 262 of the Código Civil). Thus, they cannot be privately owned or possessed, whether gratuitously or for consideration; they cannot be lost by prescription or acquired by adverse possession (usucapión), and therefore retain their legal status permanently; nor are they subject to attachment, specifically with a view to their conservation, protection, administration, and development.
As a logical consequence, their use for agricultural, industrial, or commercial exploitation is restricted or prohibited. From this perspective, possession of such property by private parties creates no rights in their favor. They are also subject to the police power (poder de policía) with respect to their exploitation and use, since these are conditional upon the granting of authorization by the Administration and, of course, upon its oversight and enforcement (Article 18 of the Ley Forestal). For that reason, the Administration is prohibited from exchanging, assigning, alienating in any manner, transferring, or leasing rural lands owned or administered by it unless they have first been classified by the Ministerio de Ambiente y Energía. If they are covered by forest, they are automatically incorporated into the State natural heritage (Article 15 of the Ley Forestal) and must immediately be transferred to the administration of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación; consequently, any act disposing of such property is absolutely null and void.
Finally, the State has a series of procedural instruments for recovering this type of property when it has unlawfully left the public domain. This underscores the purposive nature of the special and differentiated legal regime applicable to this type of property (forests), given the undeniable positive effects that forest protection generates for environmental protection, as has been recognized:
“To name only some of their essential functions, forests absorb carbon dioxide and emit oxygen through photosynthesis, help control certain gases responsible for the greenhouse effect, and create the atmosphere indispensable for sustaining life. Furthermore, forest cover (cobertura boscosa) reduces soil erosion, decreases the intensity of runoff, and likewise lessens the risks of flooding and the silting of reservoirs and waterways. To all this it must be added that Nombre126787 accounts for between cincuenta and ochenta percent of species habitats, and its biodiversity is largely responsible for providing a significant quantity of pharmaceutical and food products.” (Nombre126789, Nombre126790 and Nombre8353. El Nombre126787 en el Derecho Internacional Ambiental. In: Revista IVSTITIA, San José, N° 162– 163, Junio – Julio 2000, pp. 26.)
It should be noted that, although the criterion used is that of “Nombre126787” or “forest land,” which, despite its importance, is difficult to define, it is defined, at least in our legal system, as follows:
“A native or indigenous ecosystem, whether disturbed or undisturbed, regenerated through natural succession or other forestry techniques, occupying an area of two or more hectares and characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and sizes, with one or more canopies covering more than seventy percent (70%) of that area, and containing more than sixty trees per hectare with a diameter of fifteen or more centimeters measured at breast height (DBH).” (Subsection d) of Article 3 of the Ley Forestal.)
Its conservation and administration are entrusted by law to the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), as provided in Articles 6, subsection a), 13, second paragraph, and 14 of the aforementioned Ley Forestal, and section 32, second paragraph, of the Ley Orgánica del Ambiente. The duties incumbent upon the Administration—MINAE and SINAC—in the task of conserving and protecting the State natural heritage include the following:
VIII.ANALYSIS OF THE RESOLUTION UNDER ARTICLE XIV OF SESSION 037-98 OF THE BOARD OF DIRECTORS OF THE INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO.- The arguments raised will now be analyzed, taking the following into consideration:
First: The challenged act refers to the State natural heritage (patrimonio natural del Estado). Indeed, upon assessment of the evidence submitted, there is not the slightest doubt that the tract of land segregated and awarded to Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.)—insofar as there is no record that it was registered—comprising approximately 292 hectares of non-subdividable area located in Piedras Blancas, canton of Osa, Province of Puntarenas, and forming part of the properties recorded in the Real Property Registry under numbers Placa30232 (with registered cadastral plan number Placa23227) and Placa30233 (with registered cadastral plan Placa30234), which constitute a single unit known as Finca Nazareno, is unquestionably incorporated into the State natural heritage, since its entirety (100%) consists of Nombre126787—according to the report prepared in mil novecientos noventa y ocho by engineer Víctor Guevara Fernández, with 174.13 hectares (59.9%) of protected Nombre126787, 87.06 hectares (29.9%) of production Nombre126787, and 29.02 hectares (9.99 %) of secondary Nombre126787—; a status it retains to date, according to the inspection and classification conducted by officials of the Área de Conservación de Osa in dos mil seis, which expressly states that it meets the requirements of Article 13 of the Ley Forestal.
It should be noted that this is a technical criterion—an expression of the constitutional environmental principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela del ambiente)—that was duly obtained, such that no administrative act declaring it as such is required, given that this designation was already imposed by law and that, by virtue of this status, it warrants the protection afforded by the legal system to property of this kind. It must be noted that this fact was not disputed in the complaint; indeed, the representative of the respondent cooperative instead argued that, because of the land’s status as forest, its segregation, award, and conveyance had been ordered for the purpose of protecting and conserving the area. Accordingly, it acquired the status of public-domain property (bien de dominio público) and, with it, the characteristics of property of this kind: namely, that it is inalienable, not subject to acquisitive prescription, and immune from attachment (Article 14 of the Ley Forestal), and subject to the police power (poder de policía) with respect to its use and exploitation (Article 18 Ídem); furthermore, it may—and, it should be added, must—be recoverable by the Administration at any time, since it is not subject to possession—much less appropriation—by third parties, and because there is an express statutory prohibition against the Administration disposing of it, whether by exchange, assignment, alienation, delivery, or lease (Article 15 Ibidem).
Second: The decision under Article XIV of ordinary session number 037-98, dated seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, is absolutely null and void due to defects in the essential elements of grounds, content, and purpose. Indeed, because the property forms part of the State natural heritage—that is, it is public-domain property—the grounds (Article 133 of the Ley General de la Administración) are affected by a defect of absolute nullity (nulidad absoluta), since the decision was adopted without taking into account that the property is not subject to disposition by the Administration, as its administration falls exclusively to the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Consequently, the content is affected by the same defect of absolute nullity, since its subject matter—property incorporated into the State natural heritage—is unlawful and impossible (Article 132 Ídem) and cannot be conveyed to private parties.
This means that the purpose of the decision is likewise affected by a defect of absolute nullity (Article 131 Ibidem), because—as evidenced in the administrative record—it was accompanied by a study of the land prepared by an agronomist for the purpose of determining the potential exploitation of the area’s forest resources, which identified economic and market values favorable to such exploitation—proven fact 3.)—thereby departing from the protective purpose applicable to property of this kind, responsibility for which is reserved exclusively to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. In this regard, it must be considered that the Instituto de Desarrollo Rural is statutorily entrusted (number 9036, dated once de mayo del año dos mil doce)—formerly the Instituto de Desarrollo Agrario (Ley number 6735, dated veintinueve de marzo de mil novecientos ochenta y dos)—with providing land to awardees, but for use in agricultural activities, that is, productive activities based on the use of natural resources, namely agriculture, livestock farming, forestry, and fishing (read together, Articles 1, 3, and 5 of the aforementioned Ley 9036.) Consequently, because it is a non-subdividable area and consists entirely of Nombre126787, it falls outside that institution’s authority to dispose of property, thereby departing from the purpose of its entrusted mandate.
Third: Failure to comply with an essential statutory requirement. In addition to the foregoing, it cannot be overlooked that this case involved a serious failure to comply with the requirement established in Article 15 of the Ley Forestal as a safeguard for the effective protection of the State natural heritage: the challenged decision was adopted without the land first being classified by officials of the Ministerio de Ambiente y Energía. This resulted in an irremediable defect in the disposition, in favor of a private third party—the respondent cooperative—of property incorporated into the public domain (demanio público). It must be clarified that, although the Instituto de Desarrollo Rural argued that the challenged act had removed the property from the public domain (desafectado), this is not legally possible in view of the application of the principle of parallelism of forms (principio del paralelismo de las formas), which governs Administrative Law and under which the modification or extinguishment of the legal effects of acts or legal situations must occur through an act having the same force and resilience as the act that created them.
Accordingly, because the property was designated by statutory mandate—Article 14 of the Ley Forestal—it could be removed from the public domain only by another act of equal rank, force, and resilience—a law enacted by the Asamblea Legislativa—as expressly held by the Sala Constitucional in judgment number 2000-10466. It must also be borne in mind that this requires the corresponding technical criterion—pursuant to Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, an expression of the aforementioned constitutional environmental principle of objectification of environmental protection.—In any event, the content of the challenged decision does not appear expressly to remove from the public domain the tract of land to be segregated, awarded, and registered in favor of Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR), since actions of this kind cannot be implied.
IX.THE STATUTE-OF-LIMITATIONS DEFENSE (DEFENSA DE PRESCRIPCIÓN).- In view of the assertion of this defense by the respondent cooperative, and its resolution having been reserved until this time, it is deemed appropriate to clarify the concepts of the legal doctrines of expiration (caducidad) of the action and prescription (prescripción) of the right. Regarding the former—expiration—we may understand it, in simple terms, as the period established by a procedural legal rule within which proceedings may legitimately and timely be instituted. Thus, “… for expiration to exist, a particular legal effect must previously have arisen; a particular legal situation involving an axiological possibility must have arisen, and the failure to exercise it in a particular manner must result in its extinguishment.” (PÉREZ VARGAS, Víctor. Private Law, San José, Litografía e Imprenta LIL, S.A, 3° edition, 1994, p. 203); and this author adds: “… when we are faced with a case of expiration, the underlying premise is a burden requiring strict observance of a fixed time limit (the rigidity of the time limit,…, is another difference from prescription) for the specific performance of an act (normally involving a formative right), with the consequence that the right is lost (extinguishing effect) if the act exercising it is not performed within the predetermined period or (which amounts to the same thing) if it is performed out of time.” (Op. cit., p.p. 203-204).
Likewise, Nombre135950 identifies certain distinguishing elements by stating: “In our view, the rationale and basis of expiration differ from those of prescription in that expiration does not depend, as prescription does, on the subjective fact of inaction by the holder of the right for a certain period, but exclusively on the objective fact that the right was not exercised within the established time; and in that it is inspired not by the need to bring the legal situation into conformity with a factual situation that has continued for a certain period deemed sufficient for that purpose by law, but rather by the need to limit in time the exercise of a right (…) when its diligent exercise is considered advisable for an individual or higher interest.” (Nombre135951, . General Doctrines of Civil Law, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1964, p. 135.) Prescription, for its part, also called “extinctive,” “negative,” or “liberating” prescription because of its effects, was created precisely to safeguard social order and security in legal relations, because although, in principle, the ideal of justice stands as the foundation of all legal rules, it sometimes yields in favor of other aspirations, such as legal certainty.
It is therefore under the influence of this principle that the doctrine of prescription acquires meaning, because it permits protection to be denied to a person who, despite holding a subjective right, has allowed a specified period to pass without taking any action whatsoever to safeguard it. Thus, constitutional case law (in judgments number 6472-96, 1797-97, 4432-97, 8390-97, 8790-97, 4397-99, 1794-99, 2001-0856, 2006-2228 and 2007-0442) has stated that “it is a legal instrument created for the purpose of terminating the exercise of the State’s punitive power, operating as a procedural sanction for the inactivity of the parties to proceedings, whether or not proceedings have been initiated”; and that it is for the legislature to determine it (by statute), since “this cannot be established through regulations without any reference to a formal statute, because the same Chamber had previously indicated that limitations—and all the more so the extinguishment—of fundamental rights cannot be effected through autonomous regulations” (constitutional judgments number 280-I-94, 2000-4367 and, to the same effect, number 2006-2228, de las quince horas doce minutos del veintidós de febrero del dos mil seis).
The foregoing means that this is a matter of criminal policy adopted by the State through the body competent to do so, namely the Asamblea Legislativa, which therefore has the authority to establish the parameters governing it. In short, it is a sanction for the holder’s inaction, because when the obligor objects that the right was not exercised within the period established by law, the court, once this has been verified, must declare the claim time-barred. Liberating prescription (prescripción liberatoria) requires the concurrence of three essential elements: a) inaction by the holder of a right in exercising it; b) passage of the period established by the legal system while the holder remains inactive; and c) assertion, by way of allegation or defense, by the passive party to the legal relationship seeking to invoke prescription. This means that there is no liberating effect if, despite the concurrence of conditions a) and b), the defense is not raised.
Hence, prescription is governed by the party-presentation principle (principio rogatorio) and, unlike expiration in procedural terms, cannot be considered sua sponte. In the case under review, the representative of Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) confuses the application of the doctrines explained above, because under the provisions of the Código Procesal Contencioso Administrativo, where formal acts are challenged—except in tax matters, since provision 41 of that code expressly refers to prescription of the right—the legal doctrine governing their challenge in contentious-administrative proceedings (sede contenciosa) is expiration of the action. Now, since it has been determined that the property in question is incorporated into the assets of the State, the claimant institution and the supporting co-claimants are correct in stating that the alleged prescription does not occur.
Indeed, when public-domain property (bienes de dominio público) is being protected, the right of action is not subject to time limits, as expressly provided in Article 34 subsection 2) of the aforementioned procedural code. It should be noted that an essential characteristic of this type of property is that it is not subject to prescription, as expressly provided with respect to property incorporated into the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) in Article 14 of the Ley Forestal; that is, it cannot be lost through prescription or acquired through adverse possession (usucapión). Accordingly, such property permanently retains its legal regime, and the corresponding recovery—reivindication (reivindicación)—actions may be brought at any time. It should additionally be noted that the statutory reference made when the prescription defense was raised was provision 194 of the Ley General de la Administración Pública, which in no way governs a prescription period—although it does address administrative liability for lawful conduct—and in any event it is Article 198 of that law that establishes a prescription period, but in relation to the Administration’s strict-liability regime, setting it at four years.
In any event, it bears recalling that the expiration period established in Articles 173.4 and 183.2 of the cited General Law, prior to the amendment ordered by Ley 8508, del veintidós de junio del año dos mil seis, y que entró en vigencia el primero de junio del dos mil ocho, established a four-year period for the Administration to exercise its power to review acts conferring rights; that period, it bears repeating, was not applicable to the protection of public-domain property. Finally, it must be observed that the act declaring the act challenged in this action harmful to the public interest (lesivo) dates from del dieciséis de agosto del dos mil diez, and these proceedings were instituted on el veintiocho de julio del dos mil once; that is, before the mandatory one-year period following that decision had expired. Consequently, the asserted prescription defense must be rejected as unfounded, and the complaint is found to have satisfied the temporal requirement.
X.COROLLARY AND ANCILLARY CLAIMS.- In view of the foregoing, the action for a declaration of harmfulness to the public interest (demanda de lesividad) brought by the Instituto de Desarrollo Rural must be upheld as requested. Accordingly, the resolution adopted under Article XIV of session 037-98, del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, by the Board of Directors of the then-named Instituto de Desarrollo Agrario must be declared void solely insofar as it ordered the segregation, award, and transfer to the respondent cooperative of an area of 292 hectares of non-parcelable land located in Piedras Blancas, canton of Osa, Provincia de Puntarenas, forming part of the properties recorded in the Real Property Folio under number Placa30232 (with cadastral survey map number Placa30235) and number Placa30233 (with cadastral survey map Placa30234), which constitute a single unit known as Finca Nazareno; because these are lands incorporated into the State’s natural heritage and, as such, constitute public-domain property that is immune from attachment, not subject to prescription, inalienable, and outside the stream of commerce.
Moreover, that act is harmful to the public interest because it gravely violates the mandate imposed by Article 50 of the Constitución Política upon the State apparatus as a whole to guarantee, defend, and preserve proper protection of the environment—healthy and ecologically balanced—an obligation further developed in Article 1 of the Ley Forestal, which establishes as an
“… essential and priority function of the State to ensure the conservation, protection, and administration of natural forests and the production, use, industrialization, and promotion of the country’s forest resources intended for that purpose, in accordance with the principle of the proper and sustainable use of the country’s forest resources intended for that purpose, in accordance with the principle of the proper and sustainable use of renewable natural resources....
By virtue of the public interest, and except as provided in Article 18 of this law, the cutting or exploitation of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and forest reserves is prohibited.” It is noted that there is no knowledge that such areas were registered in the name of this cooperative, given that such action depended on the submission of the corresponding cadastral plans (planos catastrados). For the foregoing reason, and in accordance with the relief sought, by reason of connection and consequence, the contract transferring the Nazareno property (292 hectáreas), executed by the then Instituto de Desarrollo Agrario in favor of Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), contained in the public deed executed before notary public Julio Sánchez Carvajal, number dieciséis, volume treinta y ocho, folio diecisiete, is also absolutely null and void.
It should be noted that this challenge is not directed, strictly speaking, against the actions undertaken by the aforementioned notary public, but rather against the content of the deed recorded by him, which originated or was caused by the act issued by the Board of Directors of the entity then known as Instituto de Desarrollo Agrario, the effects of which cannot persist, pursuant to the statutory mandate established in section 171 of the Ley General de la Administración Pública and the doctrine underlying the system for the protection of public-domain assets (bienes demaniales). This is because, as public-domain property (bien de dominio público), it was outside private commerce, and there was a statutory prohibition against disposing of title to it or creating rights in rem (derechos reales) over it. By its very nature, it could not be privately appropriated, nor could the existence of possessory rights (derechos de posesión) over it be asserted.
Likewise, because the claims are ancillary, in addition to being instrumental to the enforcement of the judgment hereby rendered, the other requests made are also deemed proper, but solely insofar as they seek an order directing Archivo Nacional to annotate, in the original notarial record (Protocolo) of notary public Julio Sánchez Carvajal, the nullity of the transfer contract executed by Instituto de Desarrolo Agrario in favor of Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), recorded in the aforementioned deed (number dieciséis, volume treinta y ocho, folio diecisiete), and an order that, once the judgment becomes final, the defendant immediately surrender the property free of occupants, but to Instituto de Desarrollo Agrario, the registered owner of the property. In this regard, it must be clarified that, as a result of the declared nullity of the resolution adopted under Article XIV of session 037-98 of the Board of Directors of the plaintiff entity, held on seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, pursuant to Article 171 of the Ley General de la Administración Pública, the legal situation reverts to that existing at the time of its adoption, particularly because, in this case, registration of the property awarded to Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) in its name has not been established.
Accordingly, the plaintiff entity must undertake the pertinent administrative actions to dispose of the property if it wishes to transfer it to Sistema Nacional de Áreas de Conservación. It is considered that this decision must be made by the active administration (administración activa), as it concerns an action falling within its own authority, for which this judicial authority may not substitute itself, particularly since no dispute exists in that respect. In addition to the foregoing, granting the request as made would entail recognizing standing in Instituto de Desarrollo Agrario to seek in court conduct benefiting another public entity that it has no legal authority to represent. In this case, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, although it has the procedural status of an intervening party (coadyuvante), is not a party, which, from a procedural standpoint, makes it wholly improper for it to obtain through the judgment, by the intermediation of a third party—the plaintiff Administration—a declaration in its favor.
Finally, it should be added that the requests that possession be delivered through an administrative-law judge and, if necessary, with the assistance of Fuerza Pública presuppose the defendant’s refusal to comply with this Authority’s order, whereas these are remedies provided by the legal system for the proper enforcement of judicial judgments, it bears repeating, if and only if the obligated party refuses to comply.
In its answer to the complaint, Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) raised the preliminary defenses (defensas previas) of lack of subject-matter jurisdiction, with respect to the challenge to the public deed executed before notary public Julio Sánchez Carvajal, number dieciséis, volume treinta y ocho, folio diecisiete, alleging that such challenge had to be brought before Dirección Nacional de Notariado; this defense was rejected by the Case-Management Judge in order number 895-2011, issued at catorce horas del veintidós de mayo del dos mil doce (folios 59 front and back). It also raised the failure to join all necessary parties (falta de integración de la litis), seeking to bring into the proceedings the aforementioned notary public (Julio Sánchez Carvajal) and the officials of Instituto de Desarrollo Agrario who participated in the adoption of the challenged act; this defense was likewise rejected by the same Judge in order number 1907-2012, issued at once horas treinta minutos del ocho de noviembre del dos mil doce (folios 124 front through 125 back).
It further raised the statute-of-limitations defense (prescripción), which was reserved for decision in the judgment on the merits and which, as stated above, was rejected. As a defense on the merits, it raised only lack of standing to sue (falta de legitimación activa), and solely with respect to Instituto de Desarrollo Rural’s lack of standing to request annulment of the aforementioned public deed. In this regard, it must be noted that both procedural doctrine and administrative-law case law (in this connection, the aforementioned cassation judgments 34-1961, 317-2008 and 465-2009 may be consulted) recognize, as substantive prerequisites for the issuance of any judgment, the standing of the participating parties, an interest in resolution of the dispute, and the existence of a legal right; all of these may be reviewed by any judge even sua sponte. In the case under consideration, with respect to the first prerequisite, standing on the merits (legitimación ad causam) exists where the parties are linked within a particular substantive legal relationship, such that there must be identity between the claimant and the holder of the asserted individual interest (active standing), and between the defendant and the party obligated to provide the requested performance (passive standing).
Thus, active standing is said to exist when the claim may effectively be granted with respect to the plaintiff, and passive standing when such a ruling may be effective in relation to the defendant. In this case, and based on the facts and legal arguments already explained, Instituto de Desarrollo Rural seeks annulment of an act conferring rights (acto declarativo de derechos) in favor of the defendant cooperative, adopted by the Board of Directors of that entity in the resolution under Article XIV of session 037-98 of seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, on the ground that it is inconsistent with the legal system due to an absolute-nullity defect in its essential elements; and, as a consequence of that declaration, it also seeks annulment of the public deed that placed the content of that resolution on the notarial record, which in that regard is instrumental to the effects of the annulled administrative act and must therefore share the same fate as the principal act.
Accordingly, this defense must be rejected as formulated by the representative of the defendant cooperative. However, as explained in the preceding Recital (Considerando) (X.-), Instituto de Desarrollo Agrario lacks active standing on the merits with respect to its claim that Sistema Nacional de Áreas de Conservación be placed in possession of the areas recovered through this action; as to that claim, such lack of standing is declared sua sponte. Regarding the second substantive prerequisite, current interest (interés actual)—the appropriateness and relevance of resorting to judicial proceedings to resolve a particular dispute—it is concluded that this prerequisite has been met, precisely because of the primacy of environmental protection as a fundamental function of the State as a whole, which requires the Administration to undertake actions such as this one to recover public-domain property.
Finally, regarding the existence of a legal right, for the reasons stated and because the claims advanced by Instituto de Desarrollo Rural are granted, it remains only to determine that a legal right exists to bring this action, with relief understood to be denied solely insofar as it was not granted, namely, the request that Sistema Nacional de Áreas de Conservación be placed in possession of the recovered property.
To protect the subject matter of these proceedings until this ruling becomes final, the interim measures (medidas cautelares) ordered by this Court in ruling number 484-2012, issued at diez horas cincuenta minutos del veintinueve de febrero del dos mil doce (folios 51 front through 52 back), shall remain in effect.
Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo provides that procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) shall be imposed on the losing party solely by virtue of having lost, and that such ruling must be made even sua sponte, pursuant to the same provision, in conjunction with section 119.2 ibídem. Relief from such an award is available only: a) when, in the Court’s judgment, sufficient grounds existed to litigate; b) when the judgment is rendered on the basis of evidence of which the opposing party was unaware; or c) when an excessive claim (plus petitio) is made, that is, when the difference between the relief claimed and the relief ultimately obtained is quince por ciento (15%) or more, unless the bases of the complaint are expressly deemed provisional or their determination depends on judicial discretion or expert opinion (section 194 ibídem).
In this case, the Court finds that the defendant cooperative had sufficient grounds to litigate, insofar as it had previously received the property from the plaintiff entity through an act covered by the presumption of legality (presunción de legitimidad) and that apparently reflected the lawful exercise of that entity’s statutory powers. In this regard, its participation in the proceedings was unavoidable in order to reverse the effects of the act ultimately declared inconsistent with the legal system. Accordingly, this matter is resolved without a specific award of costs.-
POR TANTO:
The defenses on the merits of the statute of limitations (prescripción) and lack of standing (falta de legitimación activa), as raised by the defendant cooperative, are rejected. The Court, on its own motion, declares a lack of active standing ad causam (falta de legitimación ad causam activa) with respect to the claim (pretensión) seeking to place the Sistema Nacional de Áreas de Conservación in possession of the areas recovered through this action. The Court, on its own motion, declares a partial lack of legal entitlement (falta de derecho parcial). Consequently, the action for declaration of harmfulness (demanda de lesividad) filed by the Instituto de Desarrollo Agrario—now the Instituto de Desarrollo Rural—against Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (Cooprosur R. L.) is declared PARTIALLY GRANTED, and denied as to all relief not granted herein; the following rulings are issued:
Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre57176 Nombre5250 Case No. 11-4376-1027-CA Action for declaration of harmfulness (Proceso de lesividad) Instituto de Desarrollo Rural against Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores Supporting parties on the plaintiff’s side (Coadyvantes activos): Estado and Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)
Sentencia 89-2013-VII Sentencia 89-2013-VII No. 89-2013-VII SECCIÓN SÉTIMA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, Segundo Circuito Judicial de San José, Dirección7876 , a las diez horas quince minutos del trece de diciembre del dos mil trece.
Proceso de lesividad, declarado con trámite de puro derecho conforme al artículo 98 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, interpuesto ante este Tribunal por el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, actualmente INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL, representado inicialmente por Álvaro Chanto Ureña , casado, cédula de identidad número CED117076, vecino de San Isidro de Pérez Zeledón y finalmente por Nombre65584 , casado, cédula número CED117077, vecino de Ciudad Colón, ambos actuando en su condición de apoderados generales judiciales de la entidad actora (folios 15 y 40 a 41), contra ASENTAMIENTO AUTOGESTIONARIO COOPERATIVO DE PRODUCTORES DEL SUR (COOPROSUR R.L.), representada por su Gerente General Ólger Rodríguez Montero, cédula número CED117078 (folio 16), de calidades no consignadas. Actúan como coadyuvantes activos el Estado, representado por el Procurador Asesor José J. Barahona Vargas, de calidades no consignadas (folio112) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, representado por su Director Ejecutivo Rafael Gutiérrez Rojas, soltero, cédula número CED117079 Máster en Turismo Ecológico, vecino de Heredia.
Actúa como apoderado especial judicial de este órgano con personalidad jurídica instrumental Nombre24266 , casado, cédula de identidad número CED116031, vecino de Heredia (folios 134 a 137). Todos los intervinientes son mayores, costarricenses y abogados, salvo indicación en contrario.
RESULTANDO:
Redacta la Juez Fernández Brenes ; y,
CONSIDERANDO:
I.DE PREVIO.- Antes de analizar el fondo del asunto planteado, se estima pertinente hacer las siguientes precisiones: Primero: Revisado cuidadosamente el expediente, se deja constancia de que en este asunto, no obstante no existir oposición de las partes intervinientes de someterse a una eventual conciliación, se omitió efectuar la citación para su realización en los términos en que se prevé en el artículo 70 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Ahora bien, considerando que la conciliación es un trámite renunciable del proceso y que en la etapa de saneamiento de la audiencia preliminar ninguna de aquéllas manifestó objeción alguna al respecto; entiende este Tribunal que existió una renuncia tácita a la conciliación y, por ende, que no existe indefensión o nulidad alguna que amerite ser declarada aquí. Segundo: Se aclara que para este Tribunal la actuación del Estado está dada en la figura de la coadyuvancia, en este caso activa, al apoyar la demanda formulada por el Instituto de Desarrollo Rural, en los términos del artículo 13 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y no como tercero interesado (artículo 15 del mismo Código de rito), como se consideró en la Audiencia Preliminar, dado que no esgrime ninguna pretensión a su favor, sino que como se indicó en el escrito de su apersonamiento, su participación en este asunto es para "coadyuvar" al ente accionante.
Tercero: Se advierte que a folio 133 se apersonó al proceso el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para actuar en condición de coadyuvante activo del Instituto de Desarrollo Rural, otorgando para ello, poder especial judicial al abogado Nombre24266 . Sin embargo, no obstante que este profesional se presentó a la Audiencia Preliminar realizada el pasado veintiuno de agosto, lo hizo acompañado de la Licenciada Adriana Bonilla Bonilla, aduciendo ésta una representación de ese órgano con personalidad jurídica instrumental, que no aportó a los autos, y en la mayoría de las ocasiones, ella fue quien depuso en la condición alegada. Llama la atención a esta Cámara tal proceder, pero no estima necesario requerir tal acreditación, se repite, en razón de que estaba presente el abogado Nombre24266 , quien consintió e hizo suyas aquellas deposiciones. Cuarto: Revisado el expediente administrativo aportado por el Instituto de Desarrollo Rural, se hace notar que el mismo está incompleto en algunos documentos, por ejemplo en lo relativo a la copia de la escritura pública que se pide anular; no aparece la gestión de la cooperativa actora del otorgamiento de las fincas reclamadas en la demanda y tampoco consta la totalidad de las actuaciones del procedimiento administrativo seguido por la accionante para la declaratoria de nulidad del acto que se impugna en esta demanda; además de que está totalmente desordenado y no guarda un orden lógico de las actuaciones.
Esta situación no fue evidenciada por el Juez Tramitador a cargo, pero se debe llamar la atención a la institución accionante (Instituto de Desarrollo Rural) acerca de las deficiencias señaladas, en atención a que no cumple con las condiciones que exige el numeral 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Esa desatención dificulta no solo el ejercicio del derecho de defensa de las partes sino también la labor del Despacho, quien para una mejor comprensión del asunto, tuvo que asumir deberes que corresponden, en forma exclusiva al ente público demandado. No obstante lo anterior, y siendo que muchos de los hechos de trascendencia para la resolución de este asunto no son controvertidos, esto es, son aceptados por la cooperativa demandada, se procede con el dictado de la sentencia. Quinto: Vista la decisión del Juez Tramitador número 1907-2012, de las once horas treinta minutos del ocho de noviembre del dos mil doce, en que entendió que el Estado había opuesto la defensa previa de falta de integración de la litis para llamar al proceso al Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la nota aclaratoria de la representación estatal a folios 12 a 128, lleva razón en sus consideraciones el personero estatal, toda vez que en modo alguno planteó tal defensa, sino únicamente la consideración de conferirle una audiencia al indicado órgano con personalidad jurídica instrumental, en razón de que por mandato legal (artículo 13 párrafo segundo de la Ley Forestal, 7575 y 32 párrafo final de la Ley Orgánica del Ambiente) le corresponde la administración del patrimonio natural del Estado, a efecto de que determinase si participaba o no de este proceso, pero ello, sólo sería posible como coadyuvante o tercero interesado (artículos 13 y 15 del Código Procesal Contencioso Administrativo, respectivamente).
Considérese además, que no resulta legítimo obligar a una entidad o sujeto particular a participar como parte actora en un proceso, lo que está librado al ámbito de la voluntad, siendo que sólo es posible integrar una litis pero como demandado, en tanto se aprecie que una decisión jurisdiccional puede serle lesiva a sus derechos o intereses, de manera que en respeto del derecho de defensa y de los principios que integran el debido proceso, resulta obligado llamarlo al proceso en cuestión; circunstancia que no es la que se da en este caso. Sexto: Finalmente, se aclara que la participación del señor Nombre17601 en este proceso se limitó a la formalización de un incidente de nulidad de la notificación de la demanda a la cooperativa accionada, en tanto según su dicho, a la fecha, ya no ostentaba la representación de Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.); condición que tuvo en el pasado, en tanto se desprende que él suscribió a nombre de ésta, la escritura que se pide anular en este proceso. Tal y como consta en autos, la representación de esta cooperativa la ejerce Ólger Rodríguez Montero, según personería que rola a folio 16 del expediente judicial.
Como tales se tiene los siguientes de relevancia:
________________________________________________________________________ "USO ACTUAL ÁREA (HAS) PORCENTAJE Nombre126787 de protección Por pendiente 95.77 32.9% Por hidrología 78.36 27.0% Subtotal 174.13 59.9% ____________________________________________________________________ Nombre126787 producción 87.06 29.9% Subtotal 87.06 29.9% _______________________________________________________________________ Nombre126787 secundario 29.02 9.99% Subtotal 29.02 9.99% ________________________________________________________________________ TOTAL 290.22 100.0% " Y describe el Nombre126787 como perteneciente al "... húmedo tropical" , área que "... posee una gran cantidad variedad de especies nativas, únicas de América tropical, para poder identificarlas en el campo se establecieron dos parcelas de muestreo temporales de 40 metros por 100 metros, tomando como base el factor área para extrapolar y medir el posible comportamiento de la dinámica del Nombre126787", encontrando especies forestales de gran valor comercial, tales como nazareno, mayo, chiricano, manu, amarillón, cedro maría, lechoso, ardillo, cachimbo, zapotillo, masicarán, carey, fruta y manglillo.
Agregó que "(E)l valor está dado por el grado de consumo en el mercado, por lo tanto la mayoría de las especies presentes en la propiedad tiene un excelente valor de mercado. / Estos factores de comportamiento del Nombre126787 hacen prever un potencial en cuanto al valor económico por lo que un exceso de maduración del Nombre126787 implicaría una pérdida socioeconómica para los propietarios del mismo. / Estos aspectos implica (sic) que la finca nazareno tiene potencial de aprovechamiento forestal en su área de Nombre126787 de producción, lo que con un buen manejo del mismo podría proveer a la asociación de recursos para reinversión en la misma propiedad con fines de investigación del arrea (sic) que se va a proteger y de fomentar reforestación con especies nativas en el arrea (sic) que se encuentra desprovista de vegetación. / El arrea (sic) de protección es una área poco accesible pero con una capacidad de ser investigada enorme, ya que se encuentra muy cercana al refugio de vida silvestre de Golfito, lo que nos puede indicar que es una zona de hábitats muy diversos, donde la fauna presente encuentra sitios de abastecimiento de agua, como se indicó en los puntos anteriores. / Esta área se cree que con el fin de ser manejada se pueda someter a un proyecto de protección de Nombre126787 a través del Ministerio de Ambiente y Energía mediante los CERTIFICADOS DE PROTECCIÓN, para la venta de oxígeno a los países industrializados. / En cuanto al área desprovista de vegetación se cree la necesidad de plantear un proyecto de mediano plazo de reforestación entremezclado con diferentes especies para poder determinar comportamientos futuros, y ser fuente de información de reforestadores de la zona, y de entes investigativos que puedan dar alternativas de cosechas futuras para el beneficio socioeconómico y ambiental de la zona sur" (hecho no controvertido, folios 60 a 50 del expediente administrativo);
Punto GPS Coordenadas Clasif. Fonafifo 2000 Observaciones 1 N = 08º 41' 00.0" W = 83º 08' 43.7" Nombre126787 Es un Nombre126787 en el que predominan árboles de ardillo, aceituno, níspero zapote, masicarán, capullín y mayo colorado. El terreno circundante es ondulado con pendiente de 30% 2 N = 08º 40' 48.6" W = 83º 08.55.3" Nombre126787 La especie predominante en este sito es de mayo colorado, con árboles de aprox. 15 m de altura.
... En el recorrido realizado, ubicado al noreste de la propiedad, se observa que la vegetación corresponde a Nombre126787 y el GPS marca Nombre126787 según la clasificación del Mapa de Uso del Suelo Fonafifo 2000." En razón de lo anterior, instó al Instituto de Desarrollo Agrario, "continuar protegiendo el área, especialmente por proteger actualmente una fuente de agua para la comunidad". Asimismo, en la misma data realizó estudio de campo de parcelas levantadas a la vista, en las propiedades indicadas, indicándose en lo que interesa: "Los puntos de GPS tomados en la visita corresponde a centros de parcelas circulares de 500 m2, levantados en el campo para determinar la cantidad y tipo de árboles/ha. Con los siguientes resultados:
Punto GPS Coordenadas Árboles/ha Calificación Fonafifo 200 Observaciones 1 N = 08º 41' 00.0" W = 83º 08' 43.7" 140 Nombre126787 Es un Nombre126787 en que predominan árboles de ardillo, níspero zapote, masicarán, capullín y mayo colorado. El terreno circundante es ondulando con una pendiente de 30%.
2 N = 08º 40' 48.6" W = 83º 08.55.3" 220 Nombre126787 La especie predominante en este sitio es May (sic) colorado y la pendiente del terreno oscila entre 35% y 40%.
... En el recorrido realizado no se observaron áreas trabajadas, ni taladas, ni áreas en uso agropecuario. En general el área observada corresponde a bosques que cumplen con las características de Nombre126787 contenidas y derivadas de la ley forestal Nº 7575." Al tenor de lo cual, se concluyó que, "... al noroeste de la propiedad, se observa que la vegetación corresponde a Nombre126787 y el GPS marca BOSQUE, según la clasificación del Mapa de Uso del Suelo Fonafifo 2000" y que "Tanto el Número de árboles/ha (mayor a 60), como lo observado en el campo, como el GPS, indican que los puntos muestreados corresponden a Nombre126787" (folios 12 a 5 del expediente administrativo);
III.DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- También de importancia para la decisión de este asunto, se tiene como no probado, lo siguiente:
IV.ALEGATOS DE LA ENTIDAD ACTORA (INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL).- Solicita la institución accionante que en sentencia se declare absolutamente nulo y lesivo al interés público el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en el artículo XIV Sesión 037-98 del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, en el que se dispuso segregar, adjudicar y traspasar parte de la finca Nazareno, aproximadamente 292 hectáreas, al Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), área no parcelable, ubicada en Piedras Blancas del cantón de Osa, con el fin de protegerla y conservarla así como la escritura pública otorgada ante el Notario Julio Sánchez Carvajal, número dieciséis, tomo treinta y ocho, folio diecisiete, en la que se dispuso dicho traspaso. El sustento de su demanda es que dicho acto está viciado de nulidad absoluta en sus elementos esenciales (artículos 132, 133, 158 y 166 de la Ley General de la Administración Pública) toda vez que tales terrenos conforman el patrimonio natural del Estado, en los términos de los numerales 13 y 14 de la Ley Forestal, al ser área de Nombre126787 primario y secundario, hecho aceptado por la cooperativa demandada; condición que tenían antes del acto que se pide anular y mantiene a la fecha; circunstancia que hace que el objeto de tal acuerdo sea ilícito (contrario a derecho) e imposible, ya que adquiere las características de los bienes de dominio público, esto es inalienabilidad e imprescriptibilidad.
Agrega que la adjudicación se realizó sin la correspondiente clasificación del terreno a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía, en los términos exigidos en el artículo 15 de la Ley Forestal; y en tal sentido el acto impugnado desafectó un bien del demanio público, lo que sólo se puede hacer mediante ley (sentencia 10466-2000 de la Sala Constitucional). Consecuencia de la nulidad que se pide declarar, solicita que se ordene al Archivo Nacional anotar en el Protocolo original del notario indicado, la razón de nulidad de esa escritura en lo que al traspaso de la denominada finca Nazareno a favor de Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) y que, una vez firme la sentencia, se ordene a la parte demandada a entregar de inmediato el inmueble, con la puesta en posesión libre de ocupantes al Sistema de Áreas de Conservación, específicamente al Área de Conservación de Osa, mediante acto de Juez Contencioso y de ser necesario, con la ayuda de la Fuerza Pública.
Aclara que cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo, procedimentales y de temporalidad dispuestos en el ordenamiento jurídico para este tipo de procesos, de lesividad, existiendo, tanto legitimación activa y pasiva, al ser la institución actora la autora del acto declarativo de derechos que se solicita anular y la demandada a favor de quien se dictó tal acto; que se cuestiona un acto que es contrario al ordenamiento jurídico; que se cumplió con un procedimiento interno que dio como resultado la declaratoria de lesividad del acto que se pide anular y que, tratándose de la tutela de un bien de dominio público (incorporado al patrimonio natural del Estado por mandato legal), no está sujeto a plazo de prescripción del derecho, lo que comprende el de caducidad de la acción. En razón de esto último, pide rechazar la prescripción aducida por la cooperativa accionada. (Demanda a folios 1 a 14, audiencia de réplica a folios 56 a 58, y manifestaciones en la Audiencia Preliminar, según soporte electrónico y minuta a folios 139 frente a 141 vuelto.)
IV.ALEGATO DE LA COOPERATIVA ACCIONADA.- El representante de Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) se opuso a la demanda. Formuló la defensa de falta de legitimación activa respecto de la impugnación de la escritura dieciséis del protocolo treinta y ocho del notario público Julio Sánchez Carvajal en la que se segregó y traspasó el terreno adjudicado por el Instituto de Desarrollo Agrario en acuerdo adoptado en el Artículo XIV de la sesión ordinaria 037-98, por estimar que ello sólo podría hacerlo la Dirección Nacional de Notariado. En cuanto a la naturaleza del bien, no discrepa que sea bosque, y que en tal carácter le fue adjudicado y traspasado, precisamente para "cuidarlo y protegerlo"; ejerciendo posesión, de manera quieta, pública y pacífica, a título de dueña desde tal data. A tal efecto, señala que adquirieron la propiedad de buena fe, al amparo del Registro Nacional y al tenor del principio de legalidad, respetando y cumpliendo con todos los requisitos legales.
Acusa que en sede administrativa no se le garantizó el ejercicio de su defensa, al no habérsele dado audiencia respecto de la prueba existente. Finalmente alega la prescripción de las pretensiones, al tenor del numeral 194 de la Ley General de la Administración Pública, aduciendo que eran cuatro años para alegarse la nulidad de lo actuado, y en este caso han pasado trece. (Contestación de la demanda a folios 48 a 50.)
V.ALEGATOS DE LOS COADYUVANTES ACTIVOS.- El Sistema Nacional de Áreas de Conservación pide que la demanda se acoja en todos sus extremos, en razón de que se omitió la clasificación del terreno adjudicado a la cooperativa Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), según exigencia del artículo 15 de la Ley Forestal, que se constituye en un elemento esencial, máxime que existe un informe previo de un ingeniero que lo califica como de bosque. Explica que tratándose de este tipo de bienes –incorporados de manera automática por mandato legal al patrimonio natural del Estado–, la Administración no puede disponer de ellos, lo que hace que el acuerdo impugnado sea absolutamente nulo por ser su objeto legalmente imposible (artículo 14 de la Ley Forestal). Así, agrega, que al tenor de lo dispuesto en el artículo 1º de la ley de cita, se constituye en una función esencial del Estado la protección del recurso forestal, circunstancia que evidencia lo lesivo de lo actuado.
Indica que el terreno que se intenta recuperar debe ser administrado por ese órgano, propiamente el Área de Conservación de Osa. Pide declarar también nula la escritura de traspaso. De la misma manera, el represente del Estado pide declarar con lugar la demanda de lesividad, con base en las siguientes razones: a.) Que la demanda cumple los presupuestos para que sea acogida, en lo que respecta a la legitimación activa y pasiva (al ser la entidad actora, la autora del acto que se pide declarar nulo) y pasiva (ya que el acto impugnado confirió un aparente derecho de propiedad a la cooperativa accionada), al objeto (al presentar vicio de nulidad absoluta), el procedimiento (al mediar un acto del jerarca de la institución que lo declara lesivo) y temporal (en tanto, tratándose de bien incorporado al patrimonio natural del Estado, la acción no está sujeta a plazos ni de prescripción, menos de caducidad); b.) Que el patrimonio natural del Estado está conformado de áreas silvestres protegidas (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente) y aquellos bosques y terrenos de aptitud forestal que pertenezcan a las instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal vigente número 7575); siendo que por mandato legal se da su incorporación de manera automática, afectación que está dada en nuestro ordenamiento jurídico desde mil novecientos Placa30231 , en las anteriores y subsecuentes leyes forestales (número 7174, 7032 y 4465).
De manera que, como lo ha considerado la jurisprudencia nacional –tanto de la Sala Constitucional como de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia–, no se requiere de un acto o procedimiento posterior de incorporación, porque ello lo hizo de manera general el legislador, siendo que la calificación que realiza el Ministerio de Ambiente y Energía es meramente un acto de constatación de aquella condición; c.) Que es innegable que los terrenos que se pretenden recuperar en esta demanda son bosques, condición que tenían previo a la adopción del acto de adjudicación en el año de mil novecientos noventa y ocho, según informe del ingeniero Víctor Guevara Fernández, como la tiene a la fecha, según estudio de funcionarios del Sistema de Área de Conservación en el año dos mil seis y se constata con el mapa de cobertura boscosa Fonafifo 2000. Inclusive llama la atención que en el acto de adjudicación se consignó que era terreno no parcelable y que el traspaso era con la finalidad de proteger y conservar tales terrenos; hecho aceptado por la cooperativa demandada; d.) Consecuentemente tiene las características de inalienabilidad e imprescriptibilidad, de donde el acuerdo del Artículo XIV de la sesión 037-98 de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario es absolutamente nulo, en los términos de los numerales 132, 133, 158 y 166 de la Ley General de la Administración Pública, al ser el objeto de la adjudicación un bien de dominio público, y por ello el contenido ilícito e imposible.
Además, se traspasó dicho terreno sin la debida y previa calificación de parte de funcionarios del Ministerio de Ambiente y Energía; siendo que además su administración, por mandato legal está reservada al Sistema de Áreas de Conservación. Agrega que al tenor de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, resulta exigido para la Administración en su conjunto darle el destino a los bienes inmuebles según su capacidad y uso de suelo, siendo que el Instituto de Desarrollo Rural, sólo puede disponer de terrenos con vocación agrícola; e.) Disiente de la consideración esgrimida por la institución accionante en lo que respecta a la desafectación de este tipo de bienes, dado que ello sólo puede hacerse mediante ley, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, como lo razonó la Sala Constitucional en sentencia 2000-10466. (Memorial del Estado a folios 68 a 109 y 114 a 123 y manifestaciones de ambos coadyuvantes en la Audiencia Preliminar, según soporte en disco compacto.)
VI.DE LOS PRESUPUESTOS DEL PROCESO DE LESIVIDAD.- De previo al análisis sustantivo del caso concreto, estima necesario este Tribunal examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos haría innecesario el examen de fondo. Cabe advertir que el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el Juzgador, por constituirse en elementos esenciales de la acción, y valga la indicación, que tanto el personero del instituto accionante como la representación del Estado, durante la Audiencia Preliminar, en la fase de conclusiones, hicieron referencia a estos elementos. Debemos recordar que los procesos de lesividad están dispuestos como una garantía para el administrado en tanto se parte del principio de intangibilidad de los actos propios, como derivado directo de los artículos 34 y 45 de la Constitución Política, en los que se recoge la protección a los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, que impiden, en principio, que la Administración revierta en forma arbitraria o antojadiza los actos declarativos de derechos subjetivos, por lo que, debe acudir a la intervención de los órganos jurisdiccionales para la impugnación de éstos por estimarlo "lesivo " –del interés público, por razones de orden económico o de otra naturaleza–, sobre la base de una nulidad absoluta no evidente y no manifiesta o relativa, lo que conlleva a su pretensión de eliminación del mundo jurídico, proceso en el que se debe seguir la garantía del debido proceso constitucional, como derecho fundamental.
En efecto, en diversos fallos –entre otros, ver las sentencias número 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 y 899-95–, la Sala Constitucional desarrolló la doctrina de la intangibilidad de los actos propios, la que, inclusive dotó de rango constitucional, al sustentarla en los principios de irretroactividad e intangiblidad del patrimonio (artículos 34 y 45 de la Constitución Política); en virtud del cual, cuando exista un acto declaratorio de derechos subjetivos, éste deviene inmodificable para la Administración, salvo que utilice las vías previstas por el ordenamiento jurídico para su revocación o anulación, reguladas en los artículos 154 y 155,173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, previo cumplimiento, en los dos primeros casos, del procedimiento administrativo ordinario. Así, ha señalado:
"[...] existe en derecho un principio general según el cual nadie puede volver sobre sus propios actos, sin embargo en lo que respecta a los actos emanados de la Administración en ejercicio de sus funciones opera el principio general de que los actos administrativos son esencialmente revocables existiendo sin embargo una excepción, cual es que los actos administrativos no son revocables cuando crean, declaran o reconocen derechos en favor de terceros siempre y cuando esos actos hayan sido dictados en cabal cumplimiento de los requisitos esenciales para su validez cuales son el objeto, competencia, voluntad y forma, pues en caso de que no cumplan tales requerimientos precisamente por ser actos que crean, declaran o reconocen derechos podrían engendrar nulidad absoluta o relativa la cual es declarada a partir de procedimientos previamente establecidos por ley [...]" (sentencia de la Sala Constitucional número 5808-93, de las dieciséis horas cuarenta y dos minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y tres).
Con ello no se está desconociendo a la Administración Pública la facultad de revocar y modificar sus propias decisiones; pero se sabe que ésta no es totalmente libre, sino que debe sujetarse a los límites –ya señalados– dispuestos expresamente por el legislador, y que, por interpretación de la Sala Constitucional, se constituyen en garantía de la legitimidad de la actuación de la Administración, y en derecho para el administrado. Así, en los numerales 10 inciso 5) y 34 supra citado y 173 y 183. 3 de la Ley General de la Administración Pública (número 6227) se prevé el proceso de lesividad respecto de aquellas situaciones en las cuales el acto presente una nulidad que no resulte evidente y manifiesta o relativa; pero con las siguientes características: en primer lugar , que se trate de un acto declaratorio de derechos subjetivos, entendiendo como tal el "... poder de obrar válidamente dentro de ciertos límites, y / o de ser beneficiario de la conducta pública, exigiendo del Poder Público (y en concreto de la Administración), por un medio coactivo si es preciso, la conducta concreta y específica correspondiente, otorgada por el Ordenamiento Jurídico a ese o esos sujetos para la satisfacción de sus fines o intereses" (Nombre70771 , La Justicia Administrativa.
Tomo II, Investigaciones Jurídicas S.A., San José. Costa Rica 2002, pág. 178); en segundo lugar, que el acto sea lesivo a los intereses públicos o a los intereses económicos del Estado, por lo que al hacer la valoración correspondiente, el juzgador habrá de determinar si efectivamente se ha producido una afectación del interés común o general, o de las finanzas públicas; y en tercer lugar, que el acto en cuestión debe estar viciado de nulidad, es decir, que dicho acto no cumpla los requisitos sustanciales para su validez, en tanto éste no resulte conforme con el ordenamiento jurídico, entendido éste más allá del concepto restringido y erróneo que lo conceptúa como la norma aplicable a un caso particular, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública. Así los elementos a tomar en cuenta para establecer la validez del acto son amplios:
"Deben incluirse como componentes del parámetro de legalidad o invalidez, por consiguiente, los principios generales del derecho, la jurisprudencia y la costumbre (artículos 6 y 7 LGAP) y, adicionalmente, normas de carácter metajurídico, en sentido estricto, pero debidamente positivizadas o incorporadas al ordenamiento jurídico como las reglas unívocas o de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica y los principios elementales de la lógica, justicia o conveniencia (artículos 158, párrafo 4º, 160, 15, 16 y 17 de la LGAP)." (Nombre32 , Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, Biblioteca Jurídica Diké. Primera edición, Bogotá Colombia. 2002, págs 396 y 397); De la dispuesto en los artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, es posible extraer las condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales de la lesividad, a saber: a) Elemento subjetivo, en una doble vertiente, la referida a la legitimación activa, que está residenciada en la Administración autora o emisora del acto cuestionado, como se extrae del inciso 5) del artículo 10 del Código de rito que rige esta Jurisdicción.
Esto significa que la legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo de lesividad la tendrá la Administración Pública que dictó el acto administrativo propio, firme y creador de derechos subjetivos en el destinatario. Ese acto solo puede ser declarado lesivo por el respectivo superior jerárquico supremo, emitiendo un acto debidamente fundado que indique las razones del por qué considera que la conducta administrativa es contraria a los intereses públicos. Por lo tanto, si desde la perspectiva subjetiva la Administración Pública no cumple las condiciones dichas, carecería de legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo, que podrá ser alegada por la parte demandada como excepción de fondo, e incluso apreciada de oficio por el Tribunal decisor, al ser un presupuesto de tal naturaleza necesario para el dictado de la sentencia; y la atinente a la legitimación pasiva, que ostentaría el receptor de los efectos de la conducta administrativa que se declara lesiva.
En el caso en estudio, ambas dimensiones se cumplen en razón de que es la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario la autora del acto impugnado en este proceso –Artículo XIV de la sesión 037-98, del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho–, generador de derechos subjetivos a favor de Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), en tanto en él se dispuso segregar, adjudicar y traspasar parte de la finca Nazareno, aproximadamente 292 hectáreas, al, área no parcelable, ubicada en Piedras Blancas del cantón de Osa. También consta que el jerarca de la entidad –su Junta Directiva– declaró lesivo al interés público aquél acto, mediante acuerdo del Artículo 73, de la sesión ordinaria número 025-2010, del dieciséis de agosto del dos mil diez. b) Elemento objetivo, atendiendo a que la lesividad se constituye en un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos –declarativos de derechos– que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo dispuesto en los artículos 128, 158, 165 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.
Este elemento es cabalmente el objeto de la presente demanda de lesividad, y que se analizará en detalle posteriormente, constatándose por el momento, la declaratoria de lesividad de parte del jerarca del Instituto de Desarrollo Agrario –su Junta Directiva–, que estimó que el acto impugnado es lesivo por infracción de la normativa forestal (artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal) –acuerdo dado por el Artículo 73 de la sesión ordinaria 025-2010, del dieciséis de agosto del dos mil diez-. c) En lo que respecta al orden procedimental, se impone que la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público; lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la Administración que son impostergables para formular la acción. Se aclara que para ello no requiere de audiencia al tercero, ya que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa.
Ahora bien, cuando el acto emane de la Administración Central (Ministerio), la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (artículo 16 de la Ley número 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Si es el caso de las administraciones públicas descentralizadas, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Como se ha venido indicando, en este caso, consta dicha declaratoria de lesividad, emanada del jerarca de la institución accionante, y es más, se verificó un procedimiento administrativo, inicialmente tendente a declararse en sede administrativa la nulidad absoluta del acto impugnado ahora, y luego de conferirse audiencia a Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) dio como resultado el informe del Órgano Director (Asesoría Legal Región Brunca), de las diez horas del once de mayo del dos mil diez, que recomendó declarar lesivo el acuerdo del Artículo XIV de la sesión ordinaria 037-98, de la Junta Directiva, como en efecto se hizo posteriormente. d.) Finalmente, en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal vigente establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (no de su comunicación) para declararlo lesivo a los intereses públicos y, luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga, en principio, un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos, corriendo el año aludido desde el cese definitivo de dichos efectos.
En esa hipótesis, la eventual sentencia estimatoria dispondrá la nulidad únicamente para la inaplicabilidad futura del acto, constituyéndose en una excepción expresa al régimen de retroactividad de las nulidades absolutas establecido por el ordinal 171 de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, el ordenamiento procesal establece de manera expresa dos excepciones a este aspecto temporal de un año, según se anotó anteriormente, en relación con la tutela del dominio público, en los que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva de manera expresa en el ordinal 34 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo (y tratándose de bienes incorporados al patrimonio natural del Estado, de manera expresa en el artículo 14 de la Ley Forestal) y en la materia tributaria, en la cual el artículo 41 inciso 2) del Código Procesal de esta Jurisdicción señala que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute.
Precisamente, si no se cumple el aspecto temporal de la lesividad, las partes –e incluso de oficio el juez tramitador o decisor– pueden determinar la existencia de una caducidad de la acción en los términos del artículo 39 Ídem. Este presupuesto se analizará en detalle en el siguiente Considerando, aprovechándose de la formulación de la defensa de prescripción. En síntesis, si una Administración Pública pretende interponer un proceso contencioso administrativo de lesividad, deberá cumplir las condiciones expuestas anteriormente; y si no es así, lo procedente por parte del órgano jurisdiccional es declarar la inadmisibilidad de la demanda, sin poder entrar a analizar los alegatos de fondo del proceso, ya que se debe recordar que la falta de una adecuada declaratoria de lesividad tiene un efecto eminentemente procesal y no de fondo de las cuestiones debatidas dentro del proceso.-
VII.DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO.- Previo al examen de legalidad de la actuación formal cuya nulidad se reclama –Artículo XIV de la sesión número 037-98 del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario–, es necesario referirse, de modo general, al patrimonio natural del Estado, por cuanto se verá, ello incide en el fondo del asunto planteado. Conviene precisar que la definición de este concepto viene dado de una interpretación integrativa del ordenamiento que rige la materia, conforme al mandato impuesto al aplicador del Derecho en los numerales 10 de la Ley General de la Administración Pública y su homólogo del Código Civil, al tenor de lo cual, además de encontrar preceptos conexos, coordinados e interdependientes, se prioriza la mejor realización del interés público, que en este caso está residenciado en el cumplimiento del mandato constitucional impuesto en el artículo 50 a todo el aparato estatal de garantizar, defender y preservar "un ambiente sano y ecológicamente equilibrado", que conforme al desarrollo de la ley y referido a este caso en concreto, está residenciado en la protección y conservación del patrimonio forestal.
En efecto, el patrimonio natural del Estado está integrado por las áreas silvestres protegidas, conforme a la clasificación enunciada en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, y que comprende las reservas forestales, zonas protectora, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal número 7575, artículo 1°, párrafo 2°, 3° inciso i); Ley de Biodiversidad, artículo 22 y siguientes y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales, artículo 3° incisos d) y f), en relación con la Ley Orgánica del MINAE y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículo 82, inciso a); y los "bosques y/o terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública,..." (artículo 13 de la Ley Forestal, el subrayado no es del original).
Cabe resaltar que, tanto las áreas silvestres protegidas como el resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal comprendidas en la zona marítimo terrestre, están excluidas del ámbito de regulación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043, por regulación expresa del artículo 73 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre) ; de manera que estas zonas se encuentran sujetas a la regulación forestal, lo cual implica, que su administración compete al Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Debe hacerse la indicación de que esta regulación se viene dando en las leyes forestales anteriores, esto es en el artículo 32 de la Ley Forestal número 4465, de mil novecientos sesenta y nueve; y con idéntica redacción lo definió la Ley número 7032, de 1986, que modificó la anterior Ley Forestal citada, y que en muchos aspectos mantuvo la redacción señalada; regulaciones en las que se utilizó el término " patrimonio forestal" y en la vigente Ley Forestal, número 7575, de mil novecientos noventa y seis, se adopta un término más integral y amplio, al utilizar la acepción de "patrimonio natural del Estado ".
Adviértase que estas áreas tienen una afectación legal inmediata, que las incorpora de manera automática al demanio público, al tenor de lo cual, no se requiere acto o procedimiento posterior de incorporación (sentencias 1992-03789, 1997-04587 y 2008-16975 de la Sala Constitucional y 2012-350 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). En razón de lo anterior, bien puede deducirse que el acto de clasificación a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía (artículo 15 de la Ley Forestal) se constituye en uno de mera constatación, mas no de afectación. Como se observa, en la actualidad se da más énfasis a los bosques como componente esencial y primordial de la riqueza natural, y no solamente el recurso forestal del país. Por mandato del legislador se le dota de la condición de bien de dominio público, al tenor de lo cual, se encuentra protegido por el régimen especial de este tipo de bienes, conforme al cual, por su vocación y destino, están fuera del comercio del ser humano, son inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 14 de la Ley Forestal y 262 del Código Civil); de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo, cabalmente con miras a su conservación, protección, administración y fomento; y que por lógica consecuencia, resulta inhibido o prohibido su uso para su explotación agrícola, industrial o comercial.
Desde esta perspectiva, su posesión por parte de particulares no causa derecho alguno a su favor. Además, están sujetos al poder de policía , en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de autorizaciones de parte de la Administración y por supuesto a su control y fiscalización (artículo 18 de la Ley Forestal). Por tal motivo es que se prohibe a la Administración permutar, ceder, enajenar de ninguna manera, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes se hayan clasificado por el Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que, si estuvieran cubiertos de bosque, automáticamente quedarían incorporados al patrimonio natural del Estado (artículo 15 de la Ley Forestal), debiendo pasarse de inmediato a la administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación; y por ello cualquier acto de disposición de estos bienes, deviene en absolutamente nulo.
Finalmente, cuenta el Estado con una serie de instrumentos procesales para la recuperación de este tipo de bienes, cuando han salido, ilegítimamente, del dominio público. Resalta así el criterio finalista de un régimen jurídico especial y diferenciado de este tipo de bienes (bosques), al ser innegables los efectos positivos que se generan en favor de la tutela del ambiente con la protección de los bosques en tanto se ha reconocido
"Solo para nombrar algunas de sus funciones esenciales, los bosques absorben gas carbónico y emiten oxígeno a través del fenómeno de la fotosíntesis, ayudan a controlar algunos gases responsables del efecto invernadero y crean la atmósfera indispensable para el sostenimiento de la vida. Por otra parte, la cobertura boscosa reduce la erosión de los suelos, disminuye la intensidad de las escorrentías, y aminora igualmente los riesgos de inundación y de encenegamiento de los depósitos y vías de agua. A todo esto debe agregarse que el Nombre126787 representa del cincuenta al ochenta por ciento de los hábitats de especies y su biodiversidad es, en gran parte, la responsable de proporcionar una cantidad importante de productos farmacéuticos y alimentarios." (Nombre126789, Nombre126790 y Nombre8353. El Nombre126787 en el Derecho Internacional Ambiental. En: Revista IVSTITIA, San José, N° 162– 163, Junio – Julio 2000, pp. 26. )
Debe hacerse notar que no obstante que el criterio que se utiliza es el de "Nombre126787" o "terreno forestal", el cual a pesar de su importancia, es de difícil definición, en tanto, al menos en nuestro ordenamiento está definido de la siguiente manera:
"Ecosistema nativo o autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie de dos o más hectáreas, caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del setenta por ciento (70%) de esa superficie y donde existan más de sesenta árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro medido a la altura del pecho (DAP)." (Inciso d) del artículo 3 de la Ley Forestal.)
Su conservación y administración están confiadas por ley al Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), tal y como lo disponen los artículos 6 inciso a), 13 párrafo segundo y 14 de la citada Ley Forestal y el numeral 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente. Como parte de los deberes que les competen a la Administración –MINAE y al SINAC– en la tarea de la conservación y protección del patrimonio natural del Estado, están los siguientes:
VIII.ANÁLISIS DEL ACUERDO DEL ARTÍCULO XIV DE LA SESIÓN 037-98 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO.- Se procede al análisis de las alegaciones esgrimidas, debiendo considerarse lo siguiente:
Primero: El acto impugnado hace referencia a patrimonio natural del Estado. En efecto, valorada la prueba aportada, no existe la menor duda de que el área de terreno segregada y adjudicada a Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) –en tanto no consta que haya sido inscrita–, de aproximadamente 292 hectáreas de área no parcelable ubicada en Piedras Blancas del cantón de Osa, Provincia de Puntarenas, parte de las fincas con matrícula de Folio Real número Placa30232 (con plano catastrado número Placa23227) y número Placa30233 (con plano catastrado Placa30234), que forman una unidad y es denominada Finca Nazareno, indiscutiblemente está incorporado al patrimonio natural del Estado, al estar comprendido en su totalidad (100%) con Nombre126787 –según detalle del informe preparado en mil novecientos noventa y ocho por el ingeniero Víctor Guevara Fernández, con Nombre126787 de protección en 174.13 hectáreas (59.9%), Nombre126787 de producción en 87.06 hectáreas (29.9%) y Nombre126787 secundario en 29.02 hectáreas (9.99 %)-; condición que mantiene a la fecha, según inspección y clasificación que hicieran funcionarios del Área de Conservación de Osa, en el año dos mil seis, en que de manera expresa se indica que reúne los presupuestos del artículo 13 de la Ley Forestal.
Nótese que se trata de criterio técnico –expresión del principio constitucional ambiental de la objetivación de la tutela del ambiente– debidamente recabado, de manera que no resulta necesario acto administrativo que así lo declare, en atención a que tal afectación ya se hizo por mandato legal, y que por tal condición merece la tutela que el ordenamiento jurídico dota a este tipo de bienes. Resulta necesario advertir que este es un hecho no controvertido en la demanda, siendo que el representante de la cooperativa accionada más bien alegó que por tal condición del terreno –de bosque–, se había dispuesto que la segregación, adjudicación y traspaso era para proteger y conservar esa área. Al tenor de lo cual, se hace acreedor de la condición de bien de dominio público, y con ello de las características de este tipo de bienes, sea inalienable, imprescriptible e inembargable (artículo 14 de la Ley Forestal), y sujeto al poder de policía en lo que respecta a su uso y aprovechamiento (artículo 18 Ídem); pudiendo –y se agrega–, debiendo ser recuperable en cualquier tiempo por la Administración; en tanto no está sujeto a posesión –y menos de apropiación– de parte de terceros, además de que existe prohibición legal expresa de que la Administración disponga de éste, ya sea mediante permuta, cesión, enajenación, entrega o arrendamiento (artículo 15 Ibidem).
Segundo: El acuerdo del Artículo XIV de la sesión ordinaria número 037-98, del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho es absolutamente nulo, por vicio en los elementos esenciales de motivo, contenido y fin. En efecto, consecuencia de que se está ante un bien que forma parte del patrimonio natural del Estado, esto es, un bien de dominio público, ello hace que el motivo (artículo 133 de la Ley General de la Administración) presente vicio de nulidad absoluta, en tanto no se consideró para su adopción, que el mismo es indisponible para la Administración, ya que su administración corresponde en exclusiva al Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Consecuentemente, el contenido también presenta el mismo vicio (de nulidad absoluta), en atención a que su objeto (bien incorporado al patrimonio natural del Estado) es ilegal e imposible (artículo 132 Ídem), no pudiendo traspasarse a sujetos particulares.
Ello lleva a que también se presente vicio en mismo (de nulidad absoluta) en el elemento fin de este acuerdo (artículo 131 Ibidem), en razón de que se acompañó –y así consta en el expediente administrativo– un estudio de un ingeniero agrónomo sobre el terreno, con la finalidad de determinar el posible aprovechamiento del recurso forestal de esa área, en el que encontró valores económicos y de mercado favorables para ello –hecho probado 3.)–, desviándose el fin de la tutela de este tipo de bien, que lo reserva –en exclusiva– a cargo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Al respecto debe considerarse que por ley se le encomienda al Instituto de Desarrollo Rural (número 9036, del once de mayo del año dos mil doce) –antes Instituto de Desarrollo Agrario (Ley número 6735, del veintinueve de marzo de mil novecientos ochenta y dos) el dotar de terreno a adjudicatarios pero para destinarlos a actividades agrarias, esto es, de corte productivo basadas en la utilización de los recursos naturales, sea agricultura, ganadería, silvicultura y pesca (relación de los artículos 1, 3 y 5 de la citada Ley 9036.) Consecuentemente, al ser un área no parcelable y ser Nombre126787 en la totalidad de su área, escapa a la competencia de disposición de parte de esta institución, desviándose el fin de su gestión encomendada.
Tercero: Incumplimiento de un requisito esencial establecido en la Ley. Adicional a lo ya indicado, no puede obviarse que en este caso hubo un grave incumplimiento de la exigencia establecida en el artículo 15 de la Ley Forestal, establecida como garantía de la tutela efectiva del patrimonio natural del Estado, y es que el acuerdo impugnado se adoptó sin la previa clasificación del terreno a cargo de funcionarios del Ministerio de Ambiente y Energía. Ello trajo como consecuencia un vicio insalvable de disposición a favor de un tercero particular –la cooperativa demandada– de un bien incorporado al demanio público. Se debe de aclarar que no obstante que el Instituto de Desarrollo Rural argumentó que con el acto impugnado se había desafectado dicho bien, ello no es jurídicamente posible, en atención a la aplicación del principio del paralelismo de las formas, que rige en el Derecho Administrativo, según el cual, las modificaciones o extinción de los efectos jurídicos de los actos o de situaciones jurídicas debe producirse mediante un acto de la misma potencia y resistencia del que los creó; de manera que, al haberse afectado mediante mandato legal –artículo 14 de la Ley Forestal–, sólo mediante otro acto del mismo rango, potencia y resistencia –ley emanada de la Asamblea Legislativa–, podría desafectarse, como lo consideró de manera expresa la Sala Constitucional en sentencia número 2000-10466; teniéndose en consideración además, que para ello se requiere del respectivo criterio técnico –en aplicación del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, expresión del citado principio constitucional ambiental de la objetivación del ambiente.- En todo caso, no se observa que del contenido del acuerdo impugnado se haya hecho expresa desafectación del área de terreno a segregar, adjudicar y registrar a favor de Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR), siendo que este tipo de actuaciones no puede ser de contenido tácito.
IX.DE LA DEFENSA DE PRESCRIPCIÓN.- En atención a la formulación de esta defensa que hace la cooperativa demandada, y habiendo sido reservada su resolución para este momento, se estima pertinente precisar el concepto de los institutos jurídicos de la caducidad (de la acción) y el de la prescripción (del derecho) . Respecto del primero –la caducidad–, de manera sencilla, podemos entenderlo como el plazo establecido en la norma legal de orden procesal para interponer legítimamente –en tiempo– el proceso. Así, “… para que pueda hablarse de caducidad, es preciso que con anterioridad se haya producido un determinado efecto jurídico, es preciso que haya surgido una determinada situación jurídica de posibilidad axiológica, cuya falta de ejercicio en una forma determinada produzca su extinción.” (PÉREZ VARGAS, Víctor. Derecho Privado, San José, Litografía e Imprenta LIL, S.A, 3° edición, 1994, p. 203); y agrega este autor “… cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término,…, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente.” ( Op. cit., p.p. 203-204).
De igual manera, Nombre135950 enuncia algunos elementos diferenciadores al indicar: “ A nuestro entender, la razón y el fundamento de la caducidad difieren de los de la prescripción en que la caducidad no depende, como la prescripción, del hecho subjetivo de la inercia del titular del derecho durante cierto tiempo, sino exclusivamente del hecho objetivo de la falta de ejercicio del derecho en el tiempo establecido, y en que se inspira no ya en la existencia de conformar la situación de derecho a la situación de hecho que dura un cierto tiempo considerado suficiente, a este propósito, por la ley, sino más bien en la de limitar en el tiempo el ejercicio de un derecho (…) cuando el diligente ejercicio del mismo se estima conveniente para un interés individual o superior.” (Nombre135951 , . Doctrinas Generales del Derecho Civil, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1964, p. 135.) Por su parte, la prescripción, también denominada “ extintiva", " negativa” o “liberatoria ”–, en razón de sus efectos, es creada precisamente para tutelar el orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas, por cuanto, aún cuando, en principio, el ideal de justicia se cierne como materia prima en todas las normas jurídicas, en algunas oportunidades cede a favor de otras aspiraciones, tales como el de la seguridad jurídica.
Así, es bajo el influjo de este principio, que el instituto de la prescripción encuentra sentido, porque permite rehusar brindar tutela a aquél, que ostentando un derecho subjetivo, ha dejado transcurrir un determinado lapso sin gestionar, en modo alguno, su resguardo. Así, la jurisprudencia constitucional (en sentencias número 6472-96, 1797-97, 4432-97, 8390-97, 8790-97, 4397-99, 1794-99, 2001-0856, 2006-2228 y 2007-0442) ha señalado que "es un instrumento jurídico creado a efecto de declinar el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, que actúa a modo de sanción procesal por la inactividad de los sujetos procesales en los procesos iniciados o no"; que corresponde determinar al legislador (en la ley), toda vez que "ello no puede establecerse vía reglamentaria sin referencia alguna a ley formal y ello es así por cuanto la misma Sala anteriormente había indicado que las limitaciones y con mucha mayor razón la extinción de derechos fundamentales, no puede hacerse a través de reglamento autónomo" (sentencias constitucionales número 280-I-94, 2000-4367 y en igual sentido, la número 2006-2228, de las quince horas doce minutos del veintidós de febrero del dos mil seis).
Lo anterior implica que se trata de un asunto de política criminal que adopta el Estado a través del órgano competente para ello, sea la Asamblea Legislativa, de manera que es ésta quien tiene la facultad para establecer los parámetros de su regulación. Es, en suma, una sanción a la inacción del titular, pues la jurisdicción, ante protesta del obligado, del no ejercicio del derecho en el plazo establecido en la ley, una vez constatado, debe declarar prescrito el reclamo. La prescripción liberatoria supone la concurrencia de tres elementos fundamentales: a) inercia del titular de un derecho en su ejercicio, b) transcurso del tiempo fijado por el ordenamiento jurídico en esa inercia del titular y; c) alegación o excepción del sujeto pasivo de la relación jurídica de hacer valer la prescripción. Ello supone que no existe efecto liberatorio si pese a concurrir los presupuestos a) y b), la articulación no se formula.
De ahí que la prescripción atienda a un principio rogatorio y a diferencia de la caducidad (en términos procesales), no pueda ser considerada de oficio. En el caso en estudio, se observa que el representante de Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) confunde la aplicación de los institutos explicados, dado que conforme a las regulaciones del Código Procesal Contencioso Administrativo, tratándose de la impugnación de actuaciones formales –salvo en lo que respecta a la materia tributaria por expresa disposición del numeral 41 de ese cuerpo legal refiere a la prescripción del derecho–, el instituto jurídico que rige para su cuestionamiento en sede contenciosa, es el de la caducidad de la acción. Ahora bien, habiéndose determinado que se está ante un bien incorporado al patrimonio del Estado, llevan razón la institución actora y los coadyuvantes activos al señalar que no se produce la alegada prescripción.
En efecto, tratándose de la tutela de bienes de dominio público, el derecho de acción no está sujeto a plazos, lo que se dispone de manera expresa en el artículo 34 inciso 2) del Código de rito de referencia. Nótese que es característica esencial de este tipo de bienes su imprescriptibilidad, que de manera expresa se dispone respecto de los bienes incorporados al patrimonio natural del Estado en el artículo 14 de la Ley Forestal, esto es, no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su régimen jurídico de manera permanente, pudiendo ejercerse las correspondientes acciones de recuperación –reivindicación– en cualquier tiempo. Adicionalmente cabe señalar que la referencia normativa que se hizo cuando se formuló la defensa de prescripción, fue el numeral 194 de la Ley General de la Administración Pública, el cual en modo alguno regula plazo de prescripción –como sí el supuesto de la responsabilidad Administrativa por conducta lícita–, y es en todo caso el artículo 198 de la ley de referencia el que sí establece un plazo de prescripción, pero en relación al régimen de responsabilidad objetiva de la Administración, y lo establece en cuatro años.
En todo caso, se recuerda que el plazo de caducidad establecido en los artículo 173.4 y 183.2 de la Ley General citada, previo a la reforma ordenada por Ley 8508, del veintidós de junio del año dos mil seis, y que entró en vigencia el primero de junio del dos mil ocho, establecía un plazo de cuatro años para que la Administración ejerciera la potestad revisora de los actos declarativos de derechos, plazo que se repite, no era aplicable a la tutela de los bienes de dominio público. Finalmente, se debe hacer la observación de que, el acto que declaró lesivo el acto que se impugna en esta demanda, data del dieciséis de agosto del dos mil diez y este proceso se interpuso el veintiocho de julio del dos mil once, esto es, no vencido el plazo fatal del año luego de aquella decisión. Consecuentemente, por improcedente debe rechazarse la defensa de prescripción alegada y se constata el cumplimiento del elemento temporal de la demanda.
X.COROLARIO Y PRETENSIONES ACCESORIAS.- En atención a lo indicado, procede declarar procedente la demanda de lesividad interpuesta por el Instituto de Desarrollo Rural, conforme fue peticionado, de manera que se deberá declarar nulo el acuerdo adoptado por el Artículo XIV de la sesión 037-98, del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho por la Junta Directiva del entonces denominado Instituto de Desarrollo Agrario, únicamente en cuanto dispuso segregar, adjudicar y traspasar a la cooperativa accionada un área de 292 hectáreas de área no parcelable ubicada en Piedras Blancas del cantón de Osa, Provincia de Puntarenas, parte de las fincas con matrícula de Folio Real número Placa30232 (con plano catastrado número Placa30235) y número Placa30233 (con plano catastrado Placa30234), que forman una unidad y es denominada Finca Nazareno-; por tratarse de terrenos incorporados al patrimonio natural del Estado, al tenor de lo cual, es un bien de dominio público que resulta inembargable, imprescriptible, inalienable y está fuera del comercio de los hombres.
Además dicho acto es lesivo al interés público, por grave infracción del mandato del artículo 50 de la Constitución Política impuesto al aparato estatal en su conjunto de garantizar, defender y preservar la debida tutela del ambiente (sano y ecológicamente equilibrado), obligación que se desarrolla en el artículo 1 de la Ley Forestal, que establece como
"... función esencial y prioritaria del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables....
En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales." Se hace la observación que no se tiene conocimiento de que tales áreas hayan sido inscritas a nombre de esta cooperativa, en atención a que esta acción dependía de la presentación de los correspondientes planos catastrados. En razón de lo anterior, y conforme a lo peticionado, por conexidad y consecuencia también es absolutamente nulo el contrato de traspaso de la finca Nazareno (292 hectáreas) que le hiciera el entonces Instituto de Desarrollo Agrario a favor de Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.), contenido en la escritura pública otorgada ante el notario público Julio Sánchez Carvajal, número dieciséis, del tomo treinta y ocho, folio diecisiete.
Debe hacerse notar que la presente impugnación no se dirige en sentido estricto contra la actuación desplegada por el señalado notario público, sino más bien, en el contenido de la escritura por él consignada, que tiene como origen o causa el acto dictado por la Junta Directiva del entonces llamado Instituto de Desarrollo Agrario, cuyos efectos no pueden persistir, en aplicación del mandato legal establecido en el numeral 171 de la Ley General de la Administración Pública y la doctrina que inspira el régimen de tutela de los bienes demaniales. Ello toda vez que al tratarse de un bien de dominio público, estaba fuera del comercio de los hombres y existir prohibición legal para disponer de su dominio o constituir derechos reales sobre él. Por su misma naturaleza, no podía ser objeto de apropiación privada ni alegarse la existencia de derechos de posesión sobre él. De igual suerte, y por ser pretensiones accesorias, además de instrumentales a la ejecución del fallo que se hace, también se estiman procedentes los otros pedimentos realizados, pero únicamente en lo concerniente a que se ordene al Archivo Nacional anotar en el Protocolo original del notario público Julio Sánchez Carvajal, la razón de nulidad del contrato de traspaso que hiciera el Instituto de Desarrolo Agrario a favor de Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) consignado en la escritura supra indicada (número dieciséis, del tomo treinta y ocho, folio diecisiete) y el disponer que una vez firme la sentencia, la parte demandada haga entrega inmediata del inmueble libre de ocupantes, pero al Instituto de Desarrollo Agrario, titular registral del inmueble.
En este sentido es necesario aclarar que con la nulidad declarada del acuerdo adoptado por Artículo XIV de la sesión 037-98 de la Junta Directiva del ente accionante, celebrada el seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, conforme a la previsión del artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública, la situación jurídica se revierte a la situación existente al momento de su adopción, máxime que en este caso, no se ha logrado acreditar la inscripción a nombre de la propiedad adjudicada a Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.). De manera que, deberá la entidad actora realizar las acciones administrativas pertinentes para la disposición del mismo, si es su deseo traspasarlo al Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se estima que dicha decisión debe ser adoptada por la administración activa al corresponder con una actuación propia, no pudiendo sustituirla esta Autoridad jurisdiccional, máxime que no existe conflicto al respecto.
Adicional a lo ya indicado, por otro lado, acceder a lo así solicitado, supondría reconocer legitimación en el Instituto accionante para pedir en juicio, una conducta a favor de otro ente público, para la cual, no tiene alguna capacidad legal para su representación. En la presente causa el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, que si bien ostenta estatus procesal de coadyuvante, no es parte, lo que desde el punto de vista procesal a todas hace improcedente que obtenga en sentencia por mediación de un tercero (la Administración actora), una declaración a su favor. Finalmente se debe agregar que los requerimientos de que la puesta en posesión se hagan por intermedio de un juez contencioso y de ser necesario con la ayuda de la Fuerza Pública, suponen de antemano una negativa de la demandada de cumplir con lo ordenado por esta Autoridad, en tanto son remedios que el ordenamiento jurídico provee para la debida ejecución de los fallos jurisdiccionales, se repite, si y solo sí el obligado se niega a ello.
Con la contestación de la demanda, Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (COOPROSUR R.L.) opuso las defensas previas de incompetencia en razón de la materia, en lo referente a la impugnación de la escritura pública otorgada ante notario público Julio Sánchez Carvajal, número dieciséis, del tomo treinta y ocho, folio diecisiete, alegando que ello debía de hacerse ante la Dirección Nacional de Notariado, la cual fue rechazada por el Juez Tramitador mediante auto número 895-2011, de las catorce horas del veintidós de mayo del dos mil doce (folios 59 frente y vuelto); la falta de integración de la litis, para traerse al proceso al notario público indicado (Julio Sánchez Carvajal) y a los funcionarios del Instituto de Desarrollo Agrario que intervinieron en la adopción del acto impugnado, que fue también desestimada por el mismo Juzgador mediante auto número 1907-2012, de las once horas treinta minutos del ocho de noviembre del dos mil doce (folios 124 frente a 125 vuelto) y la de prescripción, que fue reservada para resolverse en sentencia de fondo, y que como se indicó líneas atrás, fue rechazada.
Como defensa de fondo sólo opuso la de falta de legitimación activa, pero únicamente en lo concerniente a la falta de legitimación del Instituto de Desarrollo Rural para solicitar la anulación de la señalada escritura pública. Al respecto, es necesario advertir que, tanto la doctrina procesal como la jurisprudencia contenciosa (en este sentido, pueden consultarse las sentencias de casación supra citadas 34-1961, 317-2008 y 465-2009) reconocen como presupuestos sustanciales para el dictado de toda sentencia, los relativos a la legitimación de las partes intervinientes, el interés en la resolución del conflicto y el derecho; los cuales son revisables aún de oficio por todo juzgador. En el caso en estudio, en cuanto a la primera, cabe considerar que la legitimación ad causam, se conforma en tanto exista una vinculación de las partes en una determinada situación jurídico material, de modo que requiere la identidad entre quien demanda y el titular del interés subjetivo reclamado (activa) y entre el demandado y el obligado a la prestación requerida (pasiva).
Así, se dice, hay legitimación activa cuando existe la posibilidad de acoger eficazmente la pretensión con respecto a la parte actora y pasiva cuando ese pronunciamiento pueda ser eficaz en relación con el demandado. En este caso y por los hechos y argumentos de ley ya explicados, el Instituto de Desarrollo Rural solicita la anulación de un acto declarativo de derechos a favor de la cooperativa demandada, adoptado por la Junta Directiva de esa entidad en acuerdo del Artículo XIV de la sesión 037-98 del seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, por estimarlo disconforme con el ordenamiento jurídico, por vicio de nulidad absoluta en sus elementos esenciales, y como consecuencia de esa declaratoria, también la de la escritura pública que protocolizó el contenido de ese acuerdo, y que en tal sentido, es instrumental a los efectos del acto administrativo anulado, de donde debe correr la misma suerte que el principal; debiéndose rechazar esta defensa en lo que fue formulada por el representante de la cooperativa accionada.
Sin embargo, en la forma explicada en el Considerando anterior (X.-), no le asiste legitimación ad causam activa al Instituto de Desarrollo Agrario en lo referente a la pretensión que hiciera para que se le pusiera en posesión de las áreas que se recuperan con esta acción, al Sistema Nacional de Áreas de Conservación; pretensión respecto de la cual, de manera oficiosa se declara la misma. En cuanto al segundo presupuesto de fondo, atinente al interés actual (la pertinencia y relevancia que exista de acudir a la vía judicial para resolver un conflicto determinado), se concluye que el mismo se cumple, cabalmente por la prevalencia de la tutela del ambiente como función primordial del Estado (en su conjunto), que obliga a la Administración a acciones como esta, para la recuperación del demanio público. Finalmente, en cuanto al derecho , por las razones enunciadas, al acogerse las pretensiones esbozadas por el Instituto de Desarrollo Rural, no queda más que determinarse la existencia de derecho para la formulación de esta acción, entendiéndose denegada únicamente en lo no concedido, referido a que se pusiera en posesión del bien del área recuperada al Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
Con la finalidad de proteger el objeto de este proceso mientras esta resolución adquiere firmeza, se ordena mantener las medidas cautelares dictadas por este Tribunal mediante resolución número 484-2012, de las diez horas cincuenta minutos del veintinueve de febrero del dos mil doce (folios 51 frente a 52 vuelto).
El artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece que las costas procesales y personales son impuestas al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor de lo dispuesto en esa misma norma, en concordancia con el numeral 119.2 ibídem . La dispensa de esta condena solo es viable: a) cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar; b) cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria; o bien, c) cuando se incurra en plus petitio, esto es, cuando la diferencia entre lo reclamado y lo obtenido en definitiva sea de un quince por ciento (15%) o más, a no ser que las bases de la demanda sean expresamente consideradas provisionales o su determinación dependa del arbitrio judicial o dictamen de peritos (ordinal 194 ibídem). En la especie, estima el Tribunal que la cooperativa demandada ha ostentado motivo suficiente para litigar, en la medida en que en su oportunidad recibieron la propiedad del ente demandante, por acto que estaba amparado por la presunción de legitimidad y que aparentemente respondía al ejercicio conforme a derecho de sus competencias legales.
En este sentido, su intervención en el proceso resultaba inevitable para revertir los efectos del acto que en definitiva ha sido declarado disconforme con el ordenamiento. Por ende, se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas.-
POR TANTO:
Se rechazan las defensas de fondo de prescripción y la falta de legitimación activa en lo que fueron formuladas por por la cooperativa demandada. De manera oficiosa se declara la falta de legitimación ad causam activa respecto de la pretensión poner en posesión de las áreas recuperadas con esta acción al Sistema Nacional de Áreas de Conservación. De manera oficiosa se declara una falta de derecho parcial. En consecuencia, se declara PARCIALMENTE PROCEDENTE la demanda de lesividad interpuesta por el Instituto de Desarrollo Agrario -actualmente Instituto de Desarrollo Rural- contra Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores del Sur (Cooprosur R. L.), entendiéndose denegada en lo no concedido; haciéndose los siguientes pronunciamientos:
Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre57176 Nombre5250 Proceso de lesividad Instituto de Desarrollo Rural contra Asentamiento Autogestionario Cooperativo de Productores Coadyvantes activos: Estado y Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)
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