Phytosanitary protection as concurrent state power and rigorous pesticide registration obligationProtección fitosanitaria como potestad estatal concurrente y obligación de registro riguroso de plaguicidas

“VI. PHYTOSANITARY PROTECTION AS AN ADMINISTRATIVE POWER PERTAINING TO THE COSTA RICAN STATE.— Before analyzing the elements of the act that the plaintiff company considers absolutely null, it is first necessary to have a foundation against which that subsequent legal scrutiny will be conducted. It is thus deemed pertinent to reflect on the control function or competence assigned to the Costa Rican State regarding the country's phytosanitary protection.

First: We must be clear that with the enactment of the Law of Phytosanitary Protection, number 7764, of April eighth, nineteen ninety-seven, effective as of the following May eighth, the phytosanitary protection measures established in that legal framework and the regulatory measures decreed for its execution were declared of public interest and mandatory application. Said legislation has as its objective the protection of plants from the damage caused by pests, to avoid and prevent the introduction and spread of pests that threaten food security and economic activity based on agricultural production, to regulate the combat of pests in plants, to promote integrated pest management within sustainable development, as well as other productive agricultural methodologies that allow pest control without environmental deterioration. In harmony with those postulates, as part of its objectives it establishes the regulation of the use and management of chemical, biological, or related substances and equipment for applying them in agriculture; likewise, their registration, importation, quality, and residues, while simultaneously seeking to protect human health and the environment. Now, in principle and in accordance with the legally assigned competence—in compliance with mandate 59 of the General Law of Public Administration—this important control function was assigned to the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado), whose functions include, as specified in canon 5 subsection o) of the cited Law number 7764, the following task:

“...

• o)Control chemical, biological, or related substances for agricultural use, regarding their registration, importation, exportation, quality, tolerance, residues, dosages, effectiveness, toxicity, presentation to the public, conservation, handling, commerce, general conditions of use, safety, and precautions in the transport, storage, elimination of containers, and residues of such substances; likewise, control the equipment necessary to apply them and any other activity inherent to this matter.” However, it is important to note that this task is not exclusive and excluding, neither of the State Phytosanitary Service nor of the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería). The foregoing because, prior to the enactment of this public-order law (as indicated, pursuant to the mandate of its numeral 1, cited above), the legislator had also provided for the participation of other Ministries in this important task, namely, the Ministry of Health (Ministerio de Salud), insofar as the regulations issued in the matter of pesticides must be issued by mutual agreement between the Ministry of Agriculture and Livestock and the Ministry of Health (articles 244 and 345 of the General Health Law, number 5395, of October thirtieth, nineteen seventy-three, effective as of February twenty-fourth, nineteen seventy-four, and coincidentally, article 5 subsections c) and d) of the Law of Phytosanitary Protection). Furthermore, the Ministry of Health has the power to carry out seizures, order the withdrawal from circulation, prohibit the importation, commerce, application, or distribution of toxic and dangerous substances (article 252 of the General Health Law). It is noted that, as provided by numeral 393 of this latter legal body, these are attributions that are not exclusive, but rather “concurrent with those that other laws grant to other public bodies within their respective competences.” Likewise, the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) has competence in this task regarding the definition of technical provisions to which every person (natural or legal, public or private) must conform in activities that may cause any type of soil contamination, as well as in the regulation and control of the use of products, machinery, tools, and implements that may harm the physical, chemical, or biological characteristics of soils, and finally, regarding the management of residues from fertilizer and agrotoxic products, as provided by numerals 28, 30, and 33 of the Law of Soil Use, Management, and Conservation (Ley Uso, Manejo y Conservación de los Suelos), number 7779. Thus, jointly the Ministry of Agriculture, the Ministry of Health, and the Ministry of Environment and Energy must investigate, disseminate, and recommend soil management practices that avoid, among other things, the leaching and accumulation of agrotoxins, as well as execute publication and dissemination measures on the correct management of agrochemicals, due to the effects they may have on the Nation's soils and waters; it being considered that such products have direct and/or indirect impacts on the environment in general, as they may also affect biodiversity (flora and fauna) and consequently, the health of individuals.

Second: Phytosanitary protection is of transcendence in the Costa Rican Social and Democratic Rule of Law (Estado Social y Democrático de Derecho Costarricense), insofar as it is inserted into or forms part of the effective protection of the environment, in the terms ordered by the mandate of article 50 of the Political Constitution, from which derives an express mandate to the State as a whole to “guarantee,” “defend,” and “preserve” this right, which necessarily translates into positive actions on the part of the Administration (as a whole) to give full content to this mandate. The foregoing because one of the elements that has the most negative impact on the environment is the inappropriate use of poor-quality (inefficient) agrochemicals, as they saturate and deplete the soil, causing the loss of its fertility, which has a direct and negative repercussion on the yield of resources, which can make agricultural exploitation unsustainable in the medium or long term; they also act as facilitators of pest propagation by eliminating the natural enemies of those they supposedly combat, through the action of the pesticides themselves, thus causing the appearance of abnormal densities of other organisms that may even achieve pest status; and the development of pests with greater resistance to the active ingredients of the various pesticides present on the market; the foregoing in addition to the possible affectation of the health of people and animals; all of which finds special protection in numerals 21, 46, and 50 of the Political Constitution. It should be noted in this sense that, in accordance with public-interest regulations, such as the Law of Phytosanitary Protection itself (article 1); the General Health Law (article 7); and the Law of Soil Use, Management, and Conservation (articles 3 and 61), a scope of action for the Costa Rican State is established in the control of the management of agrochemicals, which is not directed in a single direction, but rather comprises the following areas: a.) control over the registration and authorization of pesticides; b.) control over the exoneration and importation of agrochemical products; c.) control over the transport, distribution, and commercialization of these products; d.) control over the quality and management of pesticide residues; and monitoring of impacts from the use of pesticides on the environment and human health. In this process, the first is of particular interest, and finds its development in precepts 23, 24, and 25 of the Law of Phytosanitary Protection, which establish registration as one of the control mechanisms for establishments and inputs for agricultural use. Indeed, it is provided that all chemical, biological, or related substances, as well as equipment for agricultural use, must be inscribed in a registry (registro) that the State Phytosanitary Service is responsible for keeping, wherein all pertinent information about the product must be provided, whose use and commercialization is authorized through an administrative act, as a result of the exercise of the control function that in this matter is the responsibility of the State.

Third: The function entrusted to the State Phytosanitary Service of “registering” pesticides should not be understood as a merely mechanical action by the Administration, in which a simple verification or checking of a list of requirements established in the applicable regulations, whether of a legal or regulatory nature, is made. On the contrary, and as indicated in its report number FOE-AM-19/2004, of October twentieth, two thousand four, by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), addressed to the Executive Branch (including the then-sitting President of the Republic and the Ministries of Agriculture and Livestock, Health, Environment and Energy, National Planning and Economic Policy, and Economy, Industry and Commerce) and to the State Phytosanitary Service, this is an essential function in the protection of the environment, which must be exercised in accordance with national (previously indicated) and international regulations (guidelines of the Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO, and the World Health Organization, WHO) governing the matter of pesticide registration, in order to guarantee the veracity of the product's nature, physical and chemical properties, its effectiveness for the indicated crops and pests, impacts on the environment, residues in agricultural products, and the possible damages it may cause to the health of people and animals. As can be observed, this registration does not translate into the transcription of information provided by the applicant; on the contrary, in the case of pesticides “... the concept of ‘checklists’ should not be applied to the registration process, since it is not merely a matter of corroborating the delivery or non-delivery of requirements by the registrant, but of carrying out an evaluation based on said documentation” —as indicated by the Comptroller General of the Republic in the cited report (FOE-AM-19/2009)—; the foregoing, in the terms defined in article 2 (Definitions) of the International Code of Conduct on the Distribution and Use of Pesticides, adopted at the 123rd session of the FAO Council, in November of the year two thousand two, which defines the function of “pesticide registration (registro de plaguicidas)” in the following terms:

“Registration (Registro): the process whereby the responsible national or regional authority approves the sale and use of a pesticide, following a comprehensive evaluation of scientific data demonstrating that the product is effective for its intended purpose and does not pose an unacceptable risk to human or animal health or to the environment.” (The highlighting is not from the original.)

This was the definition adopted by the Comptroller General of the Republic in the cited report (FOE-AM-19/2009), and which is entirely coincident with the definition later adopted in article 3.55 of the Regulation on the Registration, Use, and Control of Synthetic Formulated Pesticides, Technical Active Ingredient, Adjuvants, and Related Substances of Agricultural Use (Reglamento sobre el Registro, Uso y Control de Plaguicidas, Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Técnico, Coadyuvante y Sustancias Afines de Uso Agrícola), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) number 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, of October thirty-first, two thousand six, effective as of January tenth, two thousand seven, and issued precisely in accordance with the guidelines given by the Constitutional Supervisory Body (Órgano Contralor Constitucional) in said report. It is deemed advisable to warn that on that occasion the Comptroller General of the Republic expressly indicated to the Administration the manner in which it should exercise this function (of pesticide registration), stating that the resolutions it issued in this regard in the future should be based “... on criteria that are in accordance with national and international regulations on the subject, with technique and science”; as from the evaluation carried out, it concluded that “... the State Phytosanitary Service of the MAG does not comply with efficiency, effectiveness, and with adherence to the principle of legality with its creation objectives, which call upon it to regulate, execute, and oversee the registration and use of agrochemicals, within the framework of an agricultural activity in harmony with nature and with faithful adherence to the constitutional principles of the right to life, health, and a healthy environment.” It must not be forgotten that, pursuant to the provisions of articles 68, 69, and 70 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), number 7428, of September seventh, nineteen ninety-four, effective as of the following November fourth, the reports (dictámenes) issued by this Constitutional Body in the exercise of its powers are binding for the corresponding Administration. In this specific case, the binding nature of this report (FOE-AM-19/2009) was indicated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) itself in ruling number 2004-13968, at eleven hours thirty-five minutes on December third, two thousand four. (In the same vein and generally, rulings number 2004-13968 and 2006-07510 from the same High Court may be consulted [...].)

“VI. DE LA PROTECCIÓN FITOSANITARIA COMO POTESTAD ADMINISTRATIVA QUE ATAÑE AL ESTADO COSTARRICENSE.- Previo a analizar los elementos del acto que la sociedad actora estima absolutamente nulos, procede primero tener un basamento respecto del cual se hará aquél escrutinio legal posterior. Así se estima pertinente hacer una reflexión en torno a la función o competencia de control asignada al Estado Costarricense respecto de la protección fitosanitaria del país.

Primero: Debemos tener claro que con la promulgación de la Ley de Protección Fitosanitaria, número 7764, del ocho de abril de mil novecientos noventa y siete, vigente a partir del ocho de mayo siguiente, se declaró de interés público y de aplicación obligatoria, las medidas de protección fitosanitaria establecidas en ese marco legal y las medidas reglamentarias que para su ejecución se decretaran. Dicha legislación tiene por objeto la protección de los vegetales de los perjuicios causados por las plagas, evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad económica sustentada en la producción agrícola, regular el combate de las plagas en los vegetales, fomentar el manejo integrado de plagas dentro del desarrollo sostenible, así como otras metodologías agrícolas productivas que permitan el control de plagas sin deterioro del ambiente. En armonía con esos postulados, como parte de sus objetivos se establece la regulación del uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente. Ahora bien, en principio y conforme a la competencia legalmente asignada -en acatamiento del mandato 59 de la Ley General de la Administración Pública, esta importante función de control se asignó al Servicio Fitosanitario del Estado, cuyas funciones incluyen, según se precisa en el canon 5 inciso o) de la citada Ley número 7764, el siguiente cometido:

"...

• o)Controlar las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, en lo que compete a su inscripción, importación, exportación, calidad, tolerancia, residuos, dosificaciones, efectividad, toxicidad, presentación al público, conservación, manejo, comercio, condiciones generales de uso, seguridad y precauciones en el transporte, almacenamiento, eliminación de envases y residuos de tales sustancias; asimismo, controlar los equipos necesarios para aplicarlas y cualquier otra actividad inherente a esta materia." Sin embargo, es importante anotar que esta tarea no es exclusiva y excluyente, ni del Servicio Fitosanitario del Estado, ni del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Lo anterior por cuanto, con anterioridad a la promulgación de esta ley de orden público (según se indicó, al tenor del mandato de su numeral 1, supra citado), el legislador había previsto la participación también de otros Ministerios en esta importante tarea, a saber, del Ministerio de Salud, en tanto lo concerniente a la reglamentación que se dicte en la materia de plaguicidas, deberá ser emitida de común acuerdo entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de Salud (artículos 244 y 345 de la Ley General de Salud, número 5395, del treinta de octubre de mil novecientos setenta y tres, vigente a partir del veinticuatro de febrero de mil novecientos setenta y cuatro y de manera coincidente, el artículo 5 incisos c) y d) de la Ley de Protección Fitosanitaria). Además el Ministerio de Salud tiene potestad para realizar decomisos, ordenar el retiro de circulación, prohibir la importación, comercio, aplicación o distribución de sustancias tóxicas y peligrosas (artículo 252 de la Ley General de Salud). Se advierte que, como lo previó el numeral 393 de este último conjunto legal, se trata de atribuciones que no son excluyentes, al contrario, sino "concurrentes con las que otras leyes otorgan a otros organismos públicos en sus respectivas competencias." De igual forma, tiene competencia en esta tarea el Ministerio de Ambiente y Energía en lo que respecta a la definición de disposiciones técnicas a las que debe ajustarse toda persona (física o jurídica, pública o privada) en actividades que puedan causar algún tipo de contaminación en los suelos, así como en la reglamentación y control de la utilización de los productos, maquinaria, herramientas e implementos que puedan perjudicar las características físicas, químicas o biológicas de los suelos, y finalmente, en relación con el manejo de los residuos de los productos fertilizantes y agrotóxicos, como lo preven los numerales 28, 30 y 33 de la Ley Uso, Manejo y Conservación de los Suelos, número 7779. Así, es que de manera conjunta el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente de Energía, deben investigar, divulgar y recomendar prácticas de manejo suelo que eviten en ellos, entre otros, la lixiviación y acumulación de agrotóxicos, así como ejecutar medidas de publicación y divulgación sobre el correcto manejo de los agroquímicos, por los efectos que puedan tener en los suelos y las aguas de la Nación; considerándose que tales productos tienen incidencias directas y/o indirectas en el ambiente en general, en tanto puede tener afectaciones también en la biodiversidad (flora y fauna) y consecuentemente, en la salud de las personas.

Segundo: La protección fitosanitaria es de trascendencia en el Estado Social y Democrático de Derecho Costarricense, en tanto se inserta o forma parte de la tutela efectiva del ambiente, en los términos ordenados por el mandato del artículo 50 de la Constitución Política, del que se deriva un mandato expreso al Estado en su conjunto, de "garantizar", "defender" y "preservar" este derecho, lo cual se traduce necesariamente en acciones positivas de parte de la Administración (en su conjunto) para darle cabal contenido a este mandato. Lo anterior por cuanto uno de los elementos que más impacto negativo tiene en el ambiente, es el uso inapropiado de agroquímicos de mala calidad (no eficientes), en tanto saturan y agotan el suelo, al causar la pérdida de su fertilidad, lo cual tiene una directa y negativa repercusión en el rendimiento de los recursos, que puede hacer insostenible a mediano o largo plazo la explotación agropecuaria; también actúan como facilitadores de propagación de plagas por la eliminación de enemigos naturales de las que supuestamente combaten, ello por acción de los mismos plaguicidas, provocando así, la aparición de densidades anormales de otros organismos que pueden llegar a alcanzar incluso el status de plaga; y el desarrollo de plagas con mayor resistencia a los ingredientes activos de los diversos plaguicidas presentes en el mercado; lo anterior en adición a la posible afectación a la salud de las personas y animales; todo lo cual, encuentra especial tutela en los numerales 21, 46 y 50 de la Constitución Política. Nótese en este sentido que conforme a normativa de interés público, como lo son la propia Ley de Protección Fitosanitaria (artículo 1); la Ley General de Salud (artículo 7) y la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (artículos 3 y 61), se establece un ámbito de acción del Estado costarricense en el control del manejo de los agroquímicos, que no están dirigidos en una sola dirección, sino que comprende los siguientes ámbitos: a.) el control sobre el registro y autorización de plaguicidas; b.) el control sobre la exoneración e importación de productos agroquímicos; c.) el control sobre el transporte, distribución y comercialización de estos productos; d.) el control sobre la calidad y manejo de los residuos de los plaguicidas; y el monitoreo de los impactos por el uso de plaguicidas en el ambiente y la salud humana. En este proceso interesa en particular el primero, y que encuentra su desarrollo en los preceptos 23, 24 y 25 de la Ley de Protección Fitosanitaria, que establecen el registro, como uno de los mecanismos de control de establecimientos e insumos para uso agrícola. En efecto, se dispone que toda sustancia química, biológica o afín, así como equipos para uso agrícola, debe inscribirse en un registro que al efecto le corresponde llevar al Servicio Fitosanitario del Estado, en el que debe de disponerse toda la información pertinente del producto, cuyo uso y comercialización se autoriza a través de un acto administrativo, como resultado del ejercicio de la función de control que en esta materia compete al Estado.

Tercero: La función encomendada al Servicio Fitosanitario de " registrar" plaguicidas no debe ser entendida como una actuación meramente mecánica de la Administración, en la que se hace una simple constatación o verificación de un listado de requisitos, establecidos en la normativa aplicable, ya sea de orden legal o reglamentaria. Al contrario, y como lo señaló en su informe número FOE-AM-19/2004, del veinte de octubre del mil cuatro la Contraloría General de la República, y dirigido al Poder Ejecutivo (comprendiendo al Presidente de la República en ejercicio en ese entonces y a los Ministerios de Agricultura y Ganadería, de Salud, de Ambiente y Energía, de Planificación Nacional y Política Económica y Economía, Industria y Comercio) y al Servicio Fitosanitario del Estado, se trata de una función esencial en la tutela del ambiente, la cual debe de ser ejercida conforme a la normativa nacional (previamente señalada) e internacional (directrices de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) que rige la materia de registro de plaguicidas, lo anterior, a efecto de garantizar la veracidad de la naturaleza del producto, propiedades físicas y químicas, su efectividad para los cultivos y plagas señalados, los impactos en el ambiente, los residuos en los productos agrícolas y los posibles daños que puedan causar a la salud de las personas y de los animales. Como se observa, este registro no se traduce en la transcripción de una información suministrada por el gestionante, al contrario, en el caso de los plaguicidas "... no se debe aplicar el concepto de 'listas de chequeo' al proceso de registro, ya que no se trata únicamente de corroborar la entrega o no de requisitos por parte del registrante, sino de llevar a cabo una evaluación con base en dicha documentación" -como señaló la Contraloría General de la República en el citado informe (FOE-AM-19/2009)-; lo anterior, en los términos definidos en el artículo 2 (Definiciones) del Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas, adoptado por el 123° período de sesiones del Consejo de la FAO, en noviembre del año dos mil dos, que define la función de " registro de plaguicidas" en los siguientes términos:

"Registro: proceso por el que la autoridad nacional o regional responsable aprueba la venta y utilización de un plaguicida, previa evaluación integral de datos científicos que demuestren que el producto es efectivo para el fin que se destina y no entraña un riesgo inaceptable para la salud humana, animal ni para el ambiente." (El resaltado no es del original.)

Esta fue la definición adoptada por la Contraloría General de la República en el citado informe (FOE-AM-19/2009), y que resulta totalmente coincidente con la definición que posteriormente se adoptó en el artículo 3.55 del Reglamento sobre el Registro, Uso y Control de Plaguicidas, Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Técnico, Coadyuvante y Sustancias Afines de Uso Agrícola, Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, del treinta de uno de octubre del año dos mil seis, vigente a partir del diez de enero del dos mil siete, y dictado precisamente conforme a los lineamientos dados por el Órgano Contralor Constitucional en el indicado informe. Se estima conveniente advertir que en esa oportunidad la Contraloría General de la República le indicó de manera registro de plaguicidas), consignando que las resoluciones que a este respecto dictara en un futuro debían de fundamentarse "... en criterios que estén acordes con la normativa nacional e internacional sobre el tema, con la técnica y la ciencia"; en tanto de la evaluación que realizó concluyó que "... el Servicio Fitosanitario del Estado del MAG no cumple con eficiencia, eficacia y con apego al principio de legalidad sus objetivos de creación, que lo llaman a regular, ejecutar y fiscalizar el registro y uso de agroquímicos, en el marco de una actividad agrícola en armonía con la naturaleza y con el fiel apego a los principios constitucionales de derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano." No debe de olvidarse que, al tenor de las previsiones de los artículos 68, 69 y 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, número 7428, del siete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, vigente a partir del cuatro de noviembre siguiente, los dictámenes que emita este Órgano Constitucional en ejercicio de sus potestades, son vinculantes para la Administración correspondiente. En el caso concreto, la obligatoriedad de este informe (FOE-AM-19/2009) fue señalada por la propia Sala Constitucional en sentencia número 2004-13968, de las once horas treinta y cinco minutos del tres de diciembre del dos mil cuatro. (En igual sentido y de manera general, pueden consultarse las sentencias número 2004-13968 y 2006-07510 del mismo Alto Tribunal […].”