Prohibition of using the maritime-terrestrial zone as access for private propertiesImposibilidad de usar la zona marítimo terrestre como acceso para inmuebles privados

Legal Opinion : 228 of 11/03/1998 C-228-98 San José, November 3, 1998 Ing. Jorge Avendaño Machado Director National Cadastre S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter No. 98-135, through which you consult us regarding the appropriateness of registering survey plans of properties that access via the maritime-terrestrial zone, according to a criterion expressed by the Legal Advisory Office of this Directorate, where three questions are posed concerning: the registration of the survey plan of a farm duly registered in the name of private parties with sole access via said zone; the possibility of the owner closing off access to the property or free transit; and registering the survey plan demarcating an easement (servidumbre).

I.- REGISTRATION OF THE SURVEY PLAN OF A PRIVATE FARM WITH ACCESS VIA THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE To answer the first question regarding whether it is appropriate to register a survey plan of a farm duly registered in favor of private parties when its sole access is via the maritime-terrestrial zone, it is necessary to first comment on the following aspects:

I.1) DUTY TO INDICATE THE ACCESSES OF PROPERTIES ON SURVEY PLANS:

Properties described in cadastral survey plans must configure territorial units capable of being utilized independently. For this purpose, it is proper that they have communication with public roads, since lacking this, utilization is frustrated.

For this reason, in the interest of certainty regarding the complete identity of the geographical circumstances surrounding the properties and the avoidance of future conflicts between the owner of a farm without external communication and the owners or possessors of neighboring estates, the Regulation to the National Cadastre Law, Article 59, subsection e), requires providing the access of the property in the body of the survey plan to be registered.

I.1.1) Concept of access By access, said numeral understands "the existing road or roads of a public nature fronting the parcel or plot and that allow entry to or exit from that parcel or plot. The concept is further specified indicating that "normally these are streets, highways, and roads"; and, "exceptionally": "navigable rivers, passage easements, and private roads registered in the Public Property Registry." (1) Added to this is the duty to indicate the fronts of the parcels or plots and, if any, the width of the rights-of-way and sidewalks, the name of natural boundaries, the destination of the roads, and the number of avenues or streets in urban areas (subsection b. ibid.).

------ NOTE (1): We referred to the impropriety of the expression 'public nature' used by the regulation in legal opinions C-166-93 and C-116-94. ------ By tacitly preventing the registration of survey plans that do not satisfy the foregoing, the regulation obliges the interested party to resolve this inconvenience beforehand—in other instances—if one exists. In this manner, it guarantees that all farms represented in survey plans registered in the Cadastre can be used autonomously, without enclosure problems, fulfilling a preventive and safeguarding purpose.

The rule—criterion of normality—is that properties connect directly with a public road, but in exceptional cases, when this is not feasible and considering the circumstances, the article admits that the connection may be made by means of navigable rivers, private roads, or duly constituted passage easements; that is, by forms contemplated by the legal system and which must be on file in the Public Registry to affect third parties. This is data that the authorizing professional for the survey plan must verify before recording it. ( 2 ) ------ NOTE (2): Articles 455, 459, subsection 2, and 461 of the Civil Code. Cf.: LOPEZ DEL CARRIL, Nelson: Publicidad de los Derechos Reales. Doctrina, jurisprudencia y legislación. Ediciones De Palma, Buenos Aires, Argentina. 1962. ------ I.1.2) Public terrestrial roads The legal regime of public terrestrial roads and rights over contiguous reserve areas that it comprises (definition, classification, utilization, etc.), is regulated by other related provisions, to which we may refer. (3) ------ NOTE (3): See: Construction Law, arts. 4 and 5; General Law of Public Roads, arts. 1, 2, 4, 13, 26 et seq.; Traffic Law, Art 1 et seq. and 220, subs. 7, 14 et seq., 33, 66 et seq., 98, 99 and 100; Urban Planning Law, Art 40; Construction Regulations, arts. 1.3 and Chap. III; Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, arts. II.3, III.2; III.2.6 to III.2.6.5 and 72 of the Regulation to Law 6043. ------ We addressed the notion of a public road as land of public domain and common use destined for free transit, which connects with other population sectors or highways and is sustained by the acts of dedication and effective delivery, in legal opinion C-116-94, reiterated in C-125-94. Following the criteria set forth in pronouncements C-235-86, C-073-87, and C-007-92, we noted that the determination of whether a street or road is public corresponds to the Ministry of Public Works and Transport or the Municipality of the place, in accordance with the delimitation of competencies established by the General Law of Public Roads (arts. 1, 2, 32, and 33), within the national and cantonal road network; as well as the functions held by the Urban Planning Directorate of I.N.V.U to authorize the opening of streets and the approval of survey plans in areas subject to urban planning control. ( 4 ) ------ NOTE (4): The competence of the Urban Planning Directorate to issue approvals in those cases, as a prior act and in conjunction with the Municipality of the place, is supported by articles 7, subsection 4, and 10, subsection 2, of the Urban Planning Law; and 72, subsection b, 74, and 77, subsection d), of the Regulation to the National Cadastre Law. ------ It was emphasized on that occasion that "surveyors lack the authority to classify a road as public or private. They are only responsible for attesting to public use once the declaration has been made. However, if doubt exists, they must consult the classification with the competent administrative body, and it is advisable to accredit it with the documents sent to the National Cadastre Office, for the expeditious handling of procedures and corroboration by third parties." Related to the above, legal opinions C-200-92, C-116-94, and C-125-94 address the question of the nature of surveyors as public attestors and the obligation to execute their work within the framework of legality and authenticity, exposed to disciplinary, civil, and criminal consequences in the event of misrepresentation, to the detriment of third parties.

I.1.3) Navigable rivers:

Concerning rivers, the Water Law (Article 53) considers those specified in Decree number 6 of April 2, 1940 (Article 16) as navigable, up to where the tides are markedly sensitive. A more explicit concept is that adopted by the Land and Colonization Law, in Article 9, by defining as navigable rivers that "can be plied, at any time of year, with or without the assistance of the tide, by regular cabotage vessels between seaports and river ports," entrusting the National Geographic Institute (IGN) to present a report to the Executive Branch so that it may issue the corresponding decree, after conducting investigations to determine the length of navigability and its limit upstream.

It is based on that regulation that the Executive Branch, specifying the distances, declared navigable, on the Pacific Coast, the rivers: Coto Colorado, Sierpe, Térraba, Tempisque, Bolsón, Bebedero; and on the Atlantic Coast: the Río San Juan, Colorado, Tortuguero, Sixaola, San Carlos, and Sarapiquí (5). The lands within a zone fifty meters wide along both banks of navigable rivers are of public domain (6).

------- NOTE (5): Decree No. 4 of February 23, 1966, added by Decree No. 4365 of November 28, 1974 NOTE (6): Article 7, subsection b, of the Land and Colonization Law. ------- External communication for properties is possible via these navigation or aquatic routes, but they do not constitute normal means of access in the generality of everyday cases. Hence, navigable rivers are categorized as exceptional means of access, in substitution for other, faster and more effective means such as motor vehicles.

I.1.4) Easements and private roads A broad definition of "easement (servidumbre)" is found in the Construction Regulations as the "restriction on the dominion of a plot established for public benefit or for the benefit of another farm" (7). The Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations reaffirm that in lots fronting an easement "all parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) shall have direct access to the public road," with INVU and the municipalities being able, "in qualified cases," to permit the subdivision (subdivisión) of lots by means of passage easements, provided a series of requirements is met ( 8 ). Among these, the principle is that "the easement will be accepted on special terrains where, due to their location or dimension, it is demonstrated that it is impossible to subdivide with adequate access to existing public roads, preferably being used for cases where dwellings already exist on the lot" ( 9).

------ NOTE (7): Art 1.3 NOTE (8): On this point, cf. resolution No. 4561 at 9:00 a.m. on November 27, 1995, of the Superior Contentious-Administrative Court, Third Section: "...As a general rule, all parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) must have direct access to a public road, but in qualified cases, divisions of lots by means of passage easements are permitted, which must conform to certain legal requirements (Art II.2 and following of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations); the nonconforming party should have adjusted to this and not given his property a frontage on a supposed public street that does not exist." NOTE (9): Art. II.2.1 ------ The remaining ones refer to the width the easement shall have (three meters) in subdivisions of up to three lots for single-family dwellings, dimension of access to interior lots, sidewalk width, the maximum number of lots to be segregated fronting an easement, the exclusion of the easement area within the regulatory measurements of the lots, the prohibition of building upon it, except for walls (10), and the collective use it shall have: "The segregation authorized fronting an easement, under the terms of the preceding articles, implies that the entrance to the lots will be considered a common passage easement at all times for any authority or official of the entities responsible for providing public services of any kind, as well as those responsible for urban planning, municipal, public safety, health, fire department, and any other similar control" (11). Criteria applicable to urbanizations by reference of Art. III.1. The topic of the easement will be taken up again in points I.4.1 and III.

------ NOTE (10): Art II.2.1.1 to II. 2.1.4.

NOTE (11): Art II. 2.1.5. The Municipality is also empowered to accept, by agreement, the subdivision (fraccionamiento) on properties that face existing roads, even when these are not regulatory, taking precautions for future normalization, and lots with a frontage less than the public road regulation in certain cases. Arts. II.2.2 and II.2.3. ------ Regarding roads on private estates, for particular transit, apart from the registration requirement in the Registry mentioned by the article, there is no legal definition. However, it is of no interest to delve deeper into this point because these types of roads are alien to the public domain, given the nature of the goods and their different purpose (12).

------ NOTE (12): Private roads are mentioned in the Traffic Law, but not defined; see arts. 1 and 220. With a residual concept, private roads would be spaces that do not constitute public roads and are destined for particular (pedestrian or vehicular) and limited transit of persons, livestock, etc. Furthermore, strictly speaking, they present different features from private passage easements, which will be analyzed later, as these are constituted in favor of a property of a different owner. Otherwise, the distinction between both figures would make no sense if they could be merged into a single notion. ------ It is now advisable to review other concordant provisions concerning the requirement for property access, noting an additional characteristic: the need for it to be appropriate.

I.2) NEED FOR "ADEQUATE" ACCESS FOR PROPERTIES IN COMPLEMENTARY REGULATIONS The importance our legal system assigns to the access of properties is evidenced in several complementary regulations that govern the matter: indicating that public roads must "facilitate access to adjacent properties" (13); that access to a public road is one of the requirements for authorizing subdivisions (fraccionamientos), urbanizations, or both operations (14); the duty to cede free of charge a percentage of the total area to be subdivided or urbanized for public roads (15); the provision and conservation of these spaces in the Official Map (16), or establishing the necessity of road communication for various constructions or works (17).

------ NOTE (13): Construction Law, art. 4, and Construction Regulations, art 1.3.

NOTE (14): Urban Planning Law, art 32.

NOTE (15): Arts. 40 ibid, VI.6.1 of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, Ruling of the Constitutional Chamber No. 4205-96.

NOTE (16): Ibid., art 21, subs. 3.

NOTE (17): See, as examples, the Construction Regulations, arts. IV.4.3, IV.4.3., IV.5.2, IV.23.1, VII.2.2, VIII.7, VII.8.5, X.6, XI.4, X.6, XVII.5, XVII.6, XIX.4, and XXVIII.5 and art 68 in fine of the Regulation to the National Cadastre Law. ------ However, the nature of the service, agile, safe, and suitable use demand that the accesses to the plots be "adequate." Various regulations allude to this condition. Thus, the Urban Planning Law provides that the Urban Development Regulations shall contain norms and conditions to promote "convenient access of properties to public roads" (18); that municipal approval of survey plans related to subdivisions of areas subject to control shall be denied when the simple subdivision (fraccionamiento) generates lots that have "inadequate access to the public road" (19); and that Municipalities shall not permit construction works when the applicant uses "...estates lacking adequate access to the public road" (20).

The Law for the Eradication of Slums, No. 2760 of June 5, 1961, indicates that dwellings comprised in an integral renewal area (defined in Art. 2), which have as a deficiency "difficult access to the public road, due to not being close to the street or sidewalk, or due to excessive gradient of these, and absence or deterioration of the adequate materials with which they must be built" (21) shall be declared uninhabitable.

------ NOTE (18): Art 20, subs. c.

NOTE (19): Art. 36.

NOTE (20): Art. 58, subs. 3.

NOTE (21): Art. 6, subs. b. ------ The Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations provide that the development of terrains through their subdivision or urbanization shall be permitted if the lots are of acceptable size, "with adequate access to the public road and of regular shape where possible" (22); that the easement fronting lots will be accepted when it is demonstrated "that it is impossible to subdivide with adequate access to existing public roads" (23); sets maximum gradients for roads as percentages, according to legal classification (24); the connection of the road system of urbanizations to a regulatory public road (25), their geometric design (26); that dead-end streets must be finished with a widening that facilitates the turning of vehicles (27); and that "lots of urbanizations or subdivisions will not be permitted to face a railway except when frontage roads are built," which are also required on terrains adjacent to a restricted-access road (28). The Construction Regulations include the expression "easy access from the public road" (29).

------ NOTE (22): Art. I. 4.

NOTE (23): Art. II.2.1 NOTE (24): Art III. 2.6.1 to III.2.6.5 and III.2.6.8.4; General Law of Public Roads, art 1, and Traffic Law, art 220, subs. 18 et seq.

NOTE (25): Art III.2.1.

NOTE (26): Art. III.26.10.

NOTE (27): Art. III. 2.6.8. The dead-end street, by regulation, is of short length and has access at one end from a main road. The other end is closed, as required by the project or by natural conditions.

NOTE (28): Arts. III.2.7.2.1 and III.2.2. The railway is also not a normal means of access because it is not usable in all cases nor whenever the owner of the neighboring property wishes. Moreover, the estate might require passage to the railway station, as they are not adjacent. This, together with the danger that exiting and entering via the railway may entail and the prohibition against walking along it, advise the adoption of support measures. Frontage roads would allow access to the lots facing it. Art 4 of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations defines frontage roads as secondary roads, generally parallel to any highway, for the access of lots fronting it.

NOTE (29): Art. VII.8.5. ------ In summary, the "inadequacy" of accesses to a public road may occur for reasons of distance from the property, poor condition or deterioration thereof, interposition of abrupt or tortuous topography, lack of infrastructure, etc.—aspects to be assessed by the competent authorities when making the respective approvals. And, for what concerns us here, the access may also be inappropriate because the property over which it would eventually be exercised has an incompatible public purpose; in short, due to its geographical location, material conditions or natural accidents of the terrain, and for legal reasons of the property.

It should be added that the content of the right to build is defined by urban planning regulations, and within the limitations or requirements imposed on segregations, divisions, or subdivisions (fraccionamientos), urbanization projects, and construction is the suitable road access of the properties.

The regulation of the Regulation to the Cadastre Law under study complements and tends to make effective the requirement that all farms must have appropriate access to a public road. It is one more control over the activity of the private party regarding accesses to the public road.

The professionals in charge of preparing the survey plans must rigorously record this road access data to avoid incurring liabilities, as occurred—among others—in the case heard by the Superior Contentious-Administrative Court, Third Section, in resolution No. 4561 at 9:00 a.m. on November 22, 1995:

The Municipality, the resolution states, relying on cadastral survey plan No..., first granted its approval, in accordance with Article 33 of the Urban Planning Law, and then, on that basis, a construction permit. In the survey plan, "'public street' was indicated as the western boundary, which served the Municipality to authorize both procedures, otherwise, one would be dealing with a landlocked estate whose approval would not have been possible, pursuant to Article 36 subsection a) of the Urban Planning Law, which establishes, among other things, as grounds for denial, when the lot resulting from a segregation contains inadequate access to the public road..." From the analysis of the case, the Court deduces that the strip of land delineated in the survey plan "does not actually constitute a public street, as affirmed by the professional responsible for its survey," and that this undoubtedly misled the defendant Municipality into granting not only an approval that was not proper, but also authorizing a construction permit to the detriment of third parties"; rights that must be safeguarded by the Municipality when granting licenses for works (30).

------ NOTE (30): Articles 3 and 76 of the Construction Law. ------ This responsibility of the authorizing professional of the survey plan—it was already stated—can even be criminal, as we noted in legal opinions C-200-92, C-116-94, and C-125-94 and is now expanded upon in point III, with the support of jurisprudence from that jurisdiction.

It remains to examine the mentions of access made by the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, seeking to find useful elements to answer the question posed.

I.3) ACCESS TO THE PUBLIC ZONE Despite the fact that Law 6043, on the Maritime-Terrestrial Zone, and its Regulation (Decree 7841) allude to access in several articles, limited to the public zone, the spirit that animates it is to ensure for the community a zone of free transit that facilitates public use and enjoyment of the beaches, littoral sea, cliffs, estuaries, and safeguards the safety of persons (31). The Regulation precisely sets forth its principal functions: "In the exercise of the right to public use, the general interest must always be kept in mind, guaranteeing at all times access to the zone and free transit within it for any person, the practice of sports and activities for healthy physical and cultural recreation." ------ NOTE (31): Law 6043; arts. 20 and 21. ------ "Transiting in motor vehicles is prohibited in the public zone, except when the corresponding municipal permit is obtained for this" (Art. 9). A permit that will be exceptional, for isolated situations warranting it, and for the purpose of traveling along stretches other than public roads. The circulation of vehicles on "the beaches of the country," which the Traffic Law subjects to its regulations (Art. 1, 127, and 130, subsection m), must be understood as referring to these roads.

For their part, the State and the Municipalities have the duty to "build roads to guarantee access to the public zone," and for expropriation purposes, every existing access road or one originating from the development planning of the public zone is declared of public interest. In the case of properties with restrictions for public roads in favor of the State or not registered in the Public Registry, it suffices that the Executive Branch, by decree, declare the spaces of free transit (32).

------ NOTE (32): Art. 23 of Law 6043; 2, subsection 2, and 7, para. 2, of its Regulation and legal opinion C-174-88 of this Attorney General's Office. ------ Likewise, with the aim of "guaranteeing free access to the public zone," the State or its institutions can "open the roads they deem necessary on terrains granted in concession for agricultural purposes," the concession being subject to the condition that the concessionaire will facilitate—without any indemnity—the construction of the roads, with a minimum right-of-way of fourteen meters (33). The fact that the concessionaire prevents or hinders the general use of the public zone is cause to cancel the concession, without administrative liability (34).

------ NOTE (33): Law 6043, art. 58; 71 and 72 of its Regulation; General Law of Public Roads, art 4; Traffic Law, art 220, subs. 33.

NOTE (34): Art. 53 subsection d) and 55, a contrario sensu, and 58 of Law 6043. ------ When, by express exception of law, authorization is given to build works that occupy the public zone, "it shall be the obligation of those who design and execute them to guarantee the free and safe transit of persons and the public use of the same." The authorizing institutions are responsible for ensuring compliance with this requirement (35).

------ NOTE (35): ------ Finally, in the utilization of twenty percent of the income received by Municipalities as concession fees, they must give priority to the payment for improvements within the public zone and "for those required to be removed to build access roads to that zone" (36).

------ NOTE (36): Art. 12 of the Regulation to Law 6043. ------ In synthesis, it is observed that the access of private properties to public roads and access to the public zone have a divergent meaning, since in the former the main purpose is to allow the utilization of a private estate, while in the latter it is to ensure public use of the sea and its shoreline, to carry out the activities enabled by Law 6043 and its Regulation (recreation, practicing sports, leisure, free transit, etc.). Access in both is functional and is exercised, as a rule, through the public road (community of means), but they differ in their objectives.

The free and safe transit guaranteed in the public zone is essentially for collective enjoyment, protection, and surveillance of the maritime public domain (sea, beaches, etc.); not for the benefit of private estates and interests.

This leads us to study the limits that the dedication imposes on the interpretation of the regulatory provision of the National Cadastre.

I.4) DEDICATION AS AN INTERPRETIVE LIMIT OF ARTICLE 59, SUBSECTION e) OF THE REGULATION TO THE CATASTRE LAW The Legal Advisory Office of the Cadastre, in the opinion attached, regarding the cited regulation, maintains that "there is no type of distinction in the character of a public domain good that a navigable river, public streets, and the maritime-terrestrial zone possess; it being appropriate to admit the maritime-terrestrial zone as one more of the possible accesses for a plot." It adds that "the condition of a public domain good is neither endangered nor lost" by the simple fact of serving as access to a lot.

We do not share this criterion. Public roads, goods belonging to the artificial public domain, are destined for free traffic or circulation, whereas the maritime-terrestrial zone is not. On the contrary, vehicular transit is expressly prohibited through sites outside of highways or public roads in the public zone, save for very few and sporadic exceptions (37).

------ NOTE (37): Art. 20 of Law 6043 and 9 of its Regulation, which develops it. Cf. MARTINI, Gastone. Dei beni destinati alle comunicazioni, Milano. Dott. A. Giuffré Editore. 1969 ------ The purpose for which the maritime-terrestrial zone is dedicated to the public domain is not—as is the case with public roads—for the transit of vehicles, much less—as stated before—to be instrumentalized for the service of private farms. We saw that the Cadastre Regulation admits access to these through a navigable river, in qualified circumstances, and the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations does the same, under certain assumptions, with the railway, when frontage roads are built. However, it must be noted that these are public domain goods all destined for the transfer or public transport of persons, which does not happen with the maritime-terrestrial zone (38).

------ NOTE (38): The Charter for the Coastal European Regions, signed in Khania (Crete) on October 8, 1981, refers to the functions the coastline fulfills, as we highlighted in Legal Opinion O.J.-058-97. ------ For the purposes of interpreting the regulation that heads this section, the indiscriminate equalization of all public domain goods is not appropriate, by virtue of the heterogeneity they present. Public property is not monolithic; rather, there is a "scale of demaniality," to use DUGUIT's well-known phrase (39). In the case under examination, the dedication constitutes an interpretive limit. Given its importance, it is fitting to briefly dwell on this concept.

------ NOTE (39): DUGUIT, León. Droit Constitutionnel. 3rd ed., Paris, pgs. 353 and 358. An idea also highlighted by PUGLIATTI, in the sixties, when analyzing the diverse regimes of private property from its subjective profile (qualitative and quantitative aspect), the objective profile (structure of the right, function, and object), and the transition from the static to the dynamic aspect, with peculiar norms for each category of goods, although with common systemic characteristics. (Cf. PUGLIATTI, Salvatore, La proprietà e Le proprietà, in La proprietà nel nuovo diritto. Dott. Giuffré Milano. 1964, pgs. 145-307. ------ * Dedication is a mechanism or technique (a decision of public authority in a material sense), by virtue of which a good, property of the State or the Administration, is directly linked to or destined for a public purpose: use—direct or indirect—or public services. It determines the demanial qualification of the good and its subjection to an exorbitant regime. This encompasses the exercise of a set of public powers conferred upon the owner entity to fulfill the function to which the thing is connected. Dedication materializes when its purpose is achieved in a real, that is, effective and actual manner.

Ordinarily, the authority that can dedicate differs depending on whether it is natural (necessary) or artificial (accidental) public domain. This division does not mean that goods can exist that are public by nature, a category objected to by some authors. The legal condition of goods depends exclusively on the legislator; there are no public goods by reason of their own nature. It is the State that declares that legal condition. Nonetheless, as set forth, the classification is important, among other things, due to the manner in which the dedication of incorporation into the public domain is effected.

The goods of the natural public domain exist per se, and are or can be declared public "in blocks" or categories, in the state they are found. This is a generic dedication by the legislative or constituent power.

Public-domain artificial assets are creations of public authority, as they require state construction. It is through a singular administrative act (specific designation), issued in accordance with the law, that they are destined for a public utility. This designation may be express, by formal administrative act, tacit or implicit, and presumed, by legal mandate in certain circumstances.

Designation as a core concept within the public domain has been highlighted by legal doctrine, especially Spanish doctrine, which is unanimous in conceiving it as the "central" and "unifying" element of the public domain. The designation or destination of assets to a public function, or the nexus between the thing and the function, is the foundation of the public domain regime and the rules of inalienability and imprescriptibility. It is guaranteed through a series of institutions, principles, and mechanisms aimed at perpetuating the existence of the asset and the permanent service it provides to the general interest. As long as this legal classification is maintained, the asset must be conserved without destruction or change of destination (40).

------- NOTE (40): Regarding designation and its importance within the public domain, one may consult from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) the rulings Voto 846-95 and Voto 3145-96 and, among others, the following authors: De LAUBADERE, A. Dominialité publique, propieté administrative et affectation, Revue du Droit Public et de Sciences Politiques en France et l' étrangere (R. D. P.), pg. 5-28; DURAND, Cl., Desafffecttion et declassement des biens du domaine public, R. D. P. 72 (1956), pg. 233-273, SIORAT, L., La notion d' affectattion en matiére domaniale, R. D. P. 74 (1958), pg. 866-917. CHARLIER, R. E., Les biens affectes a service public, en Perspectivas del Derecho Público en la segunda mitad del siglo XX. Homenaje a Enrique Sayagués, T. V., Instituto de Estudios de Administración Local (1969), pgss. 45-80, and MAROGER, G., L' affectation a l' usage public des biens des patrimoines administratifs, Preface de M. R. Capitant, Sirey, 1942. GIANNINI, M. S. , I beni Pubblici, Edit. Mario Bulzoni-Editore, Roma, 1963, pgs. 134 and 135. In the Spanish language, cfr. for all: SANCHEZ BLANCO, Ángel, La afectación de bienes al dominio público, Instituto García Oviedo, Sevilla, 1979.

------- Consequently, Article 59, subsection e), of the Reglamento a la Ley del Catastro Nacional must not be interpreted extensively to other public-domain assets different from those described therein, not intended for the movement or transport of persons and that would be admissible in exceptional circumstances, by express provision of applicable complementary norms, such as railway lines on lots of urbanizations or subdivisions (fraccionamientos), when marginal streets are built (41). In this manner, the opinion (dictamen) C-166-93, of December 15, 1993, must be understood, insofar as it considered the cases enumerated by the norm as not exclusive or exhaustive and pronounced itself for interpreting it under the criterion of numerus apertus.

------ NOTE (41): Art III.2.7.2.1 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

------ I.4) ACCESS THROUGH THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE Having established that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), by the simple fact of being part of the public domain, is not, automatically, an entryway under numeral 59, subsection e), of the Reglamento del Catastro, as an asset suitable for access to private properties, with indistinct equivalence to those mentioned therein, it remains to examine the easements (servidumbres) and private roads registered in the Property Registry (Registro de la Propiedad), regarding which—as will be seen below—the answer is negative.

I.4.1) IMPROPRIETY OF CONSTITUTING EASEMENTS OR ENCUMBRANCES ON THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE:

Law 6043 and its Reglamento do not contain the exhaustive prohibition of constituting easements (servidumbres) or encumbrances on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) for the benefit of private properties, as other texts do; for example: Article 11 of the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 of August 24, 1977, and its amendments: "easements may not be constituted in favor of private estates on national park lands"; Article 5 of the Ley de Construcciones: "Public roads are inalienable and imprescriptible and therefore, no mortgage, attachment, use, usufruct, or easement may be constituted on them for the benefit of a specific person, in the terms of common law" (42); or constitutional Article 121, subsection 14), apart c), second paragraph, when it stipulates that "national railways, docks, and airports may not be alienated, leased, nor encumbered, directly or indirectly"; a provision that reproduces, for railways, Article 4 of the Ley General de Ferrocarriles, No. 5066 of August 30, 1972, and its amendments.

------ NOTE (42): The incorrectness of the norm is noted, given that easements cannot be imposed for the benefit of a person, but only in favor of an estate. Art 370 of the Civil Code (Código Civil).

------ However, the prohibition of encumbering the public domain in favor of private properties is a principle, even when not expressly enshrined in a legal text. The Constitutional Chamber has declared it repeatedly in its jurisprudence, stating that characteristic notes of public-domain assets "are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover the domain" (43).

------ NOTE (43): Voto 2306-91. In the same sense, see Voto 5976-93, Voto 3793-94, Voto 6079-94, Voto 3067-95, and Voto 3145-96.

------ This Office has also repeatedly pronounced on the incompatibility of imposing easements or encumbrances on public-domain assets in opinions C-069-86, C-206-86 and 004-87, C-105-91, C-143-93, C-259-95, C-019-96, C-072-97, and in Legal Opinion O.J.-060-96, pg. 5 (44). The impediment that public-domain assets have to being the object of mortgages or attachments is a consequence of the rule of inalienability. As long as a de-designation (desafectación) and subsequent legal authorization do not occur, they cannot be alienated. Mortgages and attachments, acts tending to ensure the fulfillment of an obligation or the results of a judicial process, are aimed at the eventual transfer at auction of the assets upon which they fall, which is not possible for things removed from the commerce of men or legal traffic.

------ NOTE (44): Opinion C-105-91 refers to the impossibility of constituting an encumbrance of usufruct or mortgage on a property portion of the Cabo Blanco Absolute National Reserve (Reserva Nacional Absoluta Cabo Blanco). Regarding the nature of the real right of usufruct, cfr. the resolution of the First Chamber of the Supreme Court (Sala Primera de la Corte) No. 156-92 and of the Second Civil Superior Tribunal (Tribunal Superior Segundo Civil), First Section No. 503 of 1983. As for the difference between real and personal rights, see Art 259, in concordance with 258 and 260 of the Civil Code, and the resolution of the First Chamber of the Supreme Court No. 87 at 15:20 hrs. on December 5, 1986.

------ Alongside those acts, the constitution of an easement or other real encumbrance on a public-domain property in favor of adjoining private estates is also inapplicable, as it is irreconcilable with the destination of the assets, absolute and permanent, to the public purposes imprinted in the act of designation; not to private interests.

For the full realization of the public interest, public-domain property must be perfect, of free and full exercise. The easement (servidumbre) constitutes a restrictive measure that would diminish the satisfaction of the public needs involved in the public-domain assets and would signify a change of destination, unacceptable and illegal (45). The private transactional forms for the constitution of easements are likewise foreign to that Public Law institute. And those acquirable by usucaption would infringe the principle of imprescriptibility, which is a consequence of inalienability. As the public domain cannot be the object of private property or possession, there would be a lack of legitimate title to support a positive prescription over time (46).

------ NOTE (45): When the designation of a public-domain asset is done by law, as in the case of the maritime-terrestrial zone, the Administration is inhibited from varying the use and "converting it to another use of private or even collective benefit." In such a hypothesis, "the subtraction of a public-domain asset from its public destination by administrative act is illegal." Contentious-Administrative Superior Tribunal (Tribunal Superior Contencioso Administrativo), resolutions numbers 1950 and 1967 of 1976, 2771 of 1994, and 4060 of 1995.

NOTE (46): Cfr. on the subject, among others: MARTINEZ USEROS, Enrique, Improcedencia de las servidumbres sobre el dominio público, in Estudios dedicados al Prof. García Oviedo, Sevilla, 1956, pg. 176 ss. ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, T II. Casa Editorial Bosch. Barcelona, 3rd ed. 1970, pgs. 405-409; BIELSA, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, 3rd ed. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1963, pg. 792 ff. By the same author: Derecho Administrativo, Volume IV, Editor Roque de Palma, Buenos Aires, 1956, pg. 348 and 349. ESCOLA, Héctor, El interés público como fundamento del Derecho Administrativo. Edics. Depalma Bnos. Aires. 1989, pg. 206. ALVAREZ GENDIN, Sabino, Tratado General de Derecho Administrativo, T I, Edit. Bosch, Barcelona 1958, pg. 461. MARTINEZ ESCUDERO, Lorenzo, Playas y costas, Edit. Montecorvo, S. A.1985, pg. 194. DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentarios del Título primero de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Edic. del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, Madrid, 1989, pgs. 36 and 37. CANASI, José, Derecho Administrativo, Edics. Depalma, Buenos Aires, 1976, pgs. 849 to 852. VARAS C. Guillermo, Derecho Administrativo, Edit. Nascimento, Santiago de Chile, 1948, pgs. 185-187. BIONDI, Biondo, Los bienes, Trad. by Antonio de la Esperanza Martinez-Radío, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1961, pg. 361. By the same author: Las servidumbres, Trad. by José Manuel González Porras, Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid, 1978 pg. 1339 ff. BRENES CORDOBA, Alberto, Tratado de los bienes, Edition with notes and commentaries by Rogelio Sotela Montagné, San José, Edit. Costa Rica, Costa Rica, 1963, pg. 13, etc.

------ To this it must be added that in Spanish doctrine, the thesis that conceptualizes the public domain as a material basis for the exercise of public functions or a title of intervention, advocated by VILLAR PALASI in the 1960s, enjoys great solidity and entrenchment: "The idea of the public domain—he affirms—has been approached from that thingness, absurdly disregarding that it is only a functional technique and not a thing... The public domain was born rather, and survives today, as an effective legal technique, with a fully functional sense: to constitute a title of full intervention" (47).

------- NOTE (47): VILLAR PALASI, J. L., Derecho Administrativo. Introducción y Teoría de las Normas. Madrid, 1968; Ibid: La intervención administrativa en la industria. Edit. I. E. P., Madrid, 1964, pgs. 121 ff. And, among others, PAREJO ALFONSO, L., Dominio público. Un ensayo de reconstrucción de su teoría general. R. A. P. 1983, No. 100-102, pgs. 2416 ff. FONT I LLOVET, T. , La protección del dominio público: la potestad sancionadora y el resarcimiento de daños, R. A. P. 123, sept. -dec 1990, pg. 24 ss. PAREJO GAMIR R. - RODRIGUEZ OLIVIER, J. Ma., Lecciones de dominio público, Edics. Instituto Católico de Artes e Industria, Madrid, 1976, pg. 7.

------- It is concluded that the imposition of a right-of-way easement (servidumbre de paso) on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to benefit a nearby or bordering private property conflicts with the principle of inalienability and imprescriptibility. Therefore, Article 36 of the Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, Decreto 78541 of December 16, 1977, insofar as it provides that in the report relating to the inspection of the property requested in concession, the inspector must indicate "the apparent easements (servidumbres aparentes)," contravenes Article 1 of that Law, and it is recommended that the Executive Branch (Poder Ejecutivo) suppress that expression through the corresponding amendment. Other particularities of that encumbrance will be noted when examining the third question.

Due to the opposition of purposes and the nature of the assets—it was noted—there could not be private roads in areas of the public-domain maritime-terrestrial zone.

I.5) REGISTRATION OF PLANS OF PRIVATE PROPERTIES WITH SOLE ACCESS THROUGH THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE We understand by this type of property those duly registered in the name of private individuals, surrounded by the public-domain maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre); that is, where there is no possibility of establishing access through right-of-way easements over private estates in their surroundings.

The problems posed by private estates with sole access through the maritime-terrestrial zone are not to be resolved in the National Cadastre (Catastro Nacional). To register the plan of a property, the surveyor or land-measurer must accurately reference the existing public roads, normal or exceptional, that are authorized; never a non-existent access.

It is clear that if the property located within that public domain has one of those accesses, the situation would be resolved. And, of course, the maritime-terrestrial zone does not conform to the concept of a public road. Hence, interpretations on this matter, based on a legal norm, will always be restrictive, and must preserve the designation of the assets and the fragility of the resources.

For all that has been said, in the restricted zone (zona restringida), an area dedicated to the granting of concessions, accesses cannot be constituted solely to benefit a private property. If the latter does not have frontage on a "public road"—with the scope that the expression confers in Article 59, sub. e), of the Reglamento a la Ley de Catastro—in order to qualify it, the owner has the alternative of making a joint proposal for public roadways to the authorities in charge of planning the territory, with a connection to the road system, for the integral management of the sector, for collective benefit and not for a specific estate. Access to a public road for properties granted in concession must be provided for in the previously approved regulatory plan (plan regulador) (48).

------ NOTE (48): Regarding properties granted in concession and their need to provide for their accesses to a public road in the regulatory plan, see folio 1391 of the legislative file for the project that originated Law 6043, number 7371.

------- For the legitimate owner of a landlocked estate bordering the terrestrial strip of the public zone (zona pública) destined for free transit, and which, therefore, does not require crossing the restricted zone to reach their property, the competent institutions could, after verifying the incommunication, authorize pedestrian access through said zone, recording it on the plan. This is based on the following reasoning:

The Ley de Tránsito (Articles 1, 127, and 130, sub. m), by confirming the prohibition of driving motor vehicles on the country's beaches, introduces four exceptions, and among these: "a) When the Dirección General de Ingeniería de Tránsito authorizes it, given a need for communication and because no alternative road exists in acceptable driving conditions" (49). The word "beach" used by the article, in the strict sense, would be equivalent to the area of sandy strip and berm. However, for these purposes, it is appropriate to equate it to the public zone (zona pública), which is what the norm fundamentally authorizes to use. The beach itself may have a width approximating the fifty meters of the public zone, greater or somewhat less. And it would lack logic that in the latter case the article could not be applied, despite being in effect for the rest of the land, which is under the same regime, and in the first two cases.

------ NOTE (49): See motion proposed in the Committee on Hacendarios Affairs and discussion procedure, without providing any novel element, in legislative file No. 11182, fs. 1070 to 1074.

------ Therefore, if it is feasible to grant access by motor vehicles through the public zone to an adjacent privately-owned property, "given a need for communication and because no other alternative road exists in acceptable driving conditions," a fortiori, it is possible to do so in a pedestrian manner.

The authorization from the Dirección General de Ingeniería de Tránsito for vehicular access is in addition to that which must be obtained from the entity administering the public domain (50). In protected areas such as national wildlife refuges that incorporate a coastal fringe, the authorization falls to MINAE, replacing the Municipality. Areas of absolute conservation: national parks and biological reserves, do not admit this type of access. Neither do mangroves or wetlands and estuaries, which are not intended for the transit of persons.

------- NOTE (50): The Municipality. Art. 3 of Law 6043 and 9 of its Reglamento.

------- In relation to the last point, it is clarified that the access through the public zone (zona pública) that might be permitted in the exceptional case discussed in light of the cited norm must be compatible with its normal destination for the common use of free and safe transit (51), which must be respected at all times. Furthermore, to grant the authorization, the public zone must be demarcated, the only way to determine with certainty its contiguity, and its original natural conditions must be preserved (52).

------- NOTE (51): Art. 20; Law 6043.

NOTE (52): Art. 17 of Law 6043.

------- II.- POSSIBILITY OF "CLOSING" THE FREE TRANSIT OF INDIVIDUALS AND ACCESS TO THE PROPERTY.

The second question starts from the premise assumed by the Legal Advisory Office of the Directorate of the National Cadastre that it is possible to register a plan, in a generalized manner, that accesses through the maritime-terrestrial zone.

As we disagree with that approach, the answer to the second question is negative. The exceptions made for accessing through the public zone in no way imply the possibility of closing a specific strip of passage and impeding free and safe transit, which—on the contrary—is guaranteed by Law 6043 (Art. 20), without exception of persons. And, it was stated, that through the restricted zone there is no possibility of constituting access.

Another annotation must be made here. The Legal Advisory Office of the Cadastre maintains that the owner's access to their lot cannot be vehicular, as prohibited by the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, but pedestrian. In reality, the prohibition of driving motor vehicles, as we have seen, is in its Reglamento, Art. 9, para. 2, which is limited to the public zone. But it must be noted that what is guaranteed is free access to that zone, not to private property. The concepts are different.

III. POSSIBILITY OF REGISTERING A PLAN INDICATING A RIGHT-OF-WAY EASEMENT

To the considerations of point I.4.1 we add the following:

III.1) General aspects Easements (servidumbres) are of a very varied nature. They consist of a charge or real right over a property belonging to another (iura in re aliena) for partial use and enjoyment, for the benefit of another estate, belonging to a different owner; that is, to make use of the former or utilize it in some sense, or to have the power to prevent certain acts by its owner.

From which it follows, in what is relevant, that there are positive easements, if they empower the owner of the dominant estate to exercise certain acts over the servient estate: (passage to a public road, for example); and negative easements, when they limit or prevent the owner of the servient estate from doing something that would be licit if the easement did not exist (e.g., not to build or not to exceed a certain height limit, etc.). In continuous easements, the use is or can be incessant, independent of human acts (e.g., an easement of light or view). Discontinuous easements require a current act of man and are exercised at sporadic intervals of time (e.g., a right-of-way). They may be apparent, when they are announced or are perceptible by external works or signs, arranged for their use and enjoyment (for example, a window in one of light and view; a gate, in a right-of-way, etc.); and non-apparent, if they do not present visible external signs of existence (e.g., the prohibition of building or not building beyond a certain height, etc.).

The owner of an estate landlocked among other properties, without an exit or without a sufficient exit to the public road (53), has by law the right to demand passage through the bordering or neighboring estates, for the exploitation of their own, by means of equitable compensation to the owner of the servient estate for the use of the land and any prejudice caused (54). Upon its constitution, the type of encumbrance, the exact site where it will be exercised, bearing, length, width, form or means of exercise, and other modalities that identify it shall be indicated.

------ NOTE (53): The exit could be insufficient, for example, when a steep or very pronounced topography interposes itself, the path being impassable or very narrow or uncomfortable, or due to excessive onerousness to overcome or surmount the obstacles or difficulties to connect with a public road.

NOTE (54): Art. 395 of the Civil Code.

------ Even though the owner of a landlocked estate may demand passage through the surrounding estates to exploit their own, they do not have this right merely because the situation provided for by law exists in fact, but rather it must be declared in a jurisdictional venue, upon prior demonstration of the existence of the landlocked condition, the need to obtain passage, and other requirements (55).

------ NOTE (55): Judgments of the Second Civil Chamber (Sala Segunda Civil) No. 100 at 15:15 hrs. on March 30, 1976, and of the Agrarian Superior Tribunal (Tribunal Superior Agrario) No. 129-91.

------ Our legal system denominates—improperly—this figure as a right or obligation of passage or path (senda), although it is encompassed with the easement, in the strict sense, within the generic expression "right-of-way easement (servidumbre de paso)," since both translate into the same material acts that the owner of the dominant estate exercises: passing over another estate, the servient one. More correct is the distinction made by doctrine between forced and voluntary right-of-way easements (56).

------- NOTE (56): Articles 370 to 382; 395 to 400 of the Civil Code. Regarding the legal regime of the easement and/or obligation of passage, see opinion of the Attorney General's Office (Procuraduría) C-003-88 and the following court resolutions: from the First Chamber of the Supreme Court: No. 82 and 95 of 1982, 8 and 48 of 1984, 87 of 1986, 26 of 1991, 80 of 1995, 82 of 1996, judgment at 10:00 hrs. on July 12, 1991, and at 10:00 hrs. on October 31, 1996; from the former Cassation Chamber (Sala de Casación): 79 of 1955, 101 of 1964, 31 of 1976, 103 of 1977; from the former First Civil Chamber (Sala Primera Civil): 332 of 1965, 82 and 181 of 1974, 60 and 302 of 1975, 287 and 497 of 1977, 83 and 266 of 1978, 110 and 126, all four of 1979, 249 of 1980; from the former Second Civil Chamber (Sala Segunda Civil): 325 and 385 of 1974, 39 of 1975, 100 of 1976, 50 of 1977, 450 of 1978, 126 and 280 of 1979; from the Contentious-Administrative Superior Tribunal, First Section: 397 and 695, all three of 1982, 192 of 1983, 7581 of 1985, 9823 of 1987, and 532 of 1989; from the Contentious-Administrative Superior Tribunal, Second Section, 288 of 1989; from the Agrarian Superior Tribunal: 4724 of 1981, 74 and 486 of 1989, 664 of 1990, 129 and 177 of 1991, 538 of 1992, 117 of 1994, and 82 of 1996; from the Second Civil Superior Tribunal, First Section: 286 and 700 of 1981, 89, 535 and 695 of 1982, 192 of 1983, 383 of 1986, 157 and 954 of 1987; from the Second Civil Superior Tribunal, Second Section: 558 of 1981, 832 of 1982, 92 of 1983, 132, 563 and 796, all three of 1984, 766 of 1987, 372 of 1989, and 449-92; from the First Civil Superior Tribunal (Tribunal Superior Primero Civil): 416 of 1985; and from the Second Criminal Superior Tribunal (Tribunal Superior Segundo Penal): 1055 of 1975.

Of the many publications that can be consulted on the subject are: ALLENDE, Guillermo, Derechos Reales. Tratado de las servidumbres. Edit. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, Argentina, 1963. BIONDI, Biondi, Le servitú, Milano, Dott. A. Giuffré. Editor 1967, trans. into Spanish: Las servidumbres, by Edit. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1978. CARBONIER, Jean, Droit Civil, Les Biens, Collection Thémis, Presses Universitaires de France, Paris, 1975, pg. 191 ff. MESSINEO, Francesco, Manual de Derecho Civil y Comercial. T. III., pg. 490 ff. TRABUCCHI, Alberto, Instituciones de Derecho Civil, trans. into Spanish by L. Martínez Calcerrada, Edit. Revista de Derecho Privado, 15th ed. 1967, Madrid, T I, pg. 503 ff. ALBALADEJO, Manuel, Derecho Civil, Derecho de los bienes, Second volume, 8th ed., José Ma. Bosch Editor, S. A., Barcelona, 1994, pg. 154 ff. SANCHEZ BOZA, Ligia Roxana, Estudio de la Jurisprudencia judicial y administrativa respecto de las servidumbres (Concepto y contenido), Edit. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, 1985; GUERRERO PORTILLA, Ricardo, La servidumbre de paso (forzosa y voluntaria), Edit. Alma Mater, Universidad de Costa Rica, 1986. JIMÉNEZ ZELEDON, Mariano, Derecho de paso e interdictos, Rev. Iustitia No. 81, San José, pg. 4 ff.

------- Although easements (servidumbres) may be constituted by agreement, testament, prescription, and provision of law, only those that are both continuous and apparent are consolidated by prescription. As the right-of-way easement is apparent and discontinuous, it is not constituted by usucaption, that is, by the simple use of one and patience of the other over time, during the lapse of ten years. Possession, even immemorial, is not sufficient to establish it; that is, to create the right of passage (57).

------ NOTE (57): Art 378 of the Civil Code and resolution of the First Civil Chamber No. 266 of 1978. "Although the plaintiff's estate may be landlocked and the previous owner passed through the defendants' land for more than fifty years, the alleged right-of-way easement is not considered legally established, as it cannot be constituted by prescription." Same Chamber, judgment No. 383 at 8:15 hrs. on October 13, 1978.

------ In the absence of a suitable title, the practice of exiting or transiting through a bordering or neighboring property is insufficient to constitute the right-of-way easement (servidumbre de paso). This state of fact is deemed a facultative act of mere tolerance by the owner, who can make it cease at any moment, in use of the attributes conferred by ownership (58).

------ NOTE (58): Articles 264, subsection 4, 268, 279, subsection 1, 295, and 379 of the Civil Code.

------ In the context of the Civil Code, the will of the owner of the servient estate intervenes in the "easement," constituting it by agreement or testament, without the need for consideration, except by agreement of the parties; it has a special regulation and can refer both to estates with frontage to the public road and landlocked ones. The obligation of passage, on the other hand, is constituted by legal provision and, where appropriate, by judicial decision, based on the law; it only applies to landlocked estates; the owner of the dominant estate must pay the owner of the servient estate, unless the latter waives the compensation, and it has detailed regulation (59).

-------- NOTE (59): Articles 370 to 382 and 395 to 400 of the Civil Code and resolutions of the former First Civil Chamber No. 332 of 1965 and 383 of 1978.

-------- To be effective against third parties, the easement or encumbrance must be recorded in the Public Registry, in accordance with the norms cited in point I.1 (60).

------- NOTE (60): Arts. 455, 459 subsection 2, and 461 of the Civil Code. On the effectiveness of the easement registered in the Public Registry, cfr. judgment of the First Civil Chamber No. 82 at 9:15 hrs. on March 28, 1974.

------- Finally, it is necessary to combine the convenience of the one requesting the imposition of the easement (the benefits of the dominant estate) with the least injury to the servient estate. The owner of the estate from whom passage is demanded has the right for it to be exercised with the least possible sacrifice or damage to their estate and may oppose if another neighboring estate presents fewer inconveniences and equal advantages for the applicant (61). In these cases, the jurisprudence has reiterated that when an obligation of passage is demanded, there is a necessary passive joinder of parties (litis consorcio pasivo necesario), and all adjoining owners or owners of estates neighboring the landlocked estate, susceptible to being encumbered with the "easement," must be named as defendants, so that they can present their arguments regarding the estate that must bear the encumbrance, in view of the right they have to challenge the passage through their property, the joint assessment to be carried out by the judge, and for reasons of procedural economy (62).

------ NOTE (61): Article 396 of the Civil Code.

NOTE (62): See, as examples, the resolutions of the Agrarian Superior Tribunal No. 664 of 1990, 129 and 177, both of 1991. On the concept of necessary passive joinder of parties, cfr. judgments of the Cassation Chamber No. 76 of 1959, 101 of 1961, and 135 of 1968; of the First Chamber of the Supreme Court No. 72 of 1982, which cites Piero Calamandrei (Instituciones de Derecho Procesal Civil) and Jaime Guasp (Derecho Procesal Civil); of the Second Civil Superior Tribunal, Second Section No. 341 of 1981 and 948 of 1982, and of the Second Civil Superior Tribunal, First Section No. 570 of 1981 and 585 of 1982.

------ III.2) Plan with a right-of-way easement on the maritime-terrestrial zone. Denial of registration.

That said, it must be clear that the easement (servidumbre)—in the broad sense of the term, encompassing the obligation to provide a right of way (obligación de paso)—regulated by the Civil Code is a Private Law institution, for real property that is in legal circulation or the "commerce of men." Its imposition on public domain (demanio) assets—as noted in section I.4.1)—is incompatible with the public purpose of those assets (designation, or afectación) and the exorbitant legal regime, which incorporates the principles of inalienability and imprescriptibility (63).

------ NOTE (63): See, for landlocked rural properties (fundos enclavados), the procedure for the abbreviated process, Art. 420, subsection 12, of the Civil Procedure Code.

------ Administrative law and civil law doctrine coincide on this point. To the citations in the note on pages 25 and 26, we add that of Prof. González Porras, Professor of Civil Law at the Complutense University, for whom the exclusion of easements (servidumbres) regarding public domain assets "the approach is due to the criterion of unavailability of such assets and consists of preventing the assets integrated into the public domain from being the object of individual autonomy of will. The justification... is found in the connection that exists between the thing and the public purpose it serves" (64).

------ NOTE (64): Cf. GONZALEZ PORRAS, José Manuel, in annotations to the work by BIONDI, Las servidumbres op. cit., page 1587. Likewise, BIONDI: "Some lands are excluded from the right of way easement: public and unavailable patrimonial rural properties" (Op. cit., pg. 1559). Unavailable patrimonial assets form a category specific to Italian law: a third genre, commentary on which would divert us from the purposes of interest here.

------ It should be noted that even on privately owned real property, the easement or obligation to provide a right of way must be constituted by the means and channels established by the legal system. In the absence of the parties' will, it is necessary to obtain a judicial decision in the respective proceeding.

The only possibility for registering a plat indicating an easement (servidumbre) of that nature is when it concerns private real property, has been duly constituted, and is recorded in the Public Registry. Not if it encompasses public domain spaces of the maritime-terrestrial zone.

An additional reason to deny the registration of a plat in the Cadastre containing an easement (servidumbre) not recorded in the Public Registry is the breach of the principle of concordance that must exist between the two. The Superior Agrarian Court (Tribunal Superior Agrario) so ruled in a recent resolution, number 587 of 11:00 a.m. on September 4, 1998, in a proceeding to rectify the area of a farm within the maritime-terrestrial zone. The plat described two easements (servidumbres), which the Court, accepting the Attorney General's Office's argument, objected to for being "contrary to law" and "not allowing the legal conciliation referred to in Article 1, subsection h) of the Regulation to the National Cadastre Law (Reglamento a la Ley de Catastro Nacional) or 'verification of the conformity of boundaries and infrastructures of a registered farm on a plat, in relation to the corresponding entry in the Public Property Registry'" (65).

------ NOTE (65): The Court also supports the resolution on Articles 1, 2, 3, 24, 25, and 34 of the Cadastre Law (Ley del Catastro) and 1, 2, 23, and 36 of its Regulation.

------ If the registration of a plat is not an appropriate means to constitute an "easement (servidumbre)" on privately owned property, the act will be even more illegal if it falls on public domain assets. It would imply a misrepresentation and unlawful change of the purpose it must pursue, with the consequent liabilities for the professional and authorizing officials.

It is pertinent to emphasize that according to criminal jurisprudence, "farm plats drawn up and signed by surveyors (topógrafos)" constitute authentic documents, insofar as they are made "by someone who, by reason of their profession, trade, or occupation, records therein statements that are presumed true, accepted as true before others, barring proof to the contrary." And the insertion into an authentic document of false statements, referring to a fact it must prove, such that harm may result, causes the responsible professional to incur the crime of ideological falsehood (falsedad ideológica), provided for in Article 358 of the Criminal Code (66).

------ NOTE (66): See judgments of the Third Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia) No. 208-F of 9:30 a.m. on June 10, 1994; 375-F of 10:20 a.m. on September 23, 1994; 208 of 9:30 a.m. on June 10, 1994; 375 of 10:20 a.m. on September 23, 1994; 70 of 9:00 a.m. on February 17, 1995; and 150 of 9:45 a.m. on March 17, 1995.

------ In any event, it must be remembered that a plat drawn up unilaterally and registered in the Cadastre does not, by itself, prove possession of a piece of land, or the real property rights (derechos reales) alleged to be exercised over it (67). Along these lines, one may consult Article 30 of the National Cadastre Law No. 6545 of 1981 and 42 of its Regulation, Executive Decree No. 13607-J of April 24, 1982: "Cadastral registration does not validate documents that are null or voidable according to law, nor does it remedy their defects." ------ NOTE (67): Doctrine informing Article 301 of the Civil Code and rulings of the Court of Cassation (Sala de Casación) No. 69 of 1960; of the former First Civil Chamber (Sala Primera Civil) No. 40 of 1960, 95 of 1979; of the First Chamber of the Supreme Court (Sala Primera de la Corte), the resolution of 2:30 p.m. on October 4, 1991, and 66 of 1994; of the First Civil Superior Court (Tribunal Superior Primero Civil) No. 2228 of 1983, among others). Should a conflict arise regarding the value of a cadastral plat, "the reality prevailing on the ground must be studied and demonstrated, and contrasted with that indicated by the plat, in order to thus conclude on the true probative weight of said document." (First Chamber of the Supreme Court No. 66 of 1994).

------ Sincerely yours, Dr. José J. Barahona Vargas ENVIRONMENTAL PROSECUTOR (PROCURADOR AMBIENTAL) c.c.: Lic. Roberto Tovar Faja Minister of the Presidency (For the purposes indicated in section I.4) Ing. Edgar Castro Barraza President Association of Surveying Engineers (Colegio de Ingenieros Topógrafos)

Dictamen : 228 del 03/11/1998 C-228-98 San José, 3 de noviembre de 1998 Ing. Jorge Avendaño Machado Director Catastro Nacional S. O.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio Nº 98-135, mediante el cual nos consulta acerca de la procedencia de registrar planos de inmuebles que accesen por la zona marítimo terrestre, según criterio externado por la Asesoría Legal de esa Dirección, donde se plantean tres interrogantes relativas al registro del plano de una finca debidamente inscrita a nombre de particulares con único acceso por dicha zona; la posibilidad del propietario de cerrar el acceso al inmueble o el libre tránsito, y de registrar el plano demarcando una servidumbre.

I.- REGISTRO DEL PLANO DE UNA FINCA PRIVADA CON ACCESO POR LA ZONA MARITIMO TERRESTRE Para responder la primera pregunta sobre si procede registrar un plano de una finca debidamente inscrita a favor de particulares cuando su único acceso sea por la zona marítimo terrestre es necesario comentar de previo los siguientes aspectos:

I.1) DEBER DE INDICAR EN LOS PLANOS LOS ACCESOS DE LOS INMUEBLES:

Los inmuebles descritos en planos catastrales han de configurar unidades territoriales susceptibles de ser aprovechadas en forma independiente. A ese efecto, lo propio es que tengan comunicación con vías públicas, pues a falta de ello el aprovechamiento se frustra.

Por tal motivo, en aras de la certeza en cuanto a la cabal identidad de las circunstancias geográficas que rodean los inmuebles y la evitación de futuros conflictos entre el titular de una finca sin comunicación exterior y los propietarios o poseedores de heredades vecinas, el Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, artículo 59, inciso e), exige suministrar el acceso del inmueble en el cuerpo del plano a inscribir.

I.1.1) Concepto de acceso Por acceso entiende dicho numeral "la vía o vías existentes de carácter público frente a la parcela o predio y que permiten la entrada o salida de esa parcela o predio. El concepto se precisa aún más indicando que "normalmente son calles, carreteras y caminos"; y, "excepcionalmente": "ríos navegables, servidumbres de paso y caminos privados inscritos en el Registro Público de la Propiedad." (1) A esto se une el deber de indicar los frentes de las parcelas o predios y, si los hubieren, el ancho de los derechos de vías y aceras, nombre de los linderos naturales, destino de los caminos y el número de avenidas o calles en las áreas urbanas (inciso b. ibid.).

------ NOTA (1): A la impropiedad de la expresión 'carácter público' empleada por la norma nos referimos en los dictámenes C-166-93 y C-116-94.

------ Al impedir tácitamente el registro de planos que no satisfagan lo anterior, la norma obliga al interesado a solventar de previo –en otras instancias- ese inconveniente, si lo tuviere. De este modo, garantiza que todas las fincas representadas en planos inscritos en el Catastro puedan utilizarse en forma autónoma, sin problemas de encerramiento, cumpliendo una finalidad preventiva y aseguradora.

La regla -criterio de normalidad- es que los inmuebles se conecten de manera directa con vía pública, pero en casos excepcionales, cuando ello no sea factible y atendidas las circunstancias, el artículo admite que el enlace pueda darse por medio de ríos navegables, caminos privados o servidumbres de paso debidamente constituidas; sea, por formas que contempla el ordenamiento y han de constar en el Registro Público para que afecte a terceros. Dato que habrá de comprobar el profesional autorizante del plano antes de consignarla. ( 2 ) ------ NOTA (2): Artículos 455, 459, inciso 2º, y 461 del Código Civil. Cfr.: LOPEZ DEL CARRIL, Nelson: Publicidad de los Derechos Reales. Doctrina, jurisprudencia y legislación. Ediciones De Palma, Buenos Aires, Argentina. 1962.

------ I.1.2) Vías públicas terrestres El régimen jurídico de las vías públicas terrestres y derechos sobre áreas de reserva contiguas que comprende (definición, clasificación, utilización, etc.), se regula otras disposiciones conexas, a las que cabe remitirnos. (3) ------ NOTA (3): Vid.: Ley de Construcciones, arts. 4 y 5; Ley General de Caminos Públicos, arts. 1º, 2º, 4, 13, 26 sigts.; Ley de Tránsito, Art 1º sigts. y 220, inc. 7, 14 ss., 33, 66 ss., 98, 99 y 100; Ley de Planificación Urbana, Art 40; Reglamento de Construcciones, arts. 1.3 y Cap. III; Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, arts. II.3, III.2; III.2.6 a III.2.6.5 y 72 del Reglamento a la Ley 6043.

------ De la noción de vía pública como terreno de dominio público y uso común destinado al libre tránsito, que conecta con otros sectores poblacionales o carreteras y se sustenta sobre los actos de afectación y entrega efectiva, nos ocupamos en el dictamen C-116-94, reiterado en el C-125-94. Siguiendo los criterios expuestos en los pronunciamientos C-235-86. C-073-87 y C-007-92, hicimos ver que la determinación de si una calle o camino son públicos corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o a la Municipalidad del lugar, de acuerdo con la delimitación de competencias que realiza la Ley General de Camino Públicos (arts. 1º, 2º, 32 y 33), en red vial nacional y cantonal; así como las funciones que tiene la Dirección de Urbanismo del I.N.V.U para autorizar la apertura de calles y visado de planos en áreas sometidas a control urbanístico. ( 4 ) ----- NOTA (4): A la competencia de la Dirección de Urbanismo para extender visados en esos casos, como acto previo y en concurso con la Municipalidad del lugar, dan soporte los artículos 7, inciso 4, y 10, inciso 2º, de la Ley de Planificación Urbana; y 72, inciso b, 74 y 77, inciso d), del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional.

----- Se enfatizó en aquella oportunidad que "los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino público o privado. Sólo les incumbe dar fe del uso público una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiere duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remitan a la Oficina del Catastro Nacional, para la celeridad de los trámites y corroboración de terceros".

Relacionado con lo anterior, los dictámenes C-200-92, C-116-94 y C-125-94 abordan la cuestión del carácter de fedatarios públicos de los topógrafos o agrimensores y la obligación de ejecutar sus labores bajo el marco de legalidad y autenticidad, expuestos a consecuencias disciplinarias, civiles y penales en el evento de faltar a la verdad, con perjuicio de terceros.

I.1.3) Ríos navegables:

En lo concerniente a ríos, la Ley de Aguas (artículo 53) considera navegables los especificados el decreto número 6 de 2 de abril de 1940 (artículo 16), hasta donde las mareas sean marcadamente sensibles. Un concepto más explícito es el que adopta la Ley de Tierras y colonización, en el artículo 9º, al definir como navegables los ríos que "pueden ser surcados, en cualquier época del año, con o sin el concurso de la marea, por las embarcaciones regulares de cabotaje entre los puertos de mar y los del río", encomendando al Instituto Geográfico Nacional presentar un informe al Poder Ejecutivo para que emita el correspondiente decreto, después de hacer las investigaciones a fin de determinar la longitud de la navegación y su límite aguas arriba.

Es con base en esa norma que Poder Ejecutivo, precisando las distancias, declaró navegables, en el litoral Pacífico, los ríos: Coto Colorado, Sierpe, Térraba, Tempisque, Bolsón, Bebedero; y en el litoral atlántico: el Río San Juan, Colorado, Tortuguero, Sixaola, San Carlos y Sarapiquí (5). Los terrenos comprendidos en una zona de cincuenta metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables son de dominio público (6).

------- NOTA (5): Decreto Nº 4 de 23 de febrero de 1966, adicionado por el Decreto Nº 4365 de 28 de noviembre de 1974 NOTA (6): Artículo 7, inciso b, de la Ley de Tierras y Colonización.

------- La comunicación exterior de los inmuebles es posible a través de estas vías de navegación o acuáticas, pero no constituyen medios normales de acceso en la generalidad de casos del diario acontecer. De ahí que a los ríos navegables se les cataloguen medios de acceso excepcionales, en sustitución de otros más rápidos y efectivos como los vehículos automotores.

I.1.4) Servidumbres y caminos privados Una definición amplia de "servidumbre" se encuentra en el Reglamento de Construcciones como la "restricción al dominio de un predio que se establece en beneficio público o de otra finca" (7). El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones reafirma que en los lotes frente a servidumbre "todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a la vía pública", pudiendo el INVU y las municipalidades, "en casos calificados" permitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla una serie de requisitos ( 8 ). Entre éstos, el principio es que "la servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote" ( 9).

------ NOTA (7): Art 1.3 NOTA (8): Sobre este extremo, cfr. la resolución N º 4561 de 9 horas del 27 de noviembre de 1995 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera: "...Por regla general todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento deben tener acceso directo a una vía pública, pero en casos calificados se admiten las divisiones de lotes mediante servidumbres de paso, las cuales deberán ajustarse a ciertos requerimientos legales Art II.2 y siguientes del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones); a ello debió ajustarse el inconforme y no darle a su inmueble un frente de una supuesta calle pública que no existe".

NOTA (9): Art. II.2.1 ------ Los restantes se refieren al ancho que tendrá la servidumbre (tres metros) en subdivisiones hasta de tres lotes para vivienda unifamiliar, dimensión del acceso a lotes interiores, ancho de aceras, el máximo de lotes a segregar frente a servidumbres, la exclusión del área de servidumbre dentro de las medidas reglamentarias de los lotes, de construir en ella, salvo tapias (10) y el uso colectivo que tendrá: "La segregación autorizada frente a servidumbre, en los términos de los artículos anteriores, implica que la entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo momento para cualquier autoridad o funcionario de las entidades encargadas de prestar servicios públicos, de cualquier índole, así como aquellas a las que corresponde el control urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y cualquier otro similar" (11). Criterios aplicables a las urbanizaciones por renvío del art. III.1. El tema de la servidumbre se retomará en los puntos I.4.1 y III.

------ NOTA (10): Art II.2.1.1 a II. 2.1.4.

NOTA (11): Art II. 2.1.5. También se faculta a la Municipalidad a aceptar, por acuerdo, el fraccionamiento en propiedades que enfrenten vías existentes, aun cuando éstas no sean las reglamentarias, tomando las previsiones para la normalización futura, y lotes con frente menor a vía pública a la norma en determinados supuestos. Arts. II.2.2 y II.2.3.

------ De los caminos en fundos privados, para el tránsito particular, aparte del requisito de inscripción en el Registro que menciona el artículo, no hay definición legal. Sin embargo, carece de interés profundizar en este punto por ser ese tipo de vías ajenas al dominio público, habida cuenta de la naturaleza de los bienes y diversa finalidad (12).

------ NOTA (12): Las vías privadas se mencionan en la Ley de Tránsito, pero no se definen; ver arts. 1º y 220. Con un concepto residual, serían caminos privados los espacios que no conforman vías públicas y se destinan al tránsito particular (peatonal o vehicular) y limitado de personas, ganado, etc. Además, en puridad, presentan rasgos diferentes de las servidumbres de paso privadas, que más adelante se analizarán, las cuales se constituyen a favor de un inmueble de distinto titular. Caso contrario, no tendría sentido el distingo entre ambas figuras si pueden refundirse en una sola noción.

------ Conviene ahora pasar revista a otras disposiciones concordantes que atañen a la exigencia del acceso inmobiliario, apuntando una característica adicional: la necesidad de que éste sea apropiado.

I.2) NECESIDAD DE ACCESO "ADECUADO" DE LOS INMUEBLES EN NORMAS COMPLEMENTARIAS La importancia que asigna nuestro ordenamiento al acceso de los inmuebles queda evidenciado en varias normas complementarias que regulan la cuestión: señalando que las vías públicas han de "facilitar acceso a los predios colindantes" (13); que el acceso a vía pública es uno de los requisitos para autorizar fraccionamientos, urbanizaciones o ambas operaciones (14) ; el deber de ceder gratuitamente para vías públicas un porcentaje del área total a fraccionar o urbanizar (15) ; la provisión y conservación de esos espacios en el Mapa Oficial (16), o fijando la necesidad de comunicación viaria de distintas construcciones u obras (17).

------ NOTA (13): Ley de Construcciones, art. 4, y Reglamento de Construcciones, art 1.3.

NOTA (14): Ley de Planificación Urbana, art 32.

NOTA (15): Arts. 40 ibid, VI.6.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Voto de la Sala Constitucional Nº 4205-96.

NOTA (16): Ibid., art 21, inc. 3º.

NOTA (17): Véase, como ejemplos, el Reglamento de Construcciones, arts. IV.4.3, IV.4.3., IV.5.2, IV.23.1, VII.2.2, VIII.7, VII.8.5, X.6, XI.4, X.6, XVII.5, XVII.6, XIX.4 y XXVIII.5 y art 68 in fine del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional.

------ Sin embargo, la naturaleza del servicio, el empleo ágil, seguro e idóneo exigen que los accesos a los predios sean "adecuados". A esta condición aluden diversas normas. Así, la Ley de Planificación Urbana prevé que los Reglamentos de Desarrollo Urbano contendrán normas y condiciones para promover el "conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas" (18); que se negará la visación municipal de planos relativos a fraccionamientos de áreas sujetas a control cuando del simple fraccionamiento se originen lotes que tengan "inadecuado acceso a la vía pública" (19) y que las Municipalidades no permitirán obras de construcciones cuando el solicitante utilice "...fundos faltos de acceso adecuado a la vía pública" (20) .

La Ley de Erradicación de Tugurios, Nº 2760 de 5 de junio de 1961, señala que serán declaradas inhabitables las viviendas comprendidas en un área de renovación integral (definida en el art. 2), que tengan como deficiencia, un "acceso difícil a la vía pública, por no estar próxima a la calle o acera, o por gradiente excesiva de éstas, y ausencia o deterioro de los materiales adecuados con que deben ser construidas" (21).

----- NOTA (18): Art 20, inc. c.

NOTA (19): Art. 36.

NOTA (20): Art. 58, inc. 3º.

NOTA (21): Art. 6, inc. b.

------ El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones dispone que el desarrollo de terrenos mediante su fraccionamiento o urbanización será permitido si los lotes son de tamaño aceptable, "con adecuado acceso a la vía pública y de forma regular en lo posible" (22); que la servidumbre frente a lotes se aceptará cuando se demuestre "que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes" (23); fija en porcentajes las pendientes máximas de las vías, acorde con la clasificación legal (24).; el amarre a una vía pública reglamentaria del sistema vial de las urbanizaciones (25), su diseño geométrico (26); que las calles sin salida deberán rematarse con un ensanchamiento que facilite el viraje de los vehículos (27) ; y que "no se permitirá que enfrenten a la vía férrea lotes de urbanizaciones o fraccionamientos, excepto cuando se construyan calles marginales" , las que asimismo se exigen en los terrenos contiguos a una vía de acceso restringido (28). El Reglamento de Construcciones recoge la expresión de "fácil acceso desde la vía pública" (29).

------ NOTA (22): Art. I. 4.

NOTA (23): Art. II.2.1 NOTA (24):24 Art III. 2.6.1 a III.2.6.5 y III.2.6.8.4; Ley General de Caminos Públicos, art 1º, y Ley de Tránsito, art 220, inc.18 y sigts.

NOTA (25): Art III.2.1.

NOTA (26): Art . III.26.10.

NOTA (27): Art . III. 2.6.8. La calle sin salida, por norma, es de corta longitud y tiene acceso por un extremo desde una vía principal. El otro es cerrado, por exigirlo el proyecto o por condiciones naturales.

NOTA (28): Arts. III.2.7.2.1 y III.2.2. La vía férrea tampoco es un medio normal de acceso porque no es utilizable en todos los casos ni cuando el dueño del inmueble circunvecino lo desee. Por lo demás, el fundo podría requerir paso a la estación ferroviaria, por no estar adyacentes. Esto, unido al peligro que puede conllevar la salida y el ingreso por la vía férrea y la prohibición de transitarla a pie, aconsejan la adopción de medidas de apoyo. Las calles marginales permitirían acceso a los lotes frente a la misma. El art 4º del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones define las calles marginales como calles secundarias, generalmente paralelas a cualquier carretera, para el acceso de lotes que den frente a la misma NOTA (29): Art. VII.8.5.

------ En suma, la "inadecuación" de los accesos a vía pública puede darse por razones de distanciamiento con el inmueble, mal estado o deterioro de éstos, interponerse topografía abrupta o tortuosa, falta de infraestructura, etc. -aspectos a valorar por las autoridades competentes al hacer las aprobaciones respectivas. Y, en lo que que aquí interesa, el acceso puede también ser inapropiado por tener el inmueble sobre el que eventualmente se ejercería un destino público incompatible; en fin, por su ubicación geográfica, condiciones materiales o accidentes naturales del terreno y por razones jurídicas del bien.

Agréguese que el contenido del derecho de edificación lo define la ordenación urbanística y dentro de las limitaciones o requisitos impuestos a las segregaciones, divisiones o fraccionamientos, proyectos de urbanizaciones y construcción está el acceso vial idóneo de los inmuebles.

La norma del Reglamento a la Ley de Catastro en estudio, complementa y tiende a hacer efectivo el requisito de que todas las fincas deben tener acceso apropiado a vía pública. Es un control más a la actividad del particular en relación con los accesos a la vía pública.

Los profesionales a cargo de la confección de los planos deben consignar con rigor este dato de la vialidad para no incurrir en responsabilidades, como ocurrió -entre otros- en el caso conocido por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en resolución Nº 4561 de 9 horas del 22 de noviembre de 1995:

La Municipalidad, -dice la resolución- amparada al plano catastrado Nº..., otorgó primero su visado, con ajuste al artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, y luego, sobre esa base, un permiso de construcción. En el plano "se indicó como lindero oeste "calle pública", lo que sirvió al Municipio para autorizar ambas gestiones, pues de lo contrario se estaría ante un fundo enclavado cuyo visado no hubiese sido posible, conforme al artículo 36 inciso a) de la Ley de Planificación Urbana, que establece como causal de negación del mismo, cuando el lote producto de una segregación contenga inadecuado acceso a la vía pública, entre otras cosas..." Del análisis del caso colige el Tribunal que la franja de terreno delineada en el plano "no constituye en realidad una calle pública, como lo afirma el profesional responsable de su levantamiento", y que esto indudablemente indujo a error a la Municipalidad demandada a otorgar no sólo un visado que no procedía, sino también a autorizar un permiso de construcción en perjuicio de terceros"; derechos que deben quedar a salvo por la Municipalidad en el otorgamiento de licencias para obras (30).

------ NOTA (30): Artículos 3 y 76 de la Ley de Construcciones.

------ Esta responsabilidad del profesional autorizante del plano –se expresó ya- puede ser incluso penal, según lo anotamos en los dictámenes C-200-92, C-116-94 y C-125-94 y se amplía ahora en el punto III, con respaldo de la jurisprudencia de esa jurisdicción.

Resta examinar las menciones al acceso que hace la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, tratando de hallar elementos útiles para responder la cuestión planteada.

I.3) ACCESO A LA ZONA PUBLICA Pese a que la Ley 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre, y su Reglamento (Decreto 7841) aluden al acceso en varios artículos, circunscritos a la zona pública, el espíritu que la anima es asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, mar litoral, riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas (31). El Reglamento recoge con precisión sus principales funciones: "En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural.

----- NOTA (31): Ley 6043; arts. 20 y 21.

----- En la zona pública es prohibido transitar en vehículos motores, salvo cuando para ello se cuente con el correspondiente permiso municipal" (art. 9). Permiso que será excepcional, para situaciones aisladas que lo ameriten y con el objeto de circular por tramos distintos a las vías públicas. A estas ha de entenderse referida la circulación de vehículos por "las playas del país", que la Ley de Tránsito sujeta a sus regulaciones (art. 1, 127 y 130, inciso m).

Por su parte, el Estado y las Municipalidades tienen el deber de "construir vías para garantizar el acceso a la zona pública", y a los efectos expropiatorios se declara de interés público toda vía de acceso existente o que se origine en el planeamiento del desarrollo de la zona pública. Tratándose de inmuebles con restricciones para vías públicas a favor del Estado o sin inscribir en el Registro Público, basta que el Poder Ejecutivo, por decreto, declare los espacios de libre tránsito (32).

------ NOTA (32): Art. 23 de la Ley 6043; 2, inciso 2º, y 7, pfo. 2º, de su Reglamento y dictamen C-174-88 de esta Procuraduría.

------ Igualmente, con miras a "garantizar el libre acceso a la zona pública", el Estado o sus instituciones pueden "abrir las vías que consideren necesarias en terrenos otorgados en concesión para fines agropecuarios", quedando ésta supeditada a la condición de que el concesionario facilitará -sin indemnización alguna- la construcción de las calles, con un derecho de vía mínimo de catorce metros (33). El hecho de que el concesionario impida o estorbe el uso general de la zona pública es causa para cancelar la concesión, sin responsabilidad administrativa (34).

------ NOTA (33): Ley 6043, art .58; 71 y 72 de su Reglamento; Ley General de Caminos Públicos, art 4; Ley de Tránsito, art 220, inc. 33.

NOTA (34): Art. 53 inciso d) y 55, a contrario sensu, y 58 de la Ley 6043.

------ Cuando por excepción expresa de Ley, se autorice a construir obras que ocupen la zona pública, "será obligación de quienes las diseñen y ejecuten garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de las mismas" Las instituciones autorizantes son responsables de velar por el cumplimiento de este requisito (35).

------ NOTA (35):

------ Por último, en la utilización del veinte por ciento de los ingresos que perciben las Municipalidades en concepto de concesiones deben dar prioridad al pago de mejoras dentro de la zona pública y "a las que se requiera eliminar para construir vías de acceso a esa zona" (36).

------ NOTA (36): Art.12 del Reglamento a la Ley 6043.

------ En síntesis, se observa que el acceso de los inmuebles particulares a vía pública y el acceso a la zona pública tienen un sentido divergente, pues en el primero el fin principal es permitir el aprovechamiento de un fundo privado, en tanto que en el segundo es asegurar utilización pública del mar y su ribera, para realizar las actividades que posibilita la Ley 6043 y su Reglamento (recreación, práctica de deportes, esparcimiento, libre tránsito, etc.). El acceso en ambos es funcional y se ejercita, por regla, a través de la vía pública (comunidad de medios), pero se diferencian en sus objetivos.

El libre y seguro tránsito que se garantiza en la zona pública es esencialmente para el disfrute colectivo, protección y vigilancia del demanio marítimo (mar, playas, etc.); no en función de fundos e intereses privados.

Esto nos lleva a estudiar los límites que impone la afectación a la interpretación de norma reglamentaria del Catastro Nacional.

I.4) LA AFECTACION COMO LIMITE INTERPRETATIVO DEL ARTICULO 59, INCISO e) DEL REGLAMENTO A LA LEY DEL CATASTRO La Asesoría Jurídica del Catastro, en la opinión que se adjunta, respecto a la norma citada sostiene que "no existe ningún tipo de distinción, en el carácter de bien de dominio público que tiene un río navegable, las calles públicas y la zona marítimo terrestre, siendo procedente admitir la zona marítimo terrestre como uno más de los accesos posibles para un predio." Añade que "la condición de bien de dominio público, no se pone en peligro, ni se pierde", por el simple hecho de servir de acceso a un lote.

El criterio no lo compartimos. Las vías públicas, bienes pertenecientes al demanio artificial, están destinadas al libre tráfico o circulación, mientras que la zona marítimo terrestre no. Antes bien expresamente se prohíbe el tránsito vehicular por sitios ajenos a las carreteras o caminos públicos en la zona pública, salvo muy contadas y esporádicas excepciones (37).

------ NOTA (37): Art. 20 de la Ley 6043 y 9 de su Reglamento, que lo desarrolla. Cfr. MARTINI, Gastone. Dei beni destinati alle comunicazioni, Milano. Dott. A. Giuffré Editore. 1969 ------ El fin con que se afecta al demanio la zona marítimo terrestre no es -como ocurre con las vías públicas- para el tránsito de vehículos, ni menos -se dijo antes- para instrumentalizarla al servicio de fincas privadas. Vimos que el Reglamento del Catastro admite el acceso a éstas a través de un río navegable, en circunstancias calificadas, y lo mismo hace, bajo ciertos presupuestos, el Reglamento de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, con la vía férrea, cuando se construyan calles marginales. Mas debe observarse que se trata de bienes demaniales destinados todos al traslado o transporte público de las personas, lo que no sucede con la zona marítimo terrestre (38).

------ NOTA (38): A las funciones que cumple el litoral se refiere la Carta Europea del Litoral suscrita en Khania (Creta) el 8 de octubre de 1981, como lo destacamos en la Opinión Jurídica O. J.- 058-97.

------ A los efectos de interpretar la norma que titula este acápite no cabe la igualación indiscriminada de todos los bienes de dominio público, en virtud de la heterogeneidad que presentan. La propiedad pública no es monolítica, sino que hay una "escala de demanialidad", usando la conocida frase de DUGUIT (39) En el caso que se examina, la afectación constituye un límite interpretativo. Por su importancia, conviene detenernos brevemente en este concepto.

------ NOTA (39): DUGUIT, León. Droit Constitucionnel. 3º edic., París, pgs. 353 y 358. Idea que también puso de relieve PUGLIATTI, en los años sesenta, al analizar los diversos regímenes de propiedad privada desde su perfil subjetivo (aspecto cualitativo y cuantitativo), el perfil objetivo (estructura del derecho, función y objeto) y la transición del aspecto estático al dinámico, con normas peculiares para cada categoría de bienes, aunque con características sistémicas comunes. (Cfr. PUGLIATTI, Salvatore, La propietá e Le propietá, en La propieta nel nuovo diritto. Dott. Giuffré Milano. 1964, pgs. 145-307.

------ * La afectación es un mecanismo o técnica (decisión del poder público en sentido material), por cuya virtud un bien, propiedad del Estado o de la Administración, queda directamente vinculado o destinado a una finalidad pública: uso -directo o indirecto-, o servicio públicos. Determina el calificativo demanial del bien y la sujeción a un régimen exorbitante. Este abarca el ejercicio de un cúmulo de potestades públicas conferidas al ente titular para cumplir la función a que se conecta la cosa. La afectación se concreta cuando su fin se realiza en forma real, es decir, efectiva y actual.

De ordinario difiere la autoridad que puede afectar según sea el dominio público natural (necesario) o artificial (accidental). Esta división no significa que puedan existir bienes públicos por naturaleza, categoría objetada por algunos autores. La condición jurídica de los bienes depende exclusivamente del legislador; no existen bienes públicos por razón de su propia naturaleza. Es el Estado quien declara esa condición jurídica. No empece, como queda expuesto, la clasificación es importante, entre otras cosas, por la forma en que se efectúa la afectación de incorporación al dominio público.

Los bienes del dominio público natural existen per se, y son o pueden ser declarados públicos "en bloques" o categorías, en el estado que se hallan. Se trata de una afectación genérica por el poder legislativo o del constituyente.

Los bienes del dominio público artificial son creaciones del poder público, pues requieren construcción estatal. Es por medio de un acto administrativo singular (afectación específica), emanado con arreglo a la ley, que se les destina a una utilidad pública. Esta afectación puede ser algunos supuestos.

La afectación como figura nuclear dentro del dominio público ha sido puesto de manifiesto por la doctrina, sobre todo española, que es unánime en concebirla como el elemento "central" y "unificador" del dominio público. La afectación o destino de los bienes a la función pública o nexo entre la cosa y la función es el fundamento del régimen del dominio público y de las reglas de la inalienabilidad y de la imprescriptibilidad. Se garantiza mediante una serie de instituciones, principios y mecanismos encaminados a perpetuar la existencia del bien y el permanente servicio que presta al interés general. Mientras se mantenga esa calificación jurídica, el bien debe conservarse sin destrucción o cambio de destino (40).

------- NOTA (40): Sobre la afectación y su importancia dentro del dominio público, puede consultarse de la Sala Constitucional los votos 846-95 y 3145-96 y, entre otros, los siguientes autores: De LAUBADERE, A. Dominialité publique, propieté administrativa et afectation, Revue du Droit Public et de Sciences Politiues en France et l' étrangere (R. D. P.), pg. 5-28; DURAND, Cl., Desafffecttion et declassement des biens du domaine public, R. D. P. 72 (1956), pg. 233-273, SIORAT, L., La notion d' affectattion en matiére domaniale, R. D. P. 74 (1958), pg. 866-917. CHARLIER, R. E., Les biens affectes a service public, en Perspectivas del Derecho Público en la segunda mitad del siglo XX. Homenaje a Enrique Sayagués, T. V., Instituto de Estudios de Administración Local (1969), pgss. 45-80, y MAROGER, G., L' affectation a l' usage public des biens des patrimoines administratifs, Preface de M. R. Capitant, Sirey, 1942. GIANNINI, M. S. , I beni Pubblici, Edit. Mario Bulzoni- Editore, Roma, 1963, pgs. 134 y 135. En la lengua española, cfr. por todos: SANCHEZ BLANCO, Ángel, La afectación de bienes al dominio público, Instituto García Oviedo, Sevilla, 1979.

------- Por consiguiente, el artículo 59, inciso e), del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional no ha de interpretarse de manera extensiva a otros bienes de dominio público diversos de los ahí descritos, no destinados al traslado o transporte de personas y que fueren admisibles en circunstancias excepcionales, por disposición expresa de normas complementarias aplicables, como serían las vías férreas en lotes de urbanizaciones o fraccionamientos, cuando se construyan calles marginales (41). En esta forma debe entenderse el dictamen C-166-93, del 15 de diciembre de 1993, en cuanto estimó no exclusivos o taxativos los casos enumerados por la norma y se pronunció por interpretarla bajo el criterio de numerus apertus.

------ NOTA (41): Art III.2.7.2.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

------ I.4) ACCESO POR LA ZONA MARITIMO TERRESTRE Establecido que a la zona marítimo terrestre, por el simple hecho de ser parte del dominio público, no da entrada, de plano, el numeral 59, inciso e), del Reglamento del Catastro, como bien apto para el acceso a los inmuebles privados, con indistinta equiparación a los que ahí se mencionan, queda por examinar las servidumbres y caminos privados inscritos en el Registro de la Propiedad, respecto de los cuales -como se verá a continuación- la respuesta es negativa.

I.4.1) IMPROCEDENCIA DE CONSTITUIR SERVIDUMBRES O GRAVAMENES SOBRE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE:

La Ley 6043 y su Reglamento no contienen la prohibición taxativa de constituir servidumbres o gravámenes sobre la zona marítimo terrestre en beneficio de propiedades privadas, como sí lo hacen otros textos; por ejemplo: el artículo 11 de la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, Nº 6084 de 24 de agosto de 1977 y sus reformas: "no podrán constituirse servidumbres a favor de fundos particulares en terrenos de parques nacionales"; el artículo 5º de la Ley de Construcciones: "Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrán constituirse en ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común" ( 42 ); o el artículo 121 constitucional, inciso 14, aparte c), segundo párrafo, cuando estipula que "los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente"; disposición que reproduce, para los ferrocarriles, el artículo 4º de la Ley General de Ferrocarriles, Nº 5066 de 30 de agosto de 1972 y sus reformas.

------ NOTA (42): Se anota la incorrección de la norma, toda vez que las servidumbres no pueden imponerse en beneficio de una persona, sino únicamente a favor de un fundo. Art 370 del Código Civil.

------ Sin embargo, la prohibición de gravar el dominio público a favor de inmuebles particulares es de principio, aun cuando no se consagre expresamente en un texto legal. La Sala Constitucional, lo ha declarado reiteradamente en su jurisprudencia, al decir que notas características de los bienes del dominio público "es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptible de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" ( 43 ).

------ NOTA (43): Voto 2306-91. En el mismo sentido, vid. Votos 5976-93, 3793-94, 6079-94, 3067-95 y 3145-96.

------ Esta Dependencia también se ha pronunciado repetidas veces acerca de la incompatibilidad de imponer servidumbres o gravámenes sobre bienes de dominio público en los dictámenes C-069-86, C-206-86 y 004-87, C-105-91, C-143-93, C-259-95, C-019-96, C-072-97 y en la Opinión Jurídica O. J.-060-96, pg. 5 (44). El impedimento que tienen los bienes del dominio público para ser objeto de hipotecas o embargos es consecuencia de la regla de inalienabilidad. Mientras no sobrevenga una desafectación y posterior autorización legal no pueden enajenarse. La hipoteca y el embargo, actos tendentes a asegurar el cumplimiento de una obligación o las resultas de un proceso judicial, están encaminados al eventual traspaso en subasta de los bienes sobre los que recaen, lo que no es posible en cosas sustraídas del comercio de los hombres o tráfico jurídico.

------ NOTA (44): El dictamen C-105-91 se refiere a la imposibilidad de constituir un gravamen de usufructo o hipoteca sobre una porción inmobiliaria de la Reserva Nacional Absoluta Cabo Blanco. Con relación a la naturaleza del derecho real de usufructo, cfr. la resolución de la Sala Primera de la Corte Nº 156-92 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera Nº 503 de 1983. En cuanto a la diferencia entre el derecho real y personal, vid. art 259, en concordancia 258 y 260 Código Civil, y resolución de la Sala Primera de la Corte Nº 87 de las 15,20 hrs. del 5 de diciembre de 1986.

------ Junto a esos actos, la constitución de una servidumbre u otro gravamen real sobre un inmueble del demanio a favor de fincas privadas colindantes, tampoco es procedente, por ser irreconciliable con el destino de los bienes, absoluto y permanente, a los fines públicos impresos en el acto de afectación; no de intereses privados.

Para la entera realización del interés público, la propiedad demanial ha de ser perfecta, de libre y pleno ejercicio. La servidumbre configura una medida limitativa que menguaría la satisfacción de las necesidades públicas implicadas en los bienes demaniales y significaría un cambio de destino, inaceptable e ilegal (45). Las formas negociales privadas para la constitución de las servidumbres son asimismo extrañas a ese instituto de Derecho Público. Y las adquiribles por usucapión infringirían el principio de imprescriptibilidad, que es consecuencia de la inalienabilidad. Como el dominio público no puede ser objeto de propiedad o posesión privadas, faltaría título legítimo que ampare en el tiempo una prescripción positiva (46).

------ NOTA (45): Cuando la afectación de un bien demanial se hace por ley, caso de la zona marítimo terrestre, la Administración está inhibida para variar el uso y "convertirlo a otro uso de beneficio privado o incluso colectivo". En tal hipótesis, "la sustracción de un bien demanial a su destino público por acto administrativo, es ilegal". Tribunal Superior Contencioso Administrativo, resoluciones números 1950 y 1967 de 1976, 2771 de 1994 y 4060 de 1995 NOTA (46): Cfr. sobre el tema, entre otros: MARTINEZ USEROS, Enrique, Improcedencia de las servidumbres sobre el dominio público, en Estudios dedicados al Prof. García Oviedo, Sevilla, 1956, pg. 176 ss. ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, T II. Casa Editorial Bosch. Barcelona, 3º edic. 1970, pgs. 405-409; BIELSA, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, 3º edic. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1963, pg. 792 sigts. Del mismo autor: Derecho Administrativo, Tomo IV, Editor Roque de Palma, Buenos Aires, 1956, pg. 348 y 349. ESCOLA, Héctor, El interés público como fundamento del Derecho Administrativo. Edics. Depalma Bnos. Aires. 1989, pg. 206. ALVAREZ GENDIN, Sabino, Tratado General de Derecho Administrativo, T I, Edit. Bosch, Barcelona 1958, pg. 461. MARTINEZ ESCUDERO, Lorenzo, Playas y costas, Edit. Montecorvo, S. A.1985, pg. 194. DIAZ FRAILE, Juan María, El dominio público marítimo terrestre. Exégesis y comentarios del Título primero de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Edic. del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, Madrid, 1989, pags.36 y 37. CANASI, José, Derecho Administrativo, Edics. Depalma, Buenos Aires, 1976, pgs. 849 a 852. VARAS C. Guillermo, Derecho Administrativo, Edit. Nascimento, Santiago de Chile, 1948, pgs. 185-187. BIONDI, Biondo, Los bienes, Trad. por Antonio de la Esperanza Martinez-Radío, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1961, pg. 361. Del mismo autor: Las servidumbres, Trad. de José Manuel González Porras, Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid, 1978 pg. 1339 sigts. BRENES CORDOBA, Alberto, Tratado de los bienes, Edición con notas y comentarios de Rogelio Sotela Montagné, San José, Edit. Costa Rica, Costa Rica, 1963, pg. 13, etc.

------ A esto hay que añadir que en la doctrina española goza de gran solidez y afianzamiento la tesis que conceptúa el dominio público como base material para el ejercicio de funciones públicas o título de intervención, propugnada por VILLAR PALASI en los años sesenta: "La idea del demanio -afirma- viene siendo enfocada desde esa coseidad, sin parar mientes absurdamente, en que es sólo una técnica funcional y no una cosa...El dominio público nació más bien, y pervive hoy, como técnica jurídica eficaz, con un sentido plenamente funcional: constituir un título de intervención plena" ( 47 ).

------- NOTA (47): VILLAR PALASI, J. L., Derecho Administrativo. Introducción y Teoría de las Normas. Madrid, 1968; Ibídem: La intervención administrativa en la industria. Edit. I. E. P., Madrid, 1964, pgs. 121 y sigts. Y, entre otros, PAREJO ALFONSO, L., Dominio público. Un ensayo de reconstrucción de su teoría general. R. A. P. 1983, Nº 100-102, pgs. 2416 sigts. FONT I LLOVET, T. , La protección del dominio público: la potestad sancionadora y el resarcimiento de daños, R. A. P. 123, sept. -dic 1990, pg. 24 ss. PAREJO GAMIR R.- RODRIGUEZ OLIVIER, J. Ma., Lecciones de dominio público, Edics. Instituto Católico de Arttes e Industria, Madrid, 1976, pg. 7.

------- Se concluye que la imposición de una servidumbre de paso sobre la zona marítimo terrestre para favorecer un inmueble privado próximo o limítrofe riñe con el principio de inalienabilidad e imprescriptibilidad. Por tanto, el artículo 36 del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, Decreto 78541 de 16 de diciembre de 1977, en cuanto prevé que en el informe relativo a la inspección del inmueble solicitado en concesión el inspector debe indicar "las servidumbres aparentes" contraviene el artículo 1º de esa Ley y se recomienda al Poder Ejecutivo suprimir esa examinar la tercera pregunta.

Por la contraposición de finalidades y naturaleza de los bienes –se apuntó- no podrían haber caminos privados en áreas de la zona marítimo terrestre de dominio público.

I.5) REGISTRO DE PLANOS DE INMUEBLES PRIVADOS CON UNICO ACCESO POR LA ZONA MARITIMO TERRESTRE Entendemos por este tipo de inmuebles los debidamente inscritos a nombre de particulares, circundados por la zona marítimo terrestre de dominio público; es decir, que no hay posibilidad de establecer accesos a través de servidumbres de paso sobre fundos privados a sus alrededores.

Los problemas que plantean las fincas privadas con único acceso por la zona marítimo terrestre no es en el Catastro Nacional donde han de resolverse. Para registrar el plano de un inmueble, el topógrafo o agrimensor debe referenciar, con exactitud, las vías públicas existentes, normales o excepcionales que se autoricen; nunca un acceso inexistente.

Está claro que si el inmueble ubicado dentro de ese demanio cuenta con uno de esos accesos tendría resuelta la situación. Y, desde luego, la zona marítimo terrestre no conforma el concepto de vía pública. De ahí que las interpretaciones en esta materia, a partir de una norma legal, serán siempre restrictivas, y habrán de preservar la afectación de los bienes y la fragilidad de los recursos.

Por todo lo dicho, en la zona restringida, área dedicada al otorgamiento de concesiones, no pueden constituirse accesos sólo para favorecer un inmueble privado. Si éste no tiene frente a "vía pública" -con el alcance que confiere a la expresión el artículo 59, inc. e), del Reglamento a la Ley de Catastro- a fin de habilitarlo le queda al propietario la alternativa de hacer a las autoridades encargadas de planificar el territorio una propuesta conjunta de vialidad pública, con amarre al sistema vial, para el manejo integral del sector, en beneficio colectivo y no de una finca concreta. El acceso a vía pública de los inmuebles que se otorgan en concesión debe preverse en el plan regulador previamente aprobado (48 ).

------ NOTA (48): En cuanto a los inmuebles que se otorgan en concesión y su necesidad de prever sus accesos a vía pública en el plan regulador, vid. folio 1391 del expediente legislativo del proyecto que originó la Ley 6043, número 7371.

------- Para el legítimo propietario de un fundo encerrado que colinde con la franja terrestre de la zona pública destinada a libre tránsito y que, por ende, no requiera atravesar la zona restringida para llegar a su finca, podrían las instituciones competentes, después de comprobada la incomunicación, autorizar el acceso peatonal por la misma, haciéndolo constar en el plano. Ello con base en los siguientes razonamientos:

La Ley de Tránsito (arts. 1º, 127 y 130, inc. m), al confirmar la prohibición de circular en vehículos automotores en las playas del país, introduce cuatro excepciones, y entre éstas: "a) Cuando la Dirección General de Ingeniería de Tránsito lo autorice, ante una necesidad de comunicación y por no existir otra vía alterna en condiciones de circulación aceptable” (49). El vocablo "playa" empleado por el artículo, en sentido estricto equivaldría al área de banda arenosa y berma. No obstante, a esos fines, cabe equipararlo a zona pública, que es lo que en el fondo la norma autoriza a usar. La playa en sí puede tener una anchura aproximada a los cincuenta metros de zona pública, mayor o algo menor. Y carecería de lógica que en el último supuesto el artículo no pudiera aplicarse, a pesar de tener vigencia en el resto del terreno, que está bajo el mismo régimen, y en los dos primeros.

------ NOTA (49): Ver moción propuesta en la Comisión de Asuntos Hacendarios y trámite de discusión, sin aportar ningún elemento novedoso, en el expediente legislativo Nº 11182, fs. 1070 a 1074.

------ Luego, si es dable conceder acceso en vehículos automotores por la zona pública a un inmueble contiguo, de propiedad privada, "ante una necesidad de comunicación y por no existir otra vía alterna en condiciones de circulación aceptable", a fortiori, es posible hacerlo en forma peatonal.

La autorización de la Dirección General de Ingeniería de Tránsito para el acceso vehicular es además de la que debe obtenerse de la entidad administradora del demanio (50). En áreas protegidas como refugios nacionales de vida silvestre que incorporen franja litoral, la autorización incumbe al MINAE, en reemplazo de la Municipalidad. Las áreas de conservación absoluta: parques nacionales y reservas biológicas, no admiten este tipo de accesos. Tampoco los manglares o humedales y esteros, que no están destinados al tránsito de personas.

------- NOTA (50): La Municipalidad. Art. 3 de la Ley 6043 y 9 de su Reglamento.

------- Con relación al último punto, se aclara que el acceso por zona pública que podría permitirse en el caso excepcional que se comenta a la luz de la citada norma, debe ser compatible con su destino normal al uso común de libre y seguro tránsito (51), el cual en todo momento ha de respetarse. Además, para otorgar la autorización, la zona pública debe estar demarcada, única forma de determinar a ciencia cierta su contigüidad, y deben preservarse sus condiciones naturales originarias (52).

------- NOTA (51): Art. 20; Ley 6043.

NOTA (52): Art. 17 de la Ley 6043.

------- II.- POSIBILIDAD DE "CERRAR" EL LIBRE TRANSITO DE PARTICULARES Y EL ACCESO AL INMUEBLE.

La segunda interrogante parte de la premisa asumida por la Asesoría Jurídica de la Dirección del Catastro Nacional de que es posible registrar un plano, en forma generalizada, que accese por la zona marítimo terrestre.

Como discrepamos de ese planteamiento, la respuesta a la segunda pregunta es negativa. Las salvedades hechas para accesar por la zona pública en modo alguno implican la posibilidad de cerrar una franja concreta de paso e impedir el libre y seguro tránsito, que -por el contrario garantiza- la Ley 6043 (art. 20), sin excepción de personas. Y, se dijo, que por la zona restringida no existe posibilidad de constituir el acceso.

Debe hacerse aquí otra acotación. La Asesoría Legal del Catastro sostiene que el acceso del propietario a su lote no puede ser vehicular, por prohibirlo la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, sino peatonal. En realidad, la prohibición de transitar en vehículos motores, como hemos visto, está en su Reglamento, art. 9, pfo. 2º, que se contrae a la zona pública. Pero ha de notarse que lo garantiza es el libre acceso a esa zona; no a la propiedad privada. Los conceptos son diferentes.

III. POSIBILIDAD DE REGISTRAR UN PLANO INDICANDO UNA SERVIDUMBRE DE PASO

A las consideraciones del punto I.4.1 agregamos las siguientes:

III.1) Aspectos generales Las servidumbres son de muy variada índole. Consisten en una carga o derecho real sobre un inmueble ajeno (iura in re aliena) para el uso y aprovechamiento parciales, en beneficio de otro predio, perteneciente a distinto propietario; vale decir, para servirse de aquel o utilizarlo en algún sentido o en poder impedir determinados actos a su dueño.

De donde se sigue, en lo que interesa, que hay servidumbres positivas, si facultan al propietario del fundo sirviente para ejercer ciertos actos sobre el sirviente: (el paso a vía pública, por ej.); y negativas, cuando limitan o impiden al dueño del fundo sirviente algo que le sería lícito si la servidumbre no existiera (por ej. no construir o no sobrepasar un límite de altura, etc.). En las servidumbres continuas el uso es o puede ser incesante con prescindencia de actos del hombre (ej. la de luces o vista). Las discontinuas requieren de un hecho actual del hombre y se ejercitan a espacios esporádicos de tiempo (ej. la de paso). Pueden ser aparentes, cuando se anuncian o son perceptibles por obras o signos exteriores, dispuestos para su uso y aprovechamiento (por ej., una ventana en la de luces y vista; un portón, en la de paso, etc.); y no aparentes, si no presentan signos exteriores, visibles, de existencia (ej. la prohibición de edificar o de no construir más allá de cierta altura, etc.).

El propietario de un predio enclavado entre otras fincas ajenas, sin salida o sin salida bastante a la vía pública (53), tiene por ley el derecho de exigir paso por los predios limítrofes o circunvecinos, para la explotación del suyo, mediante equitativa indemnización al dueño del fundo sirviente por el uso del terreno y todo perjuicio que cause (54). Al constituirse se indicará el tipo de gravamen, el sitio exacto por donde se ejercerá, rumbo, longitud, anchura, forma o medios de ejercicio y demás modalidades que la identifiquen.

------ NOTA (53): La salida podría ser insuficiente, por ejemplo, cuando se interpone una topografía laderosa o muy pronunciada, ser el camino intransitable o muy angosto o incómodo, o por excesiva onerosidad para franquear o superar los obstáculos o dificultades para comunicarse con vía pública.

NOTA (54): Art. 395 del Código Civil.

------ Aun cuando el propietario de un fundo enclavado puede exigir paso por los predios aledaños para sino que debe ser declarado en sede jurisdiccional, previa demostración de la existencia del enclave, de la necesidad de obtener el paso y demás requisitos (55).

------ NOTA (55): Sentencias de la Sala Segunda Civil Nº 100 de 15,15 hrs. del 30 de marzo de 1976 y del Tribunal Superior Agrario la Nº 129-91.

------ Nuestro ordenamiento denomina -en forma impropia- a esta figura derecho u obligación de paso o senda, aunque se engloba con la servidumbre, en sentido estricto, dentro de la expresión genérica "servidumbre de paso", pues los dos se traducen en los mismos actos materiales que ejercita el dueño del predio dominante: pasar por otro fundo, el sirviente. Más correcto es el distingo que hace la doctrina entre servidumbres de paso forzosas y voluntarias (56).

------- NOTA (56): Artículos 370 a 382; 395 a 400 del Código Civil. Con relación al régimen jurídico de la servidumbre y/u obligación de paso, vid. dictamen de la Procuraduría C-003-88 y las siguientes resoluciones de los Tribunales: de la Sala Primera de la Corte: Nº 82 y 95 de 1982, 8 y 48 de 1984, 87 de 1986, 26 de 1991, 80 de 1995, 82 de 1996, sentencia de 10 hrs. del 12 de julio de 1991 y de 10 hrs. del 31 de octubre de 1996; de la antigua Sala de Casación: 79 de 1955, 101 de 1964, 31 de 1976, 103 de 1977; de la antigua Sala Primera Civil: 332 de 1965, 82 y 181 de 1974, 60 y 302 de 1975, 287 y 497 de 1977, 83 y 266 de 1978, 110 y 126, las cuatro de 1979, 249 de 1980; de la antigua Sala Segunda Civil: 325 y 385 de 1974, 39 de 1975, 100 de 1976, 50 de 1977, 450 de 1978, 126 y 280 de 1979; del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera: 397 y 695, las tres de 1982, 192 de 1983, 7581 de 1985, 9823 de 1987 y 532 de 1989; del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda la 288 de 1989; del Tribunal Superior Agrario: 4724 de 1981, 74 y 486 de 1989, 664 de 1990, 129 y 177 de 1991, 538 de 1992, 117 de 1994 y 82 de 1996; del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera: 286 y 700 de 1981, 89, 535 y 695 de 1982, 192 de 1983, 383 de 1986, 157 y 954 de 1987; del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Segunda: 558 de 1981, 832 de 1982, 92 de 1983, 132, 563 y 796, las tres de 1984, 766 de 1987, 372 de 1989 y 449-92; del Tribunal Superior Primero Civil: 416 de 1985; y del Tribunal Superior Segundo Penal: 1055 de 1975.

De las muchas publicaciones que pueden consultarse sobre el tema están: ALLENDE, Guillermo, Derechos Reales. Tratado de las servidumbres. Edit. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, Argentina, 1963. BIONDI, Biondi, Le servitú, Milano, Dott. A. Giuffré. Editor 1967, trad. al español: Las servidumbres, por Edit. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1978. CARBONIER, Jean, Droit Civil, Les Biens, Collection Thémis, Presses Universitaires de France, Paris, 1975, pg. 191 sigts. MESSINEO, Francesco, Manual de Derecho Civil y Comercial. T. III., pg. 490 sigts. TRABUCCHI, Alberto, Instituciones de Derecho Civil, trad. Al español por L. Martínez Calcerrada, Edit. Revista de Derecho Privado, 15º edic. 1967, Madrid, T I, pg. 503 sigts. ALBALADEJO, Manuel, Derecho Civil, Derecho de los bienes, Volumen segundo, 8º edic., José Ma. Bosch Editor, S. A., Barcelona, 1994, pg.154 sigts. SANCHEZ BOZA, Ligia Roxana, Estudio de la Jurisprudencia judicial y administrativa respecto de las servidumbres (Concepto y contenido), Edit. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, 1985; GUERRERO PORTILLA, Ricardo, La servidumbre de paso (forzosa y voluntaria), Edit. Alma Mater, Universidad de Costa Rica, 1986. JIMÉNEZ ZELEDON, Mariano, Derecho de paso e interdictos, Rev. Iustitia Nº 81, San José, pag. 4 sigts.

------- Si bien las servidumbres pueden constituirse por convenio, testamento, prescripción y disposición de la ley, por prescripción sólo se consolidan las que son a la vez continuas y aparentes. Como la servidumbre de paso es aparente y discontinua no se constituye por usucapión, sea por el simple uso del uno y paciencia del otro a través del tiempo, durante el lapso de diez años. La posesión, aun inmemorial, no basta para establecerla; esto es, crear el derecho de paso (57).

------ NOTA (57): Art 378 del Código Civil y resolución de la Sala Primera Civil Nº 266 de 1978. "Aunque la finca de la actora sea enclavada y la propietaria anterior pasara por los terrenos de los demandados por más de cincuenta años, la servidumbre de paso alegada no se considera establecida legalmente, pues no puede constituirse por prescripción". Misma Sala, sentencia Nº 383 de las 8,15 hrs. del 13 de octubre de 1978.

------ En ausencia de título idóneo, la práctica de salir o transitar por una propiedad colindante o circunvecina es insuficiente para constituir la servidumbre de paso. Ese estado de hecho se reputa acto facultativo de mera tolerancia del propietario, quien puede hacerla cesar en cualquier momento, en uso de los atributos que le confiere el dominio (58).

------ NOTA (58): Artículos 264, inciso 4, 268, 279, inciso 1º, 295 y 379 del Código Civil ------ En el contexto del Código Civil, en la "servidumbre" interviene la voluntad del dueño del fundo sirviente, al constituirla por convenio o testamento, sin necesidad de contraprestación, salvo acuerdo de partes; cuenta con una especial reglamentación y puede referirse tanto a fundos con frente a la vía pública como enclavados. La obligación de paso, en cambio, se constituye por disposición legal y, en su caso, por decisión judicial, con base en la ley; se da sólo para fundos enclavados, el dueño del fundo dominante debe pagar al del fundo sirviente, salvo que éste renuncie a la indemnización, y tiene detallada regulación (59).

-------- NOTA (59): Artículos 370 a 382 y 395 a 400 del Código Civil y resoluciones de la antigua Sala Primera Civil Nº 332 de 1965 y 383 de 1978.

-------- Para surtir efectos ante terceros la servidumbre o el gravamen debe constar en el Registro Público, con apego a las normas citadas en el punto I.1 (60).

------- NOTA (60): Arts. 455, 459 inciso 2º y 461 del Código Civil. Sobre la eficacia de la servidumbre inscrita en el Registro Público, cfr. sentencia de la Sala Primera Civil Nº 82 de 9,15 hrs. del 28 de marzo de 1974.

------- Finalmente, es preciso conjugar la conveniencia del que solicita la imposición de la servidumbre (los beneficios del fundo dominante) con la menor lesión del predio sirviente. El dueño del fundo a quien se exige el paso tiene derecho a que éste se ejerza con el menor sacrificio o daño posible a su fundo y puede oponerse si otro predio vecino presenta menos inconvenientes e iguales ventajas para el solicitante (61). En estos casos la jurisprudencia ha reiterado que cuando se demanda una obligación de paso se da una litis consorcio pasivo necesario y deben figurar como demandados todos los colindantes o propietarios de predios vecinos al fundo objeto del enclave, susceptibles de ser gravados con la "servidumbre", a fin de que puedan exponer sus argumentos acerca de la finca que ha de soportar el gravamen, en vista del derecho que les asiste de impugnar el paso por su inmueble, la valoración conjunta a realizar por el juzgador y por motivos de economía procesal (62).

------ NOTA (61): Artículo 396 del Código Civil.

NOTA (62): Ver, como ejemplos, las resoluciones del Tribunal Superior Agrario Nº 664 de 1990, 129 y 177, ambas de 1991. Sobre el concepto de litis consorcio pasivo necesario, cfr. sentencias de la Sala de Casación Nº 76 de 1959, 101 de 1961 y 135 de 1968; de la Sala Primera de la Corte la Nº 72 de 1982, que cita a Piero Calamandrei (Instituciones de Derecho Procesal Civil) y Jaime Guasp (Derecho Procesal Civil); del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Segunda la Nº 341 de 1981 y 948 de 1982, y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la Nº 570 de 1981 y 585 de 1982.

------ III.2) Plano con servidumbre de paso sobre la zona marítimo terrestre. Denegatoria de inscripción.

Con todo, debe quedar claro que la servidumbre -en sentido amplio del término, comprensivo de la obligación de paso- normada por el Código Civil es una institución de Derecho Privado, para inmuebles que están en el tráfico jurídico o "comercio de los hombres". Su imposición sobre bienes del demanio -como se consignó en el punto I.4.1) es incompatible con el destino público de los mismos (afectación) y el régimen jurídico exorbitante, que integran los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad ( 63 ).

------ NOTA (63): Vid. para fundos enclavados el trámite del proceso abreviado, art 420, inc. 12, del Código Procesal Civil ------ La doctrina administrativista y civilista coincide en este punto. A las citas de la nota de pgs. 25 y 26, se adhiere la del Prof. González Porras, Profesor de Derecho Civil de la Universidad Complutense, para quien en la exclusión de servidumbres respecto de los bienes demaniales "el planteamiento obedece al criterio de indisponibilidad de tales bienes y que consiste en impedir que los bienes integrados en el dominio público puedan ser objeto de la autonomía de la voluntad particular. La justificación...se encuentra en la conexión que existe entre la cosa y el destino público al que sirve" (64).

------ NOTA (64): Cfr. GONZALEZ PORRAS, José Manuel, en anotaciones a la obra de BIONDI, Las servidumbres cit., pag. 1587. Igual, BIONDI: "Algunos terrenos quedan excluidos de la servidumbre de paso: fundos públicos y patrimoniales indisponibles" (Ob. cit., pg. 1559). Los bienes de patrimonio indisponible conforman una categoría propia del Derecho italiano: un tercer género, cuyo comentario nos alejaría de los propósitos que aquí interesan.

------ Cabe destacar que aun en inmuebles de dominio privado la servidumbre u obligación de paso debe constituirse por los medios y cauces que fija el ordenamiento jurídico. A falta de voluntad de partes, es preciso obtener una decisión judicial en el proceso respectivo.

La única posibilidad de registrar un plano indicando una servidumbre de esa naturaleza es cuando versa sobre un inmueble privado, ha sido debidamente constituida y consta en el Registro Público. No si abarca espacios de dominio público de la zona marítimo terrestre.

Un motivo adicional para negar la inscripción de un plano en el Catastro conteniendo una servidumbre que no consta en el Registro Público es el quebranto del principio de concordancia que debe existir entre ambos. Así se pronunció el Tribunal Superior Agrario en reciente resolución, la número 587 de las 11 horas del 4 de setiembre de 1998, en unas diligencias de rectificación de medida de una finca dentro de la zona marítimo terrestre. El plano describía dos servidumbres, que el Tribunal, acogiendo el alegato de la Procuraduría, objetó por ser "contrarias a derecho" y "no permitir la conciliación jurídica de que habla el artículo 1 inciso h) del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional o "comprobación de la conformidad de linderos e infraestructuras de una finca registrada en un plano, en relación con la correspondiente inscripción en el Registro Público de la Propiedad" (65).

------ NOTA (65): El Tribunal también da soporte a la resolución en los artículos 1, 2, 3, 24, 25 y 34 de la Ley del Catastro y 1, 2, 23 y 36 de su Reglamento.

------ Si el registro de un plano no es vía apropiada para constituir una "servidumbre" en inmuebles de propiedad particular, a mayor razón será ilegal el acto si recae en bienes de dominio público. Implicaría una desnaturalización y cambio ilícitos del fin que ha de perseguir, con las consecuentes responsabilidades para el profesional y funcionarios autorizantes.

Es oportuno subrayar que de acuerdo con la jurisprudencia penal "los planos de fincas levantados y firmados por topógrafos" configuran documentos auténticos, en tanto son realizados "por quien, en razón de su profesión, oficio u ocupación, consigna en él declaraciones que se presumen ciertas, aceptadas como verdaderas ante los demás, salvo prueba en contrario". Y la inserción en un documento auténtico de declaraciones falsas, referentes a un hecho que deba probar, de modo que pueda resultar perjuicio, hace incurrir al profesional responsable en el delito de falsedad ideológica, previsto en el artículo 358 del Código Penal (66) ------ NOTA (66): Ver sentencias de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia Nº 208-F de las 9:30 hrs. del 10 de junio de 1994; 375-F de 10:20 hrs. del 23 de setiembre de 1994; 208 de 9:30 hrs. del 10 de junio de 1994, 375 de 10:20 hrs. del 23 de setiembre de 1994; 70 de 9:00 hrs. del 17 de febrero de 1995 y 150 de 9:45 hrs. del 17 de marzo de 1995.

------ De todas suertes, ha de recordarse que el plano levantado unilateralmente e inscrito en el Catastro no comprueba por sí solo la posesión de un terreno, ni los derechos reales que se aleguen ejercerse en él (67). En esta línea, puede consultarse el artículo 30 de la Ley de Catastro Nacional Nº 6545 de 1981 y 42 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo Nº 13607-J de 24 de abril de 1982: "La registración catastral no convalida los documentos que sean nulos o anulables conforme con la ley, ni subsanan sus defectos".

------ NOTA (67): Doctrina que informa el artículo 301 del Código Civil y resoluciones de la Sala de Casación Nº 69 de 1960; de la antigua Sala Primera Civil la 40 de 1960, 95 de 1979; de la Sala Primera de la Corte la resolución de 14:30 hrs. del 4 de octubre de 1991 y 66 de 1994; del Tribunal Superior Primero Civil Nº 2228 de 1983, entre otras). De sobrevenir un conflicto con relación al valor de un plano catastrado "debe estudiarse y demostrarse la realidad que impera sobre el terreno, y contraponerla con la que señala el plano, para de esta forma concluir sobre el verdadero alcance probatorio del citado documento". (Sala Primera de la Corte Nº 66 de 1994.

------ De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas PROCURADOR AMBIENTAL c.c.: Lic. Roberto Tovar Faja Ministro de la Presidencia (Para los fines que se indican en el punto I.4) Ing. Edgar Castro Barraza Colegio de Ingenieros Topógrafos