Merger of the Real Estate Registry with the National CadastreFusión del Registro de Bienes Inmuebles con el Catastro Nacional

Legal Opinion 102 Legal Opinion: 102 -J of 20/07/2006 OJ-102-2006 July 20, 2006 Mrs. Nery Agüero Montero Head of the Commission of Legal Affairs Legislative Assembly S. O.

Dear Mrs. Agüero Montero:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication No. CPAJ-272-04-06 dated April 5, 2006, received in this Attorney General's Office on the 18th of the same month, assigned to the undersigned the following day, through which the Commission of Legal Affairs requests the opinion of this Advisory Body regarding the bill "Reform of Article 2 of the Law of Creation of the National Registry (Law No. 5695 of May 28, 1975 and its reforms)," processed under legislative file No. 16,127, published in La Gaceta No. 55 of March 17, 2006.

I- PRELIMINARY CONSIDERATION.

Regarding your instruction to respond to this request within the term of eight business days, established by numeral 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, it is essential to indicate that this term "(…) refers to the consultations that in accordance with the Political Constitution (articles 88, 97, 167, and 190) must be mandatorily formulated to State institutions interested in a specific bill (for example, the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an Autonomous Institution), but not to optional or voluntary consultations such as this one, which is not regulated by the cited regulation." (Legal Opinion No. OJ-053-98 of June 18, 1998, in a similar sense – among others – legal opinions numbers OJ-177-2004 of December 21, 2004, OJ-174-2005 and OJ-181-2005 – respectively – of the 2nd and 14th of November 2005, and OJ-036-2006 of March 21, 2006).

In any case, we are attending to your request with the greatest brevity that our ordinary duties allow us. Thus, this legal opinion is issued, which has no binding effect, as this is a consultation raised by the Commission of Legal Affairs and not by a body of the Legislative Assembly, in accordance with the provisions of numeral 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic.

It is warned, as is usual with this type of parliamentary requirement, that definitive or conclusive judgments will not be issued on the merits of the projected legislative innovation, nor on the timeliness of the measures that would be adopted by that means, as that is alien to the nature of the Attorney General's Office of the Republic as the superior technical-legal consultative body that it is.

Nor will we engage in formulating a systematic and exhaustive analysis of the bill, as that is the responsibility of the Department of Technical Services of the Legislative Assembly. In that regard, that Department has already rendered its report –No. ST.075-2006 J-, which is added to the file before us.

II- TERMS OF THE BILL.

The parliamentary initiative is composed of three articles, namely: the first orders the reform of Article 2 of the Law of Creation of the National Registry, Law No. 5695 of May 28, 1975 and its reforms; the second stipulates the reform of Article 1 of the Law of the National Cadastre, No. 6545 of March 25, 1981 and its reforms; and the third regulates the repeal (derogatoria) of Article 39 of the aforementioned Law of the National Cadastre. In this regard, for a better understanding of the proposed reform, observe the following comparative table between the current texts and those of the bill.

III- COMMENTS ON THE BILL.

It is inferred from the statement of motives and the content of the bill that the primary intent is to merge the Registry of Real Property with the National Cadastre to create a Real Estate Registry (Registro Inmobiliario) "with the aim of achieving a greater degree of security in real estate transactions." On the other hand, it is observed that this is an organic reform, given that what is sought is not to create a new Cadastre or reassign tasks different from the current ones, but rather to introduce it within a single Real Estate Registry, which will have under its charge all the registries indicated in the first article of the bill. Proof of the previous assertion consists in the fact that it is not intended to change the content of the Law of the National Cadastre, but simply to reform its first article, placing the Cadastre – together with the Registry of Real Property – within a Real Estate Registry.

The creation of a Real Estate Registry, through the bill that concerns us, is part of a reform and modernization process that the National Registry began, established in the General Norms of Loan Agreement No. 1284/OC-CR "Program for the Regularization of the Cadastre and Registry", between the Republic of Costa Rica and the Inter-American Development Bank, approved by Law No. 8154 of November 27, 2001. In that sense, that Agreement stipulates:

"ANNEX A THE PROGRAM Program for the Regularization of the Cadastre and Registry

I.Objective 1.01.- The Program's main objective is the improvement of the legal security of rights over real property. This seeks to contribute to improving the climate for public and private investment in Costa Rica.

II.Description 2.01.- The Program is organized into three components, whose objectives and main elements are described below. The specific activities of each component and the criteria and procedures for their execution will be stated in the Program's Operating Regulations.

Component 1: Formation of the national cadastre of real property and its compatibilization with the registry 2.02.- This component aims at the formation of the cadastre of all existing parcels in the country, duly geo-referenced, and the compatibilization of this information with the real property registry, as well as the legal and institutional reform required for the long-term sustainability of the cadastral-registry system. The component includes the implementation of three subcomponents: 2.03.- A. Subcomponent of institutional restructuring of the cadastral-registry system and adaptation of the legal and normative framework. It contemplates the adaptation of the legal and normative framework and the restructuring and deconcentration of the cadastral-registry system, including technical assistance to finalize the legal and regulatory change projects and the restructuring plan of the National Registry, according to the activities and principles detailed in Section III of this Annex. 2.04.- B. Subcomponent of cadastre formation and compatibilization with the registry. It includes conducting the physical investigation of the national territory, preparation of cadastral maps (orthophotomaps) at the parcel (plot) level, and their comparison with the documents currently registered in the registry, in order to: form the cadastre for the entire national territory, carry out a technical cleaning of the registry, through office and field work, inventory and note the differences that arise in existing conflicts, rectify inconsistencies and conflicts, or channel them to suitable instances for their eventual resolution. At the end of the Program, it is expected that each of the existing parcels in the country will have a unique file registered in the Real Estate Registry in which the textual and graphic information is recorded so as to guarantee the legal and geographic identity of each parcel. (…)

III.Adaptation of the legal, regulatory, and institutional framework 3.01.- The reforms to adapt the legal, regulatory, and institutional framework contemplated in the Program must be in accordance with the following guidelines. 1.- The necessary reforms of the cadastral/registry system referred to in subsections (a), (b), and (c) of Clause 4.02 of the Special Stipulations must be evaluated according to the following guidelines: (a) Legal and regulatory reform: Must establish the obligation to register rights in rem (derechos reales) and the transactions and administrative actions that affect them, and ensure the high quality of the information submitted to the Cadastre and the Registry, through the publication of: (i) a new Real Estate Registry Law that replaces the Law of Creation of the National Cadastre and explicitly establishes that the legal validity of the cadastral map is only concretized when it is compatibly codified with the corresponding registry document, and that real estate transactions require a duly geo-referenced cadastral map in accordance with the requirements of the same law. The new registry law and its regulations must also establish the obligation to register in the Registry all rights in rem, including, among others, mortgages and concession rights, easements (servidumbres), affectations, and usufruct, establishing the corresponding deadlines and sanctions;" (The bold and underlined highlighting is original).

Consequently, the unification initiative is aimed at making the existing information in both registries compatible so that there is no disparity between the registry entry and the cadastral map of real property in the national territory, that is, that there is a coincidence between the literal and the graphic, thus seeking to improve the legal security of rights over real property.

The foregoing is consonant with the principle of conciliation or legal concordance that must exist between the information contained in the National Cadastre and in the Public Registry (numerals 2 and 3, subsection a), 24, 25, and 34, subsection ch), of the Law of the National Cadastre and articles 1, subsection h) and 1), 2.B.1, 23, 36, subsection a), 58, subsection g), of the Regulation to that law, Executive Decree No. 13607 of April 24, 1982). In relation to this principle, this Attorney General's Office has indicated:

"An additional reason to deny the registration of a map in the Cadastre containing an easement (servidumbre) not recorded in the Public Registry is the violation of the principle of concordance that must exist between the two. The Superior Agrarian Court so pronounced itself in a recent resolution, number 587 at 11 a.m. on September 4, 1998, in proceedings for the rectification of the area of a property within the maritime-terrestrial zone. The map described two easements, which the Court, accepting the Attorney General's Office's allegation, objected to as being "contrary to law" and "not allowing the legal conciliation referred to in article 1 subsection h) of the Regulation to the Law of the National Cadastre or 'verification of the conformity of boundaries and infrastructures of a registered property on a map, in relation to the corresponding inscription in the Public Registry of Property'." (Opinion No. C-228-98 of November 3, 1998).

Consequently, regarding the norms of the bill, no problems of legality or constitutionality are foreseen.

Finally, and without prejudice to the foregoing, concerning article 3 of the bill through which Article 39 of the Law of the National Cadastre would be repealed, which regulates that the Directorate, Subdirectorate, and the heads of the technical and cadastral services must be occupied by topographical engineers and geodesists, with a degree granted by a higher education institution and duly incorporated into the respective professional association, it is necessary to point out that due to the nature of the technical tasks performed, the established requirements of professional suitability are necessary. Therefore, even though the approval of this bill would imply a change of nomenclature regarding the way of referring to the current Directors and Subdirectors, with this change, it is not evident that the requirement for a degree (licensed profession of topographical engineers and geodesists) and professional incorporation itself should be affected.

IV- CONCLUSION.

The consulted bill does not present problems of constitutionality or legality; in any case, its approval or rejection is a matter of legislative policy.

From the Head of the Commission of Legal Affairs, respectfully signs, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Administrative Attorney ACACHA/gas.

Texto Opinión Jurídica 102 Opinión Jurídica : 102 - J del 20/07/2006 OJ-102-2006 20 de julio de 2006 Señora Nery Agüero Montero Jefa Comisión de Asuntos Jurídicos Asamblea Legislativa S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio No. CPAJ-272-04-06 de fecha 5 de abril de 2006, recibido en esta Procuraduría el día 18 del mismo mes, asignado a la suscrita el día siguiente, mediante el cual la Comisión de Asuntos Jurídicos solicita el criterio de este Órgano Asesor en relación con el proyecto de ley “Reforma al artículo 2 de la Ley de Creación del Registro Nacional (ley N° 5695 del 28 de mayo de 1975 y sus reformas)”, que se tramita bajo el expediente legislativo Nº 16.127, publicado en La Gaceta N° 55 del 17 de marzo de 2006.

I- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

Con respecto a su indicación de responder esta solicitud dentro del término de ocho días hábiles, que establece el numeral 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es de rigor indicarle que ese plazo “(…) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución Política (artículo 88, 97, 167 y 190) debe serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesados en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (Opinión Jurídica N° OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, en sentido similar –entre otras- las opiniones jurídicas números OJ-177-2004 del 21 de diciembre de 2004, OJ-174-2005 y OJ-181-2005 –respectivamente- de los días 2 y 14 de noviembre de 2005 y OJ-036-2006 del 21 de marzo de 2006).

En todo caso, estamos atendiendo su solicitud dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten. Así, se emite la presente opinión jurídica que no tiene ningún efecto vinculante, en virtud de que se está ante una consulta planteada por la Comisión de Asuntos Jurídicos y no por un órgano de la Asamblea Legislativa, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Se advierte, como es usual frente a este tipo de requerimiento parlamentario, que no se emitirán juicios definitivos o concluyentes sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada, y sobre la oportunidad de las medidas que por ese medio se adoptarían, por ser ello ajeno a la naturaleza de la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo técnico-jurídico que es.

Tampoco nos ocuparemos de formular un análisis sistemático y exhaustivo del proyecto por ser ello responsabilidad del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. En ese sentido, ese Departamento ya rindió su informe –N° ST.075-2006 J-, el cual se encuentra agregado al II- TÉRMINOS DEL PROYECTO DE LEY.

La iniciativa parlamentaria está compuesta por tres artículos, a saber el primero que dispone reformar el artículo 2 de la Ley de Creación del Registro Nacional, Ley N° 5695 del 28 de mayo de 1975 y sus reformas; el segundo que estipula que se reforma el artículo 1° de la Ley del Catastro Nacional, N° 6545 de 25 de marzo de 1981 y sus reformas; y el tercero que regula la derogatoria del artículo 39 de la referida Ley de Catastro Nacional. Al respecto, para efectos de una mejor comprensión de la reforma propuesta obsérvese el siguiente cuadro comparativo entre los textos actuales y los del proyecto de ley.

TEXTO ACTUAL TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ARTÍCULO 2º.- Conforman el Registro Nacional, además de los que se adscriban por otras leyes, los siguientes registros: el Registro Público, que incluye los siguiente: Propiedad inmueble, hipotecas, cédulas hipotecarias, propiedad horizontal, arrendamientos, personas, mercantil, asociaciones, medios de difusión y agencias de publicidad; el Registro de Bienes Muebles, que incluye lo relativo a prendas y a vehículos; el Registro de la propiedad Industrial, que comprende, además, lo concerniente a patentes de invención y marcas de ganado; y el Catastro Nacional.

(Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 6934 de 28 de noviembre de 1983).

Artículo 2.- Conforman el Registro nacional, además de los que se adscriban por otras leyes los siguientes registros:

• a)Registro Inmobiliario, que comprende: propiedad inmueble, hipotecas, cédulas hipotecarias, propiedad horizontal, arrendamientos, concesiones de zona marítima terrestre, Golfo de Papagayo, registro de marinas turísticas y catastral nacional.
• b)Registro de Personas Jurídicas, que comprende: mercantil, personas, asociaciones civiles, medios de difusión y agencias de publicidad y asociaciones deportivas.
• c)Registro de Bienes Muebles, que comprende: vehículos automoto- res, prendas y buques.
• d)Registro de la Propiedad Intelectual, que comprende: propiedad industrial, patentes de invención y marcas de ganado, y e) Registro de Derechos de Autor y Derechos Conexos.

TEXTO ACTUAL TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ARTÍCULO 1º.- La presente ley tiene por objeto la creación y regulación del Catastro Nacional.

Artículo 1.- La presente Ley tiene por objeto la creación y regulación del Catastro Nacional perteneciente al Registro Inmobiliario.

TEXTO ACTUAL TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ARTÍCULO 39.- La Dirección, Subdirección y las jefaturas de los servicios técnicos y catastrales, deberán ser ocupadas por ingenieros topógrafos y geodestas, con título otorgado por una institución de educación superior, debidamente incorporados al colegio respectivo. Todo siguiendo los procedimientos establecidos por el Servicio Civil.

ARTÍCULO 3.- Derogatoria. Deróguese el artículo 39 de la Ley de Catastro Nacional, N.° 6545 de 25 de marzo de 1981 y sus reformas.

III- COMENTARIOS EN TORNO AL PROYECTO DE LEY.

Se colige de la exposición de motivos y del contenido del proyecto de ley, que se pretende, principalmente, fusionar el Registro de Bienes Inmuebles con el Catastro Nacional para crear un Registro Inmobiliario “con el fin de alcanzar, en mayor grado, la seguridad en el tráfico inmobiliario.” Por otra parte se observa que es una reforma orgánica, en virtud de que lo que se busca no es crear un nuevo Catastro ni reasignarle labores distintas a las actuales, sino que tiene por objeto introducirlo dentro de un Registro Inmobiliario único, que tendrá bajo su cargo todos los registros que señala el artículo primero del proyecto. Prueba de la anterior afirmación, consiste en el hecho de que no se está pretendiendo cambiar el contenido de la ley del Catastro Nacional, sino que simplemente se busca reformar su artículo primero, ubicando al Catastro –junto con el Registro de Bienes Inmuebles- dentro de un Registro Inmobiliario.

La creación de un Registro Inmobiliario, por medio del proyecto de ley que nos ocupa, se enmarca dentro de un proceso de reforma y modernización que comenzó el Registro Nacional, mismo que se encuentra establecido en las Normas Generales del Convenio de Préstamo N° 1284/OC-CR "Programa de Regularización del Catastro y Registro", entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, aprobadas mediante la Ley N° 8154 del 27 de noviembre de 2001. En ese sentido, en ese Convenio se estipula:

“ANEXO A EL PROGRAMA Programa de Regularización del Catastro y Registro

I. Objeto

1.01.- El Programa tiene como objeto principal el mejoramiento de la seguridad jurídica de los derechos sobre la propiedad inmueble. Con ello se busca contribuir a mejorar el clima para la realización de las inversiones públicas y privadas en Costa Rica.

II. Descripción

2.01.- El Programa está organizado en tres componentes, cuyos objetivos y elementos principales se describen a continuación. Las actividades específicas de cada componente y los criterios y procedimientos para su ejecución constarán en el Reglamento Operativo del Programa.

Componente 1: Formación del catastro nacional de la propiedad inmueble y su compatibilización con el registro 2.02.- Este componente tiene como objeto la formación del catastro de la totalidad de los predios existentes en el país, debidamente geo-referenciados, y la compatibilización de esta información con el registro de la propiedad inmueble, así como la reforma legal e institucional requerida para la sostenibilidad del sistema catastral registral a largo plazo. El componente comprende la implementación de tres subcomponentes:

2.03.- A. Subcomponente de reestructuración institucional del sistema catastral-registral y adecuación del marco legal y normativo. Contempla la adecuación del marco legal y normativo y la reestructuración y desconcentración del sistema catastral-registral, incluyendo asistencia técnica para finalizar los proyectos de cambios legales y reglamentarios y el plan de reestructuración del Registro Nacional, según las actividades y principios detallados en la Sección III de este Anexo.

2.04.- B. Subcomponente de formación del catastro y compatibilización con el registro.

Incluye la realización de la investigación física del territorio nacional, elaboración de los mapas catastrales (ortofotomapas) a nivel de parcela (predio) y su comparación con los documentos actualmente inscritos en el registro, con el fin de: formar el catastro para todo el territorio nacional, realizar una limpieza técnica del registro, mediante trabajo de gabinete y de campo, inventariar y anotar las diferencias que se presentan en los conflictos existentes, sanear las inconsistencias y conflictos o canalizarlos a instancias idóneas para su eventual resolución. Al final del Programa se espera que cada uno de los predios existentes en el país cuente con una ficha unívoca inscrita en el Registro Inmobiliario en la que se registre la información textual y gráfica de manera que se garantice la identidad jurídica y geográfica de cada predio.

(…)

III. Adecuación del marco legal, reglamentario e institucional

3.01.- Las reformas para adecuar el marco legal, reglamentario e institucional contemplados en el Programa, deberán estar de acuerdo con los siguientes lineamientos.

1.- Las reformas necesarias del sistema catastral/registral a que se refieren los incisos (a), (b) y (c) de la Cláusula 4.02 de las Estipulaciones Especiales, deberán ser evaluadas de acuerdo con los siguientes lineamientos:

(a) Reforma legal y reglamentaria: Debe establecer la obligatoriedad de registrar los derechos reales y las transacciones y acciones administrativas que los afecten y asegurar la alta calidad de la información presentada al Catastro y al Registro, mediante la publicación de:

(i) una nueva Ley de Registro Inmobiliario que sustituya la Ley de Creación del Catastro Nacional y establezca explícitamente que la validez jurídica del plano catastrado solo se concretiza cuando el mismo es codificado compatiblemente con el correspondiente documento de registro, y que las transacciones inmobiliarias requieren de un plan catastrado debidamente geo-referenciado de acuerdo con las exigencias de la misma ley. La nueva ley del registro y sus reglamentos también deben establecer la obligatoriedad de inscribir en el Registro todos los derechos reales, inclusive, entre otros, hipotecas y derechos de concesión, servidumbres, afectaciones, y usufructo, estableciendo los plazos y sanciones correspondientes;” (El destacado en negrita y subrayado es el original).

En consecuencia, la iniciativa de unificación va enrumbada a compatibilizar la información existente en ambos registros con el fin de que no exista disparidad entre el asiento registral y el plano catastrado de los bienes inmuebles del territorio nacional, es decir que haya coincidencia entre lo literal y lo gráfico, buscando de esta manera mejorar la seguridad jurídica de los derechos sobre la propiedad inmueble.

Lo anterior tiene consonancia con el principio de conciliación o concordancia jurídica que debe existir entre la información contenida en el Catastro Nacional y en el Registro Público (numerales 2 y 3, inciso a), 24, 25 y 34, inciso ch), de la Ley de Catastro Nacional y artículos 1, inciso h) y 1), 2.B.1, 23, 36, inciso a), 58, inciso g), del Regla­mento a esa ley, Decreto Ejecutivo N° 13607 del 24 de abril de 1982). En relación con este principio esta Procuraduría ha indicado:

“Un motivo adicional para negar la inscripción de un plano en el Catastro conteniendo una servidumbre que no consta en el Registro Público es el quebranto del principio de concordancia que debe existir entre ambos. Así se pronunció el Tribunal Superior Agrario en reciente resolución, la número 587 de las 11 horas del 4 de setiembre de 1998, en unas diligencias de rectificación de medida de una finca dentro de la zona marítimo terrestre. El plano describía dos servidumbres, que el Tribunal, acogiendo el alegato de la Procuraduría, objetó por ser "contrarias a derecho" y "no permitir la conciliación jurídica de que habla el artículo 1 inciso h) del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional o "comprobación de la conformidad de linderos e infraestructuras de una finca registrada en un plano, en relación con la correspondiente inscripción en el Registro Público de la Propiedad". (Dictamen N° C-228-98 del 3 de noviembre de 1998).

Por consiguiente, con respecto a la normativa del proyecto de ley no se vislumbran problemas de legalidad ni de constitucionalidad.

Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, en punto al artículo 3 del proyecto por medio del cual se derogaría el artículo 39 de la Ley de Catastro Nacional que regula que la Dirección, Subdirección y las jefaturas de los servicios técnicos y catastrales deban ser ocupadas por ingenieros topógrafos y geodestas, con título otorgado por una institución de educación superior y debidamente incorporados al colegio respectivo, es preciso señalar que por la naturaleza de las labores técnicas que se realizan las exigencias que se establecen de idoneidad profesional se hacen necesarias. Por ello, si bien es cierto la aprobación de este proyecto de ley implicaría un cambio de nomenclatura en torno a la forma de referirse a los actuales Directores y Subdirectores, con este cambio no se patentiza que deba afectarse el exigir la titulación (profesión titulada de ingenieros topógrafos y geodesias) y la colegiación misma.

IV- CONCLUSIÓN.

El proyecto de ley consultado no presenta problemas de constitucionalidad ni de legalidad, en todo caso su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

De la Jefa de la Comisión de Asuntos Jurídicos, deferentemente suscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Procuradora Administrativa ACACHA/gas.