Amendment to the Maritime Zone Law is unconstitutional and undermines public domain protectionReforma a la Ley de Zona Marítimo Terrestre es inconstitucional y desprotege el dominio público

Legal Opinion: 138 - J of 09/26/2001 OJ-138-2001 September 26, 2001 Mr. Célimo Guido Cruz President Permanent Commission on Agricultural Affairs Legislative Assembly S.D.

Dear Deputy:

With the approval of the Deputy Attorney General, we respond to the fax by which the Commission under your charge requested our opinion regarding the project Reform of Articles 3, 7, 13, 16, 22, 28, 37, 38, 44, 45, 46 and 65, addition of a new subsection to Article 53 and of Articles 7 bis, 23 bis and 45 bis and repeal of Article 59, all of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, (File No. 13,662), published in Supplement No. 62, to La Gaceta No. 167 of August 27, 1999.

As has been noted on similar occasions, in which a Deputy of the Legislative Assembly requires our opinion on the scope or content of a "bill," our analysis does not constitute a binding legal opinion, proper to the response to a consultation from an administrative department, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982). Regarding consultations that a Deputy (who does not, obviously, form part of the Public Administration) formulates to us, the response given to the consultant becomes a "legal opinion," which does not bind the Deputy, and is provided as institutional collaboration to guide his or her delicate function of enacting laws.

Within this perspective, we take the liberty of communicating our disagreement with the cited project, for the following reasons:

1. - GENERAL CONSIDERATIONS ON THE MOTIVATION OF THE PROJECT The project intends to solve the problem presented by the transfer of rights in the maritime-terrestrial zone, through the sale of concessions and supposed rights of occupation, so that economic benefits may be obtained from them for local governments and communities.

It is stated that a large extent of the coastal zone exists without general land-use plans, as well as without regulatory plans due to a lack of economic resources for their elaboration, which has prevented compliance with Law No. 6043.

Faced with this, according to the project, Law 6043 must be adapted to the currently prevailing tourist development, strengthen municipal finances, protect the right to enjoy the social and economic benefits of the use of coastal resources, contribute to territorial planning, and regulate the land market in the maritime-terrestrial zone.

In our opinion, as will be seen, the proposed provisions, on the contrary, are improper and inadequate, to the point of endangering the integrity of the coastal public domain.

Prior to the analysis of each of the normative provisions of the project, it is convenient to make a brief commentary on the legal nature and importance of the coastal zone, to then comment on the articles of the project under this conceptual framework.

2. - PUBLIC DOMAIN REGIME AND IMPORTANCE OF THE COASTAL ZONE The coastal zone is "the zone of direct and mutual influence between the littoral sea and the continental edge, where the environmental factors and processes of both present an effective degree of overlap, or give rise to other specific environmental and biotic processes." (Salas Durán, Sergio, cited by Bermúdez Méndez, Alfredo. "Modelo para la elaboración de los planes reguladores de la zona marítimo terrestre". Departamento de Recursos Turísticos, Instituto Costarricense de Turismo, 1982. P. 24).

In it, the atmosphere, lithosphere, and hydrosphere converge, being a very sensitive area where ecosystems, of great beauty and utility, can easily be altered by human action. These characteristics make it very attractive for different sectors.

On this matter, this Office has indicated: "…it is convenient to recall some elements that converge to make the maritime-terrestrial zone an asset requiring necessary protection… Due to its scenic beauty, it is in the sights of a good part of the tourist investment seeking recreation, rest, and admiration for nature. Direct access to the ocean has been considered basic, from the strategic viewpoint of national defense, for the installation of security forces, both of the territory and of jurisdictional waters. Marine resources are coveted by fishing groups of large and small scale. Certain terrains adjacent to the coasts are propitious for the development of mariculture projects. The proximity to the sea that the installation of ports entails generates the advent of activities such as industry, agriculture, and the energy sector. The workforce required by some of these activities attracts a significant portion of the population to these areas, settling in them. The existing biodiversity in coastal and adjacent zones is reason for the declaration of numerous protected areas. All these reasons, some more than others, have induced our legislators to give special protection to the adjacent strip of our coastlines." (Opinion No. C-100-95 of May 10, 1995).

Consequently, the use of the maritime-terrestrial zone must be subject, and to date is so, to special provisions that permit the sustainable development of these areas belonging to the State, based on the principle of national public domain, of recognized constitutional foundation (Article 121, subsection 14 and Ruling No. 623-98 of the Constitutional Chamber), and which must be observed by every legal operator. (1) (Even, since 1828, through Law No. 162 of June 28, the reserve of one maritime mile on the coasts of both seas was established. With the General Code of 1841 or Carrillo Code, the ebb and flow of the sea and its shores were expressly qualified as public domain).

The public domain regime of the coastal strip has the purpose of destining these terrains to common use and enjoyment. Inalienability makes it impossible for them to be subject to commerce by private persons; they are not susceptible to being alienated or reduced to a private enclave (Law 6043, Articles 1 and 7, Constitutional Chamber, No. 447-91, 2658-93, 5559-96, 5756-96, First Chamber, No. 7-93, 104-96, 597-00).

By virtue of the foregoing, the acts and agreements carried out by private parties over a public domain real estate tract, such as the maritime-terrestrial zone, due to the nature of the asset, the absence of capable title, and because they contravene prohibitive norms, become absolutely null. What is prohibited by direct means, must not be permitted by tortuous means. And if an act is prohibited, all those that are its consequence are understood to be prohibited. (Political Constitution, Articles 28, second paragraph -a contrario sensu- and 129, paragraph 4); General Law of Public Administration, Article 18.2; Civil Code, Arts. 10, 261, 262, 627, subsection 2), 629, 631, 835, 837 and 844; Law 6043, Article 7; Court of Cassation, rulings Nos. 79-55, 122-59, 78-76 and 121-79; Superior Agrarian Court, No. 101-95, Office of the Attorney General of the Republic, opinions numbers C-197-87, C-100-95, C-157-95, C-230-97 and C-128-99, page 14; BIONDO BIONDE. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 to 347).

Furthermore, the coastal public domain constitutes an environmental asset, composed of natural resources of great value both as an ecosystem, and in each of its components: soil, subsoil, sea, marine flora and fauna, etc. From this it follows that in the affectation of that natural public domain, other priority purposes also underlie, such as those guaranteed by Article 50, final paragraph, of the Constitution, under whose postulates the relationships of the human being with the marine-coastal environment must be sustainable and allow the satisfaction of present needs and development, without depletion or distortion towards the future (Opinion C-004-98, page 2).

This reform will translate into the proliferation of an endless number of private enclaves, with practically private beaches, causing the right of Costa Ricans, defended for so long, to recreate themselves on them to disappear. The opening will enable the presence of unscrupulous individuals and companies that may seek the construction of unplanned developments at the cost of the depletion of our riches.

It must be kept in mind that when gross modifications to that principle are made, as is intended in this case, where even the private market of these terrains is permitted, it is clear that the public domain nature of the same is being ignored and the principle of constitutional reasonableness in the effective protection of the public regime of State property is being undermined. (2) (Regarding the reasonableness of norms as a parameter of constitutionality, see BIDART CAMPOS (Germán), "La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional", Buenos Aires, Ediar, 1988, p. 92." And from the Constitutional Chamber, Ruling No. 3495-92).

It can be pointed out that the reform comes to constitute a reward for violators of the public domain. It is illegitimate that those who never wanted to submit to the legal regime are now benefited.

The project diminishes the high value of said resources and the national interest. A lack of protection of that magnitude, and the consequences that may derive from it, clearly infringe Articles 7, 50, 89 and 121, subsection 14) of the Constitution. On this matter, see from the Constitutional Chamber ruling No. 2988-99 of April 23, 1999.

Instead of encouraging irregularities in the maritime-terrestrial zone and the propagation of inconvenient effects that impact its natural resources, exemplary actions must be taken to counteract them and apply the provided sanctions to obtain reparation for the damage caused, so that the original conditions of these resources are not harmed and they are preserved free of undue detentations (Law 6043, Articles 3, 13, 17, 20, 34 and 35, opinions C-289-80, C-003-85, C-230-97).

The intervening action in order to protect the littoral public domain has an enabling cause of maximum normative foundation, which entails a mandate to avoid harmful and unlawful conduct. (3) (Regarding the classification of the coastal public domain as an environmental asset, cf. Among others, GIL ROBLES, A. Y GEL DELGADO, La protección del medio ambiente marítimo, en Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid, 1981, pg. 419. A character that the Spanish CONSTITUTIONAL COURT has recognized in rulings 149/91, 36/94 and 102/95. In our environment, on the consideration of marine and coastal resources as assets that make up the environmental framework, cf. CALZADA MIIRANDA, Ana Virginia: La jurisprudencia constitucional, en Biodiversidad, Edit. Fundación Ambio y Escuela de Relaciones Internacionales. Universidad Nacional. San José. 1994, pg. 140. In the same sense, opinion of this Office expressed in the Action of Unconstitutionality No. 99-008101-007-CO-M and opinion C-002-98).

We must agree that it is not possible to permit and authorize constructions without previously demanding compliance with certain requirements established by the legal system, with the purpose that the development of an ecologically fragile area be sustainable.

On this matter, this advisory body has indicated: "…it could not be conceived, prior to the regulatory plan, the erection of constructions (be it hotels, cabins, restaurants, urbanizations, etc.) with the character of permanent adherence to the land, since said installations would come to obstruct the effective implementation of the planned zoning… What role would a regulatory plan come to play in a zone where the buildings are already erected? Let us remember that it is the constructions that must adjust to the plan and not the latter to them." (Opinion No. C-100-95).

3. - THE REGIME OF USE OF PUBLIC DOMAIN ASSETS The Public Administration must ensure that public domain assets are used in a normal manner, that is, respecting the purpose for which they were affected, or at least in a manner compatible with it. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, París, Éditions Montcherestien, Tomo 2, 11ª edición, 1998, p 455). This involves ensuring respect for their integrity and attributes. For this, the municipalities must exercise the powers conferred upon them by the legal system (Superior Administrative Litigation Court, Third Section, Ruling No. 6642 of 1997).

The doctrine distinguishes public assets, depending on whether they are affected by public services or by the direct use of the public (Among others, BIELSA, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, Tercera Edición, 1963, pp. 788-789; GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Madrid, Tecnos, Vol. II, 1992, p.436). But that distinction in terms of public services is criticizable insofar as those assets are used in a general and absolute manner by the public.

A better classification is proposed where the criterion depends on collective or private use. (CHAPUS, Op. Cit., p 456).

Collective uses are those established for the free circulation of persons; for example, in the public zone (Law 6043, Article 20), or the use of public roads. This involves non-individualized use, governed, in general, by the principles of freedom, equality, and gratuity.

Regarding the latter, whether they are granted by concession or use permit (see broadly on the subject opinion C-100-95), the doctrine has defined two principles that are characteristic of them: subordination to authorization and the requirement of payment of a fee (in this sense see CHAPUS, Op. Cit., p 473). As for use permits, the doctrine outlines a third principle, that of precariousness of the occupation, which we will not address in this study.

According to the principle of subordination to authorization, it is not possible, without authorization issued by the competent authority, to occupy a public domain asset. This principle is applicable, in general terms, to all public domain assets susceptible to special or exclusive use. In Article 12 of Law 6043, we find this particular use:

Article 12. - In the maritime-terrestrial zone, it is prohibited, without due legal authorization, to exploit the existing flora and fauna, to demarcate with fences, tracks, or in any other way, to erect buildings or installations, cut trees, extract products, or carry out any other type of development, activity, or occupation. (Highlighting is ours).

However, the state authority has the inalienable obligation to administer and protect the public domain, and to ensure the suitability of the assets for their public purpose (Constitutional Chamber, among others Rulings 623-98, 422-96, 3272-95). The authorization must equally observe: the public purpose that affects the state properties, as well as their preservation and conservation.

In our case, the competent authority to grant the concession is the respective municipality. However, it must be approved by other institutions, be it ICT or IDA, depending on the tourist suitability or not of the property. Furthermore, legislative approval is required in the case of islands or islets (Law 6043, Article 42 and our opinion C-108-96, which deals in detail with legislative approval).

The concession is a contract that confers administrative real rights, and therefore it is possible to assign it totally or partially with municipal authorization and that of the corresponding Institute –ICT or IDA– (Law 6043, Article 45).

The payment of the fee as a principle to subordinate the occupation of the public domain is very important; it constitutes the recompense that the State obtains for permitting the exclusive use of its assets. Private parties, in exchange for obtaining lucrative benefits, must consequently satisfy a public price, the destination of which equally benefits the communities.

Even through a concession, the State's power to protect the public domain persists, because the concession must be canceled if the concessionaire infringes the provisions regulating the matter (Law 6043, Articles 1, 53, and 80 of its Regulations and opinion C-169-95 of August 4, 1995).

4. - LEGAL SITUATION OF THOSE WHO OCCUPY THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE To analyze the regulations of the project, it is important to previously clarify the legal situation of those who occupy and reside in the maritime-terrestrial zone.

• 1)Concessionaire: person who holds a duly granted concession, which empowers him or her for the special use and enjoyment of a terrain in the maritime-terrestrial zone (Law No. 6043, Chapter VI).
• 2)Lessee: one who signed a lease contract prior to Law 6043 and which, upon its expiration, if its extension is agreed upon, must be modified in accordance with the new regulations in force (Transitory Provision I); and provided that the contract had been submitted to the Instituto Costarricense de Turismo within six months after the entry into force of Law 6043 (Transitory Provision II).
• 3)Occupant: person who occupies the maritime-terrestrial zone without having had a lease contract and prior to the entry into force of Law No. 6043. For this purpose, he or she must pay a fee. He or she does not hold the right to payment for improvements, but does have a right of priority in the granting of the concession if the application conforms to the regulatory plan (Law 6043, Article, Transitory Provision VII; 75 of its Regulations and opinion C-157-95).
• 4)Settler: those Costa Ricans by birth, with more than ten years of continuous residence in the maritime-terrestrial zone, according to information from the local Rural Assistance Guard authority or certification from the Electoral Registry, and prior to the entry into force of Law No. 6043. Must have been occupying the coastal zone as the only real estate property. Must also pay a fee. In case of relocation, he or she has the right to payment for improvements (Law 6043, Article 70; Transitory Provision VII, Regulations to the Law, Article 75 and opinion C-157-95).

The Law grants settlers and occupants a special regime by stating that "The regulations of this law shall establish the manner of processing the application, the modalities of the concession, the fee (canon) to be paid in each zone according to its circumstances and, in a special manner, with the different situation of the settlers or inhabitants of the zone and those who are not, as well as any other provisions deemed necessary to regulate the relations between the municipalities and the concessionaires" (Art. 48 of the Law). (Bolding is ours) The authorization to charge fees (cánones) is of a provisional nature. The Law on the Maritime-Terrestrial Zone does not intend to perpetuate over time occupations obtained outside the legal system, but rather seeks the due planning of our coastlines and that persons -both natural and legal- have their corresponding concession. Neither the figure of the occupant nor that of the settler is transferable (Opinion C-157-95).

Law No. 6043, in none of its norms, enables the transfer of the status of occupant or settler, as it does with the concession contract (Article 45), provided that the assignment has been authorized by the respective municipality and the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Desarrollo Agrario, as appropriate.

Pursuant to Article 6 of Law 6043, this Law does not apply to owners who have acquired private property within the maritime-terrestrial zone in accordance with the prior legal system that temporarily permitted its private titling. However, the same is declared of public utility for expropriation purposes (Articles 6 and 8).

In view of the foregoing, if one is not covered under any of the assumptions described above, and the permanence in the maritime-terrestrial zone is not supported by municipal authorization, the same must be considered illegitimate, even when the violator had filed a concession application (Constitutional Chamber Ruling 2658-93; opinions C-100-95, C-157-95, C-230-97).

5. - PROPOSED REFORMS The provisions to be modified are: Articles 3, 7, 13, 16, 22, 28, 37, 38, 44, 45, 46 and 65, addition of a new subsection to Article 53 and of Articles 7 bis, 23 bis and 45 bis and repeal of Article 59. From its reading, it is apparent that the reform legitimizes irregular situations, and neglects the effective protection of coastal resources and the environment of which it is part. A preponderance of economic and private interests is noted, to the detriment of the national public interest.

• a)Modification to Article 3 It is intended to grant ownership of the maritime-terrestrial zone to local governments, indicating to this effect the need for them to have greater latitude over the coastal strip.

The reform is entirely inconvenient and clashes with the national ownership provided for in Article 1 of Law 6043 itself, whose superior foundation is Article 121, subsection 14) of the Constitution and in the terms outlined by our Constitutional Court in its Ruling No. 623-98.

It must be kept in mind that the protection of the maritime-terrestrial zone involves national interests, more than local ones, and this is revealed by Article 1 of Law 6043, when it stipulates that it is national property, belongs to the State, and its protection and that of its natural resources is the obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the country.

It is not applicable within this context to claim municipal autonomy over the ownership of these assets. These are general and national interests over which the State, and with much greater responsibility, continues to hold absolute primacy in its duty of defense, and even less so when there is only a legislative delegation for its administration to municipal entities, which has even proven deficient.

The municipalities have not duly exercised their competencies, especially those granted to them by Article 13 of Law 6043 to evict and denounce violators and destroy illegal works.

The project disregards the legal nature and invaluable environmental importance of the coastal zone, which will be even more affected by constructions in the public zone, buildings in the restricted zone without construction permits, erection of fences that impede free transit; cutting, drying out, or poisoning of mangroves, trafficking of lands through the illegal assignment of rights of occupation, malicious hoarding of green areas provided for in regulatory plans, extraction of sand, discharge of waste directly into the sea, etc.

The processes processed for violation of Law 6043 and its Regulations before the Supreme Electoral Tribunal for the cancellation of credentials of members of municipal councils that administer coastal strips also attest to this, and would justify a legislative change to eliminate municipal administration powers in this matter.

The proposal causes confusion and may lend itself to irregular situations. This Attorney General's Office does not recommend the adoption of this text.

• b)Modification to Article 7 A registry of occupants must respect the criteria expressed previously on the concept due to that condition. These are persons who entered the maritime-terrestrial zone prior to Law 6043. However, given the orientation of the project, a registry of such a kind, far from promoting the planning of the coastal zone, will give rise to a series of irregularities that will make the use of the terrains more problematic and the protection over them even more deficient, contradicting constitutional principles of mandatory observance: (Article 50 Constitutional).

In any case, it is worth warning that an inscription like the one proposed, even following the guidelines outlined by this Office, does not grant any right regarding the concession. The principle of first in time, first in right, is applicable if the planning regulations allow it (Opinion C-108-96). Likewise, the preference by temporal primacy must be computed from the filing of the concession application in the respective municipality, not before, because the law provides for the violator's situation as illegitimate (Articles 12, 13 and 62 of the Law). On this point, we have indicated:

"As can be appreciated, this article -referring to 44 of the Law- sets a general principle by which the Municipalities must govern themselves at the time of deciding on the granting of concessions, which is to give priority to the person who has filed the application prior to any other. Therefore, it is of utmost importance to record, by the corresponding municipal Office, the time and date on which the concession applications are received.

However, it is not enough that an application has been filed first in time to proceed with the granting; it is also necessary that all the requirements, both subjective and objective, established by Law No. 6043 and its Regulations, No. 7841-P of December 16, 1977, are met, primarily, the adjustment of what is requested to the planning of the zone. (Opinion C-108-96).

Regarding the registry to be created, we will comment that the doctrine of Registry Law affirms that state registries of public access seek, in principle, to provide legal certainty.

"If for an instant, imaginarily, we were to discard or forget certainty in relation to the registry, the notion of it would remain without one of its bases of support, and without real functional value, converted into nothing, or into something else. We would say that it is not and cannot be a registry." (FUEYO LANERI, Fernando, Teoría General de los Registros, Buenos Aires, Editorial Astrea, 1982, p.182) By being able to consult what is recorded there, there exists a guarantee in the safeguarding of legitimately consolidated legal situations.

"Registry Law has the purpose of regulating the inscription, in special books, of absolute or relative rights derived from concrete legal facts or acts, determined in the law as registrable and identified in a certain manner, with transcendent effects toward other persons who are not their authors, that is, third parties, and the publicity of those legitimated inscribed rights so that their effects are produced against everyone and against third parties who result in having any right or legal interest opposed to what is inscribed.

The purpose of the Registry is the certainty, security and legal protection of registrable and inscribed rights...". (CASTRO MARROQUIN, Martín, Derecho de Registro, México, Editorial Porrua, 1962, p.59).

Now, the illegitimate occupation of the maritime-terrestrial zone is not subject to inscription of any kind, as it does not grant any right; on the contrary, a registry of that nature would confuse the Administration and the concessionaires themselves, generating more illegal acts and, above all, legal uncertainty.

We recommend not creating this registry due to the orientation of the project, nor favoring the illegitimate situation of violators of the public domain.

• c)Modification to Article 13 The last paragraph of Article 13 contained in the project contradicts the spirit of Law 6043 and rewards, once again, those who have built in the coastal zone without authorization.

Likewise, the reform is incoherent with the current text that it is desired to preserve, since current Article 13 orders municipal authorities to protect, through evictions and demolitions, the improperly occupied maritime-terrestrial zone.

This Office has previously stated:

"...one of the most frequent flawed practices in the maritime-terrestrial zone is that of resorting to the easy way of filing a concession application before the respective Municipality with the knowledge that no regulatory plan exists in the involved sector. The promoters of such petitions then believe themselves to be legitimized to occupy the managed area, as the concession is not legally possible, and affirm for themselves 'rights to occupy.' Others go further and pay fees (cánones) for unauthorized occupations, stipends that the municipalities unduly accept.

It is understood that the above private attitudes do not produce any legitimation to occupy the maritime-terrestrial zone, unless an assertive express manifestation has been mediated in their favor by the Municipality and in cases where it legally proceeds." (Opinion C-100-95).

In absolute coherence with the above transcribed, in opinion C-157-95, it was indicated:

It is precisely this expectation of obtaining a concession or the simple fact of occupying the maritime-terrestrial zone that has given rise to frequent illegal trafficking of this strip of public domain. Resorting to the so-called sale of occupation rights (derechos de ocupación), an attempt has been made not only to transfer the status of occupant (ocupante), but also to create it through unlawful invasions subsequent to the enactment of Law No. 6043. Practices such as the parcelling into lots and sale of the same, purchase of parcels by foreigners in transit or by foreign companies (without Costa Rican capital), multiple transactions of a single piece of land to different persons by the same subject, large-scale invasions by squatters (precaristas) with the intention of negotiating in the future, etc., are common today. Added to this is the dismissive attitude of some municipalities (municipalidades) that abstain from acting or that even collect fees (cánones) from those who do not indisputably meet the condition of occupant (ocupante).

An a contrario sensu reading of the text of this reform will allow the construction of buildings without authorization, which seriously endangers the integrity of these public domain assets (bienes demaniales). In this way, the natural resources of the coastal zone are left unprotected due to the lack of state guardianship. Similarly, it affects the urban planning (ordenamiento urbanístico) of the zone (because it is altered by the buildings) and the safety of citizens who do not subject their constructions to the respective building regulations (regulations on earthquakes, front and rear lot dimensions, construction permits, protection areas (áreas de protección), green areas (áreas verdes), setback and alignment zones (zonas de retiro y alineamiento), etc.).

This also runs counter to doctrinal criteria:

"When acts of building and land use are carried out by private individuals on public domain land, a license shall also be required, without prejudice to the authorizations or concessions that the entity holding the public domain must grant" (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio, Introducción al Derecho Urbanístico, Madrid, Tecnos, 2nd edition, p. 104; Dictamen C-128-99, Note 77, page 38).

This Procuraduría recommends not adding this second paragraph to Article 13, as it facilitates abuse of our coastlines and the performance of activities contrary to public purposes and constitutional principles of protecting the public domain, environmental protection, urban planning, and public safety.

• d)Amendment to Article 16 The proposed reform asserts the collection of a tax (tributo) in favor of the respective municipality (municipalidad).

It proposes two different scenarios: The assignment of rights over the concession (concesión) and the "assignment of rights over the occupation (ocupación)".

Referring to the first, we will say that, in general terms, the idea of taxing assignments of rights is good.

One problem that must be considered is related to the assignment of shares or equity interests (whatever their name) of legal entities that hold a concession. This transfer may be of a fraction of the right of use and enjoyment over the public domain asset. It is prudent that in these cases, a proportional sum of the amount established for taxation must be recorded as a tax, which is equal to the percentage amount of the right of use and enjoyment of the administrative real right (derecho real administrativo) being assigned or transferred. For example, if 40% of the right over the concession is transferred, an equal percentage of the corresponding sum, according to the tax value or the higher declared value, must be paid. Note that we are not talking about the percentage of the share capital, but about the percentage of the right of use and enjoyment of the public domain asset. A single share or equity interest could hold 100% of the right over the concession.

The suggestion is made because the use of legal entities in the transfer of rights over concessions could evade the proposed tax. It assumes, at the same time, that the municipalities will be diligent when verifying the information provided by the applicants; and that the assignment will not be valid until it is registered in the General Registry of Concessions (Registro General de Concesiones) of the National Registry (Registro Nacional). This would be in agreement with the addition to Article 45 analyzed below.

Regarding the second scenario, as we have already indicated, the occupation (ocupación) of the coastal strip does not generate real rights that can be transferred. An assignment of "occupation rights (derechos de ocupación)" will not have a valid legal object. In this regard, in Dictamen C-157-95 of July 7, 1995, we stated:

"Allowing the transmission to third parties of the status of settler (poblador) and occupant (ocupante) is even morally questionable, as it would imply the possibility of profiting from a situation that was originally unlawful (nonexistence of the lease contract)." The proposed addition, regarding taxing transfers of occupation rights (derechos de ocupación), is clearly incompatible with the public domain attributes that the State holds over the maritime-terrestrial zone and must be eliminated.

• e)Amendment to Article 22 In the proposed reform, the aim is to add the word "canton (cantón)" at the end of the first paragraph, making possible the development of the public zone (zona pública) through state tourist facilities of notable convenience for said territorial unit.

The addition is unnecessary; this Procuraduría has already maintained that "the local" also concerns the state or national:

"Indeed, the local community is a dependent part of the national community, not something opposed to it. In this sense, the Nation encompasses the interests of the local community, from which the necessary subordination of municipal interests to national ones is derived: local interests are national interests although certainly not everything national is local. If local autonomy could be understood in the terms intended, if the local were different from the state and indifferent to the State, it would be absolutely improper for the State to allocate financial resources, through various mechanisms, to the Municipalities for the fulfillment of their functions." (Opinion of the Procuraduría in the unconstitutionality action No. 94-000757-007-CO-E).

Our country, as a unitary republic, does not have a political separation where local spheres are disconnected from the national territorial unit. If a certain project has significance for the canton, thus benefiting its residents, the project will also be important for the country.

In the second paragraph, the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), the ministry responsible for environmental protection and natural resources in our country (Law 7152 of June 21, 1990, Article 2), is indicated as the competent entity for technical criteria regarding potential developments in estuaries (esteros) and mangroves. In an analogous direction, Article 72 of Law 6043 had made provisions in that regard, among others.

• f)Amendment to Article 28 The reforms to be incorporated into the first paragraph authorize the municipalities (municipalidades) to formulate comprehensive tourism development projects in zones already declared of tourist suitability (aptitud turística), alongside the already existing power of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT). Likewise, the Municipality is granted the possibility of administering and financing the project on its own, provided there is an agreement with the ICT.

A new paragraph is incorporated, empowering the municipalities to declare a part of the coastal zone as "non-concessionable", while the aforementioned projects are being planned. Once they have been planned, the municipality may lift the declaration and grant concessions (concesionar) for the lands according to the negotiations that the Municipalities may conduct with private investors under the supervision of the ICT.

The acquirers of the concession will be obliged to develop what was planned within a reasonable term, established by a regulation. The municipalities will set the fee (canon) and the term applicable to the concession, which cannot exceed 50 years.

A reform like the one proposed with municipal reserve areas lends itself to spurious interests. It also introduces exception regimes for setting fees and terms for concessions that would equally promote the interests mentioned. A term of 50 years is excessive when compared to the renewable terms of between 5 and 20 years provided for by Law 6043 in its Articles 48 and 50.

The third paragraph of this provision is unnecessary, as it reiterates the tax collection provided in Article 16 of the same bill. By mistake, this third paragraph refers to Article 6, when the correct reference is 16.

• g)Amendment to Article 37 The three-month period that the ICT currently has to rule on the authorization of tourism development projects is reformed and reduced to 30 days from receipt of the application. It is not clarified whether these are business days (días hábiles) or calendar days; retaining the current wording, they will be understood as business days (Code of Civil Procedure, Article 146).

This intends to accelerate the approval of such tourism projects to be carried out in zones with a tourism declaration (declaración turística). However, it must be considered that there may be projects meriting a complex study, difficult to carry out within the proposed period, because the coastal zone is an asset of environmental relevance and therefore such developments require rigorous examination of their implications. Therefore, in these cases it would be advisable to allow the extension of the term for up to 30 more business days.

• h)Amendment to Article 38 The proposed reform makes it mandatory for the ICT and the INVU (National Institute of Housing and Urbanism, INVU) to prepare and approve the zone development plans within a period of six months, from the approval of the application made by the municipalities. The period is reasonable. However, what will happen if, for example, due to a lack of resources, these plans cannot be prepared. The rule may become inoperative, as no other body can substitute for these entities. A means must be sought by which excessive delay or lack of activity by the cited institutes can be remedied.

Regarding the registry of occupants (ocupantes) mentioned in this article, we reiterate the objections noted when commenting on Article 7 of the bill.

• i)Amendment to Articles 44 and 45 The proposed amendments to these articles contain the possibility of assigning the status of occupant (ocupante), with which we disagree for the reasons already stated when analyzing Article 16.
• j)Amendment to Article 46 In this article, the nomenclature of municipal executive is updated to mayor (alcalde) in accordance with current legislation.

The second reform creates the possibility of awarding concessions of the maritime-terrestrial zone to relatives (up to the second degree of affinity or consanguinity) of the public officials responsible for processing the application, if the application was submitted prior to the appointment of those officials.

We consider the second motion inadvisable, as it endangers the incompatibilities regime that guarantees, among other things, the principle of sound administration.

• k)Amendment to Article 65 The aim is to sanction occupants (ocupantes) found to be perpetrators or accomplices in crimes contained in Law 6043, with the loss of the "occupation right (derecho de ocupación)", of the buildings, installations, and improvements made on the public land.

The reform is not agreed with, as occupants (ocupantes) hold neither rights nor improvements over the maritime-terrestrial zone. The payment for improvements is reserved for the status of settlers (pobladores), already explained previously.

• l)Addition of subsection e to Article 53 The mention of the Institute of Lands and Colonization is changed to the current Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, INDER).

The bill indicates an addition to subsection e) of Article 53, when the correct description is a reform, because subsection e) of that article already exists currently, and according to it, a concession may be cancelled for the other causes established by law. With this new subsection e), the bill intends to provide for the cancellation of concessions for failure to report its assignment or for not paying the tax created for that purpose.

It must be clear that the reform is not eliminating the last paragraph of the current text, which provides that the pertinent cancellation must be made in the Registry of Concessions (Registro de Concesiones). Furthermore, it would be advisable not to eliminate the "catch-all" precept contained in the current Article 53, subsection e).

• m)Addition of Article 7 bis This new article incorrectly and inconveniently defines the concept of occupant (ocupante), because it also classifies as such anyone who has entered or built in the coastal zone after Law 6043. An occupant (ocupante) should be understood as that person who was in the maritime-terrestrial zone before the entry into force of Law 6043, and without a lease contract having been concluded for that purpose.

The addition is not agreed with for the reasons already developed throughout this opinion.

• m)Addition of Article 23 bis According to this addition, concessionaires (concesionarios) and occupants (ocupantes) who carry out infrastructure works to facilitate access to the public zone (zona pública) or to beautify it, with prior municipal agreement, may discount those expenses from the fee (canon) or tax they must pay to the respective municipality. This office is partially in favor of this addition, because access to the public zone (zona pública) is one of the primary goals for adequate development of the coastal zone:

"Although Law 6043, on the Maritime-Terrestrial Zone, and its Regulation (Decreto 7841) allude to access in several articles, circumscribed to the public zone (zona pública), the spirit that animates it is to ensure for the community a zone of free transit that facilitates the public use and enjoyment of beaches, the coastal sea, cliffs (riscos), estuaries (esteros) and safeguards the safety of individuals (Law 6043; arts. 20 and 21). The Regulation precisely collects its main functions: 'In the exercise of the right to public use, the general interest must always be kept in mind, guaranteeing at all times access to the zone and free transit in it for any person, the practice of sports and activities for healthy physical and cultural recreation.'" (Dictamen C-228-98) (Highlighting is not from the original).

However, we consider it necessary to eliminate the reference to occupants (ocupantes) and to be clear that the infrastructure works must facilitate public access to the public zone (zona pública). That is, they must have a generalized social effect, and not an exclusive one.

Regarding the beautification work of the public zone (zona pública), we do not agree, because this area must prevail in its original conditions.

It must be clear that the beautification of the public zone (zona pública) does not consist of its conservation or care, since the latter is a duty of all persons and institutions of the Republic (Article 1 of the Law). Furthermore, those who own properties that border the maritime-terrestrial zone are obliged to care for and protect the lands adjacent to their properties (Arts. 14 and 15 of the Law). Therefore, beautification actions of the zone should never be assimilated with those of care and protection, the latter being, for example, cleaning, fire protection, etc. The care and protection of the coastal zone is a legal duty.

Finally, instead of establishing an Article 23 bis, it would be more appropriate to add a paragraph to the article in question with the changes described above.

• ñ)Addition of Article 45 bis The new article proposes that the legal effects of the transfers of concessions will run from their registration in the General Registry of Concessions (Registro General de Concesiones), currently in the National Registry (Registro Nacional), and not, as erroneously indicated in the bill, under the charge of the ICT.

However, we object that this article again mentions the assignment of occupation rights (derechos de ocupación).

• o)Elimination of Article 59 Current Article 59 compels the Municipality (Municipalidad) to invest the funds received by reason of the administration of the maritime-terrestrial zone in the items established therein. Through it, the legislators ensured that part of the funds obtained would be allocated to the care and improvement of the same maritime-terrestrial zone, thus seeking its partial self-financing.

By eliminating this article, the respective municipality will be completely free to distribute the funds from the administration of the coastal zone among other items. There is even a risk of not allocating funds for the payment of improvements in the public domain zone when this is appropriate. Thus, the protection and maintenance of the maritime-terrestrial zone as an institutional priority of the municipal corporations that administer it would be abandoned.

The reform under study is a political decision, more than a legal one. However, serious consequences or legal effects of this decision, detrimental to an asset of an environmental character and that above all belongs to the State, and not to local governments, can be warned, which is one more reason to maintain the current provision.

6. - CONCLUSIONS The bill allows the transfer of rights in the maritime-terrestrial zone to persons who hold no right over it. It intends to tax those transfers to increase economic resources in municipal coffers, but on the other hand eliminates the possibility that those resources be invested in the needs demanded by the protection of the coastal strip. Instead of accelerating the planning of coastal zones, most of the proposed rules promote the development of constructions carried out by persons who rather infringe upon the law.

The reform leaves the public domain unprotected and grants private individuals rights and powers that do not concern them. With it, the legislator disregards constitutional principles that compel the State to protect the public domain, the environment, and the planned development of the country.

For all of the above, with the exception of what has been expressly declared in agreement in the particular commentary of each article, the General Procuracy of the Republic (Procuraduría General de la República) disagrees with this bill.

Sincerely,

Lic. Mauricio Castro Lizano Lic. Hugo Alfonso Muñoz Ureña Assistant Procurador Agrarian and Environmental Area (Área Agraria y Ambiental)

Opinión Jurídica : 138 - J del 26/09/2001 OJ-138-2001 26 de setiembre de 2001 Señor Célimo Guido Cruz Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios Asamblea Legislativa S.D. Estimado señor Diputado:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta al fax mediante el cual la Comisión a su cargo solicitó nuestro criterio acerca del proyecto Reforma de los artículos 3, 7, 13, 16, 22, 28, 37, 38, 44, 45, 46 y 65, adición de un nuevo inciso al artículo 53 y de los artículos 7 bis, 23 bis y 45 bis y derogatoria del artículo 59, todos de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043 del 2 de marzo de 1977, (Expediente Nº 13.662), publicado en el Alcance Nº 62, a La Gaceta Nº 167 de 27 de agosto de 1999. - Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un Diputado a la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un "proyecto de ley", nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982). En lo que hace a las consultas que –en su caso- nos formula un Diputado (que no conforma, obviamente, la Administración Pública), la respuesta que se da al consultante deviene en una "opinión jurídica", que no vincula al Diputado, y que se da como colaboración institucional para orientar su delicada función de promulgar las leyes.- Dentro de esa óptica, nos permitimos comunicarle nuestro desacuerdo con el citado proyecto, por las siguientes razones:

1. - CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA MOTIVACION DEL PROYECTO El proyecto pretende solucionar el problema presentado con el traspaso de derechos en la zona marítimo terrestre, por venta de las concesiones y de supuestos derechos de ocupación, a fin de que de los mismos se obtengan beneficios económicos para los gobiernos locales y las comunidades.- Se afirma que existe una gran extensión de la zona costera sin planes generales del uso de la tierra, y así como de planes reguladores por falta de recursos económicos para su elaboración, lo que ha impedido el cumplimiento de la Ley Nº 6043. - Frente a ello, según el proyecto, debe adecuarse la Ley 6043 al desarrollo turístico imperante en la actualidad, fortalecer las finanzas municipales, proteger el derecho de disfrutar los beneficios sociales y económicos del aprovechamiento de los recursos costeros, contribuir al ordenamiento territorial y regular el mercado de tierras en la zona marítimo terrestre.- En nuestra opinión, como se verá, los preceptos propuestos, por el contrario, resultan impropios e inadecuados, al punto de poner en peligro la integridad del demanio costero.- De manera previa al análisis de cada una de las disposiciones normativas del proyecto, conviene hacer un breve comentario sobre la naturaleza jurídica e importancia de la zona costera, para comentar luego el articulado del proyecto bajo ese marco conceptual.- 2. - RÉGIMEN DEMANIAL E IMPORTANCIA DE LA ZONA COSTERA La zona costera es "la zona de influencia directa y mutua entre el mar litoral y el borde continental, donde los factores y procesos ambientales de ambas presentan un grado de traslape efectivo, o dan origen a otros procesos ambientales y bióticos específicos." (Salas Durán, Sergio, cit. Por Bermúdez Méndez, Alfredo. "Modelo para la elaboración de los planes reguladores de la zona marítimo terrestre". Departamento de Recursos Turísticos, Instituto Costarricense de Turismo, 1982. P. 24).- En ella convergen atmósfera, litosfera, hidrosfera, siendo un área muy sensible donde los ecosistemas, de gran belleza y utilidad, pueden verse fácilmente alterados por la acción humana. Estas características la hacen muy atractiva para diferentes sectores.

Sobre el particular ha indicado este Despacho: "…conviene recordar algunos elementos que confluyen para hacer de la zona marítimo terrestre un bien de tutela necesaria…Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión turística que busca el esparcimiento, el descanso y la admiración por la naturaleza. El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos son codiciados por grupos pesqueros de grande y pequeña escala. Ciertos terrenos adyacentes a las costas son propicios para el desarrollo de proyectos de maricultura. La proximidad al mar que conlleva la instalación de puertos genera el advenimiento de actividades como la industria, la agricultura y el sector energía. La fuerza de trabajo requerida por algunas de estas actividades atrae una parte significativa de la población a esas áreas asentándose en ellas. La biodiversidad existente en las zonas costeras y aledañas es motivo para la declaratoria de numerosas áreas protegidas. Todos estos motivos, unos más que otros, han inducido a nuestros legisladores a dar una protección especial a la franja adyacente de nuestros litorales". (Dictamen Nº C-100-95 de 10 de mayo de 1995).- En consecuencia, el aprovechamiento de la zona marítimo terrestre debe estar sujeto, y a la fecha así es, a disposiciones especiales que permiten el desarrollo sostenible de estas áreas pertenecientes al Estado, con base en el principio de domino público nacional, de reconocido asiento constitucional (artículo 121, inciso 14 y Voto Nº 623-98 de la Sala Constitucional), y que debe ser observado por todo operador jurídico. (1) (Incluso, desde 1828, mediante Ley Nº 162 de 28 de junio, se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares. Con el Código General de 1841 o Código de Carrillo, expresamente se calificó de dominio público el flujo y reflujo del mar y sus riberas). - El régimen demanial de la franja costera tiene como propósito destinar estos terrenos al uso y aprovechamiento común. La inalienabilidad hace a su imposibilidad de comercio por parte de las personas; no son susceptibles de enajenarse o reducirse a enclave privativo (Ley 6043, artículos 1 y 7, Sala Constitucional, Nº 447-91, 2658-93, 5559-96, 5756-96, Sala Primera, Nº 7-93, 104-96, 597-00). - En virtud de lo anterior, los actos y convenios realizados por los particulares sobre un tramo inmobiliario demanial, como la zona marítimo terrestre, por la naturaleza del bien, la ausencia de titularidad hábil y por contrariar normas prohibitivas, devienen absolutamente nulos. Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por medios tortuosos. Y prohibido un acto se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia. (Constitución Política, artículos 28, párrafo segundo -a contrario sensu- y 129, párrafo 4); Ley General de la Administración Pública, artículo 18.2; Código Civil, arts. 10, 261, 262, 627, inciso 2), 629, 631, 835, 837 y 844; Ley 6043, artículo 7º; Sala de Casación, sentencias Nos. 79-55, 122-59, 78-76 y 121-79; Tribunal Superior Agrario, Nº 101-95, Procuraduría General de la República, dictámenes números C-197-87, C-100-95, C-157-95, C-230-97 y C-128-99, página 14; BIONDO BIONDE. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs. 276 a 347). - Además, el demanio costero constituye un bien medioambiental, integrado por recursos naturales de gran valía tanto en cuanto ecosistema, como en cada uno de sus componentes: suelo, subsuelo, mar, flora y fauna marinas, etc. De donde se sigue que en la afectación de ese dominio público natural subyacen también otros fines prioritarios, como los garantizados por el artículo 50, párrafo final, de la Constitución, bajo cuyos postulados las relaciones del ser humano con el medio marino-costero han de ser sostenibles y permitir la satisfacción de las necesidades y desarrollo presentes, sin agotamiento ni desvirtuación hacia el futuro (Dictamen C-004-98, página 2). - Esta reforma se traducirá en la proliferación de un sinfín de enclaves particulares, con playas prácticamente privadas, desapareciendo el derecho de los costarricenses, durante tanto tiempo defendido, de recrearse en ellas. La apertura posibilitará la presencia de personas y empresas inescrupulosas que pueden buscar la construcción de desarrollos no planificados a costa del desgaste de nuestras riquezas.- Téngase en cuenta que cuando se hacen groseras modificaciones a ese principio, como se pretende en este caso, donde hasta incluso se permite el mercado privativo de estos terrenos, es claro que se está desconociendo la naturaleza demanial de los mismos y se atenta contra el principio de razonabilidad constitucional en la tutela efectiva del régimen público de la propiedad del Estado. (2) (En cuanto la razonabilidad de las normas como parámetro de constitucionalidad, véase BIDART CAMPOS (Germán), "La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional", Buenos Aires, Ediar, 1988, p. 92." Y de la Sala Constitucional el Voto Nº 3495-92). - Puede señalarse que la reforma viene a constituir en un premio a los infractores del dominio público. Resulta ilegítimo que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, sean ahora beneficiados.- El proyecto menoscaba el alto valor de dicho recursos y el interés nacional. Una desprotección de esa magnitud, y las consecuencias que de ella se puedan derivar, infringen con toda claridad los artículos 7, 50, 89 y 121, inciso 14) constitucionales. Sobre el particular, véase de la Sala Constitucional la sentencia Nº 2988-99 de 23 de abril de 1999. - En lugar de alentar irregularidades en la zona marítimo terrestre y la propagación de efectos inconvenientes que impactan sus recursos naturales, deben tomarse las acciones ejemplarizantes para contrarrestarlas y aplicar las sanciones previstas para obtener la reparación del daño causado, de manera que no se perjudiquen las condiciones originarias de estos recursos y se preserven libres de indebidas detentaciones (Ley 6043, artículo 3, 13, 17, 20 34 y 35, dictámenes C-289-80, C-003-85, C-230-97). - La acción interventora en orden a la protección del demanio litoral tiene una causa habilitante de máximo fundamento normativo, que envuelve un mandato de evitar conductas dañosas y antijurídicas. (3) (En punto a la calificación del demanio costero como bien medioambiental, cfr. Entre otros, GIL ROBLES, A. Y GEL DELGADO, La protección del medio ambiente marítimo, en Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid, 1981, pg. 419. Carácter que le ha reconocido el TRIBUNAL CONSTITUCIONAL español en las sentencias 149/91, 36/94 y 102/95. En nuestro medio, sobre la consideración de los recursos marinos y costeros como bienes que conforman el marco ambiental, cfr. CALZADA MIIRANDA, Ana Virginia: La jurisprudencia constitucional, en Biodiversidad, Edit. Fundación Ambio y Escuela de Relaciones Internacionales. Universidad Nacional. San José. 1994, pg. 140. En igual sentido, opinión de este Despacho expresada en la Acción de Inconstitucionalidad Nº 99-008101-007-CO-M y dictamen C-002-98). - Debemos coincidir en que no es posible permitir y autorizar construcciones sin exigir previamente el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, con el propósito de que el desarrollo de un área ecológicamente frágil sea sostenible.- Sobre el particular ha indicado este órgano asesor: "…no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámese hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado…¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas." (Dictamen Nº C-100-95). - 3. - EL RÉGIMEN DE USO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO La Administración Pública debe velar porque los bienes demaniales sean utilizados de manera normal, sea respetando la finalidad para la que fueron afectados, o al menos de una manera compatible con ella. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, París, Éditions Montcherestien, Tomo 2, 11ª edición, 1998, p 455). Se trata de asegurar el respeto a su integridad y atributos. Para ello, las municipalidades deben ejercer las potestades que les confiere el ordenamiento jurídicos (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Voto Nº 6642 de 1997). - La doctrina distingue los bienes públicos, según sean afectados por los servicios públicos o por el uso directo del público (Entre otros, BIELSA, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, Tercera Edición, 1963, pp. 788-789; GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Madrid, Tecnos, Vol. II, 1992, p.436). Pero esa distinción en cuanto a servicios públicos, es criticable en cuanto a que esos bienes sean utilizados de manera general y absoluta por el público.- Se plantea una mejor clasificación donde el criterio depende del uso colectivo o privado. (CHAPUS, Op. Cit., p 456). - Los usos colectivos son los que se establecen para la libre circulación de personas; por ejemplo en la zona pública (Ley 6043, artículo 20), o la utilización de las vías públicas. Se trata de un uso no individualizado, regido, en general, por los principios de libertad, igualdad y gratuidad.- En cuanto a los segundos, sean éstos concedidos por concesión o permiso de uso (ver con amplitud sobre la temática el dictamen C-100-95), la doctrina ha definido dos principios que les son característicos: la subordinación a la autorización y la exigencia del pago de canon (en este sentido ver CHAPUS, Op. Cit., p 473). En cuanto a los permisos de uso, la doctrina esboza un tercer principio, el de precariedad de la ocupación, el cual no abordaremos en el presente estudio.- Conforme al principio de la subordinación a la autorización, no es posible, sin habilitación emitida por la autoridad competente, ocupar un bien de dominio público. Este principio es aplicable, en términos generales, a todos los bienes demaniales susceptibles de uso especial o privativo. En el artículo 12 de la Ley 6043 encontramos este uso particular:

Artículo 12. - En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación. (Destacado es nuestro). - No obstante, la autoridad estatal tiene la obligación irrenunciable de administrar y proteger el demanio, y de asegurar la adecuación de los bienes a su fin público (Sala Constitucional, entre otros Votos 623-98, 422-96, 3272-95). La autorización igualmente debe observar: el fin público que afecta los inmuebles estatales, así como su preservación y conservación.- En nuestro caso, la autoridad competente para otorgar la concesión es la municipalidad respectiva. Sin embargo, debe ser aprobada por otras instituciones, sean ICT o IDA, según la aptitud turística o no del bien. Además, es requerida la aprobación legislativa tratándose de islas o islotes (Ley 6043, artículo 42 y dictamen nuestro C-108-96 que se ocupa con detalle de la aprobación legislativa). - La concesión es un contrato que confiere derechos reales administrativos, y por ende es posible cederla total o parcialmente con autorización municipal y del Instituto correspondiente –ICT o IDA- (Ley 6043, artículo 45). - El pago del canon como principio para subordinar la ocupación del domino público es muy importante; constituye la retribución que obtiene el Estado por permitir el aprovechamiento privativo de sus bienes. Los particulares a cambio de obtener beneficios lucrativos, deben en consecuencia satisfacer un precio público, cuyo destino beneficia igualmente a las comunidades.- Aún mediando concesión, persiste la potestad del Estado de proteger el domino público, pues la concesión debe cancelarse si el concesionario infringe las disposiciones que regulan la materia (Ley 6043, artículos1, 53, y 80 de su Reglamento y dictamen C-169-95 de 4 de agosto de 1995). - 4. - SITUACIÓN JURÍDICA DE QUIENES OCUPAN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Para analizar la normativa del proyecto, es importante aclarar previamente la situación jurídica de quienes ocupan y residen en la zona marítimo terrestre.- 1) Concesionario: persona que ostenta una concesión debidamente otorgada, que le faculta el uso y disfrute especial de un terreno en la zona marítimo terrestre (Ley No. 6043, Capítulo VI). - 2) Arrendatario: quien suscribió un contrato de arrendamiento con anterioridad a la Ley 6043 y que a su vencimiento, de acordarse su prórroga, debe modificarse con arreglo a la nueva normativa vigente (Transitorio I); y siempre y cuando el contrato se hubiere remitido al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis meses posteriores a la vigencia de la Ley 6043 (Transitorio II). - 3) Ocupante: persona que ocupa la zona marítimo terrestre sin haber contado con un contrato de arrendamiento y en forma previa a la vigencia de la Ley No. 6043. Para ese efecto debe cancelar un canon. No ostenta derecho al pago de mejoras, pero sí tiene un derecho de prioridad en el otorgamiento de la concesión si la solicitud es conforme al plan regulador (Ley 6043, artículo, Transitorio VII; 75 de su Reglamento y dictamen C-157-95). - 4) Poblador: son aquellos costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia continua en la zona marítimo terrestre, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral, y en forma previa a la vigencia de la Ley No. 6043. Debe haber estado ocupando la zona costera como único bien inmueble. También debe pagar un canon. En caso de reubicación tiene derecho al pago de mejoras (Ley 6043, artículo 70; Transitorio VII, Reglamento a la Ley, artículo 75 y dictamen C-157-95). - La Ley concede a los pobladores y ocupantes un régimen especial al decir que "El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, así como cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios" (Art. 48 de la Ley). (La negrita es nuestra) La autorización de cobrar cánones es de carácter provisional. La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no pretende perpetuar en el tiempo ocupaciones obtenidas al margen del ordenamiento, sino que busca la debida planificación de nuestros litorales y que las personas -tanto físicas como jurídicas-, cuenten con su correspondiente concesión. Ni la figura del ocupante ni la del poblador es transmisible (Dictamen C-157-95). - La Ley No. 6043 en ninguna de sus normas posibilita el traspaso del status de ocupante o de poblador, como sí lo hace con el contrato de concesión (artículo 45), siempre y cuando la cesión haya sido autorizada por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda.- Conforme al artículo 6 de la Ley 6043, esta Ley no se aplica a los propietarios que hayan adquirido propiedad privada dentro de la zona marítimo terrestre conforme al ordenamiento jurídico anterior que permitió transitoriamente su titulación particular. No obstante, la misma se declara de utilidad pública para efectos de expropiación (artículos 6 y 8). - En vista de lo anterior, si no se está amparado bajo alguno de los supuestos descritos con anterioridad, y la permanencia en la zona marítimo terrestre no está respaldada con autorización municipal, la misma debe ser considerarse ilegítima, incluso aún cuando el infractor hubiese presentado una solicitud de concesión (Sala Constitucional Voto 2658-93; dictámenes C-100-95, C-157-95, C-230-97). - 5. - REFORMAS PROPUESTAS Las disposiciones por modificar son: artículos 3, 7, 13, 16, 22, 28, 37, 38, 44, 45, 46 y 65, adición de un nuevo inciso al artículo 53 y de los artículos 7 bis, 23 bis y 45 bis y derogatoria del artículo 59. De su lectura se aprecia que la reforma legitima situaciones irregulares, y deja de lado la efectiva protección de los recursos costeros y del medio del que es parte. Se nota una preponderancia de intereses económicos y particulares en perjuicio del interés público nacional.- a) Modificación al artículo 3º Se pretende otorgar el dominio de la zona marítimo terrestre a los gobiernos locales, indicándose al efecto la necesidad de que los mismos dispongan con mayor amplitud sobre la franja costera.- La reforma es del todo inconveniente y choca con el dominio nacional dispuesto en el artículo 1º de la misma Ley 6043, cuyo fundamento superior es el artículo 121, inciso 14) de la Constitución y en los términos reseñados por nuestro Tribunal Constitucional en su Voto Nº 623-98. - Ha de tenerse presente que la tutela de la zona marítimo terrestre involucra intereses nacionales, más que locales, y ello lo pone de manifiesto el artículo 1º de la Ley 6043, cuando estatuye que la misma es propiedad nacional, pertenece al Estado, y su protección y la de sus recursos naturales es obligación de aquél, de sus instituciones y de todos los habitantes del país.- No es aplicable dentro de esta tesitura, pretender autonomía municipal sobre el dominio de estos bienes. Se trata de intereses generales y nacionales sobre los cuales el Estado y con mucho mayor responsabilidad, sigue ostentando una primacía absoluta en su deber de defensa, y menos aún cuando sólo existe delegación legislativa para su administración en los entes municipales, la cual incluso ha resultado deficitaria.- Las municipalidades no han ejercido en forma debida sus competencias, especialmente las que les otorga el artículo 13 de la Ley 6043 para desalojar y denunciar a infractores y destruir obras ilegales.- El proyecto desconoce la naturaleza jurídica y la invaluable importancia ambiental de la zona costera que se verá aún más afectada por construcciones en zona pública, edificaciones en zona restringida sin permisos de construcción, levantamiento de cercas que impiden el libre tránsito; corta, desecación o envenenamiento de manglar, trasiego de tierras a través de la ilegal cesión de derechos de ocupación, acaparamiento malicioso de áreas verdes previstas en planes reguladores, extracción de arena, conducción de desechos directamente al mar, etc.- Los procesos tramitados por violación a la Ley 6043 y su Reglamento ante el Tribunal Supremo de Elecciones para la cancelación de credenciales a los miembros de los concejos municipales que administran franjas costeras, también dan fe de ello, y justificarían un cambio legislativo para eliminar las potestades de administración municipales en esta materia.- Lo propuesto causa confusión y puede prestarse a situaciones irregulares. Esta Procuraduría no recomienda la adopción de este texto.- b) Modificación al artículo 7º Un registro de ocupantes debe respetar los criterios expuestos con anterioridad sobre el concepto debido a esa condición. Se trata de personas que ingresaron a la zona marítimo terrestre con anterioridad a la Ley 6043. Sin embargo, dada la orientación del proyecto, un registro de tal especie lejos de fomentar la planificación de la zona costera, dará cabida a una serie de irregularidades que hará más problemático el uso de los terrenos y aún más deficitaria la tutela sobre los mismos, contrariando principios constitucionales de obligatoria observancia: (Artículo 50 Constitucional). - En todo caso, cabe advertir que una inscripción como la propuesta, aún siguiendo los lineamientos reseñados por este Despacho, no concede derecho alguno en cuanto a la concesión. El principio de primero en tiempo primero en derecho, es aplicable si la normativa de planificación lo permite (Dictamen C-108-96). De igual manera, la preferencia por primacía temporal deberá computarse a partir de la presentación de la solicitud de concesión en la respectiva municipalidad, no antes, debido a que la ley prevé como situación ilegítima la del infractor (artículos 12,13 y 62 de la Ley). Sobre el punto hemos indicado:

"Como puede apreciarse, este artículo -se refiere al 44 de la Ley- fija un principio general por el que han de regirse las Municipalidades al momento de decidir sobre el otorgamiento de las concesiones, cual es el dar prioridad a la persona que hubiese presentado la solicitud de forma previa a cualquier otra. Por ello, es de suma importancia consignar por la Oficina municipal correspondiente la hora y fecha en que se reciben las solicitudes de concesión.

Ahora bien, no basta que una solicitud se hubiese presentado de primera en tiempo para proceder al otorgamiento; es necesario además que se cumplan todos los requisitos, tanto subjetivos como objetivos, fijados por la Ley No. 6043 y su Reglamento, No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, de manera primordial, el ajuste de lo solicitado a la planificación de la zona. (Dictamen C- 108-96). - Respecto al registro a crear, comentaremos que la doctrina del Derecho Registral afirma que los registros estatales de acceso público buscan, en principio, brindar seguridad jurídica. - "Si por un instante, imaginariamente, desecháramos u olvidáramos la seguridad en relación con el registro, quedaría la noción de éste sin una de sus bases de sustentación, y sin real valor funcional, convertido en nada, o en otra cosa. Diríamos que ya no es ni puede ser registro." (FUEYO LANERI, Fernando, Teoría General de los Registros, Buenos Aires, Editorial Astrea, 1982, p.182) Al poder consultarse lo allí consignado, existe una garantía en la salvaguarda de situaciones jurídicas legítimamente consolidadas.- "El Derecho de Registro tiene por objeto regular la inscripción, en libros especiales, de los derechos absolutos o relativos derivados de hechos o actos jurídicos concretos, determinados en la ley como inscribibles e identificados de una manera cierta, con efectos trascendentes hacia las demás personas que no son sus autores, o sean los terceros, y la publicidad de esos derechos legitimados inscritos para que sus efectos se produzcan frente a todo el mundo y en contra de los terceros que resulten tener algún derecho o interés jurídico opuesto a lo inscrito.

El fin del Registro es la certeza, seguridad y protección jurídica de los derechos inscribibles e inscritos...". (CASTRO MARROQUIN, Martín, Derecho de Registro, México, Editorial Porrua, 1962, p.59). - Ahora bien, la ocupación ilegítima de la zona marítimo terrestre no es objeto de inscripción de ninguna especie ya que no concede derecho alguno; por el contrario, un registro de esa índole confundiría a la Administración y a los mismos concesionarios, generando más actos ilegales y ante todo inseguridad jurídica.- Recomendamos no crear este registro en razón de la orientación del proyecto, ni favorecer la situación ilegítima de los infractores del domino público.- c) Modificación al artículo 13 El último párrafo del artículo 13 contenido en el proyecto contradice el espíritu de la Ley 6043 y premia una vez más a quienes han edificado en la zona costera sin autorización.- Asimismo, la reforma es incoherente con el texto vigente que se desea conservar, por cuanto el artículo 13 actual ordena a las autoridades municipales tutelar, mediante desalojos y derribos, la zona marítimo terrestre ocupada indebidamente.- Este Despacho ha expuesto con anterioridad:

"...una de las prácticas viciadas más frecuentes en la zona marítimo terrestre es la de recurrir a la vía fácil de presentar una solicitud de concesión ante la Municipalidad respectiva con conocimiento de que en el sector involucrado no existe plan regulador. Los promoventes de tales peticiones se creen entonces legitimados para ocupar el área gestionada, al no ser posible jurídicamente la concesión, y afirman para sí "derechos de ocupar". Otros van más allá y pagan cánones por ocupaciones no autorizadas, estipendios que las municipalidades aceptan indebidamente.

Queda entendido que las anteriores actitudes particulares no producen legitimación alguna para ocupar la zona marítimo terrestre, salvo que hubiere mediado en su favor una asertiva manifestación C-100-95). - En absoluta coherencia con lo arriba transcrito, en dictamen C-157-95, se indicó:

"Es precisamente por esta expectativa de alcanzar una concesión o el simple hecho de ocupar la zona marítimo terrestre lo que ha dado lugar a un frecuente tráfico ilegal de esta franja de dominio público. Acudiendo a la llamada venta de derechos de ocupación se ha pretendido no sólo transmitir la categoría de ocupante, sino además crearla a partir de invasiones antijurídicas posteriores a la promulgación de la Ley No. 6043. Prácticas como la parcelación en lotes y venta de los mismos, compra de parcelas por extranjeros en tránsito o por parte de sociedades foráneas (sin capital costarricense), transacciones múltiples de un único terreno a diferentes personas por el mismo sujeto, grandes invasiones por precaristas con la intención de negociar en el futuro, etc., son corrientes hoy en día. A ello se suma la actitud displiscente de algunas municipalidades que se abstienen de actuar o que incluso cobran cánones a quienes no reúnen de manera indubitable la condición de ocupantes." .- La lectura a contrario sensu del texto de esta reforma, permitirá construir edificaciones sin autorización, lo cual pone seriamente en peligro la integridad de estos bienes demaniales. De esta forma se desprotegen los recursos naturales propios de la zona costera por la falta de tutela estatal. Al igual que se afecta el ordenamiento urbanístico de la zona (porque se ve alterada por las edificaciones) y la seguridad de los ciudadanos que no someten sus construcciones a las normas de edificación respectivas (regulaciones sobre sismos, cabida de frente y fondo de los terrenos, permisos de construcción, áreas de protección, áreas verdes, zonas de retiro y alineamiento, etc.). - Esto va a contrapelo igualmente de criterios doctrinarios:

"Cuando los actos de edificación y uso del suelo se realicen por particulares en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público" (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio, Introducción al Derecho Urbanístico, Madrid, Tecnos, 2a edición, p. 104; Dictamen C-128-99, Nota 77, página 38) Recomienda esta Procuraduría no agregar este segundo párrafo al artículo 13, por cuanto facilita el abuso sobre nuestros litorales y la realización de actividades contrarias a los fines públicos y a los principios constitucionales de tutela del domino público, protección del medio ambiente, planificación urbana, seguridad pública.- d) Modificación al artículo 16 La reforma que se plantea esgrime el cobro de un tributo a favor de la municipalidad respectiva.- Plantea dos supuestos diferentes: La cesión de derechos sobre la concesión y la "cesión de derechos sobre la ocupación". - Refiriéndonos al primero diremos que, en términos generales, la idea de gravar las cesiones de derechos es buena.- Un problema que se debe considerar es el relativo a la cesión de acciones o títulos de participación (cualquiera que sea su nombre) de las personas jurídicas que están en poder de una concesión. Este traspaso puede ser de una fracción del derecho de uso y disfrute sobre el bien demanial. Lo prudente es que en estos casos se deba consignar como tributo una suma proporcional de la cantidad fijada por tributación que sea igual a la cantidad porcentual del derecho de uso y disfrute del derecho real administrativo que se está cediendo o traspasando. Por ejemplo, si se traspasa el 40% del derecho sobre la concesión, se deberá pagar igual porcentaje de la suma correspondiente según el valor fiscal o el declarado superior. Nótese que no estamos hablando del porcentaje sobre el capital social, sino del porcentaje sobre el derecho de uso y disfrute del bien demanial. Podría ser que una sola acción o título de participación, tuviese el 100% del derecho sobre la concesión.- La sugerencia se da por cuanto el utilizar personas jurídicas en la transmisión de derechos sobre las concesiones, podría evadir el tributo propuesto. Supone, a la vez, que las municipalidades serán acuciosas a la hora de verificar la información aportada por los solicitantes; y que la cesión no será válida hasta que no se inscriba en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional. Lo que estaría de acuerdo con la adición al artículo 45 que se analiza más adelante.- Sobre el segundo supuesto, como ya hemos señalado, la ocupación de la franja costera no genera derechos reales susceptibles de ser transmitidos. Una cesión de "derechos de ocupación" no tendrá un objeto jurídico válido. En ese sentido en dictamen C-157-95 de 7 de julio de 1995, dijimos:

"Permitir la transmisión a terceros de la condición de poblador y ocupante es incluso moralmente cuestionable, por cuanto ello implicaría la posibilidad de lucrar con una situación que en su origen fue antijurídica (inexistencia del contrato de arrendamiento)." La adición propuesta, con respecto a gravar los traspaso sobre derechos de ocupación, es incompatible a todas luces con los atributos demaniales que ostenta el Estado sobre la zona marítimo terrestre y debe eliminarse.- e) Modificación al artículo 22 En la reforma planteada, se busca adherir la palabra "cantón" al final del primer párrafo, haciendo posible el desarrollo de la zona pública mediante instalaciones turísticas estatales de notoria conveniencia para dicha unidad territorial.- La adición es innecesaria; esta Procuraduría ya ha sostenido que "lo local" también concierne a lo estatal o nacional:

"En efecto, la comunidad local es parte dependiente de la comunidad nacional, no algo contrapuesto a ésta. En este sentido, la Nación engloba los intereses de la comunidad local, de lo que se deriva la necesaria subordinación de los intereses municipales a los nacionales: los intereses locales son intereses nacionales aunque ciertamente no todo lo nacional es local. Si la autonomía local pudiese ser entendida en los términos en que se pretende, si lo local fuera diferente de lo estatal e indiferente para el Estado, resultaría absolutamente improcedente que el Estado destine recursos financieros, a través de los diversos mecanismos, a las Municipalidades para el cumplimiento de sus funciones". (Opinión de Procuraduría en la acción de inconstitucionalidad No. 94-000757-007-CO-E). - Nuestro país, como república unitaria, no tiene una separación política donde los ámbitos locales se desvinculen de la unidad territorial nacional. Si determinado proyecto tiene trascendencia para el cantón, beneficiándose así los vecinos del mismo, el proyecto será también importante para el país.- En el segundo párrafo se indica como ente competente sobre criterios técnicos ante posibles desarrollos en esteros y manglares, al Ministerio de Ambiente y Energía, cartera encargada de la tutela ambiental y de los recursos naturales en nuestro país (Ley 7152 de 21 de junio de 1990, artículo 2º). En análoga dirección, el artículo 72 de la Ley 6043 había hecho previsiones en ese sentido, entre otros.- f) Modificación al artículo 28 Las reformas que se desean incorporar al primer párrafo, autorizan a las municipalidades para formular proyectos de desarrollo turístico integral en zonas ya declaradas de aptitud turística, junto a la potestad ya vigente del Instituto Costarricense de Turismo. Asimismo se le concede a la Municipalidad la posibilidad de administrar y financiar el proyecto por sí sola, siempre que medie acuerdo con el ICT.- Se incorpora un nuevo párrafo, que faculta a las municipalidades a declarar una parte de la zona litoral como "no concesionable", mientras se planean los proyectos antes enunciados. Una vez que se han planificado, el municipio podrá levantar la declaratoria y concesionar los terrenos de acuerdo a las negociaciones que las Municipalidades pueden hacer con inversionistas privados bajo la vigilancia del ICT".

Los adquirentes de la concesión estarán obligados a desarrollar lo planificado en el término prudente, establecido por un reglamento. Los municipios fijarán el canon y el plazo aplicables a la concesión que no puede exceder 50 años.- Una reforma como la propuesta con áreas de reserva municipal se presta para intereses espurios. Además introduce regímenes de excepción sobre la fijación de cánones y plazos para las concesiones que igualmente fomentarían los intereses en mención. Un plazo de 50 años resulta excesivo, si se le compara con los plazos prorrogables de entre 5 y 20 años previstos por la Ley 6043 en sus artículos 48 y 50. - El párrafo tercero de esta disposición resulta innecesario, pues reitera el cobro del tributo dispuesto en el numeral 16 del mismo proyecto. Por error, en este párrafo tercero se hace referencia al artículo 6, siendo lo correcto el 16. - g) Modificación al artículo 37 Se reforma el plazo de tres meses que tiene en la actualidad el ICT para pronunciarse sobre la autorización de proyectos de desarrollo turístico y se reduce a 30 días a partir del recibo de la solicitud. No se aclara, si son días hábiles o naturales, al conservarse la redacción actual, se entenderán hábiles (Código Procesal Civil, artículo 146).

Con ello se pretende acelerar la aprobación de tales proyectos turísticos a realizarse en zonas con declaración turística. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que pueden existir proyectos que ameriten un estudio complejo, difícil de realizar en el plazo propuesto, pues la zona costera es un bien de relevancia ambiental y por ende tales desarrollos requieren el examen riguroso de sus implicaciones. Por lo que estos casos sería conveniente posibilitar la prorroga del plazo hasta por 30 días hábiles más.- h) Modificación al artículo 38 La reforma propuesta hace obligatorio para el ICT y el INVU la elaboración y aprobación de los planes de desarrollo de la zona en un plazo de seis meses, a partir de la aprobación de la solicitud hecha por las municipalidades. El plazo es razonable. Sin embargo, qué pasará si por ejemplo por falta de recursos no se pueden elaborar esos planes. Puede suceder que la norma se torne inoperante, pues ningún otro órgano puede suplir a esas entidades. Debe buscarse un medio por el cual se pueda subsanar la excesiva demora o la falta de actividad de los institutos citados.- Sobre el registro de ocupantes señalado en este artículo, reiteramos los reproches apuntados al comentar el artículo 7 del proyecto.- i) Modificación a los artículos 44 y 45 Las modificaciones propuestas para estos numerales contienen la posibilidad de ceder la condición de ocupante, lo cual no compartimos por las razones ya apuntadas al analizar el artículo 16. - j) Modificación al artículo 46 En este numeral se actualiza la nomenclatura de ejecutivo municipal por el de alcalde conforme a la legislación vigente.- La segunda reforma crea la posibilidad de adjudicar concesiones de la zona marítimo terrestre a parientes (hasta el segundo grado de afinidad o consanguinidad) de los funcionarios públicos encargados de tramitar la solicitud, si la misma fue presentada con anterioridad al nombramiento de esos funcionarios.- Consideramos inconveniente la segunda moción, pues pone en peligro el régimen de incompatibilidades que garantiza, entre otros, el principio de sana administración.- k) Modificación al artículo 65 Se busca sancionar a los ocupantes que fueren encontrados autores o cómplices en delitos contenidos en la Ley 6043, con la pérdida del "derecho de ocupación", de las edificaciones, instalaciones y mejoras realizadas en el terreno público. - La reforma no se comparte pues los ocupantes no ostentan derechos ni mejoras sobre la zona marítimo terrestre. El pago de mejoras está reservado para la condición de los pobladores, ya l) Adición del inciso e al artículo 53 Se cambia la mención al Instituto de Tierras y Colonización por el actual Instituto de Desarrollo Agrario.- El proyecto indica una adición al inciso e) artículo 53, cuando lo correcto es señalar una reforma, pues el inciso e) de ese artículo ya existe en la actualidad, y conforme a él una concesión podrá cancelarse por las demás causas que establece la ley. El proyecto pretende con este nuevo inciso e) prever la cancelación de concesiones por el incumplimiento de reportar su cesión o por no pagar el tributo creado para ese efecto.- Debe quedar claro que la reforma no está eliminando el último párrafo del texto actual, donde dispone que debe hacerse la cancelación pertinente en el Registro de Concesiones. Además, sería conveniente no eliminar el precepto "cierre" contenido en el actual artículo 53, inciso e). - m) Adición del artículo 7 bis Este nuevo artículo define incorrecta e inconvenientemente el concepto de ocupante, pues cataloga como tal también a quien hubiese ingresado o edificado en la zona costera con posterioridad a la Ley 6043. Por ocupante debe entenderse aquella persona que estaba en la zona marítimo terrestre antes de la entrada en vigencia de la Ley 6043, y sin que mediara al efecto un contrato de arrendamiento.- La adición no se comparte por los motivos ya desarrollados a lo largo de la presente opinión.- m) Adición del artículo 23 bis De acuerdo con esta adición los concesionarios y ocupantes que realicen obras de infraestructura para facilitar el acceso a la zona pública o para embellecerla, previo acuerdo municipal, podrán descontar esos gastos del canon o impuesto que deba pagar a la municipalidad respectiva. Esta oficina se muestra partidaria parcialmente de esa adición, pues el acceso a la zona pública es uno de fines primordiales para un adecuado desarrollo de la zona costera:

"Pese a que la Ley 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre, y su Reglamento (Decreto 7841) aluden al acceso en varios artículos, circunscritos a la zona pública, el espíritu que la anima es asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, mar litoral, riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas (Ley 6043; arts. 20 y 21). El Reglamento recoge con precisión sus principales funciones: "En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural." (Dictamen C-228-98) (Destacado no es del original) No obstante, consideramos necesario eliminar la referencia a los ocupantes y tener claro que las obras de infraestructura deben facilitar el acceso público a la zona pública. Es decir, deben tener un efecto social generalizado, y no exclusivo.- Con respecto a las labores de embellecimiento de la zona pública no estamos de acuerdo, pues esta área debe prevalecer en sus condiciones originales.- Debe tenerse claro que el embellecimiento de la zona pública no consiste en su conservación o cuido, ya que este último es un deber de todas las personas e instituciones de la República (Art. 1º de la Ley). Más aún, quienes tengan propiedades que colinden con la zona marítimo terrestre están en la obligación de cuidar y proteger los terrenos adyacentes a sus fundos (Arts. 14 y 15 de la Ley). Por lo anterior no deben nunca asimilarse las acciones de embellecimiento de la zona, con las de cuido y protección, sean estas últimas por ejemplo limpieza, protección contra incendios, etc. El cuidado y protección de la zona litoral es un deber legal.- Finalmente, en lugar de establecer un artículo 23 bis, lo más adecuado sería agregar un párrafo al numeral en mención con los cambios antes descritos.- ñ) Adición del artículo 45 bis El nuevo artículo, plantea que los efectos jurídicos de los traspasos de concesiones correrán a partir de su inscripción en el Registro General de Concesiones, actualmente en el Registro Nacional, y no como por error se indica en el proyecto a cargo del ICT.- Sin embargo, objetamos que en este artículo se haga nuevamente mención a la cesión de derechos de ocupación.- o) Eliminación del artículo 59 El artículo 59 actual compele a la Municipalidad a invertir los fondos percibidos en razón de la administración de la zona marítimo terrestre en los rubros allí instaurados. Mediante él, los legisladores se aseguraron de que parte de los fondos obtenidos se destinarán al cuido y mejoramiento de la misma zona marítimo terrestre, buscando así su parcial autofinanciamiento.- Al eliminar este artículo, la municipalidad respectiva quedará en entera libertad de distribuir los fondos provenientes de la administración de la zona costera en otros rubros. Incluso se corre el riesgo de no destinar fondos para el pago de mejoras en la zona demanial cuando esto corresponda. Abandonándose así la protección y mantenimiento de la zona marítimo terrestre como prioridad institucional de las corporaciones municipales que la administran.- La reforma en estudio es una decisión política, más que jurídica. Sin embargo, pueden advertirse serias consecuencias o efectos jurídicos de esta decisión perjudicial para un bien de carácter ambiental, y que ante todo pertenece al Estado, y no a los gobiernos locales, razón de más para mantener la disposición vigente.- 6. - CONCLUSIONES El proyecto permite el traspaso de derechos en de la zona marítimo terrestre a personas que no ostentan ningún derecho sobre la misma. Pretende gravar esos traspasos para incrementar los recursos económicos en las arcas municipales, pero por otro lado elimina la posibilidad de que esos recursos se inviertan en las necesidades que demanda la tutela de la franja costera. En vez de acelerar la planificación de las zonas costeras, la mayoría de las normas propuestas fomentan el desarrollo de edificaciones realizadas por personas que más bien infringen la ley.- La reforma desprotege el dominio público y concede a los particulares derechos y facultades que no les conciernen. Con ello el legislador desatiende principios constitucionales que compelen al Estado a tutelar el domino público, el ambiente, el desarrollo planificado del país.- Por todo ello, con excepción de lo que expresamente se ha declarado conforme en el comentario particular de cada artículo, la Procuraduría General de la República está en desacuerdo con este proyecto de ley.-

Atentamente:

Lic. Mauricio Castro Lizano Lic. Hugo Alfonso Muñoz Ureña Procurador Adjunto Área Agraria y Ambiental