Declaration of Public Roads over EasementsDeclaratoria de caminos públicos sobre servidumbres

Opinion : 248 of 24/09/2018 C-248-2018 24 September 2018 Licenciado Fabio Vargas Navarro Internal Auditor Municipalidad de Tarrazú Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, this responds to your official letter No. AIM-57-2017 of 20 December 2017, received that same day, in which you state that the “Municipal Council of Tarrazú adopted an agreement declaring several roads as public, including within that declaration easements (servidumbres)” and you refer to criteria in which the Attorney General’s Office has “indicated that municipalities have the authority to declare public roads in order to satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity” and that “in the case of easements (servidumbres) registered in the name of a private individual, a declaration of necessity and public utility must be made,” and you pose the following questions:

“1. What aspects or elements must a declaration of necessity and public utility contain?

2. If an easement (servidumbre) was not registered with the national registry, but appears on cadastral plans, can it be declared a public road by the Municipal Council?

3. If an easement (servidumbre) connects at the end with farms, could it be interpreted that it does not promote urban connectivity?

4. Is it an indispensable requirement to publish the declaration of said roads in the official gazette, La Gaceta, for publicity purposes and for eventual opposition by third parties?

5. If the declaration of a road or easement (servidumbre) does not satisfy the public interest, must that act be annulled?”

I. On the act of declaring public interest for expropriation purposes

Several opinions have reiterated that for the declaration of a public road, the Administration’s ownership of the property must necessarily be established, and if it is a farm registered in the name of a private individual, a declaration of necessity and public utility must be made and expropriation proceedings must be pursued in the event of opposition by the owner (C-55-2010, C-256-2011, C-42-2012, C-76-2012, C-101-2012, C-209-2013 and C-26-2016).

The Expropriations Law provides:

“Article 5.- Active capacity. Only the State and public entities may decree forced expropriation, when the asset subject to expropriation is necessary for the fulfillment of public purposes. The expropriation shall be decreed by the Executive Branch or the superior body of the expropriating entity, as applicable.” “Article 18.- Declaration of public interest For the expropriation of an asset, a reasoned act is indispensable, by means of which the required asset is declared of public interest. Such act, in the case of a ministry, shall be signed by the minister of the branch and, in other cases, by the head of the expropriating entity, unless a legal provision states otherwise. The declaration of public interest must be notified to the interested party, or their legal representative, and shall be published in the official gazette La Gaceta. This declaration shall be sufficient cause for eventual compensation for commercial activities or any other affectation of rights that, by reason of that same expropriation, the administration must carry out. Article 19.- Generic declaration of public interest. When the public interest of certain assets is generically declared by law, the recognition, in each specific case, must be carried out by a reasoned agreement of the Executive Branch or by the head of the expropriating entity, unless a law states otherwise.” (The underlining does not belong to the original).

In Opinion No. C-143-2002, we referred to the motive and the content of the act of declaration:

“The act of declaring public interest to affect private property is a requirement of Constitutional Law (Article 45 of the Fundamental Charter). This is how it has been interpreted by the Constitutional Court (see vote no. 10.466-00) and the legislator (see Article 18 of Law no. 7495 of 3 May 1995, Expropriations Law). Broadly speaking, this administrative act consists of that manifestation of will by the Public Administration, by means of which it indicates and demonstrates that a private asset must be forcibly sold or that the attributes its owner possesses over it must be limited, because it is indispensable to satisfy a public need. In this line of thought, numeral 18 of Law no. 7495 states that to expropriate, a reasoned act is indispensable, by means of which the asset to be expropriated is declared of public interest. In addition, it states that the declaration of public interest must be notified to the interested party or their legal representative and be published in the Official Gazette.

… Article 5 of the Expropriations Law states that only the State and public entities may decree forced expropriation, when the asset subject to expropriation is necessary for the fulfillment of public purposes. In this case, the expropriation is decreed by the Executive Branch or the superior body of the expropriating entity, as applicable. Article 19, of that same normative body, states that when the public interest of certain assets is generically declared by law, the recognition, in each specific case, must be carried out by a reasoned agreement of the Executive Branch or by the superior body of the expropriating entity, unless a law states otherwise.

… if the public interest cannot be demonstrated, through a reasoned or motivated act at the time of making the declaration of public interest, the administrative act derived from the exercise of that power would be absolutely null. …” (The underlining and bold are supplied).

In Opinion No. C-106-2003, reference was also made to that declaration:

«The deprivation of property resulting from expropriation is not, normally, the work of the law, but must be the consequence of an administrative procedure, regulated by law, that tends to demonstrate the existence of a public interest in the expropriation of a specific asset or right. The exercise of the expropriation power presupposes the satisfaction of a purpose of public interest or social interest. Expropriation constitutes a means, an "instrument" for the satisfaction of the public interest. This presupposes an assessment of the suitability of the asset being expropriated to satisfy the public interest. That assessment corresponds to the Administration and, where appropriate, to the judge.» There, it was indicated that it is up to the expropriating entity “to assess whether in each case the necessary conditions and motives for expropriation to proceed are present.” As concluded there, the assessment of the public interest corresponds to the Administration, but what is administratively resolved is subject to judicial review:

“In all cases, specific administrative acts must be issued, which, as such, will be subject to the corresponding jurisdictional controls. It is important to remember that expropriation is only possible insofar as it is based on administrative action that seeks to satisfy the general interest and proceeds only when the public interest so requires; only in these cases can private property be subject to the power of imperium of the State and be destined to serve superior interests, of course through the imperative cession of the property right itself, upon prior payment of full and fair compensation. Forced sale or the imposition of an easement (servidumbre) is inadmissible in our constitutional regime when no previously declared general utility mediates” (Constitutional Chamber, judgment No. 10466-2000).

If the suitability of the farm for the satisfaction of the public purpose is not verified, the act would breach the principle of prohibition of arbitrariness (Constitutional Chamber, judgment No. 10265-2000).

II. Declaration of public roads over easements (servidumbres)

In Opinion No. C-66-2017, the Attorney General’s Office addressed the competence for the declaration of public roads:

«The possibility for Municipalities to declare public roads has already been the subject of study by the Attorney General’s Office. In Opinion No. C-172-2012 of 6 July 2012, it was held that Municipalities are empowered to declare public roads in accordance with the provisions of the articles transcribed above and, furthermore, based on the provisions of Articles 32 and 33 of the General Public Roads Law and 53 and 56 of the Urban Planning Law (No. 4240 of 15 November 1968). In this regard, it was provided:

“Following that line, Articles 32 and 33 of the General Public Roads Law establish a procedure for the reopening of roads or streets delivered by law or de facto to the public service, indicating:

«Article 32.- No one shall have the right to close partially or totally, or to narrow, by fencing or building, roads or streets delivered by law or de facto to the public service or to that of the owner or residents of a locality, except when it proceeds by virtue of a judicial resolution issued in a proceeding conducted with the intervention of representatives of the State or the respective municipality or by rights acquired pursuant to laws prior to this one or the provisions of this law. The judicial resolution shall be verified with a certification thereof, and the acquisition with the respective title; both must be shown and provided to the authority that requires them.

Whoever contravenes the above shall be judged according to the corresponding criminal laws if, depending on the nature of the act, the existence of the crime indicated by Article 227 of the Criminal Code or the contravention provided for in Article 400 of the same Code is determined, all of this without prejudice to the reopening of the road without any compensation for improvements or constructions.

It is the obligation of road officials to report to the appropriate authority the contravention referred to and to initiate the administrative proceedings established in the following article for the reopening of the road. (Thus reformed by Article 1 of Law No. 5113 of 21 November 1972).” Article 33.- For the reopening of the road, the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) or the Municipality in the case of streets within its jurisdiction, on its own initiative or at the request of road officials or any person, shall proceed to gather information that shall record, through the declaration of three witnesses, of legal age, residents of the place, and of recognized good conduct, that the road was open to public service or to private individuals and since when it has been narrowed or closed, and shall include a technical report from the corresponding Office. Having heard the infringer and verified in the information that the road was closed or narrowed without due authorization, or that it was in public service for more than one year, the Ministry or the Municipality shall order the reopening within a peremptory period of no more than three days, and in case of default by the obligated party, shall execute the order at its expense.

The resolution of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) or the municipality may be challenged through the administrative remedies provided for in the legal system. This information shall only govern for the reopening of the road, given its public transcendence; but, in the judicial sphere, it shall have no other value than that granted to it by the courts, in accordance with their powers. (The previous paragraph thus reformed by Article 207 of Law No. 8508 of 28 April 2006, Contentious-Administrative Procedure Code).» From the reading of the previous articles, it follows that the municipality has the power to reopen a street within its jurisdiction that was closed, for which we must conclude with even greater reason that it also has the possibility of declaring its original opening if by law or de facto it is destined for such public use.

On this topic, this advisory body, in Opinion No. C-007-92 of 15 January 1992, clarified that: «the determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) or to the local Municipality, according to the delimitation of competences made by Articles 1, 2, 32 and 33 of the General Public Roads Law.» Furthermore, regarding municipal competence in matters of opening public streets, numerals 53 and 66 of the Urban Planning Law establish:

«Article 53.- In an urban renewal program, the remodeling authority allows the municipality to open and close streets, as well as to rectify their layout. (…)

Article 66.- For expropriation purposes, immovable property that is required for the application of regulatory plans and any provision of this law shall be considered of public utility, especially those related to the opening or widening of public roads (…) (Thus reformed by Article 1 of Law No. 4971 of 28 April 1972. Its second paragraph was repealed by Article 64, subsection h) of the Expropriations Law No. 7495 of 3 May 1995).» The previous articles respond to the recognition of the mutability and dynamism that accompany urban development, especially in urban areas, since there will always be road needs that were not foreseen in the regulatory plan, so without altering the zoning provided therein, the municipality could well use the respective legal mechanisms to incorporate into the public domain private land necessary to widen or build new public roads.” (Emphasis is added).

And furthermore, the possibility for Municipalities to build or declare new public roads is contemplated in the Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network (No. 9329 of 15 October 2015), which, with the purpose of transferring to Local Governments the full and exclusive attention of the cantonal road network regulated in the General Public Roads Law, recognizes in its Articles 2 and 3 that the Municipalities are competent to plan and control the construction of public roads, to inventory the streets that make up the cantonal road network, and to expand that inventory:

“Article 2.- Delimitation of competence The attention of the cantonal road network, in a full and exclusive manner, shall be the competence of local governments, who shall be responsible for planning, programming, designing, administering, financing, executing, and controlling its construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation, in accordance with the road conservation and development plan (five-year) of each municipality. The cantonal road network is composed of all roads and streets under the administration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by them, and that appear in the official records of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), as well as all complementary infrastructure, provided it is on public domain land and meets the legal requirements. Likewise, sidewalks, bicycle lanes, passages, pedestrian routes, green and ornamental areas located within the right-of-way, and other road safety infrastructure elements intertwined with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signaling, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical or other works associated with the roads shall be considered part of the cantonal road network. The conservation and improvement of cantonal routes is limited to roads that strictly meet the requirements for cantonal routes established in the regulations of this law. The activities indicated in the first paragraph of this article, except for investment in conservation and improvement on cantonal routes that do not meet the minimum right-of-way width established in Article 4 of Law No. 5060, General Public Roads Law, of 22 August 1972, may be carried out with resources from Law No. 8114, Law on Tax Simplification and Efficiency, of 4 July 2001, and its reforms, as well as from this law and other related regulations. The ownership and powers concerning the administration of local roads, local streets, and unclassified roads shall correspond to the local governments territorially competent in the geographical area where each of those public roads is located, always under the general technical guidelines promulgated by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) as the governing and supervisory body in the matter.

ARTICLE 3.- Successive delimitations The successive circumscriptions of new or unclassified cantonal routes, as well as the modification of the inventory and the cataloging of existing routes upon the entry into force of this law, must be reported by local governments to the technical body that the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) defines for these purposes, in order to maintain an updated registry at the national level.” (Bold is added).

And even before that law was issued, the Law on Tax Efficiency (No. 8114 of 4 July 2001), when allocating resources for public investment in the cantonal road network, provided in Article 5, subsection b), that the cantonal road network “is composed of all roads and streets under the administration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by them.” This was also reiterated in the Regulation on the Management, Standardization, and Responsibility for Public Investment in the Cantonal Road Network (Decreto Ejecutivo No. 34624 of 27 March 2008), which allows part of the funds to be used to build new road works of the cantonal road network.

To the above must be added the creation of new cantonal public roads resulting from the urbanization process, since in those cases, in accordance with Article 40 of the Urban Planning Law, the developer of the urbanization, after having complied with all the technical and constructive requirements set by the Municipality and by the Urban Planning Directorate when approving the construction plans, has the legal and regulatory obligation (Article 40 of the Urban Planning Law No. 4240 of 15 November 1968 and VI.6.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations) to freely cede to the Municipality the areas destined for public roads, parks, and community facilities.

The roads resulting from the subdivision (fraccionamiento) will enter into the municipal public domain once they meet the corresponding technical specifications and are accepted by the Local Government —by agreement of the Council—. At that moment, the urbanization plans will be considered part of the official map, which according to Article 43 of the Urban Planning Law, “shall constitute a special, reliable registry of the ownership and affectation to the public domain of the lands or spaces already given over to public uses” (on the cession of public areas resulting from urbanization processes, see Opinions No. C-380-2003 of 2 December 2003, C-279-2007 of 21 August 2007, among others).

Therefore, even though we do not have access to the content of the directive or circular of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) that you mention in your consultation, there are legal norms that enable Municipalities to declare public roads.

Specifically, the Municipalidad de Escazú can declare new cantonal public roads, which have not been declared national by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), in the following cases: 1) When the land is public domain, 2) when the road is delivered by law or de facto to the public service and is not private property, 3) when the road is private property but there is a cession, purchase, or expropriation of private land, and 4) when the public areas resulting from an urbanization process are received.» In Opinion No. C-76-2012 of 20 March 2012, this advisory body issued its criterion to the effect that the declaration of a public street does not depend on its consignment on a cadastral plan, as this is not one of the legal hypotheses by which a certain strip of land can become considered a public road:

«As can be seen, the declaration of a public street does not depend on its consignment on a cadastral plan, but rather on whether the requirements that the legal system sets for each specific case have been met in the particular factual circumstances (be it an urban development project, public domain land delivered by law or de facto to public use, change of demanial status, or acquisition of private land to be destined for that use).

As stated in Opinion No. C-116-94 of 14 July 1994: "surveyors lack the authority to classify a road as public or private. Their duty is only to attest to public use, once the declaration is made. But, if there is doubt, they must consult the classification with the competent administrative body, and it is advisable to accredit it with the documents that are submitted to the Cadastre Office for celerity of the procedures and corroboration by third parties.” Hence, even if the existence of a public street is consigned on a cadastral plan, such inclusion cannot be asserted over the requirements that the law sets in each case for it to be considered constituted, so if these have not been met, that consignment does not have the effect of fulfilling them and considering the public character of the inserted access declared.» With greater reason, it can therefore be affirmed that the declaration of a public road does not depend on the consignment of an easement (servidumbre) on a cadastral plan.

Now, in Opinion No. C-66-2017, it was answered whether an easement (servidumbre) can be declared as a public road by the Municipal Council:

“Hence, the possibility you raise in your consultation of declaring an easement (servidumbre) as a public road also exists, provided that, as by definition it is private property, it is ceded, purchased, or expropriated.

In order to satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity, when declaring a public road, it is important to assess the technical conditions and measurement requirements, and determine the need for improvement, reconstruction, or widening works by the Municipality. All in accordance with what is required by the Regulation on the Management, Standardization, and Responsibility for Public Investment in the Cantonal Road Network, and the other existing regulations in this regard, as well as the technical guidelines that according to the cited Law No. 9329, the Law on Tax Efficiency, and the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) (No. 4786 of 5 July 1971), the MOPT is responsible for issuing. Bear in mind that, in accordance with the regulations set forth, more specifically, the cited Law 9329, Local Governments are the direct and exclusive managers of the maintenance of the cantonal road network.

The procedure indicated in Opinion No. DAJ-017-2015 that accompanies your consultation works as a tool to verify compliance with the required technical conditions. But the inventory procedure established by the Manual of Technical Specifications for Carrying out the Inventory and Evaluation of the Cantonal Road Network (Decreto Ejecutivo No. 38578 of 25 June 2014) and the other procedures established for that purpose must also be complied with.

Finally, bear in mind that as part of the declaration procedure, we have indicated that internally within the Municipality, the declaration must be adopted by the Municipal Council, in accordance with the competences granted to it in matters of urban planning by Article 13, subsection p) of the Municipal Code (Law No. 7794 of 30 April 1998. See cited Opinion No. C-172-2012).” (Bold is added).

In Opinion No. C-228-1998, addressed to the then Director of the National Cadastre, the topic of the consignment of easements (servidumbres) as access on plans is developed:

«I.1) DUTY TO INDICATE ACCESS TO PROPERTIES ON PLANS:

Properties described on cadastral plans must configure territorial units capable of being used independently. To that effect, it is proper that they have communication with public roads, since failing that, their use is frustrated.

For this reason, in the interest of certainty as to the full identity of the geographical circumstances surrounding the properties and the avoidance of future conflicts between the owner of a farm without exterior communication and the owners or possessors of neighboring estates, the Regulation to the National Cadastre Law, Article 59, subsection e), requires that the access to the property be provided in the body of the plan to be registered.

I.1.1) Concept of access By access, said numeral means “the existing road or roads of a public character in front of the parcel or plot that allow entry to or exit from that parcel or plot. The concept is further refined by indicating that “normally they are streets, highways, and roads”; and, “exceptionally”: “navigable rivers, easements of passage (servidumbres de paso), and private roads registered in the Public Property Registry.” [1] Added to this is the duty to indicate the fronts of the parcels or plots and, if any, the width of the rights-of-way and sidewalks, the name of natural boundaries, the destination of the roads, and the number of avenues or streets in urban areas (subsection b. ibid.).

By tacitly preventing the registration of plans that do not satisfy the above, the norm obliges the interested party to solve beforehand —in other instances— that inconvenience, if they have one. In this way, it guarantees that all farms represented on plans registered in the Cadastre can be used autonomously, without problems of enclosure, fulfilling a preventive and safeguarding purpose.

The rule —criterion of normality— is that properties connect directly with a public road, but in exceptional cases, when that is not feasible and given the circumstances, the article admits that the connection can be made by means of navigable rivers, private roads, or duly constituted easements of passage (servidumbres de paso); that is, by means of forms contemplated by the legal system and which must be recorded in the Public Registry to affect third parties. Data that the professional authorizing the plan must verify before consigning it.[2]…

I.1.4) Easements (Servidumbres) and private roads A broad definition of “easement (servidumbre)” is found in the Construction Regulation as the “restriction on the ownership of a plot established for public benefit or in favor of another farm”[3].

The Regulation for the National Control of Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanizations reaffirms that in lots facing an easement (servidumbre), “all parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) will have direct access to the public road,” with the INVU and the municipalities being able, “in qualified cases,” to allow the subdivision of lots by means of easements of passage (servidumbres de paso), provided a series of requirements is met[4]. Among these, the principle is that “the easement (servidumbre) will be accepted on special terrain where, due to its location or dimension, it is demonstrated that it is impossible to subdivide with adequate access to existing public roads, preferably used for cases where dwellings already exist on the lot” [5].

The remaining ones refer to the width that the easement (servidumbre) shall have (three meters) in subdivisions of up to three lots for single-family housing, the dimension of the access to interior lots, the width of sidewalks, the maximum number of lots to segregate facing easements (servidumbres), the exclusion of the easement area (servidumbre) from the regulatory measurements of the lots, from building on it, except for walls[6], and the collective use it shall have: “The segregation authorized facing an easement (servidumbre), under the terms of the previous articles, implies that access to the lots shall be considered a common easement of passage (servidumbre de paso común) and at all times for any authority or official of the entities responsible for providing public services, of any kind, as well as those responsible for urban, municipal, public safety, health, fire department, and any other similar control”[7]. Criteria applicable to urbanizations by reference of Art. III.1. The topic of the easement (servidumbre) will be revisited in points I.4.1 and III….

III. POSSIBILITY OF REGISTERING A PLAN INDICATING AN EASEMENT OF PASSAGE (SERVIDUMBRE DE PASO)

To the considerations of point I.4.1, we add the following:

III.1) General aspects Easements (Servidumbres) are of very varied types. They consist of a charge or real right over another’s property (iura in re aliena) for partial use and enjoyment, for the benefit of another plot belonging to a different owner; that is, to use that property in some way or to use it in some sense, or to prevent certain acts by its owner.

It follows, importantly, that there are positive easements, if they empower the owner of the dominant tenement to exercise certain acts on the servient tenement (e.g., access to a public road); and negative easements, when they limit or prevent the owner of the servient tenement from doing something that would be lawful if the easement did not exist (e.g., not building or not exceeding a height limit, etc.). In continuous easements, use is or can be incessant regardless of human acts (e.g., easements of light or view). Discontinuous easements require a current human act and are exercised at sporadic intervals of time (e.g., right of way). They can be apparent, when they are announced or are perceptible by external works or signs, arranged for their use and enjoyment (e.g., a window for an easement of light and view; a gate, for a right of way, etc.); and non-apparent, if they present no external, visible signs of existence (e.g., the prohibition against building or not building beyond a certain height, etc.).

The owner of a landlocked property (predio enclavado) among other neighboring estates, without an exit or without an adequate exit to the public road[8], has by law the right to demand passage through the bordering or surrounding properties, for the exploitation of his own, upon equitable compensation (indemnización) to the owner of the servient tenement for the use of the land and any damage caused[9]. Upon constitution, the type of encumbrance (gravamen) shall be indicated, the exact location where it will be exercised, direction, length, width, form or means of exercise, and other modalities that identify it.

Even though the owner of a landlocked property can demand passage through the neighboring properties to exploit his own, such right does not exist merely by the de facto existence of the situation provided for by law but must be declared in a judicial venue (sede jurisdiccional), after prior demonstration of the existence of the landlocked situation (enclave), the necessity of obtaining the passage, and other requirements[10].

Our legal system improperly denominates this figure as a right or obligation of way or path (derecho u obligación de paso o senda), although it is encompassed with the easement, in the strict sense, within the generic expression "easement of passage (servidumbre de paso)," since both result in the same material acts exercised by the owner of the dominant tenement: passing through another property, the servient one. The distinction doctrine makes between forced and voluntary easements of passage is more correct[11].

Although easements can be constituted by agreement, testament, prescription (prescripción), and provision of the law, by prescription only those that are at once continuous and apparent are consolidated. Since an easement of passage is apparent and discontinuous, it is not constituted by usucapion (usucapión), that is, by the simple use of one and the patience of the other over time, during the period of ten years. Possession, even immemorial, is not sufficient to establish it; that is, to create the right of way[12].

In the absence of a suitable title, the practice of exiting through or crossing an adjacent or surrounding property is insufficient to constitute an easement of passage. That state of fact is deemed a facultative act of mere tolerance by the owner, who can cause it to cease at any moment, in exercise of the attributes conferred by ownership (dominio)[13].

In the context of the Civil Code, the "easement (servidumbre)" involves the will of the owner of the servient tenement, by constituting it through agreement or testament, without the necessity of compensation, unless agreed upon by the parties; it has a special regulation and can refer to both properties with frontage on a public road and landlocked ones. The obligation of passage (obligación de paso), by contrast, is constituted by legal provision and, in its case, by judicial decision, based on the law; it is given only for landlocked properties, the owner of the dominant tenement must pay the owner of the servient tenement, unless the latter waives the compensation (indemnización), and it has detailed regulation[14].

To be effective against third parties, the easement or encumbrance must be recorded in the Public Registry (Registro Público), in accordance with the rules cited in point I.1[15].

Finally, it is necessary to combine the convenience of the party requesting the imposition of the easement (the benefits to the dominant tenement) with the least injury to the servient property. The owner of the property from whom the passage is demanded has the right that it be exercised with the least possible sacrifice or damage to his property and can oppose it if another neighboring property presents fewer inconveniences and equal advantages for the applicant[16]. In these cases, the case law has reiterated that when an obligation of passage is sued upon, there is a necessary passive joinder of parties (litis consorcio pasivo necesario) and all adjoining owners or owners of properties neighboring the landlocked property, susceptible to being encumbered with the "easement (servidumbre)," must be named as defendants, so that they can present their arguments concerning the property that must bear the encumbrance, in view of their right to challenge the passage through their immovable property, the joint assessment to be conducted by the judge, and for reasons of procedural economy[17]. …

The only possibility of registering a plan indicating an easement of that nature is when it concerns a private immovable property, has been duly constituted, and is recorded in the Public Registry. …

An additional reason for denying the registration of a plan in the Cadastre (Catastro) containing an easement not recorded in the Public Registry is the violation of the principle of concordance that must exist between the two. The Superior Agrarian Tribunal (Tribunal Superior Agrario) so ruled in a recent decision, number 587 of 11:00 on September 4, 1998, in proceedings for rectification of measurement of a property within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). The plan described two easements, which the Tribunal, accepting the argument of the Attorney General's Office (Procuraduría), objected to as being "contrary to law" and "not permitting the juridical conciliation referred to in Article 1, subsection h) of the Regulation to the National Cadastre Law (Reglamento a la Ley de Catastro Nacional) or 'verification of the conformity of boundaries and infrastructures of a registered property in a plan, in relation to the corresponding entry in the Public Registry of Property (Registro Público de la Propiedad)'"[18].

… the registration of a plan is not an appropriate means to constitute an "easement (servidumbre)" on privately owned immovable properties…

It is timely to underline that according to criminal case law, "plans of estates drawn up and signed by topographers" constitute authentic documents, insofar as they are made "by someone who, by reason of their profession, trade, or occupation, records therein declarations that are presumed true, accepted as true before others, barring proof to the contrary." And the insertion into an authentic document of false declarations, referring to a fact that it must prove, in a way that may cause harm, causes the responsible professional to incur the crime of ideological falsehood (falsedad ideológica), provided for in Article 358 of the Criminal Code[19] In any event, it must be remembered that the plan unilaterally drawn up and registered in the Cadastre does not by itself prove the possession of a land, nor the real rights (derechos reales) claimed to be exercised over it[20]. In this line, Article 30 of the National Cadastre Law No. 6545 of 1981 and 42 of its Regulation, Executive Decree No. 13607-J of April 24, 1982, can be consulted: "Cadastral registration does not validate documents that are null or voidable according to the law, nor does it remedy their defects." (The bolding is supplied).

Furthermore, in Legal Opinion No. C-69-2003, the subject of easements as access to the public road was addressed:

"Article II.2 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) regulates matters concerning access to public roads that the parcels resulting from subdivisions (fraccionamientos) must have. Thus, Article II.2.1 establishes that every lot resulting from a subdivision must have direct access to a public road. This is the rule; and the exception is that such access be by means of easements of passage (servidumbres de paso), which are only permitted under certain conditions.

The first of these is established by the same numeral II.2.1 in its second paragraph, where it states that access by easement will only be accepted on special lands where, due to their location or dimension, it is impossible to subdivide with direct access to existing public roads.

Based on the foregoing, Articles II.2.1.1 to II.2.1.4 regulate matters relating to the width of the easement, its length, and the number of lots that can be enabled through it. According to the cited regulations, the minimum width that an easement can have is three meters, with which up to a maximum of three lots can be enabled. For each additional lot, one more meter of width must be added, up to six lots, which is the maximum number of lots that can be enabled by means of a single easement. On the other hand, the maximum length of an easement is sixty meters. Regarding the minimum area for lots resulting from a subdivision, one must adhere to what is established by the respective zoning regulation. If there is none, then the minimums are those established in Article III.3 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, according to the provisions of Article II.2.4, which states:

'II.2.4. The size, frontage, and shape of the lots of any subdivision shall conform to the zoning requirements of the area and, in the absence of these, to what is established in Article III.3. In qualified cases, the Directorate of Urbanism (Dirección de Urbanismo), taking into consideration the socio-economic situation of the area and of the benefited persons, may apply the minimums established in Article V.5 for Progressive Housing (Vivienda Progresiva).' The commented provisions regulate the minimum width that easements must have and the maximum length and number of lots that through them achieve access to the public road. The minimum depends on the number of lots, although it can never be less than three meters, even if the number of enabled lots is less. Thus, an easement can be wider than what the commented Regulation provides; for example, enabling six lots, which is the maximum possible, and measuring seven or more meters wide. What would be illegal is for it to measure less. Bear in mind that, after all, the easement is a burden imposed on the owner who must subtract that portion of land from the lots resulting from the subdivision. This is why the regulations establish a minimum, and not a maximum, regarding the width of the easement.

Where the regulations do set maximums is regarding the number of lots that can have access to the public road by means of an easement and regarding its length. It is evident that, due to costs, the owner or subdivider (fraccionador) has an interest in enabling the greatest possible number of lots by means of an easement, for which it is convenient that there be no legal limit on its length. But for urban planning purposes, which are public purposes, it is of interest that from a certain number of lots, if there is no direct access to public roads, they are obliged to urbanize, whereby the resulting lots would have direct access to public roads, because the subdivider must cede the corresponding land for this, as inferred from the definition that the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations make of the term 'urbanization (urbanización)', in numerals 1° and I.9, respectively, which state that an urbanization is the subdivision of land for urban purposes with the opening of streets and the provision of services. Therefore, and so that access to public roads can occur by means of easements, our urban planning regulations provide that the number of lots resulting from a subdivision cannot exceed six, and that the length of the easement cannot be greater than sixty meters." In the event that a plan had described an easement without it being duly constituted and registered, this would not be an obstacle for the strip of land—like any other—to be ceded, purchased, or expropriated and declared as a public road, provided it is done within the framework of a joint public road plan or project, anchored to the road system, for the integral management of the sector, for collective benefit and not for a specific property (Legal Opinion No. C-228-1998).

An easement that ultimately connects to properties could hardly be interpreted as promoting urban connectivity, completing a road network in an area or region and becoming an important component for the accessibility and communication of inhabitants, an aspect considered within the Technical-Social Feasibility Index (Índice de Viabilidad Técnico-Social, IVTS) of the Manual of technical specifications for carrying out the inventory and evaluation of the cantonal road network, Decree No. 38578 of June 25, 2014 (Article 33). This Manual, in its Article 3.23, associates connectivity with the concept of a network and with the communication possibilities that roads establish between areas or within them.

In legal opinions numbers C-55-2010, C-256-2011, C-101-2012, and C-172-2012, what was indicated in Legal Opinion No. OJ-110-2000 has been reiterated:

"In the General Roads Law (Ley General de Caminos) that governs us, it was provided which roads must be considered public, and Article 1° presents a classification of the same, based on their function and the corresponding body competent for their administration. As inferred from the referred classification, the general peculiarity that characterizes public roads is that they unite or connect cantonal capitals and important districts, as well as different population centers, or highways; in other words, they are means of communication from a social and economic point of view, on which—under that concept—people, vehicles, livestock, etc., equally travel." In Legal Opinion No. C-228-1998, the notion of public road (vía pública) is mentioned as land of public domain (dominio público) and common use destined for free transit, connecting with other populated sectors or highways.

The Special Law for the transfer of competencies: full and exclusive attention of the cantonal road network, No. 9329 of October 15, 2015, assigns to the Municipalities the competencies pertaining to that network, being their responsibility: "planning, programming, designing, administering, financing, executing, and controlling its construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation, in accordance with the road conservation and development (five-year) plan of each municipality." (Article 2).

Furthermore, in accordance with the Regulation to that Law, Decree No. 40137 of December 12, 2016, road management (gestión vial) is a municipal competency, defined by its Article 2, subsection g) as:

"a set of activities necessary to achieve a goal of road conservation, improvement, rehabilitation, or construction, according to the detail contained in the definitions of this article, which must be planned and evaluated, with user participation. Said goal must be defined with the objective of adapting the conditions of the cantonal road infrastructure to the needs resulting from the growth of traffic volume, population, and production projected in the canton's development plans, giving special consideration to the road safety component." Article 5 of that Regulation lists municipal functions "for the adequate performance of its competencies in road management," among which are cited: "j) Prioritize the road projects to be executed within the respective jurisdictions, taking into account technical criteria. Such prioritization must be based on the socioeconomic evaluation of the different roads to be intervened upon, quantifying the benefits to their users. Such evaluations shall involve parameters such as connectivity and network concept, average daily traffic, access to services in the communities, population density, and production volume. Additionally, the Technical-Social Feasibility Index (IVTS), established by the Secretariat of Sectoral Planning (Secretaría de Planificación Sectorial) of the MOPT, may be used. (…) q) Prepare the preliminary studies, as well as the administrative resolution that, in accordance with the Construction Law No. 833, must be submitted to the knowledge of the Municipal Council, for the official declaration of public roads in the cantonal road network." The Technical-Social Feasibility Index (IVTS), cited in subsection j) just transcribed, is referred to in the Manual of technical specifications for carrying out the inventory and evaluation of the cantonal road network (Decree No. 38578):

"Article 33: Technical-Social Feasibility Index (IVTS). This index serves to determine the relative importance of a street or road within a canton, district, or region, under similar conditions. The IVTS is calculated based on information collected through the socioeconomic inventory, on the form shown below. The quantification of each of the criteria considered therein allows for obtaining a relative index between 0 and 100, indicating the degree of importance of the road. The higher the index, the greater the importance of the road or street under study…" "Article 34: Form and calculation of the IVTS. The calculation of the IVTS is based on 6 main components: 1. Local infrastructure. 2. Number of dwellings per kilometer. 3. National development projects. 4. Social development projects. 5. Economic criteria. 6. Accessibility, current degree of road development, and material sources. These parameters are fundamentally oriented towards the evaluation of the Cantonal Road Network roads, although with some adaptations it can also be applied to the socioeconomic evaluation of urban streets and include: a) Road identification. At the top of the form, the MOPT Region encompassing the corresponding Canton, the road code, its origin and termination, as well as the common name by which it is known, must be noted, in accordance with what is indicated in Article 9 of this Manual. b) Road location. The Province, Canton, District, and the Social Development Index, corresponding to the District, are noted, in concordance with the databases of the Ministry of National Planning and Economic Policy (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica). c) Complementary road information. In this case, the existence of six relevant elements for the road maintenance management is determined: c.1 If there are no questions regarding the public character of the road. c.2 If the road classifies as a local road (vecinal) or classified road of the Cantonal Road Network. c.3 The Social Development Index of the Canton. c.4 If a Technical Road Management Unit (Unidad Técnica de Gestión Vial) is operating in the Local Government, responsible for managing the road under study. c.5 If there is a community organization that ensures the good condition of the road, be it a development committee or association. c.6 If the road is considered important for the municipality and the community organization. d) Local infrastructure. Refers to the need to note the quantity and type of each of the local infrastructure works and existing services along the road, or to which the road provides access: d.1 Educational Center: The number of classrooms of schools, high schools, university colleges, accredited professional training academies, universities, etc., whether public or private, is noted. d.2 Health post: The number of health posts is noted. d.3 Note if the road is used for public transportation service, be it general, or at least for students. d.4 Note if there is public telephone service. To the extent possible, the number of public phones available. d.5 The number of relevant and functioning collection centers is noted. d.6 Processing plants or industries with more than 5 employees are important and must be noted by type and number. d.7 If there is a sanitary landfill or waste processing plant. d.8 Also potable water or sewage processing plants, for which the road is the access route. d.9 Also, the possibility is opened to enable other services located along the road, such as fiber optic cabling, cable TV, high tension lines, among others. d.10 The local infrastructure works or services existing along the road must be counted, and the following distribution of the criterion’s weighting is carried out: d.10.1 If they are less than or equal to three, one third of the weighting will correspond in the score. d.10.2 If they are between four and seven, inclusive, a score of two thirds of the weighting will correspond. d.10.3 If they are more than eight, a score equal to the total weighting will correspond. e) Number of dwellings per kilometer. In this case, the visible dwellings along the road are counted and noted per kilometer unit (total number of visible dwellings divided by the road length), and the following distribution of the criterion’s weighting is carried out: e.1 Between ten and fifteen, one third of the weighting will correspond in the score. e.2 Between fifteen and twenty-five, a score of two thirds of the weighting will correspond. e.3 More than twenty-five, a score equal to the total weighting will correspond. If the number of dwellings is less than ten per km., no points will be assigned in the weighting corresponding to this criterion. f) National Development Projects. This criterion considers the existence along the road of projects of national interest such as hydroelectric projects, tourism development projects recognized by the ICT, projects for the improvement of national security, productive projects supported by the Government of the Republic, forest conservation or forestry production projects, among others. The number of national interest projects to which the road provides access is noted, and the following distribution of the criterion’s weighting is carried out: f.1 If there is at least one, one third of the weighting will correspond in the score. f.2 If there are at least two, a score of two thirds of the weighting will correspond. f.3 If there are more than 2, a score equal to the total weighting will correspond. g) Social Development Projects. This criterion refers to the existence of social interest projects among which the following stand out: Peasant settlements, recognized by the IDA, indigenous reserves, housing development projects for low-income families, recognized by the MIVAH, care projects for immigrant or refugee groups, among others. The number of social development projects to which the road provides access is noted, and the following distribution of the criterion’s weighting is carried out: g.1 If there is at least one, one third of the weighting will correspond in the score. g.2 If there are at least two, a score of two thirds of the weighting will correspond. g.3 If there are more than 2, a score equal to the total weighting will correspond. h) Economic criteria. This criterion seeks to describe the real or potential use of the road, through the consideration of the Average Daily Traffic (TPD) and the visible production, or production by inquiry, in the areas surrounding the road. i) Average Daily Traffic. In this case, a traffic count is carried out, in the manner indicated in Article 11, subsection j, and the distribution of the criterion’s weighting is carried out as follows: i.1 Between 30 and 50 vehicles per day, one third of the weighting will correspond in the score. i.2 Between 50 and 100 vehicles per day, a score of two thirds of the weighting will correspond. i.3 More than 100 vehicles per day, a score equal to the total weighting will correspond. i.4 If the TPD is less than 30 vehicles per day, no points will be assigned in the weighting corresponding to this criterion. j) Production. Various studies and analysis methodologies have highlighted the difficulty of handling local production figures. For this reason, observation or local quantification of existing production is suggested, to then qualify it as low, medium, or high. j.1 Low production will correspond to areas where plantations, heads of livestock, or other forms of production are sporadically visible along the road. j.2 Medium production implies that of the total land observed along the road, at least 50% presents some relevant production. j.3 High production is that in which the lands are evidently mostly utilized for some form of agricultural or other type of production. The distribution of the criterion’s weighting is carried out as follows: 1. Low production: A score of one third of the weighting corresponds. 2. Medium production: A score of two thirds of the weighting corresponds. 3. High production: A score equal to the total weighting corresponds. k) Accessibility and degree of road development. In this case, it is about granting some priority to the road, according to the degree of acceptance and ease that the road presents for its subsequent development. For this reason, the following must be considered: k.1 If the road completes a road network in an area or region and becomes an important component for the accessibility and communication of the inhabitants. k.2 If the road has a structured drainage system, at least at the level of the main drainage elements (bridges and culverts in permanent water crossings) that is in good or fair operating condition (Score 3, 4, and 5, according to evaluation in the Physical Inventory Form). k.3 If the road has adequate geometry, that is, if there are no excessive longitudinal slopes or if the turning radius on curves is acceptable, for the zone conditions and the traffic volume circulating on the road (Score 3, 4, and 5, according to evaluation in the Physical Inventory Form). k.4 If the road's running surface has wearing course thicknesses of at least 15 cm., and if it is maintained throughout the year in fair or good condition. Once this analysis is done, the described characteristics are counted, and the following distribution of the criterion’s weighting is carried out: 1. If the road possesses between one and two of the characteristics, one third of the weighting will correspond in the score. 2. If the road possesses at least three of the characteristics, two thirds of the weighting will correspond in the score. 3. If the road possesses four or more of the characteristics, the total weighting will correspond in the score. Finally, the IVTS is calculated by summing the individual scores of the described criteria. The final result must be a number, whose validity is established in relative form, in comparison with the indices of the rest of the cantonal or district local roads." The design and implementation of the Five-Year Road Plan (Plan Vial Quinquenal) requires municipalities to conduct orderly technical and budgetary planning. As can be observed from Article 4 of the Regulation to Law No. 9329,[21] road management may not be carried out in an untimely manner, since the Five-Year Road Plan responds to policies and guidelines issued by the Municipal Council, recommendations and proposals from the Road Board (Junta Vial), the Regulatory Plan (Plan Regulador), and any current planning instrument; while at the same time demanding—at least—the outlining of goals, the determination of programs to execute it, the budget and funding sources, and the establishment of the amount to be allocated to each proposed project.

As stated in Legal Opinion No. C-287-2017, "the declaration of public roads must observe the technical specifications that ensure the optimal free transit of the inhabitants, as contained in national regulations and the regulatory plan, or in its absence, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations of the INVU (Law 4240, Articles 36 and 40; Decree 40139; Subdivision Regulation of the INVU, Article II.2.1; Contentious Administrative Tribunal, vote 175-2009-III; pronouncements C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, C-76-2012, OJ-155-2015, and C-36-2016)".

Along those lines, in Legal Opinion No. OJ-155-2015 it was indicated that: "it is not advisable… to declare public roads that do not meet the indispensable technical characteristics to ensure the optimal free transit of the inhabitants. That declaration must respond to adequate urban planning and development projects previously studied and approved by the competent public entities (opinion C-256-2011)".

It was previously warned, in Legal Opinion No. C-243-2008, "that the administrative declaration of public roads entails a recognition of the public character of the roads, which normally comes from a prior procedure (administrative or judicial) for their incorporation into the public domain regime (régimen demanial), be it expropriation, direct purchase, cession of areas in urbanizations and subdivisions, use of portions of land according to Article 7° of the General Public Roads Law (Ley General de Caminos Públicos), etc.; therefore, its use by the corresponding authority must be done responsibly and always preceded by an analysis of the reality and legal background of the case; all with a view to avoiding arbitrary acts…".

Thus, the declaration of public roads as part of road management, a competence of the Municipalities, must adhere to a planning policy, be supported by technical criteria, respond to the satisfaction of the public interest, conform to parameters of reasonableness, and adhere to the elementary principles of logic and convenience (articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública).

III. Publicity of the declaration of public roads

Article 18 of the Ley de Expropiaciones requires the publication of the declaration of public interest in the official gazette La Gaceta, for purposes of potential opposition by third parties[22]:

"Article 18- Declaration of public interest For the expropriation of a good, a reasoned act shall be indispensable, by means of which the required good is declared of public interest. Such act, in the case of a ministry, shall be signed by the pertinent minister and, in other cases, by the head of the expropriating entity, unless provided otherwise by law. The declaration of public interest must be notified to the interested party, or their legal representative, and shall be published in the official gazette La Gaceta. This declaration shall be sufficient grounds for eventual compensation for commercial activities or any other infringement of rights that the Administration must carry out by reason of that same expropriation." (Emphasis supplied).

The rules relating to the declaration of public roads, which as stated, can only apply to state lands (Dictámenes C-243-2008, C-172-2012 and C-66-2017, among others), do not provide for publication in the official gazette. Furthermore, the municipal agreement, not being an act of general scope, does not require publication (article 240 of the Ley General de la Administración Pública and Dictamen No. C-231-2016).

IV. Declaration of a road that does not satisfy the public interest

Articles 113 of the Ley General de la Administración Pública and 3 of the Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, establish the basic obligation of every public official to perform their duties in such a way that they primarily satisfy the public interest, which must prevail over any other interest, personal, private, group, or even that of the Administration itself:

"Article 113.- 1. The public servant must perform their duties in such a way that they primarily satisfy the public interest, which shall be considered as the expression of the coinciding individual interests of the administered parties.

2. The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when they may be in conflict.

3. In the assessment of the public interest, the values of legal certainty and justice for the community and the individual shall be taken into account, in the first place, to which mere convenience can in no case be preferred." "Article 3-Duty of probity. The public official shall be obliged to guide their management toward the satisfaction of the public interest. This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; by ensuring that the decisions adopted in fulfillment of their attributions conform to impartiality and to the objectives proper to the institution in which they serve and, finally, by administering public resources in adherence to the principles of legality, effectiveness, economy and efficiency, rendering satisfactory accounts." (The underlining does not belong to the original).

This Procuraduría has pronounced itself on various occasions on the observance of the general or public interest, pointing out that it simultaneously operates as a justification and an insurmountable limit of administrative action, and that the recently transcribed rule establishes a series of keys or questions that should pass through the mind of the responsible official or officials – which in the case of municipalities would be the members of the Concejo Municipal through a duly reasoned decision (Dictámenes C-273-2010 and C-32-2011) – such as: Are priority collective needs met with the declaration of a public road? Would it imply an efficient and effective use of assigned public resources?

When administrative action does not satisfy the public interest, that inadequacy of the administrative act to the end of general interest invalidates it, and that defect must be declared, in accordance with articles 5 and 6 of the Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, No. 8422 of 6 October 2004:

"Article 5-Fraud of law. The administrative function exercised by the State and other public entities, as well as the conduct of private law subjects in relations with these that are carried out under the cover of the text of a legal norm and pursue a result that does not conform to the satisfaction of public ends and the legal system, shall be considered executed in fraud of law and shall not prevent the due application of the legal norm that has been attempted to be evaded.

Article 6-Nullity of acts or contracts derived from fraud of law. Fraud of law shall entail the nullity of the administrative act or the contract derived from it and compensation for the damages caused to the Public Administration or to third parties. In administrative proceedings, the nullity may be declared by the respective public entity or by the Contraloría General de la República, if the regulation that has been attempted to be evaded belongs to the system that regulates and protects the Public Treasury.

If the nullity concerns acts declaratory of rights, the respective lesivity proceeding must be initiated, except as provided in article 173 of the Ley General de la Administración Pública, No. 6227, of 2 May 1978, in which case action must be taken in accordance with what is established therein."

V. Conclusions

1. The act of declaration of public interest is a manifestation of the will of the Administration, where it is indicated and demonstrated that a private good must be forcibly sold because it is indispensable to satisfy a public need. If the public interest cannot be demonstrated, through a reasoned or duly grounded act at the time of making the declaration of public interest, the administrative act derived from the exercise of that power would be absolutely null. The assessment of the suitability of the good being expropriated to satisfy the public interest corresponds to the Administration and is subject to judicial review.

2. It is possible to declare an easement (servidumbre) as a public road, provided the lands are transferred, purchased, or expropriated and the declaration is made adhering to a planning policy, supported by technical criteria, entails the satisfaction of an end of public interest, conforms to parameters of reasonableness, and to elementary principles of logic and convenience.

3. It could hardly be interpreted that an easement (servidumbre) connecting at the end to farmlands promotes urban connectivity.

4. Article 18 of the Ley de Expropiaciones requires the publication of the declaration of public interest in the official gazette La Gaceta, but the rules relating to the declaration of public roads do not provide for publication in the official gazette.

5. The inadequacy of the administrative act to the end of general interest invalidates it, and that defect must be declared.

Sincerely,

M. Sc. Susana Fallas Cubero [1] To the impropriety of the expression 'public character' used by the regulation we referred in dictámenes C-166-93 and C-116-94.

[2] Articles 455, 459, subsection 2°, and 461 of the Código Civil. Cf.: LOPEZ DEL CARRIL, Nelson: Publicidad de los Derechos Reales. Doctrina, jurisprudencia y legislación. Ediciones De Palma, Buenos Aires, Argentina. 1962.

[3] Art 1.3 [4] On this point, cf. resolution No. 4561 of 9 hours of 27 November 1995 of the Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera: "...As a general rule all parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) must have direct access to a public road, but in qualified cases the divisions of lots by means of easements of passage (servidumbres de paso) are admitted, which must conform to certain legal requirements Art II.2 and following of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones); to this the non-conforming party should have adjusted and not given his property a frontage on a supposed public street that does not exist." [5] Art. II.2.1 [6] Art II.2.1.1 to II. 2.1.4.

[7] Art II. 2.1.5. The Municipality is also empowered to accept, by agreement, the subdivision (fraccionamiento) on properties that face existing roads, even when these are not the regulatory ones, taking the provisions for future normalization, and lots with a frontage on a public road smaller than the norm in certain circumstances. Arts. II.2.2 and II.2.3.

[8] The exit could be insufficient, for example, when a steep or very pronounced topography interposes itself, the road being impassable or very narrow or uncomfortable, or due to excessive onerousness to overcome or surmount the obstacles or difficulties to communicate with a public road.

[9] Art. 395 of the Código Civil.

[10] Judgments of the Sala Segunda Civil No. 100 of 15.15 hrs. of 30 March 1976 and of the Tribunal Superior Agrario No. 129-91.

[11] Articles 370 to 382; 395 to 400 of the Código Civil. Regarding the legal regime of the easement (servidumbre) and/or obligation of passage, see dictamen of the Procuraduría C-003-88 and the following resolutions of the Tribunals: of the Sala Primera de la Corte: No. 82 and 95 of 1982, 8 and 48 of 1984, 87 of 1986, 26 of 1991, 80 of 1995, 82 of 1996, judgment of 10 hrs. of 12 July 1991 and of 10 hrs. of 31 October 1996; of the former Sala de Casación: 79 of 1955, 101 of 1964, 31 of 1976, 103 of 1977; of the former Sala Primera Civil: 332 of 1965, 82 and 181 of 1974, 60 and 302 of 1975, 287 and 497 of 1977, 83 and 266 of 1978, 110 and 126, the four of 1979, 249 of 1980; of the former Sala Segunda Civil: 325 and 385 of 1974, 39 of 1975, 100 of 1976, 50 of 1977, 450 of 1978, 126 and 280 of 1979; of the Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera: 397 and 695, the three of 1982, 192 of 1983, 7581 of 1985, 9823 of 1987 and 532 of 1989; of the Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda the 288 of 1989; of the Tribunal Superior Agrario: 4724 of 1981, 74 and 486 of 1989, 664 of 1990, 129 and 177 of 1991, 538 of 1992, 117 of 1994 and 82 of 1996; of the Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera: 286 and 700 of 1981, 89, 535 and 695 of 1982, 192 of 1983, 383 of 1986, 157 and 954 of 1987; of the Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Segunda: 558 of 1981, 832 of 1982, 92 of 1983, 132, 563 and 796, the three of 1984, 766 of 1987, 372 of 1989 and 449-92; of the Tribunal Superior Primero Civil: 416 of 1985; and of the Tribunal Superior Segundo Penal: 1055 of 1975.

Of the many publications that can be consulted on the subject are: ALLENDE, Guillermo, Derechos Reales. Tratado de las servidumbres. Edit. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, Argentina, 1963. BIONDI, Biondi, Le servitú, Milano, Dott. A. Giuffré. Editor 1967, trans. to Spanish: Las servidumbres, by Edit. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1978. CARBONIER, Jean, Droit Civil, Les Biens, Collection Thémis, Presses Universitaires de France, Paris, 1975, pg. 191 ff. MESSINEO, Francesco, Manual de Derecho Civil y Comercial. T. III., pg. 490 ff. TRABUCCHI, Alberto, Instituciones de Derecho Civil, trans. to Spanish by L. Martínez Calcerrada, Edit. Revista de Derecho Privado, 15th ed. 1967, Madrid, T I, pg. 503 ff. ALBALADEJO, Manuel, Derecho Civil, Derecho de los bienes, Volume two, 8th ed., José Ma. Bosch Editor, S. A., Barcelona, 1994, pg.154 ff. SANCHEZ BOZA, Ligia Roxana, Estudio de la Jurisprudencia judicial y administrativa respecto de las servidumbres (Concepto y contenido), Edit. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, 1985; GUERRERO PORTILLA, Ricardo, La servidumbre de paso (forzosa y voluntaria), Edit. Alma Mater, Universidad de Costa Rica, 1986. JIMÉNEZ ZELEDÓN, Mariano, Derecho de paso e interdictos, Rev. Iustitia No. 81, San José, pag. 4 ff.

[12] Art 378 of the Código Civil and resolution of the Sala Primera Civil No. 266 of 1978. "Even if the plaintiff's farm is landlocked and the previous owner passed over the defendants' lands for more than fifty years, the alleged easement of passage (servidumbre de paso) is not considered legally established, as it cannot be constituted by prescription." Same Court, judgment No. 383 of 8.15 hrs. of 13 October 1978.

[13] Articles 264, subsection 4, 268, 279, subsection 1°, 295 and 379 of the Código Civil.

[14] Articles 370 to 382 and 395 to 400 of the Código Civil and resolutions of the former Sala Primera Civil No. 332 of 1965 and 383 of 1978.

[15] Arts. 455, 459 subsection 2° and 461 of the Código Civil. On the effectiveness of the easement (servidumbre) registered in the Public Registry, cf. judgment of the Sala Primera Civil No. 82 of 9.15 hrs. of 28 March 1974.

[16] Article 396 of the Código Civil.

[17] See, as examples, the resolutions of the Tribunal Superior Agrario No. 664 of 1990, 129 and 177, both of 1991. On the concept of necessary passive joinder of parties, cf. judgments of the Sala de Casación No. 76 of 1959, 101 of 1961 and 135 of 1968; of the Sala Primera de la Corte No. 72 of 1982, which cites Piero Calamandrei (Instituciones de Derecho Procesal Civil) and Jaime Guasp (Derecho Procesal Civil); of the Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Segunda No. 341 of 1981 and 948 of 1982, and of the Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera No. 570 of 1981 and 585 of 1982.

[18] The Tribunal also supports the resolution on articles 1, 2, 3, 24, 25 and 34 of the Ley del Catastro and 1, 2, 23 and 36 of its Reglamento.

[19] See judgments of the Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia No. 208-F of 9:30 hrs. of 10 June 1994; 375-F of 10:20 hrs. of 23 September 1994; 208 of 9:30 hrs. of 10 June 1994, 375 of 10:20 hrs. of 23 September 1994; 70 of 9:00 hrs. of 17 February 1995 and 150 of 9:45 hrs. of 17 March 1995.

[20] Doctrine that informs article 301 of the Código Civil and resolutions of the Sala de Casación No. 69 of 1960; of the former Sala Primera Civil the 40 of 1960, 95 of 1979; of the Sala Primera de la Corte the resolution of 14:30 hrs. of 4 October 1991 and 66 of 1994; of the Tribunal Superior Primero Civil No. 2228 of 1983, among others). Should a conflict arise regarding the value of a cadastral plan, "the reality that prevails on the ground must be studied and demonstrated, and contrasted with that which the plan indicates, in order to thus conclude on the true probative scope of the cited document." (Sala Primera de la Corte No. 66 of 1994).

[21] "Article 4.- Five-Year Road Conservation and Development Plans. The municipalities shall prepare Five-Year Road Conservation and Development Plans, in accordance with the policies and guidelines issued by the Concejo Municipal, the recommendations and proposals of the Junta Vial, the Cantonal Development Regulating Plans, as well as any other planning instrument in force in the canton. These Plans shall contain, at least, the following: a) The framework of policies that support it, indicating goals, indicators of achievement and execution methodology to be used. b) The programs to execute the activities of design, administration, construction, conservation, rehabilitation, reconstruction, signaling, demarcation, reinforcement, concession and operation of the routes of the cantonal road network. c) The budget and sources of financing, with reference to the contributions of the municipality, the resources coming from subsection b) of article 5 of Ley No. 8114, the resources coming from the sums collected from fines for infractions referred to in subsection c) of article 10 of Ley No. 6324 and subsection d) of article 234 of Ley No. 9078, and the contributions from the beneficiary communities. d) The amounts to be invested in each project, according to category and type of work, and source of financing, assessing the incorporation of road investments that are consistent with the National Development Plan, sectoral plans or master plans prepared by institutions of the Executive Branch and that have relevance within its jurisdiction. e) The program of formation and legal, technical, administrative and financial training in road management, directed to the Concejo Municipal, the Alcaldía, the Junta Vial, the district councils, the Municipal District Councils, the federations of municipalities, social and communal organizations and others involved in cantonal road management, providing for the allocation of the necessary financial resources for it. f) The mechanisms that the Junta Vial will use to monitor and evaluate compliance with the Plan." (Emphasis is ours).

[22] For example, in Voto No. 10265-2000, the Sala Constitucional annulled a declaration of public interest of a farm, challenged by many appellants because the suitability for the satisfaction of that interest had not been proven.

Dictamen : 248 del 24/09/2018 C-248-2018 24 de setiembre del 2018 Licenciado Fabio Vargas Navarro Auditor Interno Municipalidad de Tarrazú Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se da respuesta a su oficio No. AIM-57-2017 del 20 de diciembre del 2017, recibido ese mismo día, donde señala que el “Concejo Municipal de Tarrazú tomó un acuerdo declarando varios caminos como públicos, incluyendo dentro de dicha declaración servidumbres” y hace referencia a que en criterios la Procuraduría ha “indicado que las municipalidades tienen la facultad de declarar vías públicas con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana” y que “en el caso de las servidumbres inscritas a nombre de un particular se debe realizar la declaratoria de necesidad y utilidad pública” y plantea las siguientes interrogantes:

“1 ¿Qué aspectos o elementos debe contener una declaratoria de necesidad y utilidad pública?

2 ¿Si una servidumbre no fue inscrita ante el registro nacional, pero consta en planos catastrales, puede ser declarada como camino público por parte del Concejo Municipal?

3 ¿Si una servidumbre conecta al final con fincas se podría interpretar que no promueve la conectividad urbana?

4 ¿Es requisito indispensable efectuar la publicación en el diario oficial la gaceta [sic] la declaratoria de dichos caminos para efectos publicitarios y de eventual oposición de terceros?

5 ¿En caso de que la declaratoria de un camino o servidumbre no satisfaga el interés público debe anularse dicho acto?”

I. Sobre el acto de declaratoria de interés público para efectos de expropiación

En varios dictámenes se ha reiterado que para la declaratoria de un camino público, debe constar necesariamente la titularidad de la Administración sobre el inmueble, y en caso de que se trate de una finca inscrita a nombre de un particular, debe realizarse la declaratoria de necesidad y utilidad pública y proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario (C-55-2010, C-256-2011, C-42-2012, C-76-2012, C-101-2012, C-209-2013 y C-26-2016).

La Ley de expropiaciones, dispone:

“Artículo 5.- Capacidad activa. Solo el Estado y los entes públicos podrán acordar la expropiación forzosa, cuando el bien afecto a la expropiación sea necesario para el cumplimiento de los fines públicos. La expropiación la acordará el Poder Ejecutivo o el órgano superior del ente expropiador, según corresponda.” “Artículo 18- Declaratoria de interés público Para la expropiación de un bien será indispensable un acto motivado, mediante el cual el bien requerido se declare de interés público. Tal acto, en caso de un ministerio, será firmado por el ministro del ramo y, en los demás casos, por el jerarca del ente expropiador, salvo disposición de ley en contrario. La declaratoria de interés público deberá notificarse al interesado, o su representante legal, y será publicada en el diario oficial La Gaceta. Esta declaratoria será motivo suficiente para las eventuales indemnizaciones por actividades comerciales o cualquier otra afectación de derechos que en razón de esa misma expropiación deba realizar la administración.

Artículo 19.- Declaración genérica de interés público. Cuando por ley se declare genéricamente el interés público de ciertos bienes, el reconocimiento, en cada caso concreto, deberá realizarse por acuerdo motivado del Poder Ejecutivo o por el jerarca del ente expropiador, salvo ley en contrario.” (El subrayado no pertenece al original).

En el dictamen No. C-143-2002 nos referimos al motivo y al contenido del acto de declaratoria:

“El acto de declaratoria de interés público para afectar la propiedad privada, es una exigencia del Derecho de la Constitución (artículo 45 de la Carta Fundamental). Así lo ha interpretado el Tribunal Constitucional (véase el voto n.° 10.466-00) y el legislador (véase el artículo 18 de la ley n.° 7495 de 3 de mayo de 1995, Ley de Expropiaciones). Grosso modo, este acto administrativo consiste en aquella manifestación de voluntad de la Administración Pública, mediante la cual se indica y demuestra que un bien privado debe venderse forzosamente o se deben limitar las atribuciones que su dueño posee sobre él, debido a que es indispensable para satisfacer una necesidad pública. En esta línea de pensamiento, el numeral 18 de la Ley n.° 7495 expresa que para expropiar es indispensable un acto motivado, mediante el cual el bien por expropiar se declara de interés público. Además, señala que la declaratoria de interés público debe notificarse al interesado o su representante legal y ser publicada en el Diario Oficial.

… El artículo 5 de la Ley de Expropiaciones señala que sólo el Estado y los entes públicos pueden acordar la expropiación forzosa, cuando el bien afecto a la expropiación sea necesario para el cumplimiento de los fines públicos. En este caso, la expropiación la acuerda el Poder Ejecutivo o el órgano superior del ente expropiador, según corresponda. El artículo 19, de ese mismo cuerpo normativo, expresa que cuando por ley se declare genéricamente el interés público de ciertos bienes, el reconocimiento, en cada caso concreto, debe realizarse por acuerdo motivado del Poder Ejecutivo o por el órgano superior del ente expropiador, salvo ley en contrario.

… si no se logra demostrar el interés público, a través de un acto razonado o motivado a la hora de hacer la declaratoria de interés público, el acto administrativo que se deriva del ejercicio de esa potestad, sería absolutamente nulo. …” (El subrayado y la negrita son suplidos).

En el dictamen No. C-106-2003 se hizo referencia también a esa declaratoria:

«La privación de la propiedad efecto de la expropiación no es, normalmente, obra de la ley, sino que debe ser consecuencia de un procedimiento administrativo, regulado por la ley, que tiende a demostrar la existencia de un interés público en la expropiación de determinado bien o derecho. El ejercicio de la potestad expropiatoria supone la satisfacción de un fin de interés público o interés social. La expropiación constituye un medio, un "instrumento" para la satisfacción del interés público. Lo que supone una valoración sobre la idoneidad del bien que se expropia para satisfacer el interés público. Esa valoración le corresponde a la Administración y en su caso, al juez.» Allí se indicó que corresponde al ente expropiador “apreciar si en cada caso concurren las condiciones y motivos necesarios para que proceda la expropiación.” Como allí se concluye, la apreciación del interés público corresponde a la Administración, pero lo resuelto administrativamente es objeto de control judicial:

“En todos los casos deben dictarse actos administrativos específicos, que como tales, estarán sometido a los controles jurisdiccionales correspondientes. Es importante recordar que la busca satisfacer el interés general y procede sólo cuando el interés público así lo exija; solo en estos supuestos es que la propiedad privada puede ser sometida al poder de imperio del Estado y ser destinada a servir a los intereses superiores, desde luego mediante la cesión imperativa del propio derecho de propiedad previo pago de la indemnización plena y justa. Es inadmisible en nuestro régimen constitucional la venta forzada o la imposición de servidumbre, cuando no media una utilidad general previamente declarada” (Sala Constitucional, sentencia No. 10466-2000).

Si no se comprueba la idoneidad de la finca para la satisfacción del fin público, el acto quebrantaría el principio de interdicción de la arbitrariedad (Sala Constitucional, sentencia No. 10265-2000).

II. Declaratoria de caminos públicos sobre servidumbres

En el Dictamen No. C-66-2017 la Procuraduría abordó la competencia para la declaratoria de caminos públicos:

«La posibilidad de las Municipalidades de declarar vías públicas ya ha sido objeto de estudio por parte de la Procuraduría. En el dictamen N° C-172-2012 de 6 de julio de 2012 se sostuvo que las Municipalidad están facultadas para declarar vías públicas de conformidad con lo dispuesto por los artículos antes transcritos y además, con base en lo dispuesto por los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos y 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 de 15 de noviembre de 1968). Al respecto, se dispuso:

“Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen un procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público, indicando:

«Artículo 32.- Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.

Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si, según la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227 del Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin perjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.

Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la reapertura de la vía. (Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 5113 de 21 de noviembre de 1972).” Artículo 33.- Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de caminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante declaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que el camino estaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o cerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado en la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al servicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un plazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.

Contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la municipalidad, cabrán los recursos administrativos previstos en el ordenamiento. Esta información únicamente regirá para la reapertura de la vía, dada su trascendencia pública; pero, en lo judicial, no tendrá otro valor que el que le concedan los tribunales, de conformidad con sus facultades. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 207 de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso- Administrativo).» De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público.

Sobre este tema este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: «la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos.» Por otro lado, sobre la competencia municipal en materia de apertura de calles públicas, los numerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:

«Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)

Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes inmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de esta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…) (Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo segundo fue derogado por el artículo 64 inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).» Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que no fueron previstas en el plan regulador, por lo que sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien podría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio público, terrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.” (Se añade el énfasis).

Y es que además, la posibilidad de que las Municipalidades construyan o declaren nuevas vías públicas está contemplada en la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (N° 9329 de 15 de octubre de 2015), que con la finalidad de transferir a los Gobiernos Locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en Ley General de Caminos Públicos, reconoce en sus artículos 2° y 3° que los Municipios son competentes para planear y controlar la construcción de vías públicas, para inventariar las calles que componen la red vial cantonal y para ampliar ese inventario:

“Artículo 2.- Delimitación de la competencia La atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.

La red vial cantonal está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley.

Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.

La conservación y el mejoramiento de las rutas cantonales queda limitada a las vías que cumplan estrictamente con los requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la presente ley.

Las actividades indicadas en el párrafo primero de este artículo, salvo la inversión en conservación y mejoramiento en rutas cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, como de la presente ley y demás normativa conexa.

La titularidad y las potestades concernientes a la administración de los caminos vecinales, las calles locales y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas, siempre bajo los lineamientos técnicos generales que promulgue el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) como ente rector y fiscalizador en la materia.

ARTÍCULO 3.- Delimitaciones sucesivas Las sucesivas circunscripciones de rutas cantonales nuevas o no clasificadas, así como la modificación del inventario y la catalogación de las rutas existentes a la entrada en vigencia de la presente ley, deberán ser informadas por los gobiernos locales al órgano técnico que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) defina para estos efectos, a fin de mantener un registro actualizado a nivel nacional.” (Se añade la negrita).

Y desde antes de emitirse esa ley, la Ley de Eficiencia Tributaria (N° 8114 de 4 de julio de 2001), al destinar recursos para la inversión pública en la red vial cantonal, dispuso en el artículo 5º inciso b), que la red vial cantonal “está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por estas.” Lo cual también fue reiterado en el Reglamento Sobre el Manejo, Normalización y Responsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo N° 34624 de 27 de marzo de 2008) que permite utilizar parte de los fondos para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal.

A lo anterior, debe añadirse la creación de nuevas vías públicas cantonales que resultan del proceso de urbanización, pues en esos supuestos, de conformidad con el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, el desarrollador de la urbanización, después de haber cumplido con todas las exigencias técnicas y constructivas fijadas por la Municipalidad y por la Dirección de Urbanismo al visar los planos constructivos, tiene la obligación legal y reglamentaria (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana No. 4240 de 15 de noviembre de 1968 y VI.6.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) de ceder gratuitamente al Municipio las áreas destinadas a vías públicas, parques y facilidades comunales.

Las vías resultantes del fraccionamiento entrarán dentro del demanio público municipal, una vez que cumplan con las especificaciones técnicas correspondientes y sean aceptadas por el Gobierno Local -mediante acuerdo del Concejo-. En ese momento, los planos de la urbanización se considerarán parte del mapa oficial, que según el artículo 43 de la Ley de Planificación Urbana, “constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos” (sobre la cesión de áreas públicas resultantes de los procesos de urbanización, véanse los dictámenes N° C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, C-279-2007 de 21 de agosto de 2007, entre otros).

Entonces, pese a que no tenemos acceso al contenido de la directriz o circular del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que menciona en su consulta, hay normas legales que habilitan a las Municipalidades para declarar vías públicas.

Concretamente, la Municipalidad de Escazú puede declarar nuevas vías públicas cantonales, que no hayan sido declaradas nacionales por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en los siguientes supuestos: 1) Cuando el terreno sea de dominio público, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación de un terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.» En el Dictamen No. C-76-2012 del 20 de marzo del 2012, este órgano asesor emitió su criterio en el sentido de que la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, por no ser esta una de las hipótesis legales por las cuales una determinada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público:

«Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para caso [sic] específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).

Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994: "los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros”.

De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.» Con mayor razón puede afirmarse entonces que la declaratoria de un camino público no depende de la consignación de una servidumbre en un plano catastrado.

Ahora bien, en el Dictamen No. C-66-2017 se contestó si una servidumbre puede ser declarada como camino público por parte del Concejo Municipal:

“De ahí que, también existe la posibilidad que plantea en su consulta de declarar una servidumbre como una vía pública, siempre que ésta, al ser por definición de dominio particular, sea cedida, comprada o expropiada.

Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento de declarar una vía pública es importante valorar las condiciones técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación por parte de la Municipalidad. Todo de acuerdo a lo que exigen el Reglamento Sobre el Manejo, Normalización y Responsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal, y la demás normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que según la Ley N° 9329 citada, la Ley de Eficiencia Tributaria y Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (N° 4786 del 5 de julio de 1971) le corresponde emitir al MOPT. Tómese en cuenta que de conformidad con la normativa y exclusivos del mantenimiento de la red vial cantonal.

El procedimiento que se indica en el Dictamen N° DAJ-017-2015 que acompaña su consulta, funciona como una herramienta para verificar el cumplimiento de las condiciones técnicas requeridas. Pero debe cumplirse igual con el procedimiento de inventario que establece el Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo N° 38578 de 25 de junio de 2014) y con los demás procedimientos que se fijen al efecto.

Por último, tómese en cuenta que como parte del procedimiento de declaratoria, hemos indicado que a lo interno de la Municipalidad, la declaratoria debe ser adoptada por el Concejo Municipal, de conformidad con las competencias que en materia de ordenamiento urbano le otorga el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley N° 7794 de 30 de abril de 1998. Véase el Dictamen No. C-172-2012 citado).” (La negrita es añadida).

En el Dictamen No. C-228-1998, dirigido al entonces Director del Catastro Nacional, se desarrolla el tema de la consignación de servidumbres como acceso en los planos:

«I.1) DEBER DE INDICAR EN LOS PLANOS LOS ACCESOS DE LOS INMUEBLES:

Los inmuebles descritos en planos catastrales han de configurar unidades territoriales susceptibles de ser aprovechadas en forma independiente. A ese efecto, lo propio es que tengan comunicación con vías públicas, pues a falta de ello el aprovechamiento se frustra.

Por tal motivo, en aras de la certeza en cuanto a la cabal identidad de las circunstancias geográficas que rodean los inmuebles y la evitación de futuros conflictos entre el titular de una finca sin comunicación exterior y los propietarios o poseedores de heredades vecinas, el Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, artículo 59, inciso e), exige suministrar el acceso del inmueble en el cuerpo del plano a inscribir.

I.1.1) Concepto de acceso Por acceso entiende dicho numeral “la vía o vías existentes de carácter público frente a la parcela o predio y que permiten la entrada o salida de esa parcela o predio. El concepto se precisa aún más indicando que “normalmente son calles, carreteras y caminos”; y, “excepcionalmente”: “ríos navegables, servidumbres de paso y caminos privados inscritos en el Registro Público de la Propiedad.” [1] A esto se une el deber de indicar los frentes de las parcelas o predios y, si los hubieren, el ancho de los derechos de vías y aceras, nombre de los linderos naturales, destino de los caminos y el número de avenidas o calles en las áreas urbanas (inciso b. ibid.).

Al impedir tácitamente el registro de planos que no satisfagan lo anterior, la norma obliga al interesado a solventar de previo –en otras instancias– ese inconveniente, si lo tuviere. De este modo, garantiza que todas las fincas representadas en planos inscritos en el Catastro puedan utilizarse en forma autónoma, sin problemas de encerramiento, cumpliendo una finalidad preventiva y aseguradora.

La regla –criterio de normalidad– es que los inmuebles se conecten de manera directa con vía pública, pero en casos excepcionales, cuando ello no sea factible y atendidas las circunstancias, el artículo admite que el enlace pueda darse por medio de ríos navegables, caminos privados o servidumbres de paso debidamente constituidas; sea, por formas que contempla el ordenamiento y han de constar en el Registro Público para que afecte a terceros. Dato que habrá de comprobar el profesional autorizante del plano antes de consignarla.[2]…

I.1.4) Servidumbres y caminos privados Una definición amplia de “servidumbre” se encuentra en el Reglamento de Construcciones como la “restricción al dominio de un predio que se establece en beneficio público o de otra finca”[3].

El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones reafirma que en los lotes frente a servidumbre “todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a la vía pública”, pudiendo el INVU y las municipalidades, “en casos calificados” permitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla una serie de requisitos[4]. Entre éstos, el principio es que “la servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote” [5].

Los restantes se refieren al ancho que tendrá la servidumbre (tres metros) en subdivisiones hasta de tres lotes para vivienda unifamiliar, dimensión del acceso a lotes interiores, ancho de aceras, el máximo de lotes a segregar frente a servidumbres, la exclusión del área de servidumbre dentro de las medidas reglamentarias de los lotes, de construir en ella, salvo tapias[6] y el uso colectivo que tendrá: “La segregación autorizada frente a servidumbre, en los términos de los artículos anteriores, implica que la entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo momento para cualquier autoridad o funcionario de las entidades encargadas de prestar servicios públicos, de cualquier índole, así como aquellas a las que corresponde el control urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y cualquier otro similar”[7]. Criterios aplicables a las urbanizaciones por renvío del art. III.1. El tema de la servidumbre se retomará en los puntos I.4.1 y III….

III. POSIBILIDAD DE REGISTRAR UN PLANO INDICANDO UNA SERVIDUMBRE DE PASO

A las consideraciones del punto I.4.1 agregamos las siguientes:

III.1) Aspectos generales Las servidumbres son de muy variada índole. Consisten en una carga o derecho real sobre un inmueble ajeno (iura in re aliena) para el uso y aprovechamiento parciales, en beneficio de otro predio, perteneciente a distinto propietario; vale decir, para servirse de aquel o utilizarlo en algún sentido o en poder impedir determinados actos a su dueño.

De donde se sigue, en lo que interesa, que hay servidumbres positivas, si facultan al propietario del fundo sirviente para ejercer ciertos actos sobre el sirviente: (el paso a vía pública, por ej.); y negativas, cuando limitan o impiden al dueño del fundo sirviente algo que le sería lícito si la servidumbre no existiera (por ej. no construir o no sobrepasar un límite de altura, etc.). En las servidumbres continuas el uso es o puede ser incesante con prescindencia de actos del hombre (ej. la de luces o vista). Las discontinuas requieren de un hecho actual del hombre y se ejercitan a espacios esporádicos de tiempo (ej. la de paso). Pueden ser aparentes, cuando se anuncian o son perceptibles por obras o signos exteriores, dispuestos para su uso y aprovechamiento (por ej., una ventana en la de luces y vista; un portón, en la de paso, etc.); y no aparentes, si no presentan signos exteriores, visibles, de existencia (ej. la prohibición de edificar o de no construir más allá de cierta altura, etc.).

El propietario de un predio enclavado entre otras fincas ajenas, sin salida o sin salida bastante a la vía pública[8], tiene por ley el derecho de exigir paso por los predios limítrofes o circunvecinos, para la explotación del suyo, mediante equitativa indemnización al dueño del fundo sirviente por el uso del tereno y todo perjuicio que cause[9]. Al constituirse se indicará el tipo de gravamen, el sitio exacto por donde se ejercerá, rumbo, longitud, anchura, forma o medios de ejercicio y demás modalidades que la identifiquen.

Aun cuando el propietario de un fundo enclavado puede exigir paso por los predios aledaños para sino que debe ser declarado en sede jurisdiccional, previa demostración de la existencia del enclave, de la necesidad de obtener el paso y demás requisitos[10].

Nuestro ordenamiento denomina –en forma impropia– a esta figura derecho u obligación de paso o senda, aunque se engloba con la servidumbre, en sentido estricto, dentro de la expresión genérica “servidumbre de paso”, pues los dos se traducen en los mismos actos materiales que ejercita el dueño del predio dominante: pasar por otro fundo, el sirviente. Más correcto es el distingo que hace la doctrina entre servidumbres de paso forzosas y voluntarias[11].

Si bien las servidumbres pueden constituirse por convenio, testamento, prescripción y disposición de la ley, por prescripción sólo se consolidan las que son a la vez continuas y aparentes. Como la servidumbre de paso es aparente y discontinua no se constituye por usucapión, sea por el simple uso del uno y paciencia del otro a través del tiempo, durante el lapso de diez años. La posesión, aun inmemorial, no basta para establecerla; esto es, crear el derecho de paso[12].

En ausencia de título idóneo, la práctica de salir o transitar por una propiedad colindante o circunvecina es insuficiente para constituir la servidumbre de paso. Ese estado de hecho se reputa acto facultativo de mera tolerancia del propietario, quien puede hacerla cesar en cualquier momento, en uso de los atributos que le confiere el dominio[13].

En el contexto del Código Civil, en la “servidumbre” interviene la voluntad del dueño del fundo sirviente, al constituirla por convenio o testamento, sin necesidad de contraprestación, salvo acuerdo de partes; cuenta con una especial reglamentación y puede referirse tanto a fundos con frente a la vía pública como enclavados. La obligación de paso, en cambio, se constituye por disposición legal y, en su caso, por decisión judicial, con base en la ley; se da sólo para fundos enclavados, el dueño del fundo dominante debe pagar al del fundo sirviente, salvo que éste renuncie a la indemnización, y tiene detallada regulación[14].

Para surtir efectos ante terceros la servidumbre o el gravamen debe constar en el Registro Público, con apego a las normas citadas en el punto I.1[15].

Finalmente, es preciso conjugar la conveniencia del que solicita la imposición de la servidumbre (los beneficios del fundo dominante) con la menor lesión del predio sirviente. El dueño del fundo a quien se exige el paso tiene derecho a que éste se ejerza con el menor sacrificio o daño posible a su fundo y puede oponerse si otro predio vecino presenta menos inconvenientes e iguales ventajas para el solicitante[16]. En estos casos la jurisprudencia ha reiterado que cuando se demanda una obligación de paso se da una litis consorcio pasivo necesario y deben figurar como demandados todos los colindantes o propietarios de predios vecinos al fundo objeto del enclave, susceptibles de ser gravados con la “servidumbre”, a fin de que puedan exponer sus argumentos acerca de la finca que ha de soportar el gravamen, en vista del derecho que les asiste de impugnar el paso por su inmueble, la valoración conjunta a realizar por el juzgador y por motivos de economía procesal[17]. …

La única posibilidad de registrar un plano indicando una servidumbre de esa naturaleza es cuando versa sobre un inmueble privado, ha sido debidamente constituida y consta en el Registro Público. …

Un motivo adicional para negar la inscripción de un plano en el Catastro conteniendo una servidumbre que no consta en el Registro Público es el quebranto del principio de concordancia que debe existir entre ambos. Así se pronunció el Tribunal Superior Agrario en reciente resolución, la número 587 de las 11 horas del 4 de setiembre de 1998, en unas diligencias de rectificación de medida de una finca dentro de la zona marítimo terrestre. El plano describía dos servidumbres, que el Tribunal, acogiendo el alegato de la Procuraduría, objetó por ser “contrarias a derecho” y “no permitir la conciliación jurídica de que habla el artículo 1 inciso h) del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional o “comprobación de la conformidad de linderos e infraestructuras de una finca registrada en un plano, en relación con la correspondiente inscripción en el Registro Público de la Propiedad”[18].

… el registro de un plano no es vía apropiada para constituir una “servidumbre” en inmuebles de propiedad particular…

Es oportuno subrayar que de acuerdo con la jurisprudencia penal “los planos de fincas levantados y firmados por topográfos” configuran documentos auténticos, en tanto son realizados “por quien, en razón de su profesión, oficio u ocupación, consigna en él declaraciones que se presumen ciertas, aceptadas como verdaderas ante los demás, salvo prueba en contrario”. Y la inserción en un documento auténtico de declaraciones falsas, referentes a un hecho que deba probar, de modo que pueda resultar perjuicio, hace incurrir al profesional responsable en el delito de falsedad ideológica, previsto en el artículo 358 del Código Penal[19] De todas suertes, ha de recordarse que el plano levantado unilateralmente e inscrito en el Catastro no comprueba por sí solo la posesión de un terreno, ni los derechos reales que se aleguen ejercerse en él[20]. En esta línea, puede consultarse el artículo 30 de la Ley de Catastro Nacional N° 6545 de 1981 y 42 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo N° 13607-J de 24 de abril de 1982: “La registración catastral no convalida los documentos que sean nulos o anulables conforme con la ley, ni subsanan sus defectos”.» (La negrita es suplida).

Además, en el Dictamen No. C-69-2003 se trató el tema de las servidumbres como acceso a la vía pública:

«El artículo II.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones regula lo relativo a los accesos a vías públicas que han de tener las parcelas resultantes de los fraccionamientos. Así, el artículo II.2.1 establece que toda parcela resultante de un fraccionamiento debe tener acceso directo a la vía pública. Esta es la regla; y la excepción es que dicho acceso lo sea mediante servidumbres de paso que sólo se permiten bajo determinadas condiciones.

La primera de ellas la establece el mismo numeral II.2.1 en su segundo párrafo, donde señala que el acceso por servidumbre sólo se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión sea imposible fraccionar con acceso directo a vías públicas existentes.

A partir de lo anterior, los artículos II.2.1.1 a II.2.1.4 regulan lo relativo al ancho de la servidumbre, su longitud y el número de lotes que pueden ser habilitados por su medio. Según la normativa citada, el mínimo de ancho que puede tener una servidumbre es de tres metros, con lo cual se pueden habilitar hasta un máximo de tres lotes. Por cada lote extra hay que agregar un metro más de anchura hasta seis lotes, que es el máximo de lotes que se pueden habilitar por medio de una misma servidumbre. Por otra parte, la longitud máxima de una servidumbre son sesenta metros. En cuanto al mínimo de cabida de los lotes resultantes de un fraccionamiento, hay que atenerse a lo que establezca el reglamento de zonificación respectivo. Si no lo hay, entonces los mínimos son los establecidos en el artículo III.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, según lo que dispone el artículo II.2.4, el cual señala:

"II.2.4. El tamaño, el frente y la forma de los lotes de cualquier fraccionamientose ajustará a los requisitos de zonificación del área y en ausencia de éstos a lo establecido en el artículo III.3.

En casos calificados, la Dirección de Urbanismo, tomando en consideración la situación socio- económica de la zona y de las personas favorecidas, podrá aplicar los mínimos establecidos en el Artículo V.5 para Vivienda Progresiva." Las disposiciones comentadas regulan el mínimo de anchura que deben tener las servidumbres y el máximo de longitud y de lotes que por su medio logran acceso a la vía pública. El mínimo depende del número de lotes, aunque nunca puede ser menor a tres metros, aunque la cantidad de lotes habilitados sea menor. Con lo cual, una servidumbre puede ser más ancha de lo que dispone el Reglamento comentado; por ejemplo, habilitar seis lotes, que es el máximo posible, y medir siete o más metros de ancho. Lo que sería ilegal es que mida menos. Tómese en cuenta que, después de todo, la servidumbre es una carga que se le impone al propietario que debe restar ese tanto de terreno a los lotes resultantes del fraccionamiento. Por ello es que la normativa lo que establece en cuanto a la anchura de la servidumbre es un mínimo y no un máximo.

Donde la normativa sí fija máximos es en cuanto al número de lotes que pueden tener acceso a la vía pública por medio de una servidumbre y en cuanto a la longitud de la misma. Es evidente que, en razón de los costos, el propietario o fraccionador tiene interés en habilitar la mayor cantidad de lotes posibles por medio de una servidumbre, con lo cual le conviene que no haya límite legal en cuanto a la longitud de la misma. Pero a los fines urbanísticos, que son fines públicos, interesa que a partir de un cierto número de lotes, si no hay acceso directo a vías públicas, esté obligado a urbanizar, con lo cual los lotes resultantes tendrían acceso directo a vías públicas, porque el fraccionador debe ceder el terreno correspondiente para ello, según se desprende de la definición que la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones hacen de término "urbanización", en los numerales 1° y I.9, respectivamente, los cuales señalan que una urbanización es el fraccionamiento de un terreno para fines urbanos con la apertura de calles y la provisión de servicios. Por ello, y para que el acceso a vías públicas pueda darse por medio de servidumbres, nuestra normativa urbanística dispone que el número de lotes resultante de un fraccionamiento no puede superar el número de seis, y que la longitud de la servidumbre no puede ser mayor a los sesenta metros.» En el supuesto de que en un plano se hubiera descrito una servidumbre sin estar debidamente constituida e inscrita, ello no sería obstáculo para que la franja de terreno –como cualquier otra− sea cedida, comprada o expropiada y se declare como una vía pública, siempre y cuando se haga en el marco de un plan o proyecto conjunto de vialidad pública, con amarre al sistema vial, para el manejo integral del sector, en beneficio colectivo y no de una finca concreta (Dictamen No. C-228-1998).

Una servidumbre que conecte al final con fincas difícilmente podría interpretarse que promueve la conectividad urbana, completando una red de caminos en una zona o región y constituyéndose en un componente importante para la accesibilidad y la comunicación de los habitantes, aspecto considerado dentro del Índice de Viabilidad Técnico-Social (IVTS) del Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la red vial cantonal, Decreto No. 38578 de 25 de junio de 2014 (artículo 33). Este Manual, en su artículo 3.23 asocia la conectividad al concepto de red y a las posibilidades de comunicación que establecen los caminos entre zonas o a lo interno de ellas.

En los dictámenes números C-55-2010, C-256-2011, C-101-2012 y C-172-2012 se ha reiterado lo indicado en la Opinión Jurídica No. OJ-110-2000:

“En la Ley General de Caminos que nos rige, se dispuso cuales caminos deben ser considerados públicos, y presenta en el artículo 1º una clasificación de los mismos, atendiendo a su función y al correspondiente órgano competente para su administración. Tal y como se desprende de la clasificación referida, la peculiaridad general que caracteriza a los caminos públicos es que unen o conectan cabeceras cantonales y distritos importantes, así como distintos centros de población, o carreteras, en otras palabras son medios de comunicación desde el punto de vista social y económico, por los que -bajo dicho concepto-, igual transitan personas, vehículos, ganado etc.” En el Dictamen No. C-228-1998 se menciona la noción de vía pública como terreno de dominio público y uso común destinado al libre tránsito, que conecta con otros sectores poblacionales o carreteras.

La Ley especial para la transferencia de competencias: atención plena y exclusiva de la red vial cantonal, No. 9329 de 15 de octubre del 2015, asigna a los municipios las competencias atinentes a esa red, correspondiéndoles: “planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.” (Artículo 2).

Además, de acuerdo con el Reglamento a esa Ley, Decreto No. 40137 del 12 de diciembre del 2016, es competencia municipal la gestión vial, la cual define su artículo 2 inciso g) como:

“conjunto de actividades necesarias, para alcanzar una meta de conservación, mejoramiento, rehabilitación o construcción vial, según el detalle contenido en las definiciones del presente artículo, que debe ser planificada y evaluada, con participación de los usuarios. Dicha meta debe definirse con el objetivo de adaptar las condiciones de la infraestructura vial cantonal a las necesidades producto del crecimiento del volumen de tránsito, la población y la producción proyectado en los planes de desarrollo del cantón, brindando especial consideración al componente de seguridad vial.” El artículo 5 de ese Reglamento enumera funciones municipales “para el adecuado desempeño de sus competencias en gestión vial”, entre las que se citan:

“j) Priorizar los proyectos viales a ejecutar dentro de las respectivas jurisdicciones, tomando en consideración los criterios técnicos. Tal priorización deberá sustentarse en la evaluación socioeconómica de las diferentes vías a intervenir que cuantifique los beneficios a sus usuarios. Dichas evaluaciones involucrarán parámetros como conectividad y concepto de red, tránsito promedio diario, acceso a servicios en las comunidades, densidad de población y volumen de producción. Complementariamente se podrá utilizar el Índice de Viabilidad Técnico-Social (IVTS), establecido por la Secretaria de Planificación Sectorial del MOPT.

(…)

• q)Elaborar los estudios previos, así como la resolución administrativa que, conforme a la Ley de Construcciones No 833, deberá someterse a conocimiento del Concejo Municipal, para la declaratoria oficial de caminos públicos en la red vial cantonal.” Al Índice de Viabilidad Técnico-Social (IVTS), citado en el inciso j) recién transcrito, se refiere el Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la red vial cantonal (Decreto No. 38578):

“Artículo 33: Índice de Viabilidad Técnico-Social (IVTS).

Este índice sirve para determinar la importancia relativa de una calle o camino dentro de un cantón, distrito o región, de condiciones similares. El IVTS se calcula con base en la información recopilada mediante el inventario socioeconómico, en el formulario que se muestra a continuación. La cuantificación de cada uno de los criterios ahí considerados permite la obtención de un índice relativo entre 0 y 100, que indica el grado de importancia de la vía. Entre mayor es el índice, mayor importancia revisten el camino o calle en estudio…” “Artículo 34: Formulario y cálculo del IVTS.

El cálculo del IVTS se basa en 6 componentes principales que son: 1. Infraestructura local. 2. Cantidad de viviendas por kilómetro. 3. Proyectos de desarrollo nacional. 4. Proyectos de desarrollo social. 5. Criterios económicos. 6. Accesibilidad, grado de desarrollo actual del camino y fuentes de material.

Estos parámetros se orientan fundamentalmente a la evaluación de los caminos de la Red Vial Cantonal, a pesar que con algunas adaptaciones también puede aplicarse a la evaluación socioeconómica de calles urbanas e incluyen:

• a)Identificación del camino. En la parte superior del formulario deben anotarse la Región del MOPT que abarca el Cantón correspondiente, el código del camino, su origen y finalización, así como el nombre común por el cual se le conoce, de acuerdo con lo indicado en el artículo 9 de este Manual.
• b)Ubicación del camino. Se anotan la Provincia, el Cantón, el Distrito, y el Índice de Desarrollo Social, correspondiente al Distrito, en concordancia con las bases de datos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.
• c)Información complementaria del camino. En este caso se determina la existencia de seis elementos relevantes para la gestión de mantenimiento de la vía:

c.1 Si no existen cuestionamientos respecto al carácter público de la vía.

c.2 Si el camino clasifica como vecinal o camino clasificado de la Red Vial Cantonal.

c.3 El Índice de Desarrollo Social del Cantón.

c.4 Si en el Gobierno Local está en funcionamiento una Unidad Técnica de Gestión Vial, encargada de la gestión de la vía en estudio.

c.5 Si existe una organización comunal que vele por el buen estado del camino, sea ésta, un comité o asociación de desarrollo.

c.6 Si el camino es considerado importante para la municipalidad y la organización comunal.

• d)Infraestructura local. Hace referencia a la necesidad de anotar la cantidad y tipo de cada una de las obras de infraestructura local y servicios existentes a lo largo del camino, o a las que el camino brinda acceso:

d.1 Centro de Enseñanza: Se anota el número de aulas de las escuelas, colegios, colegios universitarios, academias acreditadas de formación profesional, universidades, etc., sean estos públicos o privados.

d.2 Puesto de salud: Se anota el número de puestos de salud. 32 d.3 Se anota si el camino es utilizado para el servicio de transporte público, sea este general, o al menos de estudiantes.

d.4 Se anota si existe servicio de telefonía pública. En lo posible, el número de teléfonos públicos a disposición.

d.5 Se anota la cantidad de centros de acopio relevantes y en funcionamiento.

d.6 Las plantas procesadoras o industrias de más de 5 empleados son importantes y deben anotarse en tipo y número.

d.7 Si existe un relleno sanitario o planta de procesamiento de desechos.

d.8 También las plantas de procesamiento de agua potable o de aguas negras, para las que el camino sea la vía de acceso.

d.9 Se abre también la posibilidad para habilitar otros servicios, que se alojen a lo largo del camino, como por ejemplo cableados de fibra óptica, TV por cable, líneas de alta tensión, entre otros.

d.10 Se deben contar las obras de infraestructura local o servicios que existen a lo largo del camino y se realiza la siguiente distribución de la ponderación del criterio:

d.10.1 Si son menos o igual que tres, corresponderá en la calificación un tercio de la ponderación.

d.10.2 Si son entre cuatro y siete, inclusive, corresponderá una calificación de dos tercios de la ponderación.

d.10.3 Si son más que ocho, corresponderá una calificación igual al total de la ponderación.

• e)Cantidad de viviendas por kilómetro. En este caso se cuentan y se anotan las viviendas visibles a lo largo del camino, por unidad de kilómetro (cantidad de viviendas totales visibles entre la extensión de la vía) y se realiza la siguiente distribución de la ponderación del criterio:

e.1 Entre diez y quince, corresponderá en la calificación un tercio de la ponderación.

e.2 Entre quince y veinticinco, corresponderá una calificación de dos tercios de la ponderación.

e.3 Más de veinticinco, corresponderá una calificación igual al total de la ponderación.

Si la cantidad de viviendas es menor a diez por km., no se asignará puntaje alguno en la ponderación correspondiente a este criterio.

• f)Proyectos de Desarrollo Nacional. Este criterio considera la existencia a lo largo del camino de proyectos de interés nacional como proyectos hidroeléctricos, proyectos de desarrollo turístico reconocidos por el ICT, proyectos pro mejora de la seguridad nacional, proyectos productivos con apoyo del Gobierno de la República, proyectos de conservación del bosque o de producción forestal, entre otros.

Se anota la cantidad de proyectos de interés nacional, a los que el camino brinda acceso y se realiza la siguiente distribución de la ponderación del criterio:

f.1 Si existe al menos uno, corresponderá en la calificación un tercio de la ponderación.

f.2 Si existen al menos dos, corresponderá una calificación de dos tercios de la ponderación.

f.3 Si son más de 2, corresponderá una calificación igual al total de la ponderación.

• g)Proyectos de Desarrollo Social. Este criterio se refiere a la existencia de proyectos de interés social entre los que destacan: Asentamientos campesinos, reconocidos por el IDA, reservas indígenas, proyectos de desarrollo habitacional para familias de bajos ingresos, reconocidos por el MIVAH, proyectos de atención para grupos inmigrantes o refugiados, entre otros.

Se anota la cantidad de proyectos de desarrollo social, a los que el camino brinda acceso y se realiza la siguiente distribución de la ponderación del criterio:

g.1 Si existe al menos uno, corresponderá en la calificación un tercio de la ponderación.

g.2 Si existen al menos dos, corresponderá una calificación de dos tercios de la ponderación.

g.3 Si son más que 2, corresponderá una calificación igual al total de la ponderación.

• h)Criterios económicos. Este criterio busca describir el uso real o potencial del camino, mediante la consideración del Tránsito Promedio Diario (TPD) y la producción visible o por consulta en las zonas aledañas al camino.
• i)Tránsito Promedio Diario. En este caso se procede a realizar el conteo del tránsito, del modo que se indica en el Artículo 11, inciso j y se realiza la distribución de la ponderación del criterio del modo siguiente:

i.1 Entre 30 y 50 vehículos diarios, corresponderá en la calificación un tercio de la ponderación.

i.2 Entre 50 y 100 vehículos diarios, corresponderá una calificación de dos tercios de la ponderación.

i.3 Más de 100 vehículos diarios, corresponderá una calificación igual al total de la ponderación.

i.4 Si el TPD es menor que 30 vehículos diarios, no se asignará ningún puntaje en la ponderación correspondiente a este criterio.

• j)Producción. Diversos estudios y metodologías de análisis han puesto de manifiesto la dificultad de manejar cifras locales de producción. Por esta razón, se sugiere la observación o cuantificación local de la producción existente, para calificarla luego en baja, media o alta.

j.1 La producción baja corresponderá a las zonas donde esporádicamente, a lo largo del camino son visibles plantaciones, cabezas de ganado u otras formas de producción.

j.2 La producción media implica que del total de terreno observado a lo largo del camino, al menos el 50% presenta alguna producción relevante.

j.3 La producción alta es aquella en la que evidentemente los terrenos son aprovechados en su mayoría para alguna forma de producción agropecuaria, o de otra índole.

La distribución de la ponderación del criterio se realiza del modo siguiente:

1. Producción baja: Corresponde una calificación de un tercio de la ponderación.

2. Producción media: Corresponde una calificación de dos tercios de la ponderación.

3. Producción alta: Corresponde una calificación igual al total de la ponderación.

• k)Accesibilidad y grado de desarrollo del camino. En este caso se trata de otorgar alguna prioridad al camino, según sea el grado de aceptación y facilidad que presente el camino para su desarrollo posterior. Por esta razón debe considerarse:

k.1 Si el camino completa una red de caminos en una zona o región y se constituye en un componente importante para la accesibilidad y la comunicación de los habitantes.

k.2 Si el camino posee un sistema de drenaje estructurado, al menos al nivel de los elementos de drenaje principales (puentes y alcantarillas en pasos de agua permanentes) que se encuentre en bueno o regular estado de funcionamiento (Calificación 3, 4 y 5, según evaluación en Boleta de Inventario Físico).

k.3 Si el camino posee una geometría adecuada, esto es, si no existen pendientes longitudinales excesivas o si el radio de giro en las curvas es aceptable, para las condiciones de la zona y el volumen de tránsito que circula por la vía (Calificación 3, 4 y 5, según evaluación en Boleta de Inventario Físico).

k.4 Si la superficie de ruedo de la vía posee espesores de la capa de rodamiento de al menos 15 cm., y si ésta, es mantenida a lo largo del año en regular o buen estado.

Realizado este análisis se procede a contar la cantidad de características descritas y se realiza la siguiente distribución de la ponderación del criterio:

1. Si el camino posee entre una y dos de las características, corresponderá en la calificación un tercio de la ponderación.

2. Si el camino posee al menos tres de las características, corresponderá en la calificación dos tercios de la ponderación.

3. Si el camino posee cuatro o más de las características, corresponderá en la calificación el total de la ponderación.

Finalmente se procede a calcular el IVTS mediante la sumatoria de las calificaciones individuales de los criterios descritos. El resultado final deberá ser un número, cuya validez se establezca en forma relativa, en comparación con los índices del resto de los caminos vecinales del cantón o distrito.” El diseño e implementación del Plan Vial Quinquenal exige a las municipalidades una planificación técnica y presupuestaria ordenada. Como se puede observar del artículo 4 del Reglamento a la Ley No. 9329,[21] la gestión vial no podrá hacerse de manera intempestiva, pues el Plan Vial Quinquenal responde a políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, el Plan Regulador y todo instrumento de planificación vigente; al tiempo que exige –al menos– el trazado de metas, la determinación de programas para ejecutarlo, el presupuesto y fuentes de financiamiento, y el establecimiento del monto que se destinará a cada proyecto propuesto.

Como se dijo en el Dictamen No. C-287-2017, “la declaratoria de las vías públicas ha de observar las especificaciones técnicas que aseguren el óptimo libre tránsito de los habitantes, y que contiene la normativa de carácter nacional y el plan regulador, o en su ausencia, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU (Ley 4240, artículos 36 y 40; Decreto 40139; Reglamento de Fraccionamientos del INVU, artículo II.2.1; Tribunal Contencioso Administrativo, voto 175-2009-III; pronunciamientos C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, C-76-2012, OJ-155-2015 y C-36-2016)”.

En esa línea, en la Opinión Jurídica No. OJ-155-2015 se indicó que: “no es conveniente… la declaratoria de vías públicas que no cumplan las características técnicas indispensables para asegurar el óptimo libre tránsito de los habitantes. Esa declaratoria debe responder a una adecuada planificación urbana y a proyectos de desarrollo previamente estudiados y aprobados por las entidades públicas competentes (dictamen C-256-2011)”.

Ya se advirtió, en el Dictamen No. C-243-2008, “que la declaratoria administrativa de vías públicas conlleva un reconocimiento del carácter público de los caminos que proviene normalmente de un procedimiento (administrativo o judicial) previo para su incorporación al régimen demanial, llámese de terrenos conforme al artículo 7° de la Ley General de Caminos Públicos, etc.; por lo que su utilización por parte de la autoridad correspondiente debe hacerse de manera responsable y precedida siempre de un análisis de la realidad y antecedentes legales del caso; todo con miras a evitar actos arbitrarios...”.

Así, la declaratoria de caminos públicos como parte de la gestión vial, competencia de las Municipalidades, debe estar apegada a una política de planificación, amparada en criterios técnicos, responder a la satisfacción del interés público, ajustarse a parámetros de razonabilidad, y apegarse a los principios elementales de la lógica y conveniencia (artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).

III. Publicidad de la declaratoria de caminos públicos

El artículo 18 de la Ley de Expropiaciones obliga a publicar la declaratoria de interés público en el Diario Oficial La Gaceta, para efectos de eventual oposición de terceros[22]:

“Artículo 18- Declaratoria de interés público Para la expropiación de un bien será indispensable un acto motivado, mediante el cual el bien requerido se declare de interés público. Tal acto, en caso de un ministerio, será firmado por el ministro del ramo y, en los demás casos, por el jerarca del ente expropiador, salvo disposición de ley en contrario. La declaratoria de interés público deberá notificarse al interesado, o su representante legal, y será publicada en el diario oficial La Gaceta. Esta declaratoria será motivo suficiente para las eventuales indemnizaciones por actividades comerciales o cualquier otra afectación de derechos que en razón de esa misma expropiación deba realizar la administración.” (El subrayado es suplido).

Las normas relativas a la declaratoria de caminos públicos, que como se ha dicho, sólo puede recaer sobre terrenos estatales (Dictámenes C-243-2008, C-172-2012 y C-66-2017, entre otros), no prevén una publicación en el Diario Oficial. Además, el acuerdo municipal, no siendo un acto de alcance general, no requiere ser publicado (artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública y Dictamen No. C-231-2016).

IV. Declaratoria de un camino que no satisfaga el interés público

Los artículos 113 de la Ley General de la Administración Pública y 3 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, establecen la obligación básica de todo funcionario público de desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual ha de prevalecer por encima de cualquier otro interés, personal, privado, de grupo, o incluso de la propia Administración:

“Artículo 113.- 1. El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados.

2. El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto.

3. En la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia.” “Artículo 3º-Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” (El subrayado no pertenece al original).

Esta Procuraduría se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre la observancia del interés general o público, señalando que opera simultáneamente como justificación y límite infranqueable de la actuación administrativa, y que la norma recién transcrita establece una serie de claves o interrogantes que deberían pasar por la cabeza del funcionario o funcionarios responsables –que en el caso de las municipalidades serían los miembros del Concejo Municipal a través de una decisión debidamente motivada (Dictámenes C-273-2010 y C-32-2011)– tales como: ¿Se atiende con la declaratoria de camino público las necesidades colectivas prioritarias? ¿Implicaría un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados?

Cuando la actuación administrativa no satisface el interés público, esa inadecuación del acto administrativo al fin de interés general lo invalida, y ese vicio debe declararse, conforme a los artículos 5 y 6 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, No. 8422 de 6 de octubre del 2004:

“Artículo 5º-Fraude de ley. La función administrativa ejercida por el Estado y los demás entes públicos, así como la conducta de sujetos de derecho privado en las relaciones con estos que se realicen al amparo del texto de una norma jurídica y persigan un resultado que no se conforme a la satisfacción de los fines públicos y el ordenamiento jurídico, se considerarán ejecutadas en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma jurídica que se haya tratado de eludir.

Artículo 6º-Nulidad de los actos o contratos derivados del fraude de ley. El fraude de ley acarreará la nulidad del acto administrativo o del contrato derivado de él y la indemnización por los daños y perjuicios causados a la Administración Pública o a terceros. En vía administrativa, la nulidad podrá ser declarada por la respectiva entidad pública o por la Contraloría General de la República, si la normativa que se haya tratado de eludir pertenece al ordenamiento que regula y protege la Hacienda Pública.

Si la nulidad versa sobre actos declaratorios de derechos, deberá iniciarse el respectivo proceso de lesividad, salvo lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227, de 2 de mayo de 1978, en cuyo caso deberá actuarse de conformidad con lo allí establecido.”

V. Conclusiones

1. El acto de declaratoria de interés público es una manifestación de voluntad de la Administración, donde se indica y demuestra que un bien privado debe venderse forzosamente debido a que es indispensable para satisfacer una necesidad pública. Si no se logra demostrar el interés público, a través de un acto razonado o motivado a la hora de hacer la declaratoria de interés público, el acto administrativo que se deriva del ejercicio de esa potestad, sería absolutamente nulo. La valoración sobre la idoneidad del bien que se expropia para satisfacer el interés público le corresponde a la Administración y es objeto de control judicial.

2. Es posible declarar una servidumbre como una vía pública, siempre que los terrenos sean cedidos, comprados o expropiados y la declaratoria se haga apegada a una política de planificación, amparada en criterios técnicos, suponga la satisfacción de un fin de interés público, se ajuste a parámetros de razonabilidad, y a principios elementales de lógica y conveniencia.

3. Difícilmente podría interpretarse que una servidumbre que conecte al final con fincas promueve la conectividad urbana.

4. El artículo 18 de la Ley de Expropiaciones obliga a publicar la declaratoria de interés público en el Diario Oficial La Gaceta, pero las normas relativas a la declaratoria de caminos públicos no prevén una publicación en el Diario Oficial.

5. La inadecuación del acto administrativo al fin de interés general lo invalida, y ese vicio debe declararse.

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero [1] A la impropiedad de la expresión ‘carácter público’ empleada por la norma nos referimos en los dictámenes C-166-93 y C-116-94.

[2] Artículos 455, 459, inciso 2°, y 461 del Código Civil. Cfr.: LOPEZ DEL CARRIL, Nelson: Publicidad de los Derechos Reales. Doctrina, jurisprudencia y legislación. Ediciones De Palma, Buenos Aires, Argentina. 1962.

[3] Art 1.3 [4] Sobre este extremo, cfr. la resolución N ° 4561 de 9 horas del 27 de noviembre de 1995 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera: “...Por regla general todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento deben tener acceso directo a una vía pública, pero en casos calificados se admiten las divisiones de lotes mediante servidumbres de paso, las cuales deberán ajustarse a ciertos requerimientos legales legales Art II.2 y siguientes del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones); a ello debió ajustarse el inconforme y no darle a su inmueble un frente de una supuesta calle pública que no existe”.

[5] Art. II.2.1 [6] Art II.2.1.1 a II. 2.1.4.

[7] Art II. 2.1.5. También se faculta a la Municipalidad a aceptar, por acuerdo, el fraccionamiento en propiedades que enfrenten vías existentes, aun cuando éstas no sean las reglamentarias, tomando las previsiones para la normalización futura, y lotes con frente menor a vía pública a la norma en determinados supuestos. Arts. II.2.2 y II.2.3.

[8] La salida podría ser insuficiente, por ejemplo, cuando se interpone una topografía laderosa o muy pronunciada, ser el camino intransitable o muy angosto o incómodo, o por excesiva onerosidad para franquear o superar los obstáculos o dificultades para comunicarse con vía pública.

[9] Art. 395 del Código Civil.

[10] Sentencias de la Sala Segunda Civil N° 100 de 15,15 hrs. del 30 de marzo de 1976 y del Tribunal Superior Agrario la N° 129-91.

[11] Artículos 370 a 382; 395 a 400 del Código Civil. Con relación al régimen jurídico de la servidumbre y/u obligación de paso, vid. dictamen de la Procuraduría C-003-88 y las siguientes resoluciones de los Tribunales: de la Sala Primera de la Corte: N° 82 y 95 de 1982, 8 y 48 de 1984, 87 de 1986, 26 de 1991, 80 de 1995, 82 de 1996, sentencia de 10 hrs. del 12 de julio de 1991 y de 10 hrs. del 31 de octubre de 1996; de la antigua Sala de Casación: 79 de 1955, 101 de 1964, 31 de 1976, 103 de 1977; de la antigua Sala Primera Civil: 332 de 1965, 82 y 181 de 1974, 60 y 302 de 1975, 287 y 497 de 1977, 83 y 266 de 1978, 110 y 126, las cuatro de 1979, 249 de 1980; de la antigua Sala Segunda Civil: 325 y 385 de 1974, 39 de 1975, 100 de 1976, 50 de 1977, 450 de 1978, 126 y 280 de 1979; del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera: 397 y 695, las tres de 1982, 192 de 1983, 7581 de 1985, 9823 de 1987 y 532 de 1989; del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda la 288 de 1989; del Tribunal Superior Agrario: 4724 de 1981, 74 y 486 de 1989, 664 de 1990, 129 y 177 de 1991, 538 de 1992, 117 de 1994 y 82 de 1996; del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera: 286 y 700 de 1981, 89, 535 y 695 de 1982, 192 de 1983, 383 de 1986, 157 y 954 de 1987; del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Segunda: 558 de 1981, 832 de 1982, 92 de 1983, 132, 563 y 796, las tres de 1984, 766 de 1987, 372 de 1989 y 449-92; del Tribunal Superior Primero Civil: 416 de 1985; y del Tribunal Superior Segundo Penal: 1055 de 1975.

De las muchas publicaciones que pueden consultarse sobre el tema están: ALLENDE, Guillermo, Derechos Reales. Tratado de las servidumbres. Edit. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, Argentina, 1963. BIONDI, Biondi, Le servitú, Milano, Dott. A. Giuffré. Editor 1967, trad. al español: Las servidumbres, por Edit. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1978. CARBONIER, Jean, Droit Civil, Les Biens, Collection Thémis, Presses Universitaires de France, Paris, 1975, pg. 191 sigts. MESSINEO, Francesco, Manual de Derecho Civil y Comercial. T. III., pg. 490 sigts. TRABUCCHI, Alberto, Instituciones de Derecho Civil, trad. al español por L. Martínez Calcerrada, Edit. Revista de Derecho Privado, 15° edic. 1967, Madrid, T I, pg. 503 sigts. ALBALADEJO, Manuel, Derecho Civil, Derecho de los bienes, Volumen segundo, 8° edic., José Ma. Bosch Editor, S. A., Barcelona, 1994, pg.154 sigts. SANCHEZ BOZA, Ligia Roxana, Estudio de la Jurisprudencia judicial y administrativa respecto de las servidumbres (Concepto y contenido), Edit. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, 1985; GUERRERO PORTILLA, Ricardo, La servidumbre de paso (forzosa y voluntaria), Edit. Alma Mater, Universidad de Costa Rica, 1986. JIMÉNEZ ZELEDÓN, Mariano, Derecho de paso e interdictos, Rev. Iustitia N° 81, San José, pag. 4 sigts.

[12] Art 378 del Código Civil y resolución de la Sala Primera Civil N° 266 de 1978. “Aunque la finca de la actora sea enclavada y la propietaria anterior pasara por los terrenos de los demandados por más de cincuenta años, la servidumbre de paso alegada no se considera establecida legalmente, pues no puede constituirse por prescripción”. Misma Sala, sentencia N° 383 de las 8,15 hrs. del 13 de octubre de 1978.

[13] Artículos 264, inciso 4, 268, 279, inciso 1°, 295 y 379 del Código Civil.

[14] Artículos 370 a 382 y 395 a 400 del Código Civil y resoluciones de la antigua Sala Primera Civil N° 332 de 1965 y 383 de 1978.

[15] Arts. 455, 459 inciso 2° y 461 del Código Civil. Sobre la eficacia de la servidumbre inscrita en el Registro Público, cfr. sentencia de la Sala Primera Civil N° 82 de 9,15 hrs. del 28 de marzo de 1974.

[16] Artículo 396 del Código Civil.

[17] Ver, como ejemplos, las resoluciones del Tribunal Superior Agrario N° 664 de 1990, 129 y 177, ambas de 1991. Sobre el concepto de litis consorcio pasivo necesario, cfr. sentencias de la Sala de Casación N° 76 de 1959, 101 de 1961 y 135 de 1968; de la Sala Primera de la Corte la N° 72 de 1982, que cita a Piero Calamandrei (Instituciones de Derecho Procesal Civil) y Jaime Guasp (Derecho Procesal Civil); del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Segunda la N° 341 de 1981 y 948 de 1982, y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 570 de 1981 y 585 de 1982.

[18] El Tribunal también da soporte a la resolución en los artículos 1, 2, 3, 24, 25 y 34 de la Ley del Catastro y 1, 2, 23 y 36 de su Reglamento.

[19] Ver sentencias de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia N° 208-F de las 9:30 hrs. del 10 de junio de 1994; 375-F de 10:20 hrs. del 23 de setiembre de 1994; 208 de 9:30 hrs. del 10 de junio de 1994, 375 de 10:20 hrs. del 23 de setiembre de 1994; 70 de 9:00 hrs. del 17 de febrero de 1995 y 150 de 9:45 hrs. del 17 de marzo de 1995.

[20] Doctrina que informa el artículo 301 del Código Civil y resoluciones de la Sala de Casación N° 69 de 1960; de la antigua Sala Primera Civil la 40 de 1960, 95 de 1979; de la Sala Primera de la Corte la resolución de 14:30 hrs. del 4 de octubre de 1991 y 66 de 1994; del Tribunal Superior Primero Civil N° 2228 de 1983, entre otras). De sobrevenir un conflicto con relación al valor de un plano catastrado “debe estudiarse y demostrarse la realidad que impera sobre el terreno, y contraponerla con la que señala el plano, para de esta forma concluir sobre el verdadero alcance probatorio del citado documento”. (Sala Primera de la Corte N° 66 de 1994).

[21] “Artículo 4.- Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo. Las municipalidades elaborarán Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo, en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, las recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, los Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal, así como cualquier otro instrumento de planificación vigente en el cantón. Estos Planes contendrán, al menos, lo siguiente: a) El marco de políticas que le dan respaldo, con indicación de metas, indicadores de logro y metodología de ejecución a utilizar. b) Los programas para ejecutar las actividades de diseño, administración, construcción, conservación, rehabilitación, reconstrucción, señalamiento, demarcación, reforzamiento, concesión y operación de las rutas de la red vial cantonal. c) El presupuesto y las fuentes de financiamiento, con referencia a los aportes de la municipalidad, los recursos provenientes del inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114, los recursos provenientes de las sumas recaudadas por concepto de multas por infracciones a que refieren el inciso c) del artículo 10 de la Ley No. 6324 y el inciso d) del artículo 234 de la Ley No. 9078, y los aportes de las comunidades beneficiadas. d) Los montos por invertir en cada proyecto, según categoría y tipo de obra, y fuente de financiamiento, valorando la incorporación de inversiones viales que sean concordantes con el Plan Nacional de Desarrollo, planes sectoriales o planes maestros elaborados por instituciones del Poder Ejecutivo y que tengan relevancia dentro de su jurisdicción. e) El programa de formación y capacitación jurídica, técnica, administrativa y financiera en gestión vial, dirigido al Concejo Municipal, la Alcaldía, la Junta Vial, los concejos de distrito, los Consejos Municipales de Distritos, las federaciones de municipalidades, las organizaciones sociales y comunales y los demás involucrados con la gestión vial cantonal, disponiendo la asignación de los recursos financieros necesarios para ello. f) Los mecanismos que utilizará la Junta Vial para realizar el seguimiento y evaluación del cumplimiento del Plan.” (El subrayado es nuestro).

[22] Por ejemplo, en el voto No. 10265-2000, la Sala Constitucional anula una declaratoria de interés público de una finca, impugnada por muchos recurrentes por no haberse comprobado la idoneidad para la satisfacción de ese interés.