Urban planning as Art. 50 environmental right; precautionary measure requires underlying proceedingUrbanismo como vertiente ambiental del Art. 50; cautelar sin proceso base

N° N° 175-2009 ADMINISTRATIVE COURT (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO). THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at fifteen hours forty minutes on the thirtieth of January, two thousand and nine.

This Tribunal, sitting as an improper hierarchical superior (jerarca impropio), has jurisdiction over the appeal (recurso de apelación) filed by Nombre99230, of legal age, married, bearing identity document CED76119, resident of Oreamuno de Cartago; against the resolution (acuerdo) adopted by the Municipal Council (Concejo Municipal) of Oreamuno at session N 124-2007 of November 27, 2007, resolution N° 1376-2007, which provided: "Article 38, resolution 1327-2007 of session N. 120-2007 of November 06, 2007, is hereby revoked." Drafted by Judge Rojas Morales, and:

CONSIDERING:

I).- For a correct resolution of the present matter, the following facts are deemed proven:

• 1)That the Municipal Council of Oreamuno, in Article 38, resolution N° 1327-2007, of session N° 120-2007, resolved that "...this Municipal Council agrees to request that the Municipal Mayor's Office (Alcaldía Municipal) instruct the Engineering Department (Departamento de Ingeniería) to issue no plan endorsements (visados de planos) or building permits (permisos de construcción). This shall remain in effect until the legal opinion requested in these particular cases has been obtained." (folios 511 to 516);
• 2)That against the foregoing resolution, Messrs. Franco Fernández Esquivel and María Lorena Fernández Esquivel, indicating that they were legal representatives of "Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A.," acknowledged notice of the foregoing resolution and filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) (ibid.);
• 3)That the Municipal Council, in session N° 124-2007 of November 27, 2007, resolution N. 1376-2007, when deciding that matter, resolved "to revoke Article 38, resolution 1327-2007 of session N. 120-2007 of November 06, 2007" (ibid.);
• 4)That, as reflected in the resolution adopted by that deliberative body in Article 53, ordinary session 145-2008 of March 04, 2008, the local Mayor's Office was instructed to retain a "specialist in public and urban law to present an opinion on the legality of the project known as Taquicú and Dinámica Consultores..." (folio 641);
• 5)That against this last resolution, the movant (articulante) Nombre99230, in his capacity as a resident of the Canton, filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) (folios 530 to 534);
• 6)That the local government, in resolution N° 1432 adopted at ordinary session 131-2007 of December 20, 2007, declared the motion inadmissible (folios 548, 549);
• 7)That subsequently the same body, in resolution N° 1576-2008, adopted at session N° 147-2008, held on March 11, 2008, resolved: "IN RELATION TO THE RECOMMENDATION OF THE LEGAL ADVISORY OFFICE, THE MATTER IS PUT TO A VOTE TO ACCEPT THE RECOMMENDATION GIVEN BY LICDA. SELLY SÁENZ SIBAJA IN OFFICIAL COMMUNICATION DL-180-2008, TO TRANSFER THE FILE TO THE SUPERIOR ADMINISTRATIVE COURT FOR RESOLUTION OF THE MOTION FOR RECONSIDERATION AND SUBSIDIARY APPEAL FILED BY MR. Nombre99230, AND THAT THE PARTIES (MR. Nombre99230 AND THE REPRESENTATIVES OF TAQUISKÚ) BE SUMMONED TO APPEAR BEFORE THE TRIBUNAL WITHIN 5 DAYS TO DESIGNATE AN ADDRESS FOR SERVICE OF PROCESS. APPROVED UNANIMOUSLY."; this appeal is the basis upon which this Tribunal has jurisdiction (folios 648, 651);
• 8)That in June 2006, the Municipal Engineering Department of that local corporation endorsed the plans for the project "lot subdivision (lotificación) in Dirección11330" (plans visible at folios 859, 860, 863, 864, 865, 866 of the file).

II. FACTS NOT PROVEN

• 1)That the construction of the project Nombre101205 was authorized by the Municipal Council of Oreamuno (there is no evidence in the file regarding this point); 2) That the deliberative body initiated an administrative or judicial proceeding aimed at annulling the plan endorsements granted by the Municipal Engineering Department to the "lotificación taquiscú" (there is likewise no evidence in the file regarding this point); 3) That INVU intervened in the approval of the project or the endorsement of the plans for the "lotificación taquiscú" (there is no evidence of its intervention in this case).

III).- SUBJECT MATTER OF THE APPEAL: The appellant states that through the challenged resolution, the local government revoked a prior resolution that had provisionally suspended all proceedings related to plan endorsements and building permits within the TAQUISCÚ project, which had been approved by the former Municipal Engineer in clear violation of section 17 of the Reglamento de Zonificación of the Plan Regulador of San Rafael de Oreamuno, according to which the minimum lot size (segregación mínima) in that zone is one hectare, thus evidencing a clear injury to the defense of local interests entrusted by the Constitution to municipalities. The precautionary measure (medida cautelar)—he adds—has been lifted without the underlying reason for it—the improper authorization by the Engineering Department—having changed. Meanwhile—he further adds—the local government has been unable to conduct a substantive study of the matter or retain a specialist in urban planning, as it resolved to do in due course in order to find a solution to the problem it knows exists.

He states that the action taken by the Municipal Council is improper insofar as it involves a resolution of a purely procedural nature (acuerdo de mero trámite) which, by that very character, is not subject to the motion for reconsideration filed by the company Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. and, in any event, that motion was not filed by the representatives of the project registered under the name Nombre101205 S.A.—the entity that obtained the endorsements and that has a direct interest in this matter—but rather by a third party whose connection to the project is unknown. He requests that the challenged resolution be declared null and void on the stated grounds.

IV).- INTERVENTION OF THE COMPANY Nombre101205 S.A.: Its legal representatives, Franco Fernández Esquivel and Manuel Rodolfo Fernández Esquivel, acting jointly as representatives of the said company, state that the challenged resolution was issued as a result of a motion filed by that company, which was granted by the Municipal Council. They maintain that Nombre99230 was NOT a party to those appeal proceedings and does not have the status of an interested party in the matter, for which reason he lacks standing to challenge the Municipal Council's decision, and they so request that it be declared. They add that the intervention of the appellant—and of the local Mayor—has caused them enormous harm and that it must not be overlooked that the company holds the municipal endorsements; accordingly, the revocation of the precautionary measure ordered by the local Municipal Council is consistent with the law. They state that maintaining a measure such as the one revoked by the challenged resolution would constitute a clear injury to property rights.

V).- CONSIDERATIONS ON THE APPEAL FILED: The Tribunal notes that the challenged resolution was issued as a result of a motion (articulación) filed by the company Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. and not by Nombre101205 S.A., which, according to the municipal records, is the owner of the project "lotificación Nombre101205 S.A.," as Mr. Nombre99230 has consistently pointed out. Notwithstanding the foregoing, this Tribunal has been able to confirm, upon giving the company Nombre101205 S.A. an opportunity to be heard, that Mr. Franco Fernández Esquivel is President of the latter company (notarial certification at folio 847) and, accordingly, has an interest in the Municipal Council's resolution that provisionally suspended all permit-related activity connected to the aforementioned project. In this light, that motion was legitimately acted upon by the local government, which may process motions filed by "any interested party" (Article 162 of the Constitution), a condition met by Mr. Fernández Esquivel when acting in favor of the company he legally represents and on whose behalf he has been acting throughout.

VI).- ON THE APPELLANT'S STANDING: The present matter is essentially one of urban planning, and consequently falls within the non-green dimension of environmental law enshrined in constitutional section 50, which guarantees broad standing to defend the environment in both of its dimensions—natural and urban. Additionally, section 173 of the Constitution broadly guarantees the review of the lawfulness of municipal action by municipal residents (munícipes) ("any interested party"), which includes the defense of the environment in its urban planning dimension. In the same vein, the Administrative Litigation Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) allows for review of municipal administrative activity when, as in this case, the defense of diffuse interests (intereses difusos) is invoked. In the instant case, the movant seeks to protect the urban environment through the correct application of current urban planning regulations, for which reason he has unquestionable constitutional and legal standing to bring the municipal appeal procedure and, where appropriate, to resort to judicial proceedings.

Furthermore, even though the Municipal Council initially declared the movant's appeal inadmissible, the fact remains that it subsequently, on the recommendation of the Legal Advisory Office, implicitly set aside the initial resolution and, even though it declined to rule on the motion for reconsideration, it did admit the appeal and summoned the parties before this Tribunal, which is the basis upon which this matter is being heard.

VII).- ON MUNICIPAL OVERSIGHT IN THE ENFORCEMENT OF URBAN PLANNING REGULATIONS: As this Tribunal has consistently held, the concept of "State" referred to in constitutional law under section 50 obliges all public bodies—whether state entities or not—to exercise their powers precisely to "...defend and preserve..." the right of "...all inhabitants..." to a "healthy and ecologically balanced environment." Municipalities are non-state public entities (entes públicos no estatales) endowed with powers of authority (potestades de imperio) to carry out their mandates, which include guaranteeing their municipal residents—given their corporate basis—that fundamental right, since those residents form part of the broader group of "...inhabitants of the Republic," to whom—without distinction—the enjoyment of a healthy and balanced environment is guaranteed in accordance with land-use regulations. To guarantee this third-generation fundamental right, local governments must act in a timely manner in the exercise of police power (poder de policía), using the powers that the legal order has conferred upon them to fulfill their mandates; inaction in this area may be subject to review, both by the administrative court jurisdiction (Article 35.b) of the Administrative Litigation Code) and by the criminal jurisdiction (failure to perform official duties).

All of this is without prejudice to the financial consequences that may arise from the failure to exercise a public power where damage results (Articles 190 et seq. of the Ley General de la Administración Pública). The obligation of public bodies—whether state entities or not—to protect this fundamental right is reaffirmed by instruments of international law, such as the UNESCO Recommendation Concerning the Safeguarding of the Beauty and Character of Landscapes and Sites (1962), the Stockholm Declaration (1972), the Rio Declaration (1992), the World Charter for Nature (1982), the Hague Declaration on the Environment (1989) and, in relation to cultural heritage and architectural patrimony, by the ICOMOS International Charter (1965) and the Quito Norms that develop it (1967); the UNESCO Convention Concerning the Safeguarding of Historic Areas in Contemporary Life (1976); and the ICOMOS Charter for the Conservation of Historic Towns (1987).

VIII).- URBAN LAW AS A BRANCH OF ENVIRONMENTAL LAW: The healthy and balanced environment guaranteed by constitutional law encompasses urban planning matters, which are entrusted at the local level to municipalities (Article 169 of the Political Constitution, and Articles 15 and following of the Urban Planning Act). Our highest Constitutional Tribunal expressed this view when it stated:

"Like the two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. The aim is thus a more humane environment — that is, an environment that is not only healthy and ecologically balanced, but also a symbolic reference point and source of national, regional, or local identity. Accordingly, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment — developed extensively by constitutional jurisprudence — encompasses both its natural components and its artificial components, the latter being understood as the human habitat, what has been built by human hands, namely, the urban realm, so that both remain free from all contamination, whether on account of the effects and repercussions that contamination may have on the health of persons and other living beings, or on account of the intrinsic value of the environment." (Voto 2003-03656 — emphasis not in the original).

The inclusion of the urban realm as a dimension of environmental law may also be found in a recent precedent of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, which stated, in the relevant part, the following:

"the notion of property merges fully and perfectly with the constitutional right to the environment, which the constitutional text proclaims with equal intensity and rank in its Article 50. It is therefore not difficult to infer that urban regulation occupies an intermediate position between property and environment, since, at bottom, it is the gray, ordering, and development-oriented counterpart of the latter subject. Environment and urban planning thus constitute areas of law that, through their limiting role, define the precise contours of the right to property, that is, its essential content." (Res. 000507-F-04) Without a doubt, alongside the rules requiring the conservation and protection of natural resources, there are the needs of various economic activities that demand the use and exploitation of environmental assets — something that commonly occurs in the urban development process.

Within this framework, the obligation arises to pay attention to sustainable urban development, so as to guarantee the needs of the municipal residents to whom local governments must provide a healthy and ecologically balanced environment that affords them well-being. There is an undeniable national interest, coinciding with the local interest, in municipal councils promptly and duly exercising their police powers with respect to rules protecting the natural surroundings (protection zones, natural beauty, landscape, biodiversity, etc.) and the urban environment (land uses, floor-area ratios, façades, architectural heritage, etc.). It must be borne in mind that the classification of Urban Law as a branch of Environmental Law carries very significant consequences, inasmuch as it confers on the former an unquestionable constitutional rank; consequently, the inaction of local governments in environmental matters entails an infringement of a fundamental right (in a similar vein, see votos 815-2008 and 83-2008 of this same Tribunal, among others).

The statutory provisions that, in furtherance of the constitutional order, confer jurisdiction in urban-environmental matters on municipalities are numerous. In this regard, and without any intention of drawing up an exhaustive list, one may cite Articles 29 of the Biodiversity Act, and 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, and 73 of the Organic Environmental Act, among many other regulatory provisions, all of which blend the urban dimension into environmental law, which has both a green component (biodiversity) and a gray component (the urbanization process). The possibility of imposing precautionary measures and administrative sanctions on project developers who harm the environment is provided for in Article 99 of the Organic Environmental Act, which charges the "Public Administration" (including local government) with issuing — without further formality — both protective measures — precautionary principle — and definitive sanctions — which require compliance with the requirements of due process of law.

Of particular interest is the provision under subsection f) of that statutory article, which empowers, among others, the municipal Administration to order the "….partial, total, permanent, or temporary cancellation of the permits, licenses, premises, or businesses that give rise to the complaint, act, or contaminating or destructive event" (emphasis not in the original). The various Municipal Councils must bear in mind that sovereign powers are non-waivable, non-transferable, imprescriptible, and must be exercised as a matter of obligation (Article 66 of the LGAP). With respect to precautionary measures — which have constitutional recognition in Article 41 — these may be ordered before, during, or in the course of an administrative proceeding. The new Administrative Litigation Procedural Code, applicable to administrative proceedings conducted before municipal bodies pursuant to Article 9 of the General Public Administration Act, contains a broad range of precautionary measures of a conservatory, anticipatory, innovative nature, etc., and through this provision the legislature has sought to prevent "…serious harm or injury, whether present or potential, from occurring…".

However, the characteristics of instrumentality, provisionality, and proportionality of precautionary measures (Article 22 of that same body of law) require the Tribunal to state that it is necessary for any such measure to be complemented by an ordinary proceeding — either to determine whether urban planning rules or the scope of the license granted have been observed, or to declare, at the administrative level, the nullity of an endorsement (visado) or permit that was issued in contravention of urban-environmental rules. The adoption of precautionary measures without an administrative proceeding to serve as their foundation distorts the nature of precautionary justice, insofar as it converts such measures into an anticipated sanction imposed without compliance with due process of law. Administrative proceedings instituted by local governments must fully comply with the requirements of due process, and the conclusion of the proceeding entails the termination of the precautionary measure, since the measure has no independent existence, given its instrumental character.

IX).- DISTINCTION BETWEEN SIMPLE SUBDIVISIONS AND SUBDIVISION AND URBANIZATION: A subdivision (fraccionamiento) is the division of a parcel of land for the purpose of introducing it into commerce, which presupposes — as each local government must verify when granting the corresponding endorsement — that it conforms, in terms of size and characteristics, to the urban planning regulations in force, in particular the local land-use Regulatory Plan (Plan Regulador) — if one exists — as well as to the applicable development regulations and other special laws of public order. The subdivision that the law calls "simple" does not include a process of urban enabling (habilitación urbana) for the use and enjoyment of the plots resulting from that subdivision, and this is so because the legislature proceeds on the assumption that in such cases the parcels already have access and green areas (áreas verdes) as the product of prior urban development. It is for this reason that Article 40 of the Urban Planning Act provides:

"(…) Likewise exempt from the obligation to dedicate areas for parks and community facilities are the simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas…" (emphasis not in the original).

When a given area has been previously urbanized, the purchasers of the subdivided plots already have access to the parcels, parks, and community facilities, and it must not be lost sight of that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason — it bears repeating — the legislature has not deemed it necessary to require, in the case of a "simple" subdivision with existing urban development, greater land dedications on grounds of social interest. The endorsement for simple subdivisions, given its limited significance, is commonly delegated to an official (e.g., the Municipal Engineer) different from the one entrusted with "complex" endorsements (e.g., the Municipal Council, urban planning committees, etc.), and the former lacks competence to authorize any other type of endorsement — provided, that is, that the urban planning rules draw such a distinction.

In contrast, the subdivision that forms part of the urbanization process and involves the enabling of parcels, for the first time, for urban purposes, must be provided with roads, green areas and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are faced with a complex process of subdivision and urbanization that introduces limitations on private property on urban planning grounds (Article 22 of the Urban Planning Act), which the Constitutional Tribunal has stated are fully consistent with constitutional law (voto N° 5097-93 of 10:24 a.m. on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we shall call "complex" is provided for in Article 40 of the Urban Planning Act, which, in the relevant part, states:

"Every land subdivider (…) and every urbanizer shall donate free of charge to public use both the areas designated for roads and those corresponding to parks and community facilities; what is fixed for the latter two purposes shall be determined in the respective regulation, through the establishment of percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the relevant standards. Notwithstanding the foregoing, the sum of the land areas that must be dedicated for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The developer's obligation to provide subdivided parcels with access routes, green areas, parks, and public roads requires compliance with urban regulations that set minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements established by law and development regulations for those areas. The local government must timely exercise its police power, guaranteeing the residents of the canton that the works will be carried out in the manner prescribed by urban planning regulations and under the conditions those regulations impose. It is sufficient that a subdivision (fraccionamiento) requires works to enable access and provide various services to some of those parcels (fundos) to establish that there is no "simple subdivision," but rather a residential project that must, consequently, comply with all of the indicated requirements. Urban residential projects may only enable access to parcels through public roads that must meet the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in the absence—in the latter case—of specific provisions in local regulations.

None of the municipal bodies has authority to approve a project in which access to parcels is granted through "paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)," "agricultural easements (servidumbres agrícolas)," or "simple easements (servidumbres)," since these are figures belonging to Private Law and not to the residential urban planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law. The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in ruling voto N° 03964-2001 of 16:26 hours of May 15, 2001 stated the following on this point:

"…the construction works that have been carried out did not take into account the interests of the landlocked parcel, which they in fact directly harmed, meaning that the intentions behind the works are of a different nature. The Chamber further notes that the precise aim was to subdivide and develop the land without the communal burdens, and that is why the municipal tolerance directly impacts the rights of the municipality and compliance with the applicable legislation in force. Accordingly, the Chamber finds that the legal basis for the constitution of the easement is spurious, since the underlying purpose has been to provide an enabling outlet for lots that can be traded, but outside the legal framework (…) the Chamber concludes that that area has been prepared so that the owners of the parcels involved—both dominant parcels (fundos dominantes) and servient parcels—may segregate lots and erect construction, which would facilitate, in the medium term, the construction of a residential complex similar to the one that exists on Dirección11246 in the same area.

The evaluation of the evidence, in light of the rules of reasoned judgment (sana crítica), leads to the conclusion that the proposed project seeks to achieve two objectives, as already stated: to enable access to a landlocked lot by the most complex and economically costly route, and to permit the enabling of the properties for urban planning purposes without meeting the legal requirements established for that end, and with serious harm to the forest that had already regenerated in the area and to the biological corridor (corredor biológico) of the squirrel monkey (mono titi). The works alter the soil system and heighten the risk of marine pollution—a natural resource belonging to all generations—which cannot be disregarded on the basis of an exercise of property rights that, by failing to conform to the applicable legal norms, becomes abusive. …." (emphasis not in the original).

On the municipal authority to enable urban development projects through easements, and the liability of public officials who act contrary to urban planning regulations, in that same ruling the Chamber stated:

"VI.- Municipal Authority: As already stated in Considerando IV of this ruling, it is not strictly within the purview of the municipal government to grant permission for the constitution of easements, much less when done contrary to the legal norms that the Council swore to faithfully observe and comply with. Because it is important to emphasize that among the regulations governing local government matters, there are none that authorize intervention in relations of a private nature, solely for the purpose of giving the economic rights of parcel owners access to a road of dubious legal character, with the aim of subdividing their land. On the other hand, what does correspond to the local corporation—and it is evident that it failed to do so in this specific case—is to verify that local development takes place in accordance with the regulations governing territorial planning (ordenamiento territorial) and environmental protection, which form part of the administration of local interests and community services, as expressly provided by Article 169 of the Constitución Política.

By virtue of the fact that the Cantón de Aguirre is an urban district, pursuant to the classification that the Directorate of Urban Planning of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo has certified in application of the Ley de Planificación Urbana, and lacks a regulatory plan (plan regulador), the involvement of other specialized public entities is essential for the purpose of achieving a rational application of urban planning norms. This is so because not all land acquired by private individuals is suitable for development or construction, and ownership over such land is not unlimited, as two of the respondents seem to understand it, who are concerned solely with the market value of their land and the possibility of disposing of it without restriction. Individuals must observe the land use applicable to their territory and bear in mind that under the constitutional legal order the use of resources cannot be unreasonable.

The municipal endorsement (visado municipal) is an essential requirement for the registration of a plan in the Catastro Nacional and for its registration in the property registry, and it has been established to guarantee that the subdivisions and developments that take place conform to laws of public order and local regulatory norms, but in any case, at least to the extent required by the Law in a general sense. The function of the municipality in matters of urban planning and environmental control, as already stated, must always be in clear defense of local interests, those of the community, which in the Chamber's view, in this specific case, fully coincide with national interests, as stated by the Sub-Regional Aguirre-Parrita Office of the Área de Conservación Pacífico Central of the Ministerio del Ambiente y Energía (folio 161), which is why that Municipality could not fail to verify that the permits constituting easements and construction permits it issues conform to those norms of public order.

This function, in accordance with the actions documented in the record, was disregarded by the Municipal Council Members (Regidores Municipales) who authorized the permit under examination, Acuerdo No. 1 adopted at Sesión Ordinaria número 94 of 6 de setiembre de 1999, a copy of which is attached at folio 61. All of this implies a serious failure to fulfill the duties of the Municipal Council Members, who may have expressly decided contrary to the applicable legal provisions in force, for which reason the Chamber determines, in addition to granting the writ of amparo (recurso de amparo), as will be stated, that with respect to the members of the Municipal Council (Concejo Municipal) and the Acting Mayor (Alcalde Municipal) at the time of the Agreement, who could have vetoed the Agreement but did not do so, certified excerpts of the record must be referred to the Ministerio Público, so that it may investigate whether their conduct constitutes criminal offenses." (emphasis added).

As has been indicated, the municipal endorsement is an essential requirement for the registration of a plan in the Catastro Nacional and for its registration in the property registry (Articles 33 and 34 of the Ley de Planificación Urbana), and its validity depends, beyond compliance with the applicable urban planning norms, on it having been issued by the competent official or body, in accordance with the indicated regulations. The municipal endorsement is not granted or denied by the municipal administration at its discretion, but rather in a regulated manner; consequently, if the required conditions are met, it may not be denied. The endorsement confers a subjective right upon the person who obtained it, and it is not possible to act against that right except by resorting to the legal procedures for suppression of an act that has declared subjective rights, as will be analyzed below.

X).- PROCEDURES FOR ANNULLING AN ADMINISTRATIVE ACT THAT DECLARES RIGHTS IN THE MUNICIPAL SPHERE: In municipal matters, the declaration of nullity (nulidad) of a final administrative act that has conferred a right upon an individual may occur in two ways: a) at the request of an interested third party ("cualquiera" — Article 173 of the Constitución Política), through the filing of the extraordinary appeal for review (recurso extraordinario de revisión) as provided in Articles 157 and 163 of the Código Municipal; or b) with the local government acting ex officio against its own prior act declaring subjective rights.

In the first scenario, depending on whether nullity of an administrative act issued by the Municipal Council, by the Mayor (Alcalde), or by an official subordinate to the Mayor is sought, the time limits established for each scenario must be observed (5 and 10 years). Regarding the processing of this extraordinary appeal, this same section, in voto 219-2007, stated:

"…This Tribunal finds that, in this case, the appellant has filed an 'extraordinary appeal for review.' (…) In this instance, we are dealing with a special recursive nullity procedure filed by the individual, which does not require a legal opinion from the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), nor the procedure regulated under Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, since for requesting the nullity of municipal acts through the appellate route there is a special provision that establishes a period of ten years for such purpose.

V).- A correct interpretive analysis (hermenéutica) leads us to affirm that through the appeal for review, neither a prior administrative proceeding nor the binding legal opinion of the Procuraduría General de la República is required, as these are only demanded—as stated above—when the administration acts ex officio against its own act that has declared subjective rights. In this regard, it must be borne in mind that Article 162 of the Ley General de la Administración Pública provides:

'A duly grounded administrative appeal based on an existing ground of legality shall make annulment of the act mandatory.' That provision makes no distinction based on the type of act; consequently, this Tribunal cannot distinguish where the law does not do so, and therefore concludes that nullity—of any act—may be obtained through the appellate route, provided that the requirements of due process are met." It is also possible—as noted above—for the Municipal Council, in its capacity as the supreme hierarchical authority (jerarca supremo), to proceed to annul ex officio administrative acts favorable to the individual (e.g., endorsements, construction permits, etc.), insofar as it considers them to exhibit grounds for nullity. In this regard, two possibilities exist, developed in clear terms by the Constitutional Chamber, among others, in voto 02-005854-0007-C0, in which it stated:

The general rule is that the relevant public administration may not annul a rights-conferring administrative act (acto declaratorio de derechos) issued in favor of a private party (administrado), the exceptions being ex officio annulment or review (anulación o revisión de oficio) and revocation (revocación). To that end, the public administration, as a general principle, must resort—as plaintiff and following a prior declaration of harm to the public, economic, or other interests—to the lesivity proceeding (proceso de lesividad) (Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), which has traditionally been understood as a guarantee for private parties. On this matter, this Constitutional Tribunal, in Voto No. 897-98 of February 11, 1998, held that "... the Administration is forbidden from suppressing, by its own action, those acts it has issued conferring subjective rights (derechos subjetivos) upon private individuals.

Thus, subjective rights constitute a limit on the Administration's power of revocation (or modification) of administrative acts, for the purpose of requiring greater procedural guarantees. When the Administration issues an act and subsequently issues another act contrary to the first, to the detriment of subjective rights, it is disregarding those rights that it had granted through the first act, whether by error or for any other reason. This implies that the only avenue available to the State to remove one of its own acts from the legal order is the judicial lesivity proceeding, since that proceeding is conceived as a procedural guarantee in favor of the private party; or, alternatively, in our legal order the possibility exists of challenging one's own acts (actos propios) in the administrative forum (vía administrativa), in cases of absolute, obvious, and manifest nullities (nulidades absolutas, evidentes y manifiestas), upon a prior opinion from the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República (as a further guarantee in favor of the private party), and in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública.

Consequently, if the Administration has disregarded the rules of these procedures, or has omitted them entirely or in part... the principle of one's own acts determines, as the effect of such irregularity, the invalidity of the act." Pursuant to Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, a public entity or body may annul in the administrative forum a rights-conferring act issued in favor of a private party but harmful to the public or financial interests of the former, without needing to resort to the contentious-administrative lesivity proceeding governed by Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (a proceeding in which the plaintiff is a public administration challenging one of its own acts that is favorable to the private party but harmful to itself), when such act is tainted by an obvious and manifest absolute nullity (nulidad absoluta evidente y manifiesta).

The obvious and manifest absolute nullity must be declared, favorably and prior to the final act, by the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República—as a preparatory act for the final act of annulment. Jurisdiction belongs to the Contraloría when the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or public procurement (public finance (Hacienda Pública)). That legal opinion (dictamen) is indispensable, to such a degree that this Chamber, in Voto No. 1563-91 of 15:00 hrs. on August 14, 1991, held that "... It is evident, then, that from the entry into force of the Ley General de la Administración Pública, the competence to annul in the administrative forum can only be recognized if the duty is fulfilled to obtain an expert opinion that is external to the body that will issue the final act." This is a binding legal opinion—one from which the consulting body or entity may not depart—since Article 2 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establishes that it is of mandatory compliance, through which a kind of prior or preventive review of legality is exercised, as it must precede the final act of the ordinary administrative proceeding (procedimiento administrativo ordinario) initiated to decree the ex officio annulment (anulación oficiosa); this does not conflict with any degree of administrative autonomy, as it is a specific manifestation of the supervisory power inherent in inter-subjective direction or administrative supervision (tutela administrativa).

It is logical that such opinion must be favorable to the annulment claim of the consulting administration, and above all must affirmatively confirm the gravity and seriousness of the defects that justify the exercise of the power of ex officio review or annulment. The relevant public administration is prohibited by sub-constitutional legislation from determining when an obvious and manifest nullity exists, since that determination is reserved to the technical-legal consultative body known as the Procuraduría General de la República, as a decentralized body (órgano desconcentrado) of the Ministerio de Justicia. In cases where the legal opinion must be rendered by the Contraloría General de la República, it likewise has binding force by virtue of the provisions of Article 4, final paragraph, of its Ley Orgánica No. 7428 of September 7, 1994.

XI.THE OBVIOUS AND MANIFEST NULLITY AS A PREREQUISITE ENABLING PUBLIC ADMINISTRATIONS TO EXERCISE THEIR POWER OF EX OFFICIO ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO PRIVATE PARTIES. Not every degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative act conferring rights upon a private party, given that the administrative legal order requires the concurrence of certain specific and aggravated characteristics or connotations qualifying it as such. The nullity that justifies ex officio review must be of such significance and magnitude that it must be, pursuant to Article 173, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública, "obvious and manifest." That which is obvious and manifest is what is evident, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and admits of no margin of doubt, or that requires no dialectical or logical process of verification to discover it, precisely because of its flagrant and serious nature.

In such cases, it suffices to compare the administrative act with the legal or regulatory provision that purports to authorize it in order to reach that conclusion, without any need for hermeneutics or interpretation of any kind. It must further be noted that Article 173 of the Ley General de la Administración Pública does not create a kind of bipartition of absolute nullities—some simple and others obvious and manifest—but rather what it seeks to achieve is that, in the case of the latter, a profound and expert analysis by the contentious-administrative judge should be unnecessary or dispensable, so as to facilitate their review in the administrative forum.

XII.THE NECESSITY OF INITIATING AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEEDING FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO PRIVATE PARTIES. The relevant public administration—the author of the act sought to be annulled or reviewed—must, prior to the declaration of nullity, initiate an ordinary administrative proceeding in which the principles and guarantees of due process (debido proceso) and the right of defense must be observed (Article 173, paragraph 3, of the Ley General de la Administración Pública); the justification for observing this proceeding lies in the fact that the final act may extinguish a subjective right of the private party (Article 308 ibidem). During the course of the ordinary proceeding, it is indispensable to obtain the legal opinion of the Procuraduría or the Contraloría, this being a procedural act within the proceeding itself. As indicated above, the legal opinion must expressly address the absolute, obvious, and manifest character of the nullity (Article 173, paragraph 4, of the Ley General de la Administración Pública).

If the legal opinion of the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not obvious and manifest, the relevant public administration will be legally precluded from annulling the act in the administrative forum and will be compelled, without recourse, to resort to the ordinary contentious-administrative lesivity proceeding. The legal opinion of the two consultative bodies cited is binding upon the relevant administration with respect to the obvious and manifest character of the nullity. On this point, Article 183, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública provides that "Outside the cases provided for in Article 173, the administration may not annul ex officio acts conferring rights in favor of private parties, and in order to obtain their elimination must resort to the lesivity contentious proceeding provided for in Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa."

XIII.LEGAL CONSEQUENCES OF FAILURE TO OBSERVE THE FORMAL AND SUBSTANTIVE REQUIREMENTS OF ARTICLE 173 OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Ex officio review or annulment carried out in breach of the legal requirements referred to in the foregoing considerandos—"whether by omission of the prescribed formalities or because the absolute nullity is not obvious and manifest" (e.g., the legal opinion is unfavorable, the legal opinion was not obtained, or an ordinary administrative proceeding was not initiated)—is absolutely null and renders both the public administration and the official liable for the damages and losses caused (Article 173, paragraph 6, ibidem).

XIV).- THE SPECIFIC CASE: In the case at hand, the petitioner alleges that the municipal endorsements (visados municipales) for the "Taquiscú lot subdivision (lotificación Taquiscú)" are illegitimate, insofar as they contravene public-order urban-planning rules contained both in the local regulatory plan (plan regulador local)—which establishes that said zone has rural, not urban, use—and in the Ley de Planificación Urbana. The petitioner further alleges that the endorsement was granted by an incompetent official, given that, under the applicable local rules, approval of the project in question fell within the jurisdiction of the Municipal Council; however, what the petitioner is actually challenging is the resolution (acuerdo) of the Municipal Council that nullified a precautionary measure (medida cautelar) issued before the commencement of an administrative proceeding (procedimiento administrativo)—whether appellate (recursivo) or ordinary—for the review of the endorsements granted to the company Nombre101205 S.A., endorsements that undeniably conferred upon it a subjective right (derecho subjetivo).

For this reason, this tribunal finds that the action taken by the Concejo Municipal de Oreamuno is in conformity with the law and must be confirmed, insofar as a precautionary measure such as the one issued—prohibiting the granting of construction permits to those holding real property within the said "lotificación Taquiscú"—cannot be maintained indefinitely, but rather requires an administrative proceeding—appellate or ordinary—to serve as its legal foundation; otherwise it would lose the characteristic of instrumentality (instrumentalidad) that is inherent to it, thereby becoming an autonomous sanction incompatible with the rule of law. Precautionary measures, being provisional in nature, cannot remain in force indefinitely, since they are designed to guarantee the outcome to be decided in the main proceedings, preventing the duration of those proceedings from affecting the ultimate result of the procedures established to declare the nullity (nulidad) of a given administrative act.

The foregoing does not mean that the Concejo Municipal de Oreamuno cannot issue a new precautionary measure—such as the one it subsequently revoked, which is the subject of the present appeal—or additional measures (e.g., a request to enter a cautionary notation in the Catastro Nacional, etc.) that it deems necessary to guarantee the final outcome of administrative nullity proceedings, should such proceedings be instituted through the appropriate channels. The Tribunal must emphatically state that it is not possible to extend indefinitely—as has occurred in this case—a precautionary measure that prevents the disposition of land without the existence of underlying proceedings—ordinary or appellate—seeking the nullity of the endorsements, since in that case interim judicial protection (justicia cautelar) loses the characteristic of instrumentality that is inherent to it, thereby autonomously becoming a sanction of land immobilization.

Given that it was not established in the present appellate proceedings that main proceedings have been initiated to annul the municipal endorsements granted to Nombre101205, the autonomous precautionary measure that was issued is illegitimate, and therefore the action taken by the Municipal Council must be confirmed. The foregoing is without prejudice—it is reiterated—to that body's ability to adopt—identical or new measures—within the framework and under the conditions set forth in this ruling.

XV).- COROLLARY: The challenged resolution is confirmed. The local government is hereby placed on notice of the provisions set forth in the various considerandos of this ruling. As no further appeal lies against the provisions of this ruling, administrative remedies are deemed exhausted.

THEREFORE:

The appealed resolution is confirmed. Administrative remedies are deemed exhausted.

Rose Mary Chambers Rivas Hubert Fernández Argüello I. Rocío Rojas Morales Municipal Nombre99230 c/ Municipalidad de Oreamuno Nombre5139

N° N° 175-2009 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las quince horas cuarenta minutos del treinta de enero del dos mil nueve.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre99230 , mayor, casado, con cédula CED76119, vecino de Oreamuno de Cartago; contra el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Oreamuno en la sesión N 124-2007 de 27 de noviembre de 2007, acuerdo N° 1376-2007 que dispuso: "Se revoca el artículo 38, acuerdo 1327-2007 de la sesión N. 120-2007 del 06 de noviembre del 2007".

Redacta la Juez Rojas Morales, y:

CONSIDERANDO:

I).- Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por probado lo siguiente:

• 1)Que el Concejo Municipal de Oreamuno en el artículo 38, acuerdo N° 1327-2007, de la sesión N° 120-2007 dispuso "..este Concejo Municipal acuerda solicitar a la Alcaldía Municipal que gire instrucciones al Departamento de Ingeniería para que no se den visados de planos ni permisos de construcción. Esto hasta no contar con el con el criterio legal solicitado en estos casos en particular". (folio 511 a 516);
• 2)Que contra el anterior acuerdo, los señores Franco Fernández Esquivel y María Lorena Fernández Esquivel indicando ser representantes legales de "Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A"., se dieron por notificados del anterior acuerdo e interpusieron recurso de revocatoria (ibídem);
• 3)El Concejo Municipal en la sesión N° 124-2007 de 27 de noviembre de 2007, acuerdo N. 1376-2007 dispuso, al resolver aquella gestión, "revocar el artículo 38, acuerdo 1327-2007 de la sesión N. 120-2007 del 06 de noviembre de 2007" (ibídem);
• 4)Que según consta en el acuerdo adoptado por ese órgano deliberante en el artículo 53, sesión ordinaria 145-2008 del 04 de marzo de 2008 se instruyó a la Alcaldía local para la contratación de un "especialista en derecho público y urbano para que presente un pronunciamiento sobre la legalidad del proyecto denominado Taquicú y Dinámica Consultores..." (folio 641);
• 5)Contra este último acuerdo el artículante Nombre99230 en su condición de vecino del Cantón, planteó recurso de revocatoria con apelación en subsidio (folio 530 a 534);
• 6)El gobierno local en el acuerdo N°1432 adoptado en la sesión ordinaria 131-2007 del 20 de diciembre de 2007 declaró inadmisible el recurso (548,549);
• 7)Posteriormente el mismo órgano en el acuerdo N° 1576-2008, tomado en la sesión N° 147-2008, celebrada el 11 de marzo de 2008 dispuso: "EN RELACIÓN CON LA RECOMENDACIÓN DE LA ASESORÍA LEGAL, SE SOMETE A VOTACIÓN, ACOGER LA RECOMENDACIÓN QUE DA LA LICDA. SELLY SÁENZ SIBAJA , EN EL OFICIO DL-180-2008, PARA QUE TRASLADE EL EXPEDIENTE PARA ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PARA RESOLVER EL RECURSO DE REVOCATORIA Y APELACIÓN EN SUBSIDIO, PRESENTADO POR EL SEÑOR Nombre99230 , QUE SE PROCEDA A EMPLAZAR A LAS PARTES (SEÑOR Nombre99230 Y REPRESENTANTES DE TAQUISKÚ) PARA QUE EN EL PLAZO DE 5 DÍAS SE APERSONEN ANTE EL TRIBUNAL PARA SEÑALAR LUGAR PARA NOTIFICACIONES. ES APROBADO POR UNANIMIDAD." ; recurso en virtud de lo cual conoce este Tribunal (folio 648, 651);
• 8)Que en el mes de junio de 2006 el Departamento de Ingeniería Municipal de esa corporación local visó los planos del proyecto "lotificación en Dirección11330 " (planos visibles a folios 859, 860, 863, 864, 865, 866 el expediente).

II. HECHOS NO PROBADOS

• 1)Que la construcción del proyecto Nombre101205 haya sido autorizado por el Concejo Municipal de Oreamuno (no hay prueba en el expediente sobre este extremo); 2) Que ese órgano deliberativo haya iniciado un procedimiento administrativo o jurisdiccional tendiente a anular los visados otorgados por el Departamento de Ingeniería Municipal a la "lotificación taquiscú" (tampoco hay prueba en el expediente sobre este extremo); 3) Que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo haya intervenido en la aprobación del proyecto o el visado de los planos de la "lotificación taquiscú" (no existe prueba de su intervención en este caso).

III).- OBJETO DEL RECURSO: Indica el recurrente que mediante el acuerdo que se impugna, el gobierno local revocó uno anterior en el sentido de paralizar cautelarmente todo trámite relacionado con visado de planos y permisos de construcción dentro del proyecto TAQUISCÚ, el que fue aprobado por el anterior Ingeniero Municipal, en clara trasgresión al numeral 17 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de San Rafael de Oreamuno, según el cual la segregación mínima en esa zona es de una hectárea, lo que evidencia una clara lesión a la defensa de los intereses locales que le ha encomendado la Constitución Política a las municipalidades. La medida cautelar –añade- se ha dejado sin efecto, sin que el motivo que la sustentó -indebida autorización por parte del Departamento de Ingeniería- haya variado. Entretanto -agrega- el gobierno local ha sido incapaz de hacer un estudio de fondo del asunto y contratar a un especialista en materia urbanística, como lo acordó en su oportunidad para encontrar una solución al problema que saben que existe.

Indica que lo dispuesto por el Concejo es improcedente en tanto se trata de un acuerdo de mero trámite que, por esa misma condición, carece del recurso de revocatoria presentado por la empresa Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. y, en todo caso, esa articulación no fue presentada por los representantes del proyecto registrado como Nombre101205 S.A. que fue la que gestionó los visados y la que tiene interés directo en este asunto, sino por un tercero cuya relación con el proyecto se ignora. Solicita se declare nulo el acuerdo impugnado por los motivos indicados.

IV).- INTERVENCIÓN DE LA EMPRESA Nombre101205 S. A.: Sus representantes legales Franco Fernández Esquivel y Manuel Rodolfo Fernández Esquivel, actuando conjuntamente como representantes de la referida sociedad indican que, el acuerdo que se impugna se produjo en virtud de recurso presentado por esa empresa que fue acogido por el Concejo Municipal. Sostienen que el señor Nombre99230 NO fue parte en ese proceso recursivo y tampoco tiene la condición de interesado en el asunto razón por la cual carece de legitimación para impugnar lo resuelto por el Concejo y así solicitan se declare. Agregan que la intervención del recurrente -y del Alcalde local- les ha causado enormes perjuicios y que no se debe perder de vista que la empresa cuenta con los visados municipales, por ende, la revocatoria de la cautelar dispuesta por el Concejo local se encuentra ajustada a derecho. Indican que mantener una medida como la que se revocó en el acuerdo impugnado implicaría una clara lesión al derecho de propiedad.

V).- CONSIDERACIONES SOBRE EL RECURSO PRESENTADO: El Tribunal advierte que el acuerdo que se impugna se produjo en virtud de una articulación presentada por la empresa Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. y no por Nombre101205 S.A. que, según los registros municipales, es la propietaria del proyecto “lotificación Nombre101205 S.A.”, tal y como lo viene señalando el señor Nombre99230 . No obstante lo anterior, este Tribunal ha podido constar, al dar audiencia a la empresa Nombre101205 S.A. que el señor Franco Fernández Esquivel es Presidente de ésta última sociedad (certificación notarial de folio 847) y, por ende, interesado en el acuerdo del Concejo que suspende cautelarmente toda actividad de permisos relacionada con el citado proyecto. En esta inteligencia, aquella gestión fue atendida legítimamente por el gobierno local que, puede tramitar los recursos presentados por “cualquier interesado” (artículo 162 de la Constitución Política), condición con la que cumplió el señor Fernández Esquivel al gestionar a favor de la empresa que representa legalmente y en cuyo beneficio ha venido actuando.

VI).- DE LA LEGITIMACIÓN DEL RECURRENTE: El presente asunto es esencialmente urbanístico, consiguientemente, integra el contenido –no verde- del derecho ambiental consagrado en el numeral 50 constitucional, que garantiza una amplia legitimación para la defensa del ambiente en sus dos vertientes –natural o urbano-. Adicionalmente, el numeral 173 de la Carta Fundamental garantiza, de una manera amplia, el control de legalidad de la actuación municipal por parte de los munícipes (“cualquier interesado”), lo que incluye, la defensa del ambiente en su vertiente urbanística. En idéntico sentido, el Código Procesal Contencioso Administrativo permite el control de la función administrativa municipal, cuando se invoque, como en este caso, la defensa de intereses difusos. En el subjudice, el articulante busca la protección del entorno urbano, a través de la correcta aplicación de las normas urbanísticas vigentes, razón por la cual tiene una incuestionable legitimación constitucional y legal para acudir al procedimiento recursivo municipal y, eventualmente, a la vía jurisdiccional.

Por otra parte, aún cuando el Concejo Municipal inicialmente declaró inadmisible el recurso del gestionante, es lo cierto que posteriormente, por recomendación de la Asesoría Legal, dejó sin efecto, de manera implícita, el acuerdo inicial y, aún cuando declinó pronunciarse sobre la revocatoria, es lo cierto que admitió la apelación y emplazó las partes ante este Tribunal, recurso en virtud del cual se conoce de este asunto.

VII).- DEL CONTROL MUNICIPAL EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS: Como lo ha venido sostenido de manera reiterada este Tribunal, el concepto de "Estado" a que se refiere el Derecho de la Constitución en el numeral 50, obliga a todos los entes públicos -estatales o no- al uso de sus potestades para, precisamente, "...defender y preservar.." el derecho de "...todos lo habitantes..." a un "ambiente sano y ecológicamente equilibrado". Las municipalidades son entes públicos no estatales dotadas de potestades de imperio para el cumplimiento de sus cometidos, dentro de los cuales está el de garantizar a sus munícipes -dada su base corporativa- aquel derecho fundamental, pues ellos hacen parte del conjunto más amplio de "...habitantes de la República", a los que se les garantiza -sin distingo- el disfrute de un ambiente sano y equilibrado conforme a las normas reguladoras del suelo. Para garantizar este derecho fundamental de tercera generación, los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos y, la inactividad en este campo puede ser controlable, tanto por la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 35.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo), como por la penal (incumplimiento de deberes).

Todo sin perjuicio de las consecuencias pecuniarias que pueden derivar del no ejercicio de una potestad pública, si se causa un daño (artículo 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública). La obligación de los entes públicos -estatales o no- en la protección de este derecho fundamental, viene reafirmada por instrumentos de Derecho Internacional tales como las recomendaciones de la UNESCO Relativas a la Protección de las Bellezas y del Carácter de los Lugares y Paisajes (1962), la Declaración de Estocolmo (1972), la Declaración de Río (1992), la Carta Mundial de la Naturaleza (1982), la Declaración de la Haya Sobre Medio Ambiente (1989) y, en relación con la herencia cultural y el patrimonio arquitectónico, por la Carta Internacional de ICOMOS (1965) y las normas de Quito que la desarrollan (1967); la Convención de la Unesco relativa a la Salvaguardia de los Conjuntos Históricos en la vida contemporánea (1976) y la Carta ICOMOS para la protección de las ciudades históricas (1987).

VIII).- DERECHO URBANÍSTICO PARTE DEL DERECHO AMBIENTAL: El ambiente sano y equilibrado que garantiza el Derecho de la Constitución incluye la materia urbanística, encomendada a nivel local a las municipalidades (artículo 169 de la Constitución Política, 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana). En este sentido se pronunció nuestro máximo Tribunal Constitucional al indicar:

“Como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad nacional, regional o local. Así, el derecho fundamental a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente.” (Voto 2003-03656-el destacado no es del original).

La inclusión de lo urbano como vertiente del Derecho ambiental, también puede encontrarse en un reciente precedente de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en que señaló, en lo de interés, lo siguiente:

“la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional al medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de esta última materia. Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que con su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial. (Res. 000507-F-04) Sin duda alguna, a la par de las normas que exigen la conservación y protección de los recursos naturales, están las necesidades de las diferentes actividades económicas que demandan el uso y la explotación de bienes ambientales, lo que normalmente ocurre con el proceso de desarrollo urbano. Dentro de este marco, surge la obligación de poner atención al desarrollo urbano sostenible, de manera que, se garanticen las necesidades de los munícipes a los que los gobiernos municipales deben procurarle un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que les otorgue bienestar.

Existe un innegable interés nacional, coincidente con el local, en que los ayuntamientos ejerzan pronta y oportunamente su poder de policía en relación con las normas de protección del entorno natural (zonas de protección, belleza natural, paisajística, biodiversidad, etc) y urbano (usos de suelo, coeficientes de edificabilidad, fachadas, patrimonio arquitectónico, etc). Debe tenerse presente que, la inscripción del Derecho Urbanístico como vertiente del Derecho Ambiental tiene consecuencias importantísimas en tanto le otorga al primero un indiscutible rango constitucional, consiguientemente, la inactividad de los gobiernos locales en materia ambiental, involucra la lesión a un derecho fundamental (en similar sentido de este mismo Tribunal vid votos 815-2008, y 83-2008, entre otros). Las disposiciones legales que, en desarrollo del orden constitucional otorgan competencia en materia urbano-ambiental a las municipalidades, son abundantes.

En este sentido y, sin ánimo de elaborar una lista taxativa, pueden citarse los artículos 29 de la Ley de Biodiversidad, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otras muchas disposiciones normativas, que amalgaman lo urbano como parte del derecho ambiental el que tiene un componente verde (biodiversidad) y otro gris (proceso urbanizador). La posibilidad de imponer medidas cautelares y sanciones administrativas a los proyectistas que afecten el ambiente, está prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente que encomienda a la "Administración Pública" (incluido el gobierno local) el dictado -sin más trámite-, tanto de medidas protectoras -principio precautorio- como sanciones definitivas -que requieren del cumplimiento de los postulados del debido proceso-. De especial interés resulta lo dispuesto por el numeral f) de esa disposición normativa, en que se faculta, entre otras, a la Administración municipal para ordenar la "....cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo" (el destacado no es del original).

Deben tener presente los distintos Concejos Municipales que, las potestades de imperio son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles y de obligado ejercicio (artículo 66 de la LGAP). Tratándose de medidas cautelares –con previsión constitucional en el numeral 41- éstas pueden ser ordenadas antes, durante o en el curso de un procedimiento administrativo. El nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, aplicable a los procedimientos administrativos desarrollados en sede municipal, al tenor de lo establecido en el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública, contiene una amplia gama de medidas cautelares de tipo conservativas, anticipativas, innovativas etc. y con su previsión el legislador ha buscado evitar que "...se produzcan graves daños o perjuicios, actuales o potenciales...". Ahora bien, las características de instrumentalidad, provisionalidad y proporcionalidad de las medidas cautelares (artículo 22 del mismo cuerpo normativo), obligan al Tribunal a indicar que, es necesario que la medida se complemente con un procedimiento ordinario, sea para determinar si se han respetado o no las normas urbanísticas o los alcances de la licencia otorgada, o para declarar en sede administrativa la nulidad de un visado o permiso que se extendió en contravención con las normas urbano-ambientales.

La adopción de medidas cautelares, sin un procedimiento administrativo que le sirva de sustento, desnaturaliza la justicia cautelar, en tanto la convierte en una sanción anticipada, sin el cumplimiento del debido proceso legal. En el procedimiento administrativo que instauren los gobiernos locales deben cumplirse, -a cabalidad-, los postulados del debido proceso y, el término del procedimiento supone la extinción de la medida cautelar, pues ella carece de existencia independiente, dada su instrumentalidad.

IX).- DISTINCIÓN ENTRE SIMPLES FRACCIONAMIENTOS Y FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN: El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveersele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.

Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público. La Sala Constitucional en el voto N° 03964-2001 de las 16:26 horas del quince de mayo de 2001 señaló sobre este extremo lo siguiente:

“…las obras de construcción que se han realizado, no han tenido en cuenta el interés del fundo enclavado, al que más bien han perjudicado directamente, lo que significa que las intenciones de las obras, son otras. Precisamente, añade la Sala, la de fraccionar y urbanizar las tierras sin las cargas comunales y por ello la tolerancia municipal incide directamente sobre los derechos del municipio y el respeto de la legislación vigente y aplicable. Consecuentemente, la Sala estima que la causa jurídica de la constitución de la servidumbre es espuria, puesto que en el fondo, lo que se ha pretendido es darle una salida habilitante de lotes que se pueden negociar, pero fuera del ordenamiento jurídico (…) la Sala llega a la conclusión de que aquella zona se ha preparado para que los propietarios de los predios involucrados, tanto fundos dominantes como sirvientes, puedan segregar lotes y levantar construcciones lo que facilitaría, a mediano plazo, la construcción de un complejo residencial similar al que existe sobre la Dirección11246 en la misma zona.

La valoración de la prueba, a la luz de las reglas de la sana crítica, permite concluir que con la propuesta del proyecto, se pretenden lograr dos objetivos, como ya se dijo: habilitar un lote enclavado, por la ruta más compleja y cara desde el punto de vista económico, y permitir la habilitación de las fincas con fines urbanísticos, pero sin cumplir con los requisitos legales establecidos para tal fin y con grave afectación al bosque que ya había regenerado en la zona y al corredor biológico del mono titi. Las obras alteran el sistema del suelo y potencian la contaminación del mar, riqueza natural de todas las generaciones, que no puede irrespetarse sobre la base de un uso del derecho de propiedad, que por no ajustarse a las normales legales correspondientes resulta abusivo. ….” (los destacados no son del original).

Sobre la competencia municipal para habilitar proyectos urbanísticos mediante servidumbres y, las responsabilidad de los funcionarios públicos que actúan a contrapelo de las normas urbanísticas, en esa misma sentencia la Sala expresó:

“VI.- Competencia Municipal: Como ya se dijo en el considerando IV de esta sentencia, no es de estricto resorte del gobierno municipal, otorgar permiso para la constitución de servidumbres, mucho menos cuando se hace a contrapelo de las normas jurídicas que ese Concejo juró observar y cumplir fielmente. Porque es importante resaltar que entre las normas que regulan la materia del gobierno comunal, no se encuentran las de intervenir en las relaciones de índole privada, con la sola finalidad de que los derechos económicos de los propietarios de fundos, tengan acceso a una calle de dudosa naturaleza, con el fin de fraccionar sus terrenos. En cambio, lo que sí corresponde a la corporación local -y es evidente que omitió en el caso concreto- es verificar que el desarrollo local se haga de acuerdo con la normativa que rigen la materia del ordenamiento territorial y la protección del medio ambiente, lo que hace parte de la administración de los intereses y servicios locales de la comunidad, como lo dispone expresamente el artículo 169 de la Constitución Política.

En virtud de que el Cantón de Aguirre en un distrito urbano, según la calificación que en aplicación de la Ley de Planificación Urbana ha certificado la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y carece de plan regulador, la intervención de otros entes públicos en razón de su especialidad es esencial, a los efectos de obtener una aplicación racional de las normas de ordenamiento urbano. Ello es así, por que no todos los terrenos que adquieren los particulares son aptos para urbanizar o para construir y el dominio sobre ellos no es ilimitado como parecen entenderlo dos de los coaccionados que se preocupan únicamente por el valor de mercado de sus tierras y la posibilidad de disponer sin límite sobre ellas. Los administrados deben atender en su territorio el uso del suelo y tener presente que por imperio del Derecho de la Constitución la utilización de los recursos no puede ser irrazonable.

El visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral y ha sido previsto para garantizar que las segregaciones y urbanizaciones que se produzcan sean conformes con las leyes de orden público y las normas reguladoras locales, pero en todo caso, al menos con lo que dispone la Ley en sentido genérico. La función de la municipalidad en materia de control urbanístico y ambiental, como ya se dijo, debe ser siempre en clara defensa de los intereses locales, los de la comunidad, que en el criterio de la Sala, en este caso concreto, coinciden plenamente con los intereses nacionales, según lo que ha manifestado la Oficina de la Sub-Regional Aguirre-Parrita del Área de Conservación Pacífico Central del Ministerio del Ambiente y Energía (folio 161), razón por la que no podía esa Municipalidad, dejar de verificar que los permisos constitutivos de servidumbre y constructivos que otorga, se ajusten a esas normas de orden público.

Esta función, de conformidad con lo actuado en el expediente, fue inobservada por los Regidores Municipales que autorizaron el permiso que viene examinándose, Acuerdo No. 1 adoptado en la Sesión Ordinaria número 94 del 6 de setiembre de 1999, copia del cual está agregado al folio 61. Todo esto implica una grave desaplicación de los deberes de los Regidores Municipales, que podrían haber resuelto expresamente en contra de las disposiciones legales vigentes, por lo que la Sala estima, además de declarar con lugar el recurso de amparo, como se dirá, que en cuanto a los integrantes del Concejo Municipal y el Alcalde Municipal en funciones a la fecha del Acuerdo, quien pudiendo vetar el Acuerdo no lo hizo, se deben testimoniar piezas para ante el Ministerio Público, para que se investigue si sus conductas son o no constitutivas de infracciones de tipo penal.” (los destacados son propios).

Como se ha venido indicando, el visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral (artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana) y, su validez depende, además del cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables, que el mismo haya sido extendido por el funcionario u órgano competente, según las regulaciones indicadas. El visado municipal, no se concede o deniega por la administración municipal de manera discrecional, sino en forma reglada, en consecuencia, si se cumple con los requisitos exigidos, éste no podrá ser denegado. El visado otorga un derecho subjetivo a quien lo obtuvo y, no es posible volver contra ese derecho, como no sea acudiendo a los procedimientos legales de supresión de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y como se analizará de seguido.

X).- DE LAS VÍAS PARA ANULAR UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATORIO DE DERECHOS EN SEDE MUNICIPAL: En material municipal, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo firme que le ha otorgado un derecho al administrado, puede producirse de dos formas: a) a instancia de un tercero “interesado” (“cualquiera" 173 de la Constitución Política), a través de la presentación del recurso extraordinario de revisión tal como lo prevén los numerales 157 y 163 del Código Municipal o; b) volviendo el gobierno local contra aquél acto suyo anterior, declaratorio de derechos subjetivos.

En el primer supuesto, según se pretenda la nulidad de un acto administrativo emitido por el Concejo Municipal, por el Alcalde o, por un funcionario dependiente de aqúel, deben observare los plazos establecidos para uno u otro supuesto (5 y 10 años). En relación con la tramitación de este recurso extraordinario, esta misma sección, en el voto 219-2007 indicó:

“…Este Tribunal estima que, en este caso, el articulante ha presentado un "recurso extraordinario de revisión". (…) En esta ocasión, estamos ante un procedimiento recursivo especial de nulidad presentado por el administrado, el que no requiere del dictamen de la Procuraduría General de la República, ni del procedimiento regulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que para solicitar la nulidad de los actos municipales por la vía recursiva hay una norma especial que establece un plazo de diez años con tal propósito.

V).- Una correcta hermenéutica nos lleva a afirmar que por la vía del recurso de revisión no se requiere, ni de un procedimiento administrativo previo, ni del dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República, los que solo se exigen -según se dijo supra- cuando la administración de oficio vuelve contra un acto suyo que ha declarado derechos subjetivos. En este sentido debe tenerse presente que el numeral 162 de la Ley General de la Administración Pública establece:

"El recurso administrativo bien fundado por un motivo existente de legalidad, hará obligatoria la anulación del acto".

Esa disposición no hace diferenciación alguna por tipos de actos, consiguientemente, el Tribunal no puede diferenciar donde la ley no lo hace y por ello concluye que, la nulidad -de cualquier acto- puede obtenerse por la vía recursiva, siempre y cuando se cumpla con los recaudos que exige el debido proceso”.

También es posible –según se adelantó- que el Concejo Municipal, en su condición de jerarca supremo, se disponga a anular de oficio actos administrativos favorables para el administrado (v.gr. visados, permisos constructivos, etc), en tanto estima exhiben vicios de nulidad. Al respecto existen dos posibilidades, desarrolladas de manera diáfana por la Sala Constitucional, entre otras, en el voto 02-005854-0007-C0 en que señaló:

“…La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales.

La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”.

A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública).

Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa.

Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.

XI.LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave.

En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.

XII.LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública).

Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

XIII.CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).

XIV).- EL CASO CONCRETO: En el subliten, el articulante viene alegando que los visados municipales para la “lotificación Taquiscú” son ilegítimos, en tanto contravienen normas urbanísticas de orden público contenidas, tanto en el plan regulador local –que establece que dicha zona tiene uso rural y no urbano- como en la Ley de Planificación Urbana. Señala además, que el visado fue otorgado por funcionario incompetente, en tanto de acuerdo con las normas locales vigentes correspondía al Concejo Municipal la aprobación del citado proyecto; sin embargo, el artículante lo que viene impugnando es el acuerdo del Concejo Municipal que dejó sin efecto una medida cautelar dictada antes de iniciado un procedimiento administrativo –recursivo u ordinario- para la revisión de los visados otorgados a la empresa Nombre101205 S.A., los que indudablemente le otorgaron un derecho subjetivo. Por ello, este colegio estima que lo resuelto por el Concejo Municipal de Oreamuno resulta conforme a derecho y debe confirmarse en el tanto, una medida cautelar como la dictada –imposibilidad de otorgar permisos de construcciones para quienes tengan inmuebles en la indicada “lotificación”- no puede mantenerse indefinidamente en el tiempo, sino que, requiere de un procedimiento administrativo –recursivo u ordinario- que le sirva de sustento en tanto de lo contrario dejaría de tener la característica de instrumentalidad que le es propia, convirtiéndose en una sanción autónoma e impropia del Estado de derecho.

Las medidas cautelares en tanto provisionales, no puede permanecer vigentes de manera indefinida, puesto que ha sido diseñada para garantizar lo que se resuelva en el proceso principal, evitando que la duración del mismo, afecte el resultado último de los procedimientos que se hayan establecido para decretar la nulidad de un determinado acto administrativo. No quiere lo expuesto decir que, el Concejo Municipal de Oreamuno no puede dictar una nueva medida cautelar como la que posteriormente derogó – y que es el objeto del presente recurso- u otras adicionales (v.gr. solicitud de consignar advertencia en el Catastro Nacional, etc) que estime necesarias, para garantizar el resultado final de un proceso administrativo de nulidad, en el caso de que este se instaure por las vías correspondientes. El Tribunal debe señalar de manera enfática, que no es posible prolongar indefinidamente –como ha sucedido en este caso- una medida cautelar que impida disposición sobre la tierra, sin que exista un proceso –ordinario o recursivo- de base que pretenda la nulidad de los visados, puesto que en este caso la justicia cautelar deja de tener la característica de instrumentalidad que le es propia, convirtiéndose de manera autónomo en una sanción de inmovilización de la tierra.

En virtud de que no se acreditó en este proceso recursivo que se haya incoado un proceso principal para anular los visados municipales otorgados a Nombre101205, la medida cautelar autónoma que se ha dictado es ilegítima y por ello lo actuado por el Concejo Municipal debe ser confirmado. Lo anterior sin perjuicio –se reitera- de que pueda ese órgano adoptar –otras iguales o nuevas-, dentro del marco y las condiciones indicadas en esta resolución.

XV).- COROLARIO: Se confirma el acuerdo impugnado. Tome nota el gobierno local de lo indicado en los distintos considerandos de esta resolución. Al no caber contra lo dispuesto en esta resolución ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.

POR TANTO:

Se confirma el acuerdo recurrido. Se da por agotada la vía administrativa.

Rose Mary Chambers Rivas Hubert Fernández Argüello I. Rocío Rojas Morales Municipal Nombre99230 c/ Municipalidad de Oreamuno Nombre5139