Validation of cadastral maps in the Alberto Manuel Brenes Biological ReserveVisado de planos catastrados en la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes

Legal Opinion: 089 - J of 11/06/2002 O J-089-2002 June 11, 2002 Licenciado Carlos Manuel Rodríguez Minister of Environment and Energy Your Office Dear Mr. Minister:

With the approval of the Assistant Attorney General, I respond to Ministry Official Letter DAJ-352-2002, dated March 18, 2002, which requests our intervention to initiate legal actions to annul two cadastral plans within the Alberto Manuel Brenes Biological Reserve.

To this end, the following comments are made:

BACKGROUND The Official Letter states that the Alberto Manuel Brenes Biological Reserve was created by Law No. 7354 of August 10, 1993, changing the management category of that protected wilderness area, which had previously been declared a Forest Reserve by Executive Decree No. 4960-A of June 20, 1975, and later, by Decree No. 20172-MIRENEM of January 24, 1991, the San Ramón Protective Zone.

It indicates that Law No. 7354 empowered the University of Costa Rica to carry out, through the Sede Occidente, among other things, conservation or teaching programs, and to administer the Biological Reserve under an Agreement with the Ministry of Environment and Energy, which the Comptroller General of the Republic endorsed on September 14, 2001.

Regarding the facts motivating the request, it is stated that due to a complaint by the Administrator of the aforementioned Biological Reserve, Mr. Hamer Salazar, regarding the anomalous approval of two topographic plans for lands located within it, this Ministry conducted an administrative proceeding against two officials of the San Ramón Subregional Office (Arenal Conservation Area), in which their improper conduct was confirmed. One as the person directly responsible for the process, and the other for omitting actions as the immediate supervisor, because his daughter was a direct beneficiary.

This resulted in the internal issuance of approval No. 0917-2000, corresponding to the plan in the name of Juan Diego Jiménez Fallas, Luis Salas Villalobos, and Luis Mauricio Pineda Villegas, which describes a property with an area of 284 hectares, 9388 square meters, 22 square decimeters, and approval No. 0916-2000, relating to the plan in the name of Francisco Jiménez Badilla and Gabriela Badilla González, whose property measures 250 hectares, 8431 square meters, 29 square decimeters.

Consequently, both documents were registered with the National Cadastre Office, under numbers A-656769-2000 for the first, and A-656768-2000 for the second.

It is affirmed that the approval of plans is the responsibility of the SINAC User Service Office, in coordination with the local Conservation Area. In the present case – it is added – the official who recommended it incurred several irregularities:

• a)He was not authorized to carry out this process, a function that is the responsibility of the person in charge of Land-Use Planning (Ordenamiento Territorial) for the Arenal Conservation Area, as well as coordinating the provision of reports to the User Service Office.
• b)He failed to comply with the instructions issued by the Legal Department in Official Letter DAJ 988-2001 of August 7, 2001, regarding the need to verify that the applicant for the approval is effectively the possessor of the intended land, with probative evidence of possession prior to the declaration of the wilderness area, in the terms detailed in the first paragraph of this point.

Notwithstanding that the questioned official recommended the approval of the plans arguing that the applicants were "possessors for more than 20 years," and that he was "knowledgeable of their properties and boundaries," the administrative investigation proceeding failed to demonstrate the existence of the possessory acts required to justify that recommendation. For this purpose, recourse was also made to the study of official censuses of the Arenal Conservation Area and Land Tenure of the Reserve.

• c)The plans entered the San Ramón Subregion Office, Arenal Conservation Area, in an unofficial and improper manner.

Based on the foregoing, it is requested that judicial legal processes be initiated to annul Cadastre plans numbers A-656768-2000 and A-656769-2000, which describe lands located within the Alberto Manuel Brenes Biological Reserve, and subsequently register the two properties in the name of the State, so that they become part of the protected wilderness area.

• 2)THE APPROVAL OF PLANS ISSUED BY SINAC The approval (visado), we said on another occasion, is associated with the "visto bueno (approval) that, after examination or review, the competent administrative authorities stamp on a document, generally with an official seal, to certify its compliance or conformity with the legal system, serving as a means of control or verification of requirements and legal provisions; either to approve or authorize use for specific purposes, to continue procedures before other public agencies, to authenticate its validity, etc. (OJ-123-2000 and opinion C-066-2002).

The so-called approval (visado) issued by SINAC constitutes an essential procedure for the cadastral registration of plans for private properties within state-owned protected wilderness areas. It is based on Article 47 of the Regulation to the National Cadastre Law (Executive Decree No. 13607-J of April 24, 1982), which prevents the Cadastre from registering plans of private properties located in any "national reserve or park," except when "authorization from the corresponding entity" is obtained. "In these cases, it shall be clearly noted that the property is located within a national reserve or park and shall also indicate the limitations to which it will remain subject by law. This authorization must be stated on the plan." Regarding protected areas, the term "reserve" used by the norm with a connotation "equivalent" to that of "national park" has a scope similar to that given in our opinion C-174-87, where it was specified that it encompasses all state-owned protected wilderness areas, subject to management plans that ensure adequate protection, conservation, and rational use of natural resources for sustainable development. The equivalence lies in their special nature and the extent of the attributed effects, rather than in the technical rigor of concepts.

This criterion is reiterated, among others, by opinions C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, O. J.-062-2000, and is confirmed by rulings of the Constitutional Chamber numbers 5173-94, 1886-95, and 1887-95.

Currently, the protected wilderness areas of the State's Natural Heritage encompass national parks, national wildlife refuges, biological reserves, forest reserves, protective zones, natural monuments, and wetlands.

A second and specific basis would be found in Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, amended by Article 72 of the Forestry Law (Ley Forestal) 7575 of February 13, 1996, which, for the titling of properties within any protected wilderness area, requires demonstrating the ownership of rights over "the ten-year possession exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree that created that wilderness area." And, it provides that, without exception, the cadastral plans provided in possessory information proceedings must be certified by the Ministry of Environment and Energy, through the responsible entity, "which shall attest whether the property intended to be titled is located inside or outside of those protected wilderness areas." On the occasion of this procedure, "a plan registered with the Cadastre Office, which determines the location and measurement of the surface area," must be attached as a requirement to be fulfilled (Art. 1, subparagraph c bis, ibid.).

The foregoing is related to the requirements to be met for declaring state-owned protected wilderness areas, such as the land tenure study and preparation of plans (Organic Law of the Environment, Art. 36, subparagraphs c and e).

-------000------- From the link between the two precepts first cited, two important conclusions are drawn:

• 1)That the cadastral registration of plans for private properties within state-owned protected wilderness areas is prohibited, unless authorized by SINAC, through the responsible body, stating it on the plan, with an indication of the limitations affecting the property; and 2) The cadastral plans provided to possessory information proceedings must contain a certification from the Ministry of Environment and Energy, concerning the location of the property with respect to these areas.

Underlying both norms are the protective purposes of publicizing this circumstance and warning of the verifications that proceed when the property is located within state-owned protected wilderness areas or outside of them and has forest.

The annotation that must accompany the authorization, according to the regulatory article in question, to the effect that the property is located in a national reserve or park and the limitations to which it remains subject by law, entails an administrative declaration of knowledge, which takes on the character of a certifying function, as it is expressly called for plans from possessory information proceedings. Through it, following preliminary checks, the veracity of a fact or situation that constitutes its object is accredited, granting it legal certainty in the interest of the public.

If the property is located in a state-heritage protected wilderness area, the authorization becomes a favorable administrative act for the plan holder, enabling them to seek registration with the Cadastre after its legality and the absence of impediments have been verified.

The act authorizing the deployment of cadastral activity is one of control and removal of obstacles. Although instrumental acts from some internal body or reports may concur for the authorization, these only achieve unity of expression in that authorization, which must emanate from a competent body and be harmonious with reality and applicable law.

In summary, that authorization and annotation or certification constitute administrative acts – the first a declaration of will and the second of knowledge – which are externalized through the affixing of a stamp – or approval (visado) – with the standard legends on the front or back of the plan intended to be registered and evidence its compliance or conformity with the legal system.

Rejection entails the MINAE's refusal to give its approval (visto bueno) for the registration of the plan submitted for its consideration.

It is worth recalling that:

• a)a plan unilaterally drawn up and registered with the Cadastre does not by itself prove possession, much less ownership, of a piece of land (Civil Code, Art. 301, our opinion C-228-98 and the case law cited therein, to which are added rulings of the First Chamber of the Court numbers 06-F-90, 56-94); b) that the forests and forest lands constituting the State's Natural Heritage are public domain; the possession by private individuals does not create any right in their favor, nor can they register them in their name through possessory information (Ley Forestal, Arts. 13 and 14), and c) that it is the responsibility of the individual to demonstrate the acquisition of the title of ownership they claim within a protected area designated as public domain (opinion C-128-99).

DEFECTS ATTRIBUTED TO THE APPROVAL AND REGISTRATION OF PLANS In summary, three defects are attributed to the approval (visado): incompetence of the official who recommended it and lack of the prerequisites required for it, with improper procedures and non-observance of issued legal instructions.

The problem of disqualification or overstepping of functions by the server who prepared the report does not entail a defect of manifest incompetence in the body that issued the approval, unless it were so for other reasons; a circumstance that is not apparent. Although the scope of competence delimits the administrative sphere of action, in this case, the external significance occurs through the act that resulted from and converged the Administration's activity harmful to public interests.

In any case, the report that contributes to forming the will of the deciding body would take on the character of a preparatory act. Its importance in the volitional process will depend on its relevance in justifying and conditioning the subsequent authorization and the obligation to adhere to it, without there being legal data to support it.

While it is accepted that defects in preparatory acts can, by derivation, give rise to the nullity of the final act when they have been decisive and can be classified as a substantive formality, given the principle of concentration, the defects affecting them must be challenged together with the definitive act, except for acts with their own effects (Ortiz Ortiz, Tesis de Derecho Administrativo, Vol. II. Ed. Stradtmann, S. A. San José, 1998, p. 385; resolution of the Superior Court for Administrative Litigation No. 7891 of 1998; Art. 163.2, General Law of Public Administration).

This is because preparatory acts are governed by the rule of non-appealability and are not subject to individual challenge, in administrative or judicial proceedings, since they do not produce direct legal effects, except in cases where by law they can be assimilated to a final act. That is, they do not have the status of an administrative act in the strict sense for the purposes of the annulment procedure regulated by the General Law of Public Administration (Arts. 163.2, 345.3 idem; Regulatory Law of the Administrative Litigation Jurisdiction, Art. 18.1; resolutions of the Constitutional Chamber No. 40072-95, of the First Chamber of the Court No. 30 of 1992 and 176 of 1991, of the Superior Administrative Litigation Court 7891 and 7893, both of 1998, and 001-2002).

The lack of prerequisites concerning the possession of the lands at the time of recommending the approval (visado) are defects that relate to the grounds. Their non-existence would generate the nullity of the act lacking legal cause, which in this case is not perceptible from the mere contrast with the allegedly infringed rules, as it would require an evaluative verification analysis.

The faithful verification of possessory data prior to the creation of the protected area, which the Administration holds in its possession, the conducting of inspections, the request for reports, and corroborations of facts to clarify the underlying circumstances of the act could be conditioning factors for resolving the approval request. The distortion of the facts or the inadequate recording of reality would have caused the official authorizing the approval to rely on grounds other than those that should have inspired it, and determined a different will from that which would have been expressed had the error not occurred.

It is also on the grounds that the possible non-observance of instructions regarding how to verify the possessory situation would have had an impact, if these were duly issued, under a power of command, the validity of which would be limited to the internal sphere.

At the same time, the approval (visado) and subsequent registration of plans would prevent the fulfillment of the public purpose or interest they are meant to serve: protecting the integrity of the State's Natural Heritage. Since the purpose pursued by the act is a legality requirement, the frustration of its achievement would result in a defect of nullity.

It is also not clearly apparent, immediately appreciable, and without verification of background, that the lack of adherence to procedures when drafting the report changed significant aspects of the final decision or became an essential defect causing nullity. In the documents submitted, mention is omitted of the texts that regulate this procedure.

• 4)APPROPRIATE ACTION: DECLARATION OF HARMFULNESS It is known that by virtue of the principle of non-retroactivity, the Administration can only revisit its own acts in the exceptional situations established by law.

Since the approval (visado) recognizes in third parties a situation of advantage or the right to seek the cadastral registration of plans within the protected area in question, they have the nature of an administrative act (opinion C-128-99, among others), and the nullity attributed is not seen as evident and manifest. In order to request its annulment in court, the superior body of the administrative hierarchy that issued it must first declare it harmful (lesivo) to the public interests it represents, in a reasoned resolution, and subsequently challenge them by filing the respective lawsuit before the Administrative Litigation Courts. It is the process of harmfulness (lesividad) to which the Administration must resort when it decides to request the annulment of administrative acts that recognize rights in favor of the administered party (Superior Administrative Litigation Court, First Section, resolution No. 230-96).

The declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) is informal in nature and is exempt from procedural formalities, notification, and appeals. It constitutes the first stage of the review process or the procedural prerequisite for the lawsuit that initiates the formal stage and will include the claim for nullity of the harmful acts, with the purpose of the court declaring whether harm actually exists and annulling the contested act (First Chamber of the Court, resolution 177-F-91).

To carry out the declaration of harmfulness, the Administration has a period of four years, starting from the date the approvals (visados) were issued and the plan registrations were made. The lawsuit must be filed within two months following that declaration, under penalty of expiry (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, Arts. 10.4, 12.2, 35.1, 35.2, 36.4, and 37.3°; and 183.3 of the General Law of Public Administration, amended by Law 6815; resolutions of the First Chamber of the Court No. 177-F-91 and 25 of 1995; Superior Administrative Litigation Court, First Section No. 230-95).

Regarding the Administration's obligation to resort to the process of harmfulness to invalidate a plan approval, cf. - among others -: resolution of the Superior Administrative Litigation Court No. 2421 of 4:55 p.m. on August 18, 1977.

4.1) RELATIONSHIP BETWEEN APPROVAL AND CADASTRAL REGISTRATION If the approval (visado) is the antecedent to the cadastral registration that follows and makes it possible, it conditions its validity.

The defects of nullity that affect the former produce a reflexive effect on the subsequent cadastral stage that depends on it, since it is in a means-to-an-end relationship to achieve it. It is a kind of successive invalidity, as a necessary legal prerequisite for registration disappears.

Given that the approval and cadastral registration are autonomous, although complementary, both acts must be declared harmful (lesivos), the latter by the Ministry of Justice and Grace, and challenged jointly.

• 5)CONCLUSIONS From all the foregoing, it follows that:
• 1)The so-called approval (visado) issued by the National System of Conservation Areas (SINAC), of the Ministry of Environment and Energy, in accordance with the provisions of Article 47 of the Regulation to the National Cadastre Law (Executive Decree No. 13607-J of April 24, 1982), in conjunction with Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, through the annotation that a private property described in a plan is located within a protected wilderness area, owned by the State, and the authorization to register it with the National Cadastre, entails the exercise of a certifying and authorizing function.
• 2)Since approvals numbers 0917-2000 and 0916-2000 issued by SINAC, which gave rise to plans A-656768-2000 and A-656769-2000 and describe two properties within the Manuel Brenes Biological Reserve, recognize in their holders a situation of advantage, empowering them to seek cadastral registration, they (the approval and registration) have the nature of administrative acts, and the nullity attributed in the recommendation of the approvals by the San Ramón Subregional Office (Arenal Conservation Area) is not seen as evident and manifest. To request their annulment in court, the superior body of the administrative hierarchy that issued them (the Minister) must first declare them harmful to the public interests it represents, in a reasoned resolution, to subsequently challenge them by filing the respective lawsuit before the Administrative Litigation Courts.
• 3)Since the approval (visado) is the necessary antecedent to the cadastral registration that follows and makes it possible, it conditions its validity. Therefore, the defects of nullity of the first affect the subsequent cadastral stage, as it is in a means-to-an-end relationship to achieve it. Being autonomous, both acts must be declared harmful (lesivos): the approval and the cadastral registration, the latter by the Ministry of Justice, in order to challenge them jointly.
• 4)To carry out the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad), the Administration has a period of four years, starting from the date the approvals were issued and the plan registrations were made. The lawsuit must be filed within two months following that declaration, under penalty of expiry.
• 5)It must be remembered that: a) A plan unilaterally drawn up and registered with the Cadastre does not by itself prove possession of land, much less its ownership; b) The forests and forest lands constituting the State's Natural Heritage are public domain; therefore, possession by private individuals does not create any right in their favor, nor can they register them in their name through possessory information; and c) It is the responsibility of the individual to demonstrate the acquisition of the title of ownership they claim to have within a protected area designated as public domain.

Of Mr. Minister, with due consideration, Dr. José J. Barahona Vargas Directing Attorney Agrarian and Environmental Area

Opinión Jurídica : 089 - J del 11/06/2002 O J-089-2002 11 de junio del 2002 Licenciado Carlos Manuel Rodríguez Ministro del Ambiente y Energía Su Despacho Estimado señor Ministro:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta al Oficio de ese Ministerio DAJ-352-2002, de 18 de marzo del 2002, en el cual se solicita nuestra intervención a fin de iniciar gestiones legales para anular dos planos catastrados dentro de la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes.

Al efecto, se hacen los siguientes comentarios:

ANTECEDENTES 10 de agosto de 1993, cambiando la categoría de manejo a esa área silvestre protegida, la que antes había sido declarada Reserva Forestal por Decreto Ejecutivo N° 4960-A de 20 de junio de 1975 y luego, por Decreto N°20172-MIRENEM del 24 de enero de 1991, Zona Protectora de San Ramón.

Indica que la Ley N° 7354 facultó a la Universidad de Costa Rica para que lleve a cabo, a través de la Sede Occidente, entre otras cosas, programas de conservación o docencia, y administrar la Reserva Biológica bajo Convenio con el Ministerio del Ambiente y Energía, el que refrendó la Contraloría General de la República el 14 de setiembre del 2001.

En cuanto a los hechos que motivan la solicitud, se manifiesta que a causa de una denuncia del Administrador de la Reserva Biológica en mención, señor Hamer Salazar, sobre el visado anómalo de dos planos topográficos de terrenos situados dentro de la misma, ese Ministerio instruyó un procedimiento administrativo contra dos funcionarios de la Oficina Subregional de San Ramón, (Area de Conservación Arenal), en el que se constató su indebida actuación. Uno como responsable directo del trámite, y el otro omitiendo las actuaciones, como Jefe inmediato, por ser hija suya una beneficiaria directa.

Esto provocó que a lo interno se extendiera el visado N° 0917-2000, correspondiente al plano a nombre de Juan Diego Jiménez Fallas, Luis Salas Villalobos y Luis Mauricio Pineda Villegas, que describe un inmueble con superficie de 284 hectáreas, 9388 metros cuadrados, 22 decímetros cuadrados, y el visado N° 0916-2000, relativo al plano a nombre de Francisco Jiménez Badilla y Gabriela Badilla González, cuyo inmueble mide 250 hectáreas, 8431 metros cuadrados, 29 decímetros cuadrados.

Con ello, ambos documentos fueron inscritos en la Oficina de Catastro Nacional, bajo los números A-656769-2000, el primero, y A-656768-2000 el segundo.

Se afirma que el visado de planos incumbe a la Oficina de Atención al Usuario, del SINAC, en coordinación con el Area de Conservación del lugar. En presente caso –se agrega- el funcionario que lo recomendó incurrió en varias irregularidades:

• a)No estaba autorizado para realizar ese trámite, función que compete al encargado de Ordenamiento Territorial del Area de Conservación Arenal, así como la de coordinar el suministro de informes a la Oficina de Atención al Usuario.
• b)Incumplió las instrucciones giradas por el Departamento Legal en el Oficio DAJ 988-2001 del 07 de agosto del 2001, acerca de la necesidad de verificar que el solicitante del visado efectivamente es poseedor del terreno pretendido, con aporte probatorio de la posesión anterior a la declaratoria del área silvestre, en los términos que se detallan en el primer párrafo de este punto.

No obstante que el cuestionado funcionario recomendó el visado de los planos aduciendo que los solicitantes eran "poseedores de más de 20 años", y que él era "conocedor de sus propiedades y límites, en el procedimiento administrativo de investigación no se logró demostrar la existencia de los actos posesorios requeridos para justificar esa recomendación. Con tal finalidad, se recurrió también al estudio de censos oficiales del Area de Conservación Arenal y de Tenencia de Tierra de la Reserva.

• c)Los planos ingresaron en forma extraoficial e indebida a la Oficina Subregión de San Ramón, Area de Conservación Arenal.

Por lo expuesto, se solicita iniciar los procesos legales judiciales a fin de anular los planos de Catastro números A-656768-2000 y A-656769-2000, que describen terrenos ubicados dentro de la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes, e inscribir posteriormente las dos fincas a nombre del Estado, para que formen parte del área silvestre protegida.

• 2)EL VISADO DE PLANOS QUE EXTIENDE EL SINAC El visado, dijimos en otra oportunidad, se asocia al "visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades administrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su ajuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y disposiciones legales; bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los trámites ante otras dependencias públicas, autenticar su validez, etc. (OJ-123-2000 y dictamen C-066-2002).

El llamado visado que extiende el SINAC constituye un trámite imprescindible para el registro catastral de planos de inmuebles privados dentro de las áreas silvestres protegidas de propiedad estatal, tiene sustento en el artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional (Decreto Ejecutivo N° 13607-J de 24 de abril de 1982), que impide al Catastro inscribir planos de propiedades particulares situadas en cualquier "reserva o parque nacionales", salvo cuando medie "autorización de la entidad correspondiente". "En estos casos se anotará claramente que la finca se encuentra localizada en una reserva o parque nacional e indicará además las limitaciones a las que quedará sujeta por ley. Esta autorización deberá constar en el plano".

En lo que hace a áreas protegidas, el término "reserva" utilizado por la norma con una connotación "equivalente" a la de "parque nacional" tiene un alcance similar al dado en nuestro dictamen C-174-87, donde se precisó que engloba todas las áreas silvestres protegidas estatales, sujetas a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos naturales para un desarrollo sostenible. La equivalencia estriba en su especial naturaleza y extensión de los efectos atribuidos, más que en la rigurosidad técnica de conceptos.

Criterio que reiteran, entre otros, los dictámenes C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, la O. J.-062-2000, y lo confirman los votos de la Sala Constitucional números 5173-94, 1886-95 y 1887-95.

En la actualidad las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado abarcan parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales.

Un segundo y específico fundamento se hallaría en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, reformado por el 72 de la Ley Forestal 7575 de 13 de febrero de 1996, que para la titulación de inmuebles dentro de cualquier área silvestre protegida exige demostrar la titularidad de los derechos sobre "la posesión decenal ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre".

Y, dispone que, sin excepción, los planos catastrados que se aporten en diligencias de informaciones posesorias deberá certificarlos el Ministerio de Ambiente y Energía, por medio del ente encargado, "el cual dará fe de si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de esas áreas silvestres protegidas". Con ocasión de ese trámite debe adjuntarse "un plano inscrito en la Oficina de Catastro, que determine la situación y medida de la superficie" es un requisito a cumplir (art. 1°, inc. c bis ibídem).

Lo expuesto se relaciona con los requisitos a cumplir para declarar áreas silvestres protegidas estatales, como el estudio de tenencia de la tierra y confección de planos (Ley Orgánica del Ambiente, art. 36, incs. c y e).

-------000------- Del enlace de los dos preceptos primeramente citados se extraen dos importantes conclusiones:

• 1)Que está prohibida la inscripción catastral de planos de inmuebles particulares dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, salvo que lo autorice el SINAC, a través del órgano encargado, consignándolo en el plano, con indicación de las limitaciones que afecta la finca; y 2) Los planos catastrados que se aporten a las diligencias de informaciones posesorias deben contener certificación del Ministerio del Ambiente y Energía, concerniente a la ubicación del inmueble respecto de esas áreas.

En sendas normas subyacen los fines tutelares de publicitar tal circunstancia y alertar de las comprobaciones que proceden cuando la finca se localiza dentro de áreas silvestres protegidas estatales o fuera de éstas y tengan bosque.

El anotado que debe acompañar a la autorización, según el artículo reglamentario de mérito, en orden a que el inmueble se encuentra en una reserva o parque nacional y las limitaciones a que queda sujeto por ley, conlleva una declaración administrativa de conocimiento, que reviste el carácter de función certificante, como expresamente se le denomina para los planos de informaciones posesorias. Por su medio, previas comprobaciones preliminares de rigor, se acredita la veracidad de un dato o situación que constituye el objeto de la misma, otorgándole certeza jurídica en aras del interés público.

Si el inmueble se halla en un área silvestre protegida de patrimonio estatal, la autorización deviene en acto administrativo favorable para el titular del plano, a quien faculta a gestionar el registro en el Catastro luego de comprobarse su licitud e inexistencia de motivos impidientes.

El acto autorizante del despliegue de la actividad catastral es de control y remoción de obstáculos. Aunque para la autorización pueden concurrir actos instrumentales de algún órgano interno o informes, estos sólo cobran unidad de expresión en aquella, la que debe emanar de órgano competente y ser armónica con la realidad y derecho aplicable.

En suma, esa autorización y anotado o certificación constituyen actos administrativos –el primero de declaración de voluntad y el segundo de conocimiento- que se exteriorizan mediante el estampado de un sello – o visado - con las leyendas de estilo al frente o reverso del plano que se pretende inscribir y evidencia su ajuste o conformidad al ordenamiento.

El rechazo comporta la negativa del MINAE a impartir el visto bueno para el registro del plano que se somete a su consideración.

Cabe recordar que:

• a)el plano levantado unilateralmente e inscrito en el Catastro no comprueba por sí solo la posesión ni menos la propiedad sobre un terreno (Código Civil, art. 301, nuestro dictamen C-228-98 y jurisprudencia que ahí se cita, a la que se agregan los votos de la Sala Primera de la Corte números 06-F-90, 56-94); b) que los bosques y terrenos forestales constitutivos del Patrimonio Natural del Estado son de dominio público, la posesión de los particulares no causa derecho alguno a su favor, ni pueden inscribirlos a su nombre mediante información posesoria (Ley Forestal, arts. 13 y 14), y c) que compete al administrado demostrar la adquisición del título de propiedad que alegue dentro de un área protegida afectada al demanio (dictamen C-128-99).

VICIOS QUE SE ACHACAN AL VISADO E INSCRIPCIÓN DE PLANOS En resumen, son tres los vicios que se achacan al visado: incompetencia del funcionario que lo recomendó y falta de los presupuestos requeridos para ello, con incorrección de trámites e inobservancia de instrucciones legales giradas.

El problema de inhabilitación o extralimitación de funciones en el servidor que preparó el informe no apareja un vicio de incompetencia manifiesta en el órgano que expidió el visado, a menos que lo fuere por otras razones; circunstancia que no es ostensible. Si bien la órbita competencial delimita el radio de acción administrativa, en la especie la trascendencia externa se da a través del acto en que desembocó y converge la actividad de la Administración lesiva a los intereses públicos.

De todas suertes, el informe que contribuye a formar la voluntad del órgano decisor revestiría el carácter de acto preparatorio. La importancia en el proceso volitivo estará en función de su relieve para justificar y condicionar la autorización posterior y de la obligatoriedad de ajustarse a él, sin que hayan datos jurídicos que lo respalden.

Si bien se acepta que por derivación los defectos en los actos preparatorios pueden dar lugar a la nulidad del acto final, cuando han sido determinantes y pueden catalogarse de formalidad sustancial, habida cuenta del principio de concentración los vicios que los afecten deben impugnarse con el acto definitivo, excepto los actos con efectos propios (Ortiz Ortiz, Tesis de Derecho Administrativo, T. II. Ed. Stradtmann, S. A. San José, 1998, pg. 385; resolución del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo N° 7891 de 1998; art. 163.2, Ley General de la Administración Pública).

Esto por cuanto los actos preparatorios se rigen por la regla de la irrecurribilidad y no son susceptibles de impugnación individual, en vía administrativa o judicial, toda vez que no producen efectos jurídicos directos, salvo en los supuestos en que por ley puedan asimilarse a un acto final. Sea que no tienen la categoría de acto administrativo en sentido estricto a los fines del procedimiento anulatorio que regula la Ley General de la Administración Pública (arts.163.2, 345.3 idem; Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, art. 18.1; resoluciones de la Sala Constitucional N° 40072-95, de la Sala Primera de la Corte N° 30 de 1992 y 176 de 1991, del Tribunal Superior Contencioso Administrativo 7891 y 7893, ambas de 1998, y 001-2002).

La falta de presupuestos acerca de la posesión de los terrenos al momento de recomendar el visado son defectos que atañen al motivo. Su inexistencia generaría la nulidad del acto carente de causa legal, que en este caso no se percibe del mero contraste con las presuntas normas infringidas, pues requeriría un análisis comprobatorio valorativo.

La verificación fiel de datos posesorios anteriores a la creación del área protegida, que conserve la Administración en su poder, la práctica de inspecciones, el pedido de informes y corroboraciones de hechos para esclarecer las circunstancias presupuestales del acto podrían ser condicionantes para resolver la solicitud de visado. La tergiversación de los hechos o el inadecuado asentamiento de la realidad habría provocado que el funcionario autorizante del visado se basara en un motivo diverso del que debió inspirarse, y determinó una voluntad distinta de la que se hubiera exteriorizado de no mediar el error.

Es también en el motivo en el que incidiría la posible inobservancia de instrucciones en torno a la forma de constatar la situación posesoria, si las mismas se hubieren emitido debidamente, bajo una potestad de mando, cuya vigencia quedaría circunscrita al ámbito interno.

A la vez, el visado y consiguiente inscripción de planos impedirían realizar el fin o interés público al que el deben servir: proteger la integridad del Patrimonio Natural del Estado. Siendo el fin perseguido por el acto un requisito de legalidad, al frustrarse su consecución, derivaría en vicio de nulidad.

Tampoco surge de modo palmario, apreciable de inmediato y sin constatación de antecedentes, que la falta de seguimiento de trámites al formular el informe cambió aspectos significativos de la decisión final o se erigió en vicio esencial causante de nulidad. En los documentos remitidos se omite mencionar los textos que pautan ese trámite.

• 4)ACTUACIÓN PROCEDENTE: DECLARATORIA DE LESIVIDAD Es sabido que en virtud del principio de irretroactividad la Administración sólo puede volver sobre sus propios actos en las situaciones excepcionales que establece la ley.

Como el visado reconoce a terceros una situación de ventaja o derecho a gestionar el registro catastral de los planos dentro del área protegida en cuestión, tienen la naturaleza de acto administrativo (dictamen C-128-99, entre otros), y la nulidad que se atribuye no se vislumbra como evidente y manifiesta, a fin de solicitar su anulación en sede judicial es menester que el órgano superior de la jerarquía administrativa que lo expidió, de previo lo declare lesivo a los intereses públicos que ella representa, en resolución fundada, e impugnarlos seguidamente ejercitando la respectiva demanda ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. Es al proceso de lesividad al que debe recurrir la Administración cuando decida pedir la anulación de actos administrativos que reconozcan derechos a favor del administrado (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, resolución N° 230-96).

La declaratoria de lesividad tiene carácter informal, está exenta de tramitaciones procedimentales, notificación y recursos. Configura la primera etapa del proceso de revisión o el presupuesto procesal de la demanda que inicia la etapa formal e incluirá la pretensión de nulidad de los actos lesivos, con el objeto de que el órgano jurisdiccional declare si efectivamente hay lesión y anule el acto combatido (Sala Primera de la Corte, resolución 177-F-91).

Para realizar la declaratoria de lesividad la Administración cuenta con un plazo de cuatro años, a partir de la fecha en que se extendieron los visados y practicaron las inscripciones de los planos. La demanda debe presentarse dentro de los dos meses siguientes a esa declaración, so pena de caducidad (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, arts. 10.4, 12.2, 35.1, 35.2, 36.4 y 37.3°; y 183.3 de la Ley General de la Administración Pública, reformado por Ley 6815; resoluciones de la Sala Primera de la Corte N° 177-F-91 y 25 de 1995; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N° 230-95).

Sobre la obligatoriedad de la Administración de acudir al proceso de lesividad para dejar sin efecto un visado de planos, cfr. - entre otras -: resolución del Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 2421 de 16,55 hrs. del 18 de agosto de 1977.

4.1) RELACIÓN VISADO-INSCRIPCIÓN CASTASTRAL Si el visado es antecedente de la inscripción catastral que le sucede y hace posible, supedita su validez.

Los vicios de nulidad que gravitan sobre el primero producen un efecto reflejo en la etapa catastral ulterior que de él depende, desde que está en relación de medio a fin para lograrlo. Es una especie de invalidez sucesiva, por desaparecer un presupuesto jurídico necesario para la inscripción.

En vista de que el visado e inscripción catastral son autónomos, aunque complementarios, deben declararse lesivos ambos actos, la última por el Ministerio de Justicia y Gracia, e impugnarse en forma conjunta.

• 5)CONCLUSIONES De todo cuanto precede se colige que:
• 1)El denominado visado que extiende el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), del Ministerio del Ambiente y Energía, conforme a lo dispuesto en el artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional (Decreto Ejecutivo N° 13607-J del 24 de abril de 1982), en concordancia con el 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, mediante la anotación que un inmueble privado descrito en un plano se encuentra dentro de un área silvestre protegida, de propiedad estatal, y la autorización para inscribirlo en el Catastro Nacional, conlleva el ejercicio de una función certificante y autorizante.
• 2)Como los visados números 0917-2000 y 0916-2000 extendidos por el SINAC, que dieron origen a los planos A-656768-2000 y A-656769-2000 y describen dos inmuebles dentro de la Reserva Biológica Manuel Brenes, reconocen a sus titulares una situación de ventaja, a quienes faculta a gestionar la inscripción catastral, tienen (el visado e inscripción) naturaleza de actos administrativos, y la nulidad que se atribuye en la recomendación de los visados por parte de la Oficina Subregional de San Ramón (Area de Conservación Arenal) no se vislumbran como evidente y manifiesta, para solicitar su anulación en sede judicial es menester que el órgano superior de la jerarquía administrativa que los expidió (el Ministro), de previo lo declare lesivo a los intereses públicos que ella representa, en resolución fundada, para impugnarlos seguidamente ejercitando la respectiva demanda ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo.
• 3)Al ser el visado antecedente necesario de la inscripción catastral que le sucede y hace posible, supedita su validez. Por lo tanto, los vicios de nulidad del primero gravitan en la etapa catastral ulterior, desde que está en relación de medio a fin para lograrlo. Siendo autónomos, deben declararse lesivos ambos actos: el visado y la inscripción catastral, ésta última por el Ministerio de Justicia, a fin de impugnarlos en forma conjunta.
• 4)Para realizar la declaratoria de lesividad la Administración cuenta con un plazo de cuatro años, a partir de la fecha en que se extendieron los visados y practicaron las inscripciones de los planos. La demanda debe presentarse dentro de los dos meses siguientes a esa declaración, so pena de caducidad.
• 5)Debe recordarse que: a) Un plano levantado unilateralmente e inscrito en el Catastro no comprueba por sí solo la posesión de un terreno, ni menos su propiedad; b) Los bosques y terrenos forestales constitutivos del Patrimonio Natural del Estado son de dominio público, por lo que la posesión de los particulares no causa derecho alguno a su favor, ni pueden inscribirlos a su nombre mediante información posesoria; y c) Que compete al administrado demostrar la adquisición del título de propiedad que alegue tener dentro de un área protegida afectada al demanio.

Del señor Ministro, con la debida consideración, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area Agrario y Ambiental