Declassification and donation of national reserve land for the Potrero Grande Red Cross CommitteeDesafectación y donación de reserva nacional para el Comité de la Cruz Roja de Potrero Grande

Legal Opinion: 018 - J of 02/28/2023 PGR-OJ-018-2023 Ms. Nancy Vílchez Obando Head of Area Legislative Commissions V Legislative Assembly Dear Ms. Vílchez:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official letter no. AL-CE23120-0148-2022 of October 19, 2022, through which you require the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed in legislative file number 23.170, entitled “REMOVAL FROM PUBLIC USE AND AUTHORIZATION TO THE STATE TO SEGREGATE A PROPERTY IT OWNS AND DONATE IT TO THE ASOCIACIÓN CRUZ ROJA COSTARRICENSE, FOR THE BENEFIT OF THE COMITÉ AUXILIAR DE LA CRUZ ROJA DE POTRERO GRANDE, BUENOS AIRES”, the base text of which was published in La Gaceta no. 117 of June 23, 2022.

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our criterion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily attended to the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal criteria are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed to be of general interest.

By virtue of this, the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the mandatory nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this criterion is given by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, since we are not in the circumstances established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS REGARDING THE BILL

A. Regarding the motivation of the bill.

The explanatory memorandum of the bill indicates that the main reason supporting the initiative is the importance of the Comité Auxiliar de la Cruz Roja de Potrero Grande de Buenos Aires de Puntarenas and the need to provide it with adequate facilities and equipment. This, for the purpose of efficiently and effectively attending to the emergency calls that arise in the district and, additionally, providing support to the community in ambulance service, pre-hospital care, as well as the training processes and programs developed by the Cruz Roja for strengthening emergency and disaster prevention.

As indicated, the removal from public use (desafectación) is sought for a State-owned lot registered under folio number 6-18777-000, located in district one Buenos Aires, canton three Buenos Aires, of the province of Puntarenas, and the segregation of a 794 m² lot from said farm that will subsequently be donated to the Comité Auxiliar de la Cruz Roja Costarricense de Potrero Grande de Buenos Aires and registered in its name.

It is indicated that the donated property will be used exclusively so that the Asociación Cruz Roja Costarricense can build and expand the headquarters of its Comité Auxiliar de la Cruz Roja Costarricense de Potrero Grande de Puntarenas, which is already located on the land, for the provision of humanitarian assistance services.

It is stated that the Committee has taken steps to register it in its name, but that by virtue of the land being a property registered in the name of the State as national reserves, legislative authorization is required.

Finally, the proposal for removal from public use (desafectación), segregation, and donation is based on the social function fulfilled by the Committee of the Cruz Roja, for which—and for better expansion—it requires the stability of a property that provides it with security and its own premises.

B. Regarding the removal from public use (desafectación) and donation of public domain property.

Regarding the removal from public use (desafectación) of public domain property required for its donation by law of the Republic, it has been indicated that:

"As a consequence of the allocation to a public purpose or use, public domain property (bienes demaniales) is subject to a particular legal regime regarding its acquisition, use, enjoyment, and, where applicable, alienation. Traditionally, mortgaging, encumbering, seizing, or alienating such property is prohibited, except through removal from public use (desafectación). Indeed, these properties are generally characterized by their immunity from seizure, imprescriptibility, and inalienability, prohibitions that tend to protect and preserve the use of public domain property (bienes demaniales)." (Legal opinion no. PGR-OJ-100-2022 of July 22, 2022) The foregoing implies that the only way to change the destination of property allocated to the public domain is pursuant to the provisions of subsection 14 of article 121 of the Political Constitution, in relation to the powers of the Legislative Assembly:

"ARTICLE 121.- In addition to the other powers conferred by this Constitution, the Legislative Assembly has the exclusive power to: (...) 14) Decree the alienation or the application to public uses of the Nation's own property. (...)" Regarding the necessary removal from public use (desafectación) of public domain property, the Constitutional Chamber has ruled that:

"...public domain property, by the will of the legislator, has a special destination of serving the community. That destination can only be modified by the same legislator, this because public domain property (bienes demaniales) is subject, by its vocation and nature, to a special legal regime, and therefore, changing the destination previously determined by law or removing a property from public use (desafectar) shall be the exclusive competence of the ordinary legislator." (Vote no. 0797-2009 of 11:43 a.m. on January 23, 2009—Bold added) Specifically regarding the removal from public use (desafectación) and the institute of donation of public domain property, we have indicated:

"II. REMOVAL FROM PUBLIC USE (DESAFECTACIÓN) AND DONATION OF PUBLIC PROPERTY. On several occasions, this Attorney General's Office has pointed out that legislative-type authorizations for the State and its institutions to donate real property in favor of public or private law entities have the purpose of removing the legal obstacle so that the registered owner of the property can agree to its disposition by means of an administrative act, given that donation is, in principle, a prohibited act for the Administration, due to the nature of public property and because this is not part of its ordinary activity (see, among many others, legal opinion No. OJ-116-2021 of July 15, 2021). On this subject, through our opinion number C-094-2019 of April 3, 2019, we indicated that donation constitutes 'a translative act of ownership, of a gratuitous nature, by which the purpose of transferring a good to the donee is fulfilled in accordance with article 1393 and following of the Civil Code.' Likewise, in legal opinion No. OJ-096-2007 of September 26, 2007, cited in said opinion, we stated: «...The doctrine defines donation “doni datio” as an act of liberality through which a person (physical or legal) transfers to another, gratuitously, the ownership of a thing through a contract that requires for its perfection the consent or acceptance of the counterparty (donee). According to Luis Díez Picazo, donation is an act of liberality by virtue of the “animus donandi” or liberal intent, which is nothing other than the consent required for every legal transaction; regardless of what the internal motives that might have moved the agent were.» In the case of public property, the donation must be accompanied by legal authorization enabling the disposition of the assets—in accordance with the requirements derived from the principle of legality[1] provided in Article 11 of the Political Constitution and Article 11 of the General Law of Public Administration—and a removal from public use (desafectación) if the real property is public domain. Regarding this last aspect, we have explained:

'It is important to note, first, that such a specific donation authorization is limited by the nature or type of property one wishes to dispose of, so a prior and case-by-case study will be required to determine compliance with additional legal requirements prior to the donation or corresponding legal transaction (Opinion C-094-2019, of April 3, 2019), since if the intent is to donate a property that is allocated to a public purpose, said generic legal authorization would not be sufficient; rather, a special or specific legal norm would be needed that expressly removes it from public use (desafecte) and also authorizes its alienation (Among many others, pronouncements OJ-050-2020 of March 10, 2020, and OJ-098-2021, of May 19, 2021).

It should be recalled that, as the Constitutional Chamber itself has determined: «the removal from public use (desafectación) of public domain property must be specific and concrete, as it can never be general...» (Resolution No. 2408-2007 of 4:13 p.m. on February 21, 2007). «(...) only by law can they be deprived of or have modified the special regime that regulates them, removing them from public use (desafectándolos), which means separating them from the public purpose to which they are linked. It requires an express and concrete legislative act, in such a way that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a specific and individualized property from the public domain (demanio público), without a generic, and much less implicit, removal from public use (desafectación) being possible; that is, in this matter there cannot be an «open type of removal from public use (desafectación)», which the Administration, through its discretionary acts, completes. It must also be noted that any removal from public use (desafectación), as it comes from a legislative act, is subject to ordinary jurisdictional controls.» (Vote no. 10466-2000 of 10:17 a.m. on November 24, 2000. Reiterated in votes nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, among others. The highlighting is ours). (legal opinion No. PGR-OJ-127-2022 of September 29, 2022) In short, the legal norm containing the authorization to dispose of the property through donation constitutes an indispensable requirement to carry out the transfer of ownership of the property. Therefore, the State Notary could not execute the public deed without the body, entity, or public company being legally enabled for such purposes (see article 7 of the Notarial Code)." (Legal opinion no. PGR-OJ-192-2022 of December 15, 2022—Bold added).

C. Background of the farm folio number 6-18777.

From a review of the registry background of the farm, which at the time was registered under folio number 6-18777 and is currently closed in accordance with the provisions of articles 472 and 474 of the Civil Code (no. 63 of September 28, 1887); it is apparent that it is land that formed part of the lands registered in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario—currently INDER—for titling programs in national reserve areas throughout the country, according to what was established by the Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales (no. 7599 of April 29, 1996). (Volume 2140, Entry 01) Subsequent to the declaration of unconstitutionality of Law no. 7599—by vote no. 8560-2001 of 3:37 p.m. on August 28, 2001, of the Constitutional Chamber—and of the Reglamento para la titulación en reservas nacionales (approved by agreement of the Board of Directors of the IDA, in session 055-02, of August 12, 2002)—by vote no. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007—the IDA proceeded to send a request to the National Registry for the cancellation of some of the registration folios—among them the farm with folio number 6-18777—returning said properties to State ownership and maintaining their national reserve status. (Volume 574, Entry 43018) Because it is an unregistered real property, given that its folio number is cancelled, and according to the registry background set forth, it is land classified as a national reserve of the State, as provided by article 11 of the Ley de Tierras y Colonización (no. 2825 of October 14, 1961). That is, it is land included within the limits of the Republic that is not registered as private property, nor as property of the Municipalities or any Autonomous Institution.

Regarding the nature of national reserves, the Constitutional Chamber has indicated:

"National reserves are subject by right to the (forestry) regime because they belong to the State.... Lands considered as national reserves are immediately allocated to the purposes of forestry regulations; on them, the State can create forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, and biological reserves, thus forming the forestry heritage; to colonize or alienate them, legislative authorization is required, and when they are possessed by third parties, these persons acquire no right, with the State's right to reclaim being imprescriptible." (Vote no. 4587-1997 of 3:45 p.m. on August 5, 1997).

In this sense, article 13 of the Ley Forestal (no. 7575 of February 13, 1996) stipulates that the natural heritage of the State (PNE) shall be constituted by forests and forestry lands of national reserves, of areas declared inalienable, of farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real properties guaranteeing credit operations with the National Banking System that become part of their assets.

For its part, article 15 of that same regulatory body provides that Public Administration bodies are prevented from swapping, assigning, alienating, handing over, and leasing rural lands of their property or under their administration, without them having first been classified by the Ministry of Environment and Energy (MINAE).

Therefore, given that the farm intended to be removed from public use (desafectar), segregated, and donated to the Comité Local de la Cruz Rojas de Buenos Aires is, without a doubt, a national reserve allocated to the public domain regime (régimen demanial); it is indispensable to have the technical criterion of MINAE, for the purpose of determining if the area intended to be segregated from the farm in question possesses forests or forestry lands that could make it susceptible to forming part of the Natural Heritage of the State (PNE).

Determining whether the land is part of the PNE or not is a sine qua non requirement for the removal from public use (desafectación) of the property to occur. As has been indicated, what the Ley Forestal incorporates into said heritage, in addition to the protected wilderness areas, are "the forests and forestry lands of the national reserves." Regarding the technical criterion of MINAE with respect to the farms that formed part of the titling program in national reserves, in opinion no. C-321-2003 of October 9, 2003, it was pointed out that in the decrees—which, based on Law no. 7599, transferred lands to the IDA—it is not clearly recorded that the corresponding classification by said ministry was carried out, in order to determine whether the lands, or part of them, fell within the scope of application of article 13 of the Ley Forestal or not.

In this regard, it was indicated:

"V.2) MANDATORY HEARING TO MINAE. From the lands to be transferred and registered in the name of the IDA, Law 7599 excluded those 'subject to administration by the Ministry of Environment and Energy' (article 3).

Before the Instituto de Desarrollo Agrario communicated to the Executive Branch the chosen titling zone, so that it could prepare the corresponding Decree, it had to inform the Ministry of Environment and Energy, so that it could issue a pronouncement regarding the allocation of lands of forestry use or in conservation areas, heritage of the State.

MINAE was obligated to communicate to the IDA, before the issuance of the Decree and within two months following the receipt of the request, if the sector comprised protected wilderness areas, in their different management categories, without administrative silence operating (articles 6, paragraph 2, and 7).

The terms of that response denote that the emphasis of the mandatory consultation lay on the declaration of protected wilderness areas, of state heritage. But it did not have the virtue of removing from public use (desafectar) other property or lands of public domain by legal allocation, such as those listed in article 13 of the Ley Forestal, which were omitted." (Bold added) The cited opinion continues to state:

"1) The Decrees that, based on Law 7599, transferred lands to the IDA to execute the titling programs reveal that the Ministry of Environment and Energy was granted a hearing when issuing them and that it authorized the titling of the lands, because they were not 'within the management categories of article 8 of Law 7599'... (...) 2) The response of the Ministry of Environment and Energy in all those Decrees pertains to the different management categories or protected wilderness areas that make up the Natural Heritage of the State, and makes no mention of the forests and forestry lands listed in article 13 of the Ley Forestal, which also constitute it.

It is not expressly recorded that MINAE carried out the case-by-case classification of the properties to determine their suitability, as ordered by article 15 ibid. However, uncertainty remains because the Decrees, in their articles, indicate that the lands are destined for: 'agriculture and livestock' (Decree 28743, article 3 and 28744, article 2) and for 'pasture and agriculture' (Decree 287445, article 2, and 28746, article 2). (...) In contrast, article 7 ibid. obligated MINAE to communicate to the IDA, within two months following receipt of the request, if the areas included in the titling zone were declared by law or decree to be a protected wilderness area: 'management category within the conservation areas'.

MINAE could not, and cannot, consent to the transfer to the IDA, via Decree, of forestry lands or forests of national reserves or other components of the Natural Heritage of the State, which by law it must conserve and administer, even if they do not have a protected wilderness area declaration." (C-321-2003 of October 9, 2003. Bold added).

By virtue of the foregoing, it is indispensable that this bill previously have the technical criterion of MINAE determining whether the land proposed to be removed from public use (desafectar), segregated, and donated has or does not have lands consisting of forests and/or forestry lands.

The requirement of the technical criterion by MINAE becomes relevant, not only to determine if it involves land with forests and forestry lands susceptible to forming part of the PNE, but also to define which institution will be in charge of the administration of the land intended to be removed from public use (desafectar), segregated, and donated.

On the matter, the Constitutional Chamber, in judgment no. 1963-2012 of 1:45 p.m. on February 15, 2015, resolved that it is the responsibility of MINAE to classify the lands that are national reserves in order to distinguish which form part of the PNE and consequently fall under its administration, and which—on a residual basis—would be the responsibility of INDER for not being of forestry suitability.

Thus, said court resolved by indicating:

"Within the new context created by constitutional article 50, after the partial reform of 1994, what is in accordance with Constitutional Law is that the lands of the national reserve be administered and classified by MINAET and only when said body has ruled out that they do not belong to the Natural Heritage of the State could they be administered by INDER in accordance with the granted competence framework." Referencing that judgment, in our opinion no. C-223-2015 of August 19, 2015, we concluded that:

"1) The lands of the national reserve are administered and classified by MINAE. 2) It allows the administration of national reserves by Inder on a residual basis. After MINAE has ruled out that those lands 'do not belong to the Natural Heritage of the State' or 'have no environmental vocation', 'they could be administered by INDER in accordance with the granted competence framework.'" Now, in the event that MINAE determines that the land in question, or part of what is intended to be segregated from it, constitutes land with forest cover (cobertura boscosa) or forestry suitability, it is automatically incorporated into the natural heritage of the State. It could also happen that MINAE determines that the land has an environmental vocation and therefore considers that a protected wilderness area should be established, in which case it would also be incorporated into the natural heritage of the State.

In those circumstances, to proceed with what the bill intends, a technical report on the feasibility or not of reducing the natural heritage of the State would also be required.

Article 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998) establishes that the objectives, classification, requirements, and mechanisms for establishing or reducing protected wilderness areas are determined in the Organic Law of the Environment (no. 7554 of October 4, 1995). The Organic Law of the Environment, for its part, stipulates in its article 38 that the reduction of protected wilderness areas, whatever their management category, can only be done by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure.

In this regard, it must be taken into account that the Constitutional Chamber has developed the principle of non-reducibility (irreductibilidad) of protected areas, according to which it is not possible to reduce the area of a protected area except by means of a law and if there is a technical study certifying that this reduction will not affect the natural resources of the zone. (See votes nos. 1056-2009 of 2:59 p.m. on January 28, 2009; 13367-2012 of 11:33 a.m. on September 21, 2012; 12887-2014 of 2:30 p.m. on August 8, 2014; 673-2019 of 12:00 p.m. on January 16, 2019, among others).

And indeed, this principle has been applied by that Constitutional Court to any property of the natural heritage of the State and to any type of public domain property of environmental importance:

"With which, it is clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the content of article 50 of the Political Constitution, the technical studies necessary to remove a public domain property from public use (desafectar), in general, and, specifically, to remove from public use (desafectar) lands that form part of the natural heritage of the State, must be carried out prior to or during the processing of the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a substantial requirement that makes the law thus approved unconstitutional, due to an essential defect in the processing of the legislative file for the formation of the law. With this, as stated in the last cited judgment, a general principle of Law is also violated which establishes that legal norms bind even the authority that has issued them, in this case the legislator, in accordance with the general principle of the singular non-derogability of a norm for the specific case, which has constitutional rank. In this case, the legislator omitted to observe the content of article 38 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, to which the legislator submitted upon its enactment and which obligates the legislator to have prior technical studies before enacting a law that reduces or removes from public use (desafecte) a public domain property that forms part of the natural heritage of the State, a protective zone, a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest." (Vote no. 2375-2017 of 10:40 a.m. on February 15, 2017. Bold added).

Even on the occasion of an unconstitutionality action against article 8 of the Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, the Chamber had ordered that:

"The foregoing does not imply that the State cannot remove from public use (desafectar) a specific area by virtue of the fact that the purposes for which it was protected are no longer being fulfilled, or that it may even be intended to title specific zones; however, it can be done where a prior technical study exists demonstrating the nature of the area to be titled and the possible coexistence of both human beings and the ecosystem as well as the consequences derived therefrom, therefore it cannot be permitted to title areas of this nature indiscriminately, since this would go against the very environmental conservation policies that the State has pursued by virtue of the duties mandated by the Political Constitution and the International Agreements it has signed. This Chamber, in judgment No. 7294-98 of October 13, 1998, indicated: 'From the transcribed judgment, it is clear that once a specific area has been declared a protective zone by an act of the State, the latter cannot simply remove it from public use (desafectarlo) in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of constitutional article 50.'" (Vote no. 2988-1999 of 11:57 a.m. on April 23, 1999).

Otherwise, in the scenario where MINAE determines that there are no lands with forestry suitability that should form part of the PNE, and that these are lands that on a residual basis—as resolved by the Constitutional Chamber—come under the administration of INDER; it is important to take into consideration what Law no. 2825 establishes regarding the formation of INDER's assets.

In this sense, article 41, subsection a) stipulates:

"Article 41.- The assets of the Instituto de Tierras y Colonización shall consist of, for the purposes of this law, in addition to the capital referred to in subsection d) of article 8 of the Ley de Fomento Económico, No. 2466 of November 9, 1959, the following goods and contributions: a) The national reserves and lands that the State transfers to it, as well as those that the Institute acquires through legal means, for the purposes established by this law. For this purpose, the Executive Branch is authorized to transfer to the Institute, at the latter's request, through the Attorney General's Office of the Republic, the lands deemed necessary for the purposes of this law, within a term of six months to be counted, in each case, from the date on which the corresponding transfer is requested by the Executive Branch..." (Bold added) Along the same lines, subsections a) and b) of article 34 of the Law that Transforms the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto de Desarrollo Rural (INDER) and Creates the Secretaría Técnica de Desarrollo Rural (no. 9036 of May 11, 2012), stipulate that the assets of INDER shall consist—among other goods—of the lands of the private domain of the State or its institutions that are transferred to INDER, in accordance with the law, and the lands that INDER acquires by any legal means and those it recovers in peasant settlements, to be used for its programs.

Regarding the lands under the administration of INDER, Law no. 9036 establishes the following competencies:

"ARTICLE 16.- Competencies and powers of INDER (...) c) Buy, sell, lease, donate, establish trusts, usufruct tangible and intangible property, services, as well as invest in securities and receive donations. (...) h) Administer the lands that are part of its assets and those it acquires or that are transferred to it, for the execution of development plans for rural territories, in fulfillment of the social, economic, and environmental function of property, within the concepts of multifunctionality and sustainable development. (...) n) Exercise the administration of its assets." (Bold added) From the recently transcribed regulations, it is apparent that the lands that constitute national reserves and that have been transferred to the institute form part of its assets. This, of course, provided that the prior classification through technical criterion by MINAE has been carried out.

Notwithstanding the foregoing, it is important to emphasize that even though the statute grants broad powers to INDER to dispose of real property forming part of its patrimony, the Constitutional Chamber has held that lands subject to parceling programs constitute public domain property (bienes demaniales) and, consequently, are inalienable lands:

“II. Regarding Administrative Eviction before the Institute of Agrarian Development. Pursuant to Article 3 of the Law Creating the Institute of Agrarian Development, said institute may and must carry out all replevin actions in order to recover property in its name that is illegally occupied. Thus, administrative eviction is one of the mechanisms that IDA has at its disposal to recover such property, which is of a public nature. Now, regarding the issue of due process, this Chamber has repeatedly indicated that, in the case of actions aimed at the recovery of public domain property, it is not necessary to conduct a prior procedure, since this type of property is inalienable, imprescriptible, and unseizable. In this regard, in judgment number 2006-15775 of 16:09 hours on October 31, 2006, the following was considered:

‘II. The resolution challenged by the appellants, number 3225-06-D.M. of thirteen hours fifty minutes on September 7, two thousand six, establishes that the property in question is owned by the Institute of Agrarian Development, a public law institution. That public law status of the property owner extends to its properties, which thereby become “public domain property.” (…)

III.It is clear, then, that since the occupied property is a public good, no prior procedure is necessary before its eviction, since it is only necessary to verify, on site, that the invaded property is effectively owned by the managing institute or public body. In that sense, the ordered eviction does not violate any fundamental right and is appropriate, since being public domain property, any possession is precarious and, therefore, it is irrelevant how long the appellants have possessed it, nor what possessory acts they have performed; nor is it necessary to grant any hearing to the possessors, since the precariousness of their situation means that they can be evicted at any time, giving them only a reasonable period for voluntary eviction, which was respected by the respondent authorities and has been amply fulfilled (note that the notification—according to the appellants’ own statement—occurred on October twelfth of this year, they were granted seventy-two hours for voluntary eviction, and the eviction was effected on October twenty-fifth last). Since there are no reasons to vary the jurisprudence established by this Tribunal on this matter, the appropriate course is to dismiss the appeal. (In the same sense, see judgment number 2000-08138 of sixteen hours twenty-four minutes on September twelve, two thousand).’

In the specific case, from the list of proven facts, it is inferred that the Institute of Agrarian Development is the registered owner of parcel number 45 of Asentamiento Asunción Norte, located in the District of Río Blanco, Central Canton of Limón, Province of Limón, which is registered in the Public Property Registry under real folio 016292-000. Thus, it is clear that the property that was being occupied by the protected party is of a public nature, over which no possessory right can be claimed.

(…) Under that understanding, this Tribunal considers that in the case before us, even though the property to be recovered is of a public domain nature, the truth is that, in order to protect the rights of the protected party, it granted all due process guarantees; therefore, no violation of the fundamental rights of the appellant is observed, which is why on this point the appeal must be dismissed.” (Voto no. 12417-2008 of 17:14 hours on August 14, 2008—boldface added).

The foregoing is reinforced by the provision in subsection a) of Article 12 of Law No. 2825, which establishes that the national reserves are subject to the purposes of said law. That is, the lands of the national reserves are subject to a public purpose because part of the purposes of Law 2825 is—in accordance with Article 1—to recognize the existence and legitimacy of private property, linking the citizen to a sound regime of land possession.

Thus, the lands of the national reserves that residually remain under the administration of INDER because they are not part of the PNE are evidently subject to the various parcel titling programs, and consequently are public domain property that requires prior removal from the public domain (desafectación). This has been expressly recognized by the Constitutional Chamber, when it held, regarding the national reserves, that “to colonize or alienate them, legislative authorization is required, and when they are possessed by third parties, these acquire no right, the State’s right to bring replevin being imprescriptible.” (Voto no. 4587-1997 of 15:45 hours on August 5, 1997).

Although the land that at one time was registered under folio 6-18777 was transferred by the State to INDER (Tomo 2140, Folio 259), with the communication sent by INDER to the National Registry, said folio was canceled and the real property—for registry purposes—ceased to be under INDER’s administration.

For this reason, in view of the principle of registry certainty that characterizes our system and, given that the folio of the real property that is intended to be removed from the public domain, subdivided (segregar), and donated is canceled, it is advisable that once the corresponding technical studies referred to above have been carried out, the real property be registered under the authority of the relevant body, prior to the removal from the public domain, subdivision, and donation.

Regarding registry certainty, in opinion no. C-190-2015 of July 23, 2015, it was stated:

“In our registry system, we are governed by a system of two presumptions: accuracy and completeness. The first results in the legitimacy to dispose of the right that corresponds to the registered titleholder, as established in Article 452 of the Civil Code, which provides that real rights may be created by whoever has their right registered in the Registry, or by whoever acquires it in the same instrument of its creation.

As for the second, in accordance with Article 455 of the Civil Code, according to which what does not appear in the Registry does not exist in the extra-registry reality, it is interpreted that the entries are perfect and complete.

(…)

The National Registry came into legal existence with the purpose of guaranteeing the security of registered property or rights vis-à-vis third parties, through the publicity of these property or rights, in accordance with the technical procedures at its disposal. (Article 1 of the Law for the Registration of Documents in the Public Registry, number 3883).” (Boldface added) Thus, for reasons of legal certainty and to guarantee that the ultimate objective of the project materializes and the property is registered in the name of the Comité de la Cruz Roja of the locality, it is necessary for it to be registered as an individualized property.

The foregoing is also important because the Constitutional Chamber has indicated that “the removal of public domain property from the public domain must be specific and concrete, as it can never be general…” (Voto no. 2408-2007 of 16 hours 13 minutes on February 21, 2007). And, therefore, it is necessary to individualize and delimit the portion of land intended to be removed from the public domain, by preparing the corresponding cadastral map and managing the registration of the land as an individualized plot.

D. Regarding the articles of the bill.

In view of the recommendation given regarding the prior registration of the property, after addressing the observations raised regarding the removal of the land from the public domain, it is recommended to modify the wording of Article 1 of the bill, since it indicates that the real property “registered under the real folio system, folio number one eight seven seven seven (No. 18777)” is being removed from the public domain, but, as indicated, said folio is currently canceled.

Furthermore, since it must first be determined which institution is responsible for the administration of said real property and the registration of the land intended to be removed from the public domain must be requested in the Public Registry, it is only then that the new folio number and characteristics of said real property will be available, which must be set forth in Article 1.

Regarding the removal from the public domain, it must relate only to the area intended to be subdivided and donated. That is, only with respect to the 794 m² that are ultimately intended to be donated, and not the 12,640,562.02 m² of the entire land, since there would be no reason to remove the entire area from the public domain when what is intended to be used for a different purpose is only a part thereof. Therefore, it is suggested to modify said article so that its wording makes it clear that the removal from the public domain (if applicable) will be only with respect to the area intended to be subdivided. This is because the current wording suggests that the entire plot that was at one time registered under folio no. 6-18777 would be removed from the public domain.

Regarding what is stated in the third paragraph of Article 2, it is necessary to indicate that the nature of the real property will be defined only when MINAE carries out the technical study and land classification set forth in the preceding section.

In relation to Article 3, which seeks to authorize the State to donate the lot to be subdivided, it should be noted that the State is already authorized to donate property and subsidize the Costa Rican Red Cross by Law No. 4478 of December 3, 1969. Therefore, including that provision is unnecessary.

In that sense, Article 1 of that law provides:

“Article 1—The State and its institutions are authorized to donate movable and immovable property and grant subsidies in favor of the Costa Rican Red Cross. The prior approval of the Comptroller General of the Republic shall be obtained, who must also examine the proper use of the donation.”

III. CONCLUSION

Based on the reasons set forth, although the approval of the bill entitled “REMOVAL FROM PUBLIC USE AND AUTHORIZATION TO THE STATE TO SUBDIVIDE A PROPERTY IT OWNS AND DONATE IT TO THE ASOCIACIÓN CRUZ ROJA COSTARRICENSE, FOR THE BENEFIT OF THE COMITÉ AUXILIAR DE LA CRUZ ROJA DE POTRERO GRANDE, BUENOS AIRES”—processed under legislative file number 23.170—is a strictly legislative decision, we respectfully recommend evaluating the observations and requirements set forth in this legal opinion.

Yours faithfully, Elizabeth León Rodríguez Viviana Castro Cerdas Procuradora Attorney ELR/vcc/lcm

Opinión Jurídica : 018 - J del 28/02/2023 28 de febrero de 2023 PGR-OJ-018-2023 Señora Nancy Vílchez Obando Jefe de Área Comisiones Legislativas V Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio no. AL-CE23120-0148-2022 de 19 de octubre de 2022, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el ESTADO PARA QUE SEGREGUE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD Y LO DONE A LA ASOCIACIÓN CRUZ ROJA COSTARRICENSE, EN BENEFICIO DEL COMITÉ AUXILIAR DE LA CRUZ ROJA DE POTRERO GRANDE, BUENOS AIRES”, cuyo texto base fue publicado en La Gaceta no. 117 de 23 de junio de 2022.

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

A. Sobre la motivación del proyecto.

En la exposición de motivos del proyecto se indica que la principal razón que fundamenta la iniciativa, es la importancia que reviste el Comité Auxiliar de la Cruz Roja de Potrero Grande de Buenos Aires de Puntarenas y la necesidad de proveerlo de instalaciones y equipo adecuados. Esto, con el propósito de atender eficiente y eficazmente las llamadas de emergencia que se presentan en el distrito y, además, brindar soporte a la comunidad en el servicio de ambulancia, la atención pre hospitalaria, así como los procesos de capacitación y programas que desarrolla la Cruz Roja para el fortalecimiento en la prevención de emergencias y desastres.

Según se indica, se pretende la desafectación de un lote propiedad del Estado inscrito bajo matrícula 6-18777-000, situado en el distrito uno Buenos Aires, cantón tres Buenos Aires, de la provincia de Puntarenas y la segregación de un lote de 794 m² de dicha finca que posteriormente será donado al Comité Auxiliar de la Cruz Roja Costarricense de Potrero Grande de Buenos Aires e inscrito a su nombre.

Se indica que el bien donado se destinará exclusivamente para que la Asociación Cruz Roja Costarricense pueda construir y ampliar la sede de su Comité Auxiliar de la Cruz Roja Costarricense de Potrero Grande de Puntarenas que ya se ubica en el terreno, para la prestación del servicio de asistencia humanitaria.

Se expone que el Comité ha realizado gestiones para inscribirlo a su nombre, pero que en virtud de que el terreno es un bien inscrito a nombre del Estado como reservas nacionales, se requiere la autorización legislativa.

Por último, la propuesta de desafectación, segregación y donación se fundamenta en la función social que cumple el Comité de la Cruz Roja para lo cual -y para una mejor expansión- requiere la estabilidad de una propiedad que le dote de seguridad y de un local propio.

B. Sobre la desafectación y donación de bienes de dominio público.

Sobre la desafectación de los bienes de dominio público requerida para su donación por ley de la República, se ha indicado que:

“Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.” (Opinión jurídica no. PGR-OJ-100-2022 de 22 de julio de 2022) Lo anterior implica que, la única forma de variar el destino de los bienes afectos al dominio público, responde a lo dispuesto por el inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política, en relación con las atribuciones de la Asamblea Legislativa:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: (…)

• 14)Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

(…)” Sobre la necesaria desafectación de los bienes de dominio público, la Sala Constitucional ha resuelto que:

“…los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario.” (Voto no. 0797-2009 de las 11:43 horas de 23 de enero de 2009-Se añade la negrita) Propiamente sobre la desafectación y el instituto de la donación de bienes de dominio público, hemos indicado:

”II. DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES PÚBLICOS. En varias oportunidades, esta Procuraduría ha señalado que las autorizaciones de tipo legislativo para que el Estado y sus instituciones puedan donar bienes inmuebles a favor de sujetos de derecho público o privado tienen la finalidad de remover el obstáculo jurídico para que el titular registral del bien pueda acordar su disposición por medio de acto administrativo, dado que la donación en principio es un acto vedado para la Administración, por la naturaleza que ostentan los bienes públicos y porque ello no es parte de su actividad ordinaria (ver, entre muchas otras, la opinión jurídica N° OJ-116-2021 del 15 de julio del 2021).Sobre este tema, mediante nuestro dictamen número C-094-2019 del 3 de abril del 2019, indicamos que la donación constituye “un acto traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar un bien al donatario conforme al artículo 1393 y siguientes del Código Civil”. Asimismo, en la opinión jurídica N° OJ-096-2007 del 26 de setiembre del 2007 citada en el referido dictamen, señalamos:«…La doctrina define la donación “doni datio” como un acto de liberalidad mediante la que una persona (física o jurídica) traspasa a otra, gratuitamente, la propiedad de una cosa mediante un contrato que requiere para su perfección del consentimiento o aceptación de la contraparte (donatario). Según Luis Díez Picazo, la donación es un acto de liberalidad en virtud del “animus donandi” o ánimo liberal, que no es otra cosa que el consentimiento que se exige para todo negocio jurídico; con independencia de cuáles fueron los motivos internos que hubieran podido mover al agente.»Tratándose de bienes públicos, la donación debe estar acompañada de una autorización legal que habilite la disposición del patrimonio –de conformidad con las exigencias derivadas del principio de legalidad[1] previsto en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública–, y de una desafectación si el bien inmueble es de dominio público. Sobre este último aspecto, hemos explicado:

«Es importante advertir, en primer lugar, que dicha autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021, de 19 de mayo de 2021).

Recuérdese que, según lo ha determinado la propia Sala Constitucional: «la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…» (Resolución No. 2408-2007 de las de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). «(…) solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes.» (Voto no. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de 24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, entre otros. Lo destacado es nuestro). (opinión jurídica N° PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022) En suma, tenemos que la norma legal que contiene la autorización para disponer del bien mediante donación constituye un requisito imprescindible para efectuar el traslado de dominio del bien. Por ello, la Notaría del Estado no podría realizar la escritura pública sin que el órgano, ente o empresa pública estén habilitados por ley para tales efectos (véase artículo 7 del Código Notarial).” (Opinión jurídica no. PGR-OJ-192-2022 de 15 de diciembre de 2022- Se añade la negrita).

C. Antecedentes de la finca matrícula 6-18777.

De una revisión de los antecedentes registrales de la finca, que en su momento estuvo inscrita bajo el número de matrícula 6-18777 y que actualmente se encuentra cerrada conforme con lo dispuesto por los artículos 472 y 474 del Código Civil (no. 63 de 28 de setiembre de 1887); se desprende que se trata de un terreno que formó parte de los terrenos inscritos a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario -actualmente INDER-, para programas de titulación en áreas de reservas nacionales en todo el país, según lo que establecía la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales (no. 7599 de 29 de abril de 1996). (Tomo 2140, Asiento 01) Posterior a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley no. 7599 -por voto no. 8560-2001 de las 15:37 horas de 28 de agosto de 2001 de la Sala Constitucional- y del Reglamento para la titulación en reservas nacionales (aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002) -por voto no. 2063-2007 de las 14:40 horas de 14 de febrero de 2007 -, el IDA procedió a remitir un exhorto al Registro Nacional para la cancelación de algunas de las matrículas de inscripción -entre ellas la finca con matrícula 6-18777- retornando dichos bienes a propiedad del Estado y manteniendo su condición de reserva nacional. (Tomo 574, Asiento 43018) Por tratarse de un bien inmueble sin inscribir, en razón de que su matrícula se encuentra cancelada, y según los antecedentes registrales expuestos, se trata de un terreno catalogado como una reserva nacional del Estado, tal y como lo dispone el artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización (no. 2825 de 14 de octubre de 1961). Es decir, se trata de un terreno comprendido dentro de los límites de la República que no está inscrito como propiedad particular, ni de las Municipalidades o alguna Institución Autónoma.

Sobre la naturaleza de las reservas nacionales, la Sala Constitucional ha indicado:

“Las reservas nacionales están sometidas de derecho al régimen (forestal) porque pertenecen al Estado…. Las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal; sobre ellas el Estado puede crear reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas, conformando así el patrimonio forestal; para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere autorización legislativa, y cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el derecho del Estado para reivindicar.” (Voto no. 4587-1997 de las 15:45 horas de 5 de agosto de 1997).

En ese sentido, el artículo 13 de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) estipula que el patrimonio natural del Estado (PNE) estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

Por su parte, el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo dispone que los organismos de la Administración Pública se encuentran impedidos de permutar, ceder, enajenar, entregar y dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).

Entonces, dado que la finca que se pretende desafectar, segregar y donar al Comité Local de la Cruz Rojas de Buenos Aires es, sin duda alguna, reserva nacional afecta al régimen demanial; es indispensable contar con el criterio técnico del MINAE, a efectos de determinar si el área que se pretende segregar de la finca en cuestión posee bosques o terrenos forestales que le hagan susceptible de formar parte del Patrimonio Natural de Estado (PNE).

Determinar si el terreno forma parte o no del PNE, es un requisito sine qua non para que se pueda dar la desafectación del bien. Tal y como se ha indicado, lo que la Ley Forestal incorpora a dicho patrimonio, además de las áreas silvestres protegidas, son “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales.” Sobre el criterio técnico del MINAE respecto de las fincas que formaron parte del programa de titulación en reservas nacionales, en dictamen no. C-321-2003 de 9 de octubre de 2003 se señaló que en los decretos -que con base en la Ley no. 7599 traspasaron tierras al IDA- no consta con certeza que se haya llevado a cabo la clasificación correspondiente por parte de dicho ministerio, en aras de determinar si los terrenos o parte de ellos, se encontraban o no dentro del ámbito de aplicación del artículo 13 de la Ley Forestal.

Al respecto se indicó:

”V.2) AUDIENCIA PRECEPTIVA AL MINAE. De las tierras a traspasar e inscribir a nombre del IDA, la Ley 7599 excluía las "sujetas a administración por parte del Ministerio del Ambiente y Energía" (artículo 3°).

Previo a que el Instituto de Desarrollo Agrario comunicara al Poder Ejecutivo la zona de titulación escogida, para que elaborara el correspondiente Decreto, debía informar al Ministerio del Ambiente y Energía, con el objeto de que se pronunciara respecto de la afectación de tierras de uso forestal o en áreas de conservación, patrimonio del Estado.

El MINAE estaba obligado a comunicar al IDA, antes de la emisión del Decreto y dentro de los dos meses siguientes al recibo de la solicitud, si el sector comprendía áreas silvestres protegidas, en sus distintas categorías de manejo, sin que operara el silencio administrativo (artículos 6°, pfo. 2°, y 7°).

Los términos de esa respuesta denotan que el énfasis de la consulta preceptiva radicaba en la declaratoria de áreas silvestres protegidas, de patrimonio estatal. Mas no tenía la virtud de desafectar otros bienes o terrenos de dominio público por afectación legal, como los enlistados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que se omitieron.» (Se añade la negrita) Continúa indicando el dictamen de cita:

“1) Los Decretos que, con asidero en la Ley 7599, traspasaron tierras al IDA para ejecutar los programas de titulación revelan que al Ministerio de Ambiente y Energía se le otorgó audiencia al emitirlos y que éste autorizó la titulación de las tierras, por no estar "dentro de las categorías de manejo del artículo 8° de la Ley 7599"…

(…)

• 2)La respuesta del Ministerio del Ambiente y Energía en todos esos Decretos recae en las distintas categorías de manejo o áreas silvestres protegidas que componen el Patrimonio Natural del Estado, y hace abstracción de los bosques y terrenos forestales enunciados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que también lo constituyen.

No consta en forma expresa que el MINAE haya hecho la clasificación casuística de los inmuebles para determinar su aptitud, como ordena el artículo 15 ibídem. Empero, queda la incertidumbre porque los Decretos, en su articulado, señalan que los terrenos se destinan a: "agricultura y ganadería" (Decreto 28743, artículo 3° y 28744,artículo 2°) y a "potrero y agricultura" (Decreto 287445, artículo 2°, y 28746, artículo 2°).

(…)

En cambio, el artículo 7° ibid. Obligaba al MINAE a comunicar al IDA, en dos meses siguientes al recibo de la solicitud, si las áreas comprendidas en zona de titulación estaban declaradas por ley o decreto, área silvestre protegida: “categoría de manejo dentro de las áreas de conservación”.

El MINAE no podía, ni puede, asentir en el traspaso al IDA, vía Decreto, de terrenos forestales o bosques de las reservas nacionales u otros integrantes del Patrimonio Natural del Estado, que por ley debe conservar y administrar, aunque no tengan declaratoria de área silvestre protegida.” (C-321-2003 de 09 de octubre de 2003. Se añade la negrita).

En virtud de lo anterior, es indispensable que el presente proyecto cuente previamente con el criterio técnico del MINAE que determine si el terreno que se propone desafectar, segregar y donar, cuenta o no con terrenos constituidos por bosques y/o terrenos forestales.

El requerimiento del criterio técnico por parte del MINAE adquiere relevancia, no solamente para determinar si se trata de un terreno con bosques y terrenos forestales susceptibles de formar parte del PNE, sino también para definir cuál institución quedará a cargo de la administración del terreno que se pretende desafectar, segregar y donar.

Sobre el particular, la Sala Constitucional, en sentencia no. 1963-2012 de las 13:45 horas de 15 de febrero de 2015, resolvió que corresponde al MINAE clasificar los terrenos que son reservas nacionales para así distinguir cuáles forman parte del PNE y en consecuencia quedan bajo su administración y cuáles -de manera residual- quedarían a cargo del INDER por no ser de aptitud forestal.

Así lo resolvió dicho tribunal al indicar al indicar que:

“Dentro del nuevo contexto creado por el artículo 50 constitucional, después de la reforma parcial de 1994, lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET y sólo cuando dicho órgano haya descartado que los mismos no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado”.

Haciendo referencia a esa sentencia, en nuestro dictamen no. C-223-2015 de 19 de agosto de 2015 concluimos que:

“1) Los terrenos de la reserva nacional son administrados y clasificados por el MINAE.

• 2)Admite la administración de las reservas nacionales por el Inder en forma residual. Después de que el MINAE haya descartado que esos terrenos “no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado” o “no tienen vocación ambiental”, “podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado.” Ahora bien, en el caso de que el MINAE determine que el terreno en cuestión, o parte de lo que se pretende segregar de éste, constituye terreno con cobertura boscosa o de aptitud forestal, éste se incorpora de manera automática al patrimonio natural del Estado. También podría suceder que el MINAE determine que el terreno tiene vocación ambiental y por ello estime que deba constituirse un área silvestre protegida, caso en el que también se incorporaría dentro del patrimonio natural del Estado.

En esos supuestos, para proceder con lo que pretende el proyecto se requeriría también, un informe técnico sobre la factibilidad o no de disminuir el patrimonio natural del Estado.

El artículo 58 de Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998), establece que los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir las áreas silvestres protegidas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 04 de octubre de 1995). La Ley Orgánica del Ambiente por su parte estipula en su artículo 38, que la reducción de las áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá hacerse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es posible reducir la cabida de un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional a cualquier bien del patrimonio natural del Estado y a cualquier tipo de bien de dominio público de importancia ambiental:

“Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017. Se añade la negrita).

Incluso, con ocasión de una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 8° de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, la Sala había dispuesto que:

“Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito. Esta Sala en sentencia No. 7294-98 del día 13 de octubre de 1998, indicó: " De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.” (Voto no. 2988-1999 de las 11 horas 57 minutos de 23 de abril de 1999).

Caso contrario, en el escenario de que el MINAE determine que no se está en presencia de terrenos con aptitud forestal que deban formar parte del PNE, y que se trata de terrenos que de manera residual -tal y como lo resolvió la Sala Constitucional- pasan a estar bajo administración del INDER; resulta importante tomar en consideración lo que establece la Ley no. 2825, sobre la conformación del patrimonio del INDER.

En ese sentido, el artículo 41, inciso a) estipula:

“Artículo 41.-Formarán el patrimonio del Instituto de Tierras y Colonización, para los efectos de esta ley, además del capital a que se refiere el inciso d) del artículo 8º de la Ley de Fomento Económico, Nº 2466 de 9 de noviembre de 1959, los siguientes bienes y contribuciones: a) Las reservas nacionales y tierras que el Estado le traspase, así como las que el Instituto adquiera por medio legales, para los fines establecidos por esta ley. Para este efecto, se faculta al Poder Ejecutivo para traspasar al Instituto, a solicitud de éste, por medio de la Procuraduría General de la República, las tierras que se consideren necesarias para los fines de esta ley, dentro de un término de seis meses que se contará, en cada caso, desde la fecha en que se pida el traspaso correspondiente por el Poder Ejecutivo…” (Se añade la negrita) En esa misma línea, los incisos a) y b) del artículo 34 de la Ley que Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural (no.9036 de 11 de mayo de 2012), estipula que el patrimonio del INDER estará conformado -entre otros bienes- por las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones que sean traspasadas al INDER, conforme a la ley y, las tierras que el INDER adquiera por cualquier medio legal y las que recupere en los asentamientos campesinos, para destinarlas a sus programas.

Sobre los terrenos bajo la administración del INDER, la Ley no.9036, establece las siguientes competencias:

“ARTÍCULO 16.- Competencias y potestades del INDER (…)

• c)Comprar, vender, arrendar, donar, constituir fideicomisos, usufructuar bienes muebles e inmuebles, servicios, así como invertir en títulos valores y recibir donaciones.

(…)

• h)Administrar las tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o le traspasen, para la ejecución de planes de desarrollo de los territorios rurales, en cumplimiento de la función social, económica y ambiental de la propiedad, dentro de los conceptos de multifuncionalidad y desarrollo sostenible.

(…)

• n)Ejercer la administración de su patrimonio.” (Se añade la negrita) De la normativa recién transcrita, se desprende que los terrenos que conforman las reservas nacionales y que hayan sido traspasadas al instituto, forman parte de su patrimonio. Esto claro está, siempre y cuando se haya llevado a cabo la clasificación previa a través de criterio técnico por parte del MINAE.

No obstante lo anterior, es importante recalcar que aún y cuando la norma otorga amplias facultades al INDER para disponer de los bienes inmuebles que formen parte de su patrimonio; la Sala Constitucional ha resuelto que los terrenos objeto de programas de parcelación, constituyen bienes demaniales y en consecuencia, se trata de terrenos inalienables:

“II.- Sobre el Desalojo Administrativo en sede del Instituto de Desarrollo Agrario. De conformidad con el artículo 3 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, dicho instituto puede y debe realizar todas las acciones reivindicatorias a fin de recuperar los bienes a su nombre que se encuentren ilegalmente ocupados. Así las cosas, el desalojo administrativo, es uno de los mecanismos que tiene el IDA a su disposición para recuperar esos bienes, los cuales son de naturaleza pública. Ahora bien, en cuanto al tema del debido proceso, esta Sala ha indicado en reiteradas ocasiones, que en tratándose de acciones tendentes a la recuperación de bienes demaniales, no resulta necesario realizar un procedimiento previo, pues este tipo de bienes, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Al respecto, en la sentencia número 2006-15775 de las 16:09 horas del 31 de octubre del 2006, se consideró lo siguiente:

«II.- La resolución que impugnan los recurrente, número 3225-06-D.M. de las trece horas cincuenta minutos del siete de septiembre del dos mil seis, tiene por demostrado que el inmueble en cuestión es propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario, institución de derecho público. Esa condición de derecho público de la propietaria del inmueble, se extiende a sus propiedades, las cuales se convierten por ese hecho en "bienes demaniales".

(…)

III.- Es claro entonces, que al ser la propiedad ocupada un bien público, no es necesario realizar ningún procedimiento previo a su desalojo, pues solamente debe verificarse, en el sitio, que el inmueble invadido sea efectivamente propiedad del instituto u órgano público gestionante. En ese sentido, el desalojo ordenado no viola ningún derecho fundamental y resulta procedente, pues al tratarse de un bien demanial, cualquier posesión resulta precaria y por ello, no tiene ninguna relevancia cuanto tiempo han poseído los recurrentes, ni cuáles actos posesorios han realizado; tampoco es necesario dar audiencia alguna a los poseedores, pues la precariedad de su situación hace que en cualquier momento puedan ser desalojados, dándoles solamente un tiempo prudencial para el desalojo voluntario, el cual fue respetado por las autoridades recurridas y se encuentra sobradamente cumplido (nótese que la notificación -según el propio dicho de los recurrentes- se produjo el doce de octubre de este año, se les confirieron setenta y dos horas para el desalojo voluntario, y el desalojo se hizo efectivo el veinticinco de octubre pasado). Debido a que no existen motivos para variar la jurisprudencia establecida por este Tribunal en esta materia, lo procedente es rechazar el recurso. (En igual sentido ver sentencia número 2000-08138 de las dieciséis horas con veinticuatro minutos del doce de septiembre del dos mil).» En el caso concreto, del elenco de hechos probados, se colige, que el Instituto de Desarrollo Agrario, es el propietario registral de la parcela número 45 del Asentamiento Asunción Norte, ubicada en el Distrito de Río Blanco, Cantón Central de Limón, Provincia de Limón, la cual se encuentra inscrita en el Registro Público de la Propiedad a folio real 016292-000. Así las cosas, resulta claro que el bien que estaba siendo ocupado por el amparado, es de naturaleza pública, sobre el cual no se puede alegar derecho de posesión.

(…) Bajo esa inteligencia, estima este Tribunal, que en el caso que nos ocupa, aún cuando el bien a recuperar es de naturaleza demanial, lo cierto es, que en aras de proteger los derechos del amparado, le otorgó todas las garantías del debido proceso, por lo que no se constata violación alguna a los derechos fundamentales del recurrente, motivo por el cual en cuanto ese extremo el recurso debe ser desestimado.” (Voto no.12417-2008 de las 17:14 horas de 14 de agosto de 2008-Se añade la negrita).

Lo anterior, se refuerza con lo que estipula el inciso a) del artículo 12 de la Ley no. 2825, al establecer que las reservas nacionales se encuentran afectas a los fines de dicha ley. Es decir, los terrenos de las reservas nacionales se encuentran afectos a un fin público por cuanto parte de las finalidades de la Ley 2825 es -de conformidad con el artículo 1- reconocer la existencia y legitimidad de la propiedad privada vinculando al ciudadano a un régimen sano de posesión de la tierra.

Así las cosas, los terrenos de las reservas nacionales que residualmente queden bajo la administración del INDER por no formar parte del PNE, evidentemente son objeto de los distintos programas de titulación parcelaria, y en consecuencia son bienes demaniales respecto de los cuales se requiere su desafectación previa. Así lo ha reconocido expresamente la Sala Constitucional, al disponer, sobre las reservas nacionales que, “para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere autorización legislativa, y cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el derecho del Estado para reivindicar.” (Voto no. 4587-1997 de las 15:45 horas de 5 de agosto de 1997).

Si bien el terreno que en su momento estuvo inscrito bajo la matrícula 6-18777 fue traspasado por el Estado al INDER (Tomo 2140, Folio 259), con el exhorto remitido por el INDER al Registro Nacional, dicha matrícula fue cancelada y el bien inmueble -para efectos registrales- salió de la administración del INDER.

Por ello, atendiendo al principio de seguridad registral que caracteriza nuestro sistema y, en vista de que la matrícula del bien inmueble que se pretende desafectar, segregar y donar se encuentra cancelada; es recomendable que una vez que se hayan llevado a cabo los estudios técnicos correspondientes antes aludidos, se proceda a inscribir el bien inmueble a cargo de la instancia que corresponda, de previo a la desafectación, segregación y donación.

En relación con la seguridad registral, en el dictamen no. C-190-2015 de 23 de julio de 2015, se indicó:

“En nuestro sistema registral, nos regimos bajo un sistema de dos presunciones: exactitud e integridad, la primera deviene en la legitimación para disponer del derecho que sería el titular registral tal y como lo establece el artículo 452 del Código Civil, al establecer que puede constituirse derechos reales por quien tenga inscrito su derecho en el Registro, o por quien lo adquiera en el mismo instrumento de su constitución.

En cuanto al segundo, de acuerdo con el artículo 455 del Código Civil, según el cual, lo que no consta en el registro no existe en la realidad extra-registral, por lo que se interpreta que los asientos son perfectos y completos.

(…)

El Registro Nacional, surge a la vida jurídica con la finalidad de garantizar la seguridad de los bienes o derechos inscritos con respecto a terceros, a través de la publicidad de estos bienes o derechos, de acuerdo a los procedimientos técnicos de que disponga. (Artículos 1 de la ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público número 3883).” (Se añade la negrita) De tal forma, por seguridad jurídica y para garantizar que el objetivo final del proyecto se materialice y el bien se inscriba a nombre del Comité de la Cruz Roja de la localidad, resulta necesario que éste sea inscrito como un inmueble individualizado.

Lo anterior cobra importancia, además, porque la Sala Constitucional ha señalado que “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…” (voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). Y, por tanto, es necesario individualizar y delimitar la porción de terreno que se pretende desafectar, levantando el plano catastrado correspondiente y gestionando la inscripción del terreno como una finca individualizada.

D. Sobre el articulado del proyecto.

En virtud de la recomendación dada en cuanto a la inscripción previa del bien, después de atender las observaciones expuestas en cuanto a la desafectación del terreno, se recomienda modificar la redacción del artículo 1° del proyecto pues se indica que se desafecta el bien inmueble “inscrito bajo el sistema de folio real matrícula número uno ocho siete siete siete (N.° 18777)”, pero, tal y como se indicó, dicha matrícula actualmente se encuentra cancelada.

Además, dado que primero debe determinarse a cuál institución corresponde la administración de dicho bien inmueble y solicitarse la inscripción del terreno que se pretende desafectar en el Registro Público, será hasta entonces que se cuente con el nuevo número de matrícula y características de dicho bien inmueble, las cuales deberán plasmarse en el artículo 1°.

En cuanto a la desafectación, ésta deberá ser únicamente en relación con el área que se pretende segregar y donar. Es decir, únicamente respecto de los 794m² que finalmente se pretenden donar y no, los 126405620,62 m² de la totalidad del terreno, pues no existiría razón para desafectar toda el área cuando lo que se pretende utilizar para un fin distinto es solo una parte de aquella. Por tanto, se sugiere modificar dicho artículo, para que de su redacción se entienda que la desafectación (en caso de que proceda), será únicamente respecto del área que se pretende segregar. Ello en virtud de que, por la redacción actual, se entiende que se estaría desafectando toda la finca que en su momento estuvo inscrita bajo la matrícula no. 6-18777.

Sobre lo indicado en el párrafo tercero del artículo 2°, es preciso indicar que, la naturaleza del bien inmueble será definida hasta que el MINAE realice el estudio técnico y de clasificación de terrenos expuesto en el apartado precedente.

En relación con el artículo 3°, el cual pretende autorizar al Estado para la donación del lote a segregar, tómese en cuenta que ya mediante Ley no. 4478 de 3 de diciembre de 1969 se autoriza al Estado a donar bienes y subvencionar a la Cruz Roja Costarricense. Por lo cual, incluir dicha disposición es innecesario.

En ese sentido, el artículo 1° de dicha ley dispone:

“Artículo 1-Se autoriza al Estado y a sus instituciones para donar bie­nes muebles e inmuebles y otorgar subvenciones en favor de la Cruz Roja Cos­tarricense. De previo se obtendrá la aprobación de la Contraloría General de la República, que deberá además examinar el buen uso de lo donado.”

III. CONCLUSIÓN

Con fundamento en las razones expuestas, si bien la aprobación del proyecto de ley denominado “DESAFECTACIÓN DEL USO PÚBLICO Y AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE SEGREGUE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD Y LO DONE A LA ASOCIACIÓN CRUZ ROJA COSTARRICENSE, EN BENEFICIO DEL COMITÉ AUXILIAR DE LA CRUZ ROJA DE POTRERO GRANDE, BUENOS AIRES” -tramitado bajo el expediente legislativo número 23.170-, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones y requisitos expuestos en la presente opinión jurídica.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez Viviana Castro Cerdas Procuradora Abogada ELR/vcc/lcm