Legislative authorization for donation of CNP propertiesAutorización legislativa para donación de inmuebles del CNP

Legal Opinion: 097 - J of 05/19/2021 MAY 19, 2021 OJ-097-2021 Mrs. Daniela Agüero Bermúdez Area Chief Legislative Commissions VII Legislative Assembly Dear Madam:

With the authorization of the Attorney General of the Republic, I respond to your communication AL-DCLEAGRO-065-2021 of January 19, 2021, in which a pronouncement was requested on the bill processed under file 22.191, entitled: "AUTHORIZATION OF DONATION OF REAL PROPERTY OF THE NATIONAL PRODUCTION COUNCIL IN FAVOR OF: AYA AND FEDEFÚTBOL AND AUTHORIZATION OF DONATION OF REAL PROPERTY OF THE NATIONAL REHABILITATION BOARD TO THE NATIONAL PRODUCTION COUNCIL." I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT The Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources agreed to consult this State body on the base text of Bill 2219.

In this regard, you are informed that this pronouncement is a legal opinion proper to the advisory function, which has no binding effects for this branch of the Republic. The Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) is the technical-legal advisory body for the various dependencies of the Public Administration, pursuant to the provisions of Articles 1, 2, 3, 4, and 5 of its Organic Law.

However, consultations formulated by members of Congress regarding a particular bill have been addressed with the purpose of contributing to the effective exercise of the high parliamentary functions conferred upon them by the legal system, through a non-binding legal opinion.

Therefore, the deadline established in Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly is not applicable to the Attorney General's Office.

CURRENT STATUS OF THE BILL According to the Legislative Assembly's website, the processing section indicates that it entered the agenda and commission debate on September twenty-ninth, two thousand twenty.

ON THE BILL Purpose of the bill. A type of legislative authorization.

The genesis of the bill comes from Law 9558, which conferred part of the domain of the property of the National Production Council (Consejo Nacional de Producción, CNP) from farm 510225 in Alajuela, authorizing the transfer of use of part of the farm in favor of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Acueductos y Alcantarillados, AyA) and the Costa Rican Football Federation (Federación Costarricense de Futbol) for a term of more than thirty years.

The bill for Law 9558 was analyzed by the Attorney General's Office, issuing legal opinion 032 of April 16, 2018, in which it was concluded:

"That the present bill could have problems of legislative technique, since, as has been explained, that provision of the initiative is of dubious practical application, which would establish that once the term of the agreement expires - which could be up to 30 years -, the assets would return to the National Production Council because by then the nature of the farm would have substantially mutated, in such a way that the buildings and transformations carried out on it would have made it, at that time, of little use for the functions of the National Production Council." As this advisory body pointed out, the impossibility over time for the CNP to use land necessary for the population's water supply was almost null since it sought to satisfy a different and probably greater public purpose.

Three years have passed since the entry into force of Law 9558, and this bill proposes the donation of two lots in favor of one public and one private subject, one of which does have an agreement resulting from the authorization made by the legislator.

The present bill refers to a typical legislative authorization for the disposal of assets of a public entity.

The nature of this rule is to remove the legal obstacle due to the regulatory absence of a body or entity to dispose of its patrimony. Due to its facultative nature, it cannot obligate the disposal of State assets, i.e., it is not imperative for the body or entity that is enabled to carry out the act.

Under this line, it is presumed that the initiative comes from the same public body or entity that holds title to the assets.

The real property owned by the central State and its institutions has an instrumental character for the satisfaction of public interest. The Financial Administration Law establishes that the accounting systems of the entities and bodies of the public sector must reflect the situation of the entity's patrimony (Article 15, subsection c). Likewise, there is administrative responsibility in relation to the omission, delay, negligence, or imprudence in the preservation and safeguarding of the assets or rights of the public patrimony or the adoption of willful actions against its protection (Article 110, subsection b).

The National Production Council, according to Article 2 of its Law 2035 of July 17, 1956, is an autonomous institute that has its own legal personality and enjoys functional and administrative autonomy. Ergo, the institute is solely responsible for its patrimony and its administration, execution, conservation, and custody.

The CNP is responsible for the administration of the assets to fulfill the purposes imposed by its Law of creation. However, to be able to allocate land to a different purpose or for it to leave its patrimony through an act of disposal other than that established in Article 29 of Law 2035, legislative authorization and de-affectation, if applicable, must be obtained.

However, as indicated, the legislative authorization for the disposal of assets does not imply, per se, binding and immediate execution, since, as indicated, the nature of this rule is facultative and not imperative.

Within the CNP's real estate patrimony, there may be assets that are not in use and may instead generate an asset that causes maintenance expenses, or it may be a property that, within government policies, may have a more preponderant public interest.

Therefore, the Legislative Assembly may authorize the act prohibited to the administration, but without substituting the administrative autonomy that the public entity enjoys by law.

Hence, this Attorney General's Office does not find within the explanatory memorandum a clear and evident manifestation from the National Production Council explaining the reasons in fact and in law and based on some technical report stating the disposal in question.

The CNP has administrative autonomy according to Article 2 of its Law of creation. This means it is not the Legislature's attribution to dispose of the assets it administers without the criteria and consent of its holder. However, the information in the legislative file reflects that the initiative was presented by the Executive Branch. Regarding this aspect, it is important to bring up the principle of coordination between the Executive Branch and its institutions.

The doctrine affirms that the Executive Branch can guide, organize, and integrate specific purposes of the entities into state purposes; however, this could affect administrative autonomy. (page 259, El poder Ejecutivo en Costa Rica, Magda Inés Rojas).

This same author noted: that administrative autonomy is the power of self-administration conferred upon an entity. If the Executive Branch imperatively determined the activity of an institution, it could decide on the opportunity, the moment, and the action of the entity, a situation that would affect administrative autonomy. (page 259 260 ibidem) In this same sense, it is important to mention that Law 9558 was processed within legislative file 20453, and promoted by ten deputies. However, the titleholder of the property, the National Production Council, through communication PE 641-17, dated August 28, 2017, the then executive president of the National Production Council, Eng. Carlos Monge Monge, indicated: finally, I must indicate that the text of the Bill, File No. 20.453, has been known by the institutional Board of Directors in Ordinary Session 2973, held on August 16 of the current year, and in the criteria expressed within that directive body, the rejection of the bill is clear and considerations are perceived that what is intended by the bill appears contrary to the interests, needs, and mandates for the National Production Council…". Despite the entity's refusal, the bill was approved.

It is important to keep in mind in this type of legislative authorization, for legislative procedural economy, to consider the will of the entity holding title to the property with respect for its administrative autonomy and the capacity for self-administration to exercise its functions according to the law, since legislative authorization is a prerequisite to remove the legal obstacle so that the entity can dispose of its assets in accordance with the principle of legality (Article 11 of the General Law and 11 of the Political Constitution).

We do not omit to indicate the coordination capacity of public entities with the Executive Branch for a greater public interest: The recognition in favor of the Executive Branch of a directive power constitutes one of the most important innovations of the General Law of Public Administration and later of the Budgetary Authority Law. This recognition is part of the process of centralization of power that the country has been experiencing since the late seventies and more recently of the attempts to rationalize state action. (p. 261 ibidem).

Therefore, it is recommended to have the approval of the Institute's Board of Directors before the Bill's approval, due to the legal nature of this type of legislative authorization.

ON ARTICLE ONE.

ARTICLE 1- Repeal Law number 9558 (Authorization to the National Production Council (CNP) to enter into a land management agreement with the Costa Rican Football Federation (FEDEFÚTBOL) and with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers).

The repeal of laws is an exclusive competence conferred at the constitutional level to this branch of the Republic, which can enact laws, reform them, repeal them, and give them authentic interpretation, with the exception made for the Supreme Electoral Tribunal, as dictated by numeral 121 of the Political Constitution.

Article 8 of the Civil Code establishes that:

"Laws are only repealed by subsequent ones, and against their observance, disuse nor custom or practice to the contrary cannot be alleged. The repeal will have the scope that is expressly provided and will also extend to everything in the new law, on the same matter, that is incompatible with the previous one. The simple repeal of a law does not restore the validity of those that it had repealed." The construction of the rule and its repeal may have political, economic, social, disuse, antiquity, or obsolescence motives, which must be directed at satisfying the public interest, providing legal certainty, and social, economic, and political order of the nation.

The repeal of norms is an exclusive power of the Legislative Assembly. Therefore, it is recommended to verify the status of the agreements, the rights and obligations contracted by the public entities, in case there is any legal situation that must be resolved through a transitional provision.

ON ARTICLE TWO ARTICLE 2- Authorize the National Production Council, legal identification number four -zero zero zero -zero four two one four six, the donation of 22,456 square meters of farm Registration Number 512605-000, in favor of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers.

The article intends to authorize the CNP to transfer a piece of land from the farm registered in the Real Property Registry number 512605-000 in favor of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers.

The analysis that must be carried out in relation to this type of authorization is to verify whether within the existing regulations the donation in favor of the parties subject to the Bill is enabled.

Law 2035 of July 17, 1956, of the National Production Council was reviewed, and it does not expressly authorize the entity to dispose of its patrimony. Therefore, in the first instance, the legislative authorization is appropriate.

Now, Article 19 of the Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers establishes that the State, municipalities, and any natural or legal persons, public or private, may make donations of any kind to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, without the need for a law or express acceptance. (…)”.

From the above, it follows that there is a generic rule that enables the State and public persons to make donations of any kind to AyA.

Therefore, we have a Legal authorization that enables the State and any public legal person to make donations to AyA, provided that the farm intended to be disposed of is a fiscal asset (bien fiscal) of the CNP and is neither affected by its Law of creation to fulfill its competencies nor acquired through expropriation; otherwise, it will require not only authorization but also legislative de-affectation.

As indicated in previous paragraphs, it is an indispensable requirement to have the approval of the CNP's Board of Directors, so as not to violate the CNP's administrative autonomy. As this is an initiative of the Executive Branch in accordance with Article 140, subsection 8 of the Political Constitution, it is recommended to have the entity's approval under the principle of administrative coordination.

ON ARTICLE THREE ARTICLE 3- The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers shall establish a special tariff for the water consumption charge of the National Production Council.

There are no substantive comments on the article. Establishing a special tariff would be a discretionary power of the institute, complying with what is established by its Law of creation and the corresponding regulations.

ON ARTICLE FOUR ARTICLE 4- Authorize the National Production Council, legal identification number four -zero zero zero -zero four two one four six, the donation of 10,798 square meters of farm registration number 512605-000 to the Costa Rican Football Federation.

The intent is to authorize the donation of 10,798 square meters to a private law subject. The authorization conferred in this bill becomes mandatory because the land is leaving the public sphere.

Likewise, it is important to note what was indicated regarding the entity's will to donate the land to the Costa Rican Football Federation, so the entity's approval must be obtained beforehand, and the land must not be destined for a public purpose and must be a disused asset, consequently, from the principle of administrative autonomy.

ON ARTICLE FIVE ARTICLE 5- The Costa Rican Football Federation shall supply itself with perishable and non-perishable food products and antiseptic alcohol through the National Production Council for the consumption of the national football teams.

The article is committing perishable and non-perishable food products and antiseptic alcohol from the National Production Council for the consumption of the national football teams.

Regarding the control over private funds and activities, Article 5 of Law 7428 of September 7, 1994, Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), establishes the following:

Article 5.- Control over private funds and activities. Any granting of patrimonial benefits, gratuitous or without any consideration, and any release of obligations, by the components of the Public Treasury, in favor of a private subject, must be given by law or in accordance with a law, in accordance with constitutional principles, and based on this Law shall be subject to the optional oversight (fiscalización facultativa) of the Office of the Comptroller General of the Republic.

When the benefit of a transfer of funds from the public sector to the private sector is granted, gratuitous or without any consideration, the private entity must administer it in a separate checking account in any of the state banks; in addition, it shall keep records of its use, independent of those corresponding to other funds of its property or administration. Likewise, it shall submit the budget corresponding to the granted benefit to the approval of the Office of the Comptroller General of the Republic.

The bill does not contain the necessary elements to define the form, mode, and time of the benefit, whether it is gratuitous or with some consideration, whether there must be some oversight by the entity granting the benefit or by the comptroller body due to its optional character conferred by the cited Article 5.

This bill is not the first authorization that grants some patrimonial benefit to a private subject like the Costa Rican Football Federation. As a precedent, there is Law 8354 of May 7, two thousand three, in which the Legislative Assembly in Article 4 ordered the Office of the Comptroller General of the Republic, by virtue of Article 5 of its Organic Law, to oversee its compliance. Likewise, it delimited the destination of the land and established in Article 3 a reversion clause as a sanction for non-compliance with the law or the dissolution or transformation of the beneficiary subject.

The bill under comment lacks any type of limitation, oversight, subsequent controls, and any reversion clause in case of non-compliance by the beneficiary, or any type of resolutory condition because it involves public funds, real property that is ceasing to satisfy a public interest in accordance with the Law of Creation of the CNP.

Likewise, it is important to note the legal obligation conferred by Law 7800 on the Costa Rican Institute of Sports (Instituto Costarricense del Deporte), in its Article 3, subsection n, regarding oversight in the use of public funds invested in sports and recreation:

Article 3.—The Institute shall have the following attributions:

• n)Oversee the use of public funds invested in sports and recreation and take the pertinent actions that guarantee a timely and effective accountability of those funds.

Therefore, it becomes obligatory for the Costa Rican Football Federation to submit semi-annual or annual reports on the use of the donated funds resulting from the bill under comment, and therefore that the article imposes this obligation.

ON ARTICLE SIX ARTICLE 6- Authorize the National Rehabilitation Board (Patronato Nacional de Rehabilitación) the donation of 16,764 square meters to the National Production Council, from the Farm registered in the Public Property Registry, under the real folio system registration number one-zero zero two eight seven eight three two-zero zero zero (No. 1- 00287832-000), province of San José.

The intent is to authorize the National Rehabilitation Board, legal identification number 3-007-045134, whose nature is a semi-autonomous institution endowed with administrative autonomy (a lesser public entity), with competence established by law. (regarding its nature, see opinion C-191-2001 and opinion C-059 of February 25, 2008).

The object of the transfer is farm 287632-000 in San José, which currently has a transferred easement (servidumbre) entry 323-15057-01-001. It has no annotations and, as publicized, measures thirty-three thousand five hundred twenty-eight square meters.

Similarly, it is required that the bill include the manifestation of will from the donating public subject regarding its consent to segregate and donate the land.

ON ARTICLE SEVEN.

There are no comments on this matter.

ON ARTICLE EIGHT ARTICLE 8- The State Notary's Office (Notaria del Estado) is empowered to execute the corresponding Deed of Donation, as well as any notarial act necessary for the proper registration of the document in the National Registry.

The competence of the State Notary's Office is given by Article 3, subsection c of its Organic Law and establishes that the State Notary's Office shall authorize the public deeds in which the State intervenes as a party to the act or contract.

Therefore, this provision reaffirms what is already established in a rule of equal rank, so there is no comment whatsoever.

THE EXONERATION IS A TAX-RELATED RULE, NOT A TRANSITIONAL PROVISION.

TRANSITIONAL 1- Exonerate from the payment of any type of tax to the Ministry of Finance for the donation of the real property corresponding to farm Registration Number 512605-000 and farm registration number 512605 000.

Regarding the concept of transitional provisions, this advisory body has indicated in opinion C-60-1999 of March 24, 1999, the following:

REGARDING TRANSITIONAL PROVISIONS Transitional provisions form part of Intertemporal Law as they tend to resolve conflicts of laws. Faced with the transience problems that the new law produces, the legislator establishes a legal regime applicable to pending legal situations. In that sense, the function of the so-called transitional provisions is to temporarily regulate certain situations, in order to adjust or accommodate the new regulation or to give a different and temporary legal treatment, of an exceptional nature, to certain situations. Facts that are not intended to be included within those new general regulations. It is important to highlight that at the base of the transitional rule is that need to respond to problems raised by the entry into force of the new law; that is its essence. It has been said that the content of transitional provisions consists of:

"a) The rules that regulate the legal regime applicable to legal situations prior to the law, whether declaring the application of the new one, whether declaring the survival of the old law, or establishing a transitional regime different from that established in both laws.

• b)The precepts that provisionally regulate new legal situations when their purpose is to facilitate the definitive application of the new law..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, cited by C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211" Regulation of the legal regime applicable to prior legal situations or, temporary regulation of new legal situations. In the same sense, Luis Diez-Picazo expresses:

"In effect, a transitional provision can resolve the conflict of laws by establishing which of the two - the old or the new law - is called upon to regulate each type of legal situation. Thus, for example, it can be ordered that situations born under the protection of the old law will continue to be governed in any case by it. This class of transitional provisions contains conflict rules in the strict sense; that is, they do not directly regulate any situation, but rather through a point of connection determine which of the conflicting laws is applicable. Along with this possibility, it is also possible for the legislator to enact another class of transitional provisions, by virtue of which a specific regulation is given - different, therefore, from those contained in the old law and the new law - to the situations pending at the moment of the legislative change, or to the situations that occur while the new law fully enters into force in cases of deferred efficacy. This second type of transitional provisions no longer contains conflict rules in the technical sense, but rather, to again use the terminology of private international law, material rules, which directly impute a legal consequence to a factual situation. What makes these provisions possess intertemporal nature is no longer their structure, but that their factual assumption precisely contemplates a problem of conflict of laws.

Hence, these are rules with limited temporal validity or ad tempus laws, since by definition they refer to a non-indefinite number of possible situations; and hence also, that by containing material rules, they can in turn give rise to new temporal conflicts with other laws." L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

In the case of material transitory law, there is an autonomous material regulation of legal situations pending at the time of the law's validity. Its particularity resides in that the regime differs from that established in the old law and from that which will govern with the new law. Thus, the application of the repealed law is suspended, but the immediate application of the new law is prevented. Regarding it, it has been said that:

"...the legislator must take into account that, when dealing with an exceptional regime, its extensive application by analogical means to situations not specified in the law is prohibited. This observation undoubtedly emphasizes the need for the legislator to explicitly define the scope of application of material transitory law: in cases where there is doubt about their will, the material transitory law will not be applied." C, VIVER i Pi-SUNYER: "La parte final de las leyes". La forma de las leyes. Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1986, p. 145.

Furthermore, there is talk of improper transitional provisions when the legislator calls as transitional provisions whose object is to autonomously and provisionally regulate new legal situations. This different but provisional regulation is based on the need to avoid problems or facilitate the solution to those that arise. In that sense, the "transitional" facilitates the definitive application of the new law. Hence its provisional nature (C, VIVER i Pi-SUNYER, p.152). Its scope is normally related to procedures: special or provisional procedures are established that must be replaced by the general regulations contained in the law, or specific provisions regarding the first integration of an organization that comes into legal life.

On the other hand, it can happen that a specific provision included by the legislator as transitional has neither one object nor the other. That is, the legislator incorporates as a transitional provision a rule that is not intertemporal law at all; so that it is in no way directed at facilitating the transition between the old and the new law, particularly in order to address pending legal situations. This assumption is a source of confusion for the interpreter and prevents the transitional rule from fulfilling its function, especially if it involves prescriptions, normative mandates for future situations, which could well be contained in the articulated or operative part.

It should be noted, moreover, that the validity of transitional provisions, proper or improper, is a function of the object of intertemporal law. Thus, unless expressly stated regarding its temporality, transitory law is maintained as long as it is necessary to respond to those pending situations. In that sense, the persistence of these often determines the validity and efficacy of the transitory law. It follows from this that once the reason justifying the rule disappears, the transitional provision loses its validity and efficacy. This justifies some authors qualifying transitory law as a temporal and even provisional law, rejecting the possibility of it having a permanent character (thus, F, MESSINEO: Manual de Derecho civil y Comercial, I, Editorial Jurídica Europa-América, Buenos Aires, 1954, p. 92).

The transitional provision of the bill is not a function of intertemporal law, it does not respond to a pending situation, and it should not have a permanent character.

Therefore, it is recommended to establish the exoneration in an ordinary article of the rule and not in a transitional provision.

Conclusions

The approval of this bill is an exclusive power of the members of Congress. The execution of the rule will depend on the administrative authorization carried out by the entity holding title to the assets.

Sincerely,

Jonathan Bonilla Córdoba State Notary

Opinión Jurídica : 097 - J del 19/05/2021 19 DE MAYO DE 2021 OJ-097-2021 Señora Daniela Agüero Bermúdez Jefe de Área Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Estimada señora Con la autorización del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AL- DCLEAGRO-065-2021 del 19 de enero del 2021, en donde se solicitó pronunciamiento sobre el proyecto de Ley tramitado bajo el expediente 22.191, denominado: “AUTORIZACION DE DONACION DE BIENES INMUEBLES DEL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCION EN FAVOR DE: AYA Y FEDEFÚTBOL Y AUTORIZACIÓN DE DONACIÓN DE BIENES INMUEBLES DEL PATRONATO NACIONAL DE REHABILITACIÓN AL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN”.

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO La Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturaleza, acordó consultar a éste órgano del Estado, el texto base del proyecto de Ley 2219.

Al respecto se le indica que este pronunciamiento, es una opinión jurídica propio de la función consultiva, la cual no tiene efectos vinculantes para este poder de la República. La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Sin embargo, se ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley, con la finalidad de contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere, mediante una opinión jurídico sin efectos vinculantes.

Por lo anterior, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

ESTADO ACTUAL DEL PROYECTO Según la página web de la Asamblea Legislativa en la sección de tramitación se indica que ingreso en el orden del día y debate comisión desde el 29 de septiembre del dos mil veinte.

SOBRE EL PROYECTO Finalidad del proyecto. Un tipo de autorización legislativa.

La génesis del proyecto proviene de la Ley 9558, que confirió parte del dominio de la propiedad del Consejo Nacional de Producción de la finca 510225 de Alajuela, autorizando trasladar el uso de parte de la finca a favor de Acueductos y Alcantarillados y la Federación Costarricense de Futbol por un plazo de más de treinta años.

El proyecto de la Ley 9558 fue analizado por la Procuraduría General de la República, emitiéndose la opinión jurídica 032 del 16 de abril del 2018, en donde se concluyó:

“Que el presente proyecto de Ley podría tener problemas de técnica legislativa, pues, como se ha que una vez vencido el plazo del convenio - el cual podría ser de hasta 30 años-, los bienes retornarían al Consejo Nacional de Producción pues para entonces, se habría mutado sustancialmente la naturaleza de la finca, de modo tal que las edificaciones y transformaciones realizadas en ella, la habrían hecho, para ese momento, de escasa utilidad para las funciones del Consejo Nacional de Producción.

Como lo señalo este órgano asesor, la imposibilidad en el tiempo de que el CNP utilizara un terreno necesario para abastecimiento de agua de la población era casi nula toda vez que se quería satisfacer un fin público distinto y probablemente mayor.

De la entrada en vigencia de La Ley 9558, han pasado tres años después, planteándose en este proyecto la donación de dos lotes a favor de un sujeto público y otro privado lo cuales uno de ellos si tiene convenio producto de la autorización realizada por el legislador.

El presente proyecto refiere a una típica autorización legislativa para la enajenación de bienes de un ente público.

La naturaleza de esta norma es remover el obstáculo jurídica ante ausencia normativa de un órgano o ente para disponer de su patrimonio. Por su carácter facultativo no puede obligar la enajenación de bienes del Estado, es decir, no son imperativas para el órgano o ente a quien se habilita para realizar el acto.

Bajo esta línea se presume que la iniciativa viene dada por el mismo órgano o ente público titular de los bienes.

Los bienes inmuebles propiedad del Estado central y sus instituciones tiene un carácter instrumental para la satisfacción del interés público. La ley de Administración Financiera establece que los sistemas de contabilidad de los entes y órganos del sector público debe reflejar la situación del patrimonio de la entidad (artículo 15 inciso c). Asimismo, existe una responsabilidad administrativa en relación con la omisión, el retardo, la negligencia o la imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público o la adopción de acciones dolosas contra su protección (artículo 110 inciso b).

El Concejo Nacional de Producción según el artículo 2 de su Ley 2035 del 17 de julio de 1956, es un instituto autónomo que tiene personalidad jurídica propia y goza de la autonomía funcional y administrativa. Ergo, el único responsable del patrimonio y su administración, ejecución, conservación y custodia es el instituto.

El CNP es el responsable de la administración de los bienes para cumplir con los fines que le impone su Ley de creación. Sin embargo, para poder destinar un terreno a un fin distinto o que salga de su patrimonio por un acto de disposición distinto al establecido en el artículo 29 de la Ley 2035, se debe contar con una autorización legislativa y desafectación si es del caso.

Sin embargo, como se indicó la autorización legislativa de enajenación de bienes no implica, per se, una ejecución vinculante e inmediata, ya que como se indicó la naturaleza de esta norma es de carácter facultativo y no imperativo.

Dentro del patrimonio inmobiliario de CNP pueden existir bienes que no están en uso, y más bien pueden generar un activo que causa gastos en su mantenimiento, o bien puede ser un inmueble que dentro de políticas de gobierno pueda tener un interés público más preponderante.

Por lo anterior, la Asamblea Legislativa puede autorizar el acto vedado por la administración, pero sin sustituir la autonomía administrativa que goza el ente público dada por ley.

De ahí que esta Procuraduría no encuentra dentro de la exposición de motivos una clara y evidente manifestación del Consejo Nacional de Producción explicando las razones de hecho y de derecho y con fundamento en algún informe técnico en donde se manifieste la enajenación de marras.

El CNP tiene autonomía administrativa según el artículo 2 de su Ley de creación. Esto quiere decir que no es atribución del Legislativo disponer sin criterios y anuencia de su titular los bienes que administre. No obstante, la información del expediente legislativo refleja que la iniciativa fue presentada por el Poder Ejecutivo. Sobre este aspecto es importante traer a colación el principio de coordinación entre el Poder Ejecutivo y sus instituciones.

La doctrina afirma que el Poder Ejecutivo puede orientar, organizar, integrar fines específicos de los entes a los fines estatales, sin embargo esto podría afectar la autonomía administrativa. (página 259, El poder Ejecutivo en Costa Rica, Magda Inés Rojas).

Esta misma autora señaló: que la autonomía administrativa es la potestad de auto administrarse conferida a un ente. Si el Poder Ejecutivo detenían imperativamente la actividad de una institución puede ocurrir que decida sobre la oportunidad el momento y la acción del ente, situación que afectaría la autonomía administrativa. ( página 259 260 ibídem) En este mismo sentido es importante mencionar que La ley 9558 fue tramitada dentro del expediente legislativo 20453, y promovido por diez diputados. Sin embargo el titular del inmueble, el Consejo Nacional de Producción, mediante oficio PE 641-17, fechado el 28 de agosto de 2017, el otrora presidente ejecutivo del Consejo Nacional de Producción Ing. Carlos Monge Monge, indicó: finalmente, debo indicar que el texto del Proyecto de Ley Expediente N 20.453, ha sido conocido por la Junta Directiva institucional en Sesión Ordinaria 2973, celebrada el 16 de agosto de los corrientes, y en los criterios expresados en el seno de ese órgano director, es claro el rechazo al proyecto y se perciben consideraciones a que lo pretendido por el proyecto de ley aparece, contrario a los intereses, necesidades y mandatos para el Consejo Nacional de Producción…”. A pesar de la negativa del ente, se aprobó el proyecto.

Es importante tener presente en este tipo de autorizaciones legislativa, por economía procesal legislativa considerar la voluntad del ente titular del inmueble con respeto de su autonomía administrativa y la capacidad de auto administrarse para ejercer sus funciones conforme la ley, ya que la autorización legislativa es un requisito previo para remover el obstáculo jurídico para que el ente pueda disponer de sus bienes conforme el principio de legalidad (artículo 11 de la Ley General y 11 de la Constitución Política).

No se omite indicar, la capacidad de coordinación de los entes públicos con el Poder Ejecutivo por un interés público mayor: El reconocimiento en favor del Poder ejecutivo de un poder Directivo constituye una de las innovaciones más importantes de la Ley General de la Administración Pública y posteriormente de la Ley de Autoridad Presupuestaria. Reconocimiento que se inscribe dentro del proceso de centralización del poder que vive en el país desde finales de los años setenta y más recientemente de las tentativas de racionalización del acción estatal. ( pag 261 ibidem).

Por lo anterior, se recomienda contar previo a la aprobación del Proyecto con el aval de la Junta Directiva del Instituto, por la naturaleza jurídica de este tipo de autorizaciones legislativas.

SOBRE EL ARTÍCULO PRIMERO.

ARTICULO 1- Deróguese la Ley número 9558 (Autorización al Consejo Nacional de Producción (CNP) para la realización de un convenio de administración de terreno con la Federación Costarricense de Fútbol (FEDEFÚTBOL) y con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados).

La derogatoria de leyes es una competencia exclusiva conferida a nivel constitucional a este poder de la República quien puede dictar leyes, reformarlas derogarlas y darles interpretación auténtica, con la excepción realizada al Tribunal Supremo de Elecciones, según lo dicta el numeral 121 de la Constitución Política.

El artículo 8 del Código Civil establece que:

“Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.

La construcción de la norma y su derogatoria puede tener motivos, políticos, económicos, sociales, desuso, antigüedad, obsolescencia, los cuales deben dirigirse a satisfacer el interés público, brindar seguridad jurídica, orden social económico y político de la nación.

La derogatoria de normas es una potestad exclusiva de la Asamblea Legislativa. Por lo que se recomienda verificar el estado de los convenios, los derechos y obligaciones contraídos por los entes públicos, por si existe alguna situación jurídica que deba solventarse a través de una disposición transitoria.

SOBRE EL ARTÍCULO SEGUNDO ARTICULO 2- Autorícese al Consejo Nacional de Producción cédula jurídica número cuatro -cero cero cero -cero cuatro dos uno cuatro seis, la donación de 22.456cmetros cuadrados de la finca Matricula número 512605-000, a favor de Acueductos y Alcantarillados.

El artículo pretende autorizar al CNP el traspaso de un terreno de la finca inscrita en el Registro inmobiliario 512605-000 a favor de Acueductos y Alcantarillados.

El análisis que se debe realizar en relación con este tipo de autorizaciones verificar si dentro de la normativa existente se hablita la donación a favor de las partes objeto del Proyecto.

Revisada la Ley 2035 del 17 de julio de 1956 del Consejo Nacional de Producción, no se autoriza legislativa procede.

Ahora bien, el artículo 19 de la Ley de Acueductos y Alcantarillados establece que El Estado, municipalidades y cualesquiera personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, podrán hacer donaciones de cualquier índole al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, sin necesidad de ley ni aceptación expresa. (…)”.

De lo anterior, se desprende que existe una norma de tipo genérica que habilita al Estado y a las personas pública, a realizar donaciones de cualquier índole al AyA.

Por tanto, tenemos una autorización Legal que habilita al Estado y a cualquier persona jurídica pública para hacer donaciones al AyA, siempre y cuando la finca que se pretende disponer sea un bien fiscal del CNP y no este afectado por su Ley de creación a cumplir sus competencias o se haya adquirido por expropiación, de lo contrario requerirá no solo autorización si no desafectación legislativa.

Como se indicó en párrafos anteriores, es requisito indispensable contar con el aval de la Junta Directica del CNP, para no violentar la autonomía administrativa del CNP. Al ser una iniciativa de El Poder Ejecutivo de conformidad con el artículo 140 inciso 8 de la Constitución Política, se recomienda contar con el aval del ente bajo el principio de coordinación administrativa.

SOBRE EL ARTÍCULO TERCERO ARTICULO 3- Acueductos y Alcantarillados establecerá una tarifa especial para el cobro de consumo de agua del Consejo Nacional de Producción.

No se tiene cometarios de fondo al artículo. Al indicar una tarifa especial sería una potestad discrecional del instituto cumpliendo con lo que establece su Ley de creación y los reglamentos correspondientes.

SOBRE EL ARTÍCULO CUARTO ARTICULO 4- Autorícese al Consejo Nacional de Producción cédula jurídica número cuatro -cero cero cero -cero cuatro dos uno cuatro seis, la donación de 10.798 metros cuadrados de la finca matrícula 512605-000 a la Federación Costarricense de Futbol.

Se pretende autorizar la donación de 10 798 metros cuadrados a un sujeto de derecho privado. Deviene en obligatoria la autorización conferida en este proyecto debido a que el terreno está saliendo del ámbito público.

Asimismo, es importante acotar lo indicado en relación con la voluntad del ente de donar el terreno a la Federación Costarricense de Fútbol, por lo que deberá previamente contarse con el aval del ente y que el terreno no esté destinado a un fin público y sea un bien en desuso, en consecuencia, del principio de autonomía administrativa.

SOBRE EL ARTÍCULO QUINTO ARTICULO 5- La Federación Costarricense de Futbol se suplirá de bienes alimenticios perecederos, no perecederos y alcohol antiséptico a través del Consejo Nacional de Producción para el consumo de las selecciones nacionales de fútbol.

El artículo está comprometiendo bienes alimenticios perecederos, no perecederos y Alcohol antiséptico del Consejo Nacional de Producción, para el consumo de las selecciones Nacionales de fútbol.

En relación con el control sobre fondos y actividades privadas, el artículo 5 de la Ley 7428 del 7 de setiembre de 1994, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece lo siguiente:

Artículo 5.- Control sobre fondos y actividades privados. Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales, y con fundamento en la presente Ley estarán sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República.

Cuando se otorgue el beneficio de una transferencia de fondos del sector público al privado, gratuita o sin contraprestación alguna, la entidad privada deberá administrarla en una cuenta corriente separada, en cualquiera de los bancos estatales; además llevará registros de su empleo, independientes de los que corresponden a otros fondos de su propiedad o administración. Asimismo, someterá a la aprobación de la Contraloría General de la República, el presupuesto correspondiente al beneficio concedido.

El proyecto de Ley no contiene los elementos necesarios para definir la forma modo y tiempo del beneficio, si es gratuito o con alguna contraprestación, si debe existir alguna fiscalización del ente que otorga el beneficio o del órgano contralor por su carácter facultativo que le confiere al artículo 5 citado.

Este proyecto no es la primera autorización que otorga algún beneficio patrimonial a un sujeto privado como la Federación Costarricense de Fútbol. Como antecedente, se tiene la Ley 8354 del 7 de mayo del dos mil tres, en donde la Asamblea Legislativa en el artículo 4 ordenó a la Contraloría General de la República en virtud del artículo 5 de su Ley Orgánica fiscalizar su cumplimiento. Asimismo, delimitó el destino del terreno y estableció en el artículo 3 una cláusula de reversión como sanción al incumplimiento de la ley o de la disolución o transformación del sujeto beneficiario.

El proyecto en comentario carece de algún tipo de limitación, fiscalización, controles posteriores y de alguna cláusula de reversión en caso de incumplimiento por parte del beneficiario o algún tipo de condición resolutoria por tratarse de fondos públicos, inmueble que está dejando de satisfacer un interés público conforme la Ley de Creación del CNP.

Asimismo, es importante acotar la obligación legal que le confiere la Ley 7800 al Instituto Costarricense del Deporte, en su artículo 3 inciso n en relación con la fiscalización en el uso de los fondos públicos que se invierten en el deporte y la recreación:

Artículo 3º—El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:

• n)Fiscalizar el uso de los fondos públicos que se inviertan en el deporte y la recreación y tomar las acciones pertinentes que garanticen una puntual y eficaz rendición de cuentas de esos fondos.

Por lo anterior, deviene obligatorio que la Federación Costarricense de Futbol presente informes semestrales o anuales sobre la utilización de los fondos donados productos del proyecto en comentario y por lo tanto que el artículo le imponga esta obligación.

SOBRE EL ARTÍCULO SEXTO ARTICULO 6- Autorícese al Patronato Nacional de Rehabilitación la donación de 16,764 metros cuadrados al Consejo Nacional de Producción, de la Finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad, bajo el sistema de folio real matrícula número uno-cero cero dos ocho siete ocho tres dos-cero cero cero (N.° 1- 00287832-000), provincia de San José.

Se pretende autorizar al Patronato Nacional de Rehabilitación cédula jurídica 3-007-045134, cuya naturaleza es una institución semiautónoma dotada de autonomía administrativa (ente público menor), con competencia establecida por ley. (en relación su naturaleza ver dictamen C-191-2001 y dictamen C-059 del 25 d febrero del 2008).

El objeto de traspaso es la finca 287632-000 de San José que tiene actualmente una servidumbre trasladada citas 323-15057-01-001. No presenta anotaciones y según se publicita tiene una medida de treinta y tres mil quinientos veintiocho metros cuadrados.

De igual forma se requiere se aporte al proyecto la manifestación de voluntad del sujeto público donante en relación con su anuencia para segregar y donar el terreno.

SOBRE EL ARTÍCULO SÉTIMO.

No hay cometarios al respecto.

SOBRE EL ARTPICULO ARTÍCULO 8 ARTICULO 8- Queda facultada la notaria del Estado para otorgar la Escritura de donación correspondiente, así como cualquier acto notarial que sea necesario para la debida inscripción del documento en el Registro Nacional.

La competencia de la Notaria del Estado, viene dada por el artículo 3 inciso c de Ley Orgánica y establece que la Notaría del Estado autorizar las escrituras públicas en donde intervenga el Estado como parte del acto o contrato.

Por lo anterior, esta disposición reafirma lo ya establecido en una norma de igual rango, por lo que no se tiene comentario alguno.

LA EXONERACIÓN ES UNA NORMA DE CARÁCTER TRIBUTARIA NO ES UNA DISPOSICIÓN TRANSITORIA.

TRANSITORIO 1- Exonérese del pago de cualquier tipo impuesto del Ministerio de Hacienda por concepto de donación de los bienes inmuebles correspondientes a la finca Matricula número 512605-000 y finca matrícula 512605 000.

En relación con el concepto de las disposiciones transitorias, este órgano asesor ha indicado en el dictamen C-60-1999 del 24 de marzo del 1999, lo siguiente:

EN CUANTO A LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

• b)Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211" Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

"En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley - es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes.

De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ- PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva. Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva. De él se ha dicho que:

"...el legislador debe tener en cuenta que, al tratarse de un régimen excepcional, resulta vetada su aplicación extensiva por vía analógica a supuestos no especificados en la ley. Esta constatación abunda sin duda en la necesidad de que el legislador precise de forma explícita el ámbito de aplicación del derecho transitorio material: en los casos en los que exista duda acerca de su voluntad no se aplicará el derecho transitorio material". C, VIVER i Pi-SUNYER: "La parte final de las leyes". La forma de las leyes. Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1986, p. 145.

Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas. Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan. En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva. De allí su carácter provisional (C, VIVER i Pi- SUNYER, p.152). Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.

Por otra parte, puede suceder que una determinada disposición incluida por el legislador como transitoria no tenga ni uno ni otro objeto. Es decir que el legislador incorpore como disposición transitoria una norma que del todo no es derecho intertemporal; por lo que en modo alguno se dirija a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes. Este supuesto es fuente de confusión en el intérprete e impide cumplir la función de la norma transitoria, máxime si se trata de prescripciones, mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva.

Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal. De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio. Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia. Ello justifica que algunos autores califiquen el derecho transitorio como un derecho temporal e incluso provisional, rechazando la posibilidad de que tenga carácter permanente (así, F, MESSINEO: Manual de Derecho civil y Comercial, I, Editorial Jurídica Europa-América, Buenos Aires, 1954, p. 92).

La disposición transitoria del proyecto no está en función del derecho intemporal, no obedece a una situación pendiente y no debe tener carácter permanente.

Por lo que se recomienda establecer la exoneración en un artículo ordinario de la norma y no en una disposición transitoria.

Conclusiones

La aprobación de este proyecto es una potestad exclusiva de los señores y señoras diputados. La ejecución de la norma dependerá de la autorización administrativa que realice el ente titular de los bienes.

Atentamente,

Jonathan Bonilla Córdoba Notario del Estado